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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 28 veintiocho de agosto de 2019 dos mil diecinueve.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 308/19 PL -juicio en línea-, interpuesto por el Licenciado *****, autorizado de la parte demandada, en contra de la sentencia de 6 seis de mayo del presente año, dictada por el Magistrado de la Segunda Sala, en el proceso número *****, mediante la cual decretó la nulidad del acto combatido y se reconoció el derecho solicitado.
TRÁMITE
I. Interposición. El 27 veintisiete de mayo de 2019 dos mil diecinueve, fue presentado el recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 5 cinco de junio de 2019 dos mil diecinueve, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
III. Turno. El 8 ocho de agosto del 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la parte actora por desahogando la vista concedida, y se ordenó remitir los autos al ponente, los cuales le fueron enviados el 13 trece del mismo mes y año.
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CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato, 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; en virtud de que se combate una sentencia dictada por el Magistrado de la Segunda Sala.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia, como se asentó en el proveído dictado el 5 cinco de junio de 2019 dos mil diecinueve.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. El recurrente invoca textualmente lo siguiente:
PRIMERO.- Causa agravio a la parte demandada que represento, el contenido del Considerando CUARTO de la sentencia recurrida, (…) Advirtiendo (…) que el razonamiento esgrimido por la H. Sala Resolutora, a consideración de esta autoridad administrativa es erróneo (…) pasa por alto las disposiciones legales aplicables en la materia, como son los artículo 298, 299 fracción (sic) I y III y 300 fracción I del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, ya que en ningún momento valoró los argumentos rendidos por esta Autoridad a fin de sustentar la 3
legalidad del acto administrativo impugnado. (…) Siendo evidente que se consignan de manera puntual aquellos elementos de modo tiempo y lugar que llevaron a concluir que efectivamente la conducta desplegada por el demandante se traduce en una infracción (…) a la propia Ley consistente en la prestación de un servicio Público de Transporte sin contar con la concesión correspondiente (…)
SEGUNDO.- Por otro lado causo agravio (…) la nulidad del acto impugnado al considerar que esta indebidamente motivado, pues la obligación de la autoridad se satisface desde el punto de vista formal, cuando se expresan las normas legales aplicables y los hechos que hacen que el caso encaje en las mismas…
TERCERO.- Aunado a lo anterior, la H. Sala Resolutora pasa por desapercibido que, siempre y cuando el acto administrativo contenga los elementos necesarios para que el afectado este en aptitud de realizar su adecuada defensa se considera que el acto administrativo está debidamente fundado y motivado coma lo establece la Suprema Corte de Justicia de la Nación (….)
CUARTO. Causa agravio el considerando SEXTO de la sentencia que nos ocupa, virtud de que señal (…) por una parte que no es procedente la devolución de pago de los intereses generados (…) pero por otro lado, señala que si es procedente la actualización correspondiente a la cantidad entregada por concepto de multa derivada del acto impugnado (…)
QUINTO. Causa también agravio (…) la sentencia que nos ocupa, en el sentido de que resulta procedente la devolución de la cantidad pagada con motivo de la multa impuesta actualizada (…) sin embargo, a consideración de esta autoridad (…) dicha situación no se actualiza en el presente asunto…
SEXTO. …De tal suerte que no puede ocuparse la sentencia del tema de la actualización de la cantidad enterada por concepto de pago de multa, en la medida que, el derecho a la devolución nace en la propia sentencia, momento en el cual jurídicamente no nace el derecho a la actualización, pues este nace una vez que la autoridad recaudó dicho 4
crédito fiscal no realiza oportunamente la devolución de pago correspondiente, esto es, dentro del plazo de tres días posteriores a la fecha en que se le notificó el cumplimiento…
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio de los disensos expuestos por el recurrente, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
1. El 30 treinta de abril de 2018 dos mil dieciocho, mediante el Sistema Informático del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, el ciudadano *****, presentó en la modalidad de juicio en línea demanda de nulidad en contra de la boleta de infracción levantada por el Inspector adscrito al Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato.
2. Seguida la secuela procesal, el Magistrado de la Segunda Sala decretó la nulidad total de la boleta de infracción con número de folio 29325, de 15 quince de marzo de 2018 dos mil dieciocho. De igual forma reconoció el derecho solicitado por la parte actora, consistente en que se le devuelva la cantidad de $22,971.00 (veintidós mil, novecientos setenta y un pesos, con cero centavos, en moneda nacional), que erogó por concepto de la multa que le fue impuesta, con su respectiva actualización.
3. Ante ese panorama, el autorizado de la parte demandada, presentó recurso bajo los agravios transcritos en el considerando que antecede.
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QUINTO. Estudio. Los agravios primero, segundo y tercero se analizarán de manera conjunta, al encontrarse relacionados. Ello, de conformidad con lo establecido en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO1».
Así, este Pleno considera inoperantes dichos agravios, y por ende insuficientes para modificar o revocar la resolución que se recurre, como se demostrará enseguida.
Señala quien recurre en esencia, que el Inspector de Movilidad, contrario a lo que manifestó el A quo, sí fundó y motivó debidamente la boleta de infracción número de folio 29325 de 15 quince de marzo de 2018 dos mil dieciocho.
De la lectura de los agravios se desprende que el recurrente aduce las mismas razones que había apuntado en la contestación de demanda; por lo tanto, el inconforme técnicamente no controvirtió la ratio decidendi del fallo.
Lo anterior es así, pues la argumentación del recurrente se respalda en señalar que sí fundó y motivó la boleta de infracción impugnada, de igual forma reitera que se señalaron las circunstancias de tiempo, modo y lugar en la misma.
1Registro: 167961, Tesis VI.2o.C. J/304, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, tomo XXIX, de Febrero de 2009 dos mil nueve, visible a página 1677.
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Del análisis al acto impugnado -boleta de infracción- claramente se observa que no contiene una debida motivación, pues la autoridad fue omisa en describir cómo se percató que el conductor del vehículo infringió la norma, circunstanciando al efecto, por ejemplo: sí solicitó permiso o autorización otorgado por el -entonces- Instituto de Movilidad al conductor del vehículo sancionado; aunado a que no identifica o por lo menos describe a las personas que presuntamente afirmó que el imputado ofreció el servicio; omitiendo igualmente señalar, con suficiencia y claridad, por qué detuvo a la unidad en tránsito.
A mayor abundamiento, se revela una indebida motivación, ya que no se plasman en la boleta las circunstancias de modo que permitan concluir que efectivamente se cometió una infracción de tránsito que justificara la detención del demandante; violándose así lo establecido por el artículo 68 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios; y lo prevenido por el ordinal 678 del Reglamento de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, que establecen:
Artículo 68. No se podrá suspender la circulación a ningún vehículo por elementos de la Policía Estatal de Caminos o por las autoridades municipales, salvo los casos de delitos o infracciones flagrantes, requerimientos administrativos o mandatos judiciales en los casos que resulte necesario para la preservación del orden y la paz pública.
Artículo 678. Los inspectores de movilidad, están facultados para actuar en los casos en que los concesionarios, permisionarios, operadores o conductores de vehículos cometan infracciones a la Ley y el Reglamento… 7
Finalmente, es oportuno agregar, que el anterior razonamiento tiene plena concordancia con el artículo 4, fracción III, de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, ya que este numeral advierte que tratándose de la movilidad, se debe garantizar el respeto irrestricto al derecho humano a la seguridad jurídica.
Por ello, se coincide con el A quo, cuando concluyó que la boleta de infracción se encontraba indebidamente motivada.
Es ilustrativo el criterio emitido por este Pleno2, en asunto similar, el cual es del rubro y texto siguiente:
LA DETENCIÓN DE LA MARCHA DE UN VEHÍCULO DEBE ESTAR JUSTIFICADA. Las razones que el inspector de transporte esgrimió como motivación para detener al demandante, no justifican la misma. Llevar pasajeros en el asiento posterior y no en el asiento del copiloto, no derivan de manera ineludible en la comisión de una infracción al Reglamento de Tránsito y, luego entonces no justifican una detención; violándose así lo establecido por los artículos 68 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios; 16 de nuestra Carta Magna y 137 fracción VI del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En esta tesitura, la autoridad demandada estaba obligada a plasmar detalladamente las circunstancias de modo que permitan conocer cómo fue que se percató de la
2 Ponente: Magistrado Arturo Lara Martínez. Toca 21/18 PL, recurso de reclamación interpuesto por la autoridad demandada. Resolución de 18 dieciocho de abril de 2018 dos mil dieciocho.
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comisión de la infracción, subsumiendo el hecho fáctico en la hipótesis normativa y así plasmarlo en al acto combatido.
Desde luego, el recurrente tenía la obligación de combatir directamente con sus agravios las consideraciones jurídicas medulares de la sentencia recurrida, ya que en términos del segundo párrafo del artículo 309 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, la parte a quien perjudica una sentencia tiene la carga procesal de demostrar su ilegalidad a través de los agravios correspondientes, lo que únicamente se cumple cuando los argumentos expresados se encaminan a refutar frontalmente y destruir las consideraciones en que se apoya la resolución recurrida. Condición esta última que en la especie no acontece, ante los razonamientos redundantes o reiterativos del recurrente; de modo que su disentimiento así propuesto se torna inoperante.
Sirve de sustento para lo anterior, la siguiente jurisprudencia3: «AGRAVIOS INOPERANTES EN LA REVISIÓN. SON AQUELLOS QUE SÓLO PROFUNDIZAN O ABUNDAN EN LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN, SIN COMBATIR LAS CONSIDERACIONES DE LA SENTENCIA RECURRIDA».
Finalmente, en los demás agravios, en esencia manifiesta el recurrente que, contrario a lo resuelto por el A quo, no es procedente condenar a la parte demandada a la devolución de la cantidad que erogó el justiciable con motivo de la infracción debidamente actualizada, la anterior
3 Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tesis la. /J. 85/2008, tomo XXVIIJ, página 144. 9
apreciación de igual forma resulta infundada, en virtud de lo siguiente:
Los artículos 29, 37 y 38 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, establecen:
Artículo 29. El monto de las contribuciones, aprovechamientos, así como de las devoluciones a cargo del fisco estatal, se actualizará por el transcurso del tiempo y con motivo de los cambios de precios en el país, para lo cual se aplicará el factor de actualización a las cantidades que se deban actualizar. Dicho factor se obtendrá dividiendo el Índice Nacional de Precios al Consumidor del mes anterior al más reciente del periodo entre el citado índice correspondiente al mes anterior al más antiguo de dicho periodo. Las contribuciones, los aprovechamientos, así como las devoluciones a cargo del fisco estatal, no se actualizarán por fracciones de mes.
El Índice Nacional de Precios al Consumidor será el que publique el Banco de México en el Diario Oficial de la Federación. En los casos en que el índice correspondiente al mes anterior al más reciente del período, no haya sido publicado, la actualización de que se trate se realizará aplicando el último índice mensual publicado.
Los valores de bienes u operaciones se actualizarán de acuerdo con lo dispuesto por este artículo, cuando las leyes fiscales así lo establezcan. Las disposiciones señalarán en cada caso el período de que se trate.
Las cantidades actualizadas conservan la naturaleza jurídica que tenían antes de la actualización. El monto de ésta, determinado en los pagos provisionales y del ejercicio, no será deducible ni acreditable. Cuando el resultado de la operación a que se refiere el primer párrafo de este artículo sea menor a uno, el factor de actualización que se aplicará al monto de las contribuciones, aprovechamientos y devoluciones a cargo del fisco estatal, así como a los valores de bienes u operaciones de que se traten, será uno. 10
Artículo 37. Las autoridades fiscales están obligadas a devolver las cantidades pagadas indebidamente y las que procedan de conformidad con las leyes fiscales. La devolución podrá hacerse de oficio o a petición del interesado, a través de los medios de pago señalados en el segundo párrafo del artículo 31 de este Código.
Si el pago de lo indebido se hubiera efectuado en cumplimiento de un acto de autoridad, el derecho a la devolución nace cuando dicho acto queda insubsistente. Lo dispuesto en este párrafo no es aplicable a la determinación de diferencias por errores aritméticos, las que darán lugar a la devolución siempre que no haya prescrito la obligación.
Artículo 38. Cuando se solicite la devolución a que se refiere el artículo anterior, ésta deberá efectuarse dentro del plazo de cincuenta días siguientes a la fecha en que se presentó la solicitud ante la autoridad fiscal competente con todos los datos, informes y documentos que acrediten el derecho a la misma.
Las autoridades fiscales para verificar la procedencia de la devolución, podrán requerir al contribuyente los datos, informes o documentos adicionales que consideren necesarios y que estén relacionados con la misma. Para tal efecto, se otorgará al promovente un plazo de diez días para que cumpla con lo solicitado, apercibido que de no hacerlo, se le tendrá por desistido de la solicitud de devolución correspondiente.
Cuando la autoridad fiscal requiera al contribuyente los datos, informes o documentos antes señalados, el periodo transcurrido entre la fecha en que se hubiera notificado el requerimiento de los mismos y la fecha en que éstos sean proporcionados en su totalidad por el contribuyente, no se computará en la determinación de los plazos para la devolución antes mencionados.
El fisco estatal deberá pagar la devolución que proceda, actualizada conforme a lo previsto en el artículo 29 de este Código, desde el mes en que se realizó el pago de lo indebido o se presentó la declaración que contenga el saldo a favor hasta aquél en 11
que la devolución esté a disposición del contribuyente. Se entenderá que la devolución está a disposición del contribuyente a partir de la fecha en que la autoridad efectúe el depósito en la institución bancaria señalada en la solicitud de devolución o se notifique a dicho contribuyente la autorización de la devolución respectiva, cuando no haya señalado la cuenta bancaria en que se debe efectuar el depósito.
Cuando la devolución a que tenga derecho el contribuyente no se efectúe en el plazo indicado, o se niegue y posteriormente sea concedida por la autoridad en cumplimiento de una resolución dictada en un recurso administrativo o por un órgano jurisdiccional, las autoridades fiscales pagarán intereses que se calcularán a partir del día siguiente al del vencimiento de dicho plazo, o de que hubiera surtido efectos la notificación de la resolución por la que se negó la devolución solicitada, según se trate, conforme a una tasa que será igual a la prevista para los recargos, en la Ley de Ingresos para el Estado de Guanajuato, vigente en el ejercicio correspondiente, sobre la devolución actualizada. Dichos intereses se pagarán conjuntamente con la cantidad principal objeto de la devolución actualizada.
Sin perjuicio de lo anterior, el contribuyente podrá compensar las cantidades a su favor, incluyendo los intereses, contra cualquier contribución a su cargo o que deba enterar en su carácter de retenedor. Tratándose de contribuciones que tengan un fin específico solo podrán compensarse contra la misma contribución.
En ningún caso los intereses a cargo del fisco estatal excederán de los que se causen en cinco años.
Cuando las autoridades fiscales procedan a la devolución de cantidades señaladas como saldo a favor en las declaraciones presentadas por los contribuyentes, sin que medie más trámite que el requerimiento de datos, informes o documentos adicionales o la simple comprobación de que se efectuaron los pagos de contribuciones que el contribuyente declara haber hecho, la orden de devolución no implicará resolución favorable al contribuyente. Si la devolución se hubiera efectuado y no procediera, se causarán recargos sobre las cantidades actualizadas tanto por las devueltas indebidamente, como por las de 12
los posibles intereses pagados por las autoridades fiscales, a partir de la fecha de la devolución.
La obligación de devolver prescribe en los mismos términos y condiciones que el crédito fiscal.»
Lo resaltado es nuestro.
De la interpretación armónica de los artículos antes transcritos, se desprende que el monto de los aprovechamientos -conforme al artículo 83, fracción III, de la Ley de Hacienda para el Estado de Guanajuato, las multas son una modalidad de los aprovechamientos-, deberá actualizarse por el transcurso del tiempo y con motivo de los cambios de precios en el país, para lo cual se aplicará el factor de actualización a las cantidades correspondientes, conforme al cálculo aritmético previsto en la propia normativa.
Ahora bien, concomitante con lo anterior, en el presente asunto se actualiza la hipótesis que contemplan los aludidos artículos 29 y 37, párrafo segundo, de la codificación tributaria en comento, dado que se trata de un pago de lo indebido efectuado en cumplimiento de un acto de autoridad que ha quedado insubsistente con motivo de una declaratoria de nulidad por un órgano jurisdiccional, y todo pago con esas características debe actualizarse, esto es, calcularse su devolución a valor presente.
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Importante es destacar al efecto, que la actualización de cantidades cobradas o erogadas por la autoridad, siempre deben actualizarse a su valor presente al momento del entero, esto es, la actualización es un elemento intrínseco o subyacente a todo monto fiscal debido, pues el valor del dinero está sujeto a factores externos que lo condicionan invariablemente, como la inflación o la depreciación monetaria. No se trata la actualización de un concepto diverso a la cantidad a devolver, sino que le es un elemento propio e intrínseco.
Es asimismo aplicable al efecto, por analogía o símil al caso que nos concierne, la siguiente Jurisprudencia por contradicción4 y la tesis aislada5 que a continuación se insertan, respectivamente:
LEYES TRIBUTARIAS. EL EFECTO DE LA SENTENCIA DE AMPARO QUE DECLARA LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA EN QUE SE FUNDA EL PAGO DE UNA CONTRIBUCIÓN, CONLLEVA EL DERECHO A LA DEVOLUCIÓN DE LAS CANTIDADES ENTERADAS DEBIDAMENTE ACTUALIZADAS (CÓDIGO FINANCIERO DEL DISTRITO FEDERAL). El efecto de la sentencia que concede el amparo y declara la inconstitucionalidad de la norma tributaria en que se funda el pago de una contribución, es la desincorporación de la esfera jurídica del contribuyente de la respectiva obligación tributaria, que conlleva a la devolución del saldo a favor originado con motivo de tal declaratoria. Por tanto, aun cuando la norma declarada inconstitucional no establezca la actualización del monto a devolver, a fin de cumplir con el artículo 80 de la Ley de
4 Registro: 170268, Jurisprudencia, Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Tesis 2a./J. 13/2008, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXVII, de Febrero de 2008, Materia(s): Administrativa, página: 592. 5 Registro: 193908, Tesis aislada: P. XLIII/99, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo IX, mayo de 1999, Materia(s): Administrativa, página: 12.
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Amparo, la autoridad fiscal queda obligada a devolver el monto debidamente actualizado, toda vez que sólo así se restituye al gobernado en el pleno goce de la garantía individual violada.
Énfasis añadido.
CONTRIBUCIÓN. SU MONTO ACTUALIZADO EN LOS TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 17-A DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN CONSERVA LA NATURALEZA JURÍDICA DE AQUÉLLA Y, POR TANTO, ES UN MEDIO DE CONTRIBUIR AL GASTO PÚBLICO. La actualización del monto de las contribuciones no cubiertas en la fecha o dentro del plazo fijado por las disposiciones fiscales, prevista por el artículo 17-A del Código Fiscal de la Federación, opera por el transcurso del tiempo y con motivo de los cambios de precios en el país a fin de dar el valor real al monto de la contribución en el momento del pago para que el fisco reciba una suma equivalente a la que hubiera percibido de haberse cubierto en tiempo la contribución, lo que explica que el último párrafo del artículo citado disponga que la cantidad actualizada conserva la naturaleza jurídica que tenía antes de la actualización. Ésta no requiere para tener la naturaleza aludida, de integrarse con todos los elementos de un tributo, como serían entre otros, una base y una tasa, en la medida que no constituye una contribución diversa e independiente de la que se actualiza, sino que es la propia contribución no cubierta en tiempo y a la que se ha dado el valor real que le corresponde. Por tanto, si la cantidad actualizada conserva la naturaleza jurídica de la contribución, constituye una de las formas de contribuir al gasto público conforme al artículo 31, fracción IV de la Constitución.
Lo resaltado es nuestro.
Por otro lado, se desestima la tesis de jurisprudencia inserta y hecha valer por el recurrente, pues la misma trata de un tópico diverso, como lo es el relativo al pago de interés indemnizatorio. 15
Por lo tanto, y ante la inoperancia de los agravios primero, segundo y tercero, así como lo infundado del cuarto, quinto y sexto, lo procedente es confirmar la sentencia emitida, ello con fundamento en lo prevenido por los artículos 308, fracción II, 309 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En mérito de lo expuesto y fundado, es de resolverse y se;
RESUELVE
ÚNICO. Se confirma la sentencia emitida el 6 seis de mayo del presente año, en el proceso número *****, acorde a lo expuesto en el Considerando Quinto de esta resolución
Notifíquese, en su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; el Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; 16
siendo ponente el primero de los mencionados, quienes firman6 con el Secretario General de Acuerdos, Eliseo Hernández Campos, quien da fe.
6 Estas firmas corresponden al Toca 308/19 -juicio en línea- aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 28 veintiocho de agosto de 2019 dos mil diecinueve.
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 4 cuatro de septiembre de 2019 dos mil diecinueve.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 301/19 PL, interpuesto por el autorizado del Director de Investigaciones “B” de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado de Guanajuato, en contra de la sentencia de 29 veintinueve de abril del presente año, dictada por el Magistrado de la Sala Especializada, en el proceso administrativo número P.A.S.E.A *****, mediante la cual se decretó la nulidad total del procedimiento de responsabilidad administrativa.
TRÁMITE
I. Interposición. Por escrito presentado el 21 veintiuno de mayo del presente año, se promovió recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 3 tres de junio de 2019 dos mil diecinueve, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
III. Turno. El 12 doce de agosto de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la parte actora por no desahogando la 2
vista concedida, y se ordenó remitir los autos al ponente, los cuales le fueron enviados el 19 diecinueve del mismo mes y año.
CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato, 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; en virtud de que se combate una sentencia dictada por el Magistrado de la Sala Especializada.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia, como se asentó en el proveído dictado el 3 tres de junio de 2019 dos mil diecinueve.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. El recurrente invoca textualmente como agravio, el siguiente:
…Se establece que en la sentencia dictada por la Sala Especializada que se actualiza la causal de nulidad prevista en el artículo 300 3
fracción II y 302, fracción II al estimar que apreció incorrectamente los hechos al sancionar al actor con una amonestación, aún y cuando ya había perdido por prescripción la potestad sancionadora.
Señala que las jurisprudencias de la Segunda Sala de nuestro Alto Tribunal sostiene que una vez interrumpido el plazo de la prescripción con el inicio del procedimiento, dicho plazo reiniciará a partir de que se notifique al servidor público el acuerdo de inicio del procedimiento, eso a pesar de que la ley de responsabilidad respectiva no disponga de manera expresa que los plazos reiniciarán a partir de la notificación del inicio del procedimiento.
Con la sentencia que por esta vía se impugna se causa agravio pues aplica de manera indebida lo dispuesto por el artículo 28 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios (…) De la simple lectura al citado precepto, en ninguna parte del mismo se observa la palabra reiniciar, es decir, en dicho artículo reglamenta la figura jurídica de la prescripción, señalándose expresamente el momento en que se interrumpe, sin que se establezca, la posibilidad de que vuelva a reiniciar, mucho menos un momento en el cual supuestamente reinicie…
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio del agravio expuesto por el recurrente, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
1.*****, acudió ante este Tribunal a demandar la nulidad de la resolución de 6 seis de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, en la cual se resolvió el procedimiento de responsabilidad administrativa *****, en donde se le impuso una sanción económica de $***** (*****).
2. Seguida la secuela procesal, el Magistrado de la Sala Especializada el 29 veintinueve de abril del presente año, 4
decretó la nulidad total del acto combatido y reconoció el derecho solicitado por el justiciable.
3. Ante ese panorama, la parte demandada, presentó recurso bajo el agravio transcrito en el considerando que antecede.
QUINTO. Estudio. Este Pleno considera infundado el agravio que esgrime la parte recurrente en virtud de las siguientes consideraciones jurídicas:
En síntesis la recurrente refiere que la Ley de Responsabilidades Administrativas vigente en el momento en se instauró el procedimiento administrativo disciplinario, no contempla de manera expresa que la prescripción puede reiniciar a partir de la notificación del inicio del procedimiento.
Se puntualiza en principio, que el tema a dilucidar respecto al reinicio del plazo de la prescripción con el inicio del procedimiento disciplinario, ya fue resuelto por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación1, que es aplicable al caso en concreto.
Con base en el artículo 60 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios -vigente en el momento en que se instauró el procedimiento
1 Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, registro 179465, tesis 2a./J. 203/2004, página 596.
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administrativo disciplinario-, la facultad de las autoridades para imponer al servidor público las sanciones correspondientes no es atemporal, sino que una vez concluido el procedimiento en su fase de desahogo de pruebas, cuenta con un plazo determinado para resolver y notificar su resolución, que es de 10 diez días, por lo que a partir de ese momento comenzará a contar nuevamente el plazo de prescripción.
El Primer Tribunal Colegiado determinó en el criterio que quedó plasmado en la tesis aislada que a continuación se reproduce:
RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS DEL ESTADO DE GUANAJUATO Y SUS MUNICIPIOS. LOS PLAZOS PARA QUE OPERE LA PRESCRIPCIÓN DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA AUTORIDAD QUE SE INTERRUMPEN CON EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO RESPECTIVO, REINICIAN A PARTIR DE QUE SURTE EFECTOS LA NOTIFICACIÓN DE LA CITACIÓN PARA LA AUDIENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 48 DE LA LEY RELATIVA. Del análisis de los artículos 27 y 28 Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios se advierte que la potestad sancionadora del Estado no es indefinida, sino susceptible de prescripción, con sujeción a diversos plazos, dependiendo de la falta, que se interrumpen con el inicio del procedimiento respectivo. Sin embargo, aunque no se prevé expresamente que esos plazos reinicien, en el proceso legislativo que dio origen a la citada ley se indicó que la consecuencia de la indicada interrupción sería: «… la pérdida del tiempo transcurrido, sin perjuicio de que éste pueda comenzar a correr de nuevo.»; de ahí que deba admitirse esa posibilidad. Ahora bien, como tampoco se previó el momento a partir del cual los plazos respectivos deben volver a computarse, cabe interpretar que es a partir de que surte efectos la 6
notificación de la citación para la audiencia establecida en el artículo 48 del propio ordenamiento, cuenta habida que es el único acto procesal que se celebra en fecha cierta, pues las restantes etapas podrían ser alargadas a capricho de la autoridad, particularmente al estar prevista la eventualidad de que se ordene la práctica o ampliación de diligencias probatorias; de suerte que dejar el reinicio de los plazos para que opere la comentada prescripción para una fase posterior como la de alegatos, iría en perjuicio del servidor público, a quien le asiste un derecho de certeza al tenor de los artículos 14, 16 y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos2.
Énfasis añadido.
En esa línea argumentativa, para determinar si el plazo para prescripción de la facultad sancionadora de las autoridades administrativas debe reiniciar una vez interrumpido el mismo con el inicio del procedimiento administrativo disciplinario, debe tenerse presente el contenido de los artículos 27, fracción I, 28 y 60 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios -vigente en el momento en que se cometió la conducta por la cual se sancionó al servidor público-, a saber:
Artículo 27. La facultad para fincar la responsabilidad administrativa prescribirá en los siguientes plazos:
(…)
2 Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Sexto Circuito, “Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta”, México, novena época, t. XVI.1o.A.T.21 A, p. 2829.
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III. En tres años, tratándose de la fracción XXI del artículo 11 y de las fracciones I, II y VI del artículo 12 de esta ley, así como aquellas que sean consideradas como graves en los términos del artículo 21.
Artículo 28. Los plazos de la prescripción comenzarán a contar a partir del día siguiente a aquél en que se haya cometido la falta administrativa o a partir del momento en que haya cesado, si fue de carácter continuado.
La prescripción se interrumpirá por el inicio del procedimiento de responsabilidad administrativa que regula la presente ley.
Artículo 60. Concluido el desahogo de pruebas, el servidor público sujeto al procedimiento de responsabilidad administrativa, formulará sus alegatos y la autoridad dictará, dentro de los diez días hábiles siguientes, la resolución respectiva.
Los anteriores preceptos normativos regulan, cuatro contenidos:
1) El plazo de prescripción de la facultad sancionadora; 2) El inicio del cómputo de dicho plazo; 3) Su interrupción; y 4) El plazo perentorio que tiene la autoridad para dictar la resolución respectiva.
El tercero de los anteriores contenidos es el que guarda relación con el problema jurídico a dilucidar, toda vez que tiene que ver con la interrupción del plazo de prescripción y el momento a partir del cual se reinicia el cómputo de este último.
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Del contenido de la -entonces aplicable- Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, se observa que su finalidad es evitar y, en su caso, sancionar a los servidores públicos que cometan actos ilícitos en detrimento del servicio público y de la sociedad. Para lograr este importante cometido, el legislador otorgó a las autoridades administrativas la facultad para sancionar a aquellos servidores públicos que hubieran incurrido en actividades ilícitas, las cuales describió el propio legislador.
En esta noción legislativa, el tiempo guarda una posición especial, toda vez que el legislador originario estableció en la ley para que la autoridad administrativa pudiera cumplir con su función de evitar y sancionar conductas ilícitas de los servidores públicos. Así, las autoridades sancionadoras cuentan con un plazo de uno o tres años, según el supuesto que se actualice del artículo 27 de la -abrogada- Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, a partir de que se comete la conducta ilícita, para iniciar el procedimiento administrativo con la intención de sancionar al servidor público involucrado.
Si en dicho lapso la autoridad no ejerce su facultad sancionadora, se considerará que dicha facultad ha prescrito, por lo que la institución jurídica de la prescripción debe entenderse como la extinción de la facultad que tiene la autoridad administrativa para sancionar a los servidores 9
públicos que realizaron presumibles conductas ilícitas, en virtud del paso del tiempo.
En este sentido, es dable considerar que si bien existe un interés de la sociedad por evitar y, en su caso, sancionar las actividades ilícitas de los servidores públicos, también lo es que no es aceptable que las autoridades sancionadoras puedan ejercer sus atribuciones en cualquier tiempo, ya que ello dejaría en un estado de incertidumbre jurídica al gobernado, pues se mantiene latente una sospecha de responsabilidad por supuestos actos realizados en el desempeño de su trabajo. La duda respecto de la función desempeñada por un servidor público no debe quedar permanentemente abierta, por el bien de la sociedad y del individuo mismo -concepción pro homine-.
Por tal motivo, el legislador previó la posibilidad de que las facultades de las autoridades administrativas prescribieran.
De esta manera, si en el lapso determinado, previsto en la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios3, la autoridad no ejerce su facultad sancionadora perderá su derecho, y hasta entonces el servidor público tendrá certeza de que su actuar no puede acarrearle ninguna sanción administrativa.
3 Publicada en el Periódico Oficial del Estado de Guanajuato, el 10 diez de mayo de 2005 dos mil cinco. 10
Ahora bien, en lo que a la interrupción del plazo de prescripción se refiere, el artículo 28 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios,4 disponía lo siguiente:
…La prescripción se interrumpirá por el inicio del procedimiento de responsabilidad administrativa que regula la presente ley…
Como puede apreciarse en este texto, el legislador previó la posibilidad de cortar la continuidad del tiempo para el ejercicio de la facultad sancionadora, al considerar que éste se interrumpía con el inicio del procedimiento administrativo de responsabilidad.
Ahora, no es dable entender que una vez interrumpido el plazo de la prescripción, ésta ya no puede configurarse de forma ulterior, aun en el extremo de que la autoridad no concluya el procedimiento disciplinario iniciado que escindió precisamente el cómputo de dicha prescripción.
Pues esa interpretación no parece ser la más idónea, toda vez que si ello fuera así, el procedimiento administrativo de responsabilidad se vería transformado en una secuela de actuaciones utilizadas para justificar que el plazo interrumpido no vuelva a tomar su curso, evitándose así la prescripción y dejando al imputado con la incertidumbre jurídica permanente en su desempeño público.
4 Ibídem. 11
Por ese motivo, una vez iniciado el procedimiento administrativo de responsabilidad, queda a un lado el tiempo transcurrido que sirvió para que la autoridad hiciera las investigaciones pertinentes y se allegara del mayor número de elementos a fin de acreditar la responsabilidad en que incurrió el servidor público, dando paso a un nuevo tiempo en el cual el servidor público tendrá oportunidad de defenderse y la autoridad administrativa tendrá que acreditar su acusación, toda ello dentro del procedimiento administrativo sancionador.
Entonces, la interrupción del plazo de prescripción al iniciarse el procedimiento sancionador deja de lado el tiempo transcurrido y hace que comience nuevamente el plazo de prescripción.
Lo anterior es así, porque la actividad que despliega la autoridad administrativa sancionadora al interrumpir la prescripción es determinante, ya que para dar inicio al procedimiento sancionador debe estar segura de contar con elementos suficientes que hagan presuponer la responsabilidad en que incurrió el servidor público. De no ser así, de no tener siquiera la probabilidad de probar su acusación, pero a pesar de ello iniciar al procedimiento sancionador, entonces deberá concluirse que utilizó este último con la sola intención de interrumpir el plazo de prescripción a efecto de tratar de allegarse, durante la instrucción del mismo, de más elementos probatorios y practicar otras investigaciones, provocando con ello un subterfugio para que se extienda el tiempo en que debe emitir 12
una sanción administrativa, prolongándose igualmente la duda sobre la dignidad y honradez del servidor público.
Por ello, si la autoridad sancionadora no cuenta con elementos que hagan probable la responsabilidad administrativa del servidor público, debe dejar que la prescripción se configure. Por el contrario, de tener fundadas razones que hagan presuponer la probable responsabilidad, deberá iniciar el procedimiento sancionador interrumpiendo el plazo de prescripción y concluyendo dicho procedimiento con la resolución correspondiente dentro de los plazos perentorios establecidos por la norma.
En estas circunstancias, debe concluirse que una vez interrumpido el plazo de prescripción con el inicio del procedimiento administrativo por parte de la autoridad sancionadora, el plazo debe empezar a contarse de nueva cuenta, pues fue la autoridad quien lo interrumpió al tener probabilidades de probar la conducta ilícita del servidor público, y con base en ello, es de su conocimiento el procedimiento administrativo sancionador que debe agotar a efecto de imponer una sanción administrativa al servidor público.
Como lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, si bien el artículo 28 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, no prevé expresamente la indicación de que una vez interrumpido el plazo, el mismo vuelve a contabilizarse; sin 13
embargo, a esa conclusión debe llegarse si se considera que la autoridad administrativa está iniciando una etapa procedimental con elementos que le permitirán emitir una resolución en un plazo razonable, sin intentar prolongar el tiempo en que está bajo duda la honorabilidad de un servidor público.
Ahora bien, el artículo 28 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, sólo señala que se interrumpirá el plazo de prescripción, pero en ningún momento indica el momento a partir del cual iniciará de nueva cuenta el cómputo del plazo, pues lo único que se señala en el precepto legal mencionado, es que la prescripción se interrumpe con el inicio del procedimiento administrativo previsto en dicha ley. Entonces, debemos acudir a este precepto legal con la intención de determinar el momento de reiniciar el plazo de prescripción de las facultades sancionadoras.
De conformidad con el criterio sustentado por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, debe prevalecer el discernimiento según el cual una vez interrumpido el plazo de prescripción debe computarse éste de nueva cuenta a partir del día siguiente a aquel en que se notifique al servidor público el acuerdo de citación para la audiencia de ley, con la cual da inicio el procedimiento sancionador, en términos de los artículos 48, 49 y 60 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores 14
Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, en atención a las siguientes consideraciones.
Al analizar con detenimiento las etapas procedimentales, advertimos que existe la posibilidad de que en caso de que la autoridad sancionadora no cuente con elementos suficientes para resolver, o bien, advierta elementos que impliquen nueva responsabilidad administrativa, se podrá disponer la práctica de investigaciones, citándose para otra u otras audiencias. Luego, es posible que el procedimiento se prolongue, sin plazo fijo, a criterio de la autoridad sancionadora.
Por otra parte, también debe tenerse presente que hay otra etapa procedimental, la correspondiente a las pruebas, las cuales se ofrecen en la audiencia, pero su desahogo no tiene plazo, lo que puede dar lugar a prolongar una vez más el procedimiento administrativo, eso sin tomar en cuenta que las pruebas que se ofrezcan pudieran no estar relacionadas con la comprobación de la conducta ilícita del servidor público.
En cambio, la única actividad procedimental que ofrece certeza en el desenvolvimiento del procedimiento sancionador sin que exista el riesgo de prolongación del mismo, es la citación para audiencia que se hace al servidor público, con la cual se da inicio a dicho procedimiento. Entonces, parece conveniente que a partir de este momento corra de nueva cuenta el plazo de prescripción.
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Además, no debe perderse de vista que fue la propia autoridad sancionadora la que inició el procedimiento, a sabiendas de que estaba interrumpiendo el plazo de prescripción, y que a partir de ese momento sabe que debe seguir las etapas procedimentales señaladas en la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios.
Tampoco puede dejar de considerarse que el artículo 28 de la mencionada ley al referirse a la interrupción, hizo referencia expresa al procedimiento sancionador previsto en la propia Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, pero no a todas las etapas procedimentales, sino exclusivamente a su inicio. En consecuencia, aunque aquel precepto no establezca que el reinicio del plazo de prescripción debe computarse a partir del inicio del procedimiento administrativo, es lógico concluir que si la referencia al inicio del procedimiento sirvió para determinar el momento a partir del cual se interrumpe el plazo de prescripción, la misma referencia debe ser utilizada para determinar el momento a partir del cual se vuelve a computar el plazo de prescripción.
Por tanto, de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, vigente en el momento en que se cometió la conducta, se colige que una vez interrumpido el plazo de prescripción al haberse iniciado el procedimiento sancionador, el cómputo de dicho plazo vuelve a efectuarse a 16
partir de la notificación de la citación para audiencia que se efectuó al servidor público imputado.
Sirve de sustento a lo anterior, el criterio jurisprudencial5 por contradicción, mismo al que se ha invocado en sus argumentos en esta resolución, redactado con los siguientes rubro y texto:
RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. UNA VEZ INTERRUMPIDO EL PLAZO PARA QUE OPERE LA PRESCRIPCIÓN DE LAS FACULTADES SANCIONADORAS DE LA AUTORIDAD, EL CÓMPUTO SE INICIA NUEVAMENTE A PARTIR DE QUE SURTE EFECTOS LA NOTIFICACIÓN DE LA CITACIÓN PARA LA AUDIENCIA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. De los artículos 78 y 64 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos se concluye que el único acto que interrumpe el plazo de la prescripción de las facultades sancionadoras de la autoridad es el inicio del procedimiento administrativo, no las actuaciones siguientes, y que una vez interrumpido aquél debe computarse de nueva cuenta a partir del día siguiente al en que tuvo lugar dicha interrupción con conocimiento del servidor público, lo que acontece con la citación que se le hace para la audiencia, aun cuando en el mencionado artículo 78 no se establece expresamente, puesto que del análisis de las etapas que conforman tal procedimiento se advierte que en caso de que la autoridad sancionadora no cuente con elementos suficientes para resolver, o bien, advierta algunos que impliquen nueva responsabilidad administrativa, podrá disponer la práctica de investigaciones, citándose para otra u otras audiencias, lo que produciría que el procedimiento se prolongue, sin plazo fijo, a criterio de la autoridad sancionadora. Esto es, al ser la prescripción una forma de extinción de las facultades de la autoridad administrativa para sancionar a los servidores públicos que realizaron conductas ilícitas, por virtud del paso del tiempo, la interrupción producida al iniciarse el procedimiento sancionador
5 Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, registro 179465, tesis 2a./J. 203/2004, página 596. 17
mediante la citación a audiencia del servidor público deja sin efectos el tiempo transcurrido, a pesar de no disponerlo expresamente el artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, ya que fue la misma autoridad sancionadora la que lo interrumpió al pretender probar la conducta ilícita del servidor público y ser de su conocimiento el procedimiento sancionador que debe agotar a efecto de imponerle una sanción administrativa, evitándose con ello el manejo arbitrario de la mencionada interrupción en perjuicio de la dignidad y honorabilidad de un servidor público. En consecuencia, la única actividad procedimental que ofrece certeza en el desenvolvimiento del procedimiento sancionador sin que exista el riesgo de su prolongación indefinida, es la citación para audiencia hecha al servidor público, con que se inicia dicho procedimiento, por lo que a partir de que surte efectos la notificación de la mencionada citación inicia nuevamente el cómputo del plazo de la prescripción interrumpida, sobre todo considerando que si la referencia al inicio del procedimiento sirvió para determinar el momento de interrupción del plazo de prescripción, aquélla puede ser utilizada para establecer el momento a partir del cual se vuelve a computar el citado plazo, sin que esto deje en estado de indefensión a la autoridad sancionadora, toda vez que antes de iniciar el procedimiento sancionador tuvo tiempo para realizar investigaciones y recabar elementos probatorios.
Énfasis añadido.
En las relatadas condiciones, resulta acertado lo resuelto por el Magistrado de la Sala Especializada, toda vez que a la servidora pública *****, el 22 veintidós de mayo de 2015 dos mil quince6 se le notificó el inicio de procedimiento administrativo disciplinario en su contra, citándola a la audiencia correspondiente, siendo el desahogo de ésta el 1 uno de junio de 2015 dos mil quince, tal y como se desprende de los documentos que obran en el proceso de
6 Fojas 36 del expediente P.A.S.E.A *****. 18
origen -fojas 176 y 177-; empero, la autoridad hoy recurrente resuelve dicho procedimiento punitivo hasta el 6 seis de noviembre de 2018 dos mil dieciocho; de donde se advierte que a esta última fecha se encontraba prescrita su facultad para fincarle la responsabilidad administrativa a la servidora pública imputada -actora en el proceso de origen-, por haber transcurrido más de tres años desde que éste fue notificado del procedimiento y citado a la audiencia de ley, hasta que se dictó la resolución respectiva, pues el cómputo de la prescripción interrumpida se reanudó y se cumplimentó antes de la imposición de la sanción controvertida.
En el orden de ideas precisado, lo procedente es confirmar la sentencia recurrida. Lo anterior tiene su fundamento en el artículo 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; en mérito de lo expuesto y fundado, es de resolverse y se: RESUELVE
ÚNICO. Se confirma la sentencia emitida el 29 veintinueve de abril del presente año, en el proceso número P.A.S.E.A *****, acorde a lo expuesto en el Considerando Quinto de esta resolución.
Notifíquese, en su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
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Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; el Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el primero de los mencionados, quienes firman7 con el Secretario General de Acuerdos, Eliseo Hernández Campos, quien da fe.
7 Estas firmas corresponden al Toca 301/19 aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 4 cuatro de septiembre de 2019 dos mil diecinueve.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 16 dieciséis de octubre de 2019 dos mil diecinueve.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 295/19 PL, interpuesto por el autorizado de la Procuraduría Ambiental y Ordenamiento Territorial del Estado de Guanajuato, en contra de la sentencia de 24 veinticuatro de abril del presente año, emitida por el Magistrado de la Cuarta Sala, en el proceso administrativo número *****, en donde se decretó la nulidad del acto impugnado y se reconoció el derecho solicitado.
TRÁMITE
I. Interposición. Por escrito presentado el 23 veintitrés de mayo del presente año, se promovió recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 3 tres de junio de 2019 dos mil diecinueve, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
III. Turno. El 10 diez de julio del 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la parte actora por no desahogando la vista concedida, y se ordenó remitir los autos al ponente, los cuales le fueron enviados el 16 del mismo mes y año.
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CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato, 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia, como se asentó en el proveído dictado el 3 tres de junio de 2019 dos mil diecinueve.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. Quien representa a la parte recurrente invoca textualmente como agravios, los siguientes:
Concepto del Primer Agravio. (…) En el presente caso la autoridad (…) partiendo de la facultad que tiene respecto al análisis y consideración oficiosa, en cuanto al tema de la competencia se refiere, es claro que se extralimita, y realiza consideraciones e interpretaciones que no son validez ni legales (…) En efecto, al referir la (…) A quo, que la competencia de las autoridades está dividida, determinada o fijada por los cuatro criterios siguientes: 1.- Materia; 2.- Grado; y 3.- Territorio, recurre a desconocidas fuentes, pero ciertamente no a fundamentaciones de carácter ambiental-legal (…) 3
Concepto del Segundo Agravio. Se reitera el agravio a la legalidad y al medio ambiente, deriva de la ilegal interpretación por parte de la autoridad a quo (…): En primer lugar, es cierto que, del acta de inspección de fecha 8 de mayo de 2017, se desprende que la principal actividad de la persona moral *****, es la fabricación de autopartes automotrices. Lo que no es cierto, es que derivado de una interpretación, casi aislada y descontextualizada de una parte de los artículo 7 y 111 bis de la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, se determine de forma ilegal la competencia de la referida empresa y que la autoridad a quo, concluya una supuesta indebida fundamentación de esta autoridad ambiental, en cuanto a la competencia (…) Por lo tanto, considerando el dispositivo legal citado, se desprende, clara e indubitablemente que es de competencia estatal la «industria de autopartes», el que el artículo mencionado está directamente referido a la Autorización en materia de Impacto Ambiental; ahora bien esta autorización de impacto ambiental, tiene como punto de partida un estudio y luego una correspondiente evaluación, para su posterior autorización, que abarca en su contenido diversas fases o etapas, como son, primeramente la preparación del sitio, la mitigación y la construcción, y que suele estar seguidas de otras etapas, como lo de mantenimiento, funcionamiento u operación, modificación y hasta su cierre o clausura, ahora bien, esta Autorización en Impacto Ambiental, al abarcar o considerar aspectos de su operación o funcionamiento, es claro que contiene aspectos que se tocan o puntos en común, con la exigida Licencia Ambiental de Funcionamiento; cuestión que, es esto sin duda, no es el fundamento, y ciertamente una pauta o referente para señalar la intervención de la autoridad estatal; ahora bien, de acuerdo con los artículos 114 y 116 de la Ley Ambiental y 10 fracción I y 12 de Reglamento (…) resulta incuestionable que a estas empresas de jurisdicción estatal les es obligatorio la Licencia Ambiental de Funcionamiento. Por otro lado (…) aunque los términos “automotriz” y “autopartes” posean segmentos de raíz etimológica en común, esto no quiere decir que tengan exactamente el mismo significado (…) Ahora bien, la referencia relativa al artículo 27 fracción X de la Ley Ambiental de nuestro Estado y de la cual se observa que la «industria de autopartes» y la «industria metalmecánica» es competencia estatal, pero como queda dicho la misma se refiere al estudio, evaluación y autorización, en impacto 4
ambiental, y no la licencia ambiental de funcionamiento (…) Por lo que de acuerdo con lo argumentado, y toda vez que, a nivel estatal, no existe ni se ha emitido listado “oficial” alguno, partiendo y respetando la competencia federal, especifique cuáles son las fuentes fijas de jurisdicción estatal, es decir, que enumere o puntualice las operaciones y funcionamiento, tipos de industria o giros que requieren de la Licencia Ambiental de Funcionamiento; y por tanto, tal requerimiento de fundamentación, no es legal, porque no se puede fundamentar en lo que lo que legalmente no existe; sin embargo, lo que sí existe son lineamientos generales en la Ley Ambiental del Estado, que ya han quedado indicados, y con base en los cuales realmente queda determinado, que en la especie, la competencia es estatal (…)
Concepto del Tercer Agravio. La Imposición (…) de sanciones y de medidas correctivas ambientales es la causa del reclamo de la actora. Ahora bien, la autoridad a quo, basándose exclusivamente en una fundamentación federal, decreta la nulidad de la referida resolución (…) Sin embargo, las leyes federales y locales, son prácticamente unánimes en coincidir e indicar que los residuos de manejo especial son competencia casi exclusiva y totalmente preponderante de las autoridades estatales; especialmente en lo que se refiere a la autorización para su manejo, control, inspección y vigilancia (…) Por lo tanto, siendo que, al respecto, existen e la especie la debida, adecuada y suficiente motivación y fundamentación de la competencia y del requerimiento y resolución y registro, es clara el agravio por esa falta de exhaustividad…
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio de los agravios expuestos por el recurrente, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
1. *****, quien se ostentó con el carácter de representante legal de la persona moral denominada *****, presentó demanda de nulidad en contra de la resolución número *****, dentro del expediente número *****, emitida por 5
el Subprocurador Ambiental y de Ordenamiento Territorial del Estado de Guanajuato Región “B”.
2. Seguida la secuela procesal, el Magistrado de la Cuarta Sala decretó la nulidad del acto impugnado y reconoció el derecho solicitado.
3. Ante ese panorama, quien representa a la parte demandada presentó recurso bajo los agravios que se estudian.
QUINTO. Estudio. El primer disenso quien resuelve lo considera inoperante por los siguientes motivos y fundamentos.
Señala quien recurre, que le causa perjuicio la sentencia, en virtud de que el A quo, partiendo de la facultad que tiene respecto al análisis y consideración oficiosa, en cuanto al tema de la competencia se refiere, extralimitó y realizó consideraciones e interpretaciones que no son válidas ni legales, esto es, que la competencia de las autoridades está dividida, por los criterios siguientes: materia, grado y territorio, recurriendo para su razonamiento a desconocidas fuentes, pero, sin fundamento de carácter ambiental-legal.
Como puede observarse, la parte recurrente con su agravio no refuta los razonamientos de la sentencia recurrida, únicamente se duele en torno a la forma en que el A quo concluyó que no tenía facultades para requerir la Licencia 6
Ambiental de Funcionamiento a la justiciable, así como la imposición de la multa.
Es de explorado derecho que los actos de molestia emitidos por las autoridades administrativas, deben ser expedidos por autoridad competente, así como estar fundados y motivados, de conformidad con el artículo 16 constitucional, ello con la finalidad de darle certeza jurídica a los gobernados, tal como lo establece la siguiente tesis1 cuyo rubro y texto señalan:
SEGURIDAD JURÍDICA. ALCANCE DE LAS GARANTÍAS INSTRUMENTALES DE MANDAMIENTO ESCRITO, AUTORIDAD COMPETENTE Y FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN, PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 16, PRIMER PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, PARA ASEGURAR EL RESPETO A DICHO DERECHO HUMANO. De las jurisprudencias 1a./J. 74/2005 y 2a./J. 144/2006, de la Primera y Segunda Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomos XXII, agosto de 2005, página 107, de rubro: «PROCEDIMIENTO SEGUIDO EN UNA VÍA INCORRECTA. POR SÍ MISMO CAUSA AGRAVIO AL DEMANDADO Y, POR ENDE, CONTRAVIENE SU GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA.» y XXIV, octubre de 2006, página 351, de rubro: «GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA. SUS ALCANCES.», respectivamente, se advierte una definición clara del contenido del derecho humano a la seguridad jurídica, imbíbito en el artículo 16, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual consiste en que la persona tenga certeza sobre su situación ante las leyes, o la de su familia, posesiones o sus demás derechos, en cuya vía de respeto la autoridad debe sujetar sus actuaciones de molestia a determinados supuestos, requisitos y procedimientos previamente establecidos en la
1 Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, décima época, registro 2005777, tesis IV.2o.A.50 K (10a.), página 2241. 7
Constitución y en las leyes, como expresión de una voluntad general soberana, para asegurar que ante una intervención de la autoridad en su esfera de derechos, sepa a qué atenerse. En este contexto, de conformidad con el precepto citado, el primer requisito que deben cumplir los actos de molestia es el de constar por escrito, que tiene como propósito que el ciudadano pueda constatar el cumplimiento de los restantes, esto es, que provienen de autoridad competente y que se encuentre debidamente fundado y motivado. A su vez, el elemento relativo a que el acto provenga de autoridad competente, es reflejo de la adopción en el orden nacional de otra garantía primigenia del derecho a la seguridad, denominada principio de legalidad, conforme al cual, las autoridades sólo pueden hacer aquello para lo cual expresamente les facultan las leyes, en el entendido de que la ley es la manifestación de la voluntad general soberana y, finalmente, en cuanto a fundar y motivar, la referida Segunda Sala del Alto Tribunal definió, desde la Séptima Época, según consta en su tesis 260, publicada en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, Tomo VI, Materia Común, Primera Parte, página 175, de rubro: «FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN.», que por lo primero se entiende que ha de expresarse con exactitud en el acto de molestia el precepto legal aplicable al caso y, por motivar, que también deben señalarse con precisión las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para su emisión, siendo necesario, además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, lo cual tiene como propósito primordial, confirmar que al conocer el destinatario del acto el marco normativo en que el acto de molestia surge y las razones de hecho consideradas para emitirlo, pueda ejercer una defensa adecuada ante el mismo. Ahora bien, ante esa configuración del primer párrafo del artículo 16 constitucional, no cabe asumir una postura dogmatizante, en la que se entienda que por el solo hecho de establecerse dichas condiciones, automáticamente todas las autoridades emiten actos de molestia debidamente fundados y motivados, pues la práctica confirma que los referidos requisitos son con frecuencia inobservados, lo que sin embargo no demerita el hecho de que la Constitución establezca esa serie de condiciones para los actos de molestia, sino por el contrario, conduce a reconocer un panorama de mayor alcance y eficacia de la disposición en análisis, 8
pues en la medida en que las garantías instrumentales de mandamiento escrito, autoridad competente y fundamentación y motivación mencionadas, se encuentran contenidas en un texto con fuerza vinculante respecto del resto del ordenamiento jurídico, se hace posible que los gobernados tengan legitimación para aducir la infracción al derecho a la seguridad jurídica para asegurar su respeto, únicamente con invocar su inobservancia; igualmente se da cabida al principio de interdicción de la arbitrariedad y, por último, se justifica la existencia de la jurisdicción de control, como entidad imparcial a la que corresponde dirimir cuándo los referidos requisitos han sido incumplidos, y sancionar esa actuación arbitraria mediante su anulación en los procedimientos de mera legalidad y, por lo que atañe al juicio de amparo, a través de la restauración del derecho a la seguridad jurídica vulnerado.
Así, debe señalarse que el recurso de reclamación en esencia es un medio de impugnación que tiende a asegurar el óptimo ejercicio de la función jurisdiccional, cuya materia se circunscribe a los agravios expuestos por la parte recurrente con el objeto de atacar frontalmente las consideraciones que sustentan la resolución recurrida (acuerdo o sentencia) o para demostrar las circunstancias que revelan su ilegalidad.
En ese sentido, si la materia de la reclamación la constituye la resolución recurrida (acuerdo o sentencia), entonces en los agravios deben formularse razonamientos lógico-jurídicos encaminados a impugnar las consideraciones que soportan la determinación adoptada.
Empero, en el caso que nos ocupa, la parte recurrente no señaló ni concretó en el agravio objeto de estudio, 9
razonamiento alguno capaz de destruir los fundamentos y motivos en que se apoyó la Sala de origen para decretar la nulidad.
Ello, pues solamente arguye respecto a que la clasificación doctrinaria de la competencia que realizó el A quo no es atinente ni relevante para la conclusión a la que arriba; empero, dicha temática doctrinal no fue el razonamiento medular de la sentencia, sino sólo un preámbulo para sostener la incompetencia de la autoridad, la cual razonó a partir de la competencia federal en la materia (industria automotriz), haciendo acopio para ello de los ordinales respectivos; sin que además este vedado al juzgador utilizar argumentos doctrinales, como parte de la argumentativa de sus resoluciones.
Sirve de sustento la siguiente jurisprudencia, del rubro y texto siguiente2:
AGRAVIOS INOPERANTES EN LA REVISIÓN. SON AQUELLOS QUE SÓLO PROFUNDIZAN O ABUNDAN EN LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN, SIN COMBATIR LAS CONSIDERACIONES DE LA SENTENCIA RECURRIDA. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado reiteradamente que una de las modalidades de la inoperancia de los agravios radica en la repetición de los argumentos vertidos en los conceptos de violación. Al respecto, conviene aclarar que si bien una mera repetición, o incluso un abundamiento en las razones referidas en los conceptos de violación, pueden originar la inoperancia, para que ello esté justificado es menester que con dicha repetición o abundamiento
2 Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tesis la. /J. 85/2008, tomo XXVIIJ, página 144.
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no se combatan las consideraciones de la sentencia del juez de distrito. Este matiz es necesario porque puede darse el caso de que el quejoso insista en sus razones y las presente de tal modo que supongan una genuina contradicción de los argumentos del fallo. En tal hipótesis la autoridad revisora tendría que advertir una argumentación del juez de amparo poco sólida.
En el segundo agravio señala el recurrente que le causa perjuicio la sentencia, en virtud de que el A quo, parte de una premisa falsa, esto es, que la principal actividad de la persona moral *****, es la fabricación de autopartes automotrices, por ello afirma que resulta incuestionable que dicha empresa es de jurisdicción estatal, y entonces le era obligatorio contar con la Licencia Ambiental de Funcionamiento, tal como lo establece artículo 27, fracción X, de la Ley Ambiental de nuestro Estado, y de la cual se observa que la «industria de autopartes» y la «industria metalmecánica» es competencia estatal, no federal; así entonces, no encuadra dentro de lo previsto en la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, artículos 7, fracción III y 111 bis.
Este Pleno considera infundado, el agravio esgrimido en virtud de las siguientes consideraciones:
Para un mejor entendimiento del asunto, se realizará una síntesis, tanto de las pruebas documentales, como de diversas actuaciones que obran en el proceso de origen:
a) El 7 siete de febrero de 2017 dos mil diecisiete, el Subprocurador Regional “B” de la Procuraduría 11
Ambiental y de Ordenamiento Territorial del Estado de Guanajuato, ordenó la visita de inspección a la persona moral *****, ubicada en calle *****, número 292, *****, en el Municipio de Irapuato, Guanajuato, con el objeto de verificar: 1. El giro de la empresa; 2. Hacer una descripción detallada de las actividades y procesos de producción que se desarrollan en el sitio que puedan ocasionar emisiones a la atmósfera; 3. En caso de observar residuos de manejo asentar qué tipo y qué cantidad se encuentra depositadas; 4. Si cuenta con Licencia Ambiental de Funcionamiento, debidamente expedida por el Instituto; y 5. Si tiene autorización y manejo de residuos de manejo especial como generador.
b) Así el 8 ocho de mayo de 2017 dos mil diecisiete, *****, realizó una visita de inspección a la persona moral *****, del análisis del acta en comento se advierte que el inspector fue quien manifestó que el giro de la empresa, es la fabricación de autopartes automotrices3.
c) Por su parte, de la resolución de 23 veintitrés de marzo de 2018 dos mil dieciocho, se desprende que el Subprocurador Ambiental y de Ordenamiento Territorial del Estado de Guanajuato Región B, impuso una multa a la persona moral *****, porque derivado de la visita de inspección se advirtió que se
3 Foja 78 del expediente 1030/4ª.Sala/18.
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dedica a la fabricación de autopartes y para dicho proceso utiliza extractores de humo con una chimenea con un diámetro aproximado de 15 quince a 20 veinte centímetros, desprendiendo olores, gases y particulares a la atmósfera, sin contar con la Licencia Ambiental de Funcionamiento, debidamente emitida por el Instituto de Ecología del Estado de Guanajuato4; señalando que vulnera con ello lo previsto en los artículos 114 y 116 de la Ley para la Protección y Preservación del Ambiente en el Estado de Guanajuato, así como lo dispuesto en los artículos 10 fracción I, y 12 del Reglamento de la Ley para la Protección y Preservación del Ambiente en el Estado de Guanajuato, en materia de Prevención y Control de la Contaminación de la Atmósfera.
d) Finalmente el Magistrado de la Cuarta Sala, decretó la nulidad del acto controvertido, al considerar que el Subprocurador Ambiental y de Ordenamiento Territorial del Estado de Guanajuato Región “B”, no es autoridad competente por razón de materia para emitir la resolución impugnada, pues del estudio del acta de inspección, se desprende que la principal actividad de la persona moral *****, es la fabricación de autopartes automotrices. Continúa manifestando el A quo, que de los artículos 7, fracción III, y 111 BIS de la Ley General de Equilibrio Ecológico, se desprende en primer lugar, que es competencia exclusivamente de las autoridades
4 Foja 34 proceso de origen. 13
federales los asuntos relativos a las ramas industriales y servicios, en el caso de la automotriz. En segundo lugar, se desprende que corresponden a los Estados, de conformidad con lo dispuesto en dicha Ley y las leyes locales en la materia, la facultad de la prevención y control de la contaminación atmosférica generada por fuentes fijas que funcionen como establecimientos industriales, así como por fuentes móviles, que conforme a lo establecido en esta Ley no sean de competencia Federal. En tercer lugar, se establece que para efectos de dicha ley, se consideran fuentes fijas de jurisdicción federal, las industrias química, del petróleo y petroquímica, de pinturas y tintas, automotriz, de celulosa y papel, metalúrgica, del vidrio, de generación de energía eléctrica, del asbesto, cementera y calera y de tratamiento de residuos peligrosos. Finalmente, concluye que la autoridad demandada no tiene competencia para emitir la resolución confutada, en tanto que el giro a que se dedica la persona moral antes mencionada, es de competencia federal.
Ahora bien, como puede advertirse en el agravio que se analiza, el recurrente5 reconoce que en el acta d 8 ocho de mayo de 2017 dos mil diecisiete, el inspector *****, fue quien señaló que la persona moral *****, tiene como principal actividad la fabricación de autopartes automotrices, sin embargo, afirma que la actividad de la empresa visitada es de
5 Foja 5 del recurso. 14
jurisdicción estatal, dado el contenido del artículo 27, fracción X, de la Ley Ambiental de nuestro Estado, empleando incluso definiciones de las palabras autopartes y automotriz, y arguyendo que no se trata de expresiones sinónimas.
En esta línea argumentativa, tenemos que derivado de la visita de inspección se asentó que la principal actividad de la persona moral sancionada es la fabricación de autopartes automotrices, por lo que tal como lo resolvió el A quo, en términos de los artículos 7, fracción III, y 111 BIS de la Ley General de Equilibrio Ecológico, la generación de fuentes fijas de la industria automotriz es de jurisdicción federal, más aun cuando de los artículos 114 y 116 de la Ley para la Protección y Preservación del Ambiente en el Estado de Guanajuato, así como lo dispuesto en los artículos 10 fracción I, y 12 del Reglamento de la Ley para la Protección y Preservación del Ambiente en el Estado de Guanajuato, en materia de Prevención y Control de la Contaminación de la Atmósfera, no se desprende la facultad de quien hoy recurre para solicitarle la Licencia Ambiental de Funcionamiento antes mencionada, a saber:
Ley para la Protección y Preservación del Ambiente en el Estado de Guanajuato.
Artículo 114. Para la operación y funcionamiento de las fuentes fijas de jurisdicción estatal que emitan o puedan emitir olores, gases o partículas sólidas o líquidas, se requerirá autorización de la Secretaría de Medio Ambiente y Ordenamiento Territorial.
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Para obtener la autorización a que se refiere este artículo, los responsables de las fuentes fijas deberán presentar solicitud por escrito acompañada de la información y documentación que señalen las disposiciones del Reglamento que al efecto se expida.
La información a que se refiere este artículo deberá presentarse en el formato que determine la Secretaría de Medio Ambiente y Ordenamiento Territorial, quien podrá requerir la información adicional o complementaria que considere necesaria y verificar en cualquier momento la veracidad de la misma.
Artículo 116. La Procuraduría Ambiental y de Ordenamiento Territorial del Estado de Guanajuato requerirá a los responsables de la operación de fuentes fijas de jurisdicción estatal, el cumplimiento de los límites máximos permisibles de emisión de contaminantes, de conformidad con lo dispuesto en la presente Ley, así como las autorizaciones o permisos conducentes.
Reglamento de la Ley para la Protección y Preservación del Ambiente en el Estado de Guanajuato, en materia de Prevención y Control de la Contaminación de la Atmósfera.
Artículo 10. Los propietarios de fuentes fijas de jurisdicción estatal, por las que se emitan olores, gases o partículas sólidas o líquidas a la atmósfera estarán obligados a:
I. Obtener la Licencia Ambiental de Funcionamiento correspondiente y, en su caso, su actualización; así como el registro correspondiente (…)
Artículo 12. Toda fuente fija de jurisdicción estatal que emita o pueda emitir olores, gases, o partículas sólidas o líquidas a la atmósfera, requerirá autorización del Instituto, la que podrá otorgarse a través de la Licencia Ambiental de Funcionamiento correspondiente, sin detrimento de las autorizaciones que ante otras autoridades deban obtenerse.
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Como se observa de los anteriores preceptos normativos, no se desprende en principio que las actividades relacionadas a la fabricación de autopartes requieran de autorización previa emitida por el Instituto de Ecología del Estado de Guanajuato, menos aún las de la industria automotriz.
No pasa inadvertido para este Pleno, que en el recurso la demandada trató de perfeccionar su acto, esto es, fundamentar la obligación del justiciable de contar con autorización en materia de impacto ambiental, por realizar actividades derivadas de la industria de autopartes, introduciendo en este recurso lo preceptuado en el artículo 27, fracción X, de la Ley para la Protección y Preservación del Ambiente en el Estado de Guanajuato, que establece:
Artículo 27. La evaluación del impacto ambiental es el procedimiento a través del cual se establecen las condiciones a que se sujetará la realización de obras y actividades públicas o privadas que puedan causar desequilibrio ecológico o rebasar los límites y condiciones establecidos en las disposiciones aplicables para proteger el ambiente y preservar y restaurar los ecosistemas, a fin de evitar o reducir al mínimo sus efectos negativos.
Requerirán previamente la autorización en materia de impacto ambiental de la Secretaría de Medio Ambiente y Ordenamiento Territorial, quienes pretendan llevar a cabo alguna de las siguientes obras o actividades:
(…)
X. Las derivadas de la industria de autopartes, alimenticia y de bebidas, textil, electrónica, mueblera, metal-mecánica, cerámica y 17
artesanal, curtiduría, fundición, hospitalaria, ladrilleras, del vidrio, vitivinícola y zapatera; (…)
Énfasis añadido.
Del anterior ordenamiento legal, se desprende que quienes se dediquen o realicen actividades relacionadas con la industria de autopartes, requerirán previamente contar con una autorización en materia de impacto ambiental por parte de la Secretaría del Medio Ambiente y Ordenamiento Territorial del Estado de Guanajuato. Sin que tal enunciado normativo haya sido parte de la fundamentación del acto impugnado.
Así, se concluye que tratándose de las personas físicas o morales, que realicen actividades de fabricación de autopartes, la Procuraduría Ambiental y de Ordenamiento Territorial del Estado de Guanajuato, sí tiene competencia para revisar si cuentan con una autorización en materia de impacto ambiental, y en su defecto imponer las respectivas sanciones administrativas, no así quienes se dediquen a la industria automotriz, caso en el que se encuentra *****, pues fue la propia autoridad quien en su visita señaló que el giro de la empresa actora es la fabricación de autopartes automotrices, y con esta afirmación se colige que la persona moral se cataloga dentro de la industria automotriz, respecto de la cual la propia autoridad reconoce que es de competencia federal, en relación a la temática de fuentes fijas. Sin que los términos aludidos de autopartes y automotriz sean sinónimos, como lo refiere la propia reclamante. 18
Esto es, si la empresa sancionada es de la industria automotriz, se colige la incompetencia de la autoridad estatal; empero, si sólo es de autopartes, entonces puede sostenerse la competencia local, en términos del ordinal 27, fracción X, de la Ley para la Protección y Preservación del Ambiente en el Estado de Guanajuato; siendo que incluso así lo expone la autoridad en su argumentativa dentro de su escrito recursivo.
Lo cierto es, que se acredita lo acertada de la resolución recurrida, por lo que hace a la incompetencia material e incluso formal de la autoridad hoy recurrente en el caso que nos ocupa.
Finalmente, en el último agravio que esgrime el recurrente, señala que el A quo basándose exclusivamente en una fundamentación federal, decreta la nulidad de la referida resolución, que además fue analizada en forma incompleta, pues no se pronunció en relación a la falta de «Autorización para el Manejo de sus Residuos de Manejo Especial».
El anterior planteamiento resulta inoperante, dado que las consideraciones y razonamientos de la sentencia que aún subsisten a causa de la ineficacia del agravio encaminado a cuestionar la determinación de la Sala en torno a que el Subprocurador Ambiental y de Ordenamiento Territorial del Estado de Guanajuato Región “B”, no tiene atribuciones para emitir la resolución *****, en donde se resolvió el expediente jurídico administrativo *****, en tanto que el giro a que se 19
dedica la persona moral antes mencionada es de competencia federal, es suficiente por sí mismo para soportar la declaratoria de nulidad total.
En efecto, a pesar de lo acertado que pudieran resultar las disertaciones de la autoridad recurrente, lo cierto es que el expediente jurídico administrativo ***** que culminó con la resolución impugnada en la instancia de origen, fue emitido por autoridad carente de competencia para ello, tanto en su aspecto material, como formal (indebida fundamentación de la competencia).
Así pues, el agravio en comento se torna inoperante, pues persiste una de las razones con base en la cual se anuló la resolución impugnada.
Sobre el tema, es ilustrativa la tesis aislada6 que señala: AGRAVIOS INOPERANTES EN LA RECLAMACIÓN. LA DESESTIMACIÓN DE LOS ENCAMINADOS A COMBATIR UNA RAZÓN QUE POR SÍ MISMA SUSTENTA EL SENTIDO DEL ACUERDO RECURRIDO, HACE INNECESARIO EL ESTUDIO DE LOS DEMÁS.
En consecuencia, este Tribunal en Pleno estima que no le asiste la razón a la autoridad recurrente, al resultar infundados e inoperantes sus disensos.
Con fundamento en el artículo 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los
6 2a. XCVI/20106, sostenida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 20
Municipios de Guanajuato, en mérito de lo expuesto y fundado, es de resolverse y se:
RESUELVE
ÚNICO. Se confirma la sentencia de 24 veinticuatro de abril de 2019 dos mil diecinueve, emitida por el Magistrado de la Cuarta Sala en el proceso administrativo número *****, por lo expuesto en el Considerando Quinto de la presente resolución.
Notifíquese, en su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; el Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el primero de los mencionados, quienes firman7 con el Secretario General de Acuerdos, Eliseo Hernández Campos, quien da fe.
7 Estas firmas corresponden al Toca 295/19 aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 16 dieciséis de octubre de 2019 dos mil diecinueve.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 4 cuatro de septiembre de 2019 dos mil diecinueve.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 291/19 PL, interpuesto por el Director de Investigaciones “B” de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado de Guanajuato, en contra de la sentencia de 26 veintiséis de abril del presente año, dictada por el Magistrado de la Sala Especializada, en el proceso administrativo número P.A.S.E.A *****, mediante la cual se decretó la nulidad total del procedimiento de responsabilidad administrativa.
TRÁMITE
I. Interposición. Por escrito presentado el 16 dieciséis de mayo del presente año, se promovió recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 31 treinta y uno de mayo de 2019 dos mil diecinueve, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
III. Turno. El 10 diez de julio de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la parte actora por no desahogando la vista concedida, y se ordenó remitir los autos al ponente, los cuales le fueron enviados el 16 dieciséis del mismo mes y año. 2
CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato, 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; en virtud de que se combate una sentencia dictada por el Magistrado de la Sala Especializada.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia, como se asentó en el proveído dictado el 31 treinta y uno de mayo de 2019 dos mil diecinueve.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. El recurrente invoca textualmente como agravio, el siguiente:
…Se establece que en la sentencia dictada por la Sala Especializada que se actualiza la causal de nulidad prevista en el artículo 300 fracción II y 302, fracción II al estimar que apreció incorrectamente los hechos al sancionar al actor con una amonestación, aún y cuando ya había perdido por prescripción la potestad sancionadora.
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Señala que las jurisprudencias de la Segunda Sala de nuestro Alto Tribunal sostiene que una vez interrumpido el plazo de la prescripción con el inicio del procedimiento, dicho plazo reiniciará a partir de que se notifique al servidor público el acuerdo de inicio del procedimiento, eso a pesar de que la ley de responsabilidad respectiva no disponga de manera expresa que los plazos reiniciarán a partir de la notificación del inicio del procedimiento.
Con la sentencia que por esta vía se impugna se causa agravio pues aplica de manera indebida lo dispuesto por el artículo 28 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios (…) De la simple lectura al citado precepto, en ninguna parte del mismo se observa la palabra reiniciar, es decir, en dicho artículo reglamenta la figura jurídica de la prescripción, señalándose expresamente el momento en que se interrumpe, sin que se establezca, la posibilidad de que vuelva a reiniciar, mucho menos un momento en el cual supuestamente reinicie…
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio del agravio expuesto por el recurrente, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
1.******, acudió ante este Tribunal a demandar la nulidad de la resolución de 16 dieciséis de octubre de 2018 dos mil dieciocho, en la cual se resolvió el procedimiento de responsabilidad administrativa ******, en donde se le impuso como sanción una amonestación.
2. Seguida la secuela procesal, el Magistrado de la Sala Especializada el 26 veintiséis de abril del presente año, decretó la nulidad total del acto combatido y reconoció el derecho solicitado por el justiciable.
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3. Ante ese panorama, la parte demandada, presentó recurso bajo el agravio transcrito en el considerando que antecede.
QUINTO. Estudio. Este Pleno considera infundado el agravio que esgrime la parte recurrente en virtud de las siguientes consideraciones jurídicas:
En síntesis el recurrente refiere que la Ley de Responsabilidades Administrativas vigente en el momento en se instauró el procedimiento administrativo disciplinario, no contempla de manera expresa que la prescripción puede reiniciar a partir de la notificación del inicio del procedimiento.
Se puntualiza en principio, que el tema a dilucidar respecto al reinicio del plazo de la prescripción con el inicio del procedimiento disciplinario, ya fue resuelto por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación1, que es aplicable al caso en concreto.
Con base en el artículo 60 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios -vigente en el momento en que se instauró el procedimiento administrativo disciplinario-, la facultad de las autoridades para imponer al servidor público las sanciones correspondientes no es atemporal, sino que una vez
1 Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, registro 179465, tesis 2a./J. 203/2004, página 596.
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concluido el procedimiento en su fase de desahogo de pruebas, cuenta con un plazo determinado para resolver y notificar su resolución, que es de 10 diez días, por lo que a partir de ese momento comenzará a contar nuevamente el plazo de prescripción.
El Primer Tribunal Colegiado determinó en el criterio que quedó plasmado en la tesis aislada que a continuación se reproduce:
RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS DEL ESTADO DE GUANAJUATO Y SUS MUNICIPIOS. LOS PLAZOS PARA QUE OPERE LA PRESCRIPCIÓN DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA AUTORIDAD QUE SE INTERRUMPEN CON EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO RESPECTIVO, REINICIAN A PARTIR DE QUE SURTE EFECTOS LA NOTIFICACIÓN DE LA CITACIÓN PARA LA AUDIENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 48 DE LA LEY RELATIVA. Del análisis de los artículos 27 y 28 Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios se advierte que la potestad sancionadora del Estado no es indefinida, sino susceptible de prescripción, con sujeción a diversos plazos, dependiendo de la falta, que se interrumpen con el inicio del procedimiento respectivo. Sin embargo, aunque no se prevé expresamente que esos plazos reinicien, en el proceso legislativo que dio origen a la citada ley se indicó que la consecuencia de la indicada interrupción sería: «… la pérdida del tiempo transcurrido, sin perjuicio de que éste pueda comenzar a correr de nuevo.»; de ahí que deba admitirse esa posibilidad. Ahora bien, como tampoco se previó el momento a partir del cual los plazos respectivos deben volver a computarse, cabe interpretar que es a partir de que surte efectos la notificación de la citación para la audiencia establecida en el artículo 48 del propio ordenamiento, cuenta habida que es el único acto procesal que se celebra en fecha cierta, pues las restantes etapas podrían ser alargadas a capricho de la autoridad, particularmente al estar prevista 6
la eventualidad de que se ordene la práctica o ampliación de diligencias probatorias; de suerte que dejar el reinicio de los plazos para que opere la comentada prescripción para una fase posterior como la de alegatos, iría en perjuicio del servidor público, a quien le asiste un derecho de certeza al tenor de los artículos 14, 16 y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos2.
Énfasis añadido.
En esa línea argumentativa, para determinar si el plazo para prescripción de la facultad sancionadora de las autoridades administrativas debe reiniciar una vez interrumpido el mismo con el inicio del procedimiento administrativo disciplinario, debe tenerse presente el contenido de los artículos 27, fracción I, 28 y 60 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios -vigente en el momento en que se cometió la conducta por la cual se sancionó al servidor público-, a saber:
Artículo 27. La facultad para fincar la responsabilidad administrativa prescribirá en los siguientes plazos:
I. En dos años, tratándose de las fracciones I, IV, VII, IX, X, XII, XIV, XVI y XVIII del artículo 11 y del primer supuesto de la fracción V del artículo 12 de esta ley (…).
Artículo 28. Los plazos de la prescripción comenzarán a contar a partir del día siguiente a aquél en que se haya cometido la falta administrativa o a partir del momento en que haya cesado, si fue de carácter continuado.
2 Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Sexto Circuito, “Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta”, México, novena época, t. XVI.1o.A.T.21 A, p. 2829.
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La prescripción se interrumpirá por el inicio del procedimiento de responsabilidad administrativa que regula la presente ley.
Artículo 60. Concluido el desahogo de pruebas, el servidor público sujeto al procedimiento de responsabilidad administrativa, formulará sus alegatos y la autoridad dictará, dentro de los diez días hábiles siguientes, la resolución respectiva.
Los anteriores preceptos normativos regulan, cuatro contenidos:
1) El plazo de prescripción de la facultad sancionadora; 2) El inicio del cómputo de dicho plazo; 3) Su interrupción; y 4) El plazo perentorio que tiene la autoridad para dictar la resolución respectiva.
El tercero de los anteriores contenidos es el que guarda relación con el problema jurídico a dilucidar, toda vez que tiene que ver con la interrupción del plazo de prescripción y el momento a partir del cual se reinicia el cómputo de este último.
Del contenido de la -entonces aplicable- Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, se observa que su finalidad es evitar y, en su caso, sancionar a los servidores públicos que cometan actos ilícitos en detrimento del servicio público y de la sociedad. Para lograr este importante cometido, el legislador otorgó a las autoridades administrativas facultad para sancionar a 8
aquellos servidores públicos que hubieran incurrido en actividades ilícitas, las cuales describió el propio legislador.
En esta noción legislativa, el tiempo guarda una posición especial, toda vez que el legislador originario estableció en la ley para que la autoridad administrativa pudiera cumplir con su función de evitar y sancionar conductas ilícitas de los servidores públicos. Así, las autoridades sancionadoras cuentan con un plazo de uno o tres años, según el supuesto que se actualice del artículo 27 de la -abrogada- Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, a partir de que se comete la conducta ilícita, para iniciar el procedimiento administrativo con la intención de sancionar al servidor público involucrado.
Si en dicho lapso la autoridad no ejerce su facultad sancionadora, se considerará que dicha facultad ha prescrito, por lo que la institución jurídica de la prescripción debe entenderse como la extinción de la facultad que tiene la autoridad administrativa para sancionar a los servidores públicos que realizaron presumibles conductas ilícitas, en virtud del paso del tiempo.
En este sentido, es dable considerar que si bien existe un interés de la sociedad por evitar y, en su caso, sancionar las actividades ilícitas de los servidores públicos, también lo es que no es aceptable que las autoridades sancionadoras puedan ejercer sus atribuciones en cualquier tiempo, ya que ello dejaría en un estado de incertidumbre jurídica al 9
gobernado, pues se mantiene latente una sospecha de responsabilidad por supuestos actos realizados en el desempeño de su trabajo. La duda respecto de la función desempeñada por un servidor público no debe quedar permanentemente abierta, por el bien de la sociedad y del individuo mismo -concepción pro homine-.
Por tal motivo, el legislador previó la posibilidad de que las facultades de las autoridades administrativas prescribieran.
De esta manera, si en el lapso determinado, previsto en la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios3, la autoridad no ejerce su facultad sancionadora perderá su derecho, y hasta entonces el servidor público tendrá certeza de que su actuar no puede acarrearle ninguna sanción administrativa.
Ahora bien, en lo que a la interrupción del plazo de prescripción se refiere, el artículo 28 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios4, disponía lo siguiente:
…La prescripción se interrumpirá por el inicio del procedimiento de responsabilidad administrativa que regula la presente ley…
3 Publicada en el Periódico Oficial del Estado de Guanajuato, el 10 diez de mayo de 2005 dos mil cinco. 4 Ibídem. 10
Como puede apreciarse en este texto, el legislador previó la posibilidad de cortar la continuidad del tiempo para el ejercicio de la facultad sancionadora, al considerar que éste se interrumpía con el inicio del procedimiento administrativo de responsabilidad.
Ahora, no es dable entender que una vez interrumpido el plazo de la prescripción, ésta ya no puede configurarse de forma ulterior, aun en el extremo de que la autoridad no concluya el procedimiento disciplinario iniciado que escindió precisamente el cómputo de dicha prescripción.
Pues esa interpretación no parece ser la más idónea, toda vez que si ello fuera así, el procedimiento administrativo de responsabilidad se vería transformado en una secuela de actuaciones utilizadas para justificar que el plazo interrumpido no vuelva a tomar su curso, evitándose así la prescripción y dejando al imputado con la incertidumbre jurídica permanente en su desempeño público.
Por ese motivo, una vez iniciado el procedimiento administrativo de responsabilidad, queda a un lado el tiempo transcurrido que sirvió para que la autoridad hiciera las investigaciones pertinentes y se allegara del mayor número de elementos a fin de acreditar la responsabilidad en que incurrió el servidor público, dando paso a un nuevo tiempo en el cual el servidor público tendrá oportunidad de defenderse y la autoridad administrativa tendrá que acreditar su acusación, todo ello dentro del procedimiento administrativo sancionador.
11
Entonces, la interrupción del plazo de prescripción al iniciarse el procedimiento sancionador deja de lado el tiempo transcurrido y hace que comience nuevamente el plazo de prescripción.
Lo anterior es así, porque la actividad que despliega la autoridad administrativa sancionadora al interrumpir la prescripción es determinante, ya que para dar inicio al procedimiento sancionador debe estar segura de contar con elementos suficientes que hagan presuponer la responsabilidad en que incurrió el servidor público. De no ser así, de no tener siquiera la probabilidad de probar su acusación, pero a pesar de ello iniciar al procedimiento sancionador, entonces deberá concluirse que utilizó este último con la sola intención de interrumpir el plazo de prescripción a efecto de tratar de allegarse, durante la instrucción del mismo, de más elementos probatorios y practicar otras investigaciones, provocando con ello un subterfugio para que se extienda el tiempo en que debe emitir una sanción administrativa, prolongándose igualmente la duda sobre la dignidad y honradez del servidor público.
Por ello, si la autoridad sancionadora no cuenta con elementos que hagan probable la responsabilidad administrativa del servidor público, debe dejar que la prescripción se configure. Por el contrario, de tener fundadas razones que hagan presuponer la probable responsabilidad, deberá iniciar el procedimiento sancionador interrumpiendo el plazo de prescripción y concluyendo dicho procedimiento con 12
la resolución correspondiente dentro de los plazos perentorios establecidos por la norma.
En estas circunstancias, debe concluirse que una vez interrumpido el plazo de prescripción con el inicio del procedimiento administrativo por parte de la autoridad sancionadora, el plazo debe empezar a contarse de nueva cuenta, pues fue la autoridad quien lo interrumpió al tener probabilidades de probar la conducta ilícita del servidor público, y con base en ello, es de su conocimiento el procedimiento administrativo sancionador que debe agotar a efecto de imponer una sanción administrativa al servidor público.
Como lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, si bien el artículo 28 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, no prevé expresamente la indicación de que una vez interrumpido el plazo, el mismo vuelve a contabilizarse; sin embargo, a esa conclusión debe llegarse si se considera que la autoridad administrativa está iniciando una etapa procedimental con elementos que le permitirán emitir una resolución en un plazo razonable, sin intentar prolongar el tiempo en que está bajo duda la honorabilidad de un servidor público.
Ahora bien, el artículo 28 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, solo 13
señala que se interrumpirá el plazo de prescripción, pero en ningún momento indica el momento a partir del cual iniciará de nueva cuenta el cómputo del plazo, pues lo único que se señala en el precepto legal mencionado, es que la prescripción se interrumpe con el inicio del procedimiento administrativo previsto en dicha ley. Entonces, debemos acudir a este precepto legal con la intención de determinar el momento de reiniciar el plazo de prescripción de las facultades sancionadoras.
De conformidad con el criterio sustentado por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, debe prevalecer el discernimiento según el cual una vez interrumpido el plazo de prescripción debe computarse éste de nueva cuenta a partir del día siguiente a aquel en que se notifique al servidor público el acuerdo de citación para la audiencia de ley, con la cual da inicio el procedimiento sancionador, en términos de los artículos 48, 49 y 60 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, en atención a las siguientes consideraciones.
Al analizar con detenimiento las etapas procedimentales, advertimos que existe la posibilidad de que en caso de que la autoridad sancionadora no cuente con elementos suficientes para resolver, o bien, advierta elementos que impliquen nueva responsabilidad administrativa, se podrá disponer la práctica de investigaciones, citándose para otra u otras audiencias. 14
Luego, es posible que el procedimiento se prolongue, sin plazo fijo, a criterio de la autoridad sancionadora.
Por otra parte, también debe tenerse presente que hay otra etapa procedimental, la correspondiente a las pruebas, las cuales se ofrecen en la audiencia, pero su desahogo no tiene plazo, lo que puede dar lugar a prolongar una vez más el procedimiento administrativo, eso sin tomar en cuenta que las pruebas que se ofrezcan pudieran no estar relacionadas con la comprobación de la conducta ilícita del servidor público.
En cambio, la única actividad procedimental que ofrece certeza en el desenvolvimiento del procedimiento sancionador sin que exista el riesgo de prolongación del mismo, es la citación para audiencia que se hace al servidor público, con la cual se da inicio a dicho procedimiento. Entonces, parece conveniente que a partir de este momento corra de nueva cuenta el plazo de prescripción.
Además, no debe perderse de vista que fue la propia autoridad sancionadora la que inició el procedimiento, a sabiendas de que estaba interrumpiendo el plazo de prescripción, y que a partir de ese momento sabe que debe seguir las etapas procedimentales señaladas en la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios.
Tampoco puede dejar de considerarse que el artículo 28 de la mencionada ley al referirse a la interrupción, hizo 15
referencia expresa al procedimiento sancionador previsto en la propia Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, pero no a todas las etapas procedimentales, sino exclusivamente a su inicio. En consecuencia, aunque aquel precepto no establezca que el reinicio del plazo de prescripción debe computarse a partir del inicio del procedimiento administrativo, es lógico concluir que si la referencia al inicio del procedimiento sirvió para determinar el momento a partir del cual se interrumpe el plazo de prescripción, la misma referencia debe ser utilizada para determinar el momento a partir del cual se vuelve a computar el plazo de prescripción.
Por tanto, de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, vigente en el momento en que se cometió la conducta, se colige que una vez interrumpido el plazo de prescripción al haberse iniciado el procedimiento sancionador, el cómputo de dicho plazo vuelve a efectuarse a partir de la notificación de la citación para audiencia que se efectuó al servidor público imputado.
Sirve de sustento a lo anterior, el criterio jurisprudencial5 por contradicción, mismo al que se ha invocado en sus
5 Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, registro 179465, tesis 2a./J. 203/2004, página 596. 16
argumentos en esta resolución, redactado con los siguientes rubro y texto:
RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. UNA VEZ INTERRUMPIDO EL PLAZO PARA QUE OPERE LA PRESCRIPCIÓN DE LAS FACULTADES SANCIONADORAS DE LA AUTORIDAD, EL CÓMPUTO SE INICIA NUEVAMENTE A PARTIR DE QUE SURTE EFECTOS LA NOTIFICACIÓN DE LA CITACIÓN PARA LA AUDIENCIA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. De los artículos 78 y 64 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos se concluye que el único acto que interrumpe el plazo de la prescripción de las facultades sancionadoras de la autoridad es el inicio del procedimiento administrativo, no las actuaciones siguientes, y que una vez interrumpido aquél debe computarse de nueva cuenta a partir del día siguiente al en que tuvo lugar dicha interrupción con conocimiento del servidor público, lo que acontece con la citación que se le hace para la audiencia, aun cuando en el mencionado artículo 78 no se establece expresamente, puesto que del análisis de las etapas que conforman tal procedimiento se advierte que en caso de que la autoridad sancionadora no cuente con elementos suficientes para resolver, o bien, advierta algunos que impliquen nueva responsabilidad administrativa, podrá disponer la práctica de investigaciones, citándose para otra u otras audiencias, lo que produciría que el procedimiento se prolongue, sin plazo fijo, a criterio de la autoridad sancionadora. Esto es, al ser la prescripción una forma de extinción de las facultades de la autoridad administrativa para sancionar a los servidores públicos que realizaron conductas ilícitas, por virtud del paso del tiempo, la interrupción producida al iniciarse el procedimiento sancionador mediante la citación a audiencia del servidor público deja sin efectos el tiempo transcurrido, a pesar de no disponerlo expresamente el artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, ya que fue la misma autoridad sancionadora la que lo interrumpió al pretender probar la conducta ilícita del servidor público y ser de su conocimiento el procedimiento sancionador que debe agotar a efecto de imponerle una sanción administrativa, evitándose con ello el manejo arbitrario de la mencionada interrupción en perjuicio de la dignidad y 17
honorabilidad de un servidor público. En consecuencia, la única actividad procedimental que ofrece certeza en el desenvolvimiento del procedimiento sancionador sin que exista el riesgo de su prolongación indefinida, es la citación para audiencia hecha al servidor público, con que se inicia dicho procedimiento, por lo que a partir de que surte efectos la notificación de la mencionada citación inicia nuevamente el cómputo del plazo de la prescripción interrumpida, sobre todo considerando que si la referencia al inicio del procedimiento sirvió para determinar el momento de interrupción del plazo de prescripción, aquélla puede ser utilizada para establecer el momento a partir del cual se vuelve a computar el citado plazo, sin que esto deje en estado de indefensión a la autoridad sancionadora, toda vez que antes de iniciar el procedimiento sancionador tuvo tiempo para realizar investigaciones y recabar elementos probatorios.
Énfasis añadido.
En las relatadas condiciones, resulta acertado lo resuelto por el Magistrado de la Sala Especializada, toda vez que al servidor público *****, el 8 ocho de julio de 2015 dos mil quince6 se le notificó el inicio de procedimiento administrativo disciplinario en su contra, citándolo a la audiencia correspondiente, siendo el desahogo de ésta el 28 veintiocho de julio de 2015 dos mil quince, tal y como se desprende de los documentos presentados por la recurrente en el proceso de origen -fojas 158 y 159-; empero, la autoridad hoy recurrente resuelve dicho procedimiento punitivo hasta el 16 dieciséis de octubre de 2018 dos mil dieciocho; de donde se advierte que a esta última fecha se encontraba prescrita su facultad para fincarle la responsabilidad administrativa al servidor público imputado – actor en el proceso de origen-, por haber transcurrido más de
6 Fojas 34 y 35 del expediente P.A.S.E.A *****. 18
dos años desde que éste fue notificado del procedimiento y citado a la audiencia de ley, hasta que se dictó la resolución respectiva, pues el cómputo de la prescripción interrumpida se reanudó y se cumplimentó antes de la imposición de la sanción controvertida.
En el orden de ideas precisado, lo procedente es confirmar la sentencia recurrida. Lo anterior tiene su fundamento en el artículo 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; en mérito de lo expuesto y fundado, es de resolverse y se: RESUELVE
ÚNICO. Se confirma la sentencia emitida el 26 veintiséis de abril del presente año, en el proceso número P.A.S.E.A *****, acorde a lo expuesto en el Considerando Quinto de esta resolución.
Notifíquese, en su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; el Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el 19
Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el primero de los mencionados, quienes firman7 con el Secretario General de Acuerdos, Eliseo Hernández Campos, quien da fe.
7 Estas firmas corresponden al Toca 291/19 aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 4 cuatro de septiembre de 2019 dos mil diecinueve.
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 15 quince de agosto de 2019 dos mil diecinueve.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 287/19 PL -juicio en línea-, interpuesto por el Director de Fiscalización y Control de Reglamentos del Municipio de Guanajuato, en contra del acuerdo de 29 veintinueve de abril del presente año, emitido por el Magistrado de la Segunda Sala, en el proceso administrativo número *****, en donde concedió la suspensión.
TRÁMITE
I. Interposición. Por escrito presentado el 23 veintitrés de mayo del presente año, se promovió recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 30 treinta de mayo de 2019 dos mil diecinueve, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
III. Turno. El 3 tres de julio del 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la partes por no desahogando la vista concedida, y se ordenó remitir los autos al ponente, los cuales le fueron enviados el 17 diecisiete del mismo mes y año.
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CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato, 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción I, inciso c), 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; en virtud de que se combate un acuerdo que concedió la suspensión.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia, como se asentó en el proveído dictado el 30 treinta de mayo de 2019 dos mil diecinueve.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. El recurrente invoca textualmente como agravio, el siguiente:
El magistrado ha decretado la suspensión del acto impugnado argumentando que se ha exhibido un oficio suscrito por el regido *****, a través del cual se le otorgó una autorización para que no molesten el negocio ambulante de la actora, así como por existir petición expresa de la actora y porque considera que no se contravienen disposiciones de orden público e interés social (…) los hechos y actos reclamados por la actora en su escrito de demanda son falsos pues esta 3
autoridades en ningún momento han dado orden o indicaciones para que se retire el puesto de globos y burbujas que aduce la parte actora, no vulnerándose algún derecho subjetivo de la actora. No obstante, el magistrado instructor, sin que se haya acompañado el escrito de demanda medio de prueba que acredite la existencia de dichos hechos y actos, decretó la suspensión del acto reclamado y que no han sido probados…
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio del agravio expuesto por el recurrente, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
1. *****, presentó demanda de nulidad en contra de la orden verbal de retirar el puesto de burbujas y globos en la Plaza de San Fernando en la ciudad de Guanajuato, Guanajuato.
2. Seguida la secuela procesal, el Magistrado de la Segunda Sala, mediante acuerdo de 29 veintinueve de abril del presente año, además de dar trámite al proceso *****, concedió la suspensión con efectos restitutorios.
3. Ante ese panorama, el Director de Fiscalización y Control de Reglamentos del Municipio de Guanajuato, presentó recurso bajo el agravio que se analiza.
QUINTO. Estudio. Este Pleno considera infundado el único agravio que esgrime quien recurre, por los siguientes motivos y fundamentos.
La justiciable al presentar su demanda además de solicitar la nulidad del acto impugnado y el reconocimiento de 4
su derecho, pidió la suspensión con efectos restitutorios, esto es, para el efecto de que se le permita ejercer la actividad de venta de burbujas y globos en la Plaza de San Fernando en la ciudad de Guanajuato, Guanajuato, en tanto se resuelve el proceso.
Así mediante auto de fecha 29 veintinueve de abril del presente año, el A quo concedió la suspensión solicitada por la justiciable bajo el siguiente argumento:
…Por lo que hace a la SUSPENSIÓN DEL ACTO IMPUGNADO solicitada por la parte actora, con fundamento en el artículo 275 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, SE CONCEDE LA SUSPENSIÓN, CON EFECTOS RESTITUTORIOS, para el efecto de que a la ciudadana *****, no se le impida ejercer la actividad de venta de burbujas y globos en la Plaza de San Fernando en la ciudad de Guanajuato, Guanajuato, hasta en tanto se dicte y notifique a la actora la sentencia definitiva en la presente causa administrativa. Lo anterior, en razón de que la parte actora exhibe el oficio suscrito por el Regidor Oscar Edmundo Aguayo Arredondo, a través del que se le otorga una autorización para que no molesten en el negocio ambulante de referencia a la parte actora, además que existe petición expresa de la actora, que no se contravienen disposiciones de orden público e interés social, por lo que se cumplen los extremos exigidos por el artículo 269 del referido Código…
En esta línea argumentativa, tenemos que debido a la prontitud y expeditez con la cual el juzgador debe resolver sobre la procedencia o improcedencia de la medida suspensional en su etapa provisional, impide a éste contar con los elementos de prueba indispensables para precisar, con conocimiento de causa, algunos aspectos relevantes como son: la existencia de los actos reclamados y el derecho 5
o legitimación en la causa de la justiciable para que se le conceda tal medida.
De ahí que, para resolver sobre la procedencia de la suspensión provisional el juzgador debe atender a las manifestaciones que, bajo protesta de decir verdad, la parte actora formule en su demanda respecto de la certidumbre del acto reclamado; y en cuanto a la demostración de la titularidad del derecho en controversia, no se debe exigir prueba plena, sino que basta que se pruebe de manera indiciaria ese derecho, porque en el momento de presentación de la demanda y en defecto de los informes previos, no es posible demostrar de manera indubitable que los actos reclamados se funden en determinado ordenamiento que justifique la denegación del beneficio de la medida suspensional, por falta del documento idóneo y fehaciente que tutele ese derecho.
Es importante destacar que en atención a que la suspensión con efectos restitutorios de los actos reclamados se equipara a una medida cautelar, cuya finalidad es preservar las cosas en el estado que se encuentran al momento de concederse, sólo en caso de que exista la titularidad jurídica de un bien o de un derecho a favor de los actores, se entiende que hay interés jurídico para obtener la medida suspensional y merece ser protegido el statu que guardan las cosas (derechos, posesiones, propiedades, persona, etc.) de la justiciable al momento de que se decrete tal medida, pues es de explorado derecho que a través de la suspensión no es posible crear un derecho del que no 6
gozaba el quejoso antes de la promoción de la demanda de nulidad y por ende, del otorgamiento de la suspensión.
En este mismo orden de ideas se entiende que el Órgano impartidor de justicia no puede sustituir, por vía de la suspensión, en funciones que solamente corresponde ejercer a la autoridad responsable, como sería el caso de conceder autorizaciones, licencias o permisos y decidir discrecionalmente en aspectos que son propios y exclusivos de las atribuciones administrativas de las autoridades responsables, es por ello que si el acto reclamado consiste en una orden verbal que impiden ejercer el comercio en la vía pública, la medida suspensional como puede advertirse no implica el reconocimiento de un derecho distinto al que gozaba la justiciable -en tanto se resuelve lo contrario- al momento de decretarse la medida cautelar, Por ello, la medida cautelar que otorgó el A quo solo será hasta en tanto se resuelva en definitiva la sentencia respectiva.
Así pues, al armonizar las características de la suspensión, consistentes en la prohibición que conlleva la orden verbal para que la justiciable se abstenga de realizar el comercio en la vía pública, esto es, que dicha orden o acción de la autoridad responsable se acompaña de una vigilancia o represión constante y diferida en el tiempo para el caso de desacato, fue precisamente esa actitud que asumen las autoridades demandadas lo que constituye la materia de la suspensión, pues su acto verbal conlleve un efecto consistente en impedir la venta en la vía pública por parte de la justiciable. 7
Se comparte para robustecer lo anterior la tesis1 del siguiente tenor:
SUSPENSIÓN EN AMPARO INDIRECTO. CONTRA ACTOS DE NATURALEZA NEGATIVA ES PROCEDENTE SU CONCESIÓN CON EFECTOS RESTITUTORIOS. De la interpretación sistemática de los artículos 77, fracción II y 147, párrafo segundo, de la Ley de Amparo, se advierte que la suspensión del acto reclamado, a petición de parte, cuando se satisfacen los requisitos del artículo 128 de la propia ley, es susceptible de otorgarse, incluso, tratándose de actos negativos, siempre y cuando sea jurídica y materialmente posible restablecer provisionalmente al quejoso en el goce del derecho violado, en tanto se pronuncia sentencia ejecutoria en el juicio de amparo, lo que es acorde con la reforma constitucional de 10 de junio de 2011, que tuvo como propósito otorgar una protección amplia e integral a los derechos de las personas. De ahí que el legislador, por medio de la institución de la suspensión buscó satisfacer una doble función: por un lado, conservar la materia de la controversia y, por otro, evitar que las personas sufran afectaciones a su esfera jurídica mientras se resuelve el fondo del asunto, mediante el restablecimiento provisional del derecho transgredido; es decir, como medida restitutoria provisional de los derechos afectados con motivo de un acto que, sin importar si implica un hacer o un no hacer, dada su propia naturaleza y características, involucra un menoscabo en la esfera jurídica del gobernado.
No se soslaya que la justiciable peticionaria de la suspensión cuenta con un documento público expedido por el Regidor *****, el 5 cinco de abril de 2019 dos mil diecinueve, mediante el cual le otorga una autorización para que no molesten en el negocio ambulante, documento que contiene el sello del Ayuntamiento de Guanajuato, y la firma de dicho
1 Tribunales Colegiados de Circuito, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, décima época, tesis XVI.2o.T.1 K (10a.), p. 2391, registro 2016760.
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servidor público, esto es, cuenta con un derecho formal indiciario que le permite ejercer dicha actividad en la vía pública, no pasa inadvertido que dicha prueba seguramente será materia de la Litis del proceso de origen resolviéndose lo conducente en el momento procesal oportuno.
En el orden de ideas precisado, ante lo infundado del agravio que esgrime la autoridad demandada, lo procedente es confirmar el acuerdo de 29 veintinueve de abril de 2019 dos mil diecinueve, por los motivos y fundamentos expuestos en el considerando quinto de este fallo.
Con fundamento en el artículo 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en mérito de lo expuesto y fundado, es de resolverse y se:
RESUELVE
ÚNICO. Se confirma el acuerdo de 29 veintinueve de abril de 2019 dos mil diecinueve, emitido por el Magistrado de la Segunda Sala en el proceso administrativo número *****, por lo expuesto en el Considerando Quinto de la presente resolución.
Notifíquese, en su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
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Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; el Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el primero de los mencionados, quienes firman2 con el Secretario General de Acuerdos, Eliseo Hernández Campos, quien da fe.
2 Estas firmas corresponden al Toca 287/19 -juicio en línea- aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 15 quince de agosto de 2019 dos mil diecinueve.
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Guanajuato, Guanajuato, a 16 dieciséis de agosto de 2018 dos mil dieciocho.
ASUNTO
Vistos los autos del toca 287/18 PL -juicio en línea-, relativo al recurso de reclamación interpuesto por *****, autorizado de la parte demandada en el proceso de origen, en contra de la sentencia dictada el 23 veintitrés de febrero de 2018 dos mil dieciocho, por el Magistrado de la Cuarta Sala en el proceso administrativo número *****, mediante la cual se decretó la nulidad total del oficio de fecha 21 veintiuno de junio de 2016 dos mil dieciséis, emitido por el Síndico del Ayuntamiento de Huanímaro, Guanajuato; ha llegado el momento de resolver lo que legalmente corresponda.
ANTECEDENTES
PRIMERO. Promoción del recurso. El 21 veintiuno de marzo de 2018 dos mil dieciocho, fue presentado por medio del Sistema Informático de este Tribunal, el recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
SEGUNDO. Trámite. Mediante acuerdo emitido el día 19 diecinueve de abril de 2018 dos mil dieciocho, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
TERCERO. Turno. El 25 veinticinco de junio del presente año, se tuvo a la parte actora por no desahogando la vista concedida y se ordenó remitir los autos al ponente.
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CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con el artículo 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción II, 309, párrafo primero, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. Del toca en comento se desprende que se reunieron los requisitos previstos en los dispositivos legales invocados en el considerando anterior.
TERCERO. Expresión de agravios. El recurrente invoca textualmente como agravios, los siguientes:
«PRIMERO.- Deviene de infundada y motiva la sentencia dictada por la cuarta sala del Tribunal de Justicia Administrativa, por lo siguiente:
En la contestación de demanda se opuso la prescripción de la presentación de la demanda y la misma no fue estudiada por el magistrado de la causa en la sentencia.
Por otra parte, es un hecho que los efectos de la sentencia fueron dictados en contravención a las disposiciones legales ya que si el acto impugnado de origen lo es una petición del particular el efecto de la sentencia tendría que haber sido para que la autoridad repusiera el procedimiento, pero en ningún caso para que se dictara en la que se condenara al pago de cantidad alguna a mi representada.
En el caso, es un hecho que si la sala determinó la falta de fundamentación y motivación el efecto de la sentencia tendría que haber sido para que mi representada se pronunciara al respecto al provenir de una solicitud de un particular, pero nunca para condenar a un pago y menos cuando en todo caso el 3
actor tendría que haber agotado su derecho a ampliar la demanda para de esa manera tener derecho a lo que reclama.
Sirve como sustento las siguientes jurisprudencias: (…) COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. LA NULIDAD DECRETADA POR NO HABERLA FUNDADO NO PUEDE SER PARA EFECTOS, EXCEPTO EN LOS CASOS EN QUE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA RECAIGA A UNA PETICIÓN, INSTANCIA O RECURSO
Asimismo, la sentencia es contraria a derecho ya que señala que se dicta en términos similares a lo pronunciado en el expediente ***** del cual la sala tuvo conocimiento, y que sin embargo, no acumuló para no tener sentencias contradictorias y que en este momento es perjudicial para mi representada, ya que ahora se tendrá que dar cumplimiento a ambas sentencias al ser emitidas en salas diversas, pero que además podría ser motivo de responsabilidad civil y penal para la parte actora si realiza el cobro de ambas sentencias.
En efecto, el sentido de la presente sentencia tendría que haber sido para que se acumulara, o bien, se dejara sin efecto por improcedente al contener de fondo las mismas prestaciones reclamadas en el juicio *****, lo que aún puede ser subsanable en esta instancia de reclamación al estudiarse las causales de improcedencia.
SEGUNDO.- Se debe de revocar la sentencia al haber sido dictada en contravención a lo peticionado por la parte actora, ya que lo solicitado por esta fue el que se declarara la nulidad del acto reclamado, pero jamás lo fue el que se le reconociera derecho alguno por lo que se debe decretar la revocación de la presente sentencia al haberse concedido mayores prestaciones a las reclamadas por la parte actora en su escrito inicial de demanda.»
Lo resaltado es propio.
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio de los agravios expuestos por la parte recurrente, es oportuno contextualizar los antecedentes del presente asunto:
I. *****, por su propio derecho, presentó demanda de nulidad en contra del oficio de fecha 21 veintiuno de junio de 2016 dos mil 4
dieciséis, emitido por el Síndico del Ayuntamiento de Huanímaro, Guanajuato.
II. Seguido el trámite del proceso administrativo, el 23 veintitrés de febrero de 2018 dos mil dieciocho, el Magistrado de la Cuarta Sala declaró la nulidad total del oficio antes relatado y precisó que las pretensiones reclamadas por el actor se encontraban satisfechas, al tenor de lo resuelto en la sentencia emitida dentro del proceso administrativo *****, en la cual se reconoció parcialmente el derecho del actor al pago de diversas prestaciones (mismas que coinciden a las solicitadas por el actor en el proceso de origen en el escrito dirigido al Ayuntamiento de Huanímaro, Guanajuato) y se condenó a la autoridad al pago de las mismas.
III. Ante ese panorama, ***** -autorizado de la parte demandada en el proceso de origen- presentó recurso bajo los agravios transcritos en el considerando que antecede.
QUINTO. Estudio de los agravios planteados. El estudio de los agravios formulados por el recurrente se realizará en el orden así propuesto, conforme a los siguientes acotamientos:
En el agravio identificado como «PRIMERO», el recurrente expresa que el A quo omitió realizar el estudio de la prescripción de la presentación de la demanda, cuestión que el inconforme arguye opuso en su escrito de contestación de demanda.
Al respecto, este Pleno determina como inoperante el razonamiento expuesto por el reclamante. En el Considerando Tercero del fallo recurrido, el A quo resuelve que no se actualiza ninguna causal de improcedencia o sobreseimiento en 5
términos de los numerales 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por lo que se procede a estudiar el fondo del asunto planteado.
De ese modo, si bien el recurrente invoca en su contestación de demanda la causal de improcedencia relativa a la extemporaneidad en la presentación de la demanda de nulidad (o como le denomina el recurrente, la prescripción de la presentación de la demanda); lo cierto es que el Magistrado de la Cuarta Sala procedió de manera correcta al estimar tácitamente que dichos argumentos resultaban infundados e insuficientes para actualizar la improcedencia y el consecuente sobreseimiento en el proceso, que pretendía el recurrente1.
Lo anterior, máxime que el Juzgador no se encontraba obligado a atender las formulaciones del hoy recurrente, habiendo efectuado oficiosamente el análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento, y así exponiéndolo -en forma genérica- en el fallo reclamado.
Sustento de lo anterior, resulta lo establecido en la siguiente jurisprudencia:
«IMPROCEDENCIA DEL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SU EXAMEN OFICIOSO POR EL TRIBUNAL
1 Ilustra el pronunciamiento realizado, el criterio emitido por el Pleno de este Tribunal que reza: ‹‹AGRAVIOS INOPERANTES EN EL RECURSO DE RECLAMACIÓN. SON AQUELLOS QUE COMBATAN UNA SENTENCIA EN LA QUE NO SE ESTUDIARON LOS ARGUMENTOS PLANTEADOS EN LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA, PORQUE LA SALA LOS CONSIDERÓ INSUFICIENTES.- Uno de los requisitos del escrito del recurso de reclamación, conforme al artículo 309 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es la expresión de agravios que combatan la sentencia, y si los argumentos de defensa en la contestación de demanda fueron considerados, por el Magistrado A Quo, de manera tácita insuficientes para desvirtuar la causa de nulidad que estimó actualizada, los agravios en el recurso resultan inoperantes, pues es evidente que, al tomarlos en cuenta, en nada mejoraría la situación procesal del recurrente, dado que se reiteraría el sentido del fallo combatido.» Toca 69/08.PL. Recurso de Reclamación interpuesto por *****, en su carácter de Juez Primero Administrativo Municipal de León, Guanajuato. Resolución de fecha 30 de octubre de 2008. 6
FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA NO IMPLICA QUE ÉSTE DEBA VERIFICAR LA ACTUALIZACIÓN DE CADA UNA DE LAS CAUSALES RELATIVAS SI NO LAS ADVIRTIÓ Y LAS PARTES NO LAS INVOCARON. Conforme al artículo 202, último párrafo, del Código Fiscal de la Federación, vigente hasta el 31 de diciembre de 2005, las causales de improcedencia deben analizarse aun de oficio, lo que debe entenderse en el sentido que se estudiarán tanto las que hagan valer las partes como las que advierta el tribunal que conozca del asunto durante el juicio, lo que traerá como consecuencia el sobreseimiento, de conformidad con el artículo 203, fracción II, del mismo ordenamiento y vigencia, ambas porciones normativas de contenido idéntico al texto vigente de los artículos 8o., último párrafo y 9o., fracción II, respectivamente, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. Por tanto, la improcedencia del juicio contencioso administrativo pueden hacerla valer las partes, en cualquier tiempo, hasta antes del dictado de la sentencia, por ser una cuestión de orden público, cuyo estudio es preferente; pero este derecho de las partes es también una carga procesal si es que se pretende vincular al tribunal del conocimiento a examinar determinada deficiencia o circunstancia que pueda actualizar el sobreseimiento. En ese contexto, las causales de improcedencia que se invoquen y las que advierta el tribunal deben estudiarse, pero sin llegar al extremo de imponerle la carga de verificar, en cada asunto, si se actualiza o no alguna de las previstas en el artículo 202 del código en mención, en virtud de que no existe disposición alguna que, en forma precisa, lo ordene. Así las cosas, si existe una causal de improcedencia que las partes pretendan se declare, deben asumir la carga procesal de invocarla para vincular al tribunal y, sólo entonces, tendrán el derecho de exigir el pronunciamiento respectivo.» 2
Lo resaltado es propio.
Asimismo, el recurrente también se duele de que en la sentencia reclamada, la Sala instructora resolvió la nulidad total del acto impugnado a pesar de que esa actuación tenía su origen en la petición
2 Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, México, novena época, registro 161614, tomo XXXIV, Julio de 2011, tesis: I.4o.A. J/100, página 1810.
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del particular y, por tanto, el efecto de la sentencia tendría que haber sido para que la autoridad encausada se pronunciara al respecto. Lo anterior, de conformidad con lo establecido por la jurisprudencia cuyo rubro reza: «COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. LA NULIDAD DECRETADA POR NO HABERLA FUNDADO NO PUEDE SER PARA EFECTOS, EXCEPTO EN LOS CASOS EN QUE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA RECAIGA A UNA PETICIÓN, INSTANCIA O RECURSO»3
A consideración de este Pleno, el razonamiento expuesto por quien recurre resulta fundado pero inoperante, con base en las siguientes consideraciones:
En el fallo recurrido, el Magistrado de la Cuarta Sala resuelve declarar la nulidad total del acto impugnado, en términos de los ordinales 300, fracción II, y 302, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; ello dado que el oficio controvertido transgredió el elemento de validez previsto por el numeral 137, fracciones I y IV, del citado código.
Ahora bien, atendiendo a que la causa de nulidad fue la omisión de la autoridad encausada de fundar debidamente su competencia en la actuación controvertida, así como tomando en cuenta que la jurisprudencia invocada por la parte recurrente establece en esencia que:
«…en aquellos casos en los que la resolución impugnada se haya emitido en respuesta a una petición formulada por el particular, o bien, se haya dictado para resolver una instancia o recurso, la sentencia de nulidad deberá ordenar el dictado de una nueva, aunque dicho efecto sólo tuviera como consecuencia el que la autoridad demandada se declare incompetente, pues de otra manera se dejarían sin
3 Novena Época Registro: 1006950 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Apéndice de 2011 Tomo IV. Administrativa Primera Parte – SCJN Primera Sección – Administrativa Materia(s): Administrativa Tesis: 30 Página: 41 8
resolver dichas peticiones, instancias o recursos, lo que contravendría el principio de seguridad jurídica contenido en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.»
Énfasis añadido.
Es así, que resulta fundada la aserción del recurrente consistente en que la nulidad decretada debería ser para efecto de que la autoridad se pronuncie nuevamente al respecto, ya sea fundando debidamente su competencia o bien, declarándose incompetente, a efecto de no dejar insatisfecha la petición del particular. Sin embargo, el razonamiento vertido por quien recurre termina por ser inoperante, en atención a que la declaración de nulidad, ya sea para el efecto antes descrito o bien, de manera total, no trae ningún beneficio a la autoridad recurrente, pues en ambos casos perduraría la nulidad de su actuación, esto es, no variaría en nada su invalidez e insubsistencia.
Se afirma lo anterior, dado que en este particular caso, en la sentencia recurrida no hubo ninguna condena a otorgar prestaciones a cargo de esa autoridad o reconocimiento de derecho alguno, pues ello fue materia de diversa sentencia pronunciada en otro proceso por la misma Sala resolutora. Es así entonces, que para efectos prácticos, y en este asunto específico que nos concierne, se equiparan la consecuencias fácticas de la nulidad lisa y llana y aquella para determinados efectos, pues aun cuando esa autoridad demandada se pronunciase nuevamente, ya sea accediendo o no a las peticiones del actor, las mismas ya fueron satisfechas en proceso anterior. En tal sentido una nulidad para efectos como lo plantea el recurrente sería irrelevante e insuficiente para resolver el asunto conforme a los intereses del reclamante. Al efecto, resulta aplicable lo fijado en la siguiente jurisprudencia:
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«AGRAVIOS EN LA REVISIÓN, FUNDADOS PERO INOPERANTES.- Si del estudio que en el recurso de revisión se hace de un agravio se llega a la conclusión de que es fundado, pero de su análisis se advierte claramente que por diversas razones que ven al fondo de la cuestión omitida, es insuficiente en sí mismo para resolver el asunto favorablemente a los intereses del recurrente, dicho agravio, aunque fundado, debe declararse inoperante.»4
Lo resaltado es propio.
Finalmente, el recurrente vierte como último razonamiento de disenso en el agravio identificado como «PRIMERO», que el A quo omitió ordenar la acumulación de autos en relación con el proceso con número de expediente *****, para efecto de evitar tener sentencias contradictorias pues señala que ahora se tendrá que dar cumplimiento a ambas sentencias al ser emitidas en salas diversas.
Además, en el agravio identificado como «SEGUNDO», el recurrente reclama que el fallo recurrido debe ser revocado, pues el actor únicamente solicitó la nulidad del acto impugnado, y no así el reconocimiento de derecho alguno.
Este órgano revisor, derivado de realizar un análisis conjunto de los disentimientos antes relatados, determina como infundados tales argumentos, bajo las siguientes precisiones: En el Considerando Quinto de la sentencia reclamada, el A quo señala que teniendo a la vista el expediente del proceso ***** -como hecho notorio-, advirtió que las prestaciones peticionadas en el proceso de origen fueron objeto de la pretensión solicitada por el actor en la demanda radicada en el proceso administrativo antes referido.
4 Octava Época Registro: 917995 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Apéndice 2000 Tomo VI, Común, Jurisprudencia TCC Materia(s): Común Tesis: 461 Página: 398
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Así, para efecto de abundar en el tema debatido, el Magistrado de la Cuarta Sala realizó la transcripción de los motivos y fundamentos vertidos en la sentencia recaída al proceso administrativo número *****, relativos al análisis de las prestaciones peticionadas, así como respecto de su reconocimiento y condena.
Por lo que, tomando en cuenta todo lo develado en dicha exposición, el A quo concluyó tener por satisfechas las pretensiones solicitadas por el actor en su escrito de demanda, mismas que coinciden con aquellas solicitadas en el escrito dirigido al Ayuntamiento de Huanímaro, Guanajuato, y al cual recayó como respuesta el oficio emitido el día 21 veintiuno de junio de 2016 dos mil dieciséis, por el Síndico del Ayuntamiento de Huanímaro, Guanajuato.
Luego, atendiendo a que la reclamación del recurrente se centra en su apreciación respecto a que tendrá que dar cumplimiento a la condena impuesta en el fallo recurrido, con base en supuesto reconocimiento de derechos; lo cierto es que a consideración de este Pleno, dicha apreciación resulta errónea, siendo necesario clarificar que en la sentencia recurrida se declaró como satisfecho el reconocimiento del derecho solicitado y a su vez, no se impuso condena alguna a la autoridad, decretándose exclusivamente como punto resolutivo en el fallo, solamente la nulidad del acto controvertido.
Cuestión por la cual, contrario a lo argüido por el recurrente, no se advierte la existencia de sentencias contradictorias ni la extralimitación del A quo en la decisión asumida que contiene el fallo reclamado.
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En suma, ante lo inoperante e infundado de los agravios hechos valer por el recurrente, según se expuso con anterioridad, lo procedente es confirmar la sentencia recurrida, con fundamento en los artículos 308, fracción II, 309 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En mérito de lo expuesto y fundado, es de resolverse y se;
RESUELVE
PRIMERO. El Pleno de este Tribunal es competente para conocer y resolver el presente recurso de reclamación.
SEGUNDO. Se confirma la sentencia de 23 veintitrés de febrero de 2018 dos mil dieciocho, emitida por el Magistrado de la Cuarta Sala en el proceso administrativo número *****, por los motivos y fundamentos expuestos en el considerando quinto de la presente resolución.
Notifíquese. En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por la Presidenta del Tribunal y Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; la Magistrada de la Segunda Sala, Marisela Torres Serrano; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el 12
Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el segundo de los mencionados, quienes firman con el Secretario General de Acuerdos, Eliseo Hernández Campos, quien da fe.
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