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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 07 siete de enero de 2019 dos mil diecinueve.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1045/1ª Sala/18 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante juicio en línea en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 06 seis de julio de 2018 dos mil dieciocho, *****, por su propio derecho, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«Lo constituye la infracción con folio número *****, de fecha 06 de junio de 2018,…»
La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad total de los actos impugnados; y 2) El reconocimiento del derecho y la condena a la autoridad demandada para que se ordene la devolución de la cantidad que pagó por concepto de multa, además de los intereses generados desde la fecha en que realizó el pago hasta aquella en que se lleve a cabo la devolución de la cantidad que se reclama.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 12 doce de julio de 2018 dos mil dieciocho, se admitió la demanda; se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma. 2
Igualmente, se ordenó correr traslado al tercero con un derecho incompatible con la pretensión del actor para que manifestara lo que a su interés conviniera.
Además, se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por el accionante en su escrito inicial de demanda y se le requirió para que exhibiera de manera legible la boleta de infracción con número de folio ***** de fecha 06 seis de junio de 2018 dos mil dieciocho; por otra parte, se tuvo a la parte actora por designando abogados autorizados en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como por señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
En proveído de fecha 29 veintinueve de agosto de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo a *****, Supervisor de la Dirección General de Movilidad y Transporte Público de Celaya, Guanajuato, por no dando contestación a la demanda en tiempo y forma.
A la Tesorera Municipal de Celaya, Guanajuato, en su calidad de tercero con derecho incompatible a la pretensión del actor, se le tuvo por compareciendo a este proceso, por designando abogados autorizados y señalando correo electrónico para recibir notificaciones, y se tuvieron por admitidas las pruebas ofrecidas en su ocurso.
Se tuvo al actor por cumpliendo el requerimiento que le fue realizado; sin embargo, la copia al carbón de la boleta de infracción con número de folio *****, no era leíble, por lo que se requirió a la autoridad demandada, para que en exhibiera copia certificada legible.
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Por acuerdo dictado el 21 veintiuno de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo a la autoridad demandada por cumpliendo el requerimiento que le fue formulado.
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 23 veintitrés de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, fue celebrada audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por la parte actora, y no así por los demás interesados.
C ON S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2 y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1, en relación con el artículo 243, segundo párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, 249, 307 A, 307 B y 307 D del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Se tiene por debidamente acreditada con la reproducción digital de la boleta de
1 Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete, mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete, conforme a sus transitorios primero y segundo. 4
infracción con folio *****, de fecha 06 seis de junio de 2018 dos mil dieciocho, exhibida en copia certificada por parte de la autoridad demandada, y consta en autos la copia al carbón presentada por la parte de la actora, documentos que hacen fe de la existencia de su original, y que adquieren eficacia demostrativa plena sobre la emisión del acto controvertido, máxime que no fueron objetadas ni desvirtuadas por las partes; ello al tenor de lo dispuesto en los artículos 78, 117, 119, 124 y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
Al no advertirse de oficio algún supuesto que impida el análisis de fondo de esta causa contenciosa, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento en el presente proceso administrativo, dado que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Argumentos de las partes. Se aclara a las partes que no se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por el tercero interesado tendentes a controvertir su eficacia.
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Ello en razón de que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad además con lo señalado en la jurisprudencia de rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».2
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. El artículo 302, último párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, habilita a este Juzgador para examinar de oficio la competencia de la autoridad que emitió el acto impugnado, por ser una cuestión de orden público.
Por tanto, quien resuelve se avoca al estudio oficioso de la competencia de la autoridad demandada para dictar el acto impugnado, así como todo lo relacionado con la misma, incluso la ausencia, indebida o insuficiente fundamentación.
En tal sentido, resulta aplicable al presente estudio, por analogía, la tesis jurisprudencial siguiente:
«COMPETENCIA. SU ESTUDIO OFICIOSO RESPECTO DE LA AUTORIDAD DEMANDADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, DEBE SER ANALIZADA POR LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. El artículo 238, penúltimo párrafo, del Código Fiscal de la Federación y su correlativo 51, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, establece que ese Tribunal podrá hacer valer de oficio, por ser de
2 Tesis: 2a. /J.58/2010, Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Página: 830. 6
orden público, la incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada. Al respecto debe decirse que ese estudio implica todo lo relacionado con la competencia de la autoridad, supuesto en el cual se incluye tanto la ausencia de fundamentación de la competencia, como la indebida o insuficiente fundamentación de la misma, en virtud de que al tratarse de una facultad oficiosa, las Salas fiscales de cualquier modo entrarán al examen de las facultades de la autoridad para emitir el acto de molestia; lo anterior con independencia de que exista o no agravio del afectado, o bien, de que invoque incompetencia o simplemente argumente una indebida, insuficiente o deficiente fundamentación de la competencia. Cabe agregar que en el caso de que las Salas fiscales estimen que la autoridad administrativa es incompetente, su pronunciamiento en ese sentido será indispensable, porque ello constituirá causa de nulidad de la resolución impugnada; sin embargo, si considera que la autoridad es competente, esto no quiere decir que dicha autoridad jurisdiccional necesariamente deba pronunciarse al respecto en los fallos que emita, pues el no pronunciamiento expreso, simplemente es indicativo de que estimó que la autoridad demandada sí tenía competencia para emitir la resolución o acto impugnado en el juicio de nulidad.»3
Lo subrayado es propio.
Ahora bien, fundar en el acto la competencia de la autoridad, es por una parte un requisito esencial y por otra, una obligación de la autoridad, pues su actuación se encuentra delimitada en la ley, por lo cual la validez del acto dependerá de que se haya emitido por autoridad competente, ello de conformidad con el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y el ordinal 137, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
De esta manera, la autoridad esta constreñida a expresar con precisión y exactitud los preceptos legales que la faculten para emitir el acto
3 Época: Novena Época. Registro: 170827. Instancia: Segunda Sala. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXVI, Diciembre de 2007. Materia: Administrativa. Tesis: 2a. /J. 218/2007. Página: 154. 7
administrativo desplegado, con el propósito de brindar al gobernado certeza y seguridad jurídica.
La fundamentación de la competencia se considera debidamente realizada cuando la autoridad enuncia con claridad y exactitud aquella disposición, llámese ley, decreto o acuerdo, que le otorgue la atribución que ejerza, fijando para ello el apartado, fracción, inciso o subinciso que corresponda.
Resulta aplicable a lo antes expuesto la jurisprudencia de tenor siguiente:
«COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. EL MANDAMIENTO ESCRITO QUE CONTIENE EL ACTO DE MOLESTIA A PARTICULARES DEBE FUNDARSE EN EL PRECEPTO LEGAL QUE LES OTORGUE LA ATRIBUCIÓN EJERCIDA, CITANDO EL APARTADO, FRACCIÓN, INCISO O SUBINCISO, Y EN CASO DE QUE NO LOS CONTENGA, SI SE TRATA DE UNA NORMA COMPLEJA, HABRÁ DE TRANSCRIBIRSE LA PARTE CORRESPONDIENTE. De lo dispuesto en la tesis de jurisprudencia P. /J. 10/94 del Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Número 77, mayo de 1994, página 12, con el rubro: «COMPETENCIA. SU FUNDAMENTACIÓN ES REQUISITO ESENCIAL DEL ACTO DE AUTORIDAD.», así como de las consideraciones en las cuales se sustentó dicho criterio, se advierte que la garantía de fundamentación consagrada en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lleva implícita la idea de exactitud y precisión en la cita de las normas legales que facultan a la autoridad administrativa para emitir el acto de molestia de que se trate, al atender al valor jurídicamente protegido por la exigencia constitucional, que es la posibilidad de otorgar certeza y seguridad jurídica al particular frente a los actos de las autoridades que afecten o lesionen su interés jurídico y, por tanto, asegurar la prerrogativa de su defensa ante un acto que no cumpla con los requisitos legales necesarios. En congruencia con lo anterior, se concluye que es un requisito esencial y una obligación de la autoridad fundar en el acto de molestia su competencia, pues sólo puede hacer lo que la ley le permite, de ahí que la validez del acto dependerá de que haya sido realizado por la autoridad facultada legalmente para ello dentro de su respectivo ámbito de 8
competencia, regido específicamente por una o varias normas que lo autoricen; por tanto, para considerar que se cumple con la garantía de fundamentación establecida en el artículo 16 de la Constitución Federal, es necesario que la autoridad precise exhaustivamente su competencia por razón de materia, grado o territorio, con base en la ley, reglamento, decreto o acuerdo que le otorgue la atribución ejercida, citando en su caso el apartado, fracción, inciso o subinciso; sin embargo, en caso de que el ordenamiento legal no los contenga, si se trata de una norma compleja, habrá de transcribirse la parte correspondiente, con la única finalidad de especificar con claridad, certeza y precisión las facultades que le corresponden, pues considerar lo contrario significaría que el gobernado tiene la carga de averiguar en el cúmulo de normas legales que señale la autoridad en el documento que contiene el acto de molestia, si tiene competencia por grado, materia y territorio para actuar en la forma en que lo hace, dejándolo en estado de indefensión, pues ignoraría cuál de todas las normas legales que integran el texto normativo es la específicamente aplicable a la actuación del órgano del que emana, por razón de materia, grado y territorio.»4
Énfasis añadido.
En relación con ello, se tiene que del análisis al contenido de la infracción con folio número *****, de 06 seis de junio de 2018 dos mil dieciocho, prueba valorada en el Considerando Segundo de esta resolución, se obtiene que el Supervisor de Movilidad y Transporte Público demandado, fundamentó su competencia en los artículos 1, 2, 3, 7, 8, 9, 12 y 181 del Reglamento de Transporte Público de Personas en Ruta Fija del Municipio de Celaya, Guanajuato, numerales que disponen textualmente:
«Artículo 1. El presente reglamento es de orden público e interés social y tiene por objeto establecer las bases y programas para garantizar la movilidad de las personas; y las normas para la planeación, organización, operación, prestación, administración y supervisión del Servicio Público de Transporte de Pasajeros en su modalidad de Urbano y Suburbano en ruta fija en el Municipio de Celaya, Guanajuato.»
4 Época: Novena Época; Registro: 1011551; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Apéndice de 2011; Tomo I. Constitucional 3. Derechos Fundamentales Primera Parte – SCJN Décima Tercera Sección – Fundamentación y motivación; Materia(s): Administrativa; Tesis: 259; Página: 1230. 9
«Artículo 2. Las Autoridades Municipales en materia de transporte planearán, desarrollarán y organizarán su actividad conforme a lo previsto en este Reglamento y la Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Guanajuato y los respectivos planes de desarrollo.
En la elaboración de los planes municipales, la Autoridad deberá vincular al Plan Municipal de Desarrollo, al de Ordenamiento Territorial y al de Transporte.»
«Artículo 3. Toda persona que haga uso de las vías públicas ya sea como concesionario, permisionario y/o usuario del servicio público del transporte de pasajeros en su modalidad de urbano y suburbano en ruta fija, están sujetos a las disposiciones de la Ley, del presente Reglamento y a las normas técnicas que de él se deriven.»
«Artículo 7. El Director, para la mejor organización de sus actividades y cuando así lo considere pertinente, podrá delegar alguna de sus facultades a sus subordinados, excepto a aquellas que por disposición de la Ley o de este Reglamento tengan que ser ejercidas por el mismo.»
«Artículo 8. Corresponde a las Autoridades de Transporte y Movilidad Municipales, dentro de su respectiva esfera de competencia, cumplir y hacer cumplir las disposiciones del presente reglamento, así como todas aquellas normas técnicas y convenios de colaboración administrativa que se deriven de las previsiones del mismo y de la Ley.
Las normas técnicas y los convenios de colaboración administrativa a que hace referencia, deberán ser publicadas en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado para su debido cumplimiento.»
«Artículo 9. Son autoridades en materia de movilidad y transporte público municipal, las siguientes: I. El Ayuntamiento; II. El Presidente Municipal; III. El Secretario del Ayuntamiento; IV. El Director General; y, V. El personal con facultades de decisión o supervisión de la Dirección.»
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«Artículo 12. El personal de inspección de la Dirección tendrá las facultades siguientes: I. Levantar actas de inspección o boletas de infracción por violaciones flagrantes o no flagrantes a la Ley y al presente reglamento; II. Realizar operativos y actividades de inspección y vigilancia respecto a la prestación del servicio, vehículos e infraestructura afecta al servicio de transporte; III. Ejecutar las órdenes de inspección que gire el Director y levantar las actas correspondientes; IV. Retirar y asegurar los vehículos en los términos del presente reglamento; V. Participar en las revisiones físico-mecánicas a los vehículos del servicio de transporte de competencia municipal; VI. Cumplir con las ordenes de requerimiento a los concesionarios y permisionarios la disminución o aumento provisional de despachos, las frecuencias o intervalos en las rutas que así lo solicita la Dirección; VII. Participar en la revisión a los conductores del transporte público de competencia Municipal los exámenes para la detección de consumo de drogas o de bebidas alcohólicas; VIII. Solicitar la cooperación y apoyo necesarios a las autoridades auxiliares, con motivo de sus actividades de inspección y vigilancia; y IX. Las demás que la Ley y el presente reglamento le confieren.»
«Artículo 181. El personal de inspección de la Dirección conocerá de las violaciones flagrantes a la Ley y al presente reglamento, debiendo elaborar las actas de infracción correspondientes. Asimismo, conocerá de las infracciones que cometan los conductores del servicio público de transporte al reglamento de tránsito municipal y que incidan en la prestación del servicio.
Para garantizar el interés fiscal del municipio, el personal de inspección de la Dirección estará facultado para retener la licencia de conducir, tarjeta o placas de circulación del vehículo y el propio vehículo, en caso de no contar con ninguno de esos documentos o que la no retención del vehículo represente la continuación en la comisión de la falta o un riesgo para los usuarios.»
Énfasis añadido.
De las disposiciones citadas por la autoridad demandada en el acto impugnado, se advierte en principio que los ordinales 9 y 12 11
constituyen normas complejas, dado que el primero de ellos contiene 05 cinco hipótesis diversas, mientras que el segundo de los artículos contiene 09 nueve, omitiendo la encausada precisar en cuál de ellas sustenta su competencia.
Sostiene lo anterior, la jurisprudencia con el rubro y texto siguientes:
«NORMAS COMPLEJAS. SU NATURALEZA DEPENDE DE LA PLURALIDAD DE HIPÓTESIS QUE LAS COMPONEN. De conformidad con la jurisprudencia 2a./J. 115/2005 de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, septiembre de 2005, página 310, de rubro: «COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. EL MANDAMIENTO ESCRITO QUE CONTIENE EL ACTO DE MOLESTIA A PARTICULARES DEBE FUNDARSE EN EL PRECEPTO LEGAL QUE LES OTORGUE LA ATRIBUCIÓN EJERCIDA, CITANDO EL APARTADO, FRACCIÓN, INCISO O SUBINCISO, Y EN CASO DE QUE NO LOS CONTENGA, SI SE TRATA DE UNA NORMA COMPLEJA, HABRÁ DE TRANSCRIBIRSE LA PARTE CORRESPONDIENTE.», una norma compleja es aquella que incluye diversos elementos competenciales o establece una pluralidad de competencias o facultades que constituyan aspectos independientes unos de otros, de manera que para estimarse correcta la fundamentación de un acto de autoridad que se apoye en un precepto de tal naturaleza es necesaria la cita precisa del apartado, fracción, inciso o subinciso que otorgue la atribución ejercida o, si no los contiene, la transcripción del texto correspondiente. Por tanto, la naturaleza de una norma compleja depende de la pluralidad de hipótesis que la componen, porque el particular no tiene la certeza a cuál de ellas se refiere el acto que le perjudica.»5
Subrayado añadido.
Aunado a lo antepuesto, de las disposiciones citadas en la infracción combatida, no se desprende la competencia de la parte encausada para emitir el acto rebatido.
5 Época: Décima Época; Registro: 159997; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Libro XI, Agosto de 2012, Tomo 2; Materia(s): Constitucional, Administrativa; Tesis: I.7o.A. J/65 (9a.); Página: 1244. 12
Si bien dichas disposiciones normativas refieren que el «personal de inspección de la Dirección» está facultado para emitir actas de inspección o boletas de infracción por violaciones a la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, así como al Reglamento de Transporte Público de Personas en Ruta Fija del Municipio de Celaya, Guanajuato, son insuficientes para determinar que el Supervisor de Movilidad y Transporte Público, que emitió la boleta de infracción con folio *****, es parte de ese personal de inspección.
Por ello, era menester que la autoridad demandada fundamentara su competencia en el artículo 5, fracción XVII, del Reglamento de Transporte Público de Personas en Ruta Fija del Municipio de Celaya, Guanajuato, pues dicho ordinal refiere que tanto el Inspector como el Supervisor forman parte del personal de la Dirección de Movilidad y Transporte público de Celaya, Guanajuato, y en consecuencia, son competentes para emitir el acto impugnado, como se observa de la siguiente transcripción:
«Artículo 5. Para efectos de este Reglamento se entiende por:
[…]
XVII. Inspector o Supervisor. Personal de la Dirección de Movilidad y Transporte público de Celaya, Gto., con facultades de revisión, inspección y ejecución del cumplimiento de la ley y el presente reglamento…»
Énfasis añadido.
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Para estimar debidamente fundada la competencia de la autoridad demandada, imperiosamente debió haberse citado la disposición legal que reconoce al «supervisor» como parte del «personal de inspección de la Dirección» a que se refiere el artículo 12, fracción I, del Reglamento de Transporte Público de Personas en Ruta Fija del Municipio de Celaya, Guanajuato, y precisar con puntualidad el apartado, fracción, inciso o subinciso del artículo correspondiente a las facultades que despliega, lo que en la especie no aconteció; considerar lo contrario significaría que el gobernado tiene la carga de averiguar si esa autoridad tiene competencia para actuar en la forma en que lo hace, dejándolo en estado de indefensión.
A esto se agrega que el Supervisor demandado no contestó la demanda promovida en su contra, haciéndose efectivo el apercibimiento contenido en el ordinal 279, tercer párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por lo cual se tienen como ciertos los hechos que el actor imputó de manera precisa al demandado, salvo que por los medios de prueba rendidos o por hechos notorios, resultaren desvirtuados, lo que no sucede en este caso.
Lo anterior se justifica porque las autoridades administrativas están obligadas a fundar y motivar sus determinaciones, lo cual por regla general, debe constar en el documento continente del propio acto y no en otro diverso, por lo que se concluye que la boleta de infracción impugnada carece del requisito de debida fundamentación de la competencia de la autoridad, exigido por los artículos 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 137, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, actualizando la causal 14
de nulidad prevista en el artículo 302, fracción IV, del último de los ordenamientos citados porque se dictó en contravención de las disposiciones aplicadas, dejando de aplicar las debidas.
En consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad Total de la boleta de infracción con folio *****, de fecha 06 seis de junio de 2018 dos mil dieciocho.
Asimismo, es aplicable la siguiente jurisprudencia del Poder Judicial Federal:
«NULIDAD. LA DECRETADA POR INSUFICIENCIA EN LA FUNDAMENTACIÓN DE LA COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA, DEBE SER LISA Y LLANA. En congruencia con la jurisprudencia 2a./J. 52/2001 de esta Segunda Sala, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIV, noviembre de 2001, página 32, con el rubro: «COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. LA NULIDAD DECRETADA POR NO HABERLA FUNDADO NO PUEDE SER PARA EFECTOS, EXCEPTO EN LOS CASOS EN QUE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA RECAIGA A UNA PETICIÓN, INSTANCIA O RECURSO.», se concluye que cuando la autoridad emisora de un acto administrativo no cite con precisión el apartado, fracción, inciso o subinciso correspondiente o, en su caso, no transcriba el fragmento de la norma si ésta resulta compleja, que le conceda la facultad de emitir el acto de molestia, el particular quedaría en estado de inseguridad jurídica y de indefensión, al desconocer si aquélla tiene facultades para ello, por lo que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa deberá declarar la nulidad lisa y llana del acto administrativo emitido por aquélla, esto es, no la vinculará a realizar acto alguno, por lo que su decisión no podrá tener un efecto conclusivo sobre el acto jurídico material que lo motivó, salvo el caso de excepción previsto en la jurisprudencia citada, consistente en que la resolución impugnada hubiese recaído a una petición, instancia o recurso, supuesto 15
en el cual deberá ordenarse el dictado de una nueva en la que se subsane la insuficiente fundamentación legal.»6
Énfasis añadido.
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora.
Solicita la parte actora la devolución de $***** (*****), cantidad que pagó por concepto de multa, así como el pago de los respectivos intereses.
En relación a tales pretensiones, este resolutor reconoce el derecho del actor para que le sea devuelta la cantidad de $***** (*****), que erogó con motivo de la multa impuesta, así como el pago de los intereses respectivos, de conformidad con el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, y de acuerdo con las consideraciones jurídicas siguientes:
Al tenor de lo dispuesto en el artículo 143 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, los actos decretados nulos no se presumen legítimos ni ejecutables; en consecuencia, procede restituir al justiciable el derecho subjetivo que fue vulnerado, previa verificación de su existencia por parte de este Tribunal.
6 Tesis: 2a. /J. 99/2007; Novena Época; Registro: 172182; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXV, Junio de 2007; Materia(s): Administrativa; Página: 287. 16
En este sentido, se comparte el criterio sustentado en la tesis aislada de rubro: «FACULTAD DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE CONSTATAR LA EXISTENCIA DEL DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR PARA OBTENER SU RESTITUCIÓN O LA DEVOLUCIÓN DE UNA CANTIDAD. SU EJERCICIO PRESUPONE LA DECLARACIÓN DE ILEGALIDAD DE LAS CONSIDERACIONES QUE SUSTENTAN LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA»7.
En la especie, el justiciable acreditó con la reproducción digital del original del recibo de pago número *****, de fecha 02 dos de julio de 2018 dos mil dieciocho, que efectuó un pago a la Tesorería Municipal de Celaya, Guanajuato, por la cantidad de $***** (*****), por concepto de multa, con fecha de imposición 06 seis de junio de 2018 dos mil dieciocho relativo a la infracción número *****.
La prueba anterior, en virtud de la calidad de documento público, dado que fue expedido por servidor público en ejercicio de sus funciones, así como por signos exteriores, cuenta con valor probatorio pleno, al tenor de lo dispuesto en los artículos 48, fracción II, 78, 117, 121 y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; motivo por el cual se acredita fehacientemente que la Tesorería Municipal recibió el pago mencionado derivado de la infracción decretada nula en este proceso.
Es en esta tesitura que se actualiza el pago de lo indebido previsto en el artículo 52 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, que al efecto señala:
7 ; Tesis: IV.2o.A.136 A (10a.); Décima Época; Registro: 2013828; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 40, Marzo de 2017, Tomo IV; Materia(s): Administrativa, Página: 2707. 17
«ARTÍCULO 52. Las autoridades fiscales estarán obligadas a devolver las cantidades que hubieran sido pagadas indebidamente. Los retenedores podrán solicitar la devolución, pero ésta se hará directamente a los contribuyentes. Si el pago de lo indebido se hubiere efectuado en cumplimiento de acto de autoridad, el derecho a la devolución nace cuando dicho acto hubiere quedado insubsistente.»
De la norma citada se obtiene que la devolución de pago de lo indebido constituye un derecho del gobernado a través del cual se reincorporan a su patrimonio las cantidades que indebidamente enteró al fisco municipal, por lo que no es lícito que la autoridad tributaria retenga una cantidad que le fue pagada sin existir una obligación para ello.
Lo indebido del pago se presenta al haberse decretado la nulidad del acto impugnado que obligó o conminó al actor a su erogación; en ese sentido, es ilustrativa sobre la configuración del pago indebido de una multa cuando la boleta de infracción de tránsito se decretó nula, la tesis aislada con el rubro y texto siguientes:
«BOLETAS DE INFRACCIÓN DE TRÁNSITO. AL DEJARSE INSUBSISTENTES SE ACTUALIZA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 61, FRACCIÓN XXI, DE LA LEY DE AMPARO, POR LO QUE EL PAGO EFECTUADO ES INDEBIDO Y SU DEVOLUCIÓN DEBE SOLICITARSE ANTE LA AUTORIDAD RESPONSABLE. Si la autoridad responsable deja insubsistente la boleta de infracción durante la tramitación del juicio de amparo indirecto, por haber declarado la nulidad lisa y llana, ello legitima a la parte quejosa a solicitar la devolución del monto de la multa ante la responsable, pues en razón de que los actos de aplicación han quedado insubsistentes, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXI, de la Ley de Amparo, lo 18
cual ocasiona que el pago de la multa sea ahora indebido, por la nueva situación jurídica, al haber quedado sin efectos el acto reclamado.»8
Énfasis añadido.
Se clarifica que es innecesario que el actor solicite la devolución de la cantidad pagada por concepto de multa, en cabal acatamiento de lo dispuesto en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuyo fin es proteger el derecho humano de los gobernados a la justicia pronta y completa, de tal suerte que este órgano jurisdiccional además de estar facultado para decretar la nulidad de los actor impugnados, tiene atribuciones para determinar la forma de reparación del derecho subjetivo del actor que fue lesionado con el acto administrativo, y condenar a la administración a su restablecimiento, tal y como lo dispone el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Resulta aplicable por analogía, al ser semejantes los artículos citados en el párrafo precedente, con el artículo 52, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, el criterio de la jurisprudencia que textualmente indica:
«PAGO DE LO INDEBIDO. LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA ESTÁN OBLIGADAS A DETERMINAR SI EL ACTOR TIENE DERECHO A SU RESTITUCIÓN, SIENDO INNECESARIO QUE PREVIAMENTE SOLICITE SU DEVOLUCIÓN A LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA. Bajo el modelo de plena jurisdicción que adoptan las Salas del Tribunal Federal de
8 Tesis: XVII.1o.P.A.11 A (10a.); Décima Época; Registro: 2014537; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 43, Junio de 2017, Tomo IV; Materia(s): Común; Página: 2871. 19
Justicia Fiscal y Administrativa en el juicio de nulidad, conforme a los artículos 50, penúltimo párrafo, y 52, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al dictar sus sentencias cuentan con facultades no sólo para anular los actos administrativos, sino también para determinar, como regla general, la forma de reparación del derecho subjetivo del actor lesionado por la autoridad demandada en su actuación, fijando los derechos de aquél, sus límites y proporciones, y condenando a la administración a restablecerlos y a hacerlos efectivos, salvo que no se tengan elementos suficientes para emitir un pronunciamiento sobre el tema. Por tanto, siempre que las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa tengan elementos suficientes para cerciorarse del derecho subjetivo a la devolución del pago de lo indebido reclamado, están obligadas a decidir si el actor tiene derecho o no a la condena por su restitución, sin que sea necesario que previamente se plantee a la autoridad administrativa dicha solicitud de devolución de pago, en aras de proteger el derecho humano de los gobernados a la justicia pronta y completa, reconocido por el artículo 17, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.»9
Lo resaltado es propio.
Ahora bien, en relación al pago de intereses a partir de que se efectuó el pago de la multa, se señala que el artículo 53, párrafo segundo, de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, dispone lo siguiente:
«ARTÍCULO 53. […] El contribuyente que habiendo efectuado el pago de un crédito fiscal determinado por la autoridad interponga oportunamente los medios de defensa que las leyes establezcan y obtenga resolución firme que le sea favorable total o parcialmente, tendrá derecho a obtener del fisco el pago de intereses conforme a la tasa que señale la Ley Anual de Ingresos para los recargos, sobre las cantidades pagadas indebidamente y a partir de que se efectuó el pago.»
Énfasis añadido.
9 Época: Décima Época; Registro: 2013250; Instancia: Plenos de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 37, Diciembre de 2016, Tomo II; Materia(s): Administrativa; Tesis: PC.VIII. J/2 A (10a.); Página: 1364. 20
De la norma transcrita, se advierte que cuando el contribuyente que ha pagado un crédito fiscal determinado por la autoridad y promueve en su contra los medios de defensa legales procedentes, de cuyo resultado obtiene una resolución firme, en consecuencia, adquiere el derecho a obtener, además de la cantidad erogada, el pago de intereses a partir de que efectuó el pago, conforme a la tasa que señale la Ley Anual de Ingresos para los recargos, sobre las cantidades pagadas indebidamente.
Para ello, se requiere que se haya examinado la legalidad de un crédito fiscal10determinado por autoridad administrativa y se concluya que éste no debe subsistir, a fin de generar el derecho a recibir el pago de intereses por la cantidad pagada indebidamente, como en la especie acontece.
Como se puede observar, se contempla la imposición de una carga mayor a la autoridad, porque los intereses se calculan desde el momento en que se erogó la cantidad reclamada, cuando el particular insta la actividad jurisdiccional a fin de obtener la nulidad del crédito, y con ello, el reintegro correspondiente, lo que para el legislador es concebido como un esfuerzo mayor del particular, de ahí la secuela en que los intereses son de mayor cuantía por el momento a partir del que se causan.
En el caso concreto, al declararse la nulidad de la boleta de infracción número *****, el pago de la multa que se impuso con motivo del
10 Definido en el artículo 44 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato de la siguiente forma: «El crédito fiscal es la obligación determinada en cantidad líquida conforme a las disposiciones vigentes en el momento de su nacimiento, siéndole aplicables las normas sobre procedimientos que se expidan con posterioridad, para efectos de su pago voluntario o del requerimiento del mismo en los términos de Ley.» 21
acto impugnado y que fue efectuado por el actor, se considera como un pago de lo indebido y por ende debe de ser devuelto con sus respectivos intereses.
Ello en virtud de que la hipótesis anotada en el segundo párrafo del artículo 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, se materializa en el presente caso, porque que el actor como ya se dijo, efectuó el pago de la sanción por la cantidad de $***** (*****), y posteriormente presentó de manera oportuna su demanda ante este órgano jurisdiccional, de la cual obtuvo la declaratoria de nulidad lisa y llana de los actos impugnados, por ende, tiene derecho a obtener del fisco el pago de intereses conforme a la tasa que señale la Ley Anual de Ingresos para los recargos, sobre la cantidad pagada indebidamente y a partir de que efectuó el entero.
Sostiene lo anterior la tesis aislada con el rubro y texto siguientes:
«DEVOLUCIÓN DEL PAGO DE LO INDEBIDO. LOS INTERESES DERIVADOS DE LA DECLARATORIA DE NULIDAD DE LA NEGATIVA DE LA AUTORIDAD FISCAL A EFECTUARLA DEBEN CALCULARSE CONFORME A LA TASA QUE SEÑALE LA LEY ANUAL DE INGRESOS PARA LOS RECARGOS, A PARTIR DE QUE SE REALIZÓ EL PAGO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE GUANAJUATO). El artículo 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato distingue dos supuestos en los que procede el pago de intereses con motivo de la devolución de pagos indebidos, a saber: a) Cuando previa solicitud de devolución, ésta no se realice dentro del plazo de dos meses, en cuyo caso serán calculados sobre la cantidad que deba reintegrarse desde que venció ese plazo hasta que se restituya el numerario (primer párrafo), y b) Cuando existiendo pago de un crédito fiscal el contribuyente interponga medio de defensa y obtenga resolución firme favorable total o parcialmente, supuesto en el cual los intereses serán calculados a partir de que se efectuó el pago indebido (segundo párrafo). Así, cuando un contribuyente acude al juicio de nulidad ante la negativa de la autoridad fiscal a devolverle las cantidades enteradas indebidamente y obtiene 22
sentencia favorable que declara la nulidad del acto impugnado y reconoce el derecho relativo, el pago de intereses procede en términos de la segunda hipótesis mencionada, esto es, conforme a la tasa que señale la ley anual de ingresos para los recargos, a partir de que se efectuó el pago.»11
Consecuentemente, si la tasa para los recargos señalada por la Ley de Ingresos para el Municipio de Celaya, Guanajuato para el ejercicio fiscal 2018 dos mil dieciocho, es del 2% mensual, entonces sobre esa tasa el actor tiene derecho a obtener el pago de intereses.
Ello de conformidad a lo señalado en el artículo 39, párrafos primero y segundo, de la citada Ley, que establece:
«Artículo 39. Cuando no se pague un crédito fiscal en la fecha o dentro del plazo señalado en las disposiciones respectivas, se cobrarán recargos a la tasa del 2% mensual.
Los recargos se causarán por cada mes o fracción que transcurra a partir de la fecha de la exigibilidad, hasta que se efectúe el pago, hasta por 5 años y se calcularán sobre el total del crédito fiscal, excluyendo los propios recargos, la indemnización a que se refiere el artículo 46 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, los gastos de ejecución y las multas por infracciones a las leyes fiscales…»
Énfasis añadido.
Por lo tanto, el pago de los intereses se hará bajo la tasa del 2% sobre la cantidad erogada, mismos que deberán pagarse desde la fecha en que la parte actora realizó el pago -02 dos de julio de 2018 dos mil
11 Época: Décima Época; Registro: 2002292; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Libro XV, Diciembre de 2012, Tomo 2; Materia(s): Administrativa; Tesis: XVI.1o.A.T.13 A (10a.); Página: 1318. 23
dieciocho- y se cubrirá por cada mes o fracción que transcurra, hasta que se le realice la devolución correspondiente.
Por lo tanto, se condena a la autoridad demandada a realizar las gestiones necesarias ante la autoridad correspondiente, a fin de que le sea devuelta a la parte actora la cantidad de $***** (*****), que pagó como multa y los intereses generados desde el 02 dos de julio de 2018 dos mil dieciocho -día en que se realizó el pago-, hasta la fecha en que se lleve a cabo la devolución de la cantidad que reclama.
Al respecto, resulta aplicable el criterio sustentado por el Pleno del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que textualmente indica:
«DEVOLUCIÓN DEL PAGO DE LO INDEBIDO. CORRESPONDE A LA AUTORIDAD DE LA QUE EMANÓ EL ACTO ANULADO, REALIZAR LAS GESTIONES PARA. Si el actor ocurrió ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado a efecto de solicitar el reembolso del pago que realizó, por considerar que la infracción del que provino era ilegal, resulta correcto que el A quo condenara a su devolución a la Dirección General de Tránsito y Transporte del Estado, y no a la Secretaría de Finanzas y Administración del Estado, pues el acto de autoridad (imposición y calificación de la infracción), por el cual el actor enteró esa cantidad al erario estatal, fue emitido por el titular de esa Dirección, no así la mencionada Secretaría, la que, en todo caso, se limitó a cumplir con su cometido de recaudar los ingresos estatales, como dispone el artículo 5º del Código Fiscal del Estado, por lo que corresponde a esa Dirección General de Tránsito y Transporte, realizar las gestiones necesarias para que quede sin efectos el pago realizado a la autoridad recaudadora y se devuelva al actor la cantidad cuyo acto de origen fue declarado ilegal.»12
Se destaca que la autoridad demandada deberá informar sobre el cumplimiento otorgado a la condena que precede en un término de 15
12 Criterio pronunciado con motivo de la sentencia de fecha 9 nueve de enero de 2008 dos mil ocho, dictada dentro del Toca 136/07. 24
quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en el artículo 322 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, por los motivos y fundamentos expuestos en el Considerando Tercero de este fallo.
TERCERO. Se decreta la Nulidad Total de los actos impugnados, conforme a lo señalado en el Considerando Quinto de la presente sentencia.
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconoce el derecho solicitado por la parte actora y correlativamente se condena a la autoridad demandada, en los términos precisados en el Considerando Sexto de esta resolución.
Notifíquese a las partes.
25
En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, 10 diez de abril de 2019 dos mil diecinueve.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1044/1ª Sala/18 promovido por *****, por propio derecho, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante juicio en línea en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 06 seis de julio de 2018 dos mil dieciocho, *****, por su propio derecho, promovió proceso administrativo, señalando como actos impugnados los siguientes:
«1.- La determinación del crédito fiscal *****; y
2.- El requerimiento de pago y embargo del crédito fiscal *****.
Mediante los cuales se me requiere el pago total de $***** (*****), generado – supuestamente- por adeudo de derechos por conceptos de refrendo anual de placas y tarjeta de circulación de los ejercicios fiscales del 2010 al 2018…»
La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad total de los actos impugnados; y 2) El reconocimiento del derecho de la parte actora para que: (i) se declare que la autoridad estatal no tiene la atribución para determinar y requerir de pago los créditos fiscales que 2
se encuentran extintos por prescripción; y (ii) no ser molestado sino en virtud de mandamiento escrito con firma autógrafa del servidor público con facultades para ello.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 11 once de julio de 2018 dos mil dieciocho, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella las autoridades demandadas y se les emplazó para que dieran contestación a la misma.
Se concedió la suspensión para el efecto de mantener las cosas en el estado en que se encuentran hasta en tanto se dictara sentencia en el presente juicio.
Además, se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por el demandante y se le tuvo por designando abogados autorizados en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
Por otra parte, no se acordó de conformidad llamar como tercero al Jefe de la Oficina Recaudadora de León, Guanajuato, en virtud de que no se acredita que dicho ente recaudador recibiera la cantidad de $***** (*****).
En proveído de fecha 22 veintidós de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo a *****, Ministro Ejecutor adscrito a la Dirección de Ejecución de la Tesorería Municipal de León, Guanajuato; y al Titular de la mencionada Dirección, por contestando la demanda en tiempo y forma, designando abogados 3
autorizados y por señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
También se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por la parte demandada y por propias las ofrecidas por el demandante; asimismo, se admitió la presuncional legal y humana.
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 18 dieciocho de enero de 2019 dos mil diecinueve, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por la parte actora y no así por las autoridades demandadas.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1; en relación con el artículo 243, segundo párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, 307 A, 307 B y 307 D del Código de Procedimiento y Justicia
1Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete , mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete , conforme a sus transitorios primero y segundo. 4
Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia de los actos impugnados. Se acredita con la copia certificada de la determinación de crédito fiscal número ***** emitida el 04 cuatro de mayo de 2018 dos mil dieciocho por el Director de Ejecución del Municipio de León, Guanajuato; y con el acta de requerimiento de pago y embargo de fecha 23 veintitrés de mayo de la misma anualidad, elaborada por el Ministro Ejecutor adscrito a la mencionada Dirección de Ejecución.
Asimismo, con la confesión expresa de las autoridades encausadas, pues al dar contestación a la demandada en el apartado denominado «contestación a los hechos», el Ministro Ejecutor señaló: «…efectivamente […] notifiqué una determinación de crédito y un requerimiento de pago…»; mientras que el Director de Ejecución indicó lo siguiente:
«…esta autoridad manifiesta que […] de conformidad con las atribuciones a ella conferidas inició el procedimiento administrativo de ejecución, con la emisión de un documento determinante de crédito de fecha 04 de mayo de 2018 dos mil dieciocho, y un requerimiento de pago y embargo que fue diligenciado en fecha 23 de mayo de 2018, previo citatorio de fecha 22 de mayo de 2018. »
Las pruebas descritas tienen valor probatorio pleno en virtud de que las documentales citadas tienen la calidad de públicos al haber sido expedidos por servidores públicos en ejercicio de sus funciones así como por la existencia de logos correspondientes al Municipio de León, Guanajuato; mientras que la confesional fue hecha por personas con capacidad para obligarse, con pleno conocimiento, sin coacción ni violencia, y versa sobre hechos propios y concerniente al presente proceso. 5
Lo señalado al tenor de lo dispuesto en los artículos 48, fracciones I y II, 57, 78, 117, 118 y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
Refieren en términos similares el Director de Ejecución de la Tesorería Municipal así como el Ministro Ejecutor, que el proceso administrativo es improcedente contra actos o resoluciones que no afecten los intereses jurídicos del actor, y en el caso específico no son responsables de la emisión u origen del crédito fiscal, sino que sólo contribuyeron a ejecutar el procedimiento administrativo de ejecución, siendo además que la parte actora conoce su obligación de pago.
Son infundados los planteamientos anteriores en virtud de que las autoridades mencionadas sí tienen el carácter de demandadas, aunado a que el actor sí tiene interés jurídico como a continuación se expone:
Es menester precisar en primer término que los derechos de refrendo anual de placas y tarjeta de circulación a que se refieren los actos impugnados tienen naturaleza estatal2, motivo por el cual son
2 Ello según lo señalado en el artículo 53 de la Ley de Hacienda para el Estado de Guanajuato, como se analizará con mayor abundancia en el Considerando Quinto de este fallo. 6
aplicables al caso concreto el Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, la Ley de Hacienda para el Estado de Guanajuato, y la Ley de Ingresos del Estado.
Lo anterior en virtud de que los artículos 1 y 2 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, señalan que las disposiciones de la denominada legislación fiscal3, definen la naturaleza de los ingresos del Estado y se aplican a las relaciones jurídicas que surgen entre el Estado y los Contribuyentes con motivo del nacimiento, cumplimiento o incumplimiento de las obligaciones fiscales y procedimientos administrativos y contenciosos que establecen.
La recaudación de los ingresos del Estado corresponde a la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, la cual podrá celebrar convenios con dependencias de la administración pública municipal para la administración y recaudación de contribuciones y aprovechamientos; ello de conformidad con los artículos 3, último párrafo, 4 y 5 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, que a la letra indican:
«Artículo 3. Son autoridades fiscales […] Las facultades y competencia de las autoridades fiscales se regirán por la legislación fiscal del estado, por la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo para el Estado de Guanajuato, por el Reglamento Interior de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, así como por los convenios de coordinación fiscal y colaboración administrativa que con los gobiernos federal o municipales se celebren.»
«Artículo 4. Las autoridades fiscales para el eficaz desempeño de sus funciones, podrán solicitar la colaboración que requieran de las demás autoridades de la administración pública estatal y municipal.
3 Integran la legislación fiscal del estado de Guanajuato: el Código Fiscal para el Estado de Guanajuato; la Ley de Ingresos; la Ley de Hacienda; la Ley de Coordinación Fiscal; la Ley de Alcoholes; la Ley para el Ejercicio y Control de los Recursos Públicos para el Estado y los Municipios de Guanajuato, y las demás leyes que contengan normas de carácter fiscal. 7
Las autoridades fiscales podrán celebrar convenios con dependencias de la administración pública federal, estatal y municipal, para la administración y recaudación de contribuciones y aprovechamientos. En este caso, se considerarán autoridades fiscales a quienes asuman funciones en materia fiscal en los términos de los convenios que suscriban.
De igual forma, podrán realizar actos jurídicos con instituciones públicas o privadas para el fortalecimiento de la administración y recaudación de las contribuciones y aprovechamientos.»
«Artículo 5. La recaudación de los ingresos del Estado corresponde a la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, la cual podrá autorizar a dependencias, entidades o particulares, para realizar dichas funciones.
La Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración podrá dictar disposiciones de carácter general, con objeto de simplificar las obligaciones de los contribuyentes, de facilitar la recaudación de los ingresos, y de hacer más efectivos y prácticos los sistemas de control fiscal, sin contravenir las normas establecidas en las leyes fiscales.»
Lo resaltado es propio.
Ahora bien, el Convenio de Colaboración Administrativa para el cobro de multas administrativas estatales no fiscales, créditos fiscales no estatales por refrendo anual de la licencia de funcionamiento en materia de alcoholes y refrendo anual de placas y tarjeta de circulación; que celebran por una parte la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración y por otra parte el Municipio de León, Guanajuato4, señala en la cláusula segunda, fracciones III, IV y V, que el municipio indicado tiene las atribuciones de requerir a los contribuyentes el pago de refrendo anual de placas y tarjeta de circulación, determinar los accesorios y multas, y recaudar los unos y otras; así como instaurar el
4 Publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, número 155, segunda parte, de fecha 27 veintisiete de septiembre de 2016 dos mil dieciséis. 8
procedimiento administrativo de ejecución domiciliados en su circunscripción territorial.
Respecto del carácter de autoridad administrativa para efectos del proceso administrativo, se precisa que el inciso a), de la fracción II, del artículo 251, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, dispone que tendrán tal carácter las autoridades que dicten, ordenen, ejecuten o traten de ejecutar el acto o la resolución impugnada.
En la especie, tal y como se señaló en el Considerando Segundo de este fallo, se acreditó que el Director de Ejecución del Municipio de León, Guanajuato, emitió la determinación de crédito fiscal con número *****, de fecha 04 cuatro de mayo de 2018 dos mil dieciocho, con motivo del adeudo de refrendo anual de placas y tarjeta de circulación, así como de sus accesorios, y designación del ministro ejecutor para requerir de dicho pago al impetrante, ello en virtud del convenio de colaboración administrativa con el Estado de Guanajuato.
Mientras que el Ministro Ejecutor elaboró el acta de requerimiento de pago y embargo de fecha 23 veintitrés de mayo de la misma anualidad.
Es decir, la primera de las autoridades indicadas ordenó y la segunda ejecutó los actos impugnados, circunstancia confesada por las citadas autoridades al admitir que realizaron el procedimiento administrativo de ejecución en relación a un crédito fiscal de naturaleza estatal en colaboración con las autoridades fiscales del Estado.
Por consiguiente, a pesar de que el crédito fiscal sea de naturaleza estatal, tanto el Director de Ejecución del Municipio de León, 9
Guanajuato, como el Ministro Ejecutor tienen el carácter de autoridades demandadas para efecto de este proceso administrativo.
Por otro lado, el interés jurídico consiste en la existencia de un derecho legítimamente tutelado y que al ser transgredido por la actuación de la autoridad, faculta al agraviado para acudir ante el órgano jurisdiccional, demandando la reparación de dicha transgresión.
Al respecto, resulta aplicable la jurisprudencia siguiente:
«INTERES JURIDICO, NOCION DE. PARA LA PROCEDENCIA DEL AMPARO. El interés jurídico necesario para poder acudir al juicio de amparo ha sido abundantemente definido por los tribunales federales especialmente por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Al respecto, se ha sostenido que el interés jurídico puede identificarse con lo que se conoce como derecho subjetivo, es decir, aquel derecho que, derivado de la norma objetiva, se concreta en forma individual en algún objeto determinado otorgándole una facultad o potestad de exigencia oponible a la autoridad. Así tenemos que el acto de autoridad que se reclame tendrá que incidir o relacionarse con la esfera jurídica de algún individuo en lo particular. De esta manera no es suficiente, para acreditar el interés jurídico en el amparo, la existencia de una situación abstracta en beneficio de la colectividad que no otorgue a un particular determinado la facultad de exigir que esa situación abstracta se cumpla. Por ello, tiene interés jurídico sólo aquel a quien la norma jurídica le otorga la facultad de exigencia referida y, por tanto, carece de ese interés cualquier miembro de la sociedad, por el solo hecho de serlo, que pretenda que las leyes se cumplan. Estas características del interés jurídico en el juicio de amparo son conformes con la naturaleza y finalidades de nuestro juicio constitucional. En efecto, conforme dispone el artículo 107, fracciones I y II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el juicio de amparo deberá ser promovido sólo por la parte que resienta el agravio causado por el acto reclamado, para que la sentencia que se dicte sólo la proteja a ella, en cumplimiento del principio conocido como de relatividad o particularidad de la sentencia.»5
5 Época: Octava Época; Registro: 394812; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Apéndice de 1995; Tomo VI, Parte, TCC; Materia(s): Común; Tesis: 856; Página: 584. 10
En este caso en concreto, se analizará la legalidad determinación de crédito fiscal número *****, de fecha 04 cuatro de mayo de 2018 dos mil dieciocho, así como del acta de requerimiento de pago y embargo de fecha 23 veintitrés de mayo de la misma anualidad, del que se desprende que ***** tiene interés jurídico, al ser destinatario de los actos.
Apoya el razonamiento anterior, el criterio sustentado por la Segunda Sala de este Tribunal en la sentencia de 9 nueve de enero de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, dictada en el expediente número *****, con el rubro y texto siguientes:
«INTERÉS JURÍDICO. LO TIENEN QUIENES SON DESTINATARIOS DE UN ACTO ADMINISTRATIVO. El interés jurídico que funda la pretensión del acto deriva, de manera evidente, del hecho de ser destinatario de un acto administrativo cuya existencia ha sido debidamente acreditada en autos del presente juicio y que, al ser dirigido a dicho gobernado, pudiera infringir en su perjuicio las disposiciones legales aplicables, por lo que no es atendible el razonamiento de la parte demandada relativa al sobreseimiento.»
De esta manera, se puede determinar que los actos impugnados en el presente proceso administrativo sí afectan el interés jurídico de la parte actora, ya que al estar dirigidos los actos impugnados al promovente, tiene el derecho de inconformarse, por considerar que no está apegado a derecho.
Señalan también las demandadas la improcedencia del proceso de conformidad con lo dispuesto en el artículo 261, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
11
Es inatendible el planteamiento de las encausadas ya que señalan de manera genérica la causal de improcedencia que en su consideración se actualiza, sin embargo, para su ponderación, se requiere la exposición de mayores razonamientos, de cuyo enlace lógico dependa de que prospere la declaratoria de improcedencia pretendida relativa al consentimiento tácito o expreso del acto impugnado.
Apoya el razonamiento anterior por identidad sustancial, la jurisprudencia con el rubro y textos siguientes:
«IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. CUANDO SE INVOCA COMO CAUSAL ALGUNA DE LAS FRACCIONES DEL ARTÍCULO 73 DE LA LEY DE LA MATERIA, SIN EXPRESAR LAS RAZONES QUE JUSTIFIQUEN SU ACTUALIZACIÓN, EL JUZGADOR DEBERÁ ANALIZARLA SÓLO CUANDO SEA DE OBVIA Y OBJETIVA CONSTATACIÓN. Por regla general no basta la sola invocación de alguna de las fracciones del artículo 73 de la Ley de Amparo para que el juzgador estudie la improcedencia del juicio de garantías que plantee la autoridad responsable o el tercero perjudicado, sin embargo, cuando aquélla sea de obvia y objetiva constatación; es decir, que para su análisis sólo se requiera la simple verificación de que el caso se ajusta a la prescripción contenida en la norma, deberá analizarse aun sin el razonamiento que suele exigirse para justificar la petición, toda vez que en este supuesto bastará con que el órgano jurisdiccional revise si se trata de alguno de los actos contra los cuales no proceda la acción de amparo, o bien si se está en los supuestos en los que conforme a ese precepto ésta es improcedente, debido a la inexistencia de una pluralidad de significados jurídicos de la norma que pudiera dar lugar a diversas alternativas de interpretación. Por el contrario, si las partes hacen valer una causal de improcedencia del juicio citando sólo la disposición que estiman aplicable, sin aducir argumento alguno en justificación de su aserto, no obstante que para su ponderación se requiera del desarrollo de mayores razonamientos, el juzgador deberá explicarlo así en la sentencia correspondiente de manera que motive las circunstancias que le impiden analizar dicha causal, ante la variedad de 12
posibles interpretaciones de la disposición legal invocada a la que se apeló para fundar la declaración de improcedencia del juicio.»6
Énfasis añadido.
Por consiguiente, al no prosperar la causa de improcedencia invocada, y no advertirse que en la especie se actualice ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del presente proceso administrativo.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los argumentos expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por las autoridades encausadas.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».7
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. En el primer concepto de impugnación señala el impetrante la indebida
6 Época: Novena Época; Registro: 1002329; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Apéndice de 2011; Tomo II. Procesal Constitucional 1. Común Primera Parte – SCJN Segunda Sección – Improcedencia y sobreseimiento; Materia(s): Común; Tesis: 263; Página: 284. 7 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 13
fundamentación y motivación del acto impugnado en virtud de que la autoridad demandada pretende determinar un crédito fiscal por concepto de adeudo de derechos de refrendo anual de placas y tarjeta de circulación de los años 2010 dos mil diez a 2013 dos mil trece, a pesar de que de conformidad con el artículo 42 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, dichos créditos se extinguieron por prescripción.
Por su parte, la autoridad demandada señala que la prescripción debe ser declarada a petición de parte, sin que el actor hubiera acreditado dicha solicitud. Agrega que se le realizaron diversas gestiones de cobro y a ninguna se ha apersonado el justiciable.
Así la controversia a dirimir consiste en determinar si ha operado la prescripción respecto de los créditos fiscales por concepto de adeudo de derechos de refrendo anual de placas y tarjeta de circulación de los años 2010 dos mil diez a 2013 dos mil trece.
A juicio de este Juzgador el concepto de impugnación que se analiza es fundado, con base en las consideraciones de hecho y de derecho que a continuación se exponen.
En este tenor, el artículo 19 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, dispone que el Estado de Guanajuato percibirá en cada ejercicio fiscal los ingresos -contribuciones- establecidos en la Ley de Ingresos para el Estado de Guanajuato, con la finalidad de cubrir los gastos públicos y demás obligaciones a su cargo.
14
Las mencionadas contribuciones se clasifican en: impuestos8, contribuciones especiales9 y derechos.
Los derechos según lo dispuesto en el artículo 20, fracción III, del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, son las contraprestaciones económicas establecidas en ley con carácter obligatorio a cargo de quienes usan servicios inherentes al Estado, así como por el uso o aprovechamiento de bienes de dominio público.
Tal es el caso de los derechos por servicio de movilidad en materia de Tránsito como el refrendo anual de los documentos que acrediten el registro e identificación del vehículo -placas y tarjeta de circulación- a que se refiere el artículo 53, párrafo segundo, de la Ley de Hacienda para el Estado de Guanajuato, que a continuación se transcribe:
«Artículo 53.- Toda persona al adquirir un vehículo, deberá registrarlo a su nombre, presentando el aviso de alta mediante las formas y medios que para el efecto autorice y dé a conocer la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, a través de disposiciones de carácter general, previo pago de los derechos e impuestos respectivos, dentro de los diez días hábiles siguientes a la fecha de la adquisición.
Los documentos que acrediten el registro e identificación del vehículo deberán ser refrendados anualmente, dentro de los tres primeros meses de cada año, realizando el pago respectivo mediante las formas y medios que para tal efecto autorice y dé a conocer la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, a través de disposiciones de carácter general.»
Énfasis añadido.
8 Definidos por el artículo 20, fracción I, del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato como: «… las prestaciones económicas que establece la ley, con carácter general y obligatorio a cargo de las personas que se encuentren en la situación o hipótesis jurídica prevista por la misma, para cubrir el gasto público…» 9 Según lo dispuesto en la fracción II del artículo 20 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, son «… las prestaciones económicas fijadas por ley con carácter obligatorio, a cargo de las personas físicas y morales que reciban un beneficio particular producido por la ejecución de una obra pública.» 15
Por consiguiente, se reitera lo señalado en el Considerando Tercero de este fallo, respecto de que los derechos de refrendo anual de placas y tarjeta de circulación a que se refieren los actos impugnados tienen naturaleza estatal, por lo que son aplicables tanto el Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, como la Ley de Hacienda para el Estado de Guanajuato, y la Ley de Ingresos del Estado.
Ahora bien, en cuanto a la extinción de créditos fiscales de naturaleza estatal, el artículo 42 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, a la letra indica:
«ARTÍCULO 42. El crédito fiscal se extingue por prescripción en el término de cinco años.
El cómputo del plazo de la prescripción, inicia a partir de la fecha en que el pago pudo ser legalmente exigido, y se podrá oponer como excepción en el recurso administrativo. Dicho término se interrumpe con cada gestión de cobro que la autoridad fiscal notifique al deudor o por el reconocimiento expreso o tácito de éste, respecto de la existencia del crédito.
Se considera gestión de cobro cualquier actuación de la autoridad dentro del procedimiento administrativo de ejecución, siempre que se notifique al deudor de conformidad con lo que establece el presente código.
Cuando se suspenda el procedimiento administrativo de ejecución en los términos del artículo 121 de este código, también se interrumpirá el plazo de la prescripción.
Los particulares podrán solicitar a la autoridad la declaratoria de prescripción de los créditos fiscales.»
Lo resaltado es propio.
De las disposiciones anteriores se advierte que la prescripción es concebida como una forma de extinción del crédito fiscal como una 16
sanción en contra de la autoridad fiscal por su inactividad derivada de no ejercer su facultad económico coactiva dentro del plazo de 05 cinco años que le otorga la ley para hacerlo.
El plazo para su configuración se computará a partir de que el crédito pueda ser exigible y puede interrumpirse en dos casos:
a) Con cada gestión de cobro -actuación dentro del procedimiento administrativo de ejecución-; y
b) Cuando se suspenda el procedimiento administrativo de ejecución. Dicho procedimiento será susceptible de suspenderse cuando el contribuyente garantice el interés fiscal; si acredita la impugnación que intente y garantice el interés fiscal satisfaciendo los requisitos legales.
Por consiguiente, si la autoridad demandada no acreditó que se hubiera notificado conforme a los artículos 111 fracción I, 112, 113 y 114 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, alguna gestión de cobro en relación a los derechos por concepto de refrendo anual de placas de los ejercicios fiscales 2010 dos mil diez a 2013 dos mil trece, los créditos fiscales se extinguieron el 01 uno de abril del 2018 dos mil dieciocho al haber operado la prescripción por el término de 5 cinco años de conformidad con lo dispuesto en el artículo 42 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato.
Lo anterior ya que por cuanto hace al derecho por refrendo anual, los artículos 50, 53 de la Ley de Hacienda para el Estado de Guanajuato, disponen:
17
«Artículo 50.- El importe de las tarifas que para cada derecho señala anualmente la Ley de Ingresos deberá ser cubierto, mediante las formas y medios que para tal efecto autorice y dé a conocer la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, a través de disposiciones de carácter general, salvo lo dispuesto en el Capítulo Tercero de este Título.»
«Artículo 53.- Toda persona al adquirir un vehículo, deberá registrarlo a su nombre, presentando el aviso de alta mediante las formas y medios que para el efecto autorice y dé a conocer la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, a través de disposiciones de carácter general, previo pago de los derechos e impuestos respectivos, dentro de los diez días hábiles siguientes a la fecha de la adquisición.
Los documentos que acrediten el registro e identificación del vehículo deberán ser refrendados anualmente, dentro de los tres primeros meses de cada año, realizando el pago respectivo mediante las formas y medios que para tal efecto autorice y dé a conocer la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, a través de disposiciones de carácter general.»
Lo resaltado es propio.
Los documentos que acrediten el registro e identificación del vehículo deberán ser refrendados anualmente, dentro de los tres primeros meses del año.
En ese tenor, es inconcuso que en la fecha en que la parte demandada determinó y requirió de pago al actor el 23 veintitrés de mayo de 2018 dos mil dieciocho, se encontraban prescritos los créditos fiscales relativos al refrendo anual de placas del automóvil marca *****, Línea *****, modelo 1993 mil novecientos noventa y tres, de los ejercicios fiscales 2010 dos mil diez a 2013 dos mil trece.
No así respecto de los años 2014 dos mil catorce a 2018 dos mil dieciocho, al no haber transcurrido a la fecha del requerimiento el 18
término de 05 cinco años previsto en el artículo 42 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato.
Por lo que tomando en consideración el intervalo que transcurrió entre el momento en que se hicieron exigibles los créditos -01 uno de abril de 2010 dos mil diez, de 2011 dos mil once, de 2012 dos mil doce y 2013 dos mil trece- hasta la notificación de su cobro -23 veintitrés de mayo de 2018 dos mil dieciocho-, transcurrieron más de 05 cinco años; en consecuencia, con anterioridad a dicho requerimiento de pago, los créditos fiscales ya había prescrito.
Sirve de sustento a lo anterior, la jurisprudencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que señala:
«PRESCRIPCIÓN DE CRÉDITOS FISCALES. EL REQUERIMIENTO DE PAGO REALIZADO CON POSTERIORIDAD A QUE SE CONSUMÓ EL PLAZO PARA QUE SE ACTUALICE AQUÉLLA NO LO INTERRUMPE. De la interpretación del artículo 146 del Código Fiscal de la Federación se colige que basta con que haya transcurrido el plazo de 5 años para que se actualice la prescripción del crédito fiscal, aun cuando el deudor no hubiera impugnado un acto de ejecución realizado por la autoridad con posterioridad a que se consumó dicho plazo, es decir, el acto de cobro posterior no puede interrumpir un lapso extinguido, ni implica respecto al nuevo acto una renuncia tácita al plazo de prescripción consumado. Lo anterior es así, porque la prescripción constituye una sanción contra la autoridad hacendaria por su inactividad derivada de no ejercer su facultad económico coactiva, de modo que una vez fenecido el plazo para que opere, el contribuyente puede hacerla valer, vía acción ante las propias autoridades fiscales cuando no se ha cobrado el crédito, o vía excepción cuando se pretenda cobrar, a través de los medios de defensa correspondientes, aun cuando la autoridad con posterioridad a la consumación de dicho plazo haya realizado un acto de cobro y éste no lo haya impugnado el deudor, ya que la prescripción no está condicionada a que el contribuyente impugne las gestiones de cobro realizadas con posterioridad a la consumación del plazo referido; sostener lo contrario, provocaría que fuera letra muerta el citado artículo 146, pues la autoridad indefinidamente 19
llevaría a cabo actos de cobro, sin importar que hubiera operado la prescripción, lo cual es inadmisible, dado que atentaría contra los principios de seguridad y certeza jurídica que inspiraron al legislador al establecer la institución de la prescripción.»10
Énfasis añadido.
Criterio de aplicación obligatoria para este Juzgador, al tenor de lo proveído en el ordinal 217 de la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
En ese tenor, es inconcuso que en la fecha en que la autoridad demandada notificó los actos impugnados al impetrante el 23 veintitrés de mayo de 2018 dos mil dieciocho, se encontraban prescritos los créditos fiscales relativos al pago de derechos por refrendo de placas y tarjeta de circulación en relación al automóvil marca *****, Línea *****, modelo 1993 mil novecientos noventa y tres.
Por consiguiente, este Juzgador determina que la autoridad demandada apreció incorrectamente los hechos que motivaron la emisión de la determinación del crédito fiscal número ***** y en contravención a lo dispuesto en el artículo 42 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato por lo que se demuestra la causal de nulidad prevista en el artículo 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En virtud de que el análisis anterior implicó únicamente el estudio de los créditos fiscales de los años 2010 dos mil diez a 2013 a dos mil
10 Época: Novena Época; Registro: 161028; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXXIV, Septiembre de 2011; Materia(s): Administrativa; Tesis: 2a./J. 150/2011; Página: 1412. 20
trece, se procederá a continuación a analizar el segundo concepto de impugnación esgrimido en el escrito inicial de demanda.
Una vez precisado lo anterior, se señala que en el concepto de impugnación segundo manifiesta el actor que la determinación de crédito fiscal número *****, carece del requisito de validez previsto en el artículo 137, fracción V, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, relativo a la firma autógrafa del funcionario que lo emitió.
Por su parte, el Director de Ejecución de León, Guanajuato, al dar contestación a la demanda refirió que no le causó agravio al impetrante debido a que la multa fue impuesta por la Secretaría de Finanzas, Inversión, y Administración.
Así, la controversia del presente proceso consiste en dirimir si la firma de la autoridad demandada en la determinación de crédito fiscal número ***** es facsimilar y por consiguiente dicho acto no contiene el requisito de validez previsto en el artículo 137, fracción V, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
A juicio de este Juzgador los conceptos de impugnación que se analizan son fundados, con base en las consideraciones de hecho y de derecho que a continuación se exponen:
Conforme al artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos -que establece la garantía de legalidad-, todo acto autoritario debe estar fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que el documento que lo contenga debe expresar con 21
precisión los preceptos aplicables al caso, y por lo segundo, que necesariamente deben señalarse las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, requiriéndose además que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables al caso de que se trate.
Por otro lado, en cumplimiento de la garantía de legalidad, el acto de autoridad debe ser expedido por autoridad competente, es decir, por entidad que tenga facultades legales para emitirlo, requiriéndose también que el documento en que conste el acto en cuestión, sea suscrito al calce por el funcionario respectivo.
Debe destacarse que aun cuando en el texto constitucional no se exige que el acto de autoridad esté suscrito, ello se entiende implícitamente ya que, desde el punto de vista legal, es la suscripción lo que da autenticidad a los actos jurídicos -entre los que se encuentran los actos de autoridad-, pues sin ella no pueden atribuirse a una persona específica.
En este tenor, el artículo 137, fracción V, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, dispone:
«ARTÍCULO 137. Son elementos de validez del acto administrativo […] V. Constar por escrito, indicar la autoridad de la que emane y contener la firma autógrafa o electrónica del servidor público, salvo en aquellos casos en que se trate de negativa o afirmativa fictas, o el ordenamiento aplicable autorice una forma distinta de emisión, inclusive medios electrónicos…»
Énfasis añadido. 22
Atendiendo a las disposiciones en cita, para que la firma que conste en un documento de autoridad tenga validez, necesariamente debe ser autógrafa, es decir, de puño y letra del funcionario emisor, pues esa es la única forma en que éste adquiere una relación directa con lo expresado en el escrito, es decir, constituye la única manera en que puede asegurársele que la autoridad que emite el acto acepta su contenido con las consecuencias que le sean inherentes.
Luego, es dable concluir que si un documento no contiene la firma autógrafa del funcionario competente, no se satisface uno de los requisitos legales que señala el numeral invocado, razón suficiente para considerar que dicho acto no puede surtir los efectos jurídicos que se le pretendieron otorgar al momento de emitirlo.
Ilustra lo señalado la jurisprudencia 2a./J. 2/9211, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que señala:
«FIRMA FACSIMILAR. DOCUMENTOS PARA LA NOTIFICACION DE CREDITOS FISCALES. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido reiteradamente el criterio de que de conformidad con lo dispuesto por los artículos 14 y 16 de la Constitución General de la República, para que un mandamiento de autoridad esté fundado y motivado, debe constar en el documento la firma autógrafa del servidor público que lo expida y no un facsímil, por consiguiente, tratándose de un cobro fiscal, el documento que se entregue al causante para efectos de notificación debe contener la firma autógrafa, ya que ésta es un signo gráfico que da validez a los actos de autoridad, razón por la cual debe estimarse que no es válida la firma facsimilar que ostente el referido mandamiento de autoridad.»
Lo resaltado es propio.
11 Época: Octava Época; Registro: 206419; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Núm. 56, Agosto de 1992; Materia(s): Administrativa; Tesis: 2a./J. 2/92; Página: 15. 23
En lo que al caso concierne, del análisis del acto impugnado se advierte que no está firmado hológrafamente por el Director de Ejecución de quien se atribuye su emisión, ya que la firma que consta en el documento determinante del crédito es facsimilar.
Ello aunado a que, al dar contestación a la demanda la mencionada autoridad omitió referirse a tal hecho que se le atribuye de manera precisa, por consiguiente se tiene por cierto, al tenor de los dispuesto en el tercer párrafo del artículo 279 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Por ende, considerando que el Diccionario de la Real Academia Española, en su vigésima segunda edición, define a la firma como el «nombre y apellido, o título, que una persona escribe de su propia mano en un documento, para darle autenticidad o para expresar que aprueba su contenido», la ausencia de la firma hológrafa del servidor público a quien se imputó la emisión de la resolución impugnada, resulta contraria a lo señalado en la fracción V del artículo 137 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Consecuentemente, se actualiza la causal de nulidad prevista en el artículo 302, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, puesto que no se cumplió con los requisitos formales exigidos por las leyes.
Así, se concluye que el documento en que aparece una firma facsimilar -como en el caso del acto impugnado- carece de validez, habida cuenta de que ésta consiste en una imitación o reproducción de la firma 24
autógrafa, por lo que en esa hipótesis no es posible atribuir la autoría de tal documento a la persona cuya firma en facsímil fue estampada, pues es evidente que el sello en que se contiene pudo inclusive asentarse sin su consentimiento.
Por consiguiente, con fundamento en el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad lisa y llana de la determinación de crédito fiscal número *****, emitida el 04 cuatro de mayo de 2018 dos mil dieciocho por el Director de Ejecución del Municipio de León, Guanajuato; así como del acta de requerimiento de pago y embargo de fecha 23 veintitrés de mayo de la misma anualidad al derivar éstos últimos de un acto viciado que ha sido declarado nulo en este fallo.
Son aplicables por analogía, las jurisprudencias que a continuación se transcriben:
«FIRMA AUTÓGRAFA. TRATÁNDOSE DE ACTOS O RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS LA ANULACIÓN POR CARECER DE AQUÉLLA PUEDE SER CON O SIN DETERMINACIÓN DE EFECTOS. Para que un acto o resolución administrativa cumpla con las exigencias establecidas en el artículo 16 constitucional debe contener firma autógrafa del funcionario emisor, por ser este signo gráfico el que otorga certeza y eficacia a los actos de autoridad ya que constituye la única forma en que puede asegurarse al particular que la autoridad emisora acepta su contenido. En tales términos, si bien la falta de firma autógrafa en una resolución administrativa constituye un vicio formal y, por tanto, una violación que encuadra en la fracción II del artículo 238 del Código Fiscal de la Federación, cuyos efectos, en principio, deben determinarse conforme a la primera parte del último párrafo del artículo 239 del mismo ordenamiento, ello no sucede en todos los casos, pues tal precepto no debe ser interpretado en forma literal para concluir que la nulidad que se declare de una resolución administrativa por el motivo indicado, indefectiblemente debe ser para el efecto de que la resolución en 25
cuestión se deje sin valor y se emita otra con firma autógrafa, pues de la segunda parte del mismo párrafo se desprende que en ciertos supuestos el órgano jurisdiccional puede valorar las circunstancias particulares del caso, además de que no siempre puede obligarse a la autoridad a que emita un nuevo acto que sustituya al que fue declarado nulo, pues si la propia autoridad encuentra que el acto reclamado no podría apoyarse en irreprochables motivos y fundamentos legales, estará en aptitud de no insistir en el mismo o en imposibilidad para hacerlo, aunado a que un Tribunal administrativo no puede indicar a una autoridad cómo debe proceder en el ejercicio de una atribución que le es propia y donde, incluso, interviene su discrecionalidad. Lo anterior sin perjuicio de que si al contestar la demanda la autoridad niega la existencia del acto que ostenta firma facsimilar y el actor no demuestra que sea cierto, tal negativa debe prevalecer sobre la presunción de existencia derivada de dicha firma facsimilar; hipótesis en la cual debe declararse el sobreseimiento en el juicio de nulidad, lo que tampoco impide a la autoridad el ejercicio de sus atribuciones, por ese motivo.» 12
Lo resaltado es propio.
«ACTOS VICIADOS, FRUTOS DE. Si un acto o diligencia de la autoridad está viciado y resulta inconstitucional, todos los actos derivados de él, o que se apoyen en él, o que en alguna forma estén condicionados por él, resultan también inconstitucionales por su origen, y los tribunales no deben darles valor legal, ya que de hacerlo, por una parte alentarían prácticas viciosas, cuyos frutos serían aprovechables por quienes las realizan y, por otra parte, los tribunales se harían en alguna forma partícipes de tal conducta irregular, al otorgar a tales actos valor legal.»13
Énfasis añadido.
Dado el sentido del fallo, es innecesario el análisis de los demás conceptos de impugnación que se hicieron valer en el escrito inicial de
12 Época: Novena Época; Registro: 179578; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXI, Enero de 2005; Materia(s): Administrativa; Tesis: P./J. 125/2004; Página: 5. 13 Época: Séptima Época; Registro: 252103; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación; Volumen 121-126, Sexta Parte; Materia(s): Común; Página: 280 26
demanda, pues ello a nada práctico conduciría si de cualquier manera los actos impugnados han quedado insubsistentes.
Sirve de apoyo a la afirmación que antecede que, a la letra dice:
«CONCEPTOS DE VIOLACION. ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Habiendo resultado fundado y suficiente para otorgar el amparo solicitado, uno de los conceptos de violación, resulta innecesario el estudio de los demás conceptos de violación vertidos en la demanda de amparo.»14
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por el actor, conforme los siguientes puntos:
(i) Prescripción de los créditos fiscales. Solicita el impetrante el reconocimiento del derecho para que se declare que los créditos fiscales se encuentran extintos por prescripción.
Dicha pretensión queda satisfecha de conformidad con los motivos y fundamentos señalados en el Considerando Quinto de esta sentencia en que se expuso que de conformidad con el artículo 42 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, los créditos fiscales correspondientes a los años 2010 dos mil diez a 2013 dos mil trece están prescritos.
(ii) No ser molestado sino en virtud de mandamiento escrito con firma autógrafa del servidor público con facultades para ello.
14 Época: Novena Época; Registro: 195992; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo VII, Junio de 1998; Materia(s): Laboral; Tesis: XI.3o.5 L; Página: 626. 27
La citada pretensión queda satisfecha con la emisión del presente fallo, de conformidad con los fundamentos y motivos expuestos en el Considerando Quinto de este fallo en el que medularmente se señaló como requisito de validez los actos administrativos decretados nulos el contener firma autógrafa.
Ello aunado a que en virtud de que al tenor de lo dispuesto en el artículo 143 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, la determinación de crédito fiscal número *****, emitida el 04 cuatro de mayo de 2018 dos mil dieciocho por el Director de Ejecución del Municipio de León, Guanajuato; así como del acta de requerimiento de pago y embargo de fecha 23 veintitrés de mayo de la misma anualidad son actos inválidos, no se presumen legítimos ni ejecutables, ni podrán subsanarse.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, y II, 298, 299 y 300, fracciones III, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia. 28
TERCERO. Se decreta la Nulidad Total de los actos impugnados, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto del presente fallo.
CUARTO. Se determinan satisfechas las pretensiones secundarias del actor; como se expuso en el Considerando Sexto de esta resolución jurisdiccional.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Guanajuato, Guanajuato, 20 veinte de marzo de 2018 dos mil dieciocho.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1044/1ªSala/17 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante juicio en línea en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 7 siete de junio de 2017 dos mil diecisiete, *****, por su propio derecho, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«…la infracción con folio número *****, de fecha 26 de abril de 2017….»
La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad total del acto impugnado; 2) El reconocimiento del derecho de la parte actora; y 3) La condena a la autoridad demandada para que: (i) se ordene la devolución de la cantidad de $***** que pagó por concepto de multa; y (ii) el pago de los intereses generados desde el 12 doce de mayo de 2017 dos mil diecisiete, fecha en que se realizó el pago de la multa, hasta la fecha en que se lleve a cabo la devolución de la cantidad que se reclama.
2
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 12 doce de junio de 2017 dos mil diecisiete, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma.
De la misma manera se ordenó correr traslado al tercero con un derecho incompatible con la pretensión del actor para que manifestara lo que a su interés conviniera.
Se tuvieron por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en su escrito inicial de demanda.
Asimismo, se tuvo a la parte actora por designando abogados autorizados en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
En proveído de fecha 29 veintinueve de septiembre de 2017 dos mil diecisiete, se tuvo a *****, Supervisor Nivel 2 de la Dirección General de Movilidad y Transporte Público de Celaya, Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma; y a la Tesorera Municipal de Celaya, Guanajuato, tercero con un derecho incompatible con la pretensión del actor por compareciendo a proceso, a ambas autoridades por designando abogados autorizados y señalando correo electrónico para recibir notificaciones, se tuvieron por admitidas las pruebas ofrecidas en sus diversos ocursos; y se concedió a la parte actora el derecho a ampliar su escrito inicial de demanda.
3
En acuerdo de fecha 11 once de diciembre de 2017 dos mil diecisiete, se tuvo a la actora por haciendo uso de su derecho a ampliar demanda por lo que se ordenó correr traslado a la autoridad demandada del escrito de ampliación para diera contestación.
Mediante auto dictado el 8 ocho de febrero de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo a la autoridad demandada por no dando contestación a la ampliación de la demanda en tiempo y forma.
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 28 veintiocho de febrero de 2018 dos mil dieciocho tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados solamente por la parte actora y no así por las demás partes.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente juicio en línea, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 3, primer párrafo, 6, fracción I, y 20, fracción X, de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guanajuato1,
1 Ahora Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, emitido por la Sexagésima Tercera Legislatura Constitucional del Congreso del Estado Libre y Soberano de Guanajuato, mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete. 4
vigente en el momento en que inició el trámite del presente proceso; en relación con el artículo 243, segundo párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato; así como lo previsto en los numerales 1, fracción II, 307 A, 307 B y 307 D del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Se tiene por debidamente acreditada con el original de la infracción con folio *****, de fecha 26 veintiséis de abril de 2017 dos mil diecisiete, documento público con valor probatorio pleno al tenor de lo dispuesto en los artículos 48, fracción II, 78, 117, 121 y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
Refiere la autoridad demandada que se configura la causal de improcedencia prevista en la fracción I del artículo 261 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato porque el acto impugnado fue realizado conforme al ordenamiento legal aplicable.
5
Señala también que se actualiza la fracción VI del artículo 261 del citado Código en razón de que el acto impugnado es inexistente porque la parte actora no acredita que haya sufrido un menoscabo en su patrimonio ya que al cometer una conducta sancionada en el Reglamento de Transporte Público de Personas en Ruta Fija del Municipio de Celaya, Guanajuato, sabía que debía ser sancionado.
Las causas de improcedencia invocadas se desestiman en virtud de que no son objetivas ni evidentes, porque para su estudio y ponderación, previamente se dilucidarían temas vinculados con el fondo de la controversia, dado que este resultor tendría que pronunciarse sobre la legalidad o ilegalidad del acto impugnado.
Sobre el tema resulta aplicable por analogía, la tesis de jurisprudencia, con el rubro y texto siguiente:
«IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO DEL ASUNTO, DEBERÁ DESESTIMARSE. Las causales de improcedencia del juicio de garantías deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si se hace valer una en la que se involucre una argumentación íntimamente relacionada con el fondo del negocio, debe desestimarse.»2
Al no prosperar las causas de improcedencia y sobreseimiento invocadas, y no advertirse de oficio alguna que impida el análisis de fondo del proceso, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del presente proceso administrativo, dado que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en
2 Época: Novena Época; Registro: 921015; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Apéndice (actualización 2002); Tomo I, Const., Jurisprudencia SCJN; Materia(s): Constitucional; Tesis: 15; Página: 27. 6
los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por la autoridad encausada tendientes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».3
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. El artículo 302, último párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato habilita a este Juzgador para examinar de oficio la competencia de la autoridad que emitió el acto impugnado, por ser una cuestión de orden público.
Por tanto, quien resuelve se avoca al estudio oficioso de la competencia de la autoridad demandada para dictar el acto impugnado, así como todo lo relacionado con la misma, incluso la ausencia, indebida o insuficiente de su fundamentación.
3 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830.
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En tal sentido, resulta aplicable al presente estudio, por analogía, la tesis jurisprudencial siguiente:
«COMPETENCIA. SU ESTUDIO OFICIOSO RESPECTO DE LA AUTORIDAD DEMANDADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, DEBE SER ANALIZADA POR LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. El artículo 238, penúltimo párrafo, del Código Fiscal de la Federación y su correlativo 51, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, establece que ese Tribunal podrá hacer valer de oficio, por ser de orden público, la incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada. Al respecto debe decirse que ese estudio implica todo lo relacionado con la competencia de la autoridad, supuesto en el cual se incluye tanto la ausencia de fundamentación de la competencia, como la indebida o insuficiente fundamentación de la misma, en virtud de que al tratarse de una facultad oficiosa, las Salas fiscales de cualquier modo entrarán al examen de las facultades de la autoridad para emitir el acto de molestia; lo anterior con independencia de que exista o no agravio del afectado, o bien, de que invoque incompetencia o simplemente argumente una indebida, insuficiente o deficiente fundamentación de la competencia. Cabe agregar que en el caso de que las Salas fiscales estimen que la autoridad administrativa es incompetente, su pronunciamiento en ese sentido será indispensable, porque ello constituirá causa de nulidad de la resolución impugnada; sin embargo, si considera que la autoridad es competente, esto no quiere decir que dicha autoridad jurisdiccional necesariamente deba pronunciarse al respecto en los fallos que emita, pues el no pronunciamiento expreso, simplemente es indicativo de que estimó que la autoridad demandada sí tenía competencia para emitir la resolución o acto impugnado en el juicio de nulidad.»4
Énfasis añadido.
Ahora bien, fundar en el acto la competencia de la autoridad, es por una parte un requisito esencial y por otra, una obligación de la
4 Época: Novena Época. Registro: 170827. Instancia: Segunda Sala. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXVI, Diciembre de 2007. Materia s : Administrativa. Tesis: 2a./J. 218/2007. Página: 154 8
autoridad, pues su actuación se encuentra delimitada en la ley, por lo cual la validez del acto dependerá de que se haya emitido por autoridad competente, ello de conformidad con el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el ordinal 137, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
De esta manera, la autoridad esta constreñida a determinar con precisión y exactitud los preceptos legales que la faculten para emitir el acto administrativo, con el propósito de brindar al gobernado certeza y seguridad jurídica.
La fundamentación de la competencia se considera debidamente realizada cuando la autoridad enuncia con precisión y exactitud aquella disposición, llámese ley, decreto o acuerdo, que le otorgue la atribución que ejerza, fijando para ello el apartado, fracción, inciso o subinciso que corresponda.
Resulta aplicable a lo antes expuesto la jurisprudencia con el rubro y texto siguientes:
«COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. EL MANDAMIENTO ESCRITO QUE CONTIENE EL ACTO DE MOLESTIA A PARTICULARES DEBE FUNDARSE EN EL PRECEPTO LEGAL QUE LES OTORGUE LA ATRIBUCIÓN EJERCIDA, CITANDO EL APARTADO, FRACCIÓN, INCISO O SUBINCISO, Y EN CASO DE QUE NO LOS CONTENGA, SI SE TRATA DE UNA NORMA COMPLEJA, HABRÁ DE TRANSCRIBIRSE LA PARTE CORRESPONDIENTE. De lo dispuesto en la tesis de jurisprudencia P. /J. 10/94 del Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Número 77, mayo de 1994, página 12, con el rubro: «COMPETENCIA. SU FUNDAMENTACIÓN 9
ES REQUISITO ESENCIAL DEL ACTO DE AUTORIDAD.», así como de las consideraciones en las cuales se sustentó dicho criterio, se advierte que la garantía de fundamentación consagrada en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lleva implícita la idea de exactitud y precisión en la cita de las normas legales que facultan a la autoridad administrativa para emitir el acto de molestia de que se trate, al atender al valor jurídicamente protegido por la exigencia constitucional, que es la posibilidad de otorgar certeza y seguridad jurídica al particular frente a los actos de las autoridades que afecten o lesionen su interés jurídico y, por tanto, asegurar la prerrogativa de su defensa ante un acto que no cumpla con los requisitos legales necesarios. En congruencia con lo anterior, se concluye que es un requisito esencial y una obligación de la autoridad fundar en el acto de molestia su competencia, pues sólo puede hacer lo que la ley le permite, de ahí que la validez del acto dependerá de que haya sido realizado por la autoridad facultada legalmente para ello dentro de su respectivo ámbito de competencia, regido específicamente por una o varias normas que lo autoricen; por tanto, para considerar que se cumple con la garantía de fundamentación establecida en el artículo 16 de la Constitución Federal, es necesario que la autoridad precise exhaustivamente su competencia por razón de materia, grado o territorio, con base en la ley, reglamento, decreto o acuerdo que le otorgue la atribución ejercida, citando en su caso el apartado, fracción, inciso o subinciso; sin embargo, en caso de que el ordenamiento legal no los contenga, si se trata de una norma compleja, habrá de transcribirse la parte correspondiente, con la única finalidad de especificar con claridad, certeza y precisión las facultades que le corresponden, pues considerar lo contrario significaría que el gobernado tiene la carga de averiguar en el cúmulo de normas legales que señale la autoridad en el documento que contiene el acto de molestia, si tiene competencia por grado, materia y territorio para actuar en la forma en que lo hace, dejándolo en estado de indefensión, pues ignoraría cuál de todas las normas legales que integran el texto normativo es la específicamente aplicable a la actuación del órgano del que emana, por razón de materia, grado y territorio.»5
Énfasis añadido.
5 Época: Novena Época; Registro: 1011551; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Apéndice de 2011; Tomo I. Constitucional 3. Derechos Fundamentales Primera Parte – SCJN Décima Tercera Sección – Fundamentación y motivación; Materia(s): Administrativa; Tesis: 259; Página: 1230. 10
Ahora bien, del análisis del contenido de la infracción con folio *****, de fecha 26 veintiséis de abril de 2017 dos mil diecisiete, el cual ha sido valorado en el Considerando Segundo de esta resolución, se obtiene que el Supervisor de Movilidad y Transporte Público fundamentó su competencia en los artículos 1, 2, 3, 7, 8, 9, 12 y 181 del Reglamento de Transporte Público de Personas en Ruta Fija del Municipio de Celaya, Gto. que disponen textualmente:
«Artículo 1. El presente reglamento es de orden público e interés social y tiene por objeto establecer las bases y programas para garantizar la movilidad de las personas; y las normas para la planeación, organización, operación, prestación, administración y supervisión del Servicio Público de Transporte de Pasajeros en su modalidad de Urbano y Suburbano en ruta fija en el Municipio de Celaya, Guanajuato.»
«Artículo 2. Las Autoridades Municipales en materia de transporte planearán, desarrollarán y organizarán su actividad conforme a lo previsto en este Reglamento y la Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Guanajuato y los respectivos planes de desarrollo.
En la elaboración de los planes municipales, la Autoridad deberá vincular al Plan Municipal de Desarrollo, al de Ordenamiento Territorial y al de Transporte.»
«Artículo 3. Toda persona que haga uso de las vías públicas ya sea como concesionario, permisionario y/o usuario del servicio público del transporte de pasajeros en su modalidad de urbano y suburbano en ruta fija, están sujetos a las disposiciones de la Ley, del presente Reglamento y a las normas técnicas que de él se deriven.»
«Artículo 7. El Director, para la mejor organización de sus actividades y cuando así lo considere pertinente, podrá delegar alguna de sus facultades a sus subordinados, excepto a aquellas que por disposición de la Ley o de este Reglamento tengan que ser ejercidas por el mismo.»
«Artículo 8. Corresponde a las Autoridades de Transporte y Movilidad Municipales, dentro de su respectiva esfera de competencia, cumplir y hacer cumplir las disposiciones del presente reglamento, así como todas aquellas normas 11
técnicas y convenios de colaboración administrativa que se deriven de las previsiones del mismo y de la Ley.
Las normas técnicas y los convenios de colaboración administrativa a que hace referencia, deberán ser publicadas en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado para su debido cumplimiento.»
«Artículo 9. Son autoridades en materia de movilidad y transporte público municipal, las siguientes: I. El Ayuntamiento; II. El Presidente Municipal; III. El Secretario del Ayuntamiento; IV. El Director General; y, V. El personal con facultades de decisión o supervisión de la Dirección.»
«Artículo 12. El personal de inspección de la Dirección tendrá las facultades siguientes: I. Levantar actas de inspección o boletas de infracción por violaciones flagrantes o no flagrantes a la Ley y al presente reglamento; II. Realizar operativos y actividades de inspección y vigilancia respecto a la prestación del servicio, vehículos e infraestructura afecta al servicio de transporte; III. Ejecutar las órdenes de inspección que gire el Director y levantar las actas correspondientes; IV. Retirar y asegurar los vehículos en los términos del presente reglamento; V. Participar en las revisiones físico-mecánicas a los vehículos del servicio de transporte de competencia municipal; VI. Cumplir con las ordenes de requerimiento a los concesionarios y permisionarios la disminución o aumento provisional de despachos, las frecuencias o intervalos en las rutas que así lo solicita la Dirección; VII. Participar en la revisión a los conductores del transporte público de competencia Municipal los exámenes para la detección de consumo de drogas o de bebidas alcohólicas; VIII. Solicitar la cooperación y apoyo necesarios a las autoridades auxiliares, con motivo de sus actividades de inspección y vigilancia; y IX. Las demás que la Ley y el presente reglamento le confieren.»
«Artículo 181. El personal de inspección de la Dirección conocerá de las violaciones flagrantes a la Ley y al presente reglamento, debiendo elaborar las actas 12
de infracción correspondientes. Asimismo, conocerá de las infracciones que cometan los conductores del servicio público de transporte al reglamento de tránsito municipal y que incidan en la prestación del servicio.
Para garantizar el interés fiscal del municipio, el personal de inspección de la Dirección estará facultado para retener la licencia de conducir, tarjeta o placas de circulación del vehículo y el propio vehículo, en caso de no contar con ninguno de esos documentos o que la no retención del vehículo represente la continuación en la comisión de la falta o un riesgo para los usuarios.»
Énfasis añadido.
De las disposiciones citadas por la demandada en el acto impugnado se advierte por una parte que los artículos 9 y 12 constituyen normas complejas dado que la primera de ella contiene 05 cinco hipótesis diversas, mientras que el segundo de los artículos contiene 09 nueve, omitiendo la demandada precisar en cuál de ellas sustenta su competencia.
Sostiene lo anterior, la jurisprudencia con el rubro y texto siguientes:
«NORMAS COMPLEJAS. SU NATURALEZA DEPENDE DE LA PLURALIDAD DE HIPÓTESIS QUE LAS COMPONEN. De conformidad con la jurisprudencia 2a./J. 115/2005 de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, septiembre de 2005, página 310, de rubro: «COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. EL MANDAMIENTO ESCRITO QUE CONTIENE EL ACTO DE MOLESTIA A PARTICULARES DEBE FUNDARSE EN EL PRECEPTO LEGAL QUE LES OTORGUE LA ATRIBUCIÓN EJERCIDA, CITANDO EL APARTADO, FRACCIÓN, INCISO O SUBINCISO, Y EN CASO DE QUE NO LOS CONTENGA, SI SE TRATA DE UNA NORMA COMPLEJA, HABRÁ DE TRANSCRIBIRSE LA PARTE CORRESPONDIENTE.», una norma compleja es aquella que incluye diversos elementos competenciales o establece una pluralidad de competencias o facultades que constituyan aspectos independientes unos de otros, 13
de manera que para estimarse correcta la fundamentación de un acto de autoridad que se apoye en un precepto de tal naturaleza es necesaria la cita precisa del apartado, fracción, inciso o subinciso que otorgue la atribución ejercida o, si no los contiene, la transcripción del texto correspondiente. Por tanto, la naturaleza de una norma compleja depende de la pluralidad de hipótesis que la componen, porque el particular no tiene la certeza a cuál de ellas se refiere el acto que le perjudica.»6
Énfasis añadido.
Por otra parte, se advierte que de las disposiciones citadas no se desprende la competencia de la parte demandada para emitir el acto impugnado.
Si bien dichas disposiciones normativas refieren que el «personal de inspección de la Dirección» está facultado para emitir actas de inspección o boletas de infracción por violaciones a la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, así como al Reglamento de Transporte Público de Personas en Ruta Fija del Municipio de Celaya, Guanajuato, son insuficientes para determinar que el Supervisor de Movilidad y Transporte Público, que emitió la boleta de infracción con folio *****, es parte de ese personal de inspección.
Por ello, era menester que la autoridad demandada fundamentara su competencia en el artículo 5, fracción XVII, del Reglamento de Transporte Público de Personas en Ruta Fija del Municipio de Celaya, Guanajuato, pues dicho ordinal refiere que tanto el Inspector como el Supervisor forman parte del personal de la Dirección de Movilidad y Transporte público de Celaya, Guanajuato, y en consecuencia, son
6 Época: Décima Época; Registro: 159997; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Libro XI, Agosto de 2012, Tomo 2; Materia(s): Constitucional, Administrativa; Tesis: I.7o.A. J/65 (9a.); Página: 1244. 14
competentes para emitir el acto impugnado, como se observa de la siguiente transcripción:
«Artículo 5. Para efectos de este Reglamento se entiende por: (…) XVII. Inspector o Supervisor. Personal de la Dirección de Movilidad y Transporte público de Celaya, Gto., con facultades de revisión, inspección y ejecución del cumplimiento de la ley y el presente reglamento…»
Énfasis añadido.
Para estimar debidamente fundada la competencia de la autoridad demandada, necesariamente debía haberse citado la disposición legal que reconoce al «supervisor» como parte del «personal de inspección de la Dirección» a que se refiere el artículo 12, fracción I, del Reglamento de Transporte Público de Personas en Ruta Fija del Municipio de Celaya, Gto. y precisar con exactitud el apartado, fracción, inciso o subinciso del artículo correspondiente, lo que en la especie no sucedió tal y como quedó demostrado, pues se reitera que la autoridad encausada debía especificar con claridad, certeza y precisión las facultades que le corresponden, pues considerar lo contrario significaría que el gobernado tiene la carga de averiguar si tiene competencia para actuar en la forma en que lo hace, dejándolo en estado de indefensión.
Así pues, se concluye que el acto impugnado carece del requisito de debida fundamentación de la competencia de la autoridad, exigido por los artículos 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 137, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por lo que se actualiza la causal de nulidad prevista en el artículo 302, fracción IV, del último de los ordenamientos citados. 15
En consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad Total de la boleta de infracción con folio *****, de fecha 26 veintiséis de abril de 2017 dos mil diecisiete.
Al efecto es aplicable la siguiente jurisprudencia del Poder Judicial Federal:
«NULIDAD. LA DECRETADA POR INSUFICIENCIA EN LA FUNDAMENTACIÓN DE LA COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA, DEBE SER LISA Y LLANA. En congruencia con la jurisprudencia 2a./J. 52/2001 de esta Segunda Sala, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIV, noviembre de 2001, página 32, con el rubro: «COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. LA NULIDAD DECRETADA POR NO HABERLA FUNDADO NO PUEDE SER PARA EFECTOS, EXCEPTO EN LOS CASOS EN QUE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA RECAIGA A UNA PETICIÓN, INSTANCIA O RECURSO.», se concluye que cuando la autoridad emisora de un acto administrativo no cite con precisión el apartado, fracción, inciso o subinciso correspondiente o, en su caso, no transcriba el fragmento de la norma si ésta resulta compleja, que le conceda la facultad de emitir el acto de molestia, el particular quedaría en estado de inseguridad jurídica y de indefensión, al desconocer si aquélla tiene facultades para ello, por lo que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa deberá declarar la nulidad lisa y llana del acto administrativo emitido por aquélla, esto es, no la vinculará a realizar acto alguno, por lo que su decisión no podrá tener un efecto conclusivo sobre el acto jurídico material que lo motivó, salvo el caso de excepción previsto en la jurisprudencia citada, consistente en que la resolución impugnada hubiese recaído a una petición, instancia o recurso, supuesto en el cual deberá ordenarse el dictado de una nueva en la que se subsane la insuficiente fundamentación legal.»7
7 Época: Novena Época; Registro: 172182; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXV, Junio de 2007; Materia(s): Administrativa; Tesis: 2a./J. 99/2007; Página: 287. 16
Énfasis añadido.
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora.
(i) Devolución del pago por concepto de multa.
Solicita la parte actora la devolución de la cantidad de $***** que pagó por concepto de multa.
De conformidad con el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se reconoce el derecho del actor para que le sea devuelta la cantidad que erogó con motivo de la multa impuesta.
Ello en virtud de la declaratoria de nulidad del acto impugnado de conformidad con el estudio realizado por este Juzgador en el Considerando Quinto; dado que la parte actora no tiene por qué resentir las consecuencias de un acto nulo, aunado a que el justiciable acreditó haber realizado el pago de la multa y en este tenor se configura el pago de lo indebido.
En este sentido, se comparte el criterio sustentado en la tesis aislada con el rubro y texto que a continuación se transcriben:
«FACULTAD DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE CONSTATAR LA EXISTENCIA DEL 17
DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR PARA OBTENER SU RESTITUCIÓN O LA DEVOLUCIÓN DE UNA CANTIDAD. SU EJERCICIO PRESUPONE LA DECLARACIÓN DE ILEGALIDAD DE LAS CONSIDERACIONES QUE SUSTENTAN LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA. La regla general sobre la litis en el juicio contencioso administrativo es que se integra con las consideraciones que rigen el acto impugnado, los conceptos de anulación de la demanda (o su ampliación), la contestación a ésta (o a la ampliación) y las pruebas que ofrezcan las partes. Como excepción, destaca la prevista en el artículo 50, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, cuya aplicación se encuentra vinculada con el diverso 22 del propio ordenamiento, subordinados al artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Esto es, del artículo primeramente citado se advierte que, cuando se declare la ilegalidad de la resolución impugnada y, en consecuencia, proceda restituir un derecho subjetivo o la devolución de una cantidad al actor, previamente debe constatarse el derecho que tiene éste para ello. Por tanto, la obligación de constatar ese derecho subjetivo opera cuando, declarada la ilegalidad de la resolución, se produce la nulidad lisa y llana del acto, y devendría entonces necesaria la obligación de la autoridad administrativa de emitir una determinación que dé solución final a lo gestionado, libre de los motivos de ilegalidad estudiados, pero no exenta de la constatación de que el particular realmente tenga derecho a la restitución del derecho o a la devolución pretendidos, pues en este aspecto el precepto citado refleja con claridad el modelo de plena jurisdicción del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Así, no cabe esa constatación cuando se reconoce la validez del acto impugnado, pues en ese caso no podrá haber algún pronunciamiento sobre el derecho subjetivo a realizar una conducta, como tampoco cuando la nulidad decretada se produce por la falta de fundamentación o motivación del acto administrativo impugnado, dado que, en ese supuesto, al desconocerse las razones que sustentan su determinación, no cabe que el órgano jurisdiccional se sustituya a la autoridad para negar la pretensión del gobernado elevada a la administración, con argumentos no externados por ésta en ejercicio de su potestad para decidir sobre lo pedido. Es así, porque la facultad de constatación referida no es una carta abierta para ignorar la litis y negar lo solicitado ante la autoridad administrativa, con razones no expuestas en la resolución impugnada, sino que deviene como consecuencia de haber declarado la ilegalidad de las consideraciones que la sustentan. Abona a esta conclusión el artículo 22 mencionado, pues si establece que la demandada en su contestación no puede cambiar los fundamentos de derecho que sostuvo en la resolución 18
impugnada; con mayor razón, el tribunal administrativo no puede variar los fundamentos de dicha resolución para reconocer su validez y negar la pretensión elevada a la autoridad demandada, ya que esa prohibición tiene como razón principal no sólo el principio de congruencia en la sentencia, sino también el denominado non reformatio in peius que rige en todo medio de defensa y opera en el caso, como una modalidad de tutela a la congruencia procesal, protegida en el artículo 17 de la Carta Magna. De ahí que la constatación del derecho a la restitución o a la devolución se aplique en aquellos casos en que, declarada la nulidad lisa y llana del acto impugnado por su ilegalidad, la autoridad administrativa deba emitir una determinación que dé solución final a lo gestionado, pero que, por economía procesal la Sala, en aras de una pronta y completa resolución de lo solicitado en la instancia de origen, tiene la facultad de determinar que el actor no obtenga un beneficio indebido por la restitución de un derecho que no está en su esfera jurídica o que no ha sido demostrado; o bien, cuando los elementos probatorios a su alcance revelan la existencia de ese derecho, el particular no tenga que esperar la resolución de la autoridad administrativa para obtener la restitución del derecho o la devolución correspondiente.»8
Énfasis añadido.
Se asevera lo anterior, dado que el hoy actor aportó como prueba al proceso, el original del recibo oficial de pago con número *****, de fecha 12 doce de mayo de 2017 dos mil diecisiete, por la cantidad de $*****), expedido por el Municipio de Celaya, Guanajuato, con lo que, como se adelantó, se demuestra la existencia del pago efectuado por el impetrante por concepto de multa correspondiente a la infracción con folio número *****, de fecha 26 veintiséis de abril de 2017 dos mil diecisiete –acto impugnado en este proceso-; documental pública con valor probatorio pleno al tenor de lo dispuesto en los artículos 48,
8 Época: Décima Época; Registro: 2013828; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 40, Marzo de 2017, Tomo IV; Materia(s): Administrativa; Tesis: IV.2o.A.136 A (10a.); Página: 2707. 19
fracción II, 78, 117, 131 y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
(ii) Pago de los intereses generados.
Solicita el actor el pago de los intereses generados desde el 12 doce de mayo de 2017 dos mil diecisiete, fecha en que se realizó el pago de la multa, hasta la fecha en que se lleve a cabo la devolución de la cantidad que se reclama.
Acorde a lo dispuesto en el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato se reconoce el derecho del actor a que le sean pagados los intereses generados desde la fecha en que se realizó el pago de la multa hasta la fecha en que se lleve a cabo la devolución de la cantidad que reclama.
Lo señalado, en virtud de que el artículo 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, dispone textualmente lo siguiente:
«Artículo 53. Cuando se solicite la devolución, ésta deberá efectuarse dentro del plazo de dos meses siguientes a la fecha en que se presentó la solicitud ante la autoridad fiscal competente con todos los datos, informes y documentos que señale la forma oficial respectiva. Si dentro de dicho plazo no se efectúa la devolución, el fisco deberá pagar intereses conforme a una tasa que será igual a la prevista para los recargos en los términos del artículo 49 de esta Ley. Los intereses se calcularán sobre las cantidades que proceda devolver, excluyendo los propios intereses y se computarán desde que se venció el plazo hasta la fecha en que se efectúe la devolución o se pongan las cantidades a disposición del interesado.
El contribuyente que habiendo efectuado el pago de un crédito fiscal determinado por la autoridad interponga oportunamente los medios de defensa que las leyes 20
establezcan y obtenga resolución firme que le sea favorable total o parcialmente, tendrá derecho a obtener del fisco el pago de intereses conforme a la tasa que señale la Ley Anual de Ingresos para los recargos, sobre las cantidades pagadas indebidamente y a partir de que se efectuó el pago.»
Énfasis añadido.
Del artículo transcrito, se advierte que se prevén dos hipótesis normativas:
a) Cuando se presenta una solicitud de devolución de lo pagado indebidamente, la restitución debe efectuarse dentro de los 2 dos meses siguientes a la petición, «so pena» de pagar intereses en términos del artículo 49 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, una vez que haya transcurrido ese plazo.
Presupone que el particular considere que realizó un pago indebido y la autoridad coincida con esa apreciación.
b) Cuando el contribuyente que ha pagado un crédito fiscal determinado por la autoridad, promueve en su contra los medios de defensa legales procedentes, de cuyo resultado obtiene una resolución firme y, en consecuencia, adquiere el derecho a obtener, además de la cantidad erogada, el pago de intereses a partir de que efectuó el pago, conforme a la tasa que señale la Ley Anual de Ingresos para los recargos, sobre las cantidades pagadas indebidamente.
Requiere que se haya examinado la legalidad de un crédito fiscal determinado por autoridad administrativa y se concluyera que éste no debe subsistir, a fin de generar el derecho a recibir el pago de intereses por la cantidad pagada indebidamente. 21
En el supuesto a que se hace referencia en el inciso a) cuando la autoridad, aunque de manera extemporánea devuelve lo solicitado, el particular no tiene que promover medio de defensa alguno para obtener ese resultado por lo que el pago de intereses será menos oneroso para la autoridad, pues se calcularán teniendo como punto de partida el plazo de dos meses con que cuenta para tal efecto. Así, no existe resolución que vincule a la autoridad a realizar el reintegro correspondiente, pues la consecuencia deriva del transcurso del tiempo con motivo de la petición aducida.
Por el contrario, en el supuesto a que se hizo referencia en el inciso b) se contempla la imposición de una carga mayor a la autoridad porque se calcula desde el momento en que se erogó la cantidad reclamada, cuando el particular insta la actividad jurisdiccional a fin de obtener la nulidad del crédito, y con ello, el reintegro correspondiente, lo que para el legislador es concebido como un esfuerzo mayor del particular, de ahí la consecuencia en que los intereses son de mayor cuantía por el momento a partir del que se causan.
En el caso concreto, como ya se adelantó, al declararse la nulidad de la boleta de infracción número *****, entonces el pago de la multa que se impuso con motivo del acto impugnado y que fue efectuado por el actor, se considera como un pago de lo indebido y por ende debe de ser devuelto con sus respectivos intereses.
Ello en virtud de que la hipótesis anotada en el segundo párrafo del artículo 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, se materializa en el presente caso, porque el actor efectuó el pago de la sanción por la cantidad de $*****y posteriormente 22
presentó de manera oportuna su demanda ante este Órgano Jurisdiccional, de la cual obtuvo la declaratoria de nulidad lisa y llana de la boleta de infracción, por ende tiene derecho a obtener del fisco el pago de intereses conforme a la tasa que señale la Ley Anual de Ingresos para los recargos, sobre la cantidad pagada indebidamente y a partir de que efectuó el entero.
Consecuentemente, si la tasa para los recargos señalada por la Ley de Ingresos para el Municipio de Celaya, Guanajuato para el ejercicio fiscal 2017 dos mil diecisiete, es del 2% mensual, entonces sobre esa tasa el actor tiene derecho a obtener el pago de intereses.
Ello, de conformidad a lo señalado en el artículo 39, párrafos primero y segundo, de la citada Ley, que establece:
«Artículo 39. Cuando no se pague un crédito fiscal en la fecha o dentro del plazo señalado en las disposiciones respectivas, se cobrarán recargos a la tasa del 2% mensual.
Los recargos se causarán por cada mes o fracción que transcurra a partir de la fecha de la exigibilidad, hasta que se efectúe el pago, hasta por 5 años y se calcularán sobre el total del crédito fiscal, excluyendo los propios recargos, la indemnización a que se refiere el artículo 46 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, los gastos de ejecución y las multas por infracciones a las leyes fiscales…»
Por lo tanto, el pago de los intereses se hará bajo la tasa del 2% sobre la cantidad erogada, mismos que deberán pagarse desde la fecha en que la parte actora realizó el pago -12 doce de mayo de 2017 dos mil diecisiete- y se cubrirá por cada mes o fracción que transcurra, hasta que se le realice la devolución correspondiente.
23
Por lo tanto, se condena a la autoridad demandada a realizar las gestiones necesarias a fin de que le sea devuelta a la parte actora la cantidad de $***** que pagó como multa y los intereses generados desde el 12 doce de mayo de 2017 dos mil diecisiete -fecha en que se realizó el pago de la multa-, hasta la fecha en que se lleve a cabo la devolución de la cantidad que reclama
Al respecto, resulta aplicable el criterio sustentado por el Pleno del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que textualmente indica:
«DEVOLUCIÓN DEL PAGO DE LO INDEBIDO. CORRESPONDE A LA AUTORIDAD DE LA QUE EMANÓ EL ACTO ANULADO, REALIZAR LAS GESTIONES PARA. Si el actor ocurrió ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado a efecto de solicitar el reembolso del pago que realizó, por considerar que la infracción del que provino era ilegal, resulta correcto que el A quo condenara a su devolución a la Dirección General de Tránsito y Transporte del Estado, y no a la Secretaría de Finanzas y Administración del Estado, pues el acto de autoridad (imposición y calificación de la infracción), por el cual el actor enteró esa cantidad al erario estatal, fue emitido por el titular de esa Dirección, no así la mencionada Secretaría, la que, en todo caso, se limitó a cumplir con su cometido de recaudar los ingresos estatales, como dispone el artículo 5º del Código Fiscal del Estado, por lo que corresponde a esa Dirección General de Tránsito y Transporte, realizar las gestiones necesarias para que quede sin efectos el pago realizado a la autoridad recaudadora y se devuelva al actor la cantidad cuyo acto de origen fue declarado ilegal.»9
Énfasis añadido.
Se destaca que la autoridad demandada deberá informar sobre el cumplimiento otorgado a la condena que precede en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en el artículo 322 Código de
9 Criterio pronunciado con motivo de la sentencia de fecha 9 nueve de enero de 2008 dos mil ocho, dictada dentro del Toca *****. 24
Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.
TERCERO. Se decreta la Nulidad Total del acto impugnado, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto de la misma.
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconoce el derecho solicitado por la parte actora y se condena a la autoridad demandada, atento a lo determinado en el Considerando Sexto de esta resolución jurisdiccional.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala. 25
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, 11 once de febrero de 2019 dos mil diecinueve.
ASUNTO
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo, expediente número 1043/1ª SALA/18, promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
ANTECEDENTES
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado en la Secretaría General de Acuerdos de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato el 6 seis de julio de 2018 dos mil dieciocho, *****, por su propio derecho y como apoderado legal de «*****, promovió proceso administrativo, señalando como actos impugnados los siguientes:
«La resolución de fecha 05 de Junio del año 2018 emitida por la Dirección de Verificación Urbana adscrita a la Dirección General de Desarrollo Urbano del municipio de León, Guanajuato, dentro del expediente *****, misma que bajo protesta de decir verdad, manifiesto que tuve conocimiento de la misma el día 13 de Junio de la presente anualidad.
La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) la nulidad de la resolución administrativa dictada en el expediente *****, y 2) la devolución del pago de lo indebido.
2 SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de 10 diez de julio de 2018 dos mil dieciocho, se admitió la demanda, se tuvo por acreditada la representación de la persona moral, se ordenó correr traslado con el escrito de inicial a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma, requiriéndole copia certificada del procedimiento administrativo de inspección radicado bajo el número *****.
Se concedió la suspensión solicitada para el efecto de que no se hiciera efectiva la sanción impuesta, consistente en una multa por la cantidad de ***** hasta en tanto se dicte sentencia, sin necesidad de garantizar el interés fiscal, toda vez que el asunto planteado no rebasa la cantidad que resulta de multiplicar por 150 ciento cincuenta la unidad de medida y actualización diaria.
Se tuvieron por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en su escrito inicial de demanda, y se tuvo a la parte actora por señalando correo electrónico para recibir notificaciones en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En proveído de fecha 10 diez de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo al *****, Director de Verificación Urbana, adscrito a la Dirección General de Desarrollo Urbano del municipio de León, Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma, designando abogados autorizados y señalando correo electrónico para recibir notificaciones, así como por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y ofrecidas en su ocurso de contestación, así como la presuncional legal y humana en lo que le favoreciera.
3
Del mismo modo, se le tuvo por dando requerimiento a lo solicitado en proveído de 10 diez de julio de 2018 dos mil dieciocho.
Toda vez que no existieron pruebas pendientes de desahogo, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 12 doce de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, tuvo verificativo la audiencia de alegatos los cuales fueron presentados por la autoridad demandada, no así por la parte actora.
CONSIDERACIONES
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1, en relación con el artículo 243, segundo párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
1Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete , mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete , conforme a sus transitorios primero y segundo.
4 SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Para acreditar la existencia del acto impugnados el actor aportó como anexo a su escrito inicial de demanda, original de la resolución dictada en el expediente *****de fecha 5 cinco de junio de 2018 dos mil dieciocho, dictada por el Encargado del Despacho de la Dirección de Verificación Urbana, adscrita a la Dirección General de Desarrollo Urbano del municipio de León, Guanajuato.
En virtud de lo anterior, y tomando en consideración los sellos y firmas, así como los signos exteriores y visibles del mismo, se advierte que se trata de un documento público, al que se le otorga valor probatorio pleno, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 78, 117, 121, 266, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
En virtud de lo anterior, no se soslaya el señalamiento que vierte la autoridad demandada en su escrito de contestación a la demanda, mediante el cual refiere que la resolución que se combate no le causa ningún perjuicio al promovente, ya que dicho acto se encuentra ajustado a derecho. No obstante, se desestima dicha mención, dado que el interés jurídico del actor quedó acreditado al advertirse del mismo que el accionante es destinatario de la resolución combatida,
5 por lo que dicha decisión autoritaria, afecta su esfera jurídica y es susceptible de infringir en su perjuicio las disposiciones legales aplicables. Apoya lo anterior, el criterio emitido bajo el rubro y texto siguientes:
INTERES JURÍDICO. LO TIENEN QUIENES SON DESTINATARIOS DE UN ACTO ADMINISTRATIVO.- El interés jurídico que funda la pretensión del acto deriva, de manera evidente, del hecho de ser destinatario de un acto administrativo cuya existencia ha sido debidamente acreditada en autos del presente juicio y que, al ser dirigido a dicho gobernado, pudiera infringir en su perjuicio las disposiciones legales aplicables, por lo que no es atendible el razonamiento del sobreseimiento.2
Aunado a lo anterior, y sin que se advierta causal de improcedencia o sobreseimiento alguna que impida el análisis de fondo de la presente causa administrativa, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del presente proceso administrativo, ya que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquéllos esgrimidos por la autoridad encausada tendiente a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de
2 Criterio emitido por la Segunda Sala de este tribunal, publicado en el boletín de Criterios y Tesis aprobados por el Pleno 1987-1996, que obra en la página 46.
6 conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».3
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. El accionante señala mediante primero de sus conceptos de impugnación, que impugna la totalidad de las notificaciones realizadas durante el procedimiento dado que se efectuaron a los ciudadanos ***** y/o *****, nombres que resultan erróneos, e infringen lo dispuesto por el numeral 38, fracciones VI y VII, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En relación con este motivo de disenso, la autoridad refiere que su concepto de impugnación es improcedente, dado que el proceso administrativo no es la vía para impugnar las notificaciones.
Al respecto, conviene precisar la litis del juicio que nos ocupa, conforme lo expresado por el actor en su demanda de nulidad, consiste en la resolución acaecida en el expediente *****, emitida por la Dirección de Verificación Urbana, adscrita a la Dirección General de Desarrollo Urbano del municipio de León, Guanajuato.
En ese sentido, si es materia del acto impugnado la nulidad de las notificaciones practicadas dentro del procedimiento descrito, por lo que no le asiste la razón a la autoridad demandada para hacer valer la
3 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830.
7 improcedencia de la vía; por otra parte, resultando las notificaciones actos intra procesales que culminaron con la determinación que se combate, son susceptibles de ser impugnados válidamente con la resolución definitiva, con la finalidad de no obstaculizar injustificadamente la secuencia del procedimiento.
Es aplicable por símil o analogía, la siguiente jurisprudencia4 del rubro y texto siguientes:
«PROCEDIMIENTOS EN FORMA DE JUICIO SEGUIDOS POR AUTORIDADES DISTINTAS DE TRIBUNALES A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 114, FRACCIÓN II, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY DE AMPARO. SU CONCEPTO COMPRENDE TANTO AQUELLOS EN QUE LA AUTORIDAD DIRIME UNA CONTROVERSIA ENTRE PARTES CONTENDIENTES, COMO LOS PROCEDIMIENTOS MEDIANTE LOS QUE LA AUTORIDAD PREPARA SU RESOLUCIÓN DEFINITIVA CON INTERVENCIÓN DEL PARTICULAR. La Ley de Amparo establece que tratándose de actos dentro de un procedimiento, la regla general, con algunas excepciones, es que el juicio constitucional sólo procede hasta la resolución definitiva, ocasión en la cual cabe alegar tanto violaciones de fondo como de procedimiento, sistema que tiene el propósito de armonizar la protección de las garantías constitucionales del gobernado, con la necesidad de asegurar la expeditez de las diligencias procedimentales. Tal es la estructura que dicha Ley adopta en el amparo directo, así como en los procedimientos de ejecución y en los procedimientos de remate, como lo establece en sus artículos 158 y 114, fracción III, respectivamente. Por tanto, al establecer el segundo párrafo de la fracción II del artículo 114 acabado de citar, que cuando el acto reclamado de autoridades distintas de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, emanen de un procedimiento en forma de juicio, el amparo sólo procede en contra de la resolución definitiva, debe interpretarse de manera amplia la expresión «procedimiento en forma de juicio», comprendiendo aquellos en que la autoridad dirime una controversia entre partes contendientes, así como todos los procedimientos en que la autoridad, frente al particular, prepara su resolución
2a./J. 22/2003, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XVII, abril de 2003 dos mil tres, visible a página 196.
8 definitiva, aunque sólo sea un trámite para cumplir con la garantía de audiencia, pues si en todos ellos se reclaman actos dentro de procedimiento, en todos debe de aplicarse la misma regla, conclusión que es acorde con la interpretación literal de dicho párrafo.»
Sin embargo, su concepto de impugnación es infundado, dado que no obstante que en el proemio de la determinación que combate se asentó que el procedimiento administrativo de inspección radicado bajo el número de expediente *****, se instauró en contra de los ciudadanos ***** y/o *****5, de lo expresado en el resultando Sexto de la resolución confutada (foja 13 trece frente y vuelta), y el acuerdo de regularización dictado por la demandada el 30 treinta de agosto de 2016 dos mil dieciséis (foja 41 cuarenta y uno frente y vuelta), se encuentra que el ahora actor señaló a la autoridad que ***** y *****, son la misma persona y por otra parte, que ***** es representante legal de «*****.
Asimismo, de las documentales exhibidas a su demanda, se encuentra la copia al carbón de la notificación de la resolución dictada en el expediente *****, diligencia que se llevó a cabo el 13 trece de junio de 2018 dos mil dieciocho, información que es coincidente con la copia certificada que aportó la autoridad demandada6, así como la fecha en la que el accionante señala a este Tribunal que es conocedor de dicha resolución.
La notificación precitada reviste valor probatorio pleno en términos de lo indicado por los artículo 78, 117, 121 y 123 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los
5 Circunstancia visible en la foja 12 doce del expediente administrativo formado con motivo de la presente causa. 6 Foja 104 ciento cuatro del sumario del expediente formado con motivo del presente proceso.
9 Municipios de Guanajuato, dados los signos y firmas que lo integran, al haberse formulado por un funcionario público, en ejercicio de sus atribuciones, sin que exista objeción por la autoridad demandada sobre el particular.
En tal virtud, se encuentra que las denominaciones asentadas en la determinación combatida, no le deparan perjuicio alguno al promovente y su representada, dado que se cumplió con la finalidad de comunicarle la decisión de la autoridad dentro del procedimiento instaurado en su contra y se encontró en oportunidad de ejercer los medios de defensa a su alcance, con lo que se entiende incluso convalidada la notificación que combate, como en la especie ocurrió con la presentación oportuna del juicio de nulidad que se analiza, amén de la aceptación del hoy actor respecto de la identidad de la propietaria del inmueble en el que se llevó a cabo la inspección materia de la resolución confutada.
En el mismo sentido, se encuentra que las notificaciones de las que se duele se entienden legalmente hechas, dado que de autos se advierte que el actor se ostentó sabedor de su contenido. Lo anterior, en términos de lo que señala el segundo párrafo del artículo 45 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, que señala en su literalidad lo siguiente:
«Artículo 45. … Toda notificación irregular u omitida, se entenderá legalmente hecha a partir del día en que el interesado se ostente sabedor de su contenido o haya ocurrido el acto en el que obre constancia de que el particular haya tenido conocimiento. …»
El resaltado es propio.
10
En el mismo sentido, apoya el señalamiento anterior, la tesis que por identidad de razón, se transcribe a continuación:
«NOTIFICACIONES IRREGULARES EN EL AMPARO. LAS CONVALIDAN LAS MANIFESTACIONES EN EL JUICIO QUE REVELEN EL CONOCIMIENTO DE LAS MISMAS. El artículo 320 del Código Federal del Procedimientos Civiles de aplicación supletoria a la Ley de Amparo, dispone que: «… si la persona mal notificada o no notificada se manifestare ante el tribunal sabedora de la providencia, antes de promover el incidente de nulidad, la notificación mal hecha u omitida surtirá sus efectos, como si estuviera hecha con arreglo a la ley»; así que, si la parte notificada indebidamente en el juicio de amparo, se ostenta sabedora del acuerdo, asunto o proveído objeto de la notificación, cuando ejercita algún acto procesal con posterioridad a la diligencia ilegítima, realizado dicho acto, se convalida la notificación ilegal, pero siempre que dicho acto revele el conocimiento de la actuación materia de la notificación.»7
Énfasis propio.
En relación con el razonamiento que vierte el actor del agravio que le causa el hecho de que la autoridad encausada no le haya señalado en la determinación que rebate, los medios de defensa para impugnar la resolución que se le notificó, se advierte asimismo infundado, al encontrarse en el tercero de los resolutivos de la resolución combatida lo siguiente:
«Tercero.- Notifíquese personalmente a la ciudadana ***** y/o persona jurídico colectiva denominada “*****” Sociedad Anónima de Capital Variable, a través de su representante legal, en el domicilio ubicado en : ***** número *****, colonia y/o fraccionamiento “*****”, de esta ciudad de León, Guanajuato, y deberán hacerse de su conocimiento, que de conformidad a lo previsto por el artículo 228
7 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo XI, Abril de 1993, Octava Época, página 277, registro 216678.
11 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, tienen el término de 15 quince días siguientes al en que haya surtido efectos la notificación de la presente resolución para promover el recurso de inconformidad, el cual deberán promover ante el superior jerárquico de esta autoridad administrativa, o bien, tienen el término de 30 treinta días siguientes al en que haya surtido efectos la notificación de la presente resolución, formular procedimiento contencioso administrativo ante el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato y/o Juzgados Administrativos Municipales, conforme al artículo 263 del citado ordenamiento legal.»
Subrayado añadido.
De lo transcrito se advierte que -contrario a la manifestación del actor-, la autoridad sí le señaló los medios de defensa, los plazos para interponerlos, así como las autoridades a las cuales dirigirse.
En el segundo concepto de impugnación, el accionante refiere que la resolución combatida fue emitida por autoridad incompetente, en razón de que el firmante no se ostentó como suplente, sino «como si fuese permanentemente el titular», y el fundamento señalado en el oficio citado en la resolución es, en su opinión, para el caso en que la ocupación del cargo es por suplencia, «no así nombramiento fijo», con lo que considera que se desatendió a la fracción I del artículo137 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
La autoridad al respecto, refiere que su competencia quedó acreditada mediante la cita del oficio *****, de fecha 31 treinta y uno de mayo de 2018 dos mil dieciocho, suscrito por la Arquitecta *****, Directora General de Desarrollo urbano, por virtud del cual se le designó «Encargado de Despacho Provisional para que supla la ausencia del titular de la Dirección de Verificación Urbana», nombramiento que la
12 Directora General aludida le otorgó con fundamento en lo dispuesto por el artículo 12, fracción XXIV, del Reglamento Interior de la Administración Pública Municipal de León, Guanajuato.
Por lo tanto, se hace necesario dilucidar la competencia del funcionario que emitió la determinación combatida.
Del análisis al fundamento en el que descansa la resolución impugnada y el oficio que ampara el nombramiento de la autoridad demandada que la emitió, se encuentra que el concepto de impugnación es infundado.
Lo anterior, dado que el motivo de disenso del impetrante se centra en el nombramiento conforme el cual emite la determinación, descrito como Encargado de Despacho de la Dirección de Verificación Urbana, adscrita a la Dirección General de Desarrollo Urbano del municipio de León, Guanajuato, refiriendo que no se ostentó como suplente, sino como un cargo definitivo.
El señalamiento anterior carece de fundamento, dado que la determinación señala el nombramiento que le fue otorgado por la Directora General de Desarrollo Urbano del municipio de León, Guanajuato, para el ejercicio de las atribuciones conferidas a la Dirección de Verificación Urbana; por otra parte, es desacertado que se trate de un nombramiento que alude o refiere a un nombramiento fijo y no como suplente, pues los términos y vocablos descritos en el oficio en el que consta su nombramiento, y que fue aportado por la encausada al presente juicio en original, visible en la foja 106 ciento seis del sumario del presente proceso administrativo, hacen referencia a un encargo provisional y la denominación del cargo conferida por la
13 Directora General de Desarrollo urbano, es coincidente con el nombramiento con el que la autoridad demandada suscribió la resolución combatida.
El nombramiento multicitado, refiere en lo medular lo siguiente:
«En términos de las atribuciones que me confiere el artículo 12, fracción XXIV, del Reglamento Interior de la Administración Pública Municipal de León, Guanajuato, tengo a bien designarlo como Encargado del Despacho Provisional, para que supla la ausencia del Titular de la Dirección de Verificación Urbana, adscrita a la Dirección General de Desarrollo Urbano, con todas las facultades y atribuciones inherentes a dicha Dirección de Área.»
Subrayado añadido.
Por su parte, el nombramiento consignado por la autoridad en la resolución impugnada se describió como sigue:
«Así lo resolvió y firma el Licenciado ***** de Despacho de la Dirección de Verificación Urbana adscrita a la Dirección General de Desarrollo Urbano de este municipio de León, Guanajuato, en términos del oficio *****….»
Énfasis propio.
De las anteriores transcripciones no se encuentra inconsistencia entre el nombramiento que le fue conferido a la autoridad demandada y el que fue señalado en la resolución impugnada; por otra parte, tampoco se aprecia que haya indicado un nombramiento que se refiera a un cargo definitivo, como lo aduce el accionante, en tanto que fue descrito tal como le fue conferido y aludió asimismo a los efectos para los que le fue indicado, esto es, que firmó en calidad de Encargado del
14 Despacho de los asuntos de la dirección de Verificación Urbana, en los términos del oficio de designación.
Ahora bien, en relación con la competencia de la autoridad, de lo referido por la demandada y las documentales aportadas, se advierte acreditada la misma para la emisión de la resolución confutada, en tanto la autoridad que emitió el nombramiento se encuentra facultada para tal fin, conforme el artículo 12, fracción XXIV, del Reglamento Interior de la Administración Pública Municipal de León, Guanajuato, que establece lo siguiente:
«Artículo 12. Los titulares de las dependencias tendrán las siguientes atribuciones comunes: … XXIV. Designar al personal encargado para suplir sus ausencias provisionales, así como la de los servidores públicos adscritos a su dependencia, emitiendo el documento en donde se haga constar la designación para los efectos correspondientes en atención a las funciones y atribuciones de la dependencia; …»
Lo resaltado es propio.
Del numeral transcrito, se encuentra que la Directora General de Desarrollo Urbano, como titular de dicha dependencia municipal, se encontró facultada para Designar personal encargado para suplir ausencias provisionales de servidores públicos adscritos a su dependencia.
Por lo tanto, la fundamentación de la competencia que dicha directora general le confirió mediante la designación precitada a la autoridad encausada, es consistente con la denominación y alcances que asimismo se indicaron en la determinación combatida, habiendo
15 indicado en forma correcta el carácter de su nombramiento y el fundamento jurídico con el que fue investido de tal autoridad.
En consecuencia se advierte que la resolución impugnada fue emitida por autoridad competente.
Finalmente, en el tercero de sus conceptos de impugnación, refiere el impetrante que la resolución combatida le causa agravio en virtud de que las notificaciones se efectuaron a ***** y/o *****, nombre incorrectos, circunstancia que no fue subsanada y en la resolución no se hizo mención a los recursos que proceden para controvertir la misma, las autoridades competentes y los plazos para tal fin, lo cual es contrario a lo dispuesto por el numeral 138, fracciones II y V, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Los señalamientos anteriores resultan infundados, en razón de lo expuesto en párrafos anteriores, donde quedó señalado que durante la secuela del procedimiento administrativo de inspección, específicamente en el acuerdo emitido el 30 treinta de agosto de 2016, dos mil dieciséis, se llevó a cabo el reconocimiento por el accionante de la identidad entre ***** y *****, así como de la identidad de ***** y representación jurídica que *****, reconociendo este último su carácter de representante de la persona jurídica «*****, Sociedad Anónima de Capital Variable.
Asimismo, quedó esclarecido que la autoridad si le informó al particular de los medios de defensa, plazos y autoridad en caso de inconformidad.
16 En suma, al resultar infundados los motivos de disenso expuestos por el promovente, en contra de la resolución dictada dentro del expediente *****, de fecha 5 cinco de junio de 2018 dos mil dieciocho, por el Encargado de Despacho de la Dirección de Verificación Urbana, adscrita la Dirección General de Desarrollo Urbano del municipio de León, Guanajuato, con fundamento en lo dispuesto por el ordinal 300, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se reconoce la legalidad y validez total de dicha determinación.
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Por lo que respecta a la pretensión secundaria solicitada por la parte actora precisadas en el antecedente primero de esta sentencia, consistente en la devolución del pago de lo indebido, no ha lugar a concederla, en primer término porque no se acreditó en autos que se hubiere efectuado pago alguno, amén de que esta Sala le concedió la suspensión para el efecto de que no fuera ejecutada la sanción económica impuesta en la resolución combatida y en razón de que no prosperó la acción de nulidad y por consiguiente, tampoco el reconocimiento del derecho solicitado.
Así, con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, 298, 299, 300, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
RESUELVE
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
17 SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.
TERCERO. Se reconoce la legalidad y validez de la resolución impugnada, conforme a los razonamientos expuestos en el Considerando Quinto de este fallo.
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de Validez, no se reconoce el derecho solicitado por la parte actora y en consecuencia, no se condena a la autoridad demandada, atento a lo determinado en el Considerando Sexto de esta resolución jurisdiccional.
Notifíquese a las partes.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, 6 seis de noviembre de 2019 dos mil diecinueve.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1042/1ªSala/18 promovido por *****, por propio derecho, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado en la Secretaría General de Acuerdos de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 6 seis de julio de 2018 dos mil dieciocho, *****, por propio derecho, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«(…) el cese definitivo y/o separación del cargo como policía adscrito a la secretaría de seguridad ciudadana municipal y/o despido injustificado expedido por el consejo de honor y justicia para los cuerpos de seguridad pública del municipio de Irapuato, Guanajuato, y/o en su caso el Director de Seguridad Pública del municipio de Irapuato, Guanajuato y notificado por Recursos Humanos del Municipio de Irapuato y/o Relaciones laborales del municipio de Irapuato, Gto.(…)»
2
Además, la parte actora hizo valer como pretensiones: 1) la nulidad total de la resolución impugnada; y 2) como reconocimiento del derecho y la correlativa condena a la autoridad demandada, que se efectué: (i) el pago de la indemnización constitucional; (ii) el pago de las remuneraciones diarias ordinarias dejadas de percibir; (iii) el pago de aguinaldo, vacaciones y prima vacacional, por todo el tiempo que prestó sus servicios; (iv) el pago de asignación de riesgo y el pago de previsión social; (v) el pago de fondo de ahorro obrero patronal; (vi) el pago de prima de antigüedad; y (vii) el pago de horas extraordinarias, días de descanso legal obligatorio y prima dominical.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 11 once de julio de 2018 dos mil dieciocho, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a las autoridades demandadas, y se les emplazó para que dieran contestación a la misma.
Se admitieron las pruebas documentales ofrecidas por el accionante en su escrito inicial de demanda, la presuncional legal y humana en todo lo que le favorezca, así como la prueba testimonial1; asimismo, se requirió a la autoridad demandada para que exhibiera copia certificada de las constancias con las cuales se acredite la cantidad que percibía el actor por concepto de prima vacacional y aguinaldo.
Asimismo, se tuvo a la parte actora por designando abogados autorizados en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
1 A cargo de ***** y *****; misma que se desahogará en su momento procesal oportuno. 3
Posteriormente, mediante proveído de fecha 26 veintiséis de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo al Presidente Municipal, al Director de Policía Municipal, al Subsecretario de Seguridad Ciudadana -en representación del Secretario de Seguridad Ciudadana Municipal-, y al Director de Relaciones Laborales, todos del municipio de Irapuato, Guanajuato, por contestando en tiempo y forma legal la demanda formulada en su contra; además, se les tuvo por objetando oportunamente las documentales ofrecidas por el actor, por admitidas las pruebas ofrecidas y exhibidas en sus respectivos ocursos, así como designando abogados autorizados y señalando correos electrónicos para recibir notificaciones.
Además, se ordenó que se solicitara al Instituto Mexicano del Seguro Social (de aquí en adelante IMSS), que exhibiera ante esta Sala copia certificada del expediente clínico de *****, con número de seguridad social (NSS) *****.
Luego, mediante auto de fecha 22 veintidós de febrero de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo al Ayuntamiento y al Consejo de Honor y Justicia para los Cuerpos de Seguridad Pública, ambos de Irapuato, Guanajuato, por contestando en tiempo y forma legal la demanda formulada en su contra; además, se les tuvo admitidas las pruebas ofrecidas y exhibidas en sus respectivos ocursos, así como designando abogados autorizados y señalando correos electrónicos para recibir notificaciones.
Se tuvo al IMSS, por dando cumplimiento al requerimiento que le fue formulado, al exhibir copia certificada del expediente clínico de *****, con número de seguridad social (NSS) ***** 4
También se tuvo al actor por objetando en tiempo y forma legal las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por las autoridades demandadas, así como las copias certificadas de su expediente clínico, con número de seguridad social (NSS) *****.
Además, con motivo de que la parte demandada introdujo cuestiones novedosas al dar contestación a la demanda, se concedió a la parte actora el derecho a ampliar su escrito inicial de demanda.
En ese orden temporal, mediante acuerdo dictado el 14 catorce de mayo de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la parte actora por ampliando su escrito inicial de demanda, se corrió traslado a las autoridades demandadas para que dieran contestación a la misma.
También se tuvo a la justiciable por objetando oportunamente las pruebas documentales ofrecidas por las autoridades demandadas, así como por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en su ocurso, y por haciendo suya la documental exhibida por el IMSS2.
Luego, mediante auto de fecha 17 diecisiete de junio de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a las autoridades demandadas por dando contestación a la ampliación de demanda en tiempo y forma legal; de igual modo, se tuvo les tuvo por admitida la prueba de informe de autoridad a cargo del IMSS3.
Enseguida, por auto emitido el 15 quince de agosto de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo al IMSS por rindiendo el informe de autoridad ofrecido por la parte demandada.
2 Consistente en expediente clínico de Odilón Saldaña Ortega, concretamente la foja 105 correspondiente al dictamen de alta por riesgo de trabajo, de 6 seis de abril de 2018 dos mil dieciocho, en el cual se señala como fecha de inicio de labores (reingreso) el 11 once de abril de 2018 dos mil dieciocho; así como las fojas 131 y 132. 3 En el cual informe: (i) la condición en que se encuentra registrado *****, con número de seguridad social *****; (ii) si está recibiendo la pensión derivada de su incapacidad; y (iii) desde que fecha dio inicio la misma. 5
Asimismo, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, así como para el desahogo de la prueba testimonial ofrecida por el actor4, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el , se tuvo 10 diez de septiembre de 2019 dos mil diecinueve por desierta la prueba testimonial en virtud de que ni el oferente ni los testigos se presentaron, y además se señaló que sólo el Presidente Municipal, el Director de Relaciones Laborales y el Ayuntamiento, todos del municipio de Irapuato, Guanajuato, presentaron alegatos.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2 y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, vigente en el momento en que inició el trámite del presente proceso; en relación con el artículo 243, segundo párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
4 Bajo el apercibimiento de que, en caso de no presentar a sus testigos el día y hora señalados, la prueba sería declarada desierta 6
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. De conformidad con lo previsto por el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, previo al estudio del fondo, debe fijarse de manera precisa los actos impugnados por el actor. Al efecto, resulta ilustrativo lo establecido en la tesis de rubro: «ACTOS RECLAMADOS. REGLAS PARA SU FIJACIÓN CLARA Y PRECISA EN LA SENTENCIA DE AMPARO»5
Así, del análisis integral al escrito de demanda6, se advierte que el accionante pretende controvertir la legalidad de:
▪ La conclusión verbal de su cargo como Policía municipal adscrito a la Dirección de Policía municipal de Irapuato, Guanajuato, dictada el día 6 seis de junio de 2018 dos mil dieciocho y materializada el 8 ocho del mismo mes y año, por el Encargado del área de Relaciones Laborales de Irapuato, Guanajuato.
Luego, previo al estudio de la certeza del acto impugnado, debe precisarse que -del análisis realizado a los diversos ocursos presentados por las partes procesales-, se advierte como hecho no controvertido7 la existencia de una relación jurídica-administrativa entre el accionante y el Municipio de Irapuato, Guanajuato, lo cual constituye un presupuesto esencial del acto impugnado.
5 Novena Época; Registro: 181810; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIX , Abril de 2004; Materia(s): Común; Tesis: P. VI/2004; Página: 255 6 Debiéndose interpretar el sentido de la demanda en su conjunto, estudiándola como un todo, a fin de determinar con exactitud la intención del promovente, así como la totalidad de constancias que obran en el expediente respectivo; es decir, atendiéndose a lo que quiso decir el actor y no únicamente a lo que en apariencia dijo, pues sólo de esta manera se logra una congruencia entre lo pretendido y lo resuelto. 7 Esclarece tal aserto, por analogía, lo establecido en la jurisprudencia cuyo rubor reza: PRUEBA, MATERIA DE LA. SÓLO LA CONSTITUYEN LOS HECHOS CONTROVERTIDOS» Octava Época Registro: 913553 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Apéndice 2000 Tomo IV, Civil, Jurisprudencia TCC Materia(s): Civil Tesis: 611 Página: 571 7
Sentado lo anterior y para efecto de verificar la existencia del cese verbal impugnado, deben analizarse los argumentos empleados por cada parte, vinculándolos con el material probatorio ofrecido al respecto, con el fin de generar convicción sobre la verdad material de los hechos materia de la presente controversia.
1. En su escrito de demanda y, concretamente, en el punto quinto del apartado correspondiente a los hechos que dan motivo a la demanda, el actor relata que:
«QUINTO.- EI día 6 de Junio 2018, llegue a mi trabajo a las 8:00 de la mañana; ubicado en DELEGACION (CASETA II) EN EL BLVD MARIANO J GARCIA COLONIA BENITO JUAREZ DE LA CIUDAD DE IRAPUATO, GUANAJUATO domicilio conocido como puesto de vigilancia, a realizar mis labores cotidianas como todos los días en caballo (policía montada), por lo que siendo las 2:00 horas de la tarde, la secretaria de la delegación *****me comento que me presentara en relaciones laborales que se en palacio de y/o Edificio de Gobierno en la zona centro de la ciudad de Irapuato, Guanajuato. Por lo que siendo las 3 pm de la tarde me presente y en la puerta de acceso me recibieron por lo que ya dentro de dicha dependencia en el área de Relaciones Laborales el C. *****me dijo que a partir del día 8 de Junio de 2018 me daría de baja como elemento de del municipio (policía montada) del trabajo que desempeñaba y me daría de Baja ante el Instituto Mexicano del Seguro Social, por lo cual me encontraba despido de las labores de policía, que ya no requieran mis servicios que pasara a entregar mi equipo( El equipo se entregó y se acredita con la constancia de no adeudo de fecha 12 de junio de 2018) a lo que le manifesté porque y simplemente me dijo que ya no requerían de mis servicios ya tu jefe inmediato te dirá que entregues todo y te dejes de presentar a trabajar (aclarando que labore hasta el día 9 de junio de 2018 ya que a partir de esa fecha ya que por órdenes del C. *****indico que así fuera). De lo que se desprende que es un despido totalmente injustificado ya que únicamente me despidieron sin ningún motivo fundado y motivado en la ley, cuando la realidad de las cosas es que ni siquiera sabía porque motivo me despidieron realmente, ni mucho menos me hicieron saber las causas ya que en ningún momento estuve de con lo que me hicieron ya que todo lo 8
manejaron de manera unilateral sin notificarme lo propio sobre dicho despido, (…).» [Subrayado añadido] 2. Al respecto, en el punto correlativo de su ocurso de contestación, el Director de Relaciones Laborales del Municipio de Irapuato, Guanajuato, niega categóricamente que se hubiere despedido de manera injustificada al accionante, y afirma que la baja del actor obedeció únicamente a las condiciones de salud que reportó el IMSS, a través del dictamen de incapacidad permanente con folio *****.
Dicha manifestación, fue reiterada por el Presidente Municipal, el Ayuntamiento municipal y el Director de Policía Municipal, todos de Irapuato, Guanajuato, en sus respectivos ocursos de contestación.
Por su parte, el Secretario de Seguridad Ciudadana municipal sostiene en su contestación que, derivado del dictamen de invalidez emitido por el IMSS y exhibido por la Dirección de Relaciones Laborales en el proceso, se actualiza la hipótesis prevista por el ordinal 86, fracción III, inciso b), de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, esto es, la baja del actor como policía municipal.
3. Luego, con relación a lo manifestado por la autoridad encausada, el accionante expresa en su ampliación de demanda -como hechos que dieron motivo a la misma-, que efectivamente tuvo una incapacidad permanente provisional con motivo del accidente de trabajo acontecido el 8 ocho de junio de 2017 dos mil diecisiete; no obstante, señala que dicha incapacidad no tenía el carácter de definitiva, pues cada mes tenía revisión para ser valorado.
Además, el impetrante insiste en que fue cesado de manera injustificada de su cargo como policía y sin serle manifestado cual fue el motivo de su baja, así como sin mediar algún tipo de procedimiento; 9
habiéndosele dicho únicamente que a partir del día 8 ocho de junio de 2018 dos mil dieciocho, se le daría de baja ante el IMSS, y que se encontraba despedido de sus labores de policía, pues ya no se requerían sus servicios.
4. Por su parte, en el punto correspondiente de su ocurso de contestación a la ampliación de demanda, el Director de Relaciones Laborales del Municipio de Irapuato, Guanajuato, reconoce como cierto el hecho de que el accionante tuvo un alta por riesgo de trabajo, misma que se encontraba sujeta a revisiones de manera periódica.
Además, dicha autoridad manifiesta en el punto segundo del apartado relativo a la contestación a los hechos, que:
«(…) el 18 de mayo de 2018, el Instituto Mexicano del Seguro Social determina que de acuerdo a las condiciones físicas y psicológicas que presenta el ahora actor se encuentra incapacitado de manera PERMANENTE, por ello en el mes de junio de 2018, se le hace de su conocimiento que ya no era elemento activo dentro de la corporación de policía, sino que ahora se encontraba pensionado, de acuerdo al dictamen emitido por el Instituto Mexicano del Seguro Social.(…)»
Subrayado y énfasis añadidos.
Además, el Secretario de Seguridad Ciudadana municipal señala que aun cuando se hubiere otorgado una incapacidad provisional al accionante, ésta era de carácter permanente, lo cual encuadraba en el supuesto previsto por el artículo 86, fracción III, inciso b), de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, al señalar que resulta procedente la baja por incapacidad permanente, lo que implicó un cambio de su situación jurídica, es decir, dejó de ser elemento en activo en la Dirección de Policía Municipal para pasar a tener la condición de pensionado. 10
Habida cuenta de lo anterior y atento al material probatorio ofrecido por las partes, así como a la naturaleza de la controversia en cuestión, este Órgano Jurisdiccional se encuentra constreñido a verificar la existencia del acto impugnado y, en su caso, si se actualiza o no la hipótesis prevista en el ordinal 261, fracción VI, del código de la materia, ya que el proceso administrativo únicamente puede substanciarse contra actos existentes y concretos, pues ante su ausencia, el análisis del caso es jurídicamente imposible.
Luego, conforme a lo dispuesto por el artículo 266, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es la actora a quien -en un primer momento- le corresponde demostrar con las pruebas pertinentes que fue cesado verbalmente el día 6 seis de junio de 2018 dos mil dieciocho -cuya materialización aconteció el 8 ocho del mismo mes y año-, por el Encargado del área de Relaciones Laborales de Irapuato, Guanajuato, en los términos expuestos en su ocurso de demanda.
Luego, con el propósito de acreditar la existencia del acto impugnado, el accionante ofreció como material probatorio en su demanda: (i) constancia de fecha 12 doce de junio de 2018 dos mil dieciocho, suscrita por el accionante y por ***** en la cual se hace constar que el accionante entregó los uniformes y la licencia de portación de arma que se le proporcionaron para el desempeño de su función como policía municipal; y (ii) el testimonio de ***** y *****, misma que fue declarada desierta en audiencia de desahogo probatorio el día 10 diez de septiembre de 2019 dos mil diecinueve. 11
No obstante y de manera independiente al cúmulo probatorio ofrecido y exhibido por el accionante en su demanda, se estima que el cese verbal cometido en contra del accionante se encuentra correctamente demostrado en los autos que integran en la causa de conocimiento.
Ello, pues si bien es cierto que, en sus distintos ocursos de contestación, el Director de Relaciones Laborales del Municipio de Irapuato, Guanajuato, negó los hechos que le fueron atribuidos por el accionante, también es verdad que reconoció de manera expresa haber hecho de conocimiento al accionante que había sido dado baja y que, además, ya no era elemento en activo dentro de la corporación de policía municipal, a causa de las condiciones de salud que reportó el IMSS a través del dictamen de incapacidad permanente con folio número *****. Ello, máxime que en términos de lo previsto por el ordinal 119 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, la confesión formulada por la autoridad demandada hace prueba plena en su contra8.
Aunado a lo anterior, se advierte que desprendido del informe de autoridad rendido por el IMSS y ofrecido por la parte encausada (fojas ), el accionante fue dado de baja de su centro de trabajo 417 a 419 el día 8 ocho de junio de 2018 dos mil dieciocho, en términos de lo previsto por el ordinal 122 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
8 Sustenta tal aserto, por analogía, lo establecido en la tesis intitulada: «CONFESIÓN HECHA EN LA DEMANDA, EN LA CONTESTACIÓN O EN CUALQUIER OTRO ACTO DEL JUICIO. EL ARTÍCULO 400 DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTOS CIVILES PARA EL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA, AL PREVER QUE HARÁ PRUEBA PLENA SIN NECESIDAD DE RATIFICACIÓN NI SER OFRECIDA COMO PRUEBA, NO VIOLA LOS PRINCIPIOS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA.» Décima Época Registro: 2013865 Instancia: Primera Sala Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 40, Marzo de 2017, Tomo I Materia(s): Constitucional, Civil Tesis: 1a. XXVI/2017 (10a.) Página: 439
12
Lo cual, se robustece con la constancia de fecha 12 doce de junio de 2018 dos mil dieciocho exhibida por el accionante ( ), la cual foja 13 permite constatar que el accionante hizo entrega del equipo que le fue entregado para el desempeño de sus funciones, con motivo de la determinación verbal de la conclusión de su cargo; ello, en términos de lo dispuesto por el artículo 86, último párrafo, de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, mismo que dispone:
«Artículo 86. (…) Al concluir el servicio el integrante deberá entregar al funcionario designado para tal efecto, toda la información, documentación, equipo, materiales, identificaciones, valores u otros recursos que hayan sido puestos bajo su responsabilidad o custodia, mediante acta de entrega-recepción.»
Lo anterior, en concatenación con el reconocimiento expreso de la autoridad demandada, permite concluir a este Juzgador que se encuentra debidamente acreditada la existencia de la conclusión verbal del servicio que prestaba el actor como Policía municipal adscrito a la Dirección de Policía municipal de Irapuato, Guanajuato, dictada el día 6 seis de junio de 2018 dos mil dieciocho y ejecutada el día 8 ocho del mismo mes y año, por el Director de Relaciones Laborales del municipio de Irapuato, Guanajuato, de conformidad con lo previsto por los artículos 117, 119, 121, 122, 124 y 131 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados. 13
Lo anterior, acorde a la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente:
«IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías».9
1. Luego, en su ocurso de contestación, el Director de Relaciones Laborales del municipio de Irapuato, Guanajuato, sostiene que en la presente causa se actualiza la causal de improcedencia prevista por el ordinal 261, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consistente en la inexistencia del acto impugnado.
Ello, pues expresa que la baja obedeció a la incapacidad permanente determinada por el IMSS, sin que se le hubiere despedido de forma injustificada, más aún que el accionante se encontraba como pensionado en el citado Instituto, conforme al numeral 58 de la Ley del Seguro Social, es decir, la baja realizada del accionante fue atento a lo establecido en el ordinal 86, fracción III, inciso b), de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato.
Al respecto, se considera que tal invocación de improcedencia resulta del todo desacertada, en virtud, primeramente, de que por los motivos y fundamentos expuestos en el Considerando Segundo de este fallo, ha quedado debidamente acreditada la existencia del cese verbal impugnado.
9 Octava Época , Registro: 210784 , Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito , Jurisprudencia , Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación , Núm. 80 , Agosto de 1994 , Materia(s): Común , Tesis: VI.2o. J/323 , Página: 87. 14
Aunado a lo anterior, se aprecia que los planteamientos que sustentan la causal de improcedencia en estudio no se realizaron para efecto de evidenciar la improcedencia del proceso, sino con el propósito de sostener la legalidad y validez de su actuación.
En ese sentido, cabe destacar que las causas de improcedencia constituyen aspectos que precisamente impiden analizar el fondo de la controversia planteada, es decir, la legalidad o ilegalidad del acto; luego, como los argumentos del Director de Relaciones Laborales del Municipio de Irapuato, Guanajuato, versan sobre situaciones que no inciden en la procedencia del proceso, sino en el estudio de fondo, es viable desestimarlos. Sobre el tema, resulta aplicable la jurisprudencia que señala:
«IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO DEL ASUNTO, DEBERÁ DESESTIMARSE. Las causales de improcedencia del juicio de garantías deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si se hace valer una en la que se involucre una argumentación íntimamente relacionada con el fondo del negocio, debe desestimarse.»10
2. Por otra parte, en sus ocursos de contestación, el Presidente municipal, el Ayuntamiento municipal y el Subsecretario de Seguridad Ciudadana, todos de Irapuato, Guanajuato, niegan haber dictado, ordenado, ejecutado o intentado ejecutar el acto impugnado por el accionante en la causa de conocimiento.
Al respecto, quien resuelve estima como acertada tal aseveración, actualizándose la causal de improcedencia prevista en el artículo 261, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para
10 Novena Época; Registro: 921015; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Apéndice (actualización 2002); Tomo I, Const., Jurisprudencia SCJN; Materia(s): Constitucional; Tesis: 15; Página: 27. 15
el Estado y los Municipios de Guanajuato, únicamente en relación con el Presidente municipal, el Ayuntamiento municipal y el Subsecretario de Seguridad Ciudadana, todos de Irapuato, Guanajuato, en virtud de que éstos no tienen el carácter de autoridades demandadas, como a continuación se expone:
El artículo 251, fracción II, inciso a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, expresamente dispone:
«Artículo 251. Sólo podrán intervenir (…)
II. Tendrán el carácter de demandado:
a) Las autoridades que dicten, ordenen, ejecuten o traten de ejecutar el acto o la resolución impugnada; y (…)».
De acuerdo al transcrito numeral, para efectos del proceso administrativo, el carácter de autoridad demandada debe observarse desde un punto de vista formal, esto es, atendiendo a la naturaleza de la autoridad a la que se imputa la emisión del acto combatido.
Es decir, para determinar si a una entidad administrativa puede reclamársele el cumplimiento de cierta pretensión en el proceso administrativo, debe observarse si dicho ente materialmente dictó, ordenó, intentó ejecutar o ejecutó el acto combatido; habida cuenta que el carácter de autoridad demandada para los efectos de la procedencia del proceso administrativo, no deriva de la imputación que de cierto acto le atribuye el actor a determinada entidad administrativa, sino de la posibilidad real de que ésta lo haya emitido y así generar una afectación a la esfera jurídica del particular.
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Sobre este tema, la Cuarta Sala de este órgano jurisdiccional emitió el criterio que señala:
«AUTORIDAD DEMANDADA EN EL PROCESO. CARÁCTER DE. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 250, fracción II, y 251, fracción II, inciso a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se desprende que funge únicamente como autoridad demandada aquélla que haya dictado, ordenado, ejecutado o trate de ejecutar el acto o resolución impugnada, por lo que el Titular de la dependencia o entidad estatal o municipal a la que está subordinada la autoridad demandada, no tiene tal carácter, si no dictó, ordenó, ejecutó o trató de ejecutar la resolución impugnada.»11
Subrayado propio.
Así entonces, conforme al apartado de la demanda correspondiente a los hechos que dieron motivo a la demanda y considerando también los argumentos planteados por el actor en la ampliación de la misma, se aprecia que la autoridad a quien se atribuye de manera directa el cese verbal de su cargo es al Director de Relaciones Laborales del Municipio de Irapuato, Guanajuato, quien confesó de manera expresa haber comunicado al accionante su baja como policía municipal; circunstancia que se traduce en que fue dicha autoridad quien dictó el acto impugnado.
Ante este panorama, es inconcuso que directamente el Presidente municipal, el Ayuntamiento municipal y el Subsecretario de Seguridad Ciudadana, todos de Irapuato, Guanajuato, no tienen el carácter de autoridades demandadas en el proceso de origen, porque no se acredita que hubieren dictado, ordenado, ejecutado o intentado ejecutar directamente el cese verbal del accionante.
11 Consultado el 28 veintiocho de febrero de 2019 dos mil diecinueve, en la siguiente dirección electrónica: http://tcagto.gob.mx/wp-content/uploads/2017/09/CRITERIOS_2000-2010.pdf. 17
En consecuencia, con fundamento en lo previsto por el ordinal 261, fracción VII, en relación con el diverso 256 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, resulta procedente sobreseer en el presente proceso únicamente respecto del Presidente municipal, el Ayuntamiento municipal y el Subsecretario de Seguridad Ciudadana, todos de Irapuato, Guanajuato.
Finalmente, se puntualiza que en la presente causa permanecen como autoridades demandadas: (i) el Director de Relaciones Laborales; (ii) el Secretario de Seguridad Ciudadana; (ii) el Consejo de Honor y Justicia para los Cuerpos de Seguridad Pública; todos del municipio de Irapuato, Guanajuato.
Clarificando al respecto que, en sus ocursos de contestación, el Secretario de Seguridad Ciudadana y el Consejo de Honor y Justicia para los Cuerpos de Seguridad Pública, expresaron que en términos de lo previsto por el artículo 45, fracción XLII, del Reglamento Orgánico de la Administración Pública Municipal de Irapuato, Guanajuato, les deviene a dichas autoridades la obligación de concluir con el servicio de un integrante del cuerpo de seguridad pública municipal cuando se actualiza lo dispuesto en el ordinal 86, fracción III, inciso b), de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato.
Agotado lo anterior, y al no advertirse que se actualice alguna otra causal de improcedencia o sobreseimiento en términos de losa artículo 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se procede a realizar el análisis del fondo de la presente causa administrativa.
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CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por la autoridad encausada tendiente a controvertir su eficacia, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos.
Ello, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».12
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. Por cuestión de método, se precisa que el estudio de los conceptos de impugnación, se abordará de forma conjunta, dada la íntima vinculación que existe entre éstos; ello tiene sustento por analogía, en la tesis de jurisprudencia «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO»13
Así, de un análisis realizado al concepto de impugnación identificado como «3» del escrito de demanda y al punto «Cuarto» de la ampliación de demanda, se aprecia que el actor aduce, medularmente, que el acto impugnado fue emitido en inobservancia de las formalidades esenciales exigidas por la ley, así como en ausencia de motivos y fundamentos legales.
12 Novena Época, Registro: 164618 , Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación , Jurisprudencia por Contradicción de Tesis , Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta , Tomo XXXI , Mayo de 2010 , Tesis: 2a. /J.58/2010 , Página: 830. 13 Novena Época; Registro: 167961; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXIX , Febrero de 2009; Materia(s): Común; Tesis: VI.2o.C. J/304; Página: 1677. 19
Ello, pues manifiesta que fue cesado de su cargo como policía de manera injustificada e incluso sin serle manifestada la causa por la cual fue dado de baja, sin mediar procedimiento ni explicación debidamente fundada y motivada; además, agrega que únicamente le fue comunicado de manera verbal que a partir del 8 ocho de junio de 2018 dos mil dieciocho se le daría de baja del IMSS, ya que se encontraba despedido de sus labores.
Igualmente expresa el actor que, desde el día 11 once de abril de 2018 dos mil dieciocho y hasta el día que fue despedido, se encontraba laborando en su puesto, contrario a lo referido por las autoridades demandadas en su ocurso contestación al señalar que éste tenía una incapacidad permanente, pues se le dio de alta de dicha incapacidad y, por tanto, se encontraba apto para realizar sus labores como policía.
Al respecto, las autoridades demandadas sostienen la legalidad y validez de su actuación, ya que la baja a la que fue sujeto el accionante fue el resultado directo de la incapacidad permanente determinada por el Instituto Mexicano del Seguro Social -autoridad legalmente autorizada para tal efecto [acotan]-, sin encontrarse obligadas a someter al particular a un procedimiento por actualizarse la hipótesis legal prevista en el artículo 86, fracción III, inciso b), de la Ley del Sistema de Seguridad Pública para el Estado de Guanajuato.
También añaden las encausadas que, en caso de ignorar las condiciones de salud del accionante -insuficientes para realizar guardia y cuidado-, se estaría vulnerando el servicio de seguridad pública y en general, a toda la ciudadanía.
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Igualmente, señalan que no se despidió al accionante ni se le dio de baja del Instituto Mexicano del Seguro Social, sino que su situación jurídica fue cambiada a «pensionado» conforme al oficio número *****, emitido por el referido instituto y recibiendo el justiciable las percepciones económicas a través de dicha institución; por lo que, en caso de no respetarse la incapacidad ni la temporalidad de la misma, el accionante estaría recibiendo un doble pago, en perjuicio de la hacienda pública municipal.
Por consiguiente, de conformidad con el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, la problema jurídico a dilucidar en el presente proceso consiste en determinar si las autoridades encausadas emitieron o no la determinación de dar de baja al accionante de su cargo como policía municipal, en observancia de las formalidades esenciales exigidas por la ley para tal efecto.
Ahora bien, en atención a los argumentos expresados por las partes y una vez realizado el análisis a la totalidad del material probatorio que obra en autos, quien resuelve concluye que resultan fundados los conceptos de impugnación en estudio, y suficientes para declarar la nulidad del cese verbal impugnado, con base en las siguientes consideraciones:
Conforme al artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos14 -que establece la garantía de legalidad-, todo acto autoritario debe constar por escrito, estar fundado y motivado,
14 «Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. En los juicios y procedimientos seguidos en forma de juicio en los que se establezca como regla la oralidad, bastará con que quede constancia de ellos en cualquier medio que dé certeza de su contenido y del cumplimiento de lo previsto en este párrafo(…)» 21
entendiéndose por lo primero que el documento que lo contenga debe expresar con precisión los preceptos aplicables al caso, y por lo segundo, que necesariamente deben señalarse las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, requiriéndose además que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables al caso de que se trate.
Por otro lado, en cumplimiento de la garantía de legalidad, el acto de autoridad debe ser expedido por autoridad competente, es decir, por entidad que tenga facultades legales para emitirlo, requiriéndose también que el documento en que conste el acto en cuestión, sea suscrito al calce por el funcionario respectivo.
Debe destacarse que aun cuando en el texto constitucional no se exige que el acto de autoridad esté suscrito, ello se entiende implícitamente ya que, desde el punto de vista legal, es la suscripción lo que da autenticidad a los actos jurídicos -entre los que se encuentran los actos de autoridad-, pues sin ella no pueden atribuirse a una persona específica.
En este tenor, el artículo 137, fracciones II, V y VI del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, dispone:
«Artículo 137. Son elementos de validez del acto administrativo: (…) II. Tener objeto físicamente posible, lícito, determinado o determinable, preciso en cuanto a circunstancias de tiempo y lugar, y estar previsto por el ordenamiento jurídico aplicable (…) V. Constar por escrito, indicar la autoridad de la que emane y contener la firma autógrafa o electrónica del servidor público, salvo en aquellos casos en que se trate de negativa o afirmativa fictas, o el ordenamiento aplicable autorice una forma distinta de emisión, inclusive medios electrónicos. VI. Estar debidamente fundado y motivado (…)» 22
Lo anterior, a fin de que el ciudadano esté en posibilidad de conocer con precisión los motivos y razones legales que se tomaron en cuenta para emitir el acto de autoridad. Ilustra lo anterior, las tesis aisladas que a continuación se transcriben:
«MOTIVACION. TODO ACTO DE AUTORIDAD DEBE SATISFACER EL REQUISITO CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL. La motivación exigida por el artículo 16 constitucional debe existir en todo acto de autoridad (orden de aprehensión, auto de formal prisión, sentencia, etc.), en razón de que debe justificarse la aplicación de las normas jurídicas respectivas precisamente en el mandamiento escrito, con el objeto de que la parte afectada con el acto de molestia pueda conocerlo y estar en condiciones de producir o preparar su defensa.»15
«ACTOS DE MOLESTIA. REQUISITOS MÍNIMOS QUE DEBEN REVESTIR PARA QUE SEAN CONSTITUCIONALES. De lo dispuesto en el artículo 16 de la Constitución Federal se desprende que la emisión de todo acto de molestia precisa de la concurrencia indispensable de tres requisitos mínimos, a saber: 1) que se exprese por escrito y contenga la firma original o autógrafa del respectivo funcionario; 2) que provenga de autoridad competente; y, 3) que en los documentos escritos en los que se exprese, se funde y motive la causa legal del procedimiento. Cabe señalar que la primera de estas exigencias tiene como propósito evidente que pueda haber certeza sobre la existencia del acto de molestia y para que el afectado pueda conocer con precisión de cuál autoridad proviene, así como su contenido y sus consecuencias. Asimismo, que el acto de autoridad provenga de una autoridad competente significa que la emisora esté habilitada constitucional o legalmente y tenga dentro de sus atribuciones la facultad de emitirlo. Y la exigencia de fundamentación es entendida como el deber que tiene la autoridad de expresar, en el mandamiento escrito, los preceptos legales que regulen el hecho y las consecuencias jurídicas que pretenda imponer el acto de autoridad, presupuesto que tiene su origen en el principio de legalidad que en su aspecto imperativo consiste en que las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les permite; mientras que la exigencia de motivación se traduce en la expresión de las razones por las cuales la autoridad considera que los hechos en que basa su proceder se encuentran probados y son precisamente los previstos
15 Novena Época; Registro: 199679; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo V, Enero de 1997; Materia(s): Común; Tesis: XX.102 K; Página: 501. 23
en la disposición legal que afirma aplicar. Presupuestos, el de la fundamentación y el de la motivación, que deben coexistir y se suponen mutuamente, pues no es posible citar disposiciones legales sin relacionarlas con los hechos de que se trate, ni exponer razones sobre hechos que carezcan de relevancia para dichas disposiciones. Esta correlación entre los fundamentos jurídicos y los motivos de hecho supone necesariamente un razonamiento de la autoridad para demostrar la aplicabilidad de los preceptos legales invocados a los hechos de que se trate, lo que en realidad implica la fundamentación y motivación de la causa legal del procedimiento.»16
Lo resaltado es propio.
En este contexto, la autoridad emisora de un acto de autoridad que incida en la esfera de derechos de un gobernado, debe darle certeza del acto al realizarlo de forma escrita, y expresar en detalle y de manera completa, en la actuación de que se trate, la esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron el acto de voluntad autoritario, de manera que sea evidente y muy claro para el afectado poder cuestionar y controvertir el mérito de la decisión, permitiéndole una real y auténtica defensa.
Por otra parte, el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prevé que toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; además, establece que los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, únicamente podrán ser: (i) separados de sus cargos, si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones; o (ii) removidos, por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones.
16 Novena Época; Registro: 184546; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XVII, Abril de 2003; Materia(s): Común; Tesis: I.3o.C.52 K; Página: 1050. 24
Asimismo, el marco constitucional en cita también preceptúa que si una autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, «baja», cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido.
A su vez, dichos supuestos en encuentran establecidos y diferenciados en los artículos 94 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, 86 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, y 123 del Reglamento del Servicio Profesional de Carrera Policial para el municipio de Irapuato, Guanajuato, disponen que la conclusión del servicio de un integrante de la corporación de seguridad pública es la terminación de su nombramiento o la cesación de sus efectos legales, por las siguientes causas:
1. Separación, por incumplimiento a cualquiera de los requisitos de permanencia, o cuando en los procesos de promoción concurran las siguientes circunstancias: (i) Si hubiere sido convocado a tres procesos consecutivos de promoción sin que haya participado en los mismos, o que habiendo participado en dichos procesos, no hubiese obtenido el grado inmediato superior que le correspondería por causas imputables a él; (ii) Que haya alcanzado la edad máxima correspondiente a su jerarquía, de acuerdo con lo establecido en las disposiciones aplicables, y (iii) Que del expediente del integrante no se desprendan méritos suficientes a juicio de las Comisiones para conservar su permanencia.
25
2. Remoción, por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones o incumplimiento de sus deberes, de conformidad con las disposiciones relativas al régimen disciplinario, o
3. Baja, por: (i) Renuncia; (ii) Muerte o incapacidad permanente, o (iii) Jubilación o Retiro.
Luego, los numerales 78 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, 70 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, y 2 del Reglamento del Servicio Profesional de Carrera Policial para el municipio de Irapuato, Guanajuato, establecen el «Régimen de Carrera Policial» como el sistema de carácter obligatorio y permanente conforme al cual se establecen los lineamientos que definen los procesos de separación o baja del servicio de los integrantes de la Institución Policial, así como de reclutamiento, selección, ingreso, formación, certificación, permanencia, evaluación, promoción y reconocimiento.
Además, se precisa que aun cuando la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, y el Reglamento del Servicio Profesional de Carrera Policial para el municipio de Irapuato, Guanajuato, no disponen de manera expresa algún procedimiento para determinar la baja de los integrantes de una institución policial; ello, de ninguna manera justifica que tal decisión pueda efectuarse de manera verbal.
Más aún, el hecho de que la baja de un elemento de un cuerpo de seguridad pública municipal -como forma de conclusión de su servicio-, no se encuentre expresamente previsto en la norma, 26
no exime a la autoridad administrativa de cumplir con su obligación de garantizar al particular sus derechos de seguridad jurídica, previa audiencia y adecuada defensa, consagrados en los numerales 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sin excepción alguna.
Sustenta lo anterior17, lo establecido en la jurisprudencia cuyo rubro y texto rezan:
«AUDIENCIA, GARANTIA DE. DEBE RESPETARSE AUNQUE LA LEY EN QUE SE FUNDE LA RESOLUCION NO PREVEA EL PROCEDIMIENTO PARA TAL EFECTO. La circunstancia de que no exista en la ley aplicable precepto alguno que imponga a la autoridad responsable la obligación de respetar a alguno de los interesados la garantía de previa audiencia para pronunciar la resolución de un asunto, cuando los actos reclamados lo perjudican, no exime a la autoridad de darle oportunidad de oírlo en defensa, en atención a que, en ausencia de precepto específico, se halla el mandato imperativo del artículo 14 constitucional, que protege dicha garantía a favor de todos los gobernados, sin excepción.››18
En el presente asunto, se resalta que el accionante niega que la baja de su cargo se hubiere realizado en respeto a su garantía de audiencia, así como a través de mandamiento debidamente fundado y motivado; expresión que si implica una negativa lisa y llana19, ya que fue fue realizada de manera categórica, sin condiciones y, sobre todo, sin comprender la afirmación de otro hecho.
17 En congruencia con el criterio asumido por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, dentro de la resolución emitida el día 22 veintidós de febrero de 2019 dios mil diecinueve, dentro del Amparo Directo Administrativo número 573/2018, en el cual se pronunció, en esencia, que: «(…) debe privilegiarse la aplicación del artículo 14 de la Constitución Federal, pues la circunstancia de que la norma aplicable al caso no imponga a la autoridad administrativa la obligación de respetar el derecho fundamental de previa audiencia, no la exime de darle al gobernado, sin excepción, la oportunidad de ser oído en defensa.» 18 Séptima Época, Registro: 238542 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación Volumen 66, Tercera Parte Materia(s): Administrativa, Común Tesis: Página: 50 19 Ilustrativo de lo anterior , resulta la tesis de rubro siguiente: «CARGA PROBATORIA EN EL JUICIO DE NULIDAD. NO CONSTITUYE UN REQUISITO SOLEMNE PARA FINCARLA A LA AUTORIDAD DEMANDADA CUANDO EL ACTOR NIEGA LOS HECHOS QUE MOTIVEN LOS ACTOS O 27
De ese modo, conforme a las reglas de la distribución de la carga probatoria previstas por el ordinal 47 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, le fue constituido a la autoridad demandada la obligación de demostrar que para efecto de resolver la baja del accionante si fue emitido un mandamiento escrito mediante el cual se expusieran las causas y sustento legal de la decisión de la autoridad, posibilitando así al accionante su defensa.
Para efecto de colmar la carga probatoria que les fue asignada, las autoridades demandadas señalaron en sus ocursos de contestación que el acto administrativo mediante el cual se resuelve la baja del accionante, es el dictamen de incapacidad permanente emitido por el instituto Mexicano del Seguro Social, y exhibiendo como prueba para tal efecto, la copia certificada del dictamen de incapacidad permanente por riesgo de trabajo (ST-3) con número de folio *****( ), a foja 62 nombre del justiciable y en el cual se dictamina de manera inicial la incapacidad permanente provisional del actor, por accidente de trabajo ocurrido el 8 ocho de junio de 2017 dos mil diecisiete, y bajo la siguiente descripción:
«(…) FECHA DE PRIMERA CITA PARA DICTAMINACION CON EXPEDIENTE COMPLETO 06/04/2018 ANTECEDENTE DE HIPOACUSIA MODERADA A PROFUNDA DERECHA Y MODERADA A SEVERA IZQUIERDA DIAGNOSTICADA REFERIDA EN NOTA DE OTORRINOLARINGOLOGÍA DE FECHA 09/07/2013. INICIA PADECIMIENTO ACTUAL AL ENCONTRARSE REALIZANDO RONDIN A BORDO DE CABALLO SUFRE CADA EN DECÚBITO DORSAL OCASIONÁNDOLE PERDIDA DEL ESTADO DE CONCIENCIA, FRACTURA NASAL. PERDIDA DE INCISIVO CENTRAL DERECHO, HERIDA EN LABIO SUPERIOR, HERIDA EN REGIÓN SUPRACILIAR IZQUIERDA FUE
RESOLUCIONES DE AQUÉLLA , QUE AL HACERLO UTILICE LA EXPRESIÓN «LISA Y LLANAMENTE».» Novena Época; Registro: 170117; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXVII , Marzo de 2008; Materia(s): Administrativa; Tesis: V.2o.P.A.12 A Página: 1741. 28
TRASLADADO A RECIBIR ATENCIÓN DONDE SE INTEGRÓ DIAGNÓSTICO DE TRAUMATISMO CRANEOENCEFÁLICO, EVOLUCIONO CON CICATRIZACIÓN DE HERIDAS SIN EMBARGO CON IRRITABILIDAD, LABILIDAD EMOCIONAL. DESORIENTACIÓN QUE LE HA OCASIONADO EXTRAVIÓ DE SU DOMICILIO EN VARIAS OCASIONES CON AUTO Y HETEROAGRESIVIDAD VALORADO POR PSIQUIATRIA 29/11/2017 CON DIAGNOSTICO TRASTORNO MENTAL Y DEL COMPORTAMIENTO SECUNDARIO A LESIÓN CEREBRAL Y VÉRTIGO DE MINUTOS DE DURACIÓN ACOMPAÑADO CON NÁUSEAS Y VÓMITO, VALORADO POR AUDIOLOGÍA 26/12/2017 CON DIAGNÓSTICO DE LESIÓN VESTIBULAR IZQUIERDA NO COMPENSADA. PRONÓSTICO RESERVADO PARA LA FUNCIÓN A EXPENSAS DE COMPENSACIÓN VESTIBULAR, PRUEBAS CALÓRICAS CON PARESIA VESTIBULAR DE 47%. QUE SE HAN MANEJADO DE MANERA CONSERVADORA, ACTUALMENTE REFIERE VÉRTIGO Y LABILIDAD EMOCIONAL EXPLORACIÓN FISICA: TALLA 1.57 M. PESO 85.500 TA 170/100 MMHG. FC 86 POR MINUTO, FR 16 POR MINUTO. MASCULINO DE EDAD APARENTE SIMILAR A LA CRONOLÓGICA CON MARCHA CON BASE DE SUSTENTACIÓN ANCHA SIN AUXILIARES DE LA MARCHA, FUNCIONES MENTALES SUPERIORES CON MEMORIA INMEDIATA Y JUICIO DISMINUIDOS, CAPACIDAD DE CÁLCULO DISMINUIDA, DESORIENTADO EN TIEMPO. CRÁNEO NORMAL, CON CICATRIZ DE EN REGION SUPRA CILIAR IZQUIERDA NO DOLOROSA. BOCA CON AUSENCIA DE INCISIVO CENTRAL DERECHO. PABELLONES AURICULARES IMPLANTACIÓN SIMÉTRICA MEMBRANA TIMPÁNICA INTEGRA EXAMEN MINIMENTAL REPORTA DETERIORO.»
No obstante, se considera que la autoridad demandada yerra en su apreciación, toda vez que el dictamen de incapacidad permanente o defunción por riesgo de trabajo (ST-3) antes citado, no constituye por sí mismo un acto de molestia o privativo y, mucho menos, administrativo, conforme a lo dispuesto por el ordinal 136 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Sino que, dicho dictamen, únicamente representa un documento con carácter meramente informativo e instrumental, puesto que solo contiene la opinión de un profesional en medicina del trabajo acerca de las condiciones de salud del accionante. 29
Sustenta lo anterior, en lo conducente, lo dispuesto en la jurisprudencia siguiente:
«PROCEDIMIENTO PARA LA DETERMINACIÓN DE LA PRIMA EN EL SEGURO DE RIESGOS DE TRABAJO. LOS DICTÁMENES ELABORADOS POR PERSONAL MÉDICO DEL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL, EN LOS FORMATOS ST-2, ST-3, ST-7 Y ST-9, NO SON ACTOS DEFINITIVOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA Y, POR TANTO, NO SON IMPUGNABLES ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA NI ANTE LAS JUNTAS FEDERALES DE CONCILIACIÓN Y ARBITRAJE. Conforme a las reglas y condiciones establecidas en los artículos 50, 71, 72 y 74 de la Ley del Seguro Social, así como 18, 32, 33, 35 a 38 y 40 a 44 del Reglamento de la Ley del Seguro Social en Materia de Afiliación, Clasificación de Empresas, Recaudación y Fiscalización, y en lo que concierne al procedimiento para la determinación de la prima en el seguro de riesgos de trabajo, se advierte que los dictámenes a que se refieren los formatos ST-2, alta por riesgo de trabajo; ST-3, incapacidad permanente o defunción por riesgo de trabajo; ST-7, aviso de atención médica inicial y calificación de probable riesgo de trabajo; y ST-9, aviso de atención médica y calificación de probable enfermedad de trabajo, a cargo de médicos adscritos al Instituto Mexicano del Seguro Social, por sus peculiares características no pueden considerarse actos definitivos en materia administrativa, ya que en razón de su objeto se trata de documentos con carácter meramente informativo e instrumental, pues únicamente contienen la opinión de profesionales en medicina del trabajo acerca de las condiciones de salud de los trabajadores; de manera que por sí mismos y a partir de su sola emisión, no transgreden la esfera jurídica del patrón, por lo que, aun cuando pudiera estimarse que repercuten en el incremento del índice de siniestralidad de la empresa, esa posibilidad constituye un acto futuro e incierto que en ese momento no puede considerarse que lesione intereses legalmente protegidos; por tal razón, los instrumentos de información médica indicados no son impugnables ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa ni ante las Juntas Federales de Conciliación y Arbitraje.»20
Subrayado propio.
20 Décima Época Registro: 2016523 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación Publicación: viernes 06 de abril de 2018 10:10 h Materia(s): (Administrativa, Laboral) Tesis: 2a./J. 26/2018 (10a.) 30
Aunado a lo anterior, también debe destacarse que el dictamen en referencia mucho menos puede sustituir a la resolución cuya emisión era obligación de la autoridad competente para efecto de resolver la baja del accionante, con el propósito de definir su situación jurídica individual y concreta como integrante de la institución policial del municipio de Irapuato, Guanajuato; en caso de actualizarse alguna de las hipótesis contenidas en el ordinal 123, fracción III, del Reglamento del Servicio Profesional de Carrera Policial para el municipio de Irapuato, Guanajuato.
Sin embargo, al no encontrarse suficientemente demostrado en la secuela procesal que, para resolver la terminación de los efectos legales del nombramiento del actor, las autoridades demandadas hubieran emitido una resolución por escrito en el cual hayan explicado al accionante, de manera concreta, los fundamentos y motivos en que se sustentó la baja de su cargo como policía municipal; se concluye que dicha resolución fue realizada de manera «verbal», circunstancia que automáticamente implica la ilegalidad de tal determinación.
Sustenta tal aserto, lo establecido en la jurisprudencia siguiente:
«SEGURIDAD JURIDICA, GARANTIA DE. LAS ÓRDENES VERBALES DE AUTORIDAD SON VIOLATORIAS EN SI MISMAS DEL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL. El artículo 16 constitucional contiene una garantía de seguridad jurídica, que se traduce en la forma del acto autoritario de molestia, el cual debe derivarse siempre de un mandamiento por escrito, pues solamente de esta manera puede observarse la fundamentación del acto de autoridad, por lo que cualquier mandamiento u orden verbal que originen una molestia en los bienes jurídicos, son contrarios a dicho precepto constitucional.»21
21 Octava Época Registro: 216272 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Núm. 65, Mayo de 1993 Materia(s): Común Tesis: XXI.1o. J/6 Página: 61 31
Además, se aprecia que el Secretario de Seguridad Ciudadana y el Consejo de Honor y Justicia para los Cuerpos de Seguridad Pública, señalan en sus ocursos de contestación que la baja del impetrante fue realizada con apego a legalidad, al haberse actualizado la hipótesis legal prevista en el artículo 86, fracción III, inciso b), de la Ley del Sistema de Seguridad Pública para el Estado de Guanajuato; y que, además, no se despidió injustificadamente al accionante, sino que su situación jurídica solo fue cambiada a «pensionado» conforme al oficio número *****.
No obstante, como tales manifestaciones no fueron expuestas por escrito ante el accionante, se concluye que las mismas están dirigidas a perfeccionar la actuación de la autoridad, lo cual resulta jurídicamente inadmisible.
Ello, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 282, primer párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como de conformidad con lo establecido en la jurisprudencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que indica:
«FUNDAMENTACION Y MOTIVACION. DEBEN CONSTAR EN EL CUERPO DE LA RESOLUCION Y NO EN DOCUMENTO DISTINTO. Las autoridades responsables no cumplen con la obligación constitucional de fundar y motivar debidamente las resoluciones que pronuncian, expresando las razones de hecho y las consideraciones legales en que se apoyan, cuando éstas aparecen en documento distinto.» 22
22 Séptima Época; Registro: 917740; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Apéndice 2000; Tomo VI, Común, Jurisprudencia SCJN; Materia(s): Común; Tesis: 206; Página: 168.
32
Sin perjuicio de lo anterior, el accionante también expresa en su demanda que le fue otorgada una incapacidad permanente provisional por el Instituto Mexicano del Seguro Social, con motivo de un accidente de trabajo acontecido el 8 ocho de junio de 2017 dos mil diecisiete.
Hecho que las autoridades reconocen como cierto solo respecto de la veracidad del accidente de trabajo y que el mismo tuvo como consecuencia al accionante una incapacidad permanente; no obstante, niegan que la misma tuviera el carácter de «provisional».
Para acreditar lo anterior, exhibieron como anexos a sus ocursos de contestación, copia certificada de: (i) oficio número *****( ), foja 61 emitido el día 18 dieciocho de mayo de 2018 dos mil dieciocho, por la Coordinadora Delegacional de Salud en el Trabajo, mediante el cual se remite dictamen de incapacidad permanente o defunción por riesgo de trabajo (ST-3) electrónico, y se informa que el mismo es de tipo «inicial», así como de carácter «provisional»; y (ii) dictamen número de folio ***** ( ), a nombre del justiciable y en el cual se foja 62 dictamina de manera inicial la incapacidad permanente provisional del actor, por accidente de trabajo ocurrido el 8 ocho de junio de 2017 dos mil diecisiete.
Dichas documentales fueron oportunamente objetadas por el accionante y, a su vez, el actor también amplió su escrito inicial de demanda respecto de éstas, bajo los siguientes argumentos:
▪ Contrario a lo referido por la autoridad, la incapacidad en cita no tenía el carácter de definitivo, pues conforme su expediente clínico – mismo que obra en autos-, tenía revisión cada mes en el Instituto Mexicano de Seguridad Social para ser valorado; 33
▪ El día 6 seis de abril de 2018 dos mil dieciocho, fue emitido dictamen de ata de riesgo de trabajo, por lo que el 10 diez del mismo mes y año, el Comandante de la Policía Montada informó al Encargado del Despacho de la Dirección de Policía municipal que el actor presentó aviso de alta por riesgo de trabajo y que, a partir del 11 once de abril de esa anualidad, se presentaría a prestar su servicio; y
▪ A partir del día 11 once de abril del 2018 dos mil dieciocho y hasta la fecha en que fue cesado, éste se encontraba prestando sus servicios.
Para demostrar las anteriores disertaciones, el accionante exhibió como anexos a su ocurso de objeción y a su ampliación de demanda, las documentales consistentes en: (i) copia simple del oficio emitido el 10 diez de abril de 2018 dos mil dieciocho ( ), por el Comandante foja 198 de la Policía Montada, y dirigido al Encargado del Despacho de la Dirección de Policía municipal; (ii) copia simple del dictamen de alta por riesgo de trabajo ( ), emitida el 6 seis de abril de 2018 dos foja199 mil dieciocho, por la Coordinación de Salud en el Trabajo del IMSS; (iii) copia simple de diagnóstico y resumen clínico a nombre del actor ( 23, emitido el 23 veintitrés de abril de 2018 dos mil fojas 362 y 363) dieciocho, por el IMSS; y (iv) dictamen a nombre del actor (foja 24, emitido el 6 seis de abril de 2018 dos mil dieciocho, por el 364) IMSS, en el cual si bien obra indicado «INCAPACIDAD
23 Documento también visible a fojas 332 y 333, mismo que integra parte del expediente clínico del actor exhibido por el Instituto Mexicano del Seguro Social en la presente secuela procesal. 24 Documento también visible a foja 306, mismo que integra parte del expediente clínico del actor exhibido por el Instituto Mexicano del Seguro Social en la presente secuela procesal. 34
PERMANENTE:SI», también es verdad que obra señalada como fecha de inicio de labores el 11 once de abril de 2018 dos mil dieciocho.
Además, las autoridades demandadas insisten en sus contestaciones que, con base en la incapacidad permanente el accionante no fue dado de baja, sino que su estatus jurídico como elemento activo en la policía municipal paso a convertirse en el de «pensionado» del Instituto Mexicano del Seguro Social, y para acreditar tal circunstancia ofrecieron como prueba el informe de autoridad a cargo del aludido instituto para que informara si el actor recibe una pensión derivado de la incapacidad que presenta, así como la fecha desde que se recibe la misma.
Luego, de un análisis realizado al informe de autoridad rendido por el Instituto Mexicano del Seguro Social ( ) y contrario a lo fojas 471 a 419 que asevera la parte demandada, se advierte que al accionante le fue otorgada una pensión por IPP (Incapacidad Permanente Provisional) del 50% cincuenta por ciento, con fecha de inicio el 11 once de abril del 2017 dos mil diecisiete y de término el 10 diez de abril de 2018 dos mil dieciocho.
Ante ese panorama, con fundamento en lo dispuesto por los ordinales 117, 121, 119, 122, 124 y 131 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, quien resuelve genera convicción de que las autoridades demandadas aprecian de manera equivocada los hechos que dieron motivo al acto impugnado, ya que si bien ***** -actor- estuvo sujeto a una incapacidad permanente -motivo por el cual le fue otorgada una pensión-, es incuestionable que tanto la incapacidad como la pensión antes referidas no fueron definitivas, sino que éstas revestían 35
solamente el carácter de provisionales, máxime que a partir del 11 once de abril de 2018 dos mil dieciocho, el justiciable ya se encontraba dado de alta de la incapacidad diagnosticada y, sobre todo, en posibilidad de reanudar sus labores en la prestación del servicio de seguridad pública municipal, conforme al dictamen con número de folio *****.
Lo anterior, considerando que los ordinales 58, fracción I, y 61 de la Ley del Seguro Social, así como el artículo 30 del Reglamento de Prestaciones Médicas del Instituto Mexicano de Seguridad Social, disponen que en el caso de que el asegurado sufra un riesgo de trabajo y las lesiones o padecimiento le impidan laborar:
(i) Podrá permanecer incapacitado hasta por cincuenta y dos semanas, y dentro de ese periodo se le dará de alta;
(ii) En caso de presentar secuelas de lesiones orgánicas o perturbaciones funcionales derivadas de este riesgo, éstas serán valoradas en términos del artículo 514 de la Ley Federal del Trabajo25, y con base en los resultados de dicha valoración, se declarara la incapacidad permanente concediendo al trabajador asegurado, la indemnización global o pensión que le corresponda de manera provisional, por un periodo de adaptación de 2 años; y
(iii) Una vez transcurrido el periodo antes referido (de adaptación), se otorgará la pensión definitiva en los términos del artículo 58 fracciones II y III de la Ley del Seguro Social.
Agotado lo anterior, se estima que la razón asiste al actor en la causa de conocimiento, al resultar patente que, por una parte, el cese verbal
25 La valuación de la incapacidad permanente será realizada por los médicos de los servicios institucionales de Salud en el Trabajo, con base en la información médica del Instituto y lo establecido en la Ley Federal del Trabajo, la Ley y sus Reglamentos. 36
efectuado en su contra se materializó sin expresar de manera escrita el fundamento y motivación de su causa y, por tanto, sin garantizarle debidamente su defensa, aunado a la incorrecta apreciación de los hechos por las encuestas y la errónea aplicación del artículo 86, fracción III, inciso b), de la Ley del Sistema de Seguridad Pública para el Estado de Guanajuato26, en perjuicio del actor.
De esa manera, queda demostrada la causal contenida en el artículo 302, fracciones II y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, al evidenciarse que la baja del accionante como policía municipal fue injustificada, así como realizada en transgresión al margen de legalidad previsto por los ordinales 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 137, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Como consecuencia, resulta innecesario el análisis y estudio de los conceptos de impugnación restantes, siendo sustento de este criterio la siguiente jurisprudencia:
«CONCEPTOS DE VIOLACION. CUANDO SU ESTUDIO ES INNECESARIO. Si al considerarse fundado un concepto de violación ello trae como consecuencia la concesión del amparo, es innecesario analizar los restantes, ya que cualquiera que fuera el resultado de ese estudio, en nada variaría el sentido de la sentencia.» 27
26 «Artículo 86. La conclusión del servicio de un integrante de las Instituciones Policiales es la terminación de su nombramiento o la cesación de sus efectos legales por las siguientes causas: (…) III. Baja, por: (…) b) Muerte o incapacidad permanente; o (…)» 27 Época: Octava Época Registro: 223103. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tomo VII, Abril de 1991. Materia(s): Común. Tesis: V.2o. J/7. Página: 86 37
Además, se puntualiza que la nulidad deberá ser lisa y llana28, dada la imposibilidad de regresar las cosas al estado en el que se encontraban previo a la violación, por existir una restricción constitucional expresa.
Sustenta lo anterior, lo establecido en la jurisprudencia siguiente:
«MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES. EFECTOS DE LA CONCESIÓN DEL AMPARO DIRECTO CONTRA LA SENTENCIA DICTADA EN SEDE JURISDICCIONAL CUANDO SE ADVIERTAN VIOLACIONES PROCESALES, FORMALES O DE FONDO EN LA RESOLUCIÓN DEFINITIVA DICTADA EN SEDE ADMINISTRATIVA QUE DECIDE SEPARARLOS, DESTITUIRLOS O CESARLOS. Conforme a lo establecido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia 2a./J. 103/2012 (10a.) (*), de rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. LA SENTENCIA EN LA QUE SE CONCEDE EL AMPARO CONTRA LA SEPARACIÓN, REMOCIÓN, BAJA, CESE O CUALQUIER OTRA FORMA DE TERMINACIÓN DEL SERVICIO DE MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES, POR VIOLACIÓN AL DERECHO DE AUDIENCIA, DEBE CONSTREÑIR A LA AUTORIDAD RESPONSABLE A PAGAR LA INDEMNIZACIÓN CORRESPONDIENTE Y LAS DEMÁS PRESTACIONES A QUE EL QUEJOSO TENGA DERECHO.», cuando el quejoso impugne en amparo directo la ilegalidad de la resolución definitiva, mediante la cual haya sido separado del cargo que desempeñaba como servidor público de una institución policial, por violaciones procesales, formales o de fondo en el procedimiento administrativo de separación; tomando en cuenta la imposibilidad de regresar las cosas al estado en el que se encontraban previo a la violación, por existir una restricción constitucional expresa, no debe ordenarse la reposición del procedimiento, sino que el efecto de la concesión del amparo debe ser de constreñir a la autoridad responsable a resarcir integralmente el derecho del que se vio privado el quejoso. En estos casos, la reparación integral consiste en ordenar a la autoridad administrativa: a) el pago de la indemnización correspondiente y demás prestaciones a que tenga derecho, y b) la anotación en el
28 Ello, de conformidad con lo consignado en la jurisprudencia intitulada: «NULIDAD DE LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS. SENTIDO AMPLIO DEL CONCEPTO Y EFECTOS DE LA DECRETADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL» Décima Época Registro: 2020803 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación Publicación: viernes 11 de octubre de 2019 10:21 h Materia(s): (Administrativa) Tesis: I.4o.A. J/4 (10a.) 38
expediente personal del servidor público, así como en el Registro Nacional de Seguridad Pública, de que éste fue separado o destituido de manera injustificada.»29
En suma, con fundamento en lo dispuesto por el ordinal 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad Total de la conclusión verbal de su cargo como Policía municipal adscrito a la Dirección de Policía municipal de Irapuato, Guanajuato, dictada el día 6 seis de junio de 2018 dos mil dieciocho y materializada el 8 ocho del mismo mes y año, por el Encargado del área de Relaciones Laborales de Irapuato, Guanajuato..
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por el actor.
De manera previa y toda vez que el actor solicita el pago de diversas prestaciones económicas derivadas del cese ilegal de su cargo, es necesario fijar la remuneración que el actor percibía de manera diaria integrada para calcular las prestaciones a que tenga derecho el promovente.
Luego, se enfatiza que la «remuneración diaria integrada» se constituye con el salario diario ordinario, así como los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que percibía «de manera regular» el servidor público por la prestación de sus servicios.
29 Décima Época; Registro: 2012722; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 35, Octubre de 2016, Tomo I; Materia(s): Común, Administrativa; Tesis: 2a./J. 117/2016 (10a.); Página: 897. 39
Ello, de conformidad con lo establecido por la jurisprudencia cuyo rubro indica: «SEGURIDAD PÚBLICA. INTERPRETACIÓN DEL ENUNCIADO «Y DEMÁS PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO», CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008»30.
Además, la determinación de la remuneración diaria integrada deberá realizarse conforme a la última percepción demostrada en autos, con independencia de si en periodos anteriores dicha percepción fue superior o inferior. Sustenta lo anterior, por tratarse de un aspecto análogo, lo establecido en la jurisprudencia siguiente:
«SALARIOS VENCIDOS. PARA DETERMINAR SU MONTO NO DEBE TOMARSE EN CUENTA EL SUELDO SEÑALADO POR EL PATRÓN AL OFRECER EL TRABAJO. Para fijar el monto de los salarios vencidos a que se refiere el artículo 48 de la Ley Federal del Trabajo, la Junta debe atender a lo expuesto por las partes en la demanda y en su contestación como monto del salario del trabajador y, en caso de controversia, a las pruebas que hayan ofrecido, cuya carga corresponde al patrón, en términos de los artículos 784, fracción XII y 804, fracción II, de la citada ley. Conclusión que se robustece con lo previsto en el artículo 89, primer párrafo, del propio ordenamiento legal, el cual establece que para determinar el monto de las indemnizaciones que deban pagarse a los trabajadores se tomará como base al salario correspondiente al día en que nazca el derecho a obtenerlas, siendo éste el del despido, por lo que debe atenderse al último salario percibido por el actor, alegado por las partes, y demostrado en caso de controversia. Por tanto, el salario del ofrecimiento de trabajo formulado por el patrón durante la tramitación del juicio laboral, superior al señalado en el apartado de hechos de su contestación, como propuesta conciliatoria a partir de la reinstalación, no puede tomarse en cuenta para fijar el monto de los salarios vencidos, toda vez que los efectos de la propuesta u oferta conciliatoria se dan hacia
30: Décima Época; Registro: 2001770; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Libro XII , Septiembre de 2012 , Tomo 2; Materia(s): Constitucional; Tesis: 2a./J. 110/2012 (10a.); Página: 617. 40
el futuro de la reinstalación y no al pasado, instante en que, precisamente, concluye la condena a su pago.» 31.
En su demanda, el accionante también señala en su escrito inicial que, como contraprestación de sus servicios, recibía un sueldo por la cantidad de $***** de manera catorcenal; hecho que el accionante acredita mediante la prueba documental consistente en original de recibo de pago de sueldo número *****, emitido por el Municipio de Irapuato, Guanajuato, y relativo al período 26 veintiséis de diciembre de 2017 diecisiete.
Además, el acciónate solicita que dicho sueldo sea considerado como base para el cálculo de las cotizaciones de las prestaciones reclamadas.
Al respecto, las autoridades demandadas exhiben como anexos a su demanda, la copia certificada de 23 veintitrés comprobantes de pago exhibidos por la autoridad demandada como soporte del informe que le fue requerido mediante acuerdo de fecha 12 doce de junio de 2017 dos mil diecisiete y, de manera particular, se aprecia como última remuneración efectuada al accionante, la consignada en el recibo de pago de sueldo número ***** ( ), emitido a nombre del foja 55 justiciable, por el Municipio de Irapuato, Guanajuato, y con fecha de pago el día 1 uno de junio de 2018 dos mil dieciocho.
Documental que, si bien fue oportunamente objetada por el accionante en cuanto a su alcance y valor probatorio, lo cierto es que tal disertación resulta ineficaz, ya que no señala las causas específicas en las que apoya su desacuerdo, así como tampoco exhibe material probatorio que demuestre dicha oposición; ello, máxime que en dicho
31 Décima Época Registro: 2011992 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 32, Julio de 2016, Tomo I Materia(s): Laboral Tesis: 2a./J. 65/2016 (10a.) Página: 741 41
recibo de pago obra plasmada por el accionante firma de conformidad, misma que el accionante no debatió su veracidad ni objetó su autenticidad. Esclarece lo anterior, por analogía, lo establecido en la siguiente tesis:
«DOCUMENTOS PRIVADOS OBJETADOS INSUFICIENTEMENTE, VALOR PROBATORIO DE LOS. Para que la objeción a los documentos privados de motivo para negarles valor probatorio, no basta con que una de las partes se limite a decir «objeto el documento», pues como se trata de invalidarlo, deben señalarse las causas en que se funde la objeción y demostrarse para que carezca de eficacia como elementos probatorio, al aparecer algún vicio que lo haga inútil para acreditar el hecho a que se refiere. Entonces, si la objeción no se justifica, no puede tenerse por hecha legalmente y el documento conserva el valor probatorio que le corresponda, aunque no haya sido reconocido.»32
Subrayado propio.
Luego, se determina que para efecto de cuantificar las diversas prestaciones solicitadas por el accionante, deberá considerarse el recibo de pago de sueldo número ***** por *****corresponder a la última remuneración diaria integrada acreditada en autos-, y no así el recibo de pago exhibido por el actor en su escrito de demanda.
Luego, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 78, 117, 121, 123 y 131 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, quien resuelve genera convicción de que el accionante percibió como última remuneración diaria integrada la cantidad de $***** por periodo catorcenal, la cual se integra por los siguientes conceptos:
Percepciones Importe Sueldo $ *****
32 Sexta Época Registro: 269240 Instancia: Tercera Sala Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación Volumen CXXXIII, Cuarta Parte Materia(s): Común Tesis: Página: 59 42
Previsión Social Mul $ ***** Asignación_Riesgo_Tr $ *****
Por consiguiente, se obtiene que la remuneración diaria integrada que percibía el justiciable era la cantidad de $*****, como resultado de dividir de $***** entre 14 catorce días; cantidad que se tendrá como base para calcular las prestaciones a que tenga derecho.
Con lo anterior, quedan satisfechas las prestaciones solicitadas por el actor, relativas al pago de «Asignación de Riesgo» y «Previsión Social»33 pues como quedó precisado, forman parte de la remuneración diaria ordinaria percibida por el actor.
Hechas las consideraciones anteriores, se procede al estudio de las pretensiones que el impetrante solicita le sean reconocidas y otorgadas en la presente causa34, conforme a los siguientes puntos:
(i) El pago de la indemnización constitucional.
Con fundamento en el artículo 50, párrafo segundo, de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, en relación con el artículo 123, Apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y ante la injustificada conclusión del servicio que prestaba el accionante, es procedente reconocerle el derecho a la indemnización constitucional que se integra con el pago de 03 tres meses de salario y 20 veinte días por cada año laborado.
33 Identificadas como (iv) del Considerando Primero de esta sentencia. 34 Estos , se encuentran enunciados en el Antecedente Primero de la presente resolución. 43
La determinación anterior, se encuentra sustentada en las siguientes consideraciones:
El artículo 123, Apartado B, fracción XIII, segundo párrafo de la Constitución Federal, establece que: «Los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido», es decir, el aludido precepto constitucional proscribe el derecho de estabilidad en el cargo a los miembros de las instituciones de seguridad pública con los que el Estado -en cualquiera de sus niveles de gobierno- haya dado por terminado el servicio.
En virtud de lo anterior, la Constitución Federal prevé como garantía mínima el pago de una indemnización a favor de los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, cuando se actualice la hipótesis normativa señalada con antelación, cuyo monto será determinado por las leyes especiales de carácter administrativo que para tal efecto se emitan.
En esa tesitura, el artículo 123, Apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Federal, constriñe al legislador secundario a contemplar dentro de las leyes especiales que se emitan a nivel federal, estatal y municipal en la materia, a prever los montos o mecanismos de 44
delimitación de éstos que por concepto de indemnización corresponden a los servidores públicos aludidos ante una terminación injustificada del servicio, puesto que serán las normas administrativas las directamente aplicables a la relación que media entre el Estado y los miembros de las instituciones policiales.
Sin embargo, en la presente litis, la propia norma constitucional no prevé la forma en que se integrará el monto de la indemnización que debe cubrírsele al servidor público que es separado, removido, dado de baja o cesado de su cargo sin causa justificada, por lo que, en una nueva reflexión, a juicio de esta Sala debe hacerse efectivo el derecho fundamental a favor del servidor público mediante la aplicación de las normas constitucionales y legales que por analogía resultan aplicables al caso concreto, lo que en sentido estricto no es una aplicación supletoria de ordenamientos de carácter laboral; de otra manera, se desconocería el régimen excepcional y la naturaleza de la relación que rige el servicio de los miembros de las instituciones policiales y el Estado.
En ese tenor, aun cuando no exista a favor de los servidores públicos señalados en el segundo párrafo de la fracción XIII del Apartado B del multicitado artículo 123 Constitucional, la protección constitucional a la estabilidad en el empleo por el régimen de exclusión que esta misma ordena, ello no implica que se deje en estado de indefensión jurídica al servidor público, puesto que el propio numeral contempla la figura de la indemnización mínima garantizada, sin que pueda alegarse que las leyes especiales no contemplen ésta, o bien, contemplándola no se establezcan los parámetros para fijar el monto respectivo.
45
De esta manera, la hipótesis normativa del artículo 123, Apartado A, fracción XXII, señala que: «… La ley determinará los casos en que el patrono podrá ser eximido de la obligación de cumplir el contrato, mediante el pago de una indemnización…», por lo que deja a la ley reglamentaria la delimitación del monto que por concepto de indemnización deberá cubrirse al trabajador, constituyéndose en el parámetro mínimo que el patrón pagará por el despido injustificado y, más aun, cuando se le libera de la obligación de reinstalar al trabajador al puesto que venía desempeñando.
Por su parte, la ley reglamentaria respeta como mínimo constitucional garantizado para efectos de la indemnización, el pago de 3 tres meses de salario por despido injustificado, así como el pago de 20 veinte días por cada año laborado, cuando el patrón no esté obligado a la reinstalación.
Así, ante la falta de precepto legal que señale el monto de la indemnización, debe hacerse una aplicación analógica de lo preceptuado en la fracción XXII del Apartado A, a lo señalado en la fracción XIII del Apartado B, para que se haga efectivo el derecho constitucional a la indemnización que la Constitución Política otorga a los agentes del Ministerio Público, a los peritos y a los miembros de las instituciones policiales que sean separados injustificadamente de su cargo y que por disposición expresa del propio dispositivo constitucional no medie la reincorporación al servicio, debiéndose cubrirse por concepto de indemnización, el pago de 3 tres meses de salario y 20 veinte días por cada año laborado.
Lo anterior, se reitera sin que esta determinación se traduzca en una aplicación supletoria de la Ley Federal del Trabajo a la fracción XIII, del Apartado B, pues esta Sala sólo está aplicando por analogía al 46
presente caso, lo dispuesto en la fracción XXII, del Apartado A, del artículo 123 Constitucional y su reglamentación, al asunto donde existe la misma situación jurídica.
Sirve de sustento a lo anterior, el siguiente criterio jurisprudencial emitido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se cita a continuación:
«SEGURIDAD PÚBLICA. LA INDEMNIZACIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, COMPRENDE EL PAGO DE 3 MESES DE SUELDO Y DE 20 DÍAS POR CADA AÑO LABORADO [ABANDONO DE LAS TESIS DE JURISPRUDENCIA 2a./J. 119/2011 Y AISLADAS 2a. LXIX/2011, 2a. LXX/2011 Y 2a. XLVI/2013 (10a.) (*)]. En una nueva reflexión, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación abandona el criterio contenido en las tesis indicadas, al estimar que conforme al artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Constituyente otorgó a favor de los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, el derecho al pago de una indemnización en el caso de que, a través de una resolución emitida por autoridad jurisdiccional competente, se resuelva que su separación o cualquier vía de terminación del servicio de la que fueron objeto resulta injustificada; ello, para no dejarlos en estado de indefensión al existir una prohibición absoluta de reincorporarlos en el servicio. Además, de la propia normativa constitucional se advierte la obligación del legislador secundario de fijar, dentro de las leyes especiales que se emitan a nivel federal, estatal, municipal o en el Distrito Federal, los montos o mecanismos de delimitación de aquellos que, por concepto de indemnización, corresponden a los servidores públicos ante una terminación injustificada del servicio. Ahora bien, el derecho indemnizatorio debe fijarse en términos íntegros de lo dispuesto por la Constitución Federal, pues el espíritu del Legislador Constituyente, al incluir el apartado B dentro del artículo 123 constitucional, fue reconocer a los servidores públicos garantías mínimas dentro del cargo o puesto que desempeñaban, sin importar, en su caso, la naturaleza jurídica de la relación que mediaba entre el Estado -en cualquiera de sus niveles- y el servidor; por tanto, si dentro de la aludida fracción XIII se establece el derecho de recibir una 47
indemnización en caso de que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fuere injustificada y, por su parte, en las leyes especiales no se prevén los mecanismos suficientes para fijar el monto de ese concepto, es inconcuso que deberá recurrirse a lo dispuesto, como sistema normativo integral, no sólo al apartado B, sino también al diverso apartado A, ambos del citado precepto constitucional; en esa tesitura, a fin de determinar el monto indemnizatorio a que tienen derecho los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales, debe recurrirse a la fracción XXII del apartado A, que consigna la misma razón jurídica que configura y da contenido a la diversa fracción XIII del apartado B, a saber, el resarcimiento de los daños y perjuicios ocasionados por el patrón particular o el Estado ante la separación injustificada y sea la ley o, en su caso, la propia Constitución, la que establezca la imposibilidad jurídica de reinstalación. Bajo esas consideraciones, es menester precisar que la hipótesis normativa del artículo 123, apartado A, fracción XXII, que señala que «la ley determinará los casos en que el patrono podrá ser eximido de la obligación de cumplir el contrato, mediante el pago de una indemnización», deja la delimitación del monto que por concepto de indemnización deberá cubrirse al trabajador a la ley reglamentaria, constituyéndose en el parámetro mínimo que el patrón pagará por el despido injustificado y, más aún, cuando se le libera de la obligación de reinstalar al trabajador al puesto que venía desempeñando; por tanto, si la ley reglamentaria del multicitado apartado A, esto es, la Ley Federal del Trabajo, respeta como mínimo constitucional garantizado para efectos de la indemnización, el contenido en la fracción XXII del apartado A en su generalidad, empero, prevé el pago adicional de ciertas prestaciones bajo las circunstancias especiales de que es la propia norma quien releva al patrón de la obligación de reinstalación -cumplimiento forzoso del contrato- aun cuando el despido sea injustificado, se concluye que, a efecto de determinar el monto que corresponde a los servidores públicos sujetos al régimen constitucional de excepción contenido en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Carta Magna, resulta aplicable, como mínimo, el monto establecido en el diverso apartado A, fracción XXII, y los parámetros a los que el propio Constituyente refirió al permitir que fuese la normatividad secundaria la que los delimitara. En consecuencia, la indemnización engloba el pago de 3 meses de salario y 20 días por cada año de servicio, sin que se excluya la posibilidad de que dentro de algún ordenamiento legal o administrativo a nivel federal, estatal, municipal o del Distrito Federal existan normas que prevean expresamente un monto por indemnización en estos casos, que como mínimo sea el anteriormente señalado, pues en tales casos será 48
innecesario acudir a la Constitución, sino que la autoridad aplicará directamente lo dispuesto en esos ordenamientos.»35
Ahora bien, al resolver el Amparo Directo Administrativo número 666/2016, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, sostuvo que el criterio jurisprudencial señalado con antelación, no analiza el momento hasta el cual debe cubrirse la indemnización constitucional, por ello, atiende a la jurisprudencia por contradicción de tesis sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. PROCEDE OTORGAR AL MIEMBRO DE ALGUNA INSTITUCIÓN POLICIAL, LAS CANTIDADES QUE POR CONCEPTO DE VACACIONES, PRIMA VACACIONAL Y AGUINALDO PUDO PERCIBIR DESDE EL MOMENTO EN QUE SE CONCRETÓ SU SEPARACIÓN, CESE, REMOCIÓN O BAJA INJUSTIFICADA Y HASTA AQUEL EN QUE SE REALICE EL PAGO DE LAS DEMÁS PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO, SIEMPRE QUE HAYA UNA CONDENA POR TALES CONCEPTOS.»36
En conclusión, determinó que la condena impuesta a la autoridad demandada al pago de veinte días de salario por cada año laborado debe abarcar desde la fecha de ingreso del actor hasta que se cumpla con la sentencia respectiva, pues es la única forma de resarcir de manera integral al servidor público perjudicado por un cese ilegal, indemnizándolo por todo aquello de lo que fue privado con motivo de la separación.
Luego, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el
35 Tesis 2a./J. 198/2016 (10a.) , publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación correspondiente a la Décima Época. Libro 38 , Enero de 2017 , Tomo I , Núm. de Registro: 2013440 , consultable a Página 505. 36 Tesis 2a./J.18/2012 (10a.) , publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Décima Época , Libro VI , Marzo de 2012 , Tomo I , Núm. de Registro: 2000463 , consultable a Página 635. 49
Estado y los Municipios de Guanajuato, se condena a las autoridades demandadas, para que se efectué al actor el pago de la indemnización constitucional prevista en el segundo párrafo de la fracción XIII del Apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reiterando que esta se integra con:
1) El pago de 03 tres meses, equivalente a 90 noventa días, de salario. Para obtener la cantidad total de la indemnización constitucional, debe multiplicarse la remuneración diaria integrada por 90 noventa días; en la intelección de que el producto de esa operación aritmética, arrojará la cantidad total a liquidarse a la parte actora.
Como fue acotado en el inicio del presente Considerando, la remuneración diaria integrada consiste en $*****; en ese tenor, al multiplicarse esa cantidad por noventa días, se obtiene como resultado un total de $*****,***** a razón de tres meses de percepción diaria integrada.
2) El pago de 20 veinte días de salario por cada año de servicios prestado, a partir del día 16 dieciséis de enero de 2001 dos mil uno -fecha de ingreso del impetrante- y los subsecuentes que se generen hasta que se cumpla con esta sentencia, a razón de $*****, que corresponde al importe de la última remuneración diaria integrada.
Lo anterior, puntualizando que el accionante relata en su escrito de demanda y, concretamente, en el punto primero del apartado de correspondiente a los hechos, que a partir del día 16 dieciséis 50
de enero de 2001 dos mil uno empezó a prestar sus servicios como elemento operativo de la Dirección de Policía municipal.
En contraposición a lo anterior, las autoridades demandadas niegan que el accionante hubiere ingresado en la fecha aducida, y afirman que éste empezó a prestar sus servicios el día 23 veintitrés de octubre de 2001 dos mil uno como Policía-B en la Dirección de Policía municipal.
De ese modo, atendiendo a la distribución lógica de la carga probatoria previstas por el numeral 51 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, y toda vez que la manifestación de la parte demandada implica una «negativa calificada», esto es, una negación que encierra una afirmación37, es precisamente a las autoridades a quien le fue asignada la carga procesal de demostrar la veracidad de los hechos constitutivos de su afirmación.
Ello, aunado a que en el punto de discusión también se actualiza «la carga dinámica de la prueba»38 como otra regla de distribución del débito probatorio, conforme a la cual se releva al particular la obligación de acreditar su dicho y ésta se traslada a la parte demandada, pues es precisamente la autoridad administrativa quien cuenta con una mayor facilidad técnica y material, así como con una mejor oportunidad para aportar en la secuela procesal los elementos probatorios suficientes e idóneos
37 Ilustra tal aserto, lo establecido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis siguiente: «NEGATIVA, PRUEBA DE LA. Cuando una negación envuelve la afirmación de un hecho, quien la hace, está obligado a probar su afirmación.» Quinta Época Registro: 321587 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación Tomo XC Materia(s): Común Tesis: Página: 1925 38 La cual no se sostiene en los principios de lógico y ontológico de la prueba (reglas tradicionales), sino que su contenido es en función de los principios de buena fe, disponibilidad de la prueba y solidaridad procesal frente a situaciones donde existe insuficiencia probatoria de la contraparte (administrado). 51
que demuestren el hecho controvertido, esto es, la fecha en que el actor ingresó a su servicio.
Sustenta lo anterior, por analogía, lo establecido en la siguiente jurisprudencia:
«CARGA DINÁMICA DE LA PRUEBA EN MATERIA LABORAL. CORRESPONDE AL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL CUANDO CONTROVIERTE EL PROMEDIO DE LAS ÚLTIMAS SEMANAS DE COTIZACIÓN DE LOS TRABAJADORES INSCRITOS EN EL RÉGIMEN DEL SEGURO OBLIGATORIO. En caso de que el Instituto Mexicano del Seguro Social controvierta el promedio de las últimas semanas cotizadas por el trabajador en el régimen de seguridad social obligatorio, la carga de la prueba atañe a aquél, a pesar de tener el carácter de ente asegurador y no patrón; lo anterior, por la aplicación analógica del artículo 784 de la Ley Federal del Trabajo, ya que de conformidad con este precepto, debe relevarse al trabajador de probar los hechos que refiere como base de su acción, en los casos en que la contraparte o tercero ajeno al juicio disponga de más elementos que él para justificar lo que éste afirma; asimismo, en observancia de la figura que en la doctrina procesal es conocida como «carga dinámica de la prueba», conforme a la cual, debe aportar las probanzas quien esté en mejor posición o condición de hacerlo, ya sea por cuestiones técnicas, profesionales, fácticas o de mejor oportunidad, en un contexto de buena fe y solidaridad procesal, frente a situaciones de insuficiencia probatoria de la contraparte que objetivamente es necesario atender.»39
Énfasis añadido.
Sin embargo, toda vez que las encausadas no colmaron la carga probatoria que les fue asignada en el presente proceso (lógica y dinámica), al haber omitido exhibir en sus respectivos ocursos de contestación algún documento que acreditara la veracidad de su
39 Décima Época Registro: 2013095 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 36, Noviembre de 2016, Tomo IV Materia(s): Laboral Tesis: (IV Región)2o. J/7 (10a.) Página: 2204 52
dicho, en consecuencia, se concluye que deberá estarse a la fecha expresada por el actor en su demanda como día en que éste ingresó a sus servicios, esto es, el 16 dieciséis de enero de 2001 dos mil uno.
(ii) El pago de las remuneraciones diarias dejadas de percibir.
Por otro lado, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 300, fracción V, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, también es procedente reconocer el derecho solicitado por la parte actora al pago de las remuneraciones diarias ordinarias que dejó de percibir por la prestación de sus servicios con motivo de la ilegal conclusión del servicio que desempeñaba como policía municipal.
De conformidad con el criterio jurisprudencial aprobado por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se cita a continuación:
«SEGURIDAD PÚBLICA. INTERPRETACIÓN DEL ENUNCIADO «Y DEMÁS PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO», CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008. El citado precepto prevé que si la autoridad jurisdiccional resuelve que es injustificada la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio de los miembros de instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio. Ahora bien, en el proceso legislativo correspondiente no se precisaron las razones para incorporar el enunciado «y demás prestaciones a que tenga derecho»; por lo cual, para desentrañar su sentido jurídico, debe considerarse que tiene como antecedente un 53
imperativo categórico: la imposibilidad absoluta de reincorporar a un elemento de los cuerpos de seguridad pública, aun cuando la autoridad jurisdiccional haya resuelto que es injustificada su separación; por tanto, la actualización de ese supuesto implica, como consecuencia lógica y jurídica, la obligación de resarcir al servidor público mediante el pago de una «indemnización» y «demás prestaciones a que tenga derecho». Así las cosas, como esa fue la intención del Constituyente Permanente, el enunciado normativo «y demás prestaciones a que tenga derecho» forma parte de la obligación resarcitoria del Estado y debe interpretarse como el deber de pagar la remuneración diaria ordinaria, así como los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que percibía el servidor público por la prestación de sus servicios, desde que se concretó su separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio y hasta que se realice el pago correspondiente. Lo anterior es así, porque si bien es cierto que la reforma constitucional privilegió el interés general de la seguridad pública sobre el interés particular, debido a que a la sociedad le interesa contar con instituciones policiales honestas, profesionales, competentes, eficientes y eficaces, también lo es que la prosecución de ese fin constitucional no debe estar secundada por violación a los derechos de las personas, ni ha de llevarse al extremo de permitir que las entidades policiales cometan actos ilegales en perjuicio de los derechos de los servidores públicos, sin la correspondiente responsabilidad administrativa del Estado.»40
En efecto, como se desprende de la jurisprudencia recién transcrita, el artículo 123, Apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece la obligación resarcitoria del Estado a favor de los miembros de instituciones policiales de la Federación, Estados y Municipios, cuando la autoridad jurisdiccional resolviera que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio sea injustificada, mediante el pago de la indemnización «y demás prestaciones a las que tenga derecho».
40 Tesis 2a./J. 110/2012 (10a.) , publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Décima Época , Libro XII , Septiembre de 2012 , Tomo 2 , Núm. de Registro: 2001770 , consultable a Página 617. 54
Luego, aun cuando en el proceso legislativo correspondiente no se precisaron las razones para incorporar el enunciado y demás prestaciones a que tenga derecho, debe interpretarse como el deber de pagar la remuneración diaria ordinaria, así como los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que percibía el servidor público por la prestación de sus servicios, desde que se concretó su separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio y hasta que se realice el pago correspondiente.
Lo anterior es así, porque el enunciado normativo en cuestión forma parte de la obligación resarcitoria del Estado ante la imposibilidad absoluta de reincorporarlos al servicio (a pesar de que la autoridad jurisdiccional resolviera que la separación fue injustificada).
No se soslaya que el artículo 50 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, prohíbe el pago de «salarios caídos» a los integrantes de las instituciones policiales del Estado que fueran separados injustificadamente de sus cargos.
Sin embargo, este juzgador estima que tal disposición en el presente caso, transgrede en perjuicio del actor los derechos humanos de igualdad y de no discriminación, por razón de la condición de integrante de una institución policial, que derivan de los numerales 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; así como del diverso 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; por ello, lo procedente es su inaplicación al tenor de las consideraciones en que se sustenta el criterio emitido por el Primer 55
Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Sexto Circuito, que es del tenor siguiente:
«SEGURIDAD PÚBLICA. EL ARTÍCULO 50 DE LA LEY DE LA MATERIA DEL ESTADO DE GUANAJUATO, AL PROSCRIBIR EL PAGO DE SALARIOS CAÍDOS EN CASO DE CESE INJUSTIFICADO DE LOS MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIACAS, VIOLA EL DERECHO HUMANO A LA IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 1o. DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, 26 DEL PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS Y 24 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS (CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO). De la interpretación sistemática de las fracciones IX, XIII y XIV del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de lo definido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en las tesis 2a. LIX/2011, 2a./J. 103/2010 y P./J. 24/95, publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIII, junio de 2011, página 428, con el rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008, NO CONTIENE COMO CONCEPTO JURÍDICO EL DE SALARIOS VENCIDOS.», Tomo XXXII, julio de 2010, página 310, con el rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. LA PROHIBICIÓN DE REINSTALAR EN SU CARGO A LOS MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES, PREVISTA POR EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008, ES APLICABLE EN TODOS LOS CASOS, INDEPENDIENTEMENTE DE LA RAZÓN QUE MOTIVÓ EL CESE.», y Tomo II, septiembre de 1995, página 43, con el rubro: «POLICÍAS MUNICIPALES Y JUDICIALES AL SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MÉXICO Y DE SUS MUNICIPIOS. SU RELACIÓN JURÍDICA ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA.», se concluye que los miembros de las instituciones policiales se encuentran en un régimen de excepción respecto de las condiciones en que prestan sus servicios, y esto obedece a la importancia de la función requerida que realizan para beneficio de la sociedad. Sin embargo, esa sola 56
circunstancia no es razón suficiente para estimar que no gozan de los derechos humanos reconocidos en la Constitución, pues aun cuando el vínculo que los une es administrativo y no laboral, los miembros de las instituciones policiacas prestan un servicio al Estado, y la circunstancia de que las relaciones entre éste y aquéllos se regulen en un régimen legal distinto al de los demás trabajadores de los Poderes de la Unión, no implica que el Estado no deba garantizar y respetar los derechos humanos de todos sus servidores públicos, porque la situación jurídica relevante es que todos prestan un servicio si se toma en cuenta que el parámetro mínimo internacional es que cualquier persona que lo preste -trabajo en sentido amplio-, tiene derecho a desempeñarlo en condiciones dignas y justas, así como a recibir como contraprestación una remuneración que les permita a ellos y a sus familiares gozar de un estándar de vida digno; así lo estableció la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Opinión Consultiva OC-18/03. En ese contexto, se afirma que existe un tratamiento diferenciado entre los trabajadores al servicio del Estado de Guanajuato y los miembros de las instituciones de seguridad pública, porque a los primeros sí se les concede el derecho al pago de un concepto para resarcirlos de los daños y perjuicios que sufren al ser cesados injustamente, y a los segundos no; diferencia de trato que no está justificada, porque: 1. No hay racionalidad en que por pertenecer a los cuerpos de seguridad pública, se les deba suprimir el derecho a que se les cubran los daños y perjuicios causados con la baja o remoción debido a causas ajenas al funcionario cesado, toda vez que si fue separado de su empleo sin percibir algún salario por causa no imputable a él y el Estado no acredita los motivos del cese, debe reparar el daño producido por la falta en que incurrió, aunado a que el principio básico relativo a la indemnización tratándose de separación injustificada del empleo y, por ende, el derecho del servidor al pago de las remuneraciones diarias ordinarias que dejó de percibir no tiende a proteger la estabilidad en el empleo de un servidor público y, por ende, no es un elemento objetivo que pueda servir de base para privar al quejoso del derecho a su pago; 2. No es necesaria la medida, ya que si bien la diferencia prevista en el artículo 50 de la Ley de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato persigue, en principio, una finalidad constitucionalmente legítima, que se traduce en garantizar la eficacia de los cuerpos de seguridad pública de la entidad, así como la protección de la integridad de sus miembros y de terceras personas, no podría constituir la causa de privación o afectación del derecho al pago de las remuneraciones diarias ordinarias que dejó de percibir en caso de cese injustificado, pues en nada incide en el funcionamiento del servicio que prestan dichos servidores públicos; y, 3. No puede concebirse acreditada la exclusión del derecho desde el aspecto de la proporcionalidad en estricto sentido, dado que la privación del derecho del quejoso a ser indemnizado de las remuneraciones diarias ordinarias que dejó de percibir en caso de un cese 57
injustificado, frente a la mínima afectación que se pudiera producir al régimen de exclusión que opera para tales servidores públicos, no guarda concordancia, pues el derecho a ser resarcido de manera integral en el derecho del que se vio privado el servidor público mediante el pago de los conceptos dejados de percibir en virtud de un acto fuera de la legalidad, no se vincula con la estabilidad en el empleo de que constitucionalmente carece. Así, la aplicación del aludido artículo 50, implica hacer una discriminación del servidor público por su condición de policía, pues por esa sola circunstancia se le priva del derecho al pago de las remuneraciones diarias ordinarias que dejó de percibir, cuando no existe razón que valide dicha medida; consecuentemente, el referido numeral viola el derecho humano de igualdad y no discriminación previsto en los artículos 1o. de la Constitución Federal, 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.»41
Énfasis añadido.
Ahora bien, aun cuando el actor fue dado de baja verbalmente el día 6 seis de junio de 2018 dos mil dieciocho y habiéndose materializado la destitución el día 8 ocho del mismo mes y anualidad -según lo indica el accionante en su demanda-, lo cierto es que desprendido del recibo de pago de sueldo número ***** ( ), se advierte que la fecha del foja 55 último pago o remuneración efectuado al accionante corresponde al día 1 uno de junio de 2018 dos mil dieciocho.
De esa forma, para efecto de calcular la prestación en tratamiento, ésta deberá computarse a partir del 2 dos de junio de 2018 dos mil dieciocho (día siguiente a aquel en que fue demostrado se pagó la última remuneración diaria al actor), de conformidad con lo previsto por los ordinales 117, 124 y 131 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
41 Tesis XVI. 1o.A.T.10 K (10a.) , publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Décima Época , Libro XII , Septiembre de 2012 , Tomo 3 , Núm. de Registro: 2001769 , consultable a Página 1978. 58
En virtud de lo anterior, con base en los artículos 1 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en lo previsto por el numeral 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se condena a las autoridades demandadas para que se efectué al actor el pago de las remuneraciones diarias integradas que dejó de percibir a partir del 2 dos de junio de 2018 dos mil dieciocho y de los subsecuentes que se generen hasta que se realice el pago correspondiente en cumplimiento a la presente sentencia, dado que el artículo 50 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, resulta Inconvencional.
Lo anterior, conforme a la remuneración diaria percibida acreditada por el accionante, esto es, a razón de $*****.
(iii) El pago de aguinaldo, vacaciones y prima vacacional.
De conformidad con lo dispuesto por el numeral 300, fracción V, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se reconoce el derecho solicitado por el actor -con las excepciones a que se hará referencia en los párrafos siguientes-, al tenor de lo dispuesto en el artículo 50, segundo párrafo, de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato.
Ello aunado a que al resolverse la contradicción de tesis 489/2011, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado que el enunciado «y demás prestaciones a que tenga derecho», contenido en el artículo 123 del apartado B, en la fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados 59
Unidos Mexicanos, vigente a partir de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 dieciocho de junio de 2008 dos mil ocho, forma parte de la obligación resarcitoria del Estado y debe interpretarse como el deber de pagar la remuneración diaria ordinaria, así como los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que percibía el servidor público por la prestación de sus servicios, desde que se concretó su separación, cese, remoción o baja, y hasta que se realice el pago correspondiente.
Ahora, si bien es cierto que la reforma Constitucional privilegió el interés general de la seguridad pública sobre el interés particular, debido a que la sociedad requiere contar con instituciones policiales honestas, profesionales, competentes, eficientes y eficaces, también lo es que la prosecución de ese fin constitucional no debe estar secundada por violación a los derechos de las personas, ni llevarse al extremo de permitir que las entidades policiales cometan actos ilegales en perjuicio de los derechos de los servidores públicos, sin la correspondiente responsabilidad administrativa del Estado.
En ese contexto, expuso que las vacaciones, la prima vacacional y el aguinaldo, son conceptos que se encuentran comprendidos dentro del enunciado «y demás prestaciones a que tenga derecho», contenido en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que suelen otorgarse con motivo de la prestación de un servicio al Estado y catalogarse en el presupuesto de egresos respectivo.
60
Por lo anterior, el Alto Tribunal concluyó que deben pagarse al servidor público, miembro de alguna institución policial que fue separado del servicio injustificadamente, las cantidades que por los referidos conceptos pudo percibir desde el momento en que se concretó la separación, cese, remoción o baja, y hasta que se realice el pago de las demás prestaciones a que tenga derecho, siempre y cuando haya una condena por aquellos conceptos, pues solo de esa manera, el Estado puede resarcirlo de manera integral; es decir, puede indemnizarlo en todo aquello de lo que fue privado con motivo de la separación.
Se destaca que a pesar de que el aguinaldo, vacaciones y prima vacacional se generen atendiendo a trabajo efectivamente realizado, en el caso se está ante una obligación resarcitoria del Estado que debe ser equivalente a aquello de lo que el servidor público es privado durante su separación ilegal, no así a lo efectivamente laborado.
Lo expuesto encuentra sustento en la jurisprudencia 2.a./J.18/2012 (10a), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro VI, Tomo 1, de marzo de 2012 dos mil doce, con registro número 2000463, con el texto y rubro siguientes:
«SEGURIDAD PÚBLICA. PROCEDE OTORGAR AL MIEMBRO DE ALGUNA INSTITUCIÓN POLICIAL, LAS CANTIDADES QUE POR CONCEPTO DE VACACIONES, PRIMA VACACIONAL Y AGUINALDO PUDO PERCIBIR DESDE EL MOMENTO EN QUE SE CONCRETÓ SU SEPARACIÓN, CESE, REMOCIÓN O BAJA INJUSTIFICADA Y HASTA AQUEL EN QUE SE REALICE EL PAGO DE LAS DEMÁS PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO, SIEMPRE QUE HAYA UNA CONDENA POR TALES CONCEPTOS. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis 2a. LX/2011, de rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. INTERPRETACIÓN DEL ENUNCIADO ‘Y DEMÁS PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO’, CONTENIDO EN 61
EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008.», sostuvo que el referido enunciado «y demás prestaciones a que tenga derecho», forma parte de la obligación resarcitoria del Estado y debe interpretarse como el deber de pagar la remuneración diaria ordinaria, así como los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que percibía el servidor público por la prestación de sus servicios, desde que se concretó su separación, cese, remoción o baja injustificada, y hasta que se realice el pago correspondiente. En ese sentido, dado que las vacaciones, la prima vacacional y el aguinaldo son prestaciones que se encuentran comprendidas dentro de dicho enunciado, deben cubrirse al servidor público, miembro de alguna institución policial, las cantidades que por esos conceptos pudo percibir desde el momento en que se concretó la separación, cese, remoción o baja injustificada, y hasta que se realice el pago de las demás prestaciones a que tenga derecho, siempre y cuando haya una condena por aquellos conceptos, ya que sólo de esa manera el Estado puede resarcirlo de manera integral de todo aquello de lo que fue privado con motivo de la separación.»
Ahora bien, de conformidad con la distribución lógica de la carga probatoria establecida en el artículo 51 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, a quien afirma determinado hecho le corresponde probar la veracidad del mismo, y al que niega sólo le corresponde probar, cuando: 1) La negación envuelva la afirmación expresa de un hecho; 2) Se desconozca la presunción legal que tenga a su favor el colitigante; y 3) Se desconozca la capacidad.
Luego, toda vez que la falta de pago de aguinaldo, vacaciones y prima vacacional por todo el tiempo en que el actor prestó sus servicios como policía municipal, se trata de un hecho negativo, en consecuencia, es a las autoridades demandadas a quienes les fue 62
asignada la obligación de demostrar el pago oportuno de las señaladas prestaciones al actor.
Ello, aunado a que en dicho punto de debate también se actualiza «la carga dinámica de la prueba»42 como otra regla de distribución del débito probatorio, conforme a la cual se releva al particular la obligación de acreditar su dicho y ésta se traslada a la parte demandada, pues es precisamente esta última quien cuenta con una mayor facilidad técnica y material, así como con una mejor oportunidad para aportar en la secuela procesal los elementos probatorios suficientes e idóneos que demuestren el hecho controvertido, esto es, el oportuno pago al actor de aguinaldo, vacaciones y prima vacacional por todo el tiempo en que prestó sus servicios como policía municipal43.
Luego, en sus ocursos de contestación, las autoridades demandadas negaron adeudar cantidad alguna al accionante y exhibieron al efecto, la copia certificada de 23 veintitrés comprobantes de pago y un formato de vacaciones.
En particular, el recibo de pago de sueldo número ***** ( ), foja 48 emitido a nombre del accionante, con fecha de pago el día 8 ocho de diciembre de 2017 dos mil diecisiete, y debidamente firmado por el impetrante aceptando su debido entero, en términos de lo previsto por
42 La cual no se sostiene en los principios de lógico y ontológico de la prueba (reglas tradicionales), sino que su contenido es en función de los principios de buena fe, disponibilidad de la prueba y solidaridad procesal frente a situaciones donde existe insuficiencia probatoria de la contraparte (administrado). 43 Sustenta lo anterior, por analogía, lo establecido en la jurisprudencia intitulada: «CARGA DINÁMICA DE LA PRUEBA EN MATERIA LABORAL. CORRESPONDE AL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL CUANDO CONTROVIERTE EL PROMEDIO DE LAS ÚLTIMAS SEMANAS DE COTIZACIÓN DE LOS TRABAJADORES INSCRITOS EN EL RÉGIMEN DEL SEGURO OBLIGATORIO» Décima Época Registro: 2013095 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 36, Noviembre de 2016, Tomo IV Materia(s): Laboral Tesis: (IV Región)2o. J/7 (10a.) Página: 2204 63
los ordinales 78, 117, 121, 123 y 131 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, acredita fehacientemente que al accionante le fueron pagados únicamente: (i) la prima vacacional correspondiente al segundo periodo del año 2017 dos mil diecisiete; y (ii) el aguinaldo correspondiente al año 2017 dos mil diecisiete.
Ello, pues en el aludido recibo de pago fueron señalados como percepciones, los siguientes conceptos: «PrimaVacSueldo», «PrimaVacsPSM», «AguinaldoSueldo» y «Aguinaldo PSM».
Por otra parte, respecto de la prestaciones consistentes en vacaciones, se aprecia que si bien las autoridades demandadas exhibieron el documento identificado como «FORMATO DE VACACIONES», es patente que el mismo es ineficaz para acreditar que efectivamente se hayan autorizado y otorgado al actor los periodos vacacionales ahí señalados.
Ello, pues dicho formato no demuestra que se le hubieren notificado al justiciable para efecto de hacerle conocimiento la autorización de sus vacaciones respecto del primer periodo vacacional del año 2018 dos mil dieciocho y, en consecuencia, estuviera en posibilidades de disfrutarlas, máxime que no está firmado por el impetrante.
Ante ese panorama, se advierte que la autoridad demandada no acreditó fehacientemente en la secuela procesal que, al término de la relación administrativa, se hubiere realizado al actor de manera debida y oportuna el pago aguinaldo, vacaciones y prima vacacional por todo el tiempo en que el actor prestó sus servicios como policía municipal, con excepción de la prima vacacional correspondiente al segundo periodo del año 2017 dos mil diecisiete, y el aguinaldo 64
correspondiente al año 2017 dos mil diecisiete-. Por tanto, resulta procedente condenar a las autoridades demandadas a realizar su pago.
Adicionalmente, con el propósito de cuantificar las prestaciones consistentes en aguinaldo, vacaciones y prima vacacional, se precisa que el accionante no manifestó el monto o base para el cálculo de las prestaciones en análisis. Por su parte, la parte demandada sostiene en su contestación que al accionante se le otorgaban 40 cuarenta días de aguinaldo de manera anual, 10 diez días de vacaciones por cada seis meses de servicios prestados y una prima vacacional del 30% treinta por ciento correspondiente a cada periodo vacacional, de conformidad con lo estipulado en las Condiciones Generales de Trabajo que exhibe como anexo a sus ocursos de contestación.
Luego, considerando que las cantidades y porcentajes expresados por las autoridades demandadas son iguales y, en caso del aguinaldo, superior, a las prestaciones mínimas que reciben los trabajadores al servicio del estado establecidas en los ordinales 26, primer y segundo párrafo, 27, segundo párrafo, y 41 de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado y de los Municipios; se estima que, en cumplimiento del ordinal 45 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, deberán tomarse en cuenta las mismas para efecto de calcular el pago de las prestaciones solicitadas por el accionante.
En virtud de lo expuesto con antelación, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los 65
Municipios de Guanajuato, se condena a las autoridades demandadas para que se efectué el pago al actor de:
▪ Aguinaldo, a razón de 40 cuarenta días de salario por año laborado, desde el 16 dieciséis de enero de 2001 dos mil uno -fecha de ingreso del impetrante- y de los subsecuentes que se generen, hasta el cabal cumplimiento de la presente sentencia.
Exceptuándose el pago correspondiente al 2017 dos mil diecisiete, al haberse demostrado el debido entero de éstas al justiciable; y
▪ Vacaciones, a razón de 10 diez días de salario por cada seis meses de trabajo; y Prima vacacional, a razón de 30% treinta por ciento sobre la cantidad relativa a cada período vacacional, desde el 16 dieciséis de enero de 2001 dos mil uno -fecha de ingreso del impetrante- y de los subsecuentes que se generen, hasta el cabal cumplimiento de la presente sentencia.
Excluyéndose el pago de la prima vacacional respecto del segundo periodo del año 2017 dos mil diecisiete, al haberse acreditad correctamente el pago de éstos al accionante.
Como base de cálculo de las anteriores prestaciones, deberá atenderse a la cantidad de $*****, como remuneración diaria integrada44.
(iv) Servicios de Salud y Seguridad Social.
No obstante que el accionante hubiere omitido solicitar de manera expresa y en forma particular, que se le continuaran otorgando los
44 Condena sustentada en lo resuelto por el Primer Tribunal Colegiado en materia Administrativa del Decimosexto Circuito , dentro del Amparo Directo Administrativo número A.D.A. 922/2017. 66
servicios de salud y seguridad social, de conformidad con el numeral 300, fracción V, del código de la materia, resulta procedente reconocer su derecho a que le sigan siendo prestados los servicios de salud y seguridad social hasta que se cumpla a cabalidad la sentencia.
Ello, de acuerdo a lo establecido por la jurisprudencia siguiente:
«SENTENCIA DE AMPARO, EFECTOS DE LA. CUANDO SE DETERMINE QUE SE VULNERÓ LA GARANTÍA DE AUDIENCIA POR NO HABERSE SEGUIDO PROCEDIMIENTO ALGUNO RESPECTO A LA SEPARACIÓN, REMOCIÓN, BAJA, CESE O CUALQUIER OTRA FORMA DE TERMINACIÓN DEL SERVICIO DE LOS AGENTES DEL MINISTERIO PÚBLICO, LOS PERITOS Y LOS MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES DEL ESTADO DE PUEBLA Y SUS MUNICIPIOS. En estricto acatamiento de la jurisprudencia 2a./J. 103/2012 de rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. LA SENTENCIA EN LA QUE SE CONCEDE EL AMPARO CONTRA LA SEPARACIÓN, REMOCIÓN, BAJA, CESE O CUALQUIER OTRA FORMA DE TERMINACIÓN DEL SERVICIO DE MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES, POR VIOLACIÓN AL DERECHO DE AUDIENCIA, DEBE CONSTREÑIR A LA AUTORIDAD RESPONSABLE A PAGAR LA INDEMNIZACIÓN CORRESPONDIENTE Y LAS DEMÁS PRESTACIONES A QUE EL QUEJOSO TENGA DERECHO.», si en el juicio de amparo se resuelve que es injustificada la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio, por no haberse seguido procedimiento alguno al respecto, la autoridad responsable quedará constreñida a pagar la indemnización constitucional y las demás prestaciones a que tenga derecho la parte quejosa, desde que se concretó su cese, remoción o baja injustificada y hasta que se realice el pago correspondiente; sin que de manera alguna pueda ordenarse la sustanciación del procedimiento que no se instauró con antelación. Además, se estima que entre las prestaciones que deben cubrirse a la impetrante del amparo se encuentra la relativa a los servicios de salud, la cual se proporcionará hasta en tanto se pague la indemnización y las prestaciones referidas; y, si la legislación aplicable prevé la conservación de dichos derechos, deberá observarse el 67
precepto legal respectivo para que el plazo de conservación transcurra a partir de que se haga la liquidación correspondiente.»45
Subrayado añadido
Lo señalado, considerando que el derecho a la salud debe ser garantizado a la población en igualdad de oportunidades y sin condicionamiento alguno, y más aún que en el presente proceso fue demostrado que el cese cometido al accionante por la encausada fue desajustado a legalidad y en inobservancia de las formalidades establecidas en los ordenamientos aplicables para decretar dicho cese.
De lo anterior, resulta ilustrativo en lo conducente, la tesis intitulada: «DERECHO A LA SALUD. FORMA DE CUMPLIR CON LA OBSERVACIÓN GENERAL NÚMERO 14 DEL COMITÉ DE LOS DERECHOS SOCIALES Y CULTURALES DE LA ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS, PARA GARANTIZAR SU DISFRUTE.»46
Dicho pronunciamiento encuentra soporte derivado del análisis realizado a los autos de la presente causa y, en particular, a los recibos de pago de sueldo exhibidos tanto por el actor como por la autoridad demandada, de los cuales es posible constatar que el accionante tenía acceso a los servicios de salud y seguridad social, mediante el entero de cuotas por la encausada ante el Instituto Mexicano del Seguro Social y el Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato.
45 Tesis: PC.VI.A. J/4 A (10a.) , Décima Época Registro: 2011293 Instancia: Plenos de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 28 , Marzo de 2016 , Tomo II Materia(s): Común Página: 1535 46 Décima Época Registro: 2004683 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Libro XXV , Octubre de 2013 , Tomo 3 Materia(s): Constitucional Tesis: I.4o.A.86 A (10a.) Página: 1759 68
A causa de lo anterior, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se condena a la autoridad demandada para que continúe aportando las cuotas obrero-patronales a los Institutos antes señalados, desde el 8 ocho de junio de 2018 dos mil dieciocho47 y hasta en tanto se cumpla a cabalidad con la sentencia. Ello, con el propósito de que el demandante siga gozando de los servicios de salud y seguridad social.
(v) El pago de fondo de ahorro.
Solicita el actor el pago de $***** (*****), que le eran descontados de forma catorcenal, por todo el año 2017 dos mil diecisiete y hasta que se cumpla con la sentencia; sin embargo, no se reconoce el derecho solicitado por el actor, de conformidad con las consideraciones que a continuación se exponen:
Según se obtiene de las disposiciones generales de las pruebas, conforme a lo previsto en los artículos 46 a 56 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato -aplicables al proceso contencioso administrativo-, en relación con lo que dispone el diverso numeral 249, se colige que tratándose de los procesos que se tramitan ante este Tribunal en los que el actor pretenda que se reconozcan o bien, que se hagan efectivos los derechos subjetivos que éste aduce tener constituidos, es precisamente el accionante quién debe probar los hechos de los que derivan los derechos y prerrogativas sobre los cuales
47 Fecha en la cual el accionante señala en su demanda fue materializada la separación de su cargo. 69
reclama a la parte demandada el pleno restablecimiento en su ejercicio, independientemente de que ésta incluso no formule su contestación.
Es aplicable, por analogía o similitud en el asunto, lo establecido en la jurisprudencia y tesis -respectivamente-, siguientes:
«MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES. ANTE LA TERMINACIÓN DE LA RELACIÓN ADMINISTRATIVA QUE LOS UNÍA CON EL ESTADO, TIENEN DERECHO AL PAGO DE LA INDEMNIZACIÓN «Y DEMÁS PRESTACIONES», SIEMPRE QUE ACREDITEN QUE LAS PERCIBÍAN O QUE ESTÁN PREVISTAS EN LA LEY QUE LOS REGÍA. El artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos permite a las instituciones policiales de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, remover a los elementos que hayan incumplido los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia, que todo servidor público debe acatar, y prohíbe absoluta y categóricamente que sean reincorporados a dichas instituciones, aun cuando obtengan resolución jurisdiccional que declare injustificada la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio, dado que el Poder Revisor privilegió el interés general por el combate a la corrupción y la seguridad, por encima de la estabilidad en el empleo y, por ello, el Estado sólo está obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tengan derecho. En este contexto, los miembros de las instituciones policiales, como todo servidor público, reciben por sus servicios una serie de prestaciones que van desde el pago que pudiera considerarse remuneración diaria ordinaria, hasta los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que perciba por la prestación de sus servicios y que necesariamente debe estar catalogado en el presupuesto de egresos respectivo. Por tanto, como la intención del Constituyente Permanente fue imponer al Estado la obligación de resarcir al servidor público ante el evento de que no pueda ser reincorporado, a pesar de que la remoción sea calificada como injustificada por resolución firme de autoridad jurisdiccional, el enunciado normativo «y demás prestaciones a que tenga derecho», forma parte de esa obligación y debe interpretarse como el deber de pagarle la remuneración diaria ordinaria dejada de percibir, así como los conceptos que recibía por la prestación de sus servicios, previamente mencionados, desde el momento en que se concretó la terminación de la relación administrativa y hasta que se realice el pago de la 70
indemnización correspondiente, siempre que acredite que percibía esas prestaciones o que están previstas en la ley que lo regía.»48 Subrayado propio.
«FACULTAD DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE CONSTATAR LA EXISTENCIA DEL DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR PARA OBTENER SU RESTITUCIÓN O LA DEVOLUCIÓN DE UNA CANTIDAD. SU EJERCICIO PRESUPONE LA DECLARACIÓN DE ILEGALIDAD DE LAS CONSIDERACIONES QUE SUSTENTAN LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA. La regla general sobre la litis en el juicio contencioso administrativo es que se integra con las consideraciones que rigen el acto impugnado, los conceptos de anulación de la demanda (o su ampliación), la contestación a ésta (o a la ampliación) y las pruebas que ofrezcan las partes. Como excepción, destaca la prevista en el artículo 50, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, cuya aplicación se encuentra vinculada con el diverso 22 del propio ordenamiento, subordinados al artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Esto es, del artículo primeramente citado se advierte que, cuando se declare la ilegalidad de la resolución impugnada y, en consecuencia, proceda restituir un derecho subjetivo o la devolución de una cantidad al actor, previamente debe constatarse el derecho que tiene éste para ello. Por tanto, la obligación de constatar ese derecho subjetivo opera cuando, declarada la ilegalidad de la resolución, se produce la nulidad lisa y llana del acto, y devendría entonces necesaria la obligación de la autoridad administrativa de emitir una determinación que dé solución final a lo gestionado, libre de los motivos de ilegalidad estudiados, pero no exenta de la constatación de que el particular realmente tenga derecho a la restitución del derecho o a la devolución pretendidos, pues en este aspecto el precepto citado refleja con claridad el modelo de plena jurisdicción del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Así, no cabe esa constatación cuando se reconoce la validez del acto impugnado, pues en ese caso no podrá haber algún pronunciamiento sobre el derecho subjetivo a realizar una conducta, como tampoco cuando la nulidad decretada se produce por la falta de fundamentación o motivación del acto administrativo impugnado, dado que, en ese supuesto, al desconocerse las razones que sustentan su determinación, no cabe que el órgano jurisdiccional se sustituya a la autoridad para negar la pretensión del gobernado elevada a la administración, con argumentos no
48 Jurisprudencia XVI.1o.A. J/18 (10a.) sustentada por los Tribunales Colegiados de Circuito , con registro 2008662 , correspondiente a la Décima Época , publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación , Libro 16 , Marzo de 2015 dos mil quince , Tomo III , página 2263. 71
externados por ésta en ejercicio de su potestad para decidir sobre lo pedido. Es así, porque la facultad de constatación referida no es una carta abierta para ignorar la litis y negar lo solicitado ante la autoridad administrativa, con razones no expuestas en la resolución impugnada, sino que deviene como consecuencia de haber declarado la ilegalidad de las consideraciones que la sustentan. Abona a esta conclusión el artículo 22 mencionado, pues si establece que la demandada en su contestación no puede cambiar los fundamentos de derecho que sostuvo en la resolución impugnada; con mayor razón, el tribunal administrativo no puede variar los fundamentos de dicha resolución para reconocer su validez y negar la pretensión elevada a la autoridad demandada, ya que esa prohibición tiene como razón principal no sólo el principio de congruencia en la sentencia, sino también el denominado non reformatio in peius que rige en todo medio de defensa y opera en el caso, como una modalidad de tutela a la congruencia procesal, protegida en el artículo 17 de la Carta Magna. De ahí que la constatación del derecho a la restitución o a la devolución se aplique en aquellos casos en que, declarada la nulidad lisa y llana del acto impugnado por su ilegalidad, la autoridad administrativa deba emitir una determinación que dé solución final a lo gestionado, pero que, por economía procesal la Sala, en aras de una pronta y completa resolución de lo solicitado en la instancia de origen, tiene la facultad de determinar que el actor no obtenga un beneficio indebido por la restitución de un derecho que no está en su esfera jurídica o que no ha sido demostrado; o bien, cuando los elementos probatorios a su alcance revelan la existencia de ese derecho, el particular no tenga que esperar la resolución de la autoridad administrativa para obtener la restitución del derecho o la devolución correspondiente.»49 Subrayado añadido. Entonces, tratándose del pago de fondo de ahorro, el actor debió precisar los pormenores de su reclamo, tales como el pacto contractual o de otra índole, y la forma en que se enteran o bien, que estas le eran pagadas, pues no debe perderse de vista que -en la especie-, las autoridades demandadas son Órganos del Estado que sujetan su actuar a lineamientos generales y presupuestales a fin de liquidar las prestaciones que otorgan.
49 Décima Época; Registro: 2013828; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 40 , Marzo de 2017 , Tomo IV; Materia(s): Administrativa; Tesis: IV.2o.A.136 A (10a.); Página: 2707. 72
Partiendo de tales premisas, correspondía al actor precisar en su demanda el contenido de la cláusula en la que se haya establecido el derecho a recibir prestaciones que la norma no le otorga y, por tanto, al tratarse de un hecho impreciso, no puede considerarse probado, pues tal vaguedad impide a este Juzgador resolver con exactitud sobre el derecho que pretende el actor le sea reconocido.
Ello, aunado a que ni de los recibos de pago que aporta a su escrito de demanda ni de alguna otra documental que obre en autos, se desprende la existencia de algún fondo de ahorro constituido en su favor respecto del cual proceda su entrega; en tal virtud, es que se concluye que no es posible realizar condena alguna a la autoridad por este concepto.
(vi) El pago de prima de antigüedad como prestación ordinaria.
Al respecto, quien resuelve determina que no es procedente el reconocimiento del derecho al pago de la prima de antigüedad ya que ésta no tiene un efecto indemnizatorio ni se vincula directamente con las medidas de protección al salario ni tampoco con los beneficios de la seguridad social.
Lo anterior se justifica dado que al resolver el amparo directo en revisión *****, en un asunto similar al que ahora se analiza, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó la improcedencia del pago de la prestación de la prima de antigüedad como concepto integrado en la indemnización prevista en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conforme al principio de la tesis aislada del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: 73
«TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO DE MICHOACÁN. LA LEY RESPECTIVA NO CONTRAVIENE EL APARTADO B DEL ARTÍCULO 123 CONSTITUCIONAL POR LA CIRCUNSTANCIA DE QUE NO ESTABLEZCA LA PRIMA DE ANTIGÜEDAD»50, de que el pago de una prima de antigüedad no se vincula directamente con los derechos a disfrutar de las medidas de protección al salario, a gozar de los beneficios de la seguridad social, ni tiene un efecto indemnizatorio.
Si bien para definir el monto de la indemnización contenida en el segundo párrafo, de la fracción XIII, del apartado B, del artículo 123 de la Carta Magna, debe aplicarse análogamente la fracción XXII del diverso apartado A, no significa que el miembro de alguna institución policial de la Federación, de los Estados o de los municipios, tenga derecho a recibir el pago por concepto de prima de antigüedad cuando la autoridad jurisdiccional resuelve que fue injustificada su separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio pues dicha prestación constituye una prerrogativa inmersa en el campo del derecho laboral en el artículo 63 de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado y de los Municipios -inaplicable en relación a los miembros de las instituciones policiales y el Estado a efecto de otorgar prestaciones-, y no en la Carta Magna.
Lo anterior, de conformidad con el artículo 8 del mismo ordenamiento legal citado que a la letra indica:
«Artículo 8. Quedan excluidos del régimen de esta ley los miembros de las policías estatales o municipales, de las fuerzas de seguridad, de las fuerzas de tránsito y los trabajadores de confianza, pero tendrán derecho a disfrutar de las medidas de protección al salario y gozarán de los beneficios de la seguridad social….»
50 Novena Época; Registro: 196866; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo VII , Febrero de 1998; Materia(s): Constitucional , Laboral; Tesis: P. VII/98; Página: 46. 74
Énfasis añadido.
Ahora bien, el Primer Tribunal Colegiado del Decimosexto Circuito, al resolver el amparo directo administrativo 324/2017, sostuvo que la prima de antigüedad no puede vincularse con las medidas de protección al salario en virtud de que no está prevista en la ley como un aspecto relacionado con la citada protección, es decir, su objeto no se circunscribe a lograr la efectiva protección al salario.
Además, argumentó que tampoco se encuentra vinculada con la prerrogativa de seguridad social puesto que tiene un fundamento, pues mientras las prestaciones de seguridad social tienen su fuente en los riesgos naturales a que están expuestos los trabajadores; la prima de antigüedad es una prestación que si bien deriva del hecho de que el trabajador preste un servicio personal y subordinado, respecto de los miembros de las instituciones policíacas, no existe disposición legal que la autorice, razón por la cual no tienen derecho a exigir el pago de esa prestación cuando se separen o sean separados de su trabajo.
Ilustra lo expuesto por analogía, dado que señala que los elementos de un cuerpo policíaco, en virtud de que la relación que los une con el Estado es de naturaleza administrativa, están excluidos del derecho al pago de prima de antigüedad, la tesis aislada que establece:
«MIEMBROS DE LA POLICÍA FEDERAL. AL SER DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA SU RELACIÓN CON EL ESTADO, ESTÁN EXCLUIDOS DEL DERECHO A LA ESTABILIDAD EN EL EMPLEO Y DEL PAGO DE LA PRIMA DE ANTIGÜEDAD O QUINQUENIO. Conforme al artículo 2 de la Ley de la Policía Federal, esta institución es un órgano administrativo desconcentrado de la otrora Secretaría de Seguridad Pública (hoy 75
adscrito a la Secretaría de Gobernación), que tiene por objeto salvaguardar la vida, la integridad, la seguridad y los derechos de las personas; preservar las libertades, el orden y la paz públicos, así como prevenir e investigar la comisión de delitos, bajo la conducción y mando del Ministerio Público de la Federación. Por su parte, el numeral 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que los miembros de las instituciones policiales, como sucede con los elementos de la Policía Federal, se rigen por sus propias leyes; de ahí que la relación entre éstos y el Estado sea de naturaleza administrativa, por lo que las determinaciones que dicha institución tome en torno a ese vínculo jurídico, deberán sujetarse a la normatividad que regula su organización y funcionamiento. Por tanto, los miembros de la corporación mencionada están excluidos de los derechos laborales de los que goza un trabajador al servicio del Estado, como son la estabilidad en el empleo y el pago de la prima de antigüedad o quinquenio.»51
Énfasis añadido.
Por lo que, no resta más que concluir la improcedencia del pago de prima de antigüedad solicitada por el justiciable.
(viii) El pago de horas extraordinarias, días de descanso legal obligatorio y prima dominical.
En relación con la pretensión solicitada, no se reconoce el derecho del justiciable al pago de horas extraordinarias, días de descanso legal ni prima dominical.
Si bien existe la posibilidad jurídica que los miembros de seguridad pública, con fundamento en sus propias leyes, tengan derecho a otros beneficios por la prestación de sus servicios, en el proceso
51 Décima Época; Registro: 2016250; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 51 , Febrero de 2018 , Tomo III; Materia(s): Constitucional; Tesis: I.5o.A.6 A (10a.); Página: 1469. 76
administrativo corresponde en primer término al actor, acreditar que percibía las cantidades reclamadas, o bien, que éstas están contempladas en la ley que les rige.
De conformidad con el artículo 300, fracción V, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, uno de los efectos de las sentencias es el reconocimiento de la existencia de un derecho, para lo cual previamente el actor debe demostrar que es titular de aquél, pues no es jurídicamente posible que se obligue a la autoridad administrativa a reconocer una prerrogativa si el particular no cumple con todos los elementos para ello.
Por sus términos, apoya lo anterior la tesis de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro:
«CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LA OBLIGACIÓN DE CONSTATAR LA EXISTENCIA DEL DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR EN EL JUICIO RELATIVO, OBEDECE AL MODELO DE PLENA JURISDICCIÓN CON QUE CUENTA EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA Y TIENDE A TUTELAR LA JUSTICIA PRONTA Y COMPLETA. El deber del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de reconocer o constatar la existencia del derecho subjetivo del actor en el juicio contencioso administrativo, antes de ordenar que se restituya, se reduzca el importe de una sanción o se condene a una indemnización, contenido en los artículos 50, penúltimo párrafo, y 52, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, está inspirado en la garantía de justicia pronta y completa establecida en el artículo 17, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque con ello se intenta evitar que el actor obtenga un beneficio indebido derivado de que el Tribunal ordene la restitución de un derecho que todavía no se ha incorporado a la esfera jurídica de aquél o no ha sido demostrado, pero si acredita en el juicio contencioso que cuenta con él, porque allegó los elementos probatorios suficientes que revelan su existencia, se procura la pronta y completa resolución de lo solicitado en la instancia de origen, ya que el particular no tendrá que esperar a que 77
la autoridad administrativa se pronuncie nuevamente, con el consecuente retraso en la solución final de lo gestionado.»52
En el caso concreto, la parte actora no aportó a este proceso administrativo medio probatorio alguno a través del cual demostrara la percepción regular de las citadas prestaciones.
Además, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Décimo Sexto Circuito, en las diversas ejecutorias que dieron lugar a la integración de la jurisprudencia XVI.1o.A. J/20 (10a.), publicada en la página 1722 del Libro 19, Tomo II, junio de 2015 dos mil quince, de la Décima Época de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, de rubro «MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES. NO TIENEN DERECHO AL PAGO DE HORAS EXTRAORDINARIAS NI DE DÍAS DE DESCANSO LEGAL Y OBLIGATORIO, ANTE LA TERMINACIÓN DE LA RELACIÓN ADMINISTRATIVA QUE LOS UNÍA CON EL ESTADO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE GUANAJUATO)», sostuvo que el artículo 8 de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado y de los Municipios de Guanajuato, excluye del régimen de esta ley, entre otros, a los miembros de las policías estatales o municipales, pero dispone que tienen derecho a disfrutar de las medidas de protección al salario y a gozar de los beneficios de la seguridad social.
Esa restricción es acorde con la fracción XIV del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que señala que los trabajadores de confianza gozan de las medidas de protección al salario y de la seguridad social.
52 Novena Época; Registro: 165079; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXXI , Marzo de 2010; Materia(s): Administrativa , Constitucional; Tesis: 2a. XI/2010; Página: 1049.
78
Se destacó que los miembros de las instituciones policiales locales y municipales gozan de los derechos derivados de los servicios que prestan, esto es, de la protección al salario, que no puede ser restringida sino, por el contrario, hacerse extensiva a las condiciones laborales de cualquier trabajador, en las que queda incluido el pago de prestaciones tales como el salario ordinario, aguinaldo, quinquenio, entre otras, así como los derechos derivados de su afiliación al régimen de seguridad social, que son medidas protectoras de carácter general, dentro de las cuales se incluyen, entre otros derechos, seguros de enfermedades y maternidad, de riesgos de trabajo, de jubilación, de retiro, por invalidez, servicios de rehabilitación, prestación para adquisición de casa, etcétera.
Lo anterior en el entendido de que las medidas de protección al salario son aquellas que tienden a asegurar que el trabajador perciba efectivamente los salarios devengados en su favor, dado el carácter alimentario de éstos y la relevancia social que, como ingreso del sector más numeroso de la población tienen, por lo que la protección al salario comprende tanto aquella frente al empleador, para que el trabajador tenga asegurado su pago íntegro, como frente a sus acreedores, consistente en la prohibición de su embargo, salvo que se trate de pensiones alimenticias decretadas por autoridad judicial y contra acreedores del empleador, ante la existencia de un concurso mercantil.
En ese contexto, ni el pago de horas extraordinarias, ni de días de descanso obligatorio, ni de la prima dominical o séptimos días se advierte del citado artículo 8 de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado y los Municipios, dado que al excluir de 79
la aplicación de esa ley a los elementos de las fuerzas de seguridad pública, pero tutelar las medidas de protección al salario, se asegura que el trabajador perciba efectivamente los salarios devengados en su favor, protegidos de acreedores, de descuentos indebidos por parte del patrón y con preferencia de cobro.
Es ilustrativa sobre el pago de tiempo extraordinario, la jurisprudencia con el rubro y texto siguientes:
«PAGO DE TIEMPO EXTRAORDINARIO. IMPROCEDENCIA DEL, A LOS POLICÍAS MUNICIPALES Y JUDICIALES AL SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MÉXICO Y SUS MUNICIPIOS. Si la relación entre los cuerpos de seguridad y el Estado debe regirse por la Ley de Seguridad Pública del Estado de México, y si el artículo 29 de tal ordenamiento legal no prevé que los miembros de los cuerpos de seguridad pública tengan derecho al pago de tiempo extraordinario, es legal que al no existir fundamento jurídico alguno para la procedencia de dicha prestación deba negarse su pago. Por lo tanto, si de conformidad con lo dispuesto en los artículos 31 y 37 de la Ley de Seguridad Pública del Estado de México, los cuerpos de seguridad tienen una organización militarizada, así como también la obligación de cumplir órdenes de sus superiores y asistir puntualmente a los servicios ordinarios, extraordinarios y comisiones especiales que se les asignen, es inconcuso que, dada la naturaleza del servicio que prestan, no participan de la prestación consistente en tiempo extraordinario, ya que deben prestar el servicio de acuerdo a las exigencias y circunstancias del mismo. De ahí que al no prever la procedencia del pago de tiempo extraordinario a los miembros del cuerpo de seguridad, no implica que tal cuerpo de leyes viole el principio de supremacía constitucional, habida cuenta que es el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la propia Constitución General de la República, el que señala que los cuerpos de seguridad pública se encuentran excluidos de la relación sui generis Estado-empleado.»53
Lo subrayado es propio.
53 Novena Época; Registro: 198485; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo V , Junio de 1997; Materia(s): Administrativa; Tesis: II.2o.P.A. J/4; Página: 639. 80
Por lo expuesto, se concluye que no se reconoce el derecho solicitado por el actor al pago de horas extras, días de descanso obligatorios y prima dominical.
Es de destacar que a las cantidades a las que han sido condenadas las autoridades demandadas, DEBERÁN EFECTUARSE LAS ACTUALIZACIONES A LAS QUE HAYA LUGAR.
Ello, de conformidad con lo resuelto por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, dentro del Amparo Directo Administrativo 1230/2017, en el cual determinó que los elementos de las instituciones policiales tienen derecho a disfrutar «los incrementos salariales correspondientes» y que en el caso, aquellos que el impetrante podría haber percibido de no haber acontecido el ilegal cese de su cargo, como parte integrante de las medidas de protección al salario.
Asimismo, a las cantidades condenadas de pago y en su caso, actualizadas, DEBERÁN EFECTUARSE LAS DEDUCCIONES LEGALES CORRESPONDIENTES.
Finalmente, el Director de Relaciones Laborales, el Secretario de Seguridad Ciudadana, y el Consejo de Honor y Justicia para los Cuerpos de Seguridad Pública, ambos del municipio de Irapuato, Guanajuato, deberán informar sobre el cumplimiento otorgado a la condena que precede en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, en términos de lo dispuesto en el ordinal 322 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
81
Es ilustrativa sobre la obligación de las autoridades demandadas al cumplimiento de esta sentencia, a pesar de que materialmente no tengan las atribuciones legales de cuantificar y pagar la indemnización y demás prestaciones a las que se condenó, la tesis siguiente:
«CONSEJO DE HONOR Y JUSTICIA DE LA SECRETARÍA DE SEGURIDAD PÚBLICA DEL DISTRITO FEDERAL. ESTÁ VINCULADO AL CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA DE NULIDAD Y DE LA INTERLOCUTORIA DEL RECURSO DE QUEJA EN QUE SE LE CONDENÓ AL PAGO DE UNA INDEMNIZACIÓN Y DEMÁS PRESTACIONES QUE CORRESPONDAN. Aun cuando de conformidad con los artículos 53 a 55 de la Ley de Seguridad Pública, así como 36, 42, fracciones V y IX y 61, del Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad Pública, ambos del Distrito Federal, no se otorgan al Consejo de Honor y Justicia materialmente las atribuciones legales de cuantificar y pagar la indemnización y demás prestaciones a las que se condenó en una sentencia de nulidad, en términos de lo dispuesto en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo cierto es que está vinculado a que no siga subsistiendo la omisión de cumplir con la sentencia aludida y la interlocutoria del recurso de queja, por lo que debe asegurarse que dichas determinaciones se cumplan en sus términos por las autoridades que deban realizar directa o materialmente el pago, en virtud de haber sido la autoridad demandada y vencida en el juicio de nulidad, para lo cual, debe agotar el uso de todos los medios a su alcance, incluso de las prevenciones y sanciones que conforme a las disposiciones aplicables pueda formular e imponer, para conseguir ese cumplimiento.»54
Lo subrayado es propio.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
54 Décima Época; Registro: 2011785; Instancia: Plenos de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 31, Junio de 2016, Tomo III; Materia(s): Administrativa; Tesis: PC.I.A. J/67 A (10a.); Página: 1622. 82
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. Se decreta el sobreseimiento únicamente respecto del Presidente municipal, el Ayuntamiento municipal y el Subsecretario de Seguridad Ciudadana, todos de Irapuato, Guanajuato, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.
TERCERO. Se decreta la Nulidad Total de la resolución impugnada, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto de la misma.
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconocen los derechos solicitados por la parte actora y correlativamente se condena a las autoridades demandadas para que se efectué al accionante: (i) el pago de la indemnización constitucional; (ii) el pago de las remuneraciones diarias integradas que dejó de percibir a partir del 2 dos de junio de 2018 dos mil dieciocho, y de los subsecuentes que se generen hasta que se realice el pago correspondiente en cumplimiento a la presente sentencia; (iii) el pago de aguinaldo, vacaciones y prima vacacional desde el 16 dieciséis de enero de 2001 dos mil uno -fecha de ingreso- y de los subsecuentes que se generen hasta el cabal cumplimiento de la presente sentencia, con excepción de la prima vacacional correspondiente al segundo periodo del año 2017 dos mil diecisiete, y el aguinaldo correspondiente 83
al año 2017 dos mil diecisiete; y (iv) el entero de las cuotas obrero- patronales ante el IMSS, desde el 8 ocho de junio de 2018 dos mil dieciocho -fecha de la separación- y hasta en tanto se cumpla a cabalidad con la sentencia; todo ello en los términos establecidos en el Considerando Sexto de este fallo.
QUINTO. Se determina satisfecha la pretensión relativa a: (i) el pago de asignación de riesgo, y (ii) el pago de previsión social, al formar parte de la remuneración diaria ordinaria percibida por el actor; como se expuso en el Considerando Sexto de esta resolución jurisdiccional.
SEXTO. No se reconoce el derecho del actor al pago de las siguientes prestaciones: (i) fondo de ahorro; (ii) prima de antigüedad; y (iii) horas extraordinarias, días de descanso legal obligatorio y prima dominical; atento a lo determinado en el Considerando Sexto de esta sentencia.
Notifíquese a las partes, y en su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Guanajuato, Guanajuato, a 04 cuatro de octubre de 2018 dos mil dieciocho.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1042/1ªSala/17 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante juicio en línea en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 07 siete de junio de 2017 dos mil diecisiete, *****, por su propio derecho, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«…la infracción con folio número *****, de fecha 27 de abril de 2017….»
Añade en la ampliación de demandada que esgrime conceptos de impugnación –en virtud de que era un acto desconocido- en contra de:
«…Audiencia de calificación de multa con folio número *****, de fecha 15 de mayo de 2017…»
La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad total de los actos impugnados; 2) El reconocimiento del derecho de la parte actora; y 3) La condena a la autoridad demandada para que se ordene la devolución de la cantidad que pagó por concepto de multa, con los intereses generados desde la fecha en que realizó el pago de la multa 2
hasta la fecha en que se lleve a cabo la devolución de la cantidad que se reclama.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 12 doce de junio de 2017 dos mil diecisiete, se admitió la demanda; se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma.
Igualmente, se ordenó correr traslado al tercero con un derecho incompatible con la pretensión del actor para que manifestara lo que a su interés conviniera.
Por otra parte, se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por el accionante en su escrito inicial de demanda; además se requirió a la autoridad demandada para que exhibiera copia certificada de la boleta de infracción impugnada.
Asimismo, se tuvo a la parte actora por designando abogados autorizados en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
En proveído de fecha 06 seis de febrero de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo a *****, Supervisor nivel 2 de la Dirección General de Movilidad y Transporte Público de Celaya, Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma; y a la Tesorera Municipal de Celaya, Guanajuato, tercero con un derecho incompatible con la pretensión del actor, por compareciendo a proceso, a ambas autoridades por designando abogados autorizados y señalando correo electrónico para recibir notificaciones, se tuvieron 3
por admitidas las pruebas ofrecidas en sus diversos ocursos, a la demandada se le tuvo por objetando las señaladas por el actor; y se concedió a la parte actora el derecho a ampliar su escrito inicial de demanda dado que la encausada introdujo cuestiones novedosas.
En acuerdo de fecha 30 treinta de mayo de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo al impetrante por haciendo uso de su derecho a ampliar demanda, por lo que se ordenó correr traslado a la autoridad demandada del escrito de ampliación para que diera contestación.
Mediante auto dictado el 07 siete de agosto de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo a la autoridad demandada por dando contestación a la ampliación de la demanda en tiempo y forma.
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 25 veinticinco de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, fue celebrada audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por la parte actora y la autoridad demandada, no así por las demás partes.
C ON S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 3, primer párrafo, 6, fracción I y 20, fracción X, de la abrogada 4
Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guanajuato1; en relación con el artículo 243, segundo párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, 307 A, 307 B y 307 D del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia de los actos impugnados. Se tiene por debidamente acreditada con la reproducción digital de la copia simple de la boleta de infracción con folio *****, de fecha 27 veintisiete de abril de 2017 dos mil diecisiete; y con el reconocimiento expreso de la autoridad encausada al dar contestación a la demanda; ello al tenor de lo dispuesto en los artículos 117, 119, 124 y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Al respecto, es ilustrativa la jurisprudencia del tenor literal siguiente:
«COPIAS FOTOSTÁTICAS SIMPLES. VALOR PROBATORIO DE LAS, CUANDO SE ENCUENTRAN ADMINICULADAS CON OTRAS PRUEBAS. Las copias fotostáticas simples de documentos carecen de valor probatorio aun cuando no se hubiera objetado su autenticidad, sin embargo, cuando son adminiculadas con otras pruebas quedan al prudente arbitrio del juzgador como indicio, en consecuencia, resulta falso que carezcan de valor probatorio dichas copias fotostáticas por el solo hecho de carecer de certificación, sino que al ser consideradas como un indicio, debe atenderse a los hechos que con ellas se pretenden probar, con los demás «elementos probatorios que obren en
1 Ahora Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, emitida por la Sexagésima Tercera Legislatura Constitucional del Congreso del Estado Libre y Soberano de Guanajuato, mediante decreto número 196, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete. 5
autos, a fin de establecer, como resultado de una valuación integral y relacionada con todas las pruebas, el verdadero alcance probatorio que debe otorgárseles.»2
Asimismo, con la reproducción digital del original de la audiencia de calificación de multa, de fecha 15 quince de mayo de 2017 dos mil diecisiete, con mismo número de folio al de la infracción; y en virtud de su calidad de documentos público, dado que fue expedido por servidor público en ejercicio de sus funciones, se le otorga valor probatorio pleno al tenor de lo dispuesto en los artículos 48, fracción II, 78, 117, 121, 123 y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Agregando que, si bien la parte encausada objetó -de manera genérica- el alcance y valor probatorio de las documentales ofertadas por el accionante, es inconcuso que tal disenso resulta «ineficaz» ya que no señala las causas específicas en las que apoya su desacuerdo, así como tampoco exhibe material probatorio que demuestre dicha oposición, máxime que en su escrito de contestación, al sostener la legalidad y validez de su actuación, la autoridad reconoce de manera expresa la elaboración y existencia del folio de infracción controvertido.
Al efecto, por analogía, resulta esclarecedor el contenido de la siguiente tesis:
«DOCUMENTOS PÚBLICOS. SU VALOR Y EFICACIA PROBATORIOS EN RELACIÓN CON SU PRESENTANTE. Si bien es cierto que los documentos públicos tienen valor probatorio pleno, también lo es que ello no necesariamente les otorga alcance o eficacia demostrativa para acreditar el hecho o hechos que se pretenden comprobar, de manera que aunque su valor sea pleno,
2 Época: Novena Época; Registro: 172557; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, Mayo de 2007; Materia(s): Civil; Tesis: I.3o.C. J/37; Página 1759.
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puede no ser suficiente para crear convicción sobre el punto o cuestiones que están sujetas a prueba. Esto es así, porque un documento público hace fe de la certeza de su contenido, pero si éste pretende desvirtuarse, debe objetarse el documento y probarse la objeción, para así destruir la certeza que recae sobre lo asentado en esa documental. Asimismo, es cierto que los documentos presentados en juicio por las partes prueban plenamente en su contra, aunque no los reconozcan, pero esto no implica que no acepten prueba en contrario y que, por tanto, indefectiblemente deba concedérseles plena eficacia demostrativa contra quien los presentó, ya que sus alcances demostrativos quedan a expensas de la ponderación de todo el material probatorio, pudiéndose llegar a la convicción de que aunque inicialmente probaban plenamente en contra de su presentante, al final su contenido quedó desvirtuado total o parcialmente con otras probanzas aportadas al juicio.»3
Énfasis añadido.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
Refiere la autoridad demandada que se configura la causal de improcedencia prevista en la fracción I del artículo 261 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, porque el acto impugnado fue realizado conforme al ordenamiento legal aplicable, que tiene como finalidad que el servicio de transporte público de pasajeros urbano y suburbano en ruta fija se preste de la mejor manera.
3 Tesis: VI.2o.C.289 K, Tribunales Colegiados de Circuito; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIX, Enero de 2009, Novena Época, página 2689, registro 168143.
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Señala también que se actualiza la fracción VI del artículo 261 del citado Código, en razón de que el acto impugnado es inexistente porque la parte actora no acredita que haya sufrido un menoscabo en su patrimonio, ya que al cometer una conducta sancionada en el Reglamento de Transporte Público de Personas en Ruta Fija del Municipio de Celaya, Guanajuato, deriva en una sanción.
Las causas de improcedencia invocadas se desestiman en virtud de que no son objetivas ni evidentes, porque para su estudio y ponderación, previamente se dilucidarían temas vinculados con el fondo de la controversia, dado que este resultor tendría que pronunciarse sobre la legalidad o ilegalidad del acto impugnado.
Sobre el tema resulta aplicable por analogía, la tesis de jurisprudencia, con el rubro y texto siguiente:
«IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO DEL ASUNTO, DEBERÁ DESESTIMARSE. Las causales de improcedencia del juicio de garantías deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si se hace valer una en la que se involucre una argumentación íntimamente relacionada con el fondo del negocio, debe desestimarse.»4
Énfasis añadido.
Al no prosperar las causas de improcedencia y sobreseimiento invocadas, y no advertirse de oficio alguna que impida el análisis de fondo del proceso, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del presente proceso administrativo, dado que en la
4 Época: Novena Época; Registro: 921015; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Apéndice (actualización 2002); Tomo I, Const., Jurisprudencia SCJN; Materia(s): Constitucional; Tesis: 15; Página: 27. 8
especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por las demás partes del proceso tendientes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».5
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. El artículo 302, último párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, habilita a este Juzgador para examinar de oficio la competencia de la autoridad que emitió el acto impugnado, por ser una cuestión de orden público.
Por tanto, quien resuelve se avoca al estudio oficioso de la competencia de la autoridad demandada para dictar el acto impugnado,
5 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 9
así como todo lo relacionado con la misma, incluso la ausencia, indebida o insuficiente de su fundamentación.
En tal sentido, resulta aplicable al presente estudio, por analogía, la tesis jurisprudencial siguiente:
«COMPETENCIA. SU ESTUDIO OFICIOSO RESPECTO DE LA AUTORIDAD DEMANDADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, DEBE SER ANALIZADA POR LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. El artículo 238, penúltimo párrafo, del Código Fiscal de la Federación y su correlativo 51, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, establece que ese Tribunal podrá hacer valer de oficio, por ser de orden público, la incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada. Al respecto debe decirse que ese estudio implica todo lo relacionado con la competencia de la autoridad, supuesto en el cual se incluye tanto la ausencia de fundamentación de la competencia, como la indebida o insuficiente fundamentación de la misma, en virtud de que al tratarse de una facultad oficiosa, las Salas fiscales de cualquier modo entrarán al examen de las facultades de la autoridad para emitir el acto de molestia; lo anterior con independencia de que exista o no agravio del afectado, o bien, de que invoque incompetencia o simplemente argumente una indebida, insuficiente o deficiente fundamentación de la competencia. Cabe agregar que en el caso de que las Salas fiscales estimen que la autoridad administrativa es incompetente, su pronunciamiento en ese sentido será indispensable, porque ello constituirá causa de nulidad de la resolución impugnada; sin embargo, si considera que la autoridad es competente, esto no quiere decir que dicha autoridad jurisdiccional necesariamente deba pronunciarse al respecto en los fallos que emita, pues el no pronunciamiento expreso, simplemente es indicativo de que estimó que la autoridad demandada sí tenía competencia para emitir la resolución o acto impugnado en el juicio de nulidad.»6
Énfasis añadido.
6 Época: Novena Época. Registro: 170827. Instancia: Segunda Sala. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXVI, Diciembre de 2007. Materia s : Administrativa. Tesis: 2a./J. 218/2007. Página: 154. 10
Ahora bien, fundar en el acto la competencia de la autoridad, es por una parte un requisito esencial y por otra, una obligación de la autoridad, pues su actuación se encuentra delimitada en la ley, por lo cual la validez del acto dependerá de que se haya emitido por autoridad competente, ello de conformidad con el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y el ordinal 137, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
De esta manera, la autoridad esta constreñida a determinar con precisión y exactitud los preceptos legales que la faculten para emitir el acto administrativo, con el propósito de brindar al gobernado certeza y seguridad jurídica.
La fundamentación de la competencia se considera debidamente realizada cuando la autoridad enuncia con precisión y exactitud aquella disposición, llámese ley, decreto o acuerdo, que le otorgue la atribución que ejerza, fijando para ello el apartado, fracción, inciso o subinciso que corresponda.
Resulta aplicable a lo antes expuesto la jurisprudencia con el rubro y texto siguientes:
«COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. EL MANDAMIENTO ESCRITO QUE CONTIENE EL ACTO DE MOLESTIA A PARTICULARES DEBE FUNDARSE EN EL PRECEPTO LEGAL QUE LES OTORGUE LA ATRIBUCIÓN EJERCIDA, CITANDO EL APARTADO, FRACCIÓN, INCISO O SUBINCISO, Y EN CASO DE QUE NO LOS CONTENGA, SI SE TRATA DE UNA NORMA COMPLEJA, HABRÁ DE TRANSCRIBIRSE LA PARTE CORRESPONDIENTE. De lo dispuesto en la tesis de jurisprudencia P. /J. 10/94 del Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación 11
Número 77, mayo de 1994, página 12, con el rubro: «COMPETENCIA. SU FUNDAMENTACIÓN ES REQUISITO ESENCIAL DEL ACTO DE AUTORIDAD.», así como de las consideraciones en las cuales se sustentó dicho criterio, se advierte que la garantía de fundamentación consagrada en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lleva implícita la idea de exactitud y precisión en la cita de las normas legales que facultan a la autoridad administrativa para emitir el acto de molestia de que se trate, al atender al valor jurídicamente protegido por la exigencia constitucional, que es la posibilidad de otorgar certeza y seguridad jurídica al particular frente a los actos de las autoridades que afecten o lesionen su interés jurídico y, por tanto, asegurar la prerrogativa de su defensa ante un acto que no cumpla con los requisitos legales necesarios. En congruencia con lo anterior, se concluye que es un requisito esencial y una obligación de la autoridad fundar en el acto de molestia su competencia, pues sólo puede hacer lo que la ley le permite, de ahí que la validez del acto dependerá de que haya sido realizado por la autoridad facultada legalmente para ello dentro de su respectivo ámbito de competencia, regido específicamente por una o varias normas que lo autoricen; por tanto, para considerar que se cumple con la garantía de fundamentación establecida en el artículo 16 de la Constitución Federal, es necesario que la autoridad precise exhaustivamente su competencia por razón de materia, grado o territorio, con base en la ley, reglamento, decreto o acuerdo que le otorgue la atribución ejercida, citando en su caso el apartado, fracción, inciso o subinciso; sin embargo, en caso de que el ordenamiento legal no los contenga, si se trata de una norma compleja, habrá de transcribirse la parte correspondiente, con la única finalidad de especificar con claridad, certeza y precisión las facultades que le corresponden, pues considerar lo contrario significaría que el gobernado tiene la carga de averiguar en el cúmulo de normas legales que señale la autoridad en el documento que contiene el acto de molestia, si tiene competencia por grado, materia y territorio para actuar en la forma en que lo hace, dejándolo en estado de indefensión, pues ignoraría cuál de todas las normas legales que integran el texto normativo es la específicamente aplicable a la actuación del órgano del que emana, por razón de materia, grado y territorio.»7
Énfasis añadido.
Ahora bien, del análisis del contenido de la infracción con folio *****, de 27 veintisiete de abril de 2017 dos mil diecisiete, prueba valorada en
7 Época: Novena Época; Registro: 1011551; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Apéndice de 2011; Tomo I. Constitucional 3. Derechos Fundamentales Primera Parte – SCJN Décima Tercera Sección – Fundamentación y motivación; Materia(s): Administrativa; Tesis: 259; Página: 1230. 12
el Considerando Segundo de esta resolución, se obtiene que el Supervisor de Movilidad y Transporte Público demandado, fundamentó su competencia en los artículos 1, 2, 3, 7, 8, 9, 12 y 181 del Reglamento de Transporte Público de Personas en Ruta Fija del Municipio de Celaya, Gto., que disponen textualmente:
«Artículo 1. El presente reglamento es de orden público e interés social y tiene por objeto establecer las bases y programas para garantizar la movilidad de las personas; y las normas para la planeación, organización, operación, prestación, administración y supervisión del Servicio Público de Transporte de Pasajeros en su modalidad de Urbano y Suburbano en ruta fija en el Municipio de Celaya, Guanajuato.»
«Artículo 2. Las Autoridades Municipales en materia de transporte planearán, desarrollarán y organizarán su actividad conforme a lo previsto en este Reglamento y la Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Guanajuato y los respectivos planes de desarrollo.
En la elaboración de los planes municipales, la Autoridad deberá vincular al Plan Municipal de Desarrollo, al de Ordenamiento Territorial y al de Transporte.»
«Artículo 3. Toda persona que haga uso de las vías públicas ya sea como concesionario, permisionario y/o usuario del servicio público del transporte de pasajeros en su modalidad de urbano y suburbano en ruta fija, están sujetos a las disposiciones de la Ley, del presente Reglamento y a las normas técnicas que de él se deriven.»
«Artículo 7. El Director, para la mejor organización de sus actividades y cuando así lo considere pertinente, podrá delegar alguna de sus facultades a sus subordinados, excepto a aquellas que por disposición de la Ley o de este Reglamento tengan que ser ejercidas por el mismo.»
«Artículo 8. Corresponde a las Autoridades de Transporte y Movilidad Municipales, dentro de su respectiva esfera de competencia, cumplir y hacer cumplir las disposiciones del presente reglamento, así como todas aquellas normas técnicas y convenios de colaboración administrativa que se deriven de las previsiones del mismo y de la Ley.
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Las normas técnicas y los convenios de colaboración administrativa a que hace referencia, deberán ser publicadas en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado para su debido cumplimiento.»
«Artículo 9. Son autoridades en materia de movilidad y transporte público municipal, las siguientes: I. El Ayuntamiento; II. El Presidente Municipal; III. El Secretario del Ayuntamiento; IV. El Director General; y, V. El personal con facultades de decisión o supervisión de la Dirección.»
«Artículo 12. El personal de inspección de la Dirección tendrá las facultades siguientes: I. Levantar actas de inspección o boletas de infracción por violaciones flagrantes o no flagrantes a la Ley y al presente reglamento; II. Realizar operativos y actividades de inspección y vigilancia respecto a la prestación del servicio, vehículos e infraestructura afecta al servicio de transporte; III. Ejecutar las órdenes de inspección que gire el Director y levantar las actas correspondientes; IV. Retirar y asegurar los vehículos en los términos del presente reglamento; V. Participar en las revisiones físico-mecánicas a los vehículos del servicio de transporte de competencia municipal; VI. Cumplir con las ordenes de requerimiento a los concesionarios y permisionarios la disminución o aumento provisional de despachos, las frecuencias o intervalos en las rutas que así lo solicita la Dirección; VII. Participar en la revisión a los conductores del transporte público de competencia Municipal los exámenes para la detección de consumo de drogas o de bebidas alcohólicas; VIII. Solicitar la cooperación y apoyo necesarios a las autoridades auxiliares, con motivo de sus actividades de inspección y vigilancia; y IX. Las demás que la Ley y el presente reglamento le confieren.»
«Artículo 181. El personal de inspección de la Dirección conocerá de las violaciones flagrantes a la Ley y al presente reglamento, debiendo elaborar las actas de infracción correspondientes. Asimismo, conocerá de las infracciones que cometan los conductores del servicio público de transporte al reglamento de tránsito municipal y que incidan en la prestación del servicio. 14
Para garantizar el interés fiscal del municipio, el personal de inspección de la Dirección estará facultado para retener la licencia de conducir, tarjeta o placas de circulación del vehículo y el propio vehículo, en caso de no contar con ninguno de esos documentos o que la no retención del vehículo represente la continuación en la comisión de la falta o un riesgo para los usuarios.»
Énfasis añadido.
De las disposiciones citadas por la demandada en el acto impugnado, se advierte por una parte que los artículos 9 y 12 constituyen normas complejas, dado que la primera de ellas contiene 05 cinco hipótesis diversas, mientras que el segundo de los artículos contiene 09 nueve, omitiendo la demandada precisar en cuál de ellas sustenta su competencia.
Sostiene lo anterior, la jurisprudencia con el rubro y texto siguientes:
«NORMAS COMPLEJAS. SU NATURALEZA DEPENDE DE LA PLURALIDAD DE HIPÓTESIS QUE LAS COMPONEN. De conformidad con la jurisprudencia 2a./J. 115/2005 de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, septiembre de 2005, página 310, de rubro: «COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. EL MANDAMIENTO ESCRITO QUE CONTIENE EL ACTO DE MOLESTIA A PARTICULARES DEBE FUNDARSE EN EL PRECEPTO LEGAL QUE LES OTORGUE LA ATRIBUCIÓN EJERCIDA, CITANDO EL APARTADO, FRACCIÓN, INCISO O SUBINCISO, Y EN CASO DE QUE NO LOS CONTENGA, SI SE TRATA DE UNA NORMA COMPLEJA, HABRÁ DE TRANSCRIBIRSE LA PARTE CORRESPONDIENTE.», una norma compleja es aquella que incluye diversos elementos competenciales o establece una pluralidad de competencias o facultades que constituyan aspectos independientes unos de otros, de manera que para estimarse correcta la fundamentación de un acto de autoridad que se apoye en un precepto de tal naturaleza es necesaria la cita precisa del apartado, fracción, inciso o subinciso que otorgue la atribución ejercida o, si no los contiene, la transcripción del texto correspondiente. Por tanto, la naturaleza de una norma compleja depende de la 15
pluralidad de hipótesis que la componen, porque el particular no tiene la certeza a cuál de ellas se refiere el acto que le perjudica.»8
Énfasis añadido.
Por otra parte, de las disposiciones citadas en la infracción combatida, no se desprende la competencia de la parte demandada para emitir el acto impugnado.
Si bien dichas disposiciones normativas refieren que el «personal de inspección de la Dirección» está facultado para emitir actas de inspección o boletas de infracción por violaciones a la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, así como al Reglamento de Transporte Público de Personas en Ruta Fija del Municipio de Celaya, Guanajuato, son insuficientes para determinar que el Supervisor de Movilidad y Transporte Público, que emitió la boleta de infracción con folio *****, es parte de ese personal de inspección.
Por ello, era menester que la autoridad demandada fundamentara su competencia en el artículo 5, fracción XVII, del Reglamento de Transporte Público de Personas en Ruta Fija del Municipio de Celaya, Guanajuato, pues dicho ordinal refiere que tanto el Inspector como el Supervisor forman parte del personal de la Dirección de Movilidad y Transporte público de Celaya, Guanajuato, y en consecuencia, son competentes para emitir el acto impugnado, como se observa de la siguiente transcripción:
8 Época: Décima Época; Registro: 159997; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Libro XI, Agosto de 2012, Tomo 2; Materia(s): Constitucional, Administrativa; Tesis: I.7o.A. J/65 (9a.); Página: 1244. 16
«Artículo 5. Para efectos de este Reglamento se entiende por: (…) XVII. Inspector o Supervisor. Personal de la Dirección de Movilidad y Transporte público de Celaya, Gto., con facultades de revisión, inspección y ejecución del cumplimiento de la ley y el presente reglamento…»
Énfasis añadido.
Para estimar debidamente fundada la competencia de la autoridad demandada, necesariamente debía haberse citado la disposición legal que reconoce al «supervisor» como parte del «personal de inspección de la Dirección» a que se refiere el artículo 12, fracción I, del Reglamento de Transporte Público de Personas en Ruta Fija del Municipio de Celaya, Gto., y precisar con exactitud el apartado, fracción, inciso o subinciso del artículo correspondiente, lo que en la especie no sucedió tal y como quedó demostrado, pues se reitera que la autoridad encausada debía especificar con claridad, certeza y precisión las facultades que le corresponden, pues considerar lo contrario significaría que el gobernado tiene la carga de averiguar si tiene competencia para actuar en la forma en que lo hace, dejándolo en estado de indefensión.
No se soslaya, que en el escrito de contestación la autoridad demandada refirió que de conformidad con el artículo 5, fracción XVII, del Reglamento de Transporte Público de Personas en Ruta Fija del Municipio de Celaya, Gto., así como los numerales 35 y 36 del Reglamento Interno de la Dirección General de Movilidad y Transporte Público de Celaya, Gto., en relación con los artículos 9, fracción V, 12, 13 y 181 del Reglamento de Transporte Público de Personas en Ruta Fija del Municipio de Celaya, Gto., conoció de la infracción cometida por el impetrante.
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Sin embargo, como tales consideraciones no fueron vertidas en la infracción impugnada, debe considerarse que están dirigidas a perfeccionar la actuación de la autoridad; por tanto, no es jurídicamente factible tomarlas en consideración, de acuerdo a lo establecido en el artículo 282, primer párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Lo anterior se justifica porque las autoridades administrativas están obligadas a fundar y motivar sus determinaciones, razón por la cual, por regla general, esa fundamentación y motivación debe constar en el documento continente del propio acto y no en otro diverso, como lo es la contestación de demanda.
Así pues, se concluye que el acto impugnado carece del requisito de debida fundamentación de la competencia de la autoridad, exigido por los artículos 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 137, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por lo que se actualiza la causal de nulidad prevista en el artículo 302, fracción IV, del último de los ordenamientos citados.
En consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad Total de la boleta de infracción con folio *****, de fecha 27 veintisiete de abril de 2017 dos mil diecisiete, así como de los actos subsecuentes o que le son consecuentes, como es el caso de su calificación de fecha 15 quince de mayo de 2017 dos mil diecisiete, al ser éstos últimos fruto de actos viciados. 18
Sustenta lo anterior la jurisprudencia del siguiente tenor:
«ACTOS VICIADOS, FRUTOS DE. Si un acto o diligencia de la autoridad está viciado y resulta inconstitucional, todos los actos derivados de él, o que se apoyen en él, o que en alguna forma estén condicionados por él, resultan también inconstitucionales por su origen, y los tribunales no deben darles valor legal, ya que de hacerlo, por una parte alentarían prácticas viciosas, cuyos frutos serían aprovechables por quienes las realizan y, por otra parte, los tribunales se harían en alguna forma partícipes de tal conducta irregular, al otorgar a tales actos valor legal.»9
Asimismo, es aplicable la siguiente jurisprudencia del Poder Judicial Federal:
«NULIDAD. LA DECRETADA POR INSUFICIENCIA EN LA FUNDAMENTACIÓN DE LA COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA, DEBE SER LISA Y LLANA. En congruencia con la jurisprudencia 2a./J. 52/2001 de esta Segunda Sala, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIV, noviembre de 2001, página 32, con el rubro: «COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. LA NULIDAD DECRETADA POR NO HABERLA FUNDADO NO PUEDE SER PARA EFECTOS, EXCEPTO EN LOS CASOS EN QUE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA RECAIGA A UNA PETICIÓN, INSTANCIA O RECURSO.», se concluye que cuando la autoridad emisora de un acto administrativo no cite con precisión el apartado, fracción, inciso o subinciso correspondiente o, en su caso, no transcriba el fragmento de la norma si ésta resulta compleja, que le conceda la facultad de emitir el acto de molestia, el particular quedaría en estado de inseguridad jurídica y de indefensión, al desconocer si aquélla tiene facultades para ello, por lo que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa deberá declarar la nulidad lisa y llana del acto administrativo emitido por aquélla, esto es, no la vinculará a realizar acto alguno, por lo que su decisión no podrá tener un efecto conclusivo sobre el acto jurídico material que lo motivó, salvo el caso de excepción previsto en la jurisprudencia citada, consistente en que la
9 Época: Séptima Época; Registro: 252103; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación; Volumen 121-126, Sexta Parte; Materia(s): Común; Página: 280. 19
resolución impugnada hubiese recaído a una petición, instancia o recurso, supuesto en el cual deberá ordenarse el dictado de una nueva en la que se subsane la insuficiente fundamentación legal.»10
Énfasis añadido.
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora.
Solicita la parte actora la devolución de la cantidad de $***** (*****) que pagó por concepto de multa y los respectivos intereses.
En relación a lo anterior, este resolutor reconoce el derecho del actor para que le sea devuelta la cantidad de $***** (*****) que erogó con motivo de la multa impuesta, así como el pago de los intereses respectivos, de conformidad con el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, y con las consideraciones jurídicas siguientes:
Al tenor de lo dispuesto en el artículo 143 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, los actos decretados nulos en este proceso no se presumen legítimos ni ejecutables; en consecuencia, procede restituir al justiciable el derecho subjetivo que fue vulnerado, previa verificación de su existencia por parte de este Tribunal.
10 Época: Novena Época; Registro: 172182; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXV, Junio de 2007; Materia(s): Administrativa; Tesis: 2a./J. 99/2007; Página: 287. 20
En este sentido, se comparte el criterio sustentado en la tesis aislada con el rubro «FACULTAD DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE CONSTATAR LA EXISTENCIA DEL DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR PARA OBTENER SU RESTITUCIÓN O LA DEVOLUCIÓN DE UNA CANTIDAD. SU EJERCICIO PRESUPONE LA DECLARACIÓN DE ILEGALIDAD DE LAS CONSIDERACIONES QUE SUSTENTAN LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA»11.
En la especie, el justiciable acreditó con la reproducción digital del original del recibo de pago número *****, de fecha 25 veinticinco de mayo de 2017 dos mil diecisiete, que efectuó un pago a la Tesorería Municipal de Celaya, Guanajuato, por la cantidad de $***** (*****), por concepto de multa municipal correspondiente a la boleta de infracción *****, de fecha 27 veintisiete de abril de 2017 dos mil diecisiete.
La prueba anterior, en virtud de la calidad de documento público, dado que fue expedido por servidor público en ejercicio de sus funciones, así como por signos exteriores, cuenta con valor probatorio pleno, al tenor de lo dispuesto en los artículos 48, fracción II, 78, 117, 121 y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; por lo que se acredita fehacientemente que la Tesorería Municipal recibió el pago mencionado con motivo de la infracción decretada nula en este proceso.
11 Época: Décima Época; Registro: 2013828; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 40, Marzo de 2017, Tomo IV; Materia(s): Administrativa; Tesis: IV.2o.A.136 A (10a.); Página: 2707. 21
Es en este tenor, que se configura el pago de lo indebido previsto en el artículo 52 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, que al efecto señala:
«ARTÍCULO 52. Las autoridades fiscales estarán obligadas a devolver las cantidades que hubieran sido pagadas indebidamente. Los retenedores podrán solicitar la devolución, pero ésta se hará directamente a los contribuyentes. Si el pago de lo indebido se hubiere efectuado en cumplimiento de acto de autoridad, el derecho a la devolución nace cuando dicho acto hubiere quedado insubsistente.»
De la norma citada se obtiene que la devolución de pago de lo indebido constituye un derecho del gobernado a través del cual se reincorporan a su patrimonio las cantidades que indebidamente pagó al fisco, por lo que no es lícito que el fisco retenga una cantidad que le fue pagada sin existir una obligación para ello. Lo indebido del pago se actualiza al haberse decretado la nulidad del acto impugnado que obligó o conminó el pago al actor.
Es ilustrativa sobre la configuración del pago indebido de una multa cuanto la boleta de infracción de tránsito se decretó nula, la tesis aislada con el rubro y texto siguientes:
«BOLETAS DE INFRACCIÓN DE TRÁNSITO. AL DEJARSE INSUBSISTENTES SE ACTUALIZA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 61, FRACCIÓN XXI, DE LA LEY DE AMPARO, POR LO QUE EL PAGO EFECTUADO ES INDEBIDO Y SU DEVOLUCIÓN DEBE SOLICITARSE ANTE LA AUTORIDAD RESPONSABLE. Si la autoridad responsable deja insubsistente la boleta de infracción durante la tramitación del juicio de amparo indirecto, por haber declarado la nulidad lisa y llana, ello legitima a la parte quejosa a solicitar la devolución del monto de la multa ante la responsable, pues en razón de que los actos de aplicación han quedado insubsistentes, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXI, de la Ley de Amparo, lo 22
cual ocasiona que el pago de la multa sea ahora indebido, por la nueva situación jurídica, al haber quedado sin efectos el acto reclamado.»12
Énfasis añadido.
Es de precisar que es innecesario que el actor solicite la devolución de la cantidad pagada por concepto de multa, en virtud de que al tenor de lo dispuesto en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de proteger el derecho humano de los gobernados a la justicia pronta y completa, este órgano jurisdiccional además de estar facultado para decretar la nulidad de los actor impugnados, tiene atribuciones para determinar la forma de reparación del derecho subjetivo del actor que fue lesionado con el acto administrativo, y condenar a la administración a restablecerlos, tal y como lo dispone el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Resulta aplicable por analogía, la jurisprudencia PC.VIII. J/2 A (10a.), al ser semejantes los artículos citados en el párrafo precedente, con el artículo 52, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, el citado criterio indica textualmente lo siguiente:
«PAGO DE LO INDEBIDO. LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA ESTÁN OBLIGADAS A DETERMINAR SI EL ACTOR TIENE DERECHO A SU RESTITUCIÓN, SIENDO INNECESARIO QUE PREVIAMENTE SOLICITE SU DEVOLUCIÓN A LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA.
12 Época: Décima Época; Registro: 2014537; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 43, Junio de 2017, Tomo IV; Materia(s): Común; Tesis: XVII.1o.P.A.11 A (10a.); Página: 2871. 23
Bajo el modelo de plena jurisdicción que adoptan las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en el juicio de nulidad, conforme a los artículos 50, penúltimo párrafo, y 52, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al dictar sus sentencias cuentan con facultades no sólo para anular los actos administrativos, sino también para determinar, como regla general, la forma de reparación del derecho subjetivo del actor lesionado por la autoridad demandada en su actuación, fijando los derechos de aquél, sus límites y proporciones, y condenando a la administración a restablecerlos y a hacerlos efectivos, salvo que no se tengan elementos suficientes para emitir un pronunciamiento sobre el tema. Por tanto, siempre que las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa tengan elementos suficientes para cerciorarse del derecho subjetivo a la devolución del pago de lo indebido reclamado, están obligadas a decidir si el actor tiene derecho o no a la condena por su restitución, sin que sea necesario que previamente se plantee a la autoridad administrativa dicha solicitud de devolución de pago, en aras de proteger el derecho humano de los gobernados a la justicia pronta y completa, reconocido por el artículo 17, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.»13
Lo resaltado es propio.
Ahora bien, en relación al pago de intereses a partir de que se efectuó el pago de la multa conforme a la tasa que señala la ley de ingresos para los recargos sobre la cantidad enterada indebidamente, se señala que el artículo 53, párrafo segundo, de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, dispone textualmente lo siguiente:
«ARTÍCULO 53. […] El contribuyente que habiendo efectuado el pago de un crédito fiscal determinado por la autoridad interponga oportunamente los medios de defensa que las leyes establezcan y obtenga resolución firme que le sea favorable total o parcialmente, tendrá derecho a obtener del fisco el pago de intereses
13 Época: Décima Época; Registro: 2013250; Instancia: Plenos de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 37, Diciembre de 2016, Tomo II; Materia(s): Administrativa; Tesis: PC.VIII. J/2 A (10a.); Página: 1364. 24
conforme a la tasa que señale la Ley Anual de Ingresos para los recargos, sobre las cantidades pagadas indebidamente y a partir de que se efectuó el pago.»
Énfasis añadido.
De la norma transcrita, se advierte que cuando el contribuyente que ha pagado un crédito fiscal determinado por la autoridad, promueve en su contra los medios de defensa legales procedentes, de cuyo resultado obtiene una resolución firme y, en consecuencia, adquiere el derecho a obtener, además de la cantidad erogada, el pago de intereses a partir de que efectuó el pago, conforme a la tasa que señale la Ley Anual de Ingresos para los recargos, sobre las cantidades pagadas indebidamente.
Para ello, se requiere que se haya examinado la legalidad de un crédito fiscal14determinado por autoridad administrativa y se concluya que éste no debe subsistir, a fin de generar el derecho a recibir el pago de intereses por la cantidad pagada indebidamente, como en la especie acontece.
Como se puede observar, se contempla la imposición de una carga mayor a la autoridad, porque los intereses se calculan desde el momento en que se erogó la cantidad reclamada, cuando el particular insta la actividad jurisdiccional a fin de obtener la nulidad del crédito, y con ello, el reintegro correspondiente, lo que para el legislador es concebido como un esfuerzo mayor del particular, de ahí la
14 Definido en el artículo 44 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato de la siguiente forma: «El crédito fiscal es la obligación determinada en cantidad líquida conforme a las disposiciones vigentes en el momento de su nacimiento, siéndole aplicables las normas sobre procedimientos que se expidan con posterioridad, para efectos de su pago voluntario o del requerimiento del mismo en los términos de Ley.» 25
consecuencia en que los intereses son de mayor cuantía por el momento a partir del que se causan.
En el caso concreto, como ya se adelantó, al declararse la nulidad de la boleta de infracción número *****, entonces, el pago de la multa que se impuso con motivo del acto impugnado y que fue efectuado por el actor, se considera como un pago de lo indebido y por ende debe de ser devuelto con sus respectivos intereses.
Ello en virtud de que la hipótesis anotada en el segundo párrafo del artículo 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, se materializa en el presente caso, porque que el actor como ya se dijo, efectuó el pago de la sanción por la cantidad de $***** (*****), y posteriormente presentó de manera oportuna su demanda ante este Órgano Jurisdiccional, de la cual obtuvo la declaratoria de nulidad lisa y llana de los actos impugnados, por ende, tiene derecho a obtener del fisco el pago de intereses conforme a la tasa que señale la Ley Anual de Ingresos para los recargos, sobre la cantidad pagada indebidamente y a partir de que efectuó el entero.
Sostiene lo anterior la tesis aislada con el rubro y texto siguientes:
«DEVOLUCIÓN DEL PAGO DE LO INDEBIDO. LOS INTERESES DERIVADOS DE LA DECLARATORIA DE NULIDAD DE LA NEGATIVA DE LA AUTORIDAD FISCAL A EFECTUARLA DEBEN CALCULARSE CONFORME A LA TASA QUE SEÑALE LA LEY ANUAL DE INGRESOS PARA LOS RECARGOS, A PARTIR DE QUE SE REALIZÓ EL PAGO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE GUANAJUATO). El artículo 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato distingue dos supuestos en los que procede el pago de intereses con motivo de la devolución de pagos indebidos, a saber: a) Cuando previa solicitud de devolución, ésta no se realice dentro del plazo de dos meses, en 26
cuyo caso serán calculados sobre la cantidad que deba reintegrarse desde que venció ese plazo hasta que se restituya el numerario (primer párrafo), y b) Cuando existiendo pago de un crédito fiscal el contribuyente interponga medio de defensa y obtenga resolución firme favorable total o parcialmente, supuesto en el cual los intereses serán calculados a partir de que se efectuó el pago indebido (segundo párrafo). Así, cuando un contribuyente acude al juicio de nulidad ante la negativa de la autoridad fiscal a devolverle las cantidades enteradas indebidamente y obtiene sentencia favorable que declara la nulidad del acto impugnado y reconoce el derecho relativo, el pago de intereses procede en términos de la segunda hipótesis mencionada, esto es, conforme a la tasa que señale la ley anual de ingresos para los recargos, a partir de que se efectuó el pago.»15
Consecuentemente, si la tasa para los recargos señalada por la Ley de Ingresos para el Municipio de Celaya, Guanajuato para el ejercicio fiscal 2017 dos mil diecisiete, es del 2% mensual, entonces sobre esa tasa el actor tiene derecho a obtener el pago de intereses.
Ello de conformidad a lo señalado en el artículo 39, párrafos primero y segundo, de la citada Ley, que establece:
«Artículo 39. Cuando no se pague un crédito fiscal en la fecha o dentro del plazo señalado en las disposiciones respectivas, se cobrarán recargos a la tasa del 2% mensual.
Los recargos se causarán por cada mes o fracción que transcurra a partir de la fecha de la exigibilidad, hasta que se efectúe el pago, hasta por 5 años y se calcularán sobre el total del crédito fiscal, excluyendo los propios recargos, la indemnización a que se refiere el artículo 46 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, los gastos de ejecución y las multas por infracciones a las leyes fiscales…»
Énfasis añadido.
15 Época: Décima Época; Registro: 2002292; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Libro XV, Diciembre de 2012, Tomo 2; Materia(s): Administrativa; Tesis: XVI.1o.A.T.13 A (10a.); Página: 1318. 27
Por lo tanto, el pago de los intereses se hará bajo la tasa del 2% sobre la cantidad erogada, mismos que deberán pagarse desde la fecha en que la parte actora realizó el pago -25 veinticinco de mayo de 2017 dos mil diecisiete- y se cubrirá por cada mes o fracción que transcurra, hasta que se le realice la devolución correspondiente.
Por lo tanto, se condena a la autoridad demandada a realizar las gestiones necesarias ante la autoridad correspondiente, a fin de que le sea devuelta a la parte actora la cantidad de $***** (*****), que pagó como multa y los intereses generados desde el 25 veinticinco de mayo de 2017 dos mil diecisiete -fecha en que se realizó el pago-, hasta la fecha en que se lleve a cabo la devolución de la cantidad que reclama.
Al respecto, resulta aplicable el criterio sustentado por el Pleno del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que textualmente indica:
«DEVOLUCIÓN DEL PAGO DE LO INDEBIDO. CORRESPONDE A LA AUTORIDAD DE LA QUE EMANÓ EL ACTO ANULADO, REALIZAR LAS GESTIONES PARA. Si el actor ocurrió ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado a efecto de solicitar el reembolso del pago que realizó, por considerar que la infracción del que provino era ilegal, resulta correcto que el A quo condenara a su devolución a la Dirección General de Tránsito y Transporte del Estado, y no a la Secretaría de Finanzas y Administración del Estado, pues el acto de autoridad (imposición y calificación de la infracción), por el cual el actor enteró esa cantidad al erario estatal, fue emitido por el titular de esa Dirección, no así la mencionada Secretaría, la que, en todo caso, se limitó a cumplir con su cometido de recaudar los ingresos estatales, como dispone el artículo 5º del Código Fiscal del Estado, por lo que corresponde a esa Dirección General de Tránsito y Transporte, realizar las gestiones necesarias para que quede 28
sin efectos el pago realizado a la autoridad recaudadora y se devuelva al actor la cantidad cuyo acto de origen fue declarado ilegal.»16
Se destaca que la autoridad demandada deberá informar sobre el cumplimiento otorgado a la condena que precede en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en el artículo 322 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, por los motivos y fundamentos expuestos en el Considerando Tercero del presente fallo.
TERCERO. Se decreta la Nulidad Total de los actos impugnados, conforme a lo expuesto en el Considerando Quinto de la presente sentencia.
16 Criterio pronunciado con motivo de la sentencia de fecha 9 nueve de enero de 2008 dos mil ocho, dictada dentro del Toca 136/07. 29
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconoce el derecho solicitado por la parte actora y se condena correlativamente a la autoridad demandada, en los términos precisados en el Considerando Sexto de esta sentencia.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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