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Guanajuato, Guanajuato, a 09 nueve de octubre de 2018 dos mil dieciocho.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 57/1ªSala/17 promovido por *****, representante legal de «*****» ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado en la Secretaría General de Acuerdos de Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 11 once de enero de 2017 dos mil diecisiete, *****, representante legal de «*****», promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«…la resolución contenida en el oficio *****, de fecha 05 de diciembre de 2016, emitido por el Director General de Recursos Materiales y Servicios Generales, Subsecretaría de Administración, Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato…»
La parte actora hizo valer como pretensiones la nulidad total del acto impugnado.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 12 doce de enero de 2017 dos mil diecisiete, se admitió la 2
demanda, y se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma.
Se concedió la suspensión solicitada por la parte actora, para el efecto de que no se ejecute la resolución contenida en el oficio ***** de fecha 05 cinco de diciembre de 2016 dos mil dieciséis.
Se admitieron las pruebas ofrecidas por el justiciable en su escrito inicial de demanda.
Además, se tuvo a la parte actora por designando abogados autorizados en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
En proveído de fecha 21 veintiuno de febrero de 2017 dos mil diecisiete, se tuvo a la Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales adscrita a la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma, por designando abogados autorizados y señalando correo electrónico para recibir notificaciones, así como por ofreciendo pruebas y haciendo suyas las pruebas ofrecidas por el actor; y se otorgó al actor el derecho a ampliar su escrito inicial de demanda.
El 29 veintinueve de marzo de 2017 dos mil diecisiete, se tuvo a la actora por haciendo uso de su derecho a ampliar la demanda; por lo que se ordenó correr traslado a la autoridad demandada del escrito de ampliación para diera contestación.
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Se admitieron las pruebas periciales ofrecidas por la parte actora en materia de caligrafía y grafoscopía, por designando perito de su parte y exhibiendo los cuestionarios respectivos, motivo por el que se previno a la demandada para que nombrara perito y adicionara los cuestionarios, asimismo, se le requirió para que exhibiera los documentos originales firmados de manera autógrafa y original sobre los que versaría la pericial.
Se admitieron como propias del actor las documentales ofrecidas y exhibidas por la autoridad demandada; además, se le requirió para que exhibiera la documental consistente en revocación de poder en escritura pública número *****, dado que omitió anexarla a su escrito de contestación.
En acuerdo de fecha 16 dieciséis de mayo de 2017 dos mil diecisiete, se tuvo a la autoridad demandada por dando contestación a la ampliación de demanda en tiempo y forma.
Además, se tuvo a la encausada por dando cumplimiento al requerimiento formulado por esta Sala el 29 veintinueve de marzo de 2017 dos mil diecisiete; por designando perito de su parte y adicionando el cuestionario; así como por admitida la prueba testimonial y se señaló fecha y hora para su desahogo.
Se citó a *****y *****, a estampar su firma, para estar en posibilidad de desahogar la prueba pericial; por otra parte, se tuvo a la parte actora por dando cumplimiento al requerimiento que le fue formulado, toda vez que anexó la documental consistente en revocación de poder en escritura pública número *****.
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El 13 trece de junio de 2017 dos mil diecisiete, comparecieron ***** y *****ante esta Sala con el objeto de estampar su firma y estar en posibilidades de desahogar la prueba pericial; en la misma fecha, se desahogó la prueba testimonial ofrecida por la autoridad demandada a cargo de ***** y *****.
Mediante acuerdo de 02 dos de agosto de 2017 dos mil diecisiete, se tuvo al perito designado por la parte actora por rindiendo en tiempo y forma legal el dictamen pericial solicitado; al perito nombrado por la autoridad demandada se le concedió una prórroga para rendir el dictamen pericial encomendado.
En proveído de fecha 08 ocho de septiembre de 2017 dos mil diecisiete, se tuvo al perito designado por la autoridad demandada por rindiendo en tiempo y forma legal el dictamen pericial solicitado. En virtud de la existencia de diferencias esenciales entre los peritos nombrados por las partes, esta Sala nombró perito tercero en materia Caligráfica y Grafoscópica.
Se admitió la prueba superveniente de informe de autoridad ofrecida por la parte actora, motivo por el que se requirió a la demandada para que detallara respecto del contrato de adquisición número *****, cuáles han sido los convenios modificatorios que se han celebrado y manifieste bajo protesta de decir verdad, si es cierta la existencia del convenio modificatorio de fecha 16 (dieciséis) de mayo de 2017 (dos mil diecisiete) celebrados con la persona moral «*****y exhiba copia certificada del documento; asimismo, se requirió a la Unidad de Investigación 41-UTC 02 en Uriangato, informe si existe la carpeta de investigación número *****, el estado de guardan las actuaciones y exhiba en copia certificada la carpeta citada. 5
En auto de fecha 03 tres de noviembre de 2017 dos mil diecisiete, se tuvo a la autoridad demandada por rindiendo el informe requerido respecto del contrato de adquisición número *****.
El 19 diecinueve de febrero de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo a la Agencia del Ministerio Público de la Unidad de Tramitación Común II de Uriangato, Guanajuato, por rindiendo el informe solicitado y remitiendo copia certificada de la carpeta de investigación *****; además, se concedió al perito tercero una prórroga para rendir su dictamen pericial.
El 06 seis de marzo de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo al perito tercero en discordia por rindiendo en tiempo y forma legal el dictamen pericial solicitado, por lo que se tuvo por desahogada la prueba pericial ofrecida por la parte actora.
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 09 nueve de abril de 2018 dos mil dieciocho fue celebrada la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por las partes.
C ON S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los 6
artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 3, primer párrafo, 6, fracción I y 20, fracción I, de la abrogada Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guanajuato1, vigente en el momento en que inició el trámite del presente proceso; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Se acredita con original del oficio número *****(fojas 369 a 381), de fecha 05 cinco de diciembre de 2016 dos mil dieciséis, emitida en el procedimiento de rescisión contractual número *****; que hace fe de la existencia del original, y en virtud de su calidad de documento público expedido por el Director General de Recursos Materiales y Servicios Generales, en ejercicio de sus funciones, del que se advierte la existencia de sellos y firmas que demuestran tal calidad; y con el reconocimiento expreso de la autoridad encausada al dar contestación a la demanda; se le otorga valor probatorio pleno de conformidad con lo dispuesto en los artículos 48, fracción II, 78, 79, 117, 119 y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del
1 Ahora Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, emitida por la Sexagésima Tercera Legislatura Constitucional del Congreso del Estado Libre y Soberano de Guanajuato, mediante decreto número 196, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete. 7
asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
Solicita la autoridad demandada el sobreseimiento del proceso dado que en su consideración, opera la causal de improcedencia prevista en el artículo 261, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Ello en virtud de que una vez rescindido el contrato ***** a la hoy actora, cuyo objeto era la adquisición de mochilas escolares para el fortalecimiento de acciones del Programa Estatal de Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia, el 22 veintidós de diciembre de 2016 dos mil dieciséis se suscribió el contrato número ***** con la empresa «*****»*****con el mismo objeto del que se suscribió con la demandante.
Agrega que la empresa citada ha realizado 04 cuatro entregas los días 23 veintitrés y 26 veintiséis de diciembre de 2016 dos mil dieciséis, y que emitió el comprobante fiscal con folio y serie *****,*****al Gobierno del Estado de Guanajuato por la entrega de los bienes mencionados.
Por los motivos señalados, afirma la demandada que se está en presencia de un acto consumado, dado que la resolución impugnada ha producido todos sus efectos de manera tal que no es posible regresar las cosas al estado en que se encontraban antes de la adjudicación del nuevo contrato.
Señala que la Cuarta Sala de este Tribunal ha sostenido un criterio idéntico en la sentencia de fecha 18 dieciocho de septiembre de 2015 8
dos mil quince dictada en el proceso *****y en el acuerdo de fecha 26 veintiséis de mayo de 2016 dos mil dieciséis dictado en el proceso *****.
Son infundados los argumentos de la encausada dado, que el acto impugnado no se ha consumado de forma irreparable de conformidad con las consideraciones jurídicas que a continuación se exponen:
Los actos consumados se entienden como aquéllos que han realizado en forma total todos sus efectos, es decir, aquéllos cuya finalidad perseguida se ha obtenido en todas sus consecuencias jurídicas.
Sin embargo, es de destacar que para efectos de la procedencia del proceso administrativo, los actos consumados, atendiendo a su naturaleza y efectos, se pueden clasificar en actos consumados de forma irreparable y actos consumados de forma reparable, dado que el artículo 261, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, dispone lo siguiente:
«Artículo 261. El proceso administrativo es improcedente contra actos o resoluciones: […] II. Que se hayan consumado de modo irreparable…»
Ahora bien, los actos consumados de modo irreparable son aquéllos que al realizarse en todos y cada uno de sus efectos y consecuencias, física, jurídica y materialmente ya no pueden ser restituidos al estado en que se encontraban antes de las violaciones reclamadas, razón por la cual resultaría improcedente el proceso administrativo.
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En cambio, los actos consumados de modo reparable son aquéllos que a pesar de haberse realizado en todos sus efectos y consecuencias pueden ser resarcidos por medio del juicio, es decir, que la ejecución o consumación del acto puede ser restituida o reparable al obtenerse una sentencia favorable, en tales casos de una interpretación «a contrario sensu» de la norma transcrita, será procedente el proceso administrativo.
Al respecto, es ilustrativa por analogía respecto de los actos consumados de forma reparable e irreparable para efectos de la procedencia de un juicio, la tesis con el rubro y texto siguientes:
«ACTOS CONSUMADOS. PROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. Los actos consumados se entienden por la doctrina y la jurisprudencia como aquéllos que han realizado en forma total todos sus efectos, es decir, aquéllos cuya finalidad perseguida se ha obtenido en todas sus consecuencias jurídicas. Para efectos de la procedencia del juicio de amparo los actos consumados, atendiendo a su naturaleza y efectos los podemos clasificar en: a) actos consumados de modo reparable y b) actos consumados de modo irreparable. Los primeros son aquéllos que a pesar de haberse realizado en todos sus efectos y consecuencias pueden ser reparados por medio del juicio constitucional, es decir, que la ejecución o consumación del acto puede ser restituida o reparable al obtenerse una sentencia de amparo favorable (artículo 80 de la Ley de Amparo), de ahí el que proceda el juicio de amparo en contra de actos consumados de modo reparable. En cambio, los actos consumados de modo irreparable son aquéllos que al realizarse en todos y cada uno de sus efectos y consecuencias, física y materialmente ya no pueden ser restituidos al estado en que se encontraban antes de las violaciones reclamadas, razón por la cual resulta improcedente el juicio de garantías en términos de la fracción IX del artículo 73 de la ley reglamentaria de los artículos 103 y 107 constitucionales. En esta tesitura, para determinar si se está en presencia de un acto consumado de modo reparable o irreparable, se debe de atender a los efectos y consecuencias de su ejecución. Así tenemos que los efectos y consecuencias del acto reclamado ya ejecutado no pueden circunscribirse al tiempo o momento de su ejecución para determinar la procedencia del juicio de amparo, porque llegaríamos al extremo de que cualquier acto por el solo hecho del transcurso del tiempo en su 10
realización, por no retrotraerse éste, es un acto consumado de modo irreparable, cuando la restitución del acto ejecutado es factible aun cuando sea en otro tiempo y momento. Esto resulta así, si consideramos que los actos consumados de modo irreparable hacen improcedente el juicio de amparo porque ni física ni materialmente, puede obtenerse la restitución de los actos reclamados. Lo que significa que la naturaleza de los actos consumados para efectos del juicio de amparo debe atender a la reparabilidad física y material de los mismos, es decir, al hecho de que el gobernado pueda gozar jurídica y nuevamente del derecho que tiene tutelado, y que le fue transgredido, igual que antes de las violaciones cometidas, pero no por cuestiones de tiempo o del momento de su ejecución porque el tiempo no rige la materialización física y restituible de los actos ejecutados (actos consumados).»2
Énfasis añadido.
En la especie, en la resolución que se impugna se determina la rescisión del contrato número *****, se ordena hacer efectivas las garantías consistentes en fianza de garantía de anticipo número ***** y fianza número *****, finalmente, se ordenó la cancelación del registro del Padrón Estatal de Proveedores.
Ahora, tal y como lo expone la autoridad demandada, se acredita que el contrato número *****3 celebrado entre el Gobierno del Estado de Guanajuato y la empresa «*****», tenía como objeto la adquisición de mochilas escolares para el fortalecimiento de acciones del Programa Estatal de Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia de conformidad con las bases de la licitación pública nacional presencial
2 Época: Octava Época; Registro: 209662; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación; Tomo XIV, Diciembre de 1994; Materia(s): Común; Tesis: I. 3o. A. 150 K; Página: 325 3 Aportado en copia certificada al proceso (fojas 282 a 288); que hace fe de la existencia de su original, y en su calidad de documento público; al haber sido suscrito por el Director General de Recursos Materiales y Servicios Generales de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, en ejercicio de sus funciones, se le otorga valor probatorio pleno al tenor de lo dispuesto en los artículos 48, fracción II; 78, 121 y 123 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. 11
*****4.*****Asimismo, se acredita plenamente que una vez rescindido el contrato a que se refiere el párrafo precedente el 05 cinco de diciembre de 2016 dos mil dieciséis mediante oficio ***** -resolución impugnada- por un supuesto incumplimiento, la autoridad demandada celebró el contrato número *****5, el 22 veintidós de diciembre de 2016 dos mil dieciséis, con la persona moral «*****», respecto del cual este juzgador advierte del contenido de la cláusula primera, que el objeto del contrato es la adquisición de mochilas escolares, es decir, que existe coincidencia con el objeto del contrato que se había celebrado con el hoy actor.
En este contexto, se demuestra plenamente que la empresa «*****» realizó la entrega de 150,000 (ciento cincuenta mil) mochilas, tal y como consta en el oficio ***** de fecha 13 trece de febrero de 2017 dos mil diecisiete, y sus anexos consistentes en recibos de fechas 23 veintitrés y 26 veintiséis de diciembre de 2016 dos mil dieciséis, en los que obra sello de recibido por parte de la Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, así como de la Unidad de Servicios de Apoyo a la Educación «USAE» de la Secretaría de Educación de Guanajuato, documentos a los que se concede valor probatorio de conformidad con los artículos 48, fracción II, 78, 121, 123 y 124 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Sin embargo, el hecho de que se haya adjudicado el contrato número ***** a la empresa «*****», cuyo objeto es el mismo del contrato
4 Cfr. Cláusula Primera del contrato (foja 284). 5 Documento público suscrito por el Director General de Recursos Materiales y Servicios Generales de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, en ejercicio de sus funciones, visible en fojas 463 a 467 del expediente, al que se otorga valor probatorio de conformidad con los artículos 48, fracción II; 78, 121 y 123 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. 12
rescindido al hoy actor, tal y como se advierte de la cláusula primera, no significa que se agoten los efectos y consecuencias de la resolución impugnada.
Si bien no pueden retrotraerse sus efectos al estado en que se encontraban antes de realizar la nueva adjudicación, contratación y entrega de bienes, de resultar favorable la sentencia en juicio, la autoridad demandada puede no hacer efectivas las garantías de anticipo números *****por la cantidad de $*****(*****); y ***** por un importe de $***** (*****), así como abstenerse de cancelar la inscripción de la empresa en el registro del Padrón Estatal de Proveedores del Estado de Guanajuato.
Más aún que de no resolverse el asunto, se convalidarían las ilegalidades generadas en su caso en perjuicio del actor; de ahí el interés jurídico de éste para exigir la restauración del orden jurídico transgredido a través de la eventual declaratoria en el juicio administrativo de la ilegalidad de la resolución impugnada, interés que proviene de la referida afectación y que sería la base para obtener una eventual restitución correspondiente.
No se omite precisar, respecto de la sentencia definitiva pronunciada en el proceso *****, así como del acuerdo de fecha 26 veintiséis de mayo de 2016 dos mil dieciséis, dictado en el proceso *****, que los criterios sostenidos por el Magistrado de la Cuarta Sala de este Tribunal se refieren a una situación de hecho diversa a la controversia planteada en el presente proceso.
Para ello, es necesario indicar que resulta un hecho notorio para este juzgador la existencia de los expedientes aludidos y de sus constancias, 13
razón por la cual no hay impedimento para realizar referencias a dichos autos originales al momento de resolver esta instancia.
Lo anterior de conformidad con el artículo 55 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, el cual dispone que los hechos notorios pueden ser invocados por las autoridades, tanto en sede administrativa como jurisdiccionalmente, aun cuando no hayan sido alegados ni probados por los interesados.
Por consiguiente, este resolutor está facultado para invocar como hecho notorio la información que consta tanto en las resoluciones, como en los expedientes tramitados ante este Tribunal, ya que su contenido es del conocimiento de este juzgador por virtud de la actividad jurisdiccional y por ende, representa un elemento que puede ser invocado en el contexto jurisdiccional, más aún que fue invocado por la autoridad demandada.
Es este tenor, de la sentencia de fecha 18 dieciocho de septiembre de 2015 dos mil quince, dictada en el expediente *****,*****se advierte que el acto impugnado fue el fallo -adjudicación- de la licitación pública nacional para la adquisición de equipo médico, procedimiento en el que la parte actora participó y cuyo contrato se adjudicó a otra de las empresas participantes.
Al respecto, el Magistrado de esa Sala concluyó que al acreditarse la firma del contrato cuya vigencia además ya había concluido, así como la realización del objeto material de éste, señaló que el acto impugnado se había consumado de forma irreparable.
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De manera similar se resolvió el sobreseimiento del proceso en el expediente ***** en el acuerdo de fecha 26 veintiséis de mayo de 2016 dos mil dieciséis, ya que también el acto impugnado consistió en la adjudicación de una licitación pública nacional, en esta ocasión para la adquisición de equipo de cómputo y tecnologías de la información, equipos y aparatos audiovisuales; equipo de comunicación y telecomunicación; y equipo de generación eléctrica, aparatos y accesorios eléctricos, a una persona moral diversa a la parte actora.
El Magistrado determinó en dicho proveído que se había acreditado el pago efectuado a la persona moral a la cual se adjudicó la licitación, así como que se dio salida a las 326 computadoras de escritorio HP con monitor, que correspondían a la partida 24 de la licitación, para efecto de ser entregadas a las dependencias correspondientes, motivos por los que se decretó el sobreseimiento del proceso.
Los criterios anteriores como se adelantó, son inaplicables al caso concreto, dada la diferencia de situaciones jurídicas, pues en la especie se sanciona a la parte actora del supuesto incumplimiento a un contrato celebrado con el Gobierno del Estado de Guanajuato, lo que además de su rescisión, trae consigo el cobro de las fianzas número ***** y número *****, así como la cancelación del registro del Padrón Estatal de Proveedores, aspectos que no existieron en los procesos ***** y *****señalados por la demandada.
Al no prosperar las causas de improcedencia invocadas, y no advertirse causal de improcedencia o sobreseimiento alguna que impida el análisis de fondo de la presente causa administrativa, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del presente proceso administrativo, ya 15
que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por la parte actora, ni aquellos esgrimidos por la autoridad encausada tendientes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».6
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. Por cuestión de método, se precisa que el estudio de los conceptos de impugnación se abordará en un orden diverso al propuesto por el actor en el escrito inicial de demanda, lo cual tiene sustento por analogía en la tesis de jurisprudencia con el rubro «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO»7.
6 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 7 Época: Novena Época; Registro: 167961; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIX, Febrero de 2009; Materia(s): Común; Tesis: VI.2o.C. J/304; Página: 1677. 16
Ello dado que de los principios de la garantía de acceso a la impartición de justicia que consagra el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y que recogen los numerales 298 y 299 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, son el de congruencia y exhaustividad de las sentencias.
A través de dichos principios se obliga a los órganos jurisdiccionales a resolver todas las cuestiones sometidas a su conocimiento; no obstante la inexistencia de una norma que establezca el orden en que deben analizarse los conceptos de impugnación en el proceso administrativo, este Juzgador se encuentra constreñido a estudiar preferentemente aquéllos que conlleven un mayor beneficio para el demandante, como los relacionados con la competencia de la autoridad demandada y posteriormente los que puedan implicar menores beneficios hasta agotar el análisis respectivo.
Ilustra lo expuesto, la jurisprudencia que a continuación se transcribe:
«PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LOS ARTÍCULOS 50, SEGUNDO PÁRRAFO, Y 51, PENÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, OBLIGAN AL EXAMEN PREFERENTE DE LOS CONCEPTOS DE IMPUGNACIÓN RELACIONADOS CON LA INCOMPETENCIA DE LA AUTORIDAD, PUES DE RESULTAR FUNDADOS HACEN INNECESARIO EL ESTUDIO DE LOS RESTANTES (LEGISLACIÓN VIGENTE ANTES DE LA REFORMA DEL 10 DE DICIEMBRE DE 2010). Esta Segunda Sala estima que el criterio contenido en la jurisprudencia 2a./J. 155/2007, de rubro: «AMPARO DIRECTO. SUPUESTO EN QUE EL ACTOR EN UN JUICIO DE NULIDAD TIENE INTERÉS JURÍDICO PARA RECLAMAR EN AQUELLA VÍA UNA RESOLUCIÓN DE NULIDAD LISA Y LLANA.» ha sido superado. Lo anterior, en virtud de que el artículo 50, segundo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al disponer que cuando se hagan valer 17
diversas causales de ilegalidad, las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa deben analizar primero las que puedan llevar a declarar la nulidad lisa y llana, implica que dichos órganos jurisdiccionales están obligados a estudiar, en primer lugar, la impugnación que se haga de la competencia de la autoridad para emitir el acto cuya nulidad se demande, incluso de oficio, en términos del penúltimo párrafo del artículo 51 del mismo ordenamiento, el cual establece que el Tribunal podrá examinar de oficio la incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada, análisis que, de llegar a resultar fundado, por haber sido impugnado o por así advertirlo oficiosamente el juzgador, conduce a la nulidad lisa y llana del acto enjuiciado, pues ese vicio, ya sea en su vertiente relacionada con la inexistencia de facultades o en la relativa a la cita insuficiente de apoyo en los preceptos legales que le brinden atribuciones a la autoridad administrativa emisora, significa que aquél carezca de valor jurídico, siendo ocioso abundar en los demás conceptos de anulación de fondo, porque no puede invalidarse un acto legalmente destruido.»8
1. En este contexto, se estudiarán el primer término y de forma conjunta, los conceptos de impugnación «sexto» del escrito inicial de demanda y «séptimo» de la ampliación de demanda, por encontrarse relacionados.
Lo anterior debido a que ambos se refieren a la competencia de la autoridad demandada en dos sentidos: 1.1 Incompetencia de la autoridad para emitir el acto impugnado; e 1.2 Indebida fundamentación y motivación de la competencia de la encausada en la resolución impugnada, enseguida se analizarán dichos agravios en el orden señalado en la subdivisión aludida.
1.1 Sostiene la parte actora, la incompetencia de la autoridad demandada para rescindir el contrato *****; y señala que la autoridad
8 Época: Novena Época; Registro: 161237; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXIV, Agosto de 2011; Materia(s): Administrativa; Tesis: 2a./J. 9/2011; Página: 352. 18
competente es el Secretario de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato.
Por su parte, la autoridad demandada argumenta que en la resolución impugnada se citaron con precisión las normas que fundamentan su competencia.
De los argumentos anteriores se desprende que la controversia radica en determinar si la resolución impugnada fue emitida por la autoridad competente.
A juicio de este Juzgador, el agravio que se analiza es infundado, de conformidad con las consideraciones jurídicas que a continuación se exponen:
El artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su primer párrafo, exige que todo acto de molestia conste en un mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento, el citado precepto consagra el principio de legalidad en nuestro ordenamiento jurídico, por virtud del cual las autoridades del poder público sólo están facultadas para hacer lo que la ley expresamente les permite, a efecto de dar seguridad jurídica a los gobernados.
Lo indicado se reitera en el artículo 137, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, al disponer que los actos administrativos deberán ser expedidos por autoridad competente; entendiéndose que esta facultad se traduce en la posibilidad de emitir determinaciones en contra de los gobernados. 19
Ahora bien, en relación al caso concreto, es de puntualizar que el artículo 9, fracción X, de la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato, señala la facultad de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato, para rescindir los contratos en términos de lo dispuesto en los artículos 117 y 118 en la ley en mención, exceptuando aquéllos que se hayan realizado con motivo de una adjudicación directa llevada a cabo exclusivamente por las dependencias o entidades, pues en tal caso serán éstas las competentes para rescindirlos.
En vinculación con lo anterior, precisa el Reglamento Interior de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, en los artículos 1 y 4, que la representación, trámite y resolución de los asuntos de la citada dependencia, en principio y originariamente corresponden a su titular -Secretario-; sin embargo, para el estudio, planeación, programación, ejecución y despacho sus asuntos, cuenta con diversas unidades administrativas, entre ellas la Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales9, autoridad demandada en este proceso administrativo; disposiciones reglamentarias de las cuales se obtiene que las atribuciones de la Secretaría que no son propias de su titular, corresponden a las diversas unidades administrativas que la integran, cuando el propio ordenamiento reglamentario así lo determine o por delegación de facultades.
En este contexto, de conformidad con el artículo 8 del Reglamento Interior de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, el Director General de Recursos Materiales y Servicios Generales,
9 «Artículo 2. Para el estudio, planeación, programación, ejecución y despacho de asuntos, la Secretaría cuenta con las siguientes unidades administrativas: […] III. Subsecretaría de Administración: […] b) Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales…» 20
ejercerá su competencia dentro de la circunscripción territorial que comprende el Estado de Guanajuato, teniendo -entre otras- la facultad de tramitar y resolver en el ámbito de su competencia, los procedimientos administrativos de rescisión contractual, aplicación de sanciones, suspensión y cancelación de registros en el padrón de proveedores y demás actos conducentes, tales atribuciones se advierten del numeral 99, fracción V, del mismo reglamento en comento.
Por consiguiente, al tenor de los artículos legales y reglamentarios citados en los párrafos precedentes, se determina que el Director General de Recursos Materiales y Servicios Generales, tiene competencia material para rescindir los contratos administrativos celebrados por esa dependencia hacendaria estatal, en términos de lo dispuesto en los artículos 117 y 118 de la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato, siempre que no se encuentre en la excepción a que se refiere el artículo 9, fracción X, del mismo ordenamiento legal.
Ahora bien, el contrato número *****, fue celebrado entre el Gobierno del Estado de Guanajuato, a través del Director General de Recursos Materiales y Servicios Generales de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, al tenor de lo previsto en la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato, con motivo del fallo de la Licitación Pública Nacional Presencial *****, tal y como se acredita con la copia certificada visible en fojas 282 a 288 del expediente, que hace fe de la existencia de su original, documental a la que se otorga valor probatorio pleno de conformidad con lo previsto en los artículos 48, fracción II, 78, 121 y 123 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado de Guanajuato y sus Municipios, en 21
virtud de que fue suscrito por servidor público en ejercicio de sus funciones.
De los hechos anteriores, se concluye que el Director General de Recursos Materiales y Servicios Generales de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato, es competente para tramitar y resolver el procedimiento de rescisión del contrato aludido, toda vez que se encuentra dentro de la circunscripción territorial del Estado, el contrato se celebró al tenor de lo dispuesto en la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato, y se realizó con motivo del fallo de una licitación pública nacional y no de una adjudicación directa.
1.2 Señala la parte actora la indebida fundamentación y motivación de la competencia material del Director General de Recursos Materiales y Servicios Generales, en la resolución impugnada, explica que el artículo 99, fracción V, del Reglamento Interior de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato, faculta a la citada autoridad para tramitar y resolver los procedimientos administrativos de rescisión contractual en el ámbito de su competencia, por lo que en su consideración, debió señalar el precepto legal que establece que el contrato administrativo que pretende rescindir forma parte de su competencia.
Ahora bien, la autoridad encausada al dar contestación a la demanda señaló que en el acto controvertido citó con precisión los preceptos legales que le otorgan competencia tanto territorial como material; que el artículo 99, fracción V, del Reglamento Interior de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, le otorga la facultad de emitir la rescisión contractual, en tanto que el contrato de mérito fue suscrito 22
por la propia encausada, y que no es necesario fundar la competencia por cuestión de grado, dado que se trata de facultades propias.
Luego, la controversia es determinar si la autoridad demandada fundó debidamente su competencia en la resolución impugnada.
Para este Juzgador, el agravio que se analiza es infundado, con base en las consideraciones de hecho y de derechos siguientes:
En primer término, es necesario explicar que la garantía de debida fundamentación de competencia a que alude el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lleva implícita la idea de exactitud y precisión en la cita de las normas legales que facultan a la autoridad para emitir el acto de molestia debido a que sólo puede hacer lo que la ley expresamente le permite, es por ello que la validez del acto dependerá de que haya sido realizado por la autoridad facultada legalmente dentro de su respectivo ámbito de competencia.
Lo anterior, dado que la competencia crea un ámbito10 de actuación, por lo que el órgano administrativo se encuentra delimitado en su poder de actuar; tales limitaciones pueden ser por materia, territorio y grado.
En este sentido, se puntualiza que el ámbito de competencia es la esfera –espacial, material, y jerárquica- dentro del cual los órganos del Estado pueden ejercer válidamente las funciones que le son propias11, lo que implica que previamente se ha delimitado un espacio y forma en que pueden realizarse tales atribuciones.
10 El Diccionario de la Real Academia Española señala diversas acepciones de «ámbito», de las que se destacan las siguientes: «Contorno o perímetro de un espacio o lugar.» y «Espacio comprendido dentro de límites determinados.» 11 Cfr. Ovalle Favela José. Teoría General del Proceso. 5ª ed. México 2001, Editorial Oxford. p.107. 23
Por consiguiente, para dar cumplimiento al artículo 16 Constitucional, es necesario que la autoridad exprese su competencia por razón de materia, grado y territorio, con base en la ley, reglamento, decreto o acuerdo que le otorgue la atribución ejercida, citando en su caso, el apartado, fracción, inciso, subinciso, y en caso de una norma compleja, deberá señalar la parte correspondiente, con la finalidad de especificar con claridad y certeza las facultades que le corresponden.
Ilustra lo anterior, la jurisprudencia que al rubro y texto cita:
«COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. EL MANDAMIENTO ESCRITO QUE CONTIENE EL ACTO DE MOLESTIA A PARTICULARES DEBE FUNDARSE EN EL PRECEPTO LEGAL QUE LES OTORGUE LA ATRIBUCIÓN EJERCIDA, CITANDO EL APARTADO, FRACCIÓN, INCISO O SUBINCISO, Y EN CASO DE QUE NO LOS CONTENGA, SI SE TRATA DE UNA NORMA COMPLEJA, HABRÁ DE TRANSCRIBIRSE LA PARTE CORRESPONDIENTE. De lo dispuesto en la tesis de jurisprudencia P. /J. 10/94 del Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Número 77, mayo de 1994, página 12, con el rubro: «COMPETENCIA. SU FUNDAMENTACIÓN ES REQUISITO ESENCIAL DEL ACTO DE AUTORIDAD.», así como de las consideraciones en las cuales se sustentó dicho criterio, se advierte que la garantía de fundamentación consagrada en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lleva implícita la idea de exactitud y precisión en la cita de las normas legales que facultan a la autoridad administrativa para emitir el acto de molestia de que se trate, al atender al valor jurídicamente protegido por la exigencia constitucional, que es la posibilidad de otorgar certeza y seguridad jurídica al particular frente a los actos de las autoridades que afecten o lesionen su interés jurídico y, por tanto, asegurar la prerrogativa de su defensa ante un acto que no cumpla con los requisitos legales necesarios. En congruencia con lo anterior, se concluye que es un requisito esencial y una obligación de la autoridad fundar en el acto de molestia su competencia, pues sólo puede hacer lo que la ley le permite, de ahí que la validez del acto dependerá de que haya sido realizado por la autoridad facultada legalmente para ello dentro de su respectivo ámbito de competencia, regido específicamente por una o varias normas que lo autoricen; 24
por tanto, para considerar que se cumple con la garantía de fundamentación establecida en el artículo 16 de la Constitución Federal, es necesario que la autoridad precise exhaustivamente su competencia por razón de materia, grado o territorio, con base en la ley, reglamento, decreto o acuerdo que le otorgue la atribución ejercida, citando en su caso el apartado, fracción, inciso o subinciso; sin embargo, en caso de que el ordenamiento legal no los contenga, si se trata de una norma compleja, habrá de transcribirse la parte correspondiente, con la única finalidad de especificar con claridad, certeza y precisión las facultades que le corresponden, pues considerar lo contrario significaría que el gobernado tiene la carga de averiguar en el cúmulo de normas legales que señale la autoridad en el documento que contiene el acto de molestia, si tiene competencia por grado, materia y territorio para actuar en la forma en que lo hace, dejándolo en estado de indefensión, pues ignoraría cuál de todas las normas legales que integran el texto normativo es la específicamente aplicable a la actuación del órgano del que emana, por razón de materia, grado y territorio.»12
Énfasis añadido.
Ahora bien, el artículo 99, fracción V, del Reglamento Interior de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, dispone respecto de las facultades de la Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales -autoridad demandada-, lo siguiente:
«Artículo 99. La Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales, tiene las siguientes facultades […] V. Tramitar y resolver en el ámbito de su competencia los procedimientos administrativos de rescisión contractual, aplicación de sanciones, suspensión y cancelación de registros en el padrón de proveedores y demás actos conducentes, de conformidad con las disposiciones aplicables;
De la norma anterior se obtiene -como lo sostiene el impetrante-, que la encausada está obligada a señalar con precisión y exactitud en la resolución impugnada, las disposiciones legales en razón de materia,
12 Época: Novena Época; Registro: 1011551; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Apéndice de 2011; Tomo I. Constitucional 3. Derechos Fundamentales Primera Parte – SCJN Décima Tercera Sección – Fundamentación y motivación; Materia(s): Administrativa; Tesis: 259; Página: 1230 25
grado y territorio -ámbito competencial-, que le facultan a tramitar y resolver procedimientos administrativos de rescisión contractual, imperativo constitucional y legal que fue cumplido a cabalidad por el Director General de Recursos Materiales y Servicios Generales.
La competencia en razón de la materia -ámbito material-, se refiere a las actividades o tareas que legítimamente puede desempeñar el órgano, es decir, al objeto de los actos y a las situaciones de hecho ante las que puede dictarlos, esto es, atiende a la naturaleza del acto y a las cuestiones jurídicas que constituyen su objeto.
En el caso concreto, como ya se mencionó, la materia de la resolución impugnada es la rescisión del contrato administrativo número *****, suscrito por la autoridad demandada en representación del Gobierno del Estado de Guanajuato, al tenor de lo dispuesto en la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato, lo que se desprende concretamente de la cita en la resolución impugnada del artículo 9, fracción X13, 117 y 118 del ordenamiento legal en mención,
La competencia en razón del grado se refiere a la posición que ocupa un órgano dentro del orden jerárquico de la administración y, puesto que la competencia es en principio improrrogable, no puede el órgano inferior tomar la decisión que corresponde al superior y viceversa, salvo determinados casos como la delegación de facultades.
13 «Artículo 9. La Secretaría y los órganos de administración serán competentes para […] X. Autorizar en adjudicaciones directas la prórroga para la entrega de los bienes o la prestación del servicio así como la modificación, suspensión, terminación o rescisión de los contratos en los términos de la presente ley; a excepción de aquéllas adjudicaciones directas llevadas a cabo exclusivamente por las dependencias y entidades, en cuyo caso serán éstas quienes tendrán las facultades aquí establecidas…» 26
Los preceptos legales para fijar la competencia por grado también se encuentran citados en el acto impugnado, esencialmente los artículos 1, 2, fracción III, inciso b, y 4 del Reglamento Interior de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración14, disposiciones a las que se aludió en los párrafos anteriores; así como en los artículos 1, 2, 13, 18 y 24, fracción IV, incisos d) y f), y fracción IX; de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Guanajuato, que hacen referencia a la organización jerárquica de la Administración Pública del Estado de Guanajuato.
Finalmente, la competencia en razón del territorio comprende el ámbito espacial en el cual es legítimo el ejercicio de la función: excederlo determina la nulidad o inexistencia del acto. En otras palabras, el territorio hace alusión a las circunscripciones administrativas físicas, ya que el Estado por la extensión de su territorio y la complejidad de sus funciones, divide su actividad entre órganos situados en distintas partes con campos de acción limitados, siendo que en este caso, ese campo de acción es todo el Estado de Guanajuato, tal y como se obtiene principalmente del artículo 8 del Reglamento Interior de la Secretaría de Finanzas y Administración.
Lo indicado según el Considerando Primero de la resolución impugnada, que a continuación se transcribe:
14 «Artículo 1. La Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración tiene a su cargo el despacho de los asuntos que le encomiendan la Constitución Política para el Estado de Guanajuato, la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo para el Estado de Guanajuato y otras leyes, decretos, reglamentos y acuerdos del Gobernador del Estado. Para los efectos del presente reglamento se entiende por Secretaría, a la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, y por Secretario a su titular.»; «Artículo 2. Para el estudio, planeación, programación, ejecución y despacho de asuntos, la Secretaría cuenta con las siguientes unidades administrativas […] III. Subsecretaría de Administración […] b) Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales…» «Artículo 4. La representación, trámite y resolución de los asuntos de la Secretaría, corresponden originalmente al Secretario, quien puede delegar sus facultades en servidores públicos subalternos, con excepción de aquellas que tengan el carácter de no delegables.» 27
«…Esta Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales es legalmente competente para instaurar y resolver el presente procedimiento administrativo de rescisión, en términos de lo establecido en los artículo 4, fracción XXIV, 9, fracción X, 13, fracción II, 117 y 118, fracciones I, II y III de la Ley Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato; 2, fracción XIII, 13, primer párrafo y 24, fracción X del Reglamento de la Ley de Contrataciones Públicas de la Administración Pública Estatal […] 1º, 2º segundo párrafo, 13, fracción II, 18 y 24 fracciones IV, incisos d) y f) y IX, de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo para el Estado de Guanajuato; 1º, 2º, fracción III, inciso b), 4º, 8º, segundo y último párrafo, 9, fracción VI, 12, 90, fracción II y 99, fracción V del Reglamento Interior de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración…»
Énfasis añadido.
Entonces, es incuestionable que la autoridad administrativa, al dictar la resolución del expediente *****, el 05 cinco de diciembre de 2016 dos mil dieciséis, señaló los preceptos normativos que le otorgan la atribución ejercida, precisando el apartado, la fracción, el inciso, y el subinciso, ello se considera suficiente para que el actor no quede en estado de indefensión; sin que sea necesario que dicha autoridad exponga argumentos en los que razone por qué esos preceptos son aplicables o por qué le otorgan competencia para emitir dicho acto por grado, materia y territorio.
De considerar lo contrario, se llegaría al extremo de imponer a las autoridades administrativas una carga excesiva, pues se volvería ocioso obligarlas a motivar su competencia, cuando de la sola lectura de los preceptos que cite como fundamento de su actuar, se pueda determinar si cuenta o no con atribuciones para emitir ese acto.
En virtud de lo anterior, este Juzgador concluye que con la cita de los preceptos legales y reglamentarios invocados en el acto impugnado se estima satisfecho el requisito de la debida fundamentación de la 28
competencia, que establece el artículo 16 Constitucional, atento a que fueron precisados con claridad y detalle, la fracción y los incisos en que se apoyaron tales actuaciones; de ahí que el accionante no pueda ignorar que el proceder de la autoridad demandada sí se encuentra dentro del debido ámbito competencial respectivo por razón de materia, grado y territorio.
2. A continuación se procederá al estudio de forma conjunta de los conceptos de impugnación «primero», «segundo», «tercero»15 «cuarto», «quinto»16 y «octavo»17, del escrito inicial de demanda, así como el «primero», «segundo», «quinto» y «sexto» esgrimidos en el escrito de ampliación de demanda, al encontrarse íntimamente relacionados.
Se precisa que los conceptos de impugnación referidos aluden al inicio del procedimiento de rescisión número *****, en tres sentidos: 2.1 en relación a la notificación del inicio del procedimiento; 2.2 relativas a la improcedencia del inicio del procedimiento y a la calificación de gravedad del incumplimiento; y 2.3 referentes a la violación de sus garantías de legalidad, audiencia y debido procedimiento.
15 «…en relación con el concepto de impugnación SEGUNDO, del presente escrito inicial de demanda, se niega lisa y llanamente la existencia tanto de la citada determinación antes referida, como del acta de la 841ª reunión ordinaria del comité de adquisiciones…» 16 Únicamente en lo conducente a «…considerando que, en la CLAUSULA OCTAVA del contrato número *****, se estableció que, aquel, tiene como vigencia a partir de la fecha de su suscripción y hasta el 31 de agosto de 2017. Además, en la mencionada cláusula, se pactó que, solo en el supuesto de que, una vez que feneciera la fecha de vigencia del contrato, el “PROVEEDOR”, es decir, mi representada, no haya cumplido en la totalidad de las obligaciones pactadas, estas se mantendrán vigentes para el efecto del ejercicio de las acciones administrativas y legales correspondientes. Así pues, es claro que, resulta improcedente la resolución que hoy se impugna, a razón de que el suscrito tiene para cumplir con el cúmulo de obligaciones pactadas, hasta el día 31 treinta y uno de agosto de 2017…» 17 En la parte que indica «… pudiera parecer lógico que un atraso en la entrega de los bienes contratados se traduce a una inobservancia grave, pero ello se traduce en especulaciones, pues mi representada tiene como fecha límite para el cumplimiento de sus obligaciones hasta el día 31 de agosto de 2017, tal y como lo prevé la CLÁUSULA OCTAVA del contrato…» 29
Por consiguiente, a fin de dar cumplimiento a los principios de congruencia y exhaustividad previstos en el artículo 299 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato18, se analizarán en el orden señalado en la subdivisión, por este Juzgador.
2.1 En cuanto a la notificación del inicio del procedimiento de rescisión número ***** del contrato número *****, la parte actora sostiene que no se practicó la notificación del oficio *****, de fecha 16 dieciséis de noviembre de 2017 dos mil diecisiete, por medio del cual se comunicó el inicio del procedimiento de rescisión; que el inicio del procedimiento no fue comunicado a su mandante, puesto que la firma que consta en la cédula de notificación es falsa; además, previo a la fecha de notificación le fue revocado el mandato; que la notificación no se realizó de conformidad con las formalidades previstas en el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; y como consecuencia de no haberle notificado legalmente el inicio del procedimiento de rescisión, no se le otorgó la posibilidad de alegar en dicho procedimiento lo que a su interés conviniera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 118, fracción I, de la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato.
Al respecto, el Director General de Recursos Materiales y Servicios Generales, sostuvo en la contestación de demanda que el inicio del procedimiento de rescisión sí fue legalmente notificado a la accionante el 17 diecisiete de noviembre de 2016 dos mil dieciséis, a través de su apoderado legal *****, quien acreditó tal carácter mediante escritura
18 «Artículo 299. Las sentencias deberán contener: I. La fijación clara y precisa de los puntos controvertidos; II. La valoración de las pruebas que se hayan rendido; III. Los fundamentos legales en que se apoyan; y IV. Los puntos resolutivos. 30
pública *****; que las firmas contenidas en la cédula de notificación y en el oficio *****, no son falsas como sostiene la impetrante; y que la diligencia de notificación se llevó a cabo de conformidad con las normas aplicables dado que, se realizó en el domicilio de la actora, se entendió con el representante legal de la empresa, quien acreditó su carácter en el momento de realizar la misma, y se circunstanció de forma pormenorizada que se encontraba en el domicilio correcto.
Por consiguiente, la controversia consiste en determinar si el oficio número ***** a través del cual se inicia el procedimiento de rescisión de contrato número *****,*****fue debidamente notificado a la persona moral «*****», y como consecuencia de lo anterior, si ésta estuvo en posibilidades de comparecer a dicho procedimiento en términos de los dispuesto en el artículo 118 de la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato; para ello, se comprobará la existencia de la notificación, el carácter de la persona con quien se haya entendido ésta; la veracidad de las firmas contenidas en dicha notificación; y que la notificación se haya realizado con las formalidades legales previstas para tal efecto.
A juicio de este Juzgador, el agravio que se analiza es infundado, lo que se determina con base en las consideraciones jurídicas siguientes:
La parte actora niega de forma lisa y llana que exista diligencia de notificación por medio de la cual se haya comunicado válidamente el inicio de procedimiento de rescisión.
Por ello, es de precisar que si bien el artículo 47 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los 31
Municipios de Guanajuato19, establece la presunción de legalidad de los actos administrativos, no presume la existencia de los hechos que motivan tales resoluciones y actos; ante ello, si el particular niega lisa y llanamente los hechos que los hayan originado, se impone la obligación a la autoridad administrativa de probar tales hechos, a menos que dicha negativa no implique a su vez una afirmación.
Es aplicable por analogía o símil, la jurisprudencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que a continuación se transcribe:
«JUICIO DE NULIDAD. SI EL ACTOR NIEGA CONOCER EL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO, LA AUTORIDAD AL CONTESTAR LA DEMANDA DEBE EXHIBIR CONSTANCIA DE ÉSTE Y DE SU NOTIFICACIÓN. Si bien es cierto que el artículo 68 del Código Fiscal de la Federación contiene el principio de presunción de legalidad de los actos y las resoluciones de las autoridades fiscales, también lo es que el propio precepto establece la excepción consistente en que la autoridad debe probar los hechos que motiven los actos o resoluciones cuando el afectado los niegue lisa y llanamente. De ahí que el artículo 209 bis, fracción II, del indicado Código, vigente hasta el 31 de diciembre de 2005 (cuyo contenido sustancial reproduce el artículo 16, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo) disponga que, cuando el actor en el juicio contencioso administrativo niegue conocer el acto administrativo impugnado, porque no le fue notificado o lo fue ilegalmente, así lo debe expresar en su demanda, señalando la autoridad a quien atribuye el acto, su notificación o su ejecución, lo que genera la obligación a cargo de la autoridad correspondiente de exhibir al contestar la demanda, constancia del acto administrativo de que se trate y de su notificación, para que el actor tenga oportunidad de combatirlos en la ampliación de la demanda. Lo anterior, porque al establecerse tal obligación para la autoridad administrativa, el legislador previó la existencia de un derecho a favor del contribuyente, a fin de que durante el procedimiento contencioso administrativo se respete su garantía de audiencia y, por
19 «Artículo 47. Los actos administrativos se presumirán legales; sin embargo, las autoridades administrativas deberán probar los hechos que los motiven cuando el interesado los niegue lisa y llanamente, a menos que la negativa implique la afirmación de otro hecho.» 32
ende, los principios de certidumbre y de seguridad jurídica de los que debe gozar, contenidos en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, evitando así que quede sin defensa ante la imposibilidad legal de combatir actos autoritarios de molestia de los que argumenta no tener conocimiento, máxime que según lo ha sostenido la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al interpretar los artículos 207 y 210 del mismo ordenamiento fiscal, el Magistrado instructor, al acordar sobre la admisión del escrito por el que se contesta la demanda de nulidad, debe otorgar a la actora el plazo de 20 días para ampliarla, pues de lo contrario se le dejaría en estado de indefensión al proscribir su derecho a controvertir aquellas cuestiones que desconoce o que la demandada introduce en su contestación.»20
Énfasis añadido.
En la especie, la encausada tenía la carga probatoria de demostrar en este proceso que sí le fue notificado a la parte actora el inicio del procedimiento de rescisión, lo que en la especie sí se cumplió dado que aportó como prueba al proceso la cédula de notificación de fecha 17 diecisiete de noviembre de 2017 dos mil diecisiete (fojas 336 y 337), en la que se asentó lo siguiente:
«…previo cercioramiento de que me encuentro en el domicilio correcto toda vez que así me lo indica placa oficial y número externo del inmueble Así como la persona que me atiende, quien dice ser el apoderado legal y me lo acredita con escritura pública número *****, de fecha 15 quince de septiembre de 2016 dos mil dieciséis, tirada ante la fe del Notario Público número ***** […] atendiendo a mi llamado el (la) ***** quien sí se identifica con credencial del Instituto Nacional Electoral número o clave de elector *****, por lo que procedo a notificar el oficio número ***** de fecha 16 dieciséis de noviembre de 2016 dos mil dieciséis […] recaído dentro del Procedimiento Administrativo de Rescisión número *****, dejando en su poder el mismo, con lo que se da por notificado de su contenido.»
20 Época: Novena Época; Registro: 1007061; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Apéndice de 2011; Tomo IV. Administrativa Primera Parte – SCJN Primera Sección – Administrativa; Materia(s): Administrativa; Tesis: 141; Página: 166. 33
Lo resaltado es propio.
De la transcripción anterior se obtiene que ***** atendió la diligencia, para lo cual se identificó con la credencial expedida por el Instituto Nacional Electoral número o clave de elector *****, así como con la escritura pública número *****, de fecha 15 quince de septiembre de 2016 dos mil dieciséis (fojas 508 y 509)21, que lo acredita como apoderado legal de la parte actora, esto es, la persona aludida ejecutó un mandato que le fue otorgado.
Lo anterior es relevante dado que la parte actora niega que *****, tuviera el carácter de apoderado de la persona moral en la fecha en la cual se realizó la notificación, pues afirma que le fue revocado el mandato en fecha anterior, lo que pretendió acreditar con la escritura pública *****, de fecha 03 tres de noviembre de 2016 dos mil dieciséis22, que textualmente indica:
«En la heroica Puebla de Zaragoza, a los tres días de noviembre de dos mil dieciséis […] compareció el señor *****, en su calidad de Apoderado de *****, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE, quien manifestó su voluntad para formalizar REVOCACIÓN DE UN PODER GENERAL […] III. Agrega el señor ***** que su representada, el quince de septiembre de dos mil dieciséis en instrumento *****, otorgado ante la fe del suscrito Notario Auxiliar, otorgó PODER GENERAL PARA PLEITOS Y COBRANZAS en favor del señor *****.- II.- Que por convenir a los intereses de la sociedad mandante y con apoyo en el artículo dos mil cuatrocientos noventa fracción primera del Código Civil del
21 «En la heroica Puebla de Zaragoza, a los quince días de septiembre de dos mil dieciséis, ante mí […] Notario Auxiliar de quien fuera Titular de la Notaría Pública treinta y cinco […] PRIMERA.- “*****”, sociedad Anónima de Capital Variable, por conducto de su Apoderado, señor *****, OTORGA PODER GENERAL PARA PLEITOS Y COBRANZAS, a favor del señor *****. SEGUNDA.- Este poder se confiere de acuerdo con la fracción I primera del artículo 2240 […] del Código Civil del Estado, sus concordantes de los Códigos Civiles de las demás entidades de la República Mexicana, y del Código Civil Federal, con todas las facultades generales y las particulares que requieran cláusula especial conforme a la ley…» 22 Foja 507. 34
Estado, ha decidido revocar el mandado [sic] en cuestión, razón por la que ahora se formaliza esta situación de acuerdo con las siguientes CLÁUSULAS: PRIMERA.- El señor *****, en su calidad de Apoderado de *****, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE, REVOCA EL PODER GENERAL PARA PLEITOS Y COBRANZAS, relacionado en antecedentes. SEGUNDA.- En consecuencia, el señor *****pide al Notario, se notifique al mandatario de esta revocación […] CUARTA.- Para todo lo relativo a interpretación, cumplimiento y ejecución de lo acá pactado, ambas partes se sujetan a las leyes y Tribunales de la ciudad de Puebla…»
Lo resaltado es propio.
No obstante lo anterior, se determina que la persona moral «*****», es responsable de las consecuencias derivadas de los actos ejecutados por *****, en su carácter de apoderado o mandatario, como es el atender la notificación del inicio del procedimiento de rescisión.
Lo anterior en virtud de que de la interpretación armónica de los artículos 2490, fracción I, 2491, 2496, 2497, 2504 y 2505 del Código Civil para el Estado de Puebla23, el poderdante o mandante debió darle a conocer al apoderado de forma fehaciente la revocación del mandato que le había sido otorgado, exigiéndole además la devolución del documento en que se contiene dicho mandato, porque a partir de ese momento ya no le es necesario al mandatario para demostrar sus facultades y en cambio, de conservar el documento en su poder puede transformarse en un objeto de abuso que perjudique a su mandante o a terceras personas.
23 Disposiciones aplicables en virtud de que tanto la escritura pública número ***** de fecha 15 quince de septiembre de 2016 dos mil dieciséis, en que se otorgó poder general para pleitos y cobranzas a favor de *****, como la escritura pública *****, de fecha 03 tres de noviembre de 2016 dos mil dieciséis, en que se revocó dicho poder, fueron emitidas en la ciudad de Puebla de Zaragoza, de conformidad con la legislación civil de dicha entidad federativa. 35
Por lo que, si en un acto consta la intervención de un mandatario o apoderado, a quien su mandante únicamente le notificó la revocación de sus facultades pero omitió exigirle y obtener la entrega del documento en que se otorgó el mandato correspondiente, la resolución afectará al citado mandante. Sustenta lo señalado, la tesis aislada VI.2o.158 C, que a continuación se transcribe:
«MANDATO. EL MANDANTE ES RESPONSABLE DE LAS CONSECUENCIAS DERIVADAS DE LOS ACTOS EJECUTADOS POR EL MANDATARIO POSTERIORES A LA REVOCACIÓN DEL, CUANDO OMITIÓ EXIGIR Y OBTENER LA DEVOLUCIÓN DEL DOCUMENTO EN QUE SE CONTIENE EL (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE PUEBLA). De la interpretación armónica de los artículos 2490, fracción I, 2491, 2496, 2497, 2504 y 2505 del Código Civil para el Estado de Puebla, se deduce que el mandante está facultado para revocar el mandato cuando así le convenga; sin embargo, tal revocación debe comunicarla de modo fehaciente al mandatario exigiéndole además la devolución del documento en que se contiene dicho mandato, pues en caso de no hacerlo, el mandante aludido es responsable de los daños que se ocasionen a terceros de buena fe, por actos ejecutados por el mandatario con posterioridad a la revocación del citado acto jurídico de representación; por tanto, si consta en un juicio la intervención de un mandatario a quien su mandante únicamente le notificó la revocación de sus facultades pero omitió exigirle y obtener la entrega del documento en que se otorgó el mandato correspondiente, es evidente que la resolución definitiva que se pronuncie en ese procedimiento judicial afectará al citado mandante sin que esto signifique que este último carezca de acción en contra del mandatario por continuar en el ejercicio del mandato a sabiendas de que éste había concluido.»24
Énfasis añadido.
Asimismo, es ilustrativa por analogía la tesis siguiente:
24 Época: Novena Época; Registro: 196150; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo VII, Junio de 1998; Materia(s): Civil; Tesis: VI.2o.158 C; Página: 673. 36
«MANDATO. EL OTORGANTE QUEDA OBLIGADO POR LOS ACTOS DEL MANDATARIO, HASTA QUE ÉSTE CONOZCA LA REVOCACIÓN DEL CONTRATO. La interpretación lógica y ontológica de las disposiciones legales rectoras de la revocación del mandato en el Código Civil para el Distrito Federal, conduce a sostener que, aunque por regla general el mandante puede revocar el mandato cuando y como le parezca, como lo prevé su artículo 2596, resulta indispensable que la decisión revocatoria sea conocida por el mandatario, para que cesen las obligaciones contraídas por el mandante en los actos que se lleven a cabo en ejercicio del contrato, aunque la comunicación no provenga del otorgante; de modo que, mientras tal conocimiento no se dé, el mandante queda obligado con los terceros de buena fe, por los actos del mandatario. Ciertamente, toda legislación requiere como base lógica y ontológica, que sus destinatarios tengan conocimiento de las disposiciones legales y de los actos susceptibles de producir afectación en sus bienes, familia o persona, como presupuesto sine qua non para el comienzo de dichos efectos, aunque en ocasiones no se exige la prueba directa, sino se establecen presunciones en la propia ley. Este presupuesto forma parte del basamento racional de las disposiciones atinentes a la revocación del mandato, por lo que es aplicable a todas ellas, aunque no se consigne expresamente para alguna situación, como se demuestra a continuación. El artículo 2597 del Código Civil establece que cuando se ha dado un mandato para tratar con determinada persona, el mandante debe notificar a ésta la revocación del mandato, so pena de quedar obligado por los actos del mandatario ejecutados después de la revocación, siempre que haya buena fe de parte de dicha persona. Esto es, en los casos en que el mandante sepa plenamente quiénes pueden ser sorprendidos por el mandatario con la documentación en que conste el contrato revocado, debe comunicar a esos terceros la revocación, para que queden vinculados de modo indiscutible con tal acto, aunque se deja abierta la posibilidad de que tales terceros obren de mala fe, a pesar de no haber recibido la notificación. El artículo 2599 prevé que la constitución de un nuevo mandatario para un mismo asunto, revoca el mandato anterior, pero se exige la notificación del nuevo contrato al mandatario que cesa en sus funciones. El artículo 2602 dispone la terminación del mandato por muerte del mandatario, pero impone la obligación de dar aviso al mandante, e inclusive a los herederos, que no suscribieron el contrato que concluye. Finalmente, el artículo 2604 contempla que si el mandatario conocedor de la cesación del mandato, ejerce las facultades dadas en el contrato, con un tercero que ignora el término de la procuración, estos actos no obligan al mandante, a menos que se dé el supuesto del artículo 2597. Este último artículo admite la interpretación 37
a contrario sensu de que el mandante responde por los actos celebrados por el mandatario con terceros de buena fe, sin tener conocimiento de la expiración.»25
Lo resaltado no es de origen.
En el caso concreto, no se acreditó fehacientemente que la persona moral «*****», o en su defecto el notario ante quien se realizó la revocación, hubiera notificado dicho acto a *****, ni tampoco que tal revocación se haya inscrito en el Registro Público de la Propiedad con la finalidad de que ésta surtiera efectos frente a terceros, ello de conformidad con el artículo 48 de la Ley del Registro Público de la Propiedad del Estado de Puebla, que textualmente indica:
«Artículo 48. La inscripción de mandatos y poderes otorgados ante notarios y que consten en instrumento público se inscribirán por disposición de ley o por voluntad de las partes, sin embargo, una vez que se haya registrado deberán inscribirse de igual forma los títulos en que conste su modificación o revocación, para que surtan efectos ante terceros.»
Asimismo, ilustra lo anterior la tesis aislada que es del tenor siguiente:
«MANDATO, REVOCACION DEL. EFECTOS DE SU INSCRIPCION EN EL REGISTRO PUBLICO. Aun cuando no exista prueba directa de que se hubiera notificado al mandatario la revocación del poder, al quedar debidamente inscrita en el Registro Público de la Propiedad y del Comercio dicha revocación, debe surtir sus efectos desde la fecha de la inscripción, puesto que si surte efectos contra terceros, con mayor razón debe surtirlos en relación con el mandante y el mandatario.»26
25 Época: Novena Época; Registro: 163787; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXXII, Septiembre de 2010; Materia(s): Civil; Tesis: I.4o.C.296 C; Página: 1342. 26 Época: Séptima Época; Registro: 240434; Instancia: Tercera Sala; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación; Volumen 169-174, Cuarta Parte; Materia(s): Civil; Página: 111. 38
Lo resaltado es propio.
Lo señalado, aunado a que tampoco se acreditó que se le haya exigido a ***** la devolución del instrumento notarial número *****, en que consta el poder que le había sido otorgado, dado que ésta sirvió como medio de identificación en la diligencia de notificación.
Por los motivos anteriores -no haberle notificado la revocación, no haber inscrito ésta, ni exigirle la devolución del instrumento notarial *****-, el apoderado se ostentó con tal carácter durante la diligencia de notificación; en consecuencia, la persona moral «*****», queda obligada por los actos realizados por el apoderado *****.
Por otra parte, es de destacar que de conformidad con el artículo 34 de la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato, la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración de esta Entidad Federativa, integrará y operará un padrón de proveedores que tendrá por objeto el registro de las personas que deseen enajenar bienes muebles o prestar servicios a los sujetos de dicha ley.
Para efectos de inscripción en el padrón de proveedores, la persona moral interesada deberá satisfacer -entre otros-, el requisito de presentar copia certificada de su acta constitutiva debidamente inscrita en el Registro Público de la Propiedad, así como acreditar la personalidad de su representante o apoderado legal27.
Es así, que el proveedor tiene la obligación de informar a la Secretaría de Finanzas Inversión y Administración las actualizaciones con
27 Cfr. Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato. Artículo 36, fracción II. 39
respecto a la información presentada28, como es el caso de la revocación del apoderado legal de la empresa, lo que en la especie no sucedió.
Por consiguiente, como ha quedado expuesto, el otorgante «*****» Sociedad Anónima de Capital Variable, queda obligado por los actos realizados por el apoderado *****.
Corresponde ahora determinar si las firmas de ***** que obran tanto en el oficio ***** relativa al inicio del procedimiento de rescisión *****, así como de su correspondiente cédula de notificación de fecha 17 diecisiete de noviembre de 2016 dos mil dieciséis29, son o no falsas.
Para determinar en un proceso administrativo si la firma impugnada de falsa es o no original de una persona -auténtica-, no basta la simple comparación con otra que realice el juzgador, sino que es necesario comprobar la falsedad o autenticidad de la firma mediante la aportación de la prueba pericial grafoscópica, con la cual se puede determinar si fue estampada por la persona a quien se considera autora, o bien, por otra distinta.
Para ello, se analizarán los dictámenes periciales rendidos en este proceso por los profesionistas: Licenciado *****, designado por la parte actora (fojas 546 a 634); Licenciado *****, designado por la parte demandada (fojas 674 a 715); y Maestro en Ciencias *****, perito tercero nombrado por este órgano jurisdiccional (fojas 991 a 1035).
28 Reglamento de la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato. Artículo 45. 29 Foja 337 40
En necesario puntualizar que el artículo 124 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, confiere al juzgador una amplia libertad para analizar y valorar los dictámenes rendidos, sin que por ello se encuentre forzado a atender a un peritaje específico; ello aunado a que este juzgador está obligado a apreciar las pruebas conforme a su sana crítica, de tal forma que pueda ilustrar, sin lugar a duda, las causas particulares con base en las cuales determinado resultado pericial es preferente para determinar la verdad pretendida en el presente proceso.
Ilustra lo anterior, por analogía, la jurisprudencia bajo el rubro y texto siguientes:
«PRUEBA PERICIAL, VALORACIÓN DE LA. SISTEMAS. En la valoración de las pruebas existen los sistemas tasados o legales y pruebas libres, o de libre convicción. Las pruebas legales son aquellas a las que la ley señala por anticipado la eficacia probatoria que el juzgador debe atribuirles. Así, el Código de Comercio en sus artículos 1287, 1291 a 1294, 1296, 1298 a 1300, 1304 y 1305, dispone que la confesión judicial y extrajudicial, los instrumentos públicos, el reconocimiento o inspección judicial y el testimonio singular, hacen prueba plena satisfechos diversos requisitos; que las actuaciones judiciales, los avalúos y las presunciones legales hacen prueba plena, y que el documento que un litigante presenta, prueba plenamente en su contra. Por otra parte, las pruebas de libre convicción son las que se fundan en la sana crítica, y que constituyen las reglas del correcto entendimiento humano. En éstas interfieren las reglas de la lógica con las reglas de la experiencia del Juez, que contribuyen a que pueda analizar la prueba con arreglo a la sana razón y a un conocimiento experimental de las cosas. Esos principios se encuentran previstos en el artículo 402 del Código de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal, al establecer que los medios de prueba aportados y admitidos serán valorados en su conjunto por el juzgador, atendiendo a las reglas de la lógica y de la experiencia, exponiendo cuidadosamente los fundamentos de la valoración jurídica y de su decisión. De modo que salvo en aquellos casos en que la ley otorga el valor probatorio a una prueba, el Juez debe decidir con arreglo a la sana crítica, esto es, sin razonar a voluntad, discrecionalmente o arbitrariamente. Las reglas de la sana crítica consisten en su sentido 41
formal en una operación lógica. Las máximas de experiencia contribuyen tanto como los principios lógicos a la valoración de la prueba. En efecto, el Juez es quien toma conocimiento del mundo que le rodea y le conoce a través de sus procesos sensibles e intelectuales. La sana crítica es, además de la aplicación de la lógica, la correcta apreciación de ciertas proposiciones de experiencia de que todo hombre se sirve en la vida. Luego, es necesario considerar en la valoración de la prueba el carácter forzosamente variable de la experiencia humana, tanto como la necesidad de mantener con el rigor posible los principios de la lógica en que el derecho se apoya. Por otra parte, el peritaje es una actividad humana de carácter procesal, desarrollada en virtud de encargo judicial por personas distintas de las partes del proceso, especialmente calificadas por su experiencia o conocimientos técnicos, artísticos o científicos y mediante la cual se suministran al Juez argumentos y razones para la formación de su convencimiento respecto de ciertos hechos, también especiales, cuya percepción o cuyo entendimiento escapa a las aptitudes del común de la gente y requieren esa capacidad particular para su adecuada percepción y la correcta verificación de sus relaciones con otros hechos, de sus causas y de sus efectos o, simplemente, para su apreciación e interpretación. Luego, la peritación cumple con una doble función, que es, por una parte, verificar hechos que requieren conocimientos técnicos, artísticos o científicos que escapan a la cultura común del Juez y de la gente, sus causas y sus efectos y, por otra, suministrar reglas técnicas o científicas de la experiencia especializada de los peritos, para formar la convicción del Juez sobre tales hechos y para ilustrarlo con el fin de que los entienda mejor y pueda apreciarlos correctamente. Por otra parte, en materia civil o mercantil el valor probatorio del peritaje radica en una presunción concreta, para el caso particular de que el perito es sincero, veraz y posiblemente acertado, cuando es una persona honesta, imparcial, capaz, experta en la materia de que forma parte el hecho sobre el cual dictamina que, además, ha estudiado cuidadosamente el problema sometido a su consideración, ha realizado sus percepciones de los hechos o del material probatorio del proceso con eficacia y ha emitido su concepto sobre tales percepciones y las deducciones que de ellas se concluyen, gracias a las reglas técnicas, científicas o artísticas de la experiencia que conoce y aplica para esos fines, en forma explicada, motivada, fundada y conveniente. Esto es, el valor probatorio de un peritaje depende de si está debidamente fundado. La claridad en las conclusiones es indispensable para que aparezcan exactas y el Juez pueda adoptarlas; su firmeza o la ausencia de vacilaciones es necesaria para que sean convincentes; la lógica relación entre ellas y los fundamentos que las respaldan debe existir siempre, para que merezcan absoluta credibilidad. Si unos buenos fundamentos van acompañados de unas malas conclusiones o si no existe armonía entre aquéllos y éstas o si el perito no parece seguro de sus conceptos, el dictamen no puede tener eficacia probatoria. Al Juez le corresponde apreciar estos aspectos intrínsecos de la 42
prueba. No obstante ser una crítica menos difícil que la de sus fundamentos, puede ocurrir también que el Juez no se encuentre en condiciones de apreciar sus defectos, en cuyo caso tendrá que aceptarla, pero si considera que las conclusiones de los peritos contrarían normas generales de la experiencia o hechos notorios o una presunción de derecho o una cosa juzgada o reglas elementales de lógica, o que son contradictorias o evidentemente exageradas o inverosímiles, o que no encuentran respaldo suficiente en los fundamentos del dictamen o que están desvirtuadas por otras pruebas de mayor credibilidad, puede rechazarlo, aunque emane de dos peritos en perfecto acuerdo. Por otra parte, no basta que las conclusiones de los peritos sean claras y firmes, como consecuencia lógica de sus fundamentos o motivaciones, porque el perito puede exponer con claridad, firmeza y lógica tesis equivocadas. Si a pesar de esta apariencia el Juez considera que los hechos afirmados en las conclusiones son improbables, de acuerdo con las reglas generales de la experiencia y con la crítica lógica del dictamen, éste no será conveniente, ni podrá otorgarle la certeza indispensable para que lo adopte como fundamento exclusivo de su decisión, pero si existen en el proceso otros medios de prueba que lo corroboren, en conjunto podrán darle esa certeza. Cuando el Juez considere que esos hechos son absurdos o imposibles, debe negarse a aceptar las conclusiones del dictamen.»30
Lo resaltado es propio.
Es de relevancia puntualizar que la prueba pericial tiene por objeto esclarecer las cuestiones de un negocio, relativas a una ciencia, arte o técnica, por personas que están calificadas por su experiencia o conocimientos científicos, artísticos o técnicos, mediante la aportación de información derivada de principios, leyes, teorías, modelos explicativos, máximas de la experiencia y destrezas.
Así, se allegan al juzgador, opiniones sobre temas o aspectos especializados que pueden ilustrarle sobre hechos o cuestiones que no forman parte de un conocimiento general.
30 Época: Novena Época; Registro: 181056; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XX, Julio de 2004; Materia(s): Civil; Tesis: I.3o.C. J/33; Página: 1490. 43
Es por lo anterior que, la eficacia probatoria de los dictámenes periciales dependerá de que logren aportar al juzgador información sobre reglas, principios, criterios, interpretaciones o calificaciones de circunstancias, argumentos o razones para la formación de su convencimiento, ajenos al derecho y pertinentes a disciplinas científicas, tecnológicas o artísticas, preferentemente, respecto de ciertos hechos o prácticas, también especiales, cuya percepción o entendimiento escapa a las aptitudes del común de la gente y requieren esa capacidad particular para su adecuada percepción y la correcta verificación de sus relaciones con otros hechos, de sus causas y efectos o, simplemente, para su apreciación e interpretación.
Ilustran lo anterior, las tesis aisladas que a continuación se transcriben:
«PRUEBA PERICIAL EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. ASPECTOS QUE DETERMINAN LA EFICACIA DE LOS DICTÁMENES RELATIVOS (APLICACIÓN SUPLETORIA DEL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS CIVILES). Los artículos 197 y 211 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria al juicio contencioso administrativo federal, prevén que el tribunal goza de la más amplia libertad para determinar el valor de las pruebas aportadas al juicio, y que la eficacia de la prueba pericial quedará a la prudente apreciación de aquél. Conforme a esta regulación, la apreciación de la prueba pericial está comprendida dentro del sistema denominado de libre valoración, que se funda en la sana crítica, la cual consiste en una operación que, sirviéndose de las reglas de la lógica, relaciona el conjunto de probanzas, las máximas de la experiencia, el correcto entendimiento humano y los conocimientos científicos especializados. Por tanto, en estos casos, la eficacia probatoria de los dictámenes periciales dependerá de que logren aportar al juzgador información sobre reglas, principios, criterios, interpretaciones o calificaciones de circunstancias, argumentos o razones para la formación de su convencimiento, ajenos al derecho y pertinentes a disciplinas científicas, tecnológicas o artísticas, preferentemente, respecto de ciertos hechos o prácticas, también especiales, cuya percepción o entendimiento escapa a las aptitudes del común de la gente y requieren esa capacidad particular para su adecuada percepción y la correcta 44
verificación de sus relaciones con otros hechos, de sus causas y efectos o, simplemente, para su apreciación e interpretación.»31
«PRUEBA PERICIAL EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. SU UTILIDAD (APLICACIÓN SUPLETORIA DEL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS CIVILES). Conforme al artículo 143 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria al juicio contencioso administrativo federal, la prueba pericial tiene por objeto esclarecer las cuestiones de un negocio, relativas a una ciencia, arte o técnica, por personas que están calificadas por su experiencia o conocimientos científicos, artísticos o técnicos, mediante la aportación de información derivada de principios, leyes, teorías, modelos explicativos, máximas de la experiencia y destrezas. En los procedimientos contradictorios las partes, sirviéndose de la prueba de peritos, allegan al juzgador opiniones sobre temas o aspectos especializados que pueden ilustrarle sobre hechos o cuestiones que no forman parte de un conocimiento general. El uso de la prueba pericial y de cualquiera otra que se apoye en métodos científicos implica el empleo de conocimientos especializados, cuando resulten necesarios para apreciar y calificar ciertos hechos o evidencias y poderles atribuir o negar significado respecto a una cierta práctica, hipótesis o conjetura que pretende acreditarse. De esta forma, tanto los elementos en que se basa el perito, como las herramientas o criterios que utilice, deben ser relevantes respecto a las circunstancias o peculiaridades del caso, y fiables en el contexto metodológico, fin o propósito que con dicha prueba se intente alcanzar.»32
Lo resaltado es propio.
En este sentido, tanto el perito nombrado por la parte demandada como el perito tercero, allegaron a este Juzgador de una forma completa, detallada e incluso documentada, dado que señalaron las fuentes de información, los conocimientos técnicos y especializados necesarios -principios, leyes, teorías, reglas, criterios e interpretaciones- a fin de determinar cuáles son los elementos que deben tenerse en
31 Época: Décima Época; Registro: 2011749; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 30, Mayo de 2016, Tomo IV; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.1o.A.E.148 A (10a.); Página: 2837. 32 Época: Décima Época; Registro: 2011751; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 30, Mayo de 2016, Tomo IV; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.1o.A.E.145 A (10a.); Página: 2839. 45
consideración a fin de concluir si una firma es o no auténtica; los que resultaron coincidentes con los señalados de forma incompleta por el perito designado por la parte actora. En principio, se señaló lo siguiente en los dictámenes:
Perito actor Perito demandado Perito tercero Grafoscopía es la ciencia que estudia la escritura por medio de la observación. Se utiliza el término Grafoscopía para el examen y análisis técnico y científico del grafismo, de la escritura, y de la firma. Grafoscopía es el área del conocimiento que tiene como principio rector al hecho de que la escritura o grafía manuscrita es personal, peculiar y característico del sujeto que la ejecuta, por lo que por medio de su análisis es factible identificar a su autor; o bien, descartar a cierta persona como su autor.
De lo anterior se obtiene que la «Grafoscopía», es la ciencia que estudia la escritura o grafía manuscrita, por lo que por medio de su análisis es factible identificar, o bien descartar, a una persona como su autor.
En cuanto a las leyes, principios y reglas que rigen dicha ciencia, se advierte que los peritos indicaron lo siguiente:
Perito actor Perito demandado Perito tercero Se entiende por firma auténtica al conjunto de formas gráficas que provienen de su titular, en un determinado tiempo, que mantiene constantes las características propias escogidas por su ejecutante para identificarse y distinguirse de las demás.
Proporciona los siguientes conceptos:
“Presión muscular” es la fuerza que ejerce el ejecutante sobre el soporte (papel) a través del El análisis de lo indicado en Las Leyes de la Escritura propuestas por M. Solange-Pellat, definirá su origen gráfico, puesto que se refieren a la elaboración de los grafismos, de la personalidad, de la escritura y su relación con los órganos motores; y con la manifestación de la personalidad a través de los rasgos gráficos del que escribe, contienen propiedades morfológicas y gráficas para el análisis de toda muestra escritural, y que el sujeto que escribe refleja en la estampa de su escritura las características enmarcadas por estas leyes. Entre ellas: las leyes de la escritura son independientes de los alfabetos utilizados; el órgano que escribe no modifica la forma de la escritura; no se puede modificar Cuando una persona desea disimular su firma, escribirá con letras o signos que aparentemente son muy diferentes a los que comúnmente emplea, es decir, tratará de disimular el grafismo que le es habitual, el esfuerzo por enmascarar la escritura propia es absurdo, pues en una de las leyes del grafismo se establece que de manera voluntaria una persona no puede modificar totalmente la escritura que le es natural, es más, al 46
instrumento inscriptor (lápiz); “Pulso” tiene que ver con la firmeza y calidad de la escritura, la cual se transmite del puño al útil inscriptor y éste a su vez al soporte donde recaiga una escritura o firma; “velocidad” se determina con la rapidez con la cual se traza una escritura; “Dirección” es la desviación de la escritura, respecto de la línea horizontal imaginaria que se traza en la superficie inscriptora; “inclinación” es la desviación de la escritura, respecto a la perpendicular a la dirección, la cual puede ser derecha (dextrógira), izquierda (sinestrógira), vertical (erguida) o mixta; “altura” esta característica se enfoca en la longitud de las astas superiores preferentemente; “espontaneidad” es aquella escritura natural, sin limitaciones ni afectaciones; “signos de puntuación” son aquellos elementos los cuales forman parte de una escritura. voluntariamente la escritura natural mas que dejando en su trazado la señal del esfuerzo realizado para lograr el cambio; cuando el acto de escribir es particularmente difícil, el que escribe traza instintivamente las letras que le son más habituales, o bien las formas más sencillas y fáciles de construir; cada individuo posee una escritura que le es propia y que se diferencia de los demás.
Principios científicos de la grafoscopía (Félix Del Val Latierro): No existen dos grafismos iguales; el complejo anímico y la tonalidad fisiológica definen o determinan la fisonomía del escrito, independientemente del órgano que la ejecuta si este está adaptado a la función (ambidextros, zurdos, reeducados, escritura con los pies o la boca), e independientemente del alfabeto empleado; no se puede disimular la propia grafía sin que se note el esfuerzo de la lucha contra el subconsciente; nadie puede disimular simultáneamente todos los elementos de su grafía, ni siquiera la mitad de ellos; no todos los signos gráficos tienen el mismo valor, los más importantes son aquéllos que son invisibles o poco aparentes pues son los que escapan lo mismo en la imitación que en el disimulo. intentarlo, dejará en el escrito disimulando la señal del esfuerzo realizado para lograr el cambio, por lo que le será relativamente fácil al perito determinar al autor de la firma.
Por lo que respecta a las características primarias (alineamiento básico, presión muscular, tensión, rapidez, habilidad para el manejo de los instrumentos inscriptor, inclinación y espontaneidad) al poder ser modificadas involuntariamente por parte de su autor al estampar su firma, tienen un valor relativo, que siempre se complementará con otras características.
De la información proporcionada por los peritos tercero y el nombrado por la demandada, este juzgador concluye que no existen dos grafismos o escrituras iguales -independientemente del alfabeto- por lo cual, una persona que desea disimular su firma escribirá con letras o signos que aparentemente son muy diferentes a los que comúnmente emplea, sin embargo, no puede modificar la escritura que le es natural, pues al intentarlo dejará en el trazo la señal del esfuerzo realizado para lograr el cambio, aunado a que no se pueden disimular todos los elementos de su grafía.
Asimismo, que los elementos o signos gráficos son susceptibles de dividirse en primarios o estructurales -presión muscular, velocidad, inclinación y espontaneidad-, y secundarios; al momento de realizar el 47
cotejo de la escritura debe atenderse principalmente a éstos últimos, ya que son elementos invisibles o poco aparentes, pues son los que escapan tanto a la imitación como al disimulo; al respecto, se detalla en los peritajes lo siguiente:
Perito actor Perito demandado Perito tercero La firma puede estar compuesta por rúbrica y escritura, esta última se puede definir como aquella imitación voluntaria de signos establecidos, reproducidos en un soporte (papel), y que al pasar del tiempo se vuelve involuntario, debido a la forma mecánica con la que se lleva a cabo y que el ejecutante plasma en ella implícitamente sus propios rasgos o gestos gráficos, aflorando características personales.
Cada escritura comporta una serie de particularidades gráficas llamadas «Gestos tipo de la escritura», «habitualismos gráficos», «rasgos salientes»; a su vez, éstos forman el «tipo gráfico individual», «gesto tipo», «idiotismo» o «grupo de gestos gráficos», los cuales son espontáneos, automáticos, y se hallan en íntima relación con la propia naturaleza del sujeto; estos son pequeños detalles característicos del autor de un escrito o firma. La doctrina se refiere a ellos como una serie de modismos escriturales que, apartándose del modelo aprendido, deforman o adornan las letras de un modo peculiar, impregnando todos los escritos de un mismo individuo. Su origen psicomotor y su carácter automático hacen que se ejecuten de forma prácticamente involuntaria y que sean, por tanto, difíciles de omitir por su autor. Además por su aspecto poco aparente dificulta que sean captados por su falsificador. Son resultantes de los hábitos escriturales que producen configuraciones especiales y propias de la escritura o firma de su titular, además sirven para identificar y diferenciar su escritura de los demás. Son estampados de manera inconsciente espontánea, constantes y son imperceptibles a los demás. Los «gestos gráficos» son los fundamentales para descubrir la autenticidad o falsedad de una escritura o firma, ya que pasan fácilmente inadvertidos por la persona que trata de falsificar o disimular una firma. Entre ellos se encuentran: la forma y posición de los puntos de ataque y los remates de los trazos, los finos y los perfiles, los cambios de presión, desenlaces personalizados, utilizaciones de letras, forma y posicionamiento de tildes y signos de puntuación, alineamientos básicos, inclinaciones discordantes, relaciones de presión-velocidad, equivalencias de desenvolvimientos. Si existe reproducción de los elementos estructurales o Los aspectos que son más constantes en la firma de una persona, es decir, sus automatismos o características secundarias, en un cotejo tienen mayor valor que cualquiera otra, siendo las más importantes la proporción en dimensiones, la localización de los enlaces, cortes, terminaciones y su forma; los espaciamientos interliterales; la localización de los puntos de descarga de tinta por detención de pluma, etc; en el examen de las particularidades morfológicas, generalmente el experto las considera de menor valor en un cotejo grafoscópico, ya que el imitador de una escritura, lo primero que imita es la forma, olvidándose de otras características que aparentemente son invisibles, pero finalmente son las que revelan por su ejecución, el origen gráfico de las grafías incriminadas.
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caracteres primarios, principalmente de la forma de la escritura, sin existir reproducción de los habitualismos gráficos, es indicativo de que existe una falsificación por imitación servil; si se reproduce el habitualismo gráfico pero no los elementos estructurales o caracteres primarios, se trata de una modificación natural o disfraz; si no se reproducen los estructurales o caracteres primarios ni el habitualismo gráfico de la firma auténtica en la firma dubitada, se trata de una falsificación.
Los aspectos más constantes en la firma de una persona, es decir, las particularidades gráficas llamadas «habitualismos gráficos», «gesto tipo», «idiotismo», «automatismos» son las características secundarias de la escritura, las cuales tienen un mayor valor que cualquier otra puesto que se hayan en íntima relación con la propia naturaleza del sujeto, su origen psicomotor y su carácter automático, los cuales hacen que se ejecuten de forma prácticamente involuntaria y que sean por tanto, difíciles de omitir por su autor; y al ser poco aparentes, dificulta que sean captados por su falsificador.
Los «habitualismos gráficos» más importantes son; la proporción en dimensiones, la localización de enlaces, cortes y terminaciones; espaciamientos interliterales; localización de puntos de descarga de tinta por detención de pluma; y signos de puntuación.
En este sentido, a pesar de que exista reproducción de los elementos estructurales o caracteres primarios –principalmente la forma de la escritura- sin existir reproducción de los habitualismos gráficos, es indicativo de existir una falsificación por imitación servil. En cambio, si se reproducen los habitualismos gráficos pero no los elementos estructurales, se trata de una modificación natural o disfraz; si no se producen ni los unos ni los otros, se trata de una falsificación.
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Una vez precisado lo anterior, se procede a analizar los resultados obtenidos por los peritos en relación a las firmas auténticas y las cuestionadas de *****.
Perito actor Perito demandada Perito tercero «Las firmas cuestionadas carecen de espontaneidad, regular habilidad escritural, velocidad moderada, carencia de algunos signos de puntuación, lo que da como resultado diferente, es decir, las firmas cuestionadas o dubitadas, NO POSEEN CORRESPONDENCIA EN SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES Y ESTRUCTURALES con relación a las firmas auténticas o indubitables estampadas ante esta autoridad […] por ende NO PROVIENEN estas firmas dubitadas del mismo puño y letra del C. *****.»33 Elementos poco aparentes o invisibles comunes: Caja del renglón muy grande; puntos de arranque rectos; deformaciones específicas: sin deformaciones por ser rúbricas; deformaciones en nexos: no existen; deformaciones en grupos determinados en su parte final: no se aprecian; desaparición de elementos homogéneos: no se aprecian; persistencia de elementos homogéneos: dirección ascendente a la derecha.
Elementos poco aparentes o invisibles diferentes: rasgos finales, y puntuación, guiones, tildes y subrayados. Características analizadas comunes: tipo de firma: geométrica, triangulada, de forma cursiva-semilegible; tamaño y momentos o tiempo de ejecución: mediano comprimida, predominando la altura sobre la amplitud, elaborada en tres tiempos o momentos escriturales; puntos de ataque: en arpón/en botón; rasgos finales: rectos acerados/truncos/en arpón; dirección base renglón y formad e los trazos y rasgos: ascendente, con trazos de forma recta y curva, predominando los segundos; presión muscular tiende a ser intensa; calidad en línea; buena; inclinación de los trazos: hacia la izquierda; tensión: firmes sus trazos y rasgos; velocidad escritural: con velocidad rítmica, aventada al final; espontaneidad en estampado: con espontaneidad; habilidad escritural: hábil; localización de los puntos de ataque, enlaces, cortes y en terminaciones: en los mismos sitios al de las firmas auténticas.
«Derivado del análisis a las características primarias o generales […] técnicamente se determina que ambos tipos de firmas presentan entre sí, identidad en sus características gráficas generales o primarias. «En relación a la firma cuestionada o dubitada [Oficio *****] presenta elementos esenciales como son: presión muscular fuerte; pulso firme; velocidad moderada; carencia de espontaneidad, presencia de empastamiento, regular habilidad escritural, punto de inicio en lanza, así mismo y a pesar de que aparentemente en forma estructural puedan ser similares, presentan diversos trazos gráficos como son: Elementos estructurales comunes: habilidad escritural general: hábil; proporción dimensional general: proporcionada en tamaño; tensión en línea: normal; velocidad escritural; rápida; dimensión: amplitud relativa; dirección: arriba a la derecha; inclinación: a la derecha; velocidad normal; orden normal, regularidad cuidada y belleza cuidada.
Elementos estructurales diferentes: alineamiento básico, espacios escriturales; espontaneidad, angulosidad, enlaces, presión y
33 Foja 607 50
trazos cortos y cerrados e incluso irregulares, velocidad moderada […] evidencia que da como resultado que estemos ante la presencia de diverso ejecutante para ambos casos, es decir, que esta firma dubitada NO PROCEDA del puño y letra del C. *****.»34 proporcionalidad. «En relación a la firma cuestionada o dubitada [cédula de notificación] el ejecutante realiza trazos cortos, apretados, velocidad moderada, punto final en arpón, carencia de grafía “a” minúscula manuscrita, empastamiento, corte en su elaboración o trazado, lo que genera la presencia de diferente ejecutante.»35 Características gráficas coincidentes entre la firma cuestionada y las auténticas: 1. Doble trazo al inicio, en ocasiones se junta en la misma línea. 2. Cambios de dirección con sobrexposición de trazo. 3. Se forma triángulo con los cambios de dirección. 4. Temblores en el trazo ascendente. 5. Remate en golpe de sable. 6. Doble trazo en lo que semeja una “a”. 7. Punto o acento, figura irregular. 8. Rasgo de enlace, en ocasiones desaparece en auténticas o se hace muy tenue. 9. Movimiento que parece ser una “e”. 10. Cambio de dirección en ángulo, en ocasiones se abre. 11. Trazo nuevo, se corta. 12. Abertura entre 23º y 28º 13. Abertura en la letra “a”. Análisis de las semejanzas en sus «automatismos gráficos» y en la morfología de sus elementos gramáticos: 1. El trazo principal del primer conjunto gramático triangular, se presenta inclinado hacia la izquierda formando ángulos de 20º en relación con la vertical imaginaria. 2. Rasgo final recto acerado ascendente del primer conjunto gramático de estas firmas, forma un ángulo agudo de 25º en promedio con relación a la horizontal imaginaria. 3. El rasgo final del tercer conjunto grammático se presenta inclinado hacia la derecha, formando ángulos de 20º en promedio, en relación con el rasgo final del primer conjunto triangular grammático. 4. El primer conjunto grammático presenta en su base un elemento triangular cuyos ángulos se manifiestan como de un triángulo isóseles. 5. El cuerpo de la letra “a” del segundo conjunto grammático (central) de estas firmas se manifiesta de forma abierta superior, con un rasgo inicial en forma de ojal cerrado. 6. Es visible la forma de festón o guirnalda de los elementos centrales de estas firmas, es decir, están enlazados en su base en arco cóncavo. 7. El rasgo final del conjunto central de estas firmas, de manera constante remata en forma ascendente cóncavo. 8. Los puntos de ataque de los rasgos iniciales y finales, se presentan ubicados en el mismo sitio o lugar, presentando formas semejantes entre sí. 9. Se presenta un pequeño punto o signo gráfico ubicado en la parte superior o cima del conjunto grammático medio.
34 Foja 609 35 Ibidem 51
«En el estudio realizado sobre las muestras auténticas y cuestionadas de *****, se encontraron coincidencias morfológicas y gráficas coincidentes, en cuanto a los rasgos y trazos, ubicaciones y formas, así como elementos estructurales y constitutivos que dan la certeza que ***** sí estampó de puño y letra la firma que obra en acta de notificación de fecha 17 de noviembre de 2016, en el apartado que se especifica como “El notificado” a foja 2 de dicha cédula y en el oficio *****. «De acuerdo al número y tipo de semejanzas, que en sus características estructurales (gestos gráficos) y en la morfología de sus trazos y rasgos […] técnicamente se determina y demuestra a través del examen comparativo, que dichas firmas dubitadas de ambos documentos, por su ejecución manuscrita, procede del mismo origen gráfico al de las firmas auténticas de esta persona; es decir, las firmas que se cuestionan, fueron elaboradas por el puño y letra del Sr. *****.
Como puede advertirse, el perito nombrado por la parte actora analizó esencialmente elementos o signos gráficos primarios a fin de determinar la autenticidad de las firmas cuestionadas, tales como presión muscular, velocidad, e incluso la presencia o ausencia de determinadas letras o grafías como la «a» y la «e», los cuáles de acuerdo con las leyes, reglas y principios de la Grafoscopía representan un valor mínimo frente a los «habitualismos gráficos» o «automatismos».
En cambio, tanto el perito nombrado por la autoridad demandada como el nombrado por este resolutor, fueron coincidentes al valorar, además de los elementos primarios o estructurales, los habitualismos gráficos como son los trazos iniciales y los rasgos finales y su ubicación, la abertura promedio de los trazos triangulares, ubicación de trazos y signos de puntuación, así como la morfología de los trazos, concluyendo ambos que las firmas cuestionadas pertenecen a *****.
Así pues, a los dictámenes rendidos por el licenciado ***** y por el Maestro en Ciencias *****, se les otorga valor probatorio pleno, al ser congruentes los análisis comparativos realizados entre las firmas cuestionadas y las auténticas, con los principios y reglas de la 52
Grafoscopía; ello de conformidad con lo dispuesto en los artículos 48, fracción III, 87, y 124 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Ilustra lo anterior, la tesis aislada que a continuación de transcribe:
«PRUEBA PERICIAL CIENTÍFICA. SU OBJETO Y FINALIDAD. El objeto de la prueba pericial es el auxilio en la administración de justicia, consistente en que un experto en determinada ciencia, técnica o arte aporte al juzgador conocimientos propios de su pericia y de los que el juzgador carece, porque escapan al cúmulo de los que posee una persona de nivel cultural promedio, los cuales, además, resultan esenciales para resolver determinada controversia. Así, el uso, primordialmente, de la pericial, y con ella de los métodos científicos, implica el aprovechamiento de conocimientos especializados, indispensables para apreciar y calificar ciertos hechos o evidencias y poderles atribuir o negar significado respecto a una cierta práctica, hipótesis o conjetura que pretende acreditarse. También es útil para determinar qué circunstancias o evidencias son necesarias, conforme al marco metodológico, para arribar válidamente a cierta conclusión. De esta forma, tanto las evidencias, como los métodos deben ser relevantes y fiables para el resultado, fin o propósito que con el medio probatorio se intente alcanzar; aspectos que deben tomarse en cuenta para la calificación de la prueba en lo relativo a su pertinencia e idoneidad. Por lo anterior, el conocimiento especializado que puede obtenerse de los métodos científicos o de procedimientos expertos hace partícipes a los juzgadores de la información que deriva de leyes, teorías, modelos explicativos, máximas de la experiencia y destrezas, incluso de presunciones, todos ellos correspondientes a las diversas ciencias que se rigen por distintas metodologías, por lo cual, las evidencias que aportan comprenden hechos, conductas, prácticas, estados de cosas o circunstancias particulares, en general, que conforme a una teoría o método, sean pertinentes para el propósito u objetivo que con la prueba se intenta acreditar y requiere de una calificación especializada.»36
36 Época: Décima Época; Registro: 2010576; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 24, Noviembre de 2015, Tomo IV; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.1o.A.E.45 K (10a.); Página: 3605. 53
Por consiguiente, se acredita fehacientemente que el inicio del procedimiento de rescisión de contrato número ***** fue legalmente notificado al apoderado de la empresa «*****», el 17 diecisiete de noviembre de 2016 dos mil dieciséis, resultando infundado el agravio de la parte actora.
2.2 En relación a la improcedencia del inicio del procedimiento de rescisión ***** y a la calificación de la gravedad del incumplimiento, argumenta la parte actora que al encontrarse vigente la relación contractual de conformidad con la cláusula octava del contrato número *****37, la demandada no estaba facultada para iniciar el procedimiento mencionado, pues para el caso en que una vez fenecida la vigencia del contrato el proveedor no hubiera cumplido con sus obligaciones, éstas se mantendrían vigentes para el efecto del ejercicio de las acciones administrativas; puntualiza que tenía hasta el 31 treinta y uno de agosto de 2017 dos mil diecisiete para cumplir con el cúmulo de obligaciones pactadas, y hasta entonces la demandada podía hacer efectivo el ejercicio de las acciones como es la rescisión administrativa.
En cambio, la autoridad demandada sostuvo que de acuerdo a la cláusula octava del contrato aludido, se desprende la extensión de las obligaciones del proveedor en el supuesto que a la fecha de conclusión de la vigencia del contrato, no hubiere cumplido con sus obligaciones, y no que las acciones legales tuvieran que ejercitarse una vez concluida la vigencia del contrato; agrega que en el contrato se pactó que el incumplimiento parcial o total de cualquiera de las obligaciones del proveedor estipuladas en el contrato, daban lugar a su rescisión, por lo que es legal el inicio del procedimiento resarcitorio.
37 «CLÁUSULA OCTAVA.- DE LA VIGENCIA. EL PRESENTE CONTRATO TENDRÁ VIGENCIA A PARTIR DE LA FECHA DE SU SUSCRIPCIÓN Y HASTA EL 31 DE AGOSTO DE 2017.» 54
La controversia a solucionar en este caso, consiste en determinar si es procedente iniciar el procedimiento de rescisión previsto en la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato, previo a la conclusión de la vigencia del contrato.
En consideración de este Juzgador, es infundado el agravio de la parte actora como a continuación se expone:
De conformidad con el artículo 99, fracciones III y IX, de la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato, los contratos que se celebren en términos de la ley aludida, deben contener –entre otros requisitos- la fecha, lugar y condiciones de entrega de los bienes o prestación del servicio, así como la vigencia del contrato.
Así, se tiene que la ley distingue entre el cumplimiento de la entrega de los bienes en la fecha, lugar y condiciones convenidas; en la especie, en las cláusulas segunda y quinta del contrato *****, se señaló lo siguiente:
«SEGUNDA.- DE LAS ESPECIFICACIONES TÉCNICAS. “EL PROVEEDOR SE OBLIGA A SUMINISTRAR A “EL GOBIERNO” LOS BIENES CON LAS ESPECIFICACIONES TÉCNICAS Y DE CALIDAD DE CONFORMIDAD A LAS BASES, ANEXOS, JUNTA DE ACLARACIONES Y SEGÚN LAS CARACTERÍSTICAS DESCRITAS EN SUS OFERTAS TÉCNICA Y ECONÓMICA […] QUINTA.- DEL SUMINISTRO DE LOS BIENES. “EL PROVEEDOR” SE OBLIGA A SUMINISTRAR A “EL GOBIERNO” LOS BIENES EN LAS CANTIDADES Y FECHAS QUE SE DESCRIBEN EN EL ANEXO H DENOMINADO “DISTRIBUCIÓN” Y ANEXO H1 “DIRECCIÓN DE DISTRIBUCIÓN” LOS CUALES FORMAN PARTE INTEGRAL DEL PRESENTE CONTRATO…»38
38 Foja 284. 55
Según el anexo H relativo a la distribución39, se acordó realizar la primer entrega el 1 uno de noviembre de 2016 dos mil dieciséis, en el almacén de Celaya la cantidad total de 55,776 (cincuenta y cinco mil setecientos setenta y seis) mochilas; en el almacén de Salamanca 36,012 (treinta y seis mil doce) mochilas); y en el almacén de San Luis de la Paz un total de 20,425 (veinte mil cuatrocientos veinticinco) mochilas.
La segunda entrega, se realizaría el 15 quince de noviembre de 2016 dos mil dieciséis, un total de 81,137 (ochenta y un mil ciento treinta y siete) mochilas en el almacén de León; y de 33,355 (treinta y tres mil trescientos cincuenta y cinco) mochilas en el almacén ubicado en Dolores.
Se señaló una tercer entrega el 30 treinta de noviembre de 2016 dos mil dieciséis, en los almacenes de los municipios de Guanajuato de 43,951 (cuarenta y tres mil novecientos cincuenta y una), en Acámbaro de 18,481 (dieciocho mil cuatrocientos ochenta y una) e Irapuato una cantidad de 52,126 (cincuenta y dos mil ciento veintiséis) mochilas.
Asimismo, se calendarizaron tres entregas más en la «Bodega Multitenant»; la primera de ellas el 01 uno de diciembre de 2016 dos mil dieciséis de 113,749 (ciento trece mil setecientos cuarenta y nueve) mochilas; la siguiente el 15 quince de diciembre de 2016 dos mil dieciséis por una cantidad igual a la anterior, y finalmente la última entrega de 113,755 (ciento trece mil setecientos cincuenta y cinco) mochilas se realizaría el 26 veintiséis de diciembre de 2016 dos mil dieciséis.
39 Foja 289 56
Es de precisar que la cantidad total de mochilas a entregar en las fechas indicadas, es de 682,506 (seiscientos ochenta y dos mil quinientos seis) mochilas.
Así se obtiene que el proveedor, ahora parte actora, se obligó mediante la firma del contrato, a entregar en fechas y lugares precisos, una determinada cantidad de mochilas.
Por otra parte, se señaló en la cláusula octava del contrato, la vigencia40 o duración del mismo, desde la fecha de su suscripción el 19 diecinueve de octubre de 2016 dos mil dieciséis y hasta el 31 treinta y uno de agosto de 2017 dos mil diecisiete, se indicó además que una vez fenecida la vigencia del contrato sin que el proveedor haya dado cumplimiento a la totalidad de sus obligaciones, éstas se mantendrán vigentes para el ejercicio de las acciones administrativas y legales correspondientes.
Lo anterior implica que con posterioridad al 31 treinta y uno de agosto de 2017 dos mil diecisiete, esto es, a pesar de que haya concluido la vigencia de la relación contractual, la contratante podrá ejercitar acciones administrativas o legales en contra del proveedor, pero no que el proveedor se encuentre obligado a cumplir sus obligaciones con límite en esa fecha, ni tampoco que hasta entonces la autoridad demandada pudiera ejercer acciones administrativas o legales como erróneamente lo señala la parte actora.
40 De acuerdo al Diccionario de la Real Academia Española, consultable en http://www.rae.es/ el concepto «vigencia» es la cualidad de estar vigente; por su parte «vigente» se define como «adj. Dicho de una ley, de una ordenanza, de un estilo o de una costumbre: Que está en vigor y observancia.» y finalmente, una de las acepciones de «vigor» es «Fuerza de obligar en las leyes u ordenanzas.»; por consiguiente, se arriba a la conclusión que la vigencia del contrato alude a la cualidad de obligar a las partes a lo pactado durante el periodo establecido. 57
Debe tenerse presente la naturaleza administrativa de los contratos que se celebran bajo el régimen de la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato, naturaleza de la que se sigue un tratamiento singular y distinto al de los contratos de derecho privado, lo que en modo alguno los despoja de ser en esencia un acuerdo de voluntades, de cierto contenido obligacional que los define.
Si bien en su origen esta distinción entre contratos administrativos y contratos privados tenía efectos meramente jurisdiccionales y no sustantivos, evolucionó hacia un régimen jurídico objetivo, exorbitante del derecho privado, que encontró su fuente y justificación en ser la administración pública uno de los sujetos de la relación contractual, y los fines que le son propios en orden a la consecución y preservación del interés público.
Este régimen jurídico particular a los contratos administrativos, reconoce las prerrogativas administrativas de decisión unilateral en materia de interpretación, sanciones, modificación y rescisión, que se traducen o admiten las cláusulas exorbitantes que singularizan a estos contratos.
Ilustra lo anterior la tesis aislada que a continuación se transcribe:
«CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. SE DISTINGUEN POR SU FINALIDAD DE ORDEN PÚBLICO Y POR EL RÉGIMEN EXORBITANTE DEL DERECHO CIVIL A QUE ESTÁN SUJETOS. La naturaleza administrativa de un contrato celebrado entre un órgano estatal y un particular puede válidamente deducirse de la finalidad de orden público que persigue, identificada también como utilidad pública o utilidad social, así como del régimen exorbitante del derecho civil a que está sujeto. De ello se infiere que los contratos celebrados por un órgano estatal con los particulares están regidos por el derecho privado cuando su objeto no esté vinculado estrecha y necesariamente con 58
el cumplimiento de las atribuciones públicas del Estado y, por lo mismo, la satisfacción de las necesidades colectivas no se perjudique porque en aquellos actos el Estado no haga uso de los medios que le autoriza su régimen especial. Por el contrario, cuando el objeto o la finalidad del contrato estén íntimamente vinculados al cumplimiento de las atribuciones estatales, de tal manera que la satisfacción de las necesidades colectivas no sea indiferente a la forma de ejecución de las obligaciones contractuales, entonces se estará en presencia de un contrato administrativo, siendo válido estipular cláusulas exorbitantes que, desde la óptica del derecho privado, pudieran resultar nulas, pero que en el campo administrativo no lo son, en atención a la necesidad de asegurar el funcionamiento regular y continuo del servicio público.»41
Énfasis añadido.
Entre las cláusulas exorbitantes por excelencia, el privilegio de la decisión unilateral de la administración pública sobre la perfección del contrato y su validez, su interpretación, la realización de las prestaciones debidas, la calificación de situaciones de incumplimiento, la imposición de sanciones contractuales en este supuesto, la prórroga del contrato, la concurrencia de motivos objetivos de extinción del contrato, las eventuales responsabilidades del contratista, entre otras.
Así, en el artículo 116 de la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato, se regula la terminación anticipada de los contratos administrativos, que ocurre ante razones de interés general, o bien, cuando por causas justificadas se extinga la necesidad de requerir los bienes o servicios originalmente contratados, y se demuestre que de continuar con el cumplimiento de las obligaciones pactadas, se ocasionaría algún daño o perjuicio al Estado, es decir, no deriva del incumplimiento a una obligación adquirida por el proveedor, sino de
41 Época: Novena Época; Registro: 189995; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIII, Abril de 2001; Materia(s): Administrativa, Civil Tesis: P. IX/2001; Página: 324. 59
razones externas que incluso pueden ser ajenas a la voluntad de la entidad contratante.
Por otra parte, la rescisión administrativa a que se refiere el artículo 117 del mismo ordenamiento legal, procede ante el incumplimiento de obligaciones del proveedor, a quien se impone esa medida como sanción, así como la aplicación de penas convencionales, cancelar el registro en el Padrón de Proveedores entre otras, previstas en la ley o contrato respectivo.
Tal facultad, tomando en consideración lo antes expuesto, no deviene en arbitraria, en tanto atiende al interés público que tutela la administración pública, cuya potestad contractual reviste el carácter de medio para la consecución de los fines que le son propios, además de estar acotada por las condiciones que la propia ley impone en el artículo 118, para su debido ejercicio.
Lo señalado se reitera con el contenido de la cláusula décima sexta del contrato número ***** que a continuación se transcribe:
«DÉCIMA SEXTA.- DE LA RESCISIÓN DEL CONTRATO. LA CONTRAVENCIÓN A LAS DISPOSICIONES, LINEAMIENTOS, BASES, PROCEDIMIENTOS Y REQUISITOS QUE ESTABLECE LA LEY DE CONTRATACIONES PÚBLICAS PARA EL ESTADO DE GUANAJUATO, ASÍ COMO EL INCUMPLIMIENTO PARCIAL O TOTAL DE CUALQUIERA DE LAS OBLIGACIONES DE “EL PROVEEDOR” QUE SE ESTIPULAN EN EL PRESENTE CONTRATO, DA DERECHO A SU RESCICIÓN INMEDIATA SIN RESPONSABILIDAD PARA “EL GOBIERNO”… DÉCIMA SÉPTIMA.- DE LA SUSPENSIÓN Y TERMINACIÓN ANTICIPADA […] ACUERDAN AMBAS PARTES QUE SE PODRÁ DAR POR TERMINADO ANTICIPADAMENTE EL PRESENTE CONTRATO CUANDO CONCURRAN CAUSAS QUE AFECTEN AL INTERÉS 60
GENERAL, O BIEN, CUANDO POR CAUSAS JUSTIFICADAS SE EXTINGA LA NECESIDAD DE LOS BIENES O SERVICIOS ORIGINALMENTE CONTRATADOS, Y SE DEMUESTRE QUE DE CONTINUAR CON EL CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES PACTADAS, SE OCASIONARÍA ALGÚN DAÑO O PERJUICIO AL PATRIMONIO O PRESUPUESTO DE “EL GOBIERNO”.»42
Tanto la rescisión administrativa como la terminación anticipada persiguen una actuación más oportuna y eficiente de la administración pública ante circunstancias que hacen patente la necesidad de salvaguardar el interés público o evitar su detrimento, y se actualizan en la conclusión de las obligaciones previstas en un contrato, de manera previa a la fecha convenida para el término de su vigencia.
Sostiene lo anterior, por analogía en tanto que los artículos 54 y 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Públicos, son de contenido similar a los artículos 116 y 117 de la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato, la jurisprudencia con el rubro y texto siguientes:
«ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y SERVICIOS DEL SECTOR PÚBLICO. DIFERENCIAS ENTRE LA RESCISIÓN ADMINISTRATIVA Y LA TERMINACIÓN ANTICIPADA DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS REGULADOS POR LA LEY RELATIVA. Si bien tanto la rescisión administrativa como la terminación anticipada de los contratos administrativos, reguladas por los artículos 54 y 54 Bis de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, persiguen una actuación más oportuna y eficiente de la administración pública ante circunstancias que hacen patente la necesidad de salvaguardar el interés público o de evitar su detrimento, y se actualizan en la conclusión de las obligaciones previstas en un contrato, de manera previa a la fecha convenida para el término de su vigencia, lo cierto es que la rescisión administrativa del contrato en
42 Foja 288 61
los términos ahí establecidos sí actualiza un acto privativo que exige el pleno respeto al derecho de audiencia previa reconocido en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues se activa ante el incumplimiento de obligaciones del proveedor, a quien se impone esa medida como sanción, lo que a su vez puede derivar en otro tipo de sanciones, como la aplicación de penas convencionales, la prohibición de suscribir contratos con el Estado por un tiempo determinado y otras más previstas en la ley o en el contrato respectivo. Por su parte, la terminación anticipada de un contrato administrativo ocurre ante razones de interés general, o bien, cuando por causas justificadas se extinga la necesidad de requerir los bienes o servicios originalmente contratados, y se demuestre que de continuar con el cumplimiento de las obligaciones pactadas, se ocasionaría algún daño o perjuicio al Estado, o se determine la nulidad de los actos que dieron origen al contrato, con motivo de la resolución de una inconformidad o intervención de oficio emitida por la Secretaría de la Función Pública. De ahí que la terminación anticipada de un contrato no deriva, en principio, del incumplimiento a una obligación adquirida por el proveedor, sino de razones externas que incluso pueden ser ajenas a la voluntad de la dependencia o entidad contratante. Dicha terminación implica, básicamente, que el proveedor sólo será afectado con la molestia de ya no poder ejercer los derechos sobre los que, en términos del contrato suscrito, tenía mera expectativa de llevar a cabo de no presentarse una condición resolutoria, por lo que en realidad no se le priva de algún derecho adquirido o que hubiese ingresado a su esfera jurídica, máxime que la terminación anticipada conlleva la obligación del Estado de reembolsarle los gastos no recuperables en que pudo haber incurrido antes de la terminación, y no le impide cobrar por los servicios ya prestados o por los bienes entregados o arrendados durante la vigencia del contrato respectivo, ni menos aún, acudir posteriormente a las instancias jurisdiccionales respectivas para combatir la medida o exigir previa audiencia sobre otros derechos que estimara procedentes. Así, mientras en la rescisión administrativa es indispensable prever el derecho de audiencia previa a favor del proveedor, lo que incluso hace el artículo 54 referido, ello no puede extenderse al caso de la terminación anticipada de un contrato, supuesto en el que no es constitucionalmente necesario hacerlo.»43
Énfasis añadido.
43 Época: Décima Época; Registro: 2016650; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 53, Abril de 2018, Tomo I; Materia(s): Administrativa; Tesis: P./J. 6/2018 (10a.); Página: 7. 62
En consecuencia, se determina que es procedente iniciar el procedimiento de rescisión administrativa previo a la conclusión de la vigencia del contrato, ello de conformidad con lo previsto en los artículos 99, fracciones III y IX, 116 y 117 de la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato, así como de acuerdo a lo pactado expresamente en la cláusula décimo sexta del aludido contrato.
2.3 En cuanto a la violación de las garantías de legalidad, audiencia y debido procedimiento, sostiene la parte actora que no se respetaron las formalidades esenciales del procedimiento previstas en el artículo 118 de la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato, el cual prevé otorgar el plazo de 05 cinco días a los contratistas a efecto de alegar lo que a su interés conviniera, derecho que fue desconsiderado por las demandadas.
En este contexto, la parte actora niega lisa y llanamente la existencia de los oficios44 que aparecen señalados como antecedentes en la resolución impugnada; y por otra parte alega que si éstos existen, no le fueron notificados legalmente a su representada, lo anterior reviste importancia porque constituyen los fundamentos y motivos en que se apoya la demandada para iniciar y determinar la rescisión contractual, por lo tanto sus efectos trascienden a su exterior; añade que las documentales que constituyen los antecedentes de la resolución impugnada están indebidamente fundados y motivados.
44 Oficios *****de fecha 03 tres de noviembre de 2016 dos mil dieciséis; oficio *****; oficio *****; el oficio ***** de fecha 16 de noviembre de 2016; acta correspondiente a la ***** reunión extraordinaria del Comité de Adquisiciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios de la Administración Pública Estatal; oficio número *****; acta de la ***** Reunión Ordinaria del Comité de Adquisiciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios de la Administración Pública Estatal; el oficio de firma electrónica ***** de fecha 29 veintinueve de noviembre de 2016 dos mil dieciséis; oficio *****, de fecha 12 doce de diciembre de 2016. 63
Además sostiene en la ampliación de demanda que, adicionalmente a los oficios que se señalan en la determinación de rescisión impugnada, la demandada exhibe el oficio ***** y el oficio *****, de fecha 1 uno de noviembre de 2016 dos mil dieciséis, lo que provoca inseguridad ya que con ello pretende mejorar la fundamentación y motivación de su resolución para justificar el incumplimiento imputado a la accionante.
Por su parte, señala la autoridad demandada que al haber quedado acreditada la legal notificación del procedimiento de rescisión contractual, se demuestra que en el oficio de inicio del procedimiento se otorgó el plazo de 05 cinco días hábiles para que el proveedor expusiera lo que a su derecho conviniera y aportara las pruebas que estimara necesarias.
Argumenta además que desde el inicio del procedimiento de rescisión contractual se pusieron a disposición de la actora los referidos documentos, como se desprende del oficio número *****de fecha 16 dieciséis de noviembre de 2016 dos mil dieciséis; ello a pesar de que no se encontraba constreñida a notificar las documentales indicadas, ni a que éstas cumplan con los requisitos de fundamentación y motivación en tanto no constituyen actos administrativos tendentes a crear, declarar, reconocer, transmitir, modificar, o extinguir una situación jurídica individual y concreta.
Así, procede dirimir en este caso, si se otorgó a la parte actora el derecho de audiencia, durante la tramitación del procedimiento de rescisión.
64
En consideración de este resolutor, sí se respetó el derecho de audiencia de la parte actora en el procedimiento aludido, por consiguiente, resulta infundado el agravio en análisis.
Tratándose de actos de autoridad cuyo efecto sea la disminución, menoscabo o supresión definitiva de un derecho del gobernado y a los que la doctrina y la jurisprudencia denominan «actos privativos», dado el grado de su afectación, el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que previamente a la emisión de tales actos, debe sustanciarse el procedimiento respectivo en el que se cumplan las formalidades esenciales del mismo y se apliquen las leyes expedidas con anterioridad al hecho.
Al respecto resulta aplicable por analogía la tesis de jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que a continuación se transcribe:
«ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA. ORIGEN Y EFECTOS DE LA DISTINCION. El artículo 14 constitucional establece, en su segundo párrafo, que nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho; en tanto, el artículo 16 de ese mismo Ordenamiento Supremo determina, en su primer párrafo, que nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. Por consiguiente, la Constitución Federal distingue y regula de manera diferente los actos privativos respecto de los actos de molestia, pues a los primeros, que son aquellos que producen como efecto la disminución, menoscabo o supresión definitiva de un derecho del gobernado, los autoriza solamente a través del cumplimiento de determinados requisitos precisados en el artículo 14, como son, la existencia de un juicio seguido ante un tribunal previamente establecido, que cumpla con las formalidades esenciales del procedimiento y en el que se apliquen las leyes expedidas con anterioridad al hecho 65
juzgado. En cambio, a los actos de molestia que, pese a constituir afectación a la esfera jurídica del gobernado, no producen los mismos efectos que los actos privativos, pues sólo restringen de manera provisional o preventiva un derecho con el objeto de proteger determinados bienes jurídicos, los autoriza, según lo dispuesto por el artículo 16, siempre y cuando preceda mandamiento escrito girado por una autoridad con competencia legal para ello, en donde ésta funde y motive la causa legal del procedimiento. Ahora bien, para dilucidar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de un acto de autoridad impugnado como privativo, es necesario precisar si verdaderamente lo es y, por ende, requiere del cumplimiento de las formalidades establecidas por el primero de aquellos numerales, o si es un acto de molestia y por ello es suficiente el cumplimiento de los requisitos que el segundo de ellos exige. Para efectuar esa distinción debe advertirse la finalidad que con el acto se persigue, esto es, si la privación de un bien material o inmaterial es la finalidad connatural perseguida por el acto de autoridad, o bien, si por su propia índole tiende sólo a una restricción provisional.»45
Énfasis añadido.
Ahora bien, las formalidades esenciales del procedimiento, se traducen en una serie de reglas que permiten al órgano acreditar los hechos constitutivos de su dicho, y al sujeto a procedimiento sus defensas, dentro de un justo equilibrio que por un lado no coloque en indefensión a las partes y que, por el otro, aseguren una resolución pronta y expedita de la controversia.
En esos términos, el Máximo Tribunal ha precisado que las formalidades esenciales del procedimiento, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) la notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) la oportunidad de ofrecer y desahogar pruebas en que se finque la defensa; 3) la oportunidad de
45 Época: Novena Época; Registro: 200080; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo IV, Julio de 1996; Materia(s): Común; Tesis: P./J. 40/96; Página: 5. 66
alegar; y 4) el dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas.
Así, se deriva de la tesis jurisprudencial sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que a continuación se transcribe:
«FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO. La garantía de audiencia establecida por el artículo 14 constitucional consiste en otorgar al gobernado la oportunidad de defensa previamente al acto privativo de la vida, libertad, propiedad, posesiones o derechos, y su debido respeto impone a las autoridades, entre otras obligaciones, la de que en el juicio que se siga «se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento». Estas son las que resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada antes del acto de privación y que, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. De no respetarse estos requisitos, se dejaría de cumplir con el fin de la garantía de audiencia, que es evitar la indefensión del afectado.»46
Lo resaltado es propio.
En efecto, previo a la rescisión de un contrato de los que se regulan en la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato, cuando el proveedor incurra en el incumplimiento de las obligaciones pactadas, la autoridad competente, deberá seguir el procedimiento que prevé el artículo 118, y que es el siguiente:
46 Época: Novena Época; Registro: 200234; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo II, Diciembre de 1995; Materia(s): Constitucional, Común; Tesis: P./J. 47/95; Página: 133. 67
(i) Se comunicará por escrito al proveedor, el incumplimiento en que haya incurrido, con lo que inicia el procedimiento;
(ii) El proveedor contará con un término de 05 cinco días hábiles para exponer lo que a su derecho convenga y aportar, en su caso, las pruebas que estime pertinentes; y
(iii) Transcurrido dicho término, la dependencia o entidad contará con un plazo de 15 quince días para resolver, considerando los argumentos y pruebas que hubiere hecho valer el proveedor. La determinación que adopte deberá ser debidamente fundada, motivada y comunicada al proveedor dentro dicho plazo.
En esta virtud, el derecho de audiencia del proveedor o prestador de un servicio se salvaguarda al conferirle la oportunidad de manifestar lo que a su interés conviene, una vez que se ha hecho de su conocimiento el incumplimiento que le imputa la autoridad administrativa, e incluso de ofrecer pruebas con las que acredite bien sea que ha dado cumplimiento a las obligaciones derivadas del contrato; o las causas que justificaron su incumplimiento y que le eximen de responsabilidad, o cualquier otra defensa que estime sea pertinente.
En la especie, como quedó expuesto en los párrafos precedentes, se acreditó fehacientemente la notificación del inicio del procedimiento de rescisión número *****, contenido en el oficio número *****, de fecha 16 dieciséis de noviembre de 2016 dos mil dieciséis, al apoderado legal de la empresa «*****», que en lo conducente indica:
«Derivado de lo anterior, se acredita y justifica el incumplimiento grave de la empresa *****., en el contrato número ***** […] En virtud de lo anterior, por el presente se notifica formalmente el inicio del procedimiento de rescisión del 68
contrato número *****, en estricta observancia al procedimiento previsto por la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato […] De igual manera, en caso de resultar procedente la rescisión, se hará efectiva la garantía […] Asimismo […] se cancelará su registro en el Padrón Estatal de Proveedores […] Bajo las consideraciones señaladas y en respeto a su garantía de audiencia, se le informa que cuenta con un plazo de 5 días hábiles siguientes a aquél en que surta efectos la notificación del presente oficio, para que exponga lo que a su derechos convenga y aporte las pruebas que estime necesarias, en términos de lo previsto en la fracción I, del artículo 118 de la Ley de Contrataciones en mención […] plazo luego del cual, ejerza o no su derecho, se procederá a resolver en definitiva respecto a la rescisión del contrato citado. Para efecto de lo anterior, no omito mencionarle que las documentales a que se ha hecho referencia en el cuerpo del presente, quedan a su disposición para su consulta….»
Énfasis añadido.
De lo señalado se advierte que la autoridad demandada sí otorgó el derecho al proveedor, ahora parte actora, para que en el plazo de 05 cinco días, realizara las manifestaciones pertinentes, así como para ofrecer las pruebas necesarias para su defensa, por consiguiente, es inimputable a la autoridad demandada que haya precluido el derecho de la persona moral accionante, quien no probó la entrega en tiempo y forma de los bienes, mientras que la encausada sí acreditó el incumplimiento.
En este tenor, la autoridad demandada acreditó fehacientemente la existencia de los siguientes documentos: oficios *****de fecha 03 tres de noviembre de 2016 dos mil dieciséis47; oficio *****48; oficio *****49; el oficio *****, de fecha 16 de noviembre de 201650; acta
47 Foja 246 48 Foja 249 49 Foja 258 50 Foja 263 69
correspondiente a la ***** reunión extraordinaria del Comité de Adquisiciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios de la Administración Pública Estatal51; oficio número *****52; acta de la 841ª Reunión Ordinaria del Comité de Adquisiciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios de la Administración Pública Estatal53; el oficio de firma electrónica *****54; oficio *****, de fecha 12 doce de diciembre de 201655, y oficio *****56***** que si bien constituyen comunicaciones internas entre servidores públicos, y que al tener el carácter de informativos no constituyen actos administrativos que deban reunir los requisitos previstos en los artículos 137 y 138 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, como el de debida fundamentación y motivación a que alude la parte actora, ni que le debieran ser notificados de forma individual y concreta.
No obstante lo anterior, se destaca que dichos documentos integraron el expediente relativo al procedimiento de rescisión, motivo por el que como quedó expuesto, se pusieron a su disposición para su consulta, tal y como se señaló en el oficio número ***** aludido, correspondiente al inicio del procedimiento de rescisión.
Por lo que se destaca como excepción a la regla de hacer constar la fundamentación y motivación en el cuerpo de la resolución, existe la posibilidad de que esta obre en documento distinto, siempre y cuando:
▪ se trate de actuaciones vinculadas;
51 Foja 260 52 Foja 341 53 Fojas 229 a 231 54 Foja 240 55 Foja 372 y 373 56 Foja 259 70
▪ la remisión de la motivación y fundamento sea expresa; y ▪ el interesado tenga conocimiento del contenido del acto al que se remite el sustento de la decisión.
Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto por la siguiente jurisprudencia:
«FUNDAMENTACION Y MOTIVACION. CUANDO PUEDE CONSTAR EN DOCUMENTO DISTINTO AL QUE CONTENGA EL ACTO RECLAMADO. Una excepción a la regla de que la fundamentación y motivación debe constar en el cuerpo de la resolución y no en documento distinto, se da cuando se trata de actuaciones o resoluciones vinculadas, pues, en ese supuesto, no es requisito indispensable que el acto de molestia reproduzca literalmente la que le da origen, sino que basta con que se haga remisión a ella, con tal de que se tenga la absoluta certeza de que tal actuación o resolución fue conocida oportunamente por el afectado, pues igual se cumple el propósito tutelar de la garantía de legalidad reproduciendo literalmente el documento en el que se apoya la resolución derivada de él, como, simplemente, indicándole al interesado esa vinculación, ya que, en uno y en otro caso, las posibilidades de defensa son las mismas.»57
Sin embargo, dado que el incumplimiento de un contrato constituye un hecho negativo, una vez iniciado el procedimiento de rescisión la justiciable tenía la carga probatoria a fin de acreditar que sí dio cumplimiento a las obligaciones pactadas, ello de conformidad con el artículo 51 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado de Guanajuato y sus Municipios, lo que en la especie no aconteció.
57 Octava Época; Registro: 213644; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 73, Enero de 1994; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.2o.A. J/39 Página: 57. 71
Más aún que de las constancias del expediente se acreditó que el 25 veinticinco de noviembre de 2016 dos mil dieciséis, la accionante solicitó la ampliación del plazo y tomar en consideración la fabricación de 24,000 mochilas, justificando el atraso en la entrega debido a una problemática que se suscitó con motivo de la tela para elaborar las mochilas que fueron objeto del contrato, visible en fojas 225 a 227, y a la que se otorga valor probatorio pleno de conformidad con los artículos 48, fracción II, 81 y 124 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado de Guanajuato y sus Municipios, dado que no fue objetado por las partes del proceso.
Por consiguiente, si la accionante no desvirtuó el incumplimiento que le fue reprochado en el procedimiento de rescisión, ni manifestó el por qué fue indebida la valoración de los diversos oficios a que alude en su escrito inicial de demanda como en su ampliación, los conceptos de impugnación devienen infundados.
3. Enseguida, se realizará el análisis conjunto de los conceptos de impugnación identificados como «tercero» del escrito inicial de demanda, así como «tercero» y «cuarto» del escrito de ampliación, al estar directamente relacionados.
Lo señalado en virtud de que en ambos sostiene la impetrante la ilegalidad de la resolución impugnada en virtud de que dejó de aplicarse lo dispuesto en los artículos 111 y 112 de la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato, en dos sentidos: 3.1 Referente a la procedencia de la prórroga solicitada; y 3.2 en relación con la notificación de la negativa a otorgar la prórroga solicitada; motivo por el que se estudiarán en el orden aludido.
72
3.1 En relación a la notificación de la negativa a otorgar la prórroga solicitada, el actor en primer término niega lisa y llanamente la existencia de pronunciamiento alguno por parte de la autoridad demandada a su solicitud de prórroga, así como del acta de la 841ª reunión ordinaria del Comité de Adquisiciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios de la Administración Pública Estatal; además, niega que *****-representante legal de la persona moral- haya firmado y recibido el oficio *****, de fecha 05 cinco de diciembre de 2016 dos mil dieciséis.
La autoridad demandada al dar contestación señaló que si atendió dicha solicitud a pesar de que la accionante la realizó una vez iniciado el procedimiento de rescisión, para ello aportó como prueba el oficio *****, de fecha 05 cinco de diciembre de 2016 dos mil dieciséis, firmado de recibido por *****, representante legal de la empresa «*****».
Luego entonces, la controversia consiste en determinar si el oficio número *****, a través del cual se negó otorgar una prórroga a la hoy parte actora,*****se hizo del conocimiento de la persona moral «*****».
A juicio de quien resuelve, el agravio que se analiza es infundado, lo que se determina con base en las consideraciones jurídicas siguientes:
La parte actora niega de forma lisa y llana que exista respuesta a la solicitud de prórroga o ampliación del plazo para la entrega de las partidas correspondiente al contrato *****, de fecha 25 veinticinco de noviembre de 2016 dos mil dieciséis.
73
Por ello, es de reiterar que si bien el artículo 47 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, establece la presunción de legalidad de los actos administrativos; no presume la existencia de los hechos que motivan tales resoluciones y actos; ante ello, si el particular niega lisa y llanamente los hechos que los hayan originado, se impone la obligación a la autoridad administrativa de probar tales hechos, a menos que dicha negativa no implique a su vez una afirmación.
En este contexto, la autoridad demandada tenía la obligación probatoria de demostrar la existencia de la negativa a otorgar la prórroga solicitada, así como del acta de la 841ª Reunión Ordinaria del Comité de Adquisiciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios de la Administración Pública Estatal, lo que en la especie sí aconteció en virtud de que aportó como prueba al proceso el oficio ***** (foja 228) de fecha 05 cinco de diciembre de 2016 dos mil dieciséis, en que textualmente indicó:
«En respuesta a su escrito sin número de fecha 25 de noviembre del presente año, en el cual solicita prórroga para la entrega del contrato ***** […] me permito manifestarle lo siguiente:
Mediante el acta correspondiente a la 841a Reunión Ordinaria del Comité de Adquisiciones Arrendamientos y Contratación de Servicios de la Administración Pública Estatal, en la que se analizó su solicitud de prórroga y la información proporcionada para tal efecto, se determinó no otorgar la prórroga solicitada, toda vez que no acredita el caso fortuito o fuerza mayor, conforme lo que previenen los artículos 110 de la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato y 110 del Reglamento de la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato de la Administración Pública Estatal, ya que la información presentada, razones y justificaciones vertidas, no acredita el caso fortuito o fuerza mayor, toda vez que de acuerdo a la información que integra su propuesta técnica, se advierte que contaría con la materia prima para dar cabal cumplimiento con la entrega, 74
además de que en la justificación presentada para dar trámite a su solicitud de prórroga, manifestó contar con dichos insumos para iniciar las entregas a partir del 25 de noviembre de 2016, lo cual no se llevó a cabo.
Anexo sírvase encontrar copia simple del acta mencionada.»
Énfasis añadido.
Así como del acta correspondiente a la 841ª Reunión Ordinaria del Comité de Adquisiciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios de la Administración Pública Estatal (fojas 229 a 231) que fue anexada al oficio mencionado en los párrafos anteriores.
En dicho oficio, consta la leyenda con letra manuscrita «Recibí *****6/11/2016.» y una firma ilegible, atribuida al representante legal de la parte actora, lo que tiene relevancia en virtud de que la impetrante afirma que dicha firma es falsa.
Por consiguiente, corresponde ahora determinar si la firma de ***** que obra en el oficio ***** es auténtica, mediante la prueba pericial grafoscópica, dado que no basta la simple comparación que realice este resolutor.
Ilustra lo anterior la tesis que a continuación se transcribe:
«PRUEBA PERICIAL GRAFOSCÓPICA EN MATERIA FISCAL. RESULTA INDISPENSABLE SU DESAHOGO PARA DETERMINAR LA AUTENTICIDAD DE LA FIRMA IMPUGNADA DE FALSA. Las reglas para el desahogo de la prueba pericial grafoscópica se encuentran contenidas en el numeral 231 del Código Fiscal de la Federación vigente hasta el 31 de diciembre de 2005, así como en el diverso artículo 146 del Código Federal de Procedimientos Civiles (aplicado en forma supletoria a la materia fiscal), los cuales establecen, en esencia, que en el auto que recaiga a la contestación de la demanda o su ampliación, 75
se requerirá a las partes para que dentro del plazo de diez días presenten a sus peritos, a fin de que acrediten que reúnen los requisitos correspondientes, acepten el cargo y protesten su legal desempeño, apercibiéndolas de que si lo hacen sin justa causa, o la persona propuesta no acepta el cargo o no reúne los requisitos de ley, sólo se considerará el peritaje de quien haya cumplimentado el requerimiento; y que la parte que desee rendir prueba pericial, deberá hacerlo por medio de un escrito en el que formulará las preguntas o precisará los puntos sobre los que deba versar la referida probanza, respecto de lo cual el tribunal del conocimiento concederá, a las demás partes, el término de cinco días para que adicionen el cuestionario con lo que les interese. Asimismo, que el Magistrado instructor, señalará lugar, día y hora para el desahogo de la prueba pericial, y en caso necesario, el perito tercero en discordia será designado por la Sala Regional de entre los que tenga adscritos. De ahí que para determinar en un juicio de nulidad si la firma impugnada de falsa es o no original de una persona, no basta la simple comparación con otra que realice el juzgador, sino que es necesario comprobar la falsedad o autenticidad de la firma mediante la aportación de la prueba pericial grafoscópica, con la cual se puede determinar si fue estampada por la persona a quien se considera autora, o bien, por otra distinta, y que tal prueba se lleve a cabo con las formalidades destacadas.»58
Énfasis añadido.
Para ello, se analizarán nuevamente los dictámenes periciales rendidos por los profesionistas: Licenciado *****, designado por la parte actora (fojas 636 a 669); Licenciado *****, designado por la parte demandada (fojas 674 a 715); y Maestro en Ciencias *****, perito tercero nombrado por este Tribunal (fojas 991 a 1035).
Como se señaló previamente, si bien el artículo 124 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, confiere una amplia libertad para analizar y valorar los dictámenes rendidos, quien resuelve está obligado a apreciar
58 Época: Novena Época; Registro: 174640; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXIV, Julio de 2006; Materia(s): Administrativa; Tesis: VIII.3o.55 A; Página: 1321. 76
las pruebas conforme a una sana crítica, de forma tal que pueda ilustrar las causas particulares con base en las cuales determinado resultado pericial es preferente para determinar la verdad pretendida en este proceso.
El valor probatorio del peritaje dependerá de la claridad en las conclusiones, la firmeza o ausencia de vacilaciones para que sean convincentes, la lógica relación entre ellas y los fundamentos que las respalda, para que merezcan absoluta credibilidad, pues si el perito no está seguro de sus conceptos, el dictamen no puede tener eficacia probatoria.
Así, la eficacia probatoria de los dictámenes dependerá de que logren aportar información sobre reglas, principios, criterios interpretaciones o calificaciones de circunstancias, argumentos o razones para la formación de un convencimiento, ajenos al derecho y pertinentes a disciplinas científicas cuya percepción escapa al común de la gente tal y como se señala en la tesis con el rubro «PRUEBA PERICIAL EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. ASPECTOS QUE DETERMINAN LA EFICACIA DE LOS DICTÁMENES RELATIVOS (APLICACIÓN SUPLETORIA DEL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS CIVILES)»59 citada previamente.
Por lo que, el conocimiento aportado preponderantemente por el perito tercero, así como el designado por la autoridad demandada, relativo a las leyes, principios y reglas que rigen la «Grafoscopía» conforme al análisis efectuado por este Juzgador en las páginas 45 a 48 de este fallo, se procede al estudio de los resultados obtenidos por los tres peritos, en relación a las firmas auténticas y las cuestionadas de *****.
59 Op. cit. p. 43 77
Perito actor Perito demandada Perito tercero «Los componentes de las firmas indubitables o auténticas en estudio correspondientes al C. ***** que obran en la diligencia de fecha trece de junio del dos mil diecisiete, presentan desenvolvimientos caligráficos conocidos como rúbrica, clasificándose éstas firmas como ilegibles o incompletas […] Por lo que corresponde a la firma dubitada o cuestionada […] presenta desenvolvimientos caligráficos conocidos como rubrica…»60 Elementos comparativos de los elementos poco aparentes o invisibles comunes a las firmas auténticas y cuestionadas: Puntos de arranque curvos con acumulación de tinta; sin puntuación, guiones, tildes y subrayados; deformaciones específicas la firma asemeja una “E” deformada; deformaciones en nexos no existen; deformaciones en grupos determinados en su parte final no se aprecian; desaparición de elementos homogéneos no se aprecian
Elementos comparativos de los elementos poco aparentes o invisibles diferentes entre las firmas auténticas y cuestionadas: Caja de Renglón; rasgos finales; persistencia de elementos homogéneos.61 Características analizadas comunes a las firmas auténticas y cuestionadas: tipo de firma elegante, de forma cursiva, semilegible; tamaño y momentos o tiempos de ejecución: mediano comprimida, predominando la amplitud sobre la altura, siendo elaborados en dos tiempos o momentos escriturales; puntos de ataque: rectos/en arpón; rasgos finales: rectos acerados/ en arpón; dirección base renglón y forma de los trazos y rasgos: ascendente, con trazos de forma recta y ligeramente curva, predominando los primeros; presión muscular: alterna; calidad en línea: muy buena; inclinación en los trazos; hacia la derecha e izquierda; tensión: firmes sus trazos y rasgos; velocidad escritural; con velocidad rítmica, aventada al final; con espontaneidad; con habilidad escritural; localización de los puntos de ataque, enlaces, cortes y en terminaciones: en los mismos sitios62.
Características analizadas diferentes entre las firmas auténticas y cuestionadas: ninguna.
«En esta etapa del cotejo grafoscópico, el Perito determina, que derivado del análisis de las características primamrias o generales […] técnicamente se determina que ambos tipos de firmas presentan entre sí, identidad en sus características gráficas generales o primarias.» «…la firma cuestionada que obra en el OFICIO NO.: *****[…] tenga los siguientes elementos o características grafoscópicas: carencia de espontaneidad; regular habilidad escritural, dirección ligeramente ascendente, velocidad moderada, Elementos comparativos de los elementos estructurales comunes a las firmas auténticas y cuestionadas: alineamiento básico centrada; espacios escriturales no existen; habilidad escritural general hábil; velocidad escritural rápida; angulosidad; «ANALISIS DE SEMEJANZAS QUE EN SUS CARACTERÍSTICAS GRÁFICAS ESTRUCTURALES (AUTOMATISMOS GRÁFICOS) Y EN LA MORFOLOGÍA DE SUS ELEMENTOS GRAMMÁTICOS, QUE PRESENTAN ENTRE SÍ LA
60 Fojas 644 y 645. 61 Cfr. Foja 689 62 Cfr. Foja 1008 78
presión muscular normal, lo que da como resultado diferente ejecutante, es decir, estructuralmente la firma cuestionada o dubitada NO CORRESPONDE a las firmas auténticas o indubitables estudiadas, por ende NO PROVIENE la firma cuestionada o dubitada del mismo puño y letra del C. *****.»63 dirección arriba a la derecha; inclinación a la derecha; presión normal a mediana; velocidad normal; orden normal, regularidad cuidada, belleza cuidada.
Elementos comparativos de los elementos estructurales diferentes entre las firmas auténticas y cuestionadas: espontaneidad; proporción dimensional general; tensión en línea; dimensión; enlaces; proporcionalidad.64 FIRMA AUTÉNTICA[…] Y LA FIRMA DUBITADA[…] -El primer conjunto grammático, presenta trazos iniciales en forma del cuerpo de una “B”, observándose notoriamente inclinado hacia la izquierda -El segundo conjunto grammático, presenta trazos iniciales en forma del cuerpo de una letra “A” y/o “M”, observándose notoriamente inclinado hacia la derecha -Los trazos de la letra “B” forman un ángulo agudo mayor a los 60º en promedio, en relación con el rasgo final sinestrógiro del segundo conjunto grammático de estas firmas. -Los trazos de la letra “A” y/o “M” forman un ángulo agudo de 45º en promedio, en relación con el rasgo final dextrógiro del segundo conjunto grammático de estas firmas. -Los rasgos finales de los dos conjuntos grammáticos forman entre sí, un ángulo agudo con valores promedio entre los 15º -El rasgo inicial del primer conjunto grammático o letra “B”, de manera constante y visible, sigue una dirección ascendente, forman ángulos agudos de 25º en relación con la línea horizontal real o imaginaria, donde se encuentran asentadas estas firmas. -El punto de ataque del rasgo inicial descendente de la letra “B” del primer conjunto grammático, se ubica a las 2.00hrs -El rasgo final ascendente de la letra “B” del primer conjunto grammático, se ubica entre las 2.00 y las 2.30 hrs. -El punto de ataque del rasgo inicial ascendente de la letra “A” y/o “M, del segundo conjunto grammático, se ubica a las 7.00 hrs. -El rasgo final ascendente de la letra “A” y/o “M” del segundo conjunto grammático, se ubica a las 2.00 hrs. «En relación a los trazos que contienen las firmas auténticas […] existen elementos que los hacen únicos y coincidentes entre sí, tal es el caso de la espontaneidad, buena habilidad escritural, velocidad rápida, presión muscular fuerte, inclinación dextrógira; firmeza en sus trazos; puntos de inicio y finales coincidentes, trazos amplios y definidos, pero diferentes a los que presentan la firma cuestionada o dubitada en estudio, toda vez que contienen elementos como son: velocidad moderada, ligero temblor manifiesto en su ejecución, carencia de espontaneidad, dos movimientos en su trazado, acumulación de tinta, dando como resultado diverso ejecutante…» 66 «… se ubicaron Idiotismos CONVERGENTES, con el suficiente valor técnico, que definen al igual que las propiedades de los grafismos plasmados, que la FIRMA CUESTIONADA QUE SE ENCUENTRA EN LA PARTE SUPERIOR IZQUIERDA DEL OFICIO *****[…] SUSCRITO POR EL C. ***** EN SU CALIDAD DE REPRESENTANTE DE LA EMPRESA *****, SI CORRESPONDEN AL MISMO orden Gráfico y Morfológico, con respecto de las firmas identificadas como AUTÉNTICAS […] POR LO QUE CORRESPONDEN A UN MISMO ORDEN GRÁFICO, estos idiotismos se describen en las características gráficas de las firmas analizadas, enfatizando que en el caso específico se atiene a similitudes Gráficas por ser de mayor valor […] En este sentido se da la comparación de la Faz Cotejal, con lo que se enlistan las COINCIDENCIAS ENTRE LAS FIRMAS […] las cuáles producen en el ánimo del suscrito, la CERTEZA de que en mabos casos se trata de la misma FUENTE CALIGRÁFICA […] CARACTERÍSTICAS GRÁFICAS QUE CON COINCIDENTES ENTRE LA FIRMA CUESTIONADA Y LAS «… la característica gráfica de los puntos de inicio y finales en las firmas en estudio en particular en los puntos de inicio en punta, firmeza en sus trazos en las firmas auténticas o indubitables, pero diferentes a los que presentan la firma cuestionada, como son: puntos de inicio en punto recto y final en botón, regular habilidad escritural, falta de espontaneidad, velocidad moderada, son signos notorios de procedencia gráfica
63 Fojas 645 y 646 64 Cfr. Foja 690 66 Foja 64 y 648 79
de diferente ejecutante […] Las firmas auténticas deben contener diversos aspectos gráficos como son: ritmo gráfico, buena habilidad escritural y tensión en línea; características que en las firmas auténticas o indubitables del C. ***** afloran, toda vez que la forma natural y espontánea con que el ejecutante elabora los desenvolvimientos gráficos sean únicos y coincidentes entre sí, pero totalmente distintos por su ejecución a los que presentan la firma cuestionada o dubitada sometida a estudio pericial, evidenciando con esto que estamos ante la presencia de diferente puño y letra para ambas firmas en estudio, es decir, la firma cuestionada o dubitada con relación a las firmas auténticas o indubitadas, NO PROCEDE por su ejecución del mismo puño y letra del C. *****. AUTÉNTICAS DE *****. 1. Inicio curvo y acumulado de tinta. 2. Cambio de dirección anguloso. 3. Trazos medios simulan una “E” invertida o una “B” sin trazo vertical. 4. Cambio de dirección abierto o curvo. 5. Remate en gancho. 6. Rasgo final en acumulación de tinta. 7. Trazo anguloso. -El rasgo inicial descendente y el trazo “cima de la letra “B” del primer conjunto grammático, forman entre sí, ángulos agudos con valores a los 15º en promedio -Los trazos principales de la letra “A” y/o “M” del segundo conjunto grammático, forman entre sí ángulos agudos con valores de 10º en promedio -Los trazos y rasgos finales de la letra “B” del primer conjunto gramático, se presentan proyectados hacia la izquierda en relación con el cuerpo principal de esta literal -Un automatismo de su autor se presenta en el punto de terminación sinextrógira del rasgo final de la letra “A” y/o “M”, estando ubicado de manera constante al nivel de la base del cuerpo de la letra “B” del primer conjunto grammático.
De acuerdo al número y tipo de semejanzas, que en sus características gráficas estructurales (gestos gráficos) y en la morfología de sus trazos y rasgos, presentan entre sí la firma dubitada […] en relación con las características gráficas de las firmas auténticas e indubitadas […] técnicamente se determina y demuestra a través del examen comparativo, que dicha firma dubitada, por su ejecución manuscrita procede del mismo origen gráfico al de las firmas auténticas de esta persona; es decir, la firma que se cuestiona fue elaborada por el puño y letra del Sr. *****.»65 [Respuesta a la pregunta 8 del cuestionario de la parte actora “Que señalen si existen diferencias gráficas y morfológicas entre la firma cuestionada (…) con relación a la firma señalada como auténtica (…) de ser así, indicar en qué consisten dichas diferencias.] «Las diferencias gráficas y morfológicas entre las firmas cuestionadas y auténticas referidas en esta pregunta son: [Respuesta a la pregunta 8 del cuestionario de la parte actora “Que señalen si existen diferencias gráficas y morfológicas entre la firma cuestionada (…) con relación a la firma señalada como auténtica (…) de ser así, indicar en qué consisten dichas diferencias.] R. NO, EN EL ESTUDIO REALIZADO SOBRE LAS MUESTRAS AUTÉNTICAS Y CUESTIONADAS DE *****, SE [Respuesta a la pregunta 8 del cuestionario de la parte actora “Que señalen si existen diferencias gráficas y morfológicas entre la firma cuestionada (…) con relación a la firma señalada como auténtica (…) de ser así, indicar en qué consisten dichas diferencias.] Respuesta.- En el desarrollo metodológico de este dictamen y apoyado en la técnica grafoscópica, el suscrito técnicamente determina y demuestra que se presentan semejanzas
65 Fojas 1009 y 1010 80
Oficio *****: presión muscular normal, pulso normal, velocidad moderada, carencia de espontaneidad, ligero temblor manifiesto, regular habilidad escritural, punto de inicio de botón, punto final en gancho […] Estampadas ante autoridad […] espontaneidad, buena habilidad escritural; velocidad rápida; presión muscular fuerte; inclinación dextrógira; firmeza en sus trazos; puntos de inicio y finales coincidentes, trazos amplios y definidos.67 ENCONTRARON COINCIDENCIAS MORFOLÓGICAS Y GRÁFICAS COINCIDENTES, EN CUANTO A LOS RASGOS Y TRAZOS, UBICACIONES Y FORMAS, QUE DAN CERTEZA QUE *****, SI ESTAMPÓ DE PUTÑO Y LETRA LA FIRMA QUE OBRA EN LA PARTE SUPERIOR IZQUIERDA DEL OFICIO *****.68 y/o identidad en sus automatismos gráficos, así como en la morfología y dinamografía de sus trazos y rasgos, entre la firma cuestionada descrita en el número 3 de este cuestionario, en relación con las firmas auténticas del Sr. *****.»69
Como puede advertirse, el perito nombrado por la parte actora analizó esencialmente elementos o signos gráficos primarios a fin de determinar la autenticidad de las firmas cuestionadas, tales como presión muscular, velocidad, habilidad escritural, los cuáles de acuerdo con las leyes, reglas y principios de la Grafoscopía representan un valor mínimo frente a los «habitualismos gráficos» o «automatismos».
En cambio, tanto el perito nombrado por la autoridad demandada como el nombrado por este resolutor, fueron coincidentes al valorar, además de los elementos primarios o estructurales –verbigracia velocidad, habilidad escritural, presión muscular, tensión, ritmo, entre otros-, los habitualismos gráficos como son los trazos iniciales y los rasgos finales y su ubicación, trazos angulosos, en forma de “B”; asimismo tomaron en consideración la morfología de los trazos, concluyendo ambos peritos que las firmas cuestionadas pertenecen a *****.
67 Fojas 652 y 653. 68 Foja 695 69 Fojas 1030 y 1031 81
Así pues, a los dictámenes rendidos por el licenciado ***** y por el Maestro en Ciencias *****, se les otorga valor probatorio pleno, al ser congruentes los análisis comparativos realizados entre las firmas cuestionadas y las auténticas, con los principios y reglas de la Grafoscopía; ello de conformidad con lo dispuesto en los artículos 48, fracción III, 87, y 124 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. Es ilustrativa la tesis aislada con el rubro «PRUEBA PERICIAL CIENTÍFICA. SU OBJETO Y FINALIDAD»70.
Por consiguiente, se acredita fehacientemente que el oficio número *****, de fecha 05 cinco de diciembre de 2016 dos mil dieciséis, y el acta de la 841ª Reunión Ordinaria del Comité de Adquisiciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios de la Administración Pública Estatal, se hizo del conocimiento del representante legal de la empresa «*****», resultando así infundado el agravio correlativo de la parte actora.
No se omite señalar, que la parte actora en su escrito de ampliación de demanda sostiene que los actos mediante los cuales se negó la prorroga solicitada, no fueron legalmente notificados, sin embargo, al haberse demostrado que el representante legal de la parte actora tuvo conocimiento de dichos actos, al asentar su firma en el propio documento, al tenor de lo dispuesto en el artículo 45 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se tiene por legalmente hecho de su conocimiento el acto, la disposición indicada textualmente señala lo siguiente:
70 Op. Cit. 82
«Artículo 45. Toda notificación que no fuere hecha conforme lo que dispone este Libro, estará afectada de nulidad.
Toda notificación irregular u omitida, se entenderá legalmente hecha a partir del día en que el interesado se ostente sabedor de su contenido o haya ocurrido el acto en el que obre constancia de que el particular haya tenido conocimiento.
La nulidad de las notificaciones practicadas irregularmente, se sustanciará en la vía incidental.»
Máxime que al negar conocer el pronunciamiento relativo a la solicitud de prórroga, la demandada cumplió con la carga probatoria de acreditar la existencia de dicho acto y su notificación para el efecto de que mediante la ampliación de demanda estuviera en posibilidad de controvertir los fundamentos y motivos contenidos en el acto administrativo, tal y como en la especie ocurrió, ya que la parte actora tuvo la oportunidad procesal de formular conceptos de impugnación en contra de la negativa a prorroga, el plazo mediante la ampliación de demanda, tal y como se señaló en el acuerdo de fecha 29 veintinueve de marzo de 2017 dos mil diecisiete.
Ilustra lo anterior la jurisprudencia siguiente:
«JUICIO DE NULIDAD. SI EL ACTOR NIEGA CONOCER EL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO, LA AUTORIDAD AL CONTESTAR LA DEMANDA DEBE EXHIBIR CONSTANCIA DE ÉSTE Y DE SU NOTIFICACIÓN. Si bien es cierto que el artículo 68 del Código Fiscal de la Federación contiene el principio de presunción de legalidad de los actos y las resoluciones de las autoridades fiscales, también lo es que el propio precepto establece la excepción consistente en que la autoridad debe probar los hechos que motiven los actos o resoluciones cuando el afectado los niegue lisa y llanamente. De ahí que el artículo 209 bis, fracción II, del indicado Código, vigente hasta el 31 de diciembre de 2005 (cuyo contenido sustancial reproduce el artículo 16, fracción 83
II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo) disponga que, cuando el actor en el juicio contencioso administrativo niegue conocer el acto administrativo impugnado, porque no le fue notificado o lo fue ilegalmente, así lo debe expresar en su demanda, señalando la autoridad a quien atribuye el acto, su notificación o su ejecución, lo que genera la obligación a cargo de la autoridad correspondiente de exhibir al contestar la demanda, constancia del acto administrativo de que se trate y de su notificación, para que el actor tenga oportunidad de combatirlos en la ampliación de la demanda. Lo anterior, porque al establecerse tal obligación para la autoridad administrativa, el legislador previó la existencia de un derecho a favor del contribuyente, a fin de que durante el procedimiento contencioso administrativo se respete su garantía de audiencia y, por ende, los principios de certidumbre y de seguridad jurídica de los que debe gozar, contenidos en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, evitando así que quede sin defensa ante la imposibilidad legal de combatir actos autoritarios de molestia de los que argumenta no tener conocimiento, máxime que según lo ha sostenido la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al interpretar los artículos 207 y 210 del mismo ordenamiento fiscal, el Magistrado instructor, al acordar sobre la admisión del escrito por el que se contesta la demanda de nulidad, debe otorgar a la actora el plazo de 20 días para ampliarla, pues de lo contrario se le dejaría en estado de indefensión al proscribir su derecho a controvertir aquellas cuestiones que desconoce o que la demandada introduce en su contestación.»71
De acuerdo a lo expuesto, se tiene por legalmente hecha la notificación del oficio *****, 05 cinco de diciembre de 2016 dos mil dieciséis, así como de su anexo el acta de la 841ª Reunión Ordinaria del Comité de Adquisiciones, Arrendamientos y Contratación de la Administración Pública Estatal en que se analizó la procedencia de la solicitud de la parte actora.
3.2 Referente a la procedencia de la prórroga solicitada, manifiesta la actora que mediante escritos presentados el 26 veintiséis de octubre y
71 Época: Novena Época; Registro: 1007061; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Apéndice de 2011; Tomo IV. Administrativa Primera Parte – SCJN Primera Sección – Administrativa; Materia(s): Administrativa; Tesis: 141; Página: 166. 84
el 25 veinticinco de noviembre de 2016 dos mil dieciséis, solicitó la ampliación del plazo para la entrega de los bienes, en virtud de que la tela para la fabricación de las mochilas no le fue entregada oportunamente, sino hasta el 06 seis de octubre de 2016 dos mil dieciséis, y sin la calidad solicitada, hecho aceptado por el proveedor de telas, lo que genera un hecho de caso fortuito al ser un evento que ocurre sin que intervenga el ánimo del obligado puesto que dicha situación es ajena a la voluntad de la ahora impetrante, lo que provocó el atraso en el cumplimiento del contrato, situación que se hizo del conocimiento a las autoridades competentes de forma oportuna, dado que el 10 diez de noviembre de 2016 dos mil dieciséis, se constituyeron en el domicilio de la empresa a fin de verificar que la tela no cumplía con las especificaciones, así como de la fabricación de 20,000 mochilas en proceso de empaque; 40,000 mochilas en proceso de terminado; 110,00 en proceso de costura; 40,000 en proceso de corte, y 30,000 en tela en piso.
Agrega que al resultar procedente la prórroga y la formalización de un convenio de modificación de plazos para la entrega de los bienes, al tenor de lo dispuesto en los artículos 111 y 112 de la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato, la demandada debió de abstenerse de emitir la resolución impugnada.
Por su parte, la autoridad demandada sostiene que los argumentos de la parte actora son inoperantes en tanto que la solicitud de prórroga no es materia de análisis en el procedimiento de rescisión contractual; que la solicitud de prórroga debe ser presentada por el proveedor con anterioridad al inicio de un procedimiento de rescisión.
85
Resulta inoperante el agravio esgrimido por la parte actora de conformidad con las consideraciones jurídicas siguientes:
Una de las modalidades de la inoperancia de los agravios radica en la repetición o abundamiento de los argumentos previamente vertidos en la solicitud formulada a una autoridad administrativa, ya que al no controvertirse las consideraciones de dicha autoridad, subsisten los motivos y fundamentos del acto impugnado.
Ilustra lo anterior, por analogía, la jurisprudencia con el texto y rubro siguiente:
«AGRAVIOS EN LA REVISIÓN FISCAL. SON INOPERANTES SI ÚNICAMENTE CONSTITUYEN UNA REITERACIÓN DE ARGUMENTOS VERTIDOS EN LA CONTESTACIÓN DE DEMANDA, SIN CONTROVERTIRSE LAS CONSIDERACIONES CONFORME A LAS CUALES ÉSTOS SE HAYAN DECLARADO INFUNDADOS. El principio de estricto derecho que impera en tratándose de revisiones fiscales obliga a que la parte inconforme con una determinada resolución demuestre la ilegalidad de ésta, so pena de que sea confirmada en su perjuicio, consecuentemente, si la autoridad recurrente formula sus conceptos de agravio mediante una simple reiteración de las razones que defienden el acto impugnado, expuestas al contestar la demanda, pero sin controvertir las consideraciones a cuya luz esas razones ya resultaron infundadas para la Sala emisora de la sentencia recurrida, entonces ésta debe confirmarse al encontrarse legalmente subsistentes los fundamentos que le sirven de apoyo, tornándose en inoperantes los conceptos de agravio.»72
En el caso concreto, la parte actora reitera los razonamientos que fueron planteados en su solicitud y resueltos por la autoridad demandada.
72 Época: Novena Época; Registro: 1007628; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Apéndice de 2011; Tomo IV. Administrativa Segunda Parte – TCC Primera Sección – Administrativa; Materia(s): Administrativa; Tesis: 708; Página: 826. 86
En escrito presentado el 25 veinticinco de noviembre de 2016 dos mil dieciséis, en la Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales (fojas 121 y 122) *****, en su carácter de representante legal de la persona moral «*****», solicitó la ampliación del plazo para la entrega de las partidas correspondientes al contrato número *****documento que a continuación se transcribe:
«Por medio de la presente solicitamos a ustedes muy respetuosamente ampliar el plazo para la entrega de las partidas correspondientes al contrato número ***** […] 1. Con fecha 5 de octubre de 2016, compramos la tela y los insumos correspondientes a la fabricación de las primeras 4 entregas […] 2. Esta tela nos llegó […] 6 de octubre de 2016 y se procedió a iniciar el corte inmediatamente […] 3. […] enviamos a nuestro laboratorio de pruebas las telas a fin de corroborar los materiales y especificaciones requeridas. Este informe fue emitido y llegó a nuestro poder con fecha 24 de octubre de 2016, y procedimos a detener el proceso ya que no cumplía con las especificaciones y normas requeridas, procediendo a la reclamación al proveedor. 4. El proveedor de telas, aceptó el día 28 de octubre, que efectivamente no es la tela solicitada […] y nos da un plazo de entrega de 4 a 6 semanas. 5. Debido a esta situación procedimos a hacer la compra de tela para 2 partidas a otro proveedor, el cual nos empieza a entregar el día 4 de noviembre que es cuando reiniciamos nuestro proceso de fabricación terminando de entregar la tela el día 14 de noviembre. 6. Esta situación nos representa un total atraso de 5 semanas […] 8. Debido a este caso fortuito totalmente fuera de nuestro alcance, hacemos la presente solicitud de prórroga de entrega de 40 días. […] Anexamos pruebas que sustentan lo dicho […] Procederemos a iniciar las entregas a partir del 25 de noviembre […] Así mismo, acudimos personalmente el día 10 de noviembre para comentar estos inconvenientes y solicitar la orientación para solucionar el problema satisfactoriamente. También cabe mencionar que tuvimos la visita de 2 notificadores los cuales visitaron la producción y tomaron fotografías para documentar lo dicho….»
87
Énfasis añadido.
Una vez precisado lo anterior, es oportuno señalar los argumentos esenciales sostenidos por la autoridad demandada, para negar la prórroga solicitada, destacando que forman parte de dicha negativa tanto el oficio número *****, de fecha 05 cinco de diciembre de 2016 dos mil dieciséis, como su anexo consistente en el acta de la ***** Reunión Ordinaria del Comité de Adquisiciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios de la Administración Pública Estatal, dado que ambos fueron notificados a la impetrante en los términos expuestos en este fallo.
Dichos actos fueron exhibidos en el escrito de contestación de demanda de este proceso, debido a que la parte actora negó su existencia, por lo que a efecto de que estuviera en posibilidades de controvertir los motivos y fundamentos de éstos, se otorgó el derecho a ampliar demanda, tal y como se señaló previamente.
En este sentido, resulta aplicable la jurisprudencia que textualmente indica:
«FUNDAMENTACION Y MOTIVACION. CUANDO PUEDE CONSTAR EN DOCUMENTO DISTINTO AL QUE CONTENGA EL ACTO RECLAMADO. Una excepción a la regla de que la fundamentación y motivación debe constar en el cuerpo de la resolución y no en documento distinto, se da cuando se trata de actuaciones o resoluciones vinculadas, pues, en ese supuesto, no es requisito indispensable que el acto de molestia reproduzca literalmente la que le da origen, sino que basta con que se haga remisión a ella, con tal de que se tenga la absoluta certeza de que tal actuación o resolución fue conocida oportunamente por el afectado, pues igual se cumple el propósito tutelar de la garantía de legalidad reproduciendo literalmente el documento en el que se apoya la resolución derivada de él, como, simplemente, indicándole al interesado 88
esa vinculación, ya que, en uno y en otro caso, las posibilidades de defensa son las mismas.»73
En lo medular, se sostuvo la negativa a conceder la prórroga solicitada en los siguientes argumentos:
«…este Comité determina no autorizar la solicitud de prórroga del contrato ***** […] en virtud de que de acuerdo a la información presentada, razones y justificaciones vertidas por el citado proveedor, no se acredita el caso fortuito o fuerza mayor, toda vez que de acuerdo a la información que integra la propuesta técnica de dicho proveedor, se advierte que éste contaría con la materia prima para dar cabal cumplimiento con la entrega, además de que en la justificación presentada para dar trámite a su solicitud de prórroga, manifestó contar con la materia prima e iniciar la entrega a partir del 25 de noviembre de 2016, lo cual no se llevó a cabo.
De igual forma se da vista del oficio *****, de fecha 16 de noviembre de 2016 […] mediante el cual se notificó de manera personal al Representante legal de ***** el inicio de los procedimientos tendientes a rescindir el contrato *****, del cual deriva el pedido número ***** que consigna las partidas 1, 2, 3 y 4 […]
Todo lo anterior conforme lo previene el artículo 31, fracción IX, y 110 de la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato y 110 del Reglamento de la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato de la Administración Pública Estatal.»74
De la transcripción se advierte que la negativa a otorgar la prórroga solicitada consistió básicamente en dos argumentos: a) No se configura el caso fortuito en virtud de que en la propuesta técnica del proveedor -ahora parte actora- se indicó que contaba con la materia prima para la elaboración de las mochilas, y a pesar de que en la propia solicitud
73 Época: Octava Época; Registro: 213644; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Núm. 73, Enero de 1994; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.2o.A. J/39; Página: 57 74 Foja 231 89
señaló contar con la materia prima, y entregar los bienes pactados a partir del 25 veinticinco de noviembre de 2016 dos mil dieciséis, ello no ocurrió; y b) previamente a la solicitud de prórroga se le notificó a la impetrante el inicio del procedimiento de rescisión.
Sin embargo, con el agravio expresado tanto en el escrito inicial de demanda como en el de ampliación, no puede decirse que la actora ataque esas razones, pues no combate en modo alguno los fundamentos y motivos del acto impugnado, sino que -como quedó expuesto- reitera los argumentos vertidos en su solicitud, por tal razón es que resulta inoperante y, por ende, ineficaz para decretar la nulidad del oficio ***** y su anexo.
Por otra parte, es de destacar que la inoperancia de los conceptos de impugnación esgrimidos en la ampliación de demandada radica en que tiendan a controvertir cuestiones ya conocidas por el actor desde la presentación del escrito inicial de demanda.
Lo anterior en virtud de que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 284 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado de Guanajuato y sus Municipios, el actor tendrá derecho a ampliar su demanda cuando se impugne una negativa ficta, ya que es en la contestación cuando la autoridad demandada da a conocer los motivos y fundamentos de tal resolución75; cuando se sostenga la improcedencia del proceso por consentimiento tácito y el actor considere que la notificación del acto se practicó de forma ilegal; cuando con motivo de la contestación se introduzcan cuestiones
75 Cfr. Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado de Guanajuato y sus Municipios, Artículo 282, segundo párrafo «…en caso de negativa ficta, la autoridad expresará los hechos y el derecho en que se apoya la misma, y de no hacerlo, el juzgador tendrá por confesados los hechos que la actora le impute de manera precisa a la demandada, salvo prueba en contrario…» 90
novedosas, que sin violar el primer párrafo del artículo 282 del Código en cita, no sean conocidas por el actor al presentar la demanda.
Por consiguiente, este Juzgador advierte que la ampliación de demanda, debe versar únicamente sobre los elementos desconocidos por el actor al momento de promover el proceso administrativo, y que la encausada introdujo al momento de contestar la demanda, y no sobre cuestiones que ya eran conocidas por el promovente.
Ilustra lo anterior, las tesis aislada emitida en la Quinta Época por la Cuarta Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, la cual aparece publicada en la Revista del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa número 48, Año IV, del mes de diciembre de 2004, página 319, cuyo rubro y texto indican:
«CONCEPTOS DE ANULACIÓN INOPERANTES. SON AQUELLOS QUE SE FORMULEN EN LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA, SI TIENDEN A CONTROVERTIR CUESTIONES YA CONOCIDAS POR EL ACTOR DESDE LA PRESENTACIÓN DEL ESCRITO INICIAL DE DEMANDA.- Si en el escrito por el que se amplía la demanda, el actor hace valer conceptos de anulación en contra de actos o circunstancias, de las que tuvo conocimiento desde el principio del juicio, dichos conceptos de anulación deben declararse inoperantes y no ser analizados por la Sala, toda vez que el artículo 210 del Código Fiscal de la Federación contempla el derecho de la parte actora de ampliar la demanda únicamente en los siguientes supuestos: a) Cuando se impugne una negativa ficta, ya que en ese caso la autoridad al contestar la demanda da a conocer los motivos y fundamentos de tal resolución, mismos que sólo se pueden controvertir en la ampliación de la demanda; b) Cuando en la demanda se haya negado conocer el acto que le dio origen a la resolución impugnada o su constancia de notificación, sólo si la autoridad las exhibió en su contestación de demanda, ya que en ese caso, la actora no conocía tal acto, el cual es determinante para estudiar la legalidad de la resolución impugnada, por lo que se le debe dar oportunidad de controvertirlo en el juicio, a través de la ampliación de la demanda; 91
c) En los casos previstos en el artículo 209 bis, esto es, cuando haya negado conocer el acto impugnado, o su notificación, en cuyo caso, el mismo artículo 209 bis del Código Fiscal del la Federación, dispone que los agravios en contra de dicho acto o su notificación se realizarán en la ampliación de demanda; d) Cuando la autoridad al contestar la demanda, introduzca elementos, que no tiendan a mejorar la motivación y fundamentación de la resolución impugnada, pero que fueran desconocidos por la actora. De todas las hipótesis antes señaladas, se puede concluir que es requisito invariable que los motivos o elementos por los que se amplíe la demanda, hayan sido desconocidos por la actora en el momento de interponer el juicio, de lo que se colige que la finalidad de la ampliación de demanda, es que verse exclusivamente sobre los elementos desconocidos por el actor, y que la autoridad introdujo al momento de contestar la demanda, y no sobre cuestiones que ya eran conocidas por el promovente, ya que aceptar lo contrario implicaría que el actor en todos los juicios, pudiera presentar escritos de ampliación de demanda, en los que perfeccionara y adicionara sus agravios inicialmente formulados en contra de actos que eran de su conocimiento.»76
Lo resaltado es propio.
Asimismo, resulta ilustrativa la tesis aislada del Primer Colegiado del Décimo Tercer Circuito que a continuación se transcribe:
«CONCEPTOS DE ANULACIÓN PLANTEADOS EN LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA DE NULIDAD. EL ANÁLISIS DE LOS DIRIGIDOS A CONTROVERTIR LA LEGALIDAD DE LA NOTIFICACIÓN DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA TIENE COMO FINALIDAD, ADEMÁS DE DETERMINAR SI DICHA NOTIFICACIÓN FUE ILEGAL, EXAMINAR SI EL ACTOR TENÍA CONOCIMIENTO DE ÉSTA AL MOMENTO DE LA PRESENTACIÓN DE SU ESCRITO INICIAL, LO CUAL HARÍA INOPERANTES AQUÉLLOS POR EXTEMPORÁNEOS (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 2005). De los artículos 207, párrafo primero, 208, fracción VI y penúltimo párrafo y 209, fracciones III y IV, del Código Fiscal de la Federación, vigentes hasta el 31 de
76 Juicio No. 14768/02-17-04-9.- Resuelto por la Cuarta Sala Regional Metropolitana del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, el 27 de junio de 2003, por unanimidad de votos.- Magistrado Instructor: Miguel Toledo Jimeno.- Secretaria: Lic. Josefina América López Pérez”. 92
diciembre de 2005, se advierte que cuando el actor conoce el acto impugnado y su notificación, desde la presentación de la demanda debe hacer valer los conceptos de impugnación contra el acto cuya nulidad pretende sin que pueda ampliar su escrito inicial en términos de los artículos 209 Bis y 210, fracción III, del citado código y vigencia, pues esto último sucede cuando el actor manifiesta desconocer el acto impugnado y su notificación, y es entonces cuando se otorga al demandante un plazo de veinte días para ampliar su demanda, con la posibilidad de expresar argumentos dirigidos a controvertir la legalidad de la notificación del acto impugnado, los cuales deben ser analizados por la Sala Fiscal, por así exigirlo la fracción III del referido artículo 209 Bis, con el propósito no sólo de determinar si la notificación del acto combatido fue ilegal, sino también de examinar, en caso de que no lo fuera, si el promovente del juicio, desde la presentación de su demanda, tuvo conocimiento de aquel que manifestó desconocer, lo cual implicaría a su vez, que desde entonces pudo hacer valer argumentos para controvertirlo y, por ende, los vertidos vía ampliación, son inoperantes por extemporáneos.»77
Énfasis añadido.
Ahora bien, en el escrito de ampliación de demanda, esgrime como agravio que en relación a la prórroga solicitada el 26 veintiséis de octubre de 2016 dos mil dieciséis, por el apoderado legal de la parte actora, *****78, no recayó contestación alguna por parte de la encausada, por lo que solicita que éste sea analizado.
77 Época: Novena Época; Registro: 171823; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXVI, Agosto de 2007; Materia(s): Administrativa; Tesis: XIII.1o.24 A; Página: 1601. 78 Foja 238, en que señaló «…SOLICITO LA MODIFICACIÓN DEL CALENDARIO DE ENTREGAS […] NUESTRA PETICIÓN ES RECORRER EL CALENDARIO DE LAS PRIMERAS ENTREGAS, SIN AFECTAR EL CALENDARIO DE LA ENTREGA FINAL, ESTO ES, DEBIDO A QUE LOS INSUMOS PARA LA FABRICACIÓN REQUIEREN PROCESOS NO HECHOS POR NOSOTROS QUE AUNQUE ADELANTAMOS ALGUNOS ANTES DE LA FIRMA DEL CONTRATO […] NO PUDIMOS RESOLVER UN TIEMPO DE ENTREGA MÁS CORTO PARA LA PLACA Y LAS CORREDERAS CON EL LOGO DE GUANAJUATO Y LA LEYENDA. DEBIDO A QUE ESTOS TIEMPOS DE ENTREGA SON DE 30 DÍAS Y NOS VAN A ENTREGAR PARCIALES A LOS 15 DÍAS Y EL PROCESO DE COLOCACIÓN, EMPAQUE Y TRANSPORTE ES DE 5 DÍAS, SOLICITAMOS UNA PRORROGA DE ACUERDO AL CALENDARIO ADJUNTO, EL CUAL AFECTA LAS 3 PRIMERAS ENTREGAS Y SE NORMALIZA EN LAS SIGUIENTES DE ACUERDO AL PLAN ORIGINAL DE ENTREGAS…» 93
Sin embargo, dicho agravio debió esgrimirlo en el escrito inicial de demanda puesto que en ese momento, la parte actora tenía conocimiento de la presentación de dicha solicitud de prórroga y de la supuesta omisión de pronunciamiento por parte de la encausada-tal y como sucedió con el escrito de prórroga de fecha 25 veinticinco de noviembre de 2016 dos mil dieciséis-; por consiguiente, al realizar los conceptos de impugnación hasta la ampliación de demanda la impetrante pretende perfeccionar y adicionar a sus agravios inicialmente formulados, en contra de actos que eran de su conocimiento, de ahí la inoperancia de su agravio.
4. Se procederá a realizar el análisis conjunto de la última parte del agravio «tercero»79, «cuarto» «quinto» y «séptimo» del escrito inicial de demanda, así como del «cuarto» en su última parte, «sexto» y «octavo» del escrito de ampliación, al estar directamente relacionados.
Ello en virtud de que en los conceptos de impugnación referidos, sostiene la parte actora como agravio, la omisión por parte de la autoridad demandada de valorar el escrito de fecha 25 veinticinco de noviembre de 2016 dos mil dieciséis, relativo a la recepción de 240,000 mochilas que se estaban fabricando que podrían entregarse en esa misma fecha, pues en su consideración de haberse atendido a dicha petición, se habrían entregado dichos bienes, originando así un avance en la entrega.
79 En la parte relativa a «…en lugar de pronunciarse sobre la recepción de las 240,000 mochilas que se estaban fabricando, optaron por determinar la rescisión contractual imputando incumplimientos […[ Y es que suponiendo sin conceder que existiera un atraso y que no existiera razón para reprogramar, con fecha 25 de noviembre de 2016, expresamente se hizo saber a la demandada sobre la existencia de 240,000 mochilas en proceso de fabricación, lo cual, fue desconsiderado de forma total e injusta, pues al respecto las demandadas han sido totalmente omisas de pronunciarse…» 94
Agrega que en la resolución impugnada se señaló que únicamente se realizó una entrega de 3,000 mochilas, y que al 06 seis de diciembre se debía entregar el 67% de la totalidad de los bienes, lo que es ilegal al no tomarse en consideración la cantidad de bienes que se ofreció entregar.
Por su parte, la autoridad encausada refirió al dar contestación que, el escrito a que alude la impetrante carece de argumentos para desvirtuar los hechos imputados respecto del incumplimiento del contrato, tal y como lo señaló la autoridad demandada en la hoja 9 de la resolución impugnada, por lo que al existir un pronunciamiento, resultan inoperantes las negativas de la parte actora.
En efecto, los agravios en estudio son inoperantes en virtud de que se sustenta en una premisa falsa como a continuación se expone:
Mediante escrito presentado a la Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales, el 25 veinticinco de noviembre de 2016 dos mil dieciséis80, consultable en fojas 338 a 340 del expediente, la parte actora señaló lo siguiente:
«…solicitamos a ustedes muy respetuosamente tener en consideración para la entrega de las partidas correspondientes al contrato NO ***** […] lo siguiente […] 2. Esta tela nos llegó a nuestras instalaciones con fecha 6 de octubre de 2016 […] 3. […] con fecha 24 de octubre de 2016, y procedimos a detener el proceso ya que no cumplía con las especificaciones y normas requeridas, procediendo a la reclamación al proveedor […] 5. Debido a esta situación procedimos a hacer la compra de tela para 2 partidas a otro proveedor, el cual nos empieza a entregar el día 4 de noviembre que es cuando
80 En misma fecha a la presentación del escrito mediante el cual solicitó la ampliación del plazo para la entrega de los bienes, visible en fojas 121 a 123. 95
reiniciamos nuestro proceso de fabricación terminando de entregar la misma tela el día 14 de noviembre. 6. Esta situación nos representa un total atraso de 5 semanas […] 8. Debido a este caso fortuito totalmente fuera de nuestro alcance, hacemos la presente garantizando la entrega formal a partir del día 25 de noviembre de 2016. Anexamos pruebas que sustentan lo dicho […] Procederemos a iniciar las entregas a partir del 25 de noviembre […] Actualmente se cuenta con lo siguiente: 20,000 mochilas terminadas en proceso de empaque 40,000 mochilas en proceso de terminado (deshebrado, revisión, pegado de placa, embonado de corredera, colocación de broches) 110,00 en proceso de costura 40,000 en proceso de corte 30,000 en tela en piso Así mismo, acudimos personalmente el día 10 de noviembre para comentar estos inconvenientes y solicitar la orientación para solucionar el problema satisfactoriamente. También cabe mencionar que tuvimos la visita de 2 notificadores los cuales visitaron la producción y tomaron fotografías para documentar lo dicho….»
Énfasis añadido.
Así, solicitó la persona moral «*****», se tuviera en consideración que debido a una problemática ocurrida con su proveedor de la materia prima para elaborar los bienes pactados, iniciaría la entrega de las mochilas a partir del 25 veinticinco de noviembre de 2016 dos mil dieciséis, de dicho escrito se obtiene que la hoy actora implícitamente refirió que tenía en fabricación 24,000 veinticuatro mil, puesto que manifestó tener 20,000 veinte mil mochilas terminadas en proceso de empaque; 40,000 cuarenta mil mochilas en proceso de terminado (deshebrado, revisión, pegado de placa, embonado de corredera, colocación de broches); 110,00 ciento diez mil en proceso de costura; 96
40,000 cuarenta mil en proceso de corte; y 30,000 treinta mil en tela en piso.
Al respecto, en la resolución impugnada se indicó lo siguiente:
«No pasa desapercibido que dentro del expediente de la Licitación de referencia, obra un escrito de fecha 25 de noviembre de 2016, dirigido al Comité de Adquisiciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios de la Administración Pública Estatal, presentado a la par que el comunicado de solicitud de prórroga señalado en el primer párrafo del antecedente marcado con el número 11, el cual se estima oportuno reproducir en líneas siguientes […] Del contenido del escrito previamente escaneado, de ninguna manera se advierten por esta autoridad resolutora, manifestaciones tendientes a desvirtuar los hechos imputados en contra de la empresa *****, por su incumplimiento en la primer y segunda entrega de los bienes objeto del contrato *****, y motivo medular por el que se dio inicio al Procedimiento Administrativo de Rescisión que hoy se resuelve. En efecto, del escrito escaneado supra líneas no se aprecia argumento alguno orientado a acreditar que el proveedor no haya incurrido en el incumplimiento aducido en el oficio *****, siendo que omite verter razonamientos tendentes a debatir la procedencia de la instancia rescisoria en que se actúa, de modo que lo expresado en dicho escrito, se traduce en simples manifestaciones con las que se pretende justificar su incumplimiento y que evidentemente no hacen más que refrendar la omisión del proveedor en cuanto al incumplimiento en forma oportuna de sus obligaciones contractuales, por lo que no queda más que concluir que tales argumentos en nada trascienden para desvirtuar el incumplimiento grave en que ha incurrido el proveedor. Cabe puntualizar, que dentro del escrito reproducido líneas arriba, así como del citado en el primer párrafo del antecedente identificado con el número 11, el proveedor manifestó que realizaría la entrega formal de los bienes a partir del 25 de noviembre de 2016, lo cual de acuerdo a lo informado por parte de la Secretaría de Seguridad Pública mediante oficio *****-16 de fecha 02 de diciembre de 2016, documento que dada su naturaleza pública, hace prueba plena para acreditar su contenido de conformidad con lo que disponen los artículos 78 y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, no aconteció así, misiva de la que se desprende que únicamente existió un intento de entrega de 3000 mochilas, lo anterior, en fecha señalada por el proveedor, en fecha 29 de noviembre de 2016, 97
siendo que se tenía programada para el 01 de noviembre del mismo año, resaltando además, que las mismas no cumplieron con las características y especificaciones técnicas requeridas en las bases y anexos de la Licitación multicitada, de lo cual se realizó un informe detallado de las inconsistencias detectadas en cual se adjunta al informe presentado.»81
Énfasis añadido.
De la resolución impugnada este juzgador advierte que la autoridad encausada sí valoró y tomó en consideración el escrito en que se informó sobre la fabricación de 240,000 mochilas y que podían ser entregadas a partir del 25 veinticinco de noviembre de 2016 dos mil dieciséis, y sostuvo que a la fecha de emisión de dicha resolución, dicha cantidad de mochilas no fue entregada, puesto que únicamente hizo la entrega de 3,000 tres mil mochilas el 29 veintinueve de noviembre de la anualidad indicada –y no en la fecha señalada por el proveedor en el escrito aludido- las cuáles no reunieron las características y especificaciones técnicas pactadas.
Por lo tanto, se reitera que los agravios en análisis son inoperantes al derivar de una premisa falsa, como es que la autoridad demandada no se haya pronunciado sobre su petición.
Lo anterior, encuentra apoyo en la jurisprudencia con el rubro y texto siguientes:
«AGRAVIOS INOPERANTES. LO SON AQUELLOS QUE SE SUSTENTAN EN PREMISAS FALSAS. Los agravios cuya construcción parte de premisas falsas son inoperantes, ya que a ningún fin práctico conduciría su
81 Fojas 375 a 377 98
análisis y calificación, pues al partir de una suposición que no resultó verdadera, su conclusión resulta ineficaz para obtener la revocación de la sentencia recurrida.»82
Lo cierto es que el proveedor no entregó los bienes ofrecidos y comprometidos en el referido contrato, en las fechas pactadas, sin que haya desvirtuado tal aserto, pues en dicho acto no se pactó conclusión de etapas productivas, sino entrega de bienes terminados.
5. A continuación, se procede al estudio de los conceptos de impugnación «cuarto» y «séptimo» del escrito inicial de demanda, y «sexto» de la ampliación, al encontrarse directamente relacionados.
En ambos, sostiene la parte actora la indebida fundamentación y motivación de la resolución impugnada, en relación a: 5.1 la determinación del porcentaje de bienes que supuestamente debían entregarse y la gravedad del incumplimiento; y 5.2 la determinación de la ejecución de las fianzas.
5.1 En relación a la determinación del porcentaje de bienes que supuestamente debían entregarse, sostiene la parte actora que no se precisaron los antecedentes, motivos y fundamentos con los cuales se determina el porcentaje de bienes que a la fecha de la determinación de la rescisión supuestamente debía entregarse, esto es, el procedimiento u operaciones aritméticas, fórmulas, etcétera, para determinar un avance programado y por ende un atraso, por lo que no se tiene la certeza jurídica y material de que la misma haya contemplado todos los aspectos.
82 Época: Décima Época; Registro: 2001825; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Libro XIII, Octubre de 2012, Tomo 3; Materia(s): Común; Tesis: 2a./J. 108/2012 (10a.); Página: 1326 99
Asimismo, sostiene que no justificó la existencia de la gravedad como requisito de procedencia, y de forma contradictoria añade que en la justificación de dicha gravedad, refiere un porcentaje de atraso y un incumplimiento a un programa social, lo que resulta genérico.
Por su parte, el Director encausado afirma que contrario a lo anterior, sí se precisaron los antecedentes, motivos y fundamentos con los cuales se determinó el porcentaje de los bienes que a la fecha de determinación de la rescisión debía entregarse, resultando por ello inoperantes los agravios de la demandante.
A juicio de este resolutor, los conceptos de impugnación que se analizan son inoperantes en virtud de que parten de una premisa falsa y no controvierten los fundamentos y motivos de la resolución impugnada como a continuación se expone:
En el Resultando 12 doce, así como en el Considerando Segundo de la resolución impugnada, la autoridad encausada textualmente señaló:
«12. Finalmente, en fecha 02 de diciembre de 2016, mediante oficio *****[…] del cual se desprende lo siguiente […]
1. En relación a la primer entrega, que se efectuaría el 01 de noviembre de 2016 en las Delegaciones Regionales de Celaya, Salamanca y San Luis de la paz, a la fecha el Proveedor ha entregado únicamente 3,000 mochilas, mismas que se recepcionaron el día 29 de noviembre de 2016 […]
Cabe puntualizar, que dentro del escrito reproducido líneas arriba, así como del citado en el primer párrafo del antecedente identificado con el número 11, el proveedor manifestó que realizaría la entrega formal de los bienes a partir del 25 veinticinco de noviembre de 2016, lo cual de acuerdo a lo informado por la Secretaría de Seguridad Pública […] únicamente existió un intento de entrega de 3000 mochilas, lo anterior, en fecha posterior a la señalada por el proveedor, en 100
fecha 29 de noviembre de 2015, siendo que se tenía programada para el 01 de noviembre del mismo año, resaltando además, que las mismas, no cumplieron con las características y especificaciones técnicas requeridas en las bases y anexos de la Licitación multicitada, de lo cual se realizó un informe detallado de las inconsistencias detectadas el cual se adjunta al informe presentado.
Resultando importante destacar, que el contrato de mérito consta de seis entregas, lo cual hace un total de 682 506 mochilas materia de la contratación, siendo la última fecha de entrega programada la del 26 de diciembre de 2016, y que a la fecha de la presente resolución, el proveedor únicamente pretendió realizar una entrega parcial por un total de 3000 mochilas, sin cumplir siquiera con la totalidad de la primer y segunda entregas, razón que motivó el inicio del presente procedimiento.
Más aún, del informe presentado por la Secretaría de Seguridad Pública mencionado supra líneas, se advierte la gravedad del incumplimiento por parte del proveedor, ya que de igual forma ha omitido las subsecuentes entregas, tercera y cuarta, las que se tenían programadas para los días 30 de noviembre y 01 de diciembre de 2016, respectivamente, lo que hace evidente la procedencia de poner fin a la relación contractual.
Lo anterior es así, ya que a juicio de esta autoridad resolutora, el evidente incumplimiento por parte de la empresa en controversia, ponen en inminente riesgo la operación del contrato *****, considerando la gravedad que esto implica, puesto que se infiere que resulta a todas luces imposible que se entregue la totalidad de los bienes contratados en lo que resta del tiempo pactado en el contrato, en el entendido que al día de hoy el proveedor debía entregar el 67% de la totalidad de los bienes objeto del multicitado instrumento jurídico, es decir 455 002 mochilas de un total de 682 506 […]
Lo anterior, pues en el contrato número *****, en específico en el Anexo H Distribución, se estipuló como fecha de entrega de los bienes como ya se mencionó, las de los días 01 de noviembre (primer entrega) 15 de noviembre (segunda entrega). 30 de noviembre (tercer entrega), 01 de diciembre (cuarta entrega), 15 de diciembre (quinta entrega) y 26 de diciembre (sexta entrega), sin que a la fecha de resolución hubiere realizado la entrega siquiera de la totalidad de la primer entrega, reiterando que en evidente destiempo sólo entregó 3000 mil mochilas, las cuales presentan diversas inconsistencias, no cumpliendo así con las 101
especificaciones solicitadas […] así como la segunda entrega programada, ambas por las cuales se dio inicio al presente procedimiento, resaltando que al día de hoy tampoco cumplió con las dos entregas inmediatas posteriores programadas…»
Lo resaltado es propio.
De lo transcrito se obtiene que la autoridad demandada refirió que el total de mochilas que la accionante debía entregar era de 682, 506 (seiscientos ochenta y dos mil quinientos seis) mochilas, programadas en 06 seis fechas, a saber: 01 de noviembre; 15 de noviembre; 30 de noviembre; 01 de diciembre; 15 de diciembre; y 26 de diciembre, todas del 2016 dos mil dieciséis, ello según lo señalado en el Anexo H «Distribución» del contrato número *****.
Agrega la encausada que a la fecha de emisión de la resolución impugnada, la empresa «*****» omitió realizar las entregas correspondientes a las cuatro primeras fechas, que si bien el 29 veintinueve de noviembre de la anualidad indicada intentó entregar 3,000 mochilas, éstas no reunieron las especificaciones y características técnicas solicitadas en las bases de la Licitación Pública Nacional Presencial *****.
Así, determinó la demandada que al 05 cinco de diciembre de 2016 dos mil dieciséis –fecha de emisión de la resolución impugnada-, el proveedor debió entregar la cantidad de 455,002 mochilas, que equivale al 67% de cantidad total que es de 682,506 mochilas, resultando imposible la totalidad de los bienes contratados en lo que resta del tiempo pactado en el contrato.
De lo anterior se advierte que los conceptos de impugnación que se analizan son inoperantes debido a que están construidos a partir de 102
una premisa incorrecta, pues lo cierto es que la autoridad demandada sí señaló los antecedentes, motivos y fundamentos con los cuales se determinó el porcentaje de los bienes que a la fecha de determinación de la rescisión debía entregarse.
Sobre la inoperancia del agravio en cuestión, se cita por analogía, la tesis aislada con el texto y rubro siguiente:
«AGRAVIOS INOPERANTES EN LA REVISIÓN FISCAL. LO SON AQUELLOS QUE SE SUSTENTAN EN PREMISAS INCORRECTAS. Los agravios son inoperantes cuando parten de una hipótesis que resulta incorrecta o falsa, y sustentan su argumento en ella, ya que en tal evento resulta inoficioso su examen por el tribunal revisor, pues aun de ser fundado el argumento, en un aspecto meramente jurídico sostenido con base en la premisa incorrecta, a ningún fin práctico se llegaría con su análisis y calificación, debido a que al partir aquél de una suposición que no resultó cierta, sería ineficaz para obtener la revocación de la sentencia recurrida; como en el caso en que se alegue que la Sala Fiscal determinó que la resolución administrativa era ilegal por encontrarse indebidamente motivada, para luego expresar argumentos encaminados a evidenciar que al tratarse de un vicio formal dentro del proceso de fiscalización se debió declarar la nulidad para efectos y no lisa y llana al tenor de los numerales que al respecto se citen, y del examen a las constancias de autos se aprecia que la responsable no declaró la nulidad de la resolución administrativa sustentándose en el vicio de formalidad mencionado (indebida motivación), sino con base en una cuestión de fondo, lo que ocasiona que resulte innecesario deliberar sobre la legalidad de la nulidad absoluta decretada, al sustentarse tal argumento de ilegalidad en una premisa que no resultó verdadera.»83
Énfasis añadido.
Es de destacar, que los fundamentos y motivos tomados en consideración por la demandada para señalar la cantidad y porcentaje
83 Tesis aislada IV.3o.A.66 A, de la Novena Época, con registro 176047, sustentada por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIII, Febrero de 2006 dos mil seis, página 1769. 103
de atraso en la entrega de los bienes convenidos subsisten, dado que la parte actora no los controvirtió ni mucho menos los desvirtuó, de ahí también la inoperancia del agravio en análisis.
Ello encuentra apoyo por analogía, en la jurisprudencia con el texto y rubro siguiente:
«AGRAVIOS INOPERANTES. Resultan inoperantes los agravios cuando en ellos nada se aduce en relación con los fundamentos esgrimidos en la sentencia recurrida, ni se pone de manifiesto el porqué, en concepto del inconforme, es indebida la valoración que de las pruebas hizo el Juez a quo.»84
Lo anterior es así, porque al ser la materia del proceso administrativo la resolución impugnada; la parte actora debe expresar los razonamientos tendentes a desvirtuar las consideraciones de la autoridad administrativa que la llevaron a resolver de la manera en que lo hizo.
Por consiguiente, un disentimiento sustentado en argumentos que frontalmente no combaten la decisión de la autoridad demandada, es un aspecto tan dogmático que resulta inatendible al no reunir la alegación las características propias de un agravio.
5.2 En cuanto a la determinación de la ejecución de las fianzas, manifiesta la parte actora que resulta ilegal que la parte demandada ordenara la ejecución por la totalidad de las garantías consistentes en fianza de anticipo, así como la correspondiente al 12% del monto total adjudicado sin el impuesto al valor agregado, para garantizar el
84 Época: Novena Época; Registro: 180410; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XX, Octubre de 2004; Materia(s): Común; Tesis: XI.2o. J/27; Página: 1932. 104
cumplimiento de todas y cada una de las obligaciones pactadas, sin considerar que sí suministró bienes.
La autoridad demandada al dar contestación, sostuvo que tal como se desprende de la resolución controvertida, la autoridad señaló que la empresa actora no había cumplido con la obligación de las dos primeras entregas de los bienes, y de las cuáles había pretendido entregar únicamente 3,000 tres mil mochilas, mismas que no cumplieron con las características y especificaciones técnicas requeridas en las bases y anexos de la Licitación, lo que se traduce en no entrega de bien alguno.
Así, la controversia radica en determinar si era procedente ordenar la ejecución en su totalidad de la fianza de anticipo, así como la relativa al 12% del monto total adjudicado sin el impuesto al valor agregado.
A juicio de este Juzgador, el agravio en análisis resulta infundado de conformidad con las consideraciones jurídicas siguientes:
De conformidad con el artículo 46 de la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato, los proveedores que celebren contratos de adquisiciones, de arrendamiento o de prestación de servicios con el Estado, deberán garantizar -respaldar económicamente mediante un instrumento jurídico- tanto los anticipos que reciban, así como el cumplimiento de los contratos85.
85 Cfr. Reglamento de la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato de la Administración Pública Estatal que indica « Artículo 2. Para efectos de este Reglamento, además de los conceptos señalados en el artículo 4 de la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato, se entenderá por […]VI. Garantía: Instrumento jurídico a través del cual el proveedor respalda económicamente el cumplimiento de un contrato y, en su caso, el anticipo que se le hubiese entregado…» 105
La garantía de los anticipos deberá constituirse por la cantidad total recibida como anticipo señalada en el contrato86; debiendo presentarse previamente a la entrega del mismo.
Por otra parte, la garantía del cumplimiento de los contratos, no podrá ser menor al 10% del monto total del contrato sin incluir el importe del impuesto al valor agregado (I.V.A.); para ello, los sujetos de la Ley mencionada fijarán las bases, forma y porcentajes a que deberán sujetarse este tipo de garantías.
En la especie, al tenor de lo dispuesto en el artículo 99, fracción VIII, de la citada Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato87, se señaló en las cláusulas tercera, décima y décima primera del contrato número *****, lo siguiente:
«TERCERA.- DEL IMPORTE DEL CONTRATO PARA EL CUMPLIMIENTO DEL PRESENTE INSTRUMENTO, “EL GOBIERNO” SE OBLIGA A PAGAR A “EL PROVEEDOR”, LA CANTIDAD DE $***** (*****), IVA INCLUIDO, EN LOS TÉRMINOS Y CONDICIONES SEÑALADOS EN LAS BASES DE LA LICITACIÓN PÚBLICA NACIONAL PRESENCIAL ***** (*****) SEGUNDA CONVOCATORIA, PARA ADQUISICIÓN DE MOCHILAS ESCOLARES PARA EL FORTALECIMIENTO DE ACCIONES DEL PROGRAMA ESTATAL DE RPEVENCIÓN SOCIAL DE LA VIOLENCIA Y LA DELINCUENCIA.»
«DÉCIMA.- DEL ANTICIPO Y SU GARANTÍA. “EL GOBIERNO” SE OBLIGA A OTORGAR A “EL PROVEEDOR” UN ANTICIPO DEL 30% SOBRE EL MONTO TOTAL ADJUDICADO INCLUYENDO IVA, DE ACUERDO A LO ESTIPULADO EN EL
86 Idem. Artículo 99, fracción VIII. 87 «Artículo 99. Los contratos que se celebren en los términos de esta ley deberán contener como mínimo […] VIII. La forma y términos para garantizar los anticipos y el cumplimiento del Contrato…» 106
NUMERAL VII “CONDICIONES” INCISO V), PÁRRAFOS PRIMERO, CUARTO Y QUINTO DE LAS BASES DE LA LICITACIÓN Y A LO MANIFESTADO EXPRESAMENTE EN LAPROPUESTA POR “EL PROVEEDOR”.
PARA TAL EFECTO, “EL PROVEEDOR” SE OBLIGA A GARANTIZAR A LA FIRMA DEL CONTRATO, LA DEBIDA INVERSIÓN O DEVOLUCIÓN TOTAL O PARCIAL EN SU CASO DEL 100% DE ANTICIPO OTORGADO POR “EL GOBIERNO” MEDIANTE PÓLIZA DE FIANZA NÚMERO ***** LIBRADA POR *****. A NOMBRE DE LA SECRETARÍA DE FINANZAS, INVERSIÓN Y ADMINISTRACIÓN, EXPEDIDA EL 19 DE OCTUBRE DE 2016, POR LA CANTIDAD DE $***** (*****) QUE CORRESPONDE A LA TOTALIDAD DEL MONTO DEL ANTICIPO OTORGADO…»
«DÉCIMA PRIMERA.- DE LA GARANTÍA DE CUMPLIMIENTO. “EL PROVEEDOR” GARANTIZA EL CUMPLIMIENTO DE TODAS Y CADA UNA DE LAS OBLIGACIONES PACTADAS EN ESTE INSTRUMENTO MEDIANTE EL OTORGAMIENTO DE PÓLIZA DE FIANZA NÚMERO *****, LIBRADA POR AFIANZADORA ***** AUTORIZADA A NOMBRE DE LA SECRETARÍA DE FINANZAS, INVERSIÓN Y ADMINISTRACIÓN, QUE CORRESPONDE AL 12% DEL MONTO TOTAL ADJUDICADO SIN INLCUIR EL IVA, MISMA QUE DEBERÁ MANTENER VIGENTE DURANTE TODA LA VIGENCIA DEL PRESENTE CONTRATO Y DURANTE TODA LA SUSTANCIACIÓN DE TODOS LOS RECURSOS LEGALES O JUICIOS QUE SE INTERPONGAN Y HASTA QUE SE DICTE LA RESOLUCIÓN DEFINITIVA POR LA AUTORIDAD COMPETENTE O HASTA QUE SE EMITA EL OFICIO DE CONFORMIDAD DEL “GOBIERO”»
Énfasis añadido.
Así, el proveedor «*****» garantizó el anticipo del contrato con la póliza de fianza número ***** librada por «*****.», a nombre de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, de fecha 19 de octubre de 2016, por la cantidad de $***** (*****).88
88 Foja 139 y 140 del expediente. 107
Con la póliza de fianza número *****, librada también por «*****», autorizada a nombre de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, por la cantidad de $***** (*****) que corresponde al 12% del monto total adjudicado sin incluir el Impuesto al Valor Agregado (IVA),89 sobre cumplimiento total del contrato, esto es, no sobre entregas parciales.
Una vez precisado lo anterior, es necesario destacar que si bien de conformidad con lo dispuesto en el artículo 128, fracción II, de la Ley de Contrataciones Públicas para el Estado de Guanajuato, en los contratos en que se haya pactado un anticipo, como en el caso concreto, se deducirá el importe de la sanción del saldo pendiente, de pago a favor del proveedor; sin embargo, en el caso concreto no procede deducir importe alguno de las garantías otorgadas.
Ello en virtud de que como se expuso en los párrafos precedentes, en la resolución impugnada se señaló que de la totalidad de los bienes pactados, la ahora actora únicamente realizó la entrega de 3,000 tres mil mochilas, precisando que éstas no fueron recibidas por la contratante debido a que no reunía las especificaciones y características técnicas, motivos que al no ser combatidos o controvertidos por la impetrante, subsisten.
En el caso de la garantía de cumplimiento, no cumplió y procede el cobro total de la misma, en el de anticipo, el Estado le ministró un recurso que el proveedor no devengó -contraprestación debida-, por lo que procede su recuperación a través de la garantía.
89 Fojas 141 a 144. 108
Por consiguiente, al haber incumplido en su totalidad el objeto del contrato, es improcedente realizar deducción alguna al monto garantizado con la póliza de fianza número ***** y póliza de fianza número *****, de ahí lo infundado del agravio.
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Por lo que respecta a las pretensiones secundarias de la parte actora precisadas en el Antecedente Primero de esta sentencia, no ha lugar a conceder las mismas dado que no prosperó la acción de nulidad, acorde a lo resuelto en el Considerando anterior.
Con base en las consideraciones anteriores y con fundamento en el artículo 300, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se reconoce la Validez Total de la resolución contenida en el oficio *****, de fecha 05 cinco de diciembre de 2016 dos mil dieciséis, dictada en el expediente *****.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 298, 299 y 300, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
109
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.
TERCERO. Se reconoce la Validez Total del acto impugnado de acuerdo al análisis realizado en el Considerando Quinto de la misma.
CUARTO. No se reconoce el derecho solicitado por la parte actora, atento a lo determinado en el Considerando Sexto de esta resolución jurisdiccional.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Guanajuato, Guanajuato, 24 veinticuatro de octubre de 2018 dos mil dieciocho.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 562/1ª Sala/18 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede; y:
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante juicio en línea en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 17 diecisiete de abril de 2018 dos mil dieciocho, *****, por su propio derecho, promovió proceso señalando como acto impugnado el siguiente:
‹‹la ilegal resolución contenida en el oficio número *****, de 26 (veintiséis) de marzo de 2018 (dos mil dieciocho), suscrito por el Tesorero Municipal de Irapuato, Guanajuato, a través del cual determina improcedente mi solicitud, con base en inexactas circunstancias de hecho.››
La parte actora hizo valer como pretensiones: (i) la nulidad total del acto impugnado; (ii) el reconocimiento a su derecho para que le sea expedida una constancia de no adeudo de contribución por concepto de obra pública; y (iii) la condena a la autoridad demandada al pleno restablecimiento de los derechos violados.
2
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de 20 veinte de abril de 2018 dos mil dieciocho, se admitió a trámite la demanda y se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma.
Se tuvo a la parte actora por designando abogados autorizados en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como señalando correo electrónico para recibir notificaciones. Asimismo, se tuvieron por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en su escrito inicial de demanda.
En proveído de fecha 15 quince de agosto de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo a *****, Tesorera del municipio de Irapuato, Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma, por designando abogados autorizados y señalando correo electrónico para recibir notificaciones, así como por admitidas las pruebas ofrecidas y exhibidas en su ocurso de contestación.
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 03 tres de octubre de 2018 dos mil dieciocho tuvo verificativo la audiencia de alegatos, los cuales fueron presentados por las partes.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los 3
artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2 y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1; 243, segundo párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, 249, 307 A, 307 B y 307 D del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Certeza del acto impugnado. La existencia del oficio *****, de fecha 26 veintiséis de marzo de 2018 dos mil dieciocho, emitido por la Tesorera Municipal de Irapuato, Guanajuato, se encuentra plenamente acreditada con la reproducción digital del documento exhibido por la parte actora a través del Sistema Informático del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el cual reviste pleno valor probatorio, toda vez que bajo protesta de decir verdad, la actora afirma que corresponde a un documento original, en términos de lo dispuesto por los artículos 78, 117, 121 y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, máxime porque la autoridad demandada reconoció expresamente su emisión al momento de proferir la contestación de la demanda.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público -previo al estudio de fondo del asunto- se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
1 Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete, mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete, conforme a sus transitorios primero y segundo. 4
Lo anterior, acorde a la jurisprudencia que señala:
«IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías».2
Luego, al no advertirse causal de improcedencia o sobreseimiento alguna que impida el análisis de fondo de la presente causa administrativa, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento en el proceso administrativo, ya que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por la impetrante, ni los argumentos tendentes a controvertir la eficacia de aquellos esgrimidos por la ahora encausada. Lo anterior de conformidad con la jurisprudencia de rubro siguiente: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN.»3
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. Es oportuno precisar que por cuestión de método, los conceptos de impugnación se estudiaran en forma conjunta al encontrarse relacionados entre sí. Ello, de conformidad con la tesis de jurisprudencia bajo el rubro y contenido siguiente:
2 Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87 3 Tesis número 2a./J.58/2010, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Tomo XXXI, Mayo de 2010 dos mil diez, consultable a página 830. 5
«CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO. El artículo 79 de la Ley de Amparo previene que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Tribunales Colegiados de Circuito y los Juzgados de Distrito pueden realizar el examen conjunto de los conceptos de violación o agravios, así como los demás razonamientos de las partes, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, empero no impone la obligación al juzgador de garantías de seguir el orden propuesto por el quejoso o recurrente en su escrito de inconformidad, sino que la única condición que establece el referido precepto es que se analicen todos los puntos materia de debate, lo cual puede hacerse de manera individual, conjunta o por grupos, en el propio orden de su exposición o en uno diverso.»4
En esencia, aduce la accionante que es incorrecta la decisión administrativa, al existir discrepancia entre los hechos tomados en consideración para determinar improcedente la solicitud de prescripción del crédito fiscal por concepto de contribución de obra pública de pavimentación de la calle *****, colonia *****, en Irapuato, Guanajuato, pues considera que se encuentra liberada de la contribución, toda vez que las facultades de comprobación de la autoridad demandada han caducado, entonces, en el acto impugnado priva una indebida fundamentación y motivación en conculcación de los artículos 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 45, 60, 62, 89 y 235, fracción III, de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato; y 137, fracción VI, Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; y surte la hipótesis de ilegalidad prevista en el artículo 302, fracción IV, de la misma codificación.
4 Tesis: VI.2o.C. J/304; Novena Época; Registro: 167961; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIX, Febrero de 2009; Materia(s): Común; Página: 1677. 6
En respuesta, la Tesorera Municipal demandada, sostiene que el acto reclamado contiene las razones y motivos de la determinación en correlación con los preceptos legales aplicables, aunado a que aún subsiste el adeudo derivado de la ejecución de la obra pública mencionada, por lo que considera que al resolver, solo se debe atender a la validez o nulidad del oficio impugnado y no pronunciarse respecto del procedimiento de contribución por concepto de obra pública.
De conformidad con el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se procede a delimitar el objeto del presente proceso.
En tal sentido, la litis en esta causa administrativa consiste en determinar si el oficio impugnado fue debidamente fundado y motivado por la autoridad demandada al momento de su emisión.
Resultan fundados los conceptos de impugnación vertidos por la impetrante y por lo tanto, le asiste la razón siguientes consideraciones:
En fecha 21 veintiuno de marzo de 2018 dos mil dieciocho, la demandante dirigió una petición al Tesorero Municipal de Irapuato, Guanajuato, solicitándole declare que sus facultades para determinar el crédito fiscal ya no se encuentran vigentes, por lo que solicita se expida a su nombre una constancia de no adeudo de contribución por concepto de obra pública de pavimentación respecto de la calle *****, número *****, en la colonia ***** del municipio de Irapuato, Guanajuato, al haberse actualizado la caducidad de las facultades de esa autoridad de conformidad con el artículo 39, fracción II, de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato. 7
Como contestación a lo anterior, la autoridad demandada notifica a la parte actora -mediante la resolución impugnada- lo siguiente:
‹‹En relación a la obra de urbanización realizada en la calle ***** número *****, de la colonia *****, hago de su conocimiento que no existe razón legal para dejar exenta la contribución que le corresponde liquidar por haber sido beneficiado por la obra realizada en dicha calle, tal y como lo establece la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato;…
[…] Así como en muestra Constitución Política Mexicana en el artículo 31 fracciones IV y artículo 19 fracción II de la Constitución Política del Estado de Guanajuato que a su letra dice:
[…]
En relación con los fundamentos legales de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato. Art. 60 y 62 mencionados en su escrito y que tienen relación con la Prescripción que solicita…Esta obra se ejecuto por la necesidad de dichos colonos o por la autoridad, es menester que sea aprobada por la mayoría de los colonos para su ejecución, estando fundado y motivado en la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato. En sus artículos siguientes que a la letra dicen:
[…]
Por lo analizado esta Unidad Administrativa determina, que se dio un consentimiento por parte del beneficiario, ya que no presentar ningún escrito ante esta unidad administrativa para manifestar lo contrario de la negativa de la obra. Por lo tanto esta Unidad Administrativa determina que se dio reconocimiento tácito de dicho adeudo y por ende la existencia de dicho crédito ya existe un beneficio para el contribuyente y un costo para el municipio mismo que se argumenta con el artículo 261 fracción IV y 263 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato que refiere lo siguiente:
[…] 8
Por lo que respecta a la determinación de la prescripción por concepto de obra pública en la que refiere en su petición, del predio ubicado en calle ***** número *****, de la colonia *****, y conforme a la documentación analizada, valorada, argumentada y fundada. Ésta Unidad Administrativa determina lo siguiente:
Único.- por lo anterior a su petición presentada ante ésta Unidad Administrativa, se determina no ha lugar a la determinación de prescripción y a la expedición de una constancia de no adeudo por obras de urbanización… ya que no se presentó la negativa en su momento, existiendo un principio de derecho que establece “la ignorancia de la ley no exime de responsabilidad” y además por las razones y disposiciones jurídicas esgrimidas y toda vez que el adeudo subsiste en los registros de ésta Unidad Administrativa.››
De lo transcrito, es evidente que le asiste la razón a la justiciable cuando considera que la resolución que impugna adolece de la debida fundamentación y motivación que explique los términos en que fue emitida.
Se arriba a esta conclusión al entenderse por fundamentación: la expresión del precepto legal aplicable al caso concreto, señalando la fracción, inciso o párrafo en la que se encuentre contenida dicha norma; y por motivación: el razonamiento inherente a las circunstancias de hecho contenidas en el texto del acto, para establecer la adecuación de la conducta del gobernado en el supuesto jurídico establecido por la norma; entonces, la resolución impugnada en el asunto que nos ocupa, debió expresar con claridad la denominación del ordenamiento jurídico aplicable y el precepto legal que se considera se ajusta al caso concreto; cabe señalar, que si el dispositivo legal prevé diversos supuestos jurídicos, se debe precisar con toda exactitud el apartado, párrafo, fracción o fracciones, incisos o sub-incisos que en la especie resulten aplicables.
9
En la misma tesitura, se deben enunciar las circunstancias de hecho que justifiquen la determinación de la autoridad y que las mismas encuadren perfectamente en la hipótesis normativa aplicable. Por lo tanto, para que un acto de autoridad cumpla con la debida motivación, es necesario que el mismo exprese con precisión las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, siendo necesario además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configure la hipótesis normativa para que así se pueda colegir que además de estar debidamente motivado, se encuentra debidamente fundado.
Al respecto, se invoca el siguiente criterio jurisprudencial5, que es del tenor literal siguiente:
«FUNDAMENTACION Y MOTIVACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. De acuerdo con el artículo 16 constitucional, todo acto de autoridad debe estar suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y por lo segundo, que también deben señalarse con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, siendo necesario además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configure la hipótesis normativa. Esto es, que cuando el precepto en comento previene que nadie puede ser molestado en su persona, propiedades o derechos sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento, está exigiendo a todas las autoridades que apeguen sus actos a la ley, expresando de que ley se trata y los preceptos de ella que sirvan de apoyo al mandamiento relativo. En materia administrativa, específicamente, para poder considerar un acto autoritario como correctamente fundado, es necesario que en él se citen: a).- Los cuerpos legales y preceptos que se estén aplicando al caso concreto, es decir, los supuestos normativos en que se encuadra la conducta
5 Tesis: VI. 2o. J/248 emitido por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito. Octava Época. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Núm. 64, Abril de 1993, Pág. 43 10
del gobernado para que esté obligado al pago, que serán señalados con toda exactitud, precisándose los incisos, subincisos, fracciones y preceptos aplicables, y b).- Los cuerpos legales, y preceptos que otorgan competencia o facultades a las autoridades para emitir el acto en agravio del gobernado».
Énfasis añadido.
Así, para considerar que se cumple con la formalidad destacada, la autoridad emisora de un acto administrativo que incida en la esfera jurídica del gobernado, debe darle a conocer a éste en detalle y de manera completa en la actuación de que se trate, la esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron el acto autoritario, lo que en la especie no aconteció.
En el oficio *****, se aprecia que la Tesorera ahora demandada al atender la instancia presentada por *****, no emitió una respuesta congruente y completa a fin de generar certeza en la solicitante en relación con la existencia y subsistencia del crédito fiscal derivado de la contribución de obra pública.
Esto es, la Tesorera Municipal de Irapuato, Guanajuato, señaló en el referido oficio confutado, que no existe razón legal para dejar exenta la contribución por haber sido beneficiaria de la obra realizada en la calle, dado que es obligación del contribuyente realizar la aportación correspondiente, sumado a que la obra debe ser aprobada por la mayoría de los colonos6, por lo que concluye se dio un consentimiento por no manifestar su negativa con la obra y un reconocimiento tácito del adeudo, fundamentándose en los artículos 261, fracción IV y 263 del Código de
6 Además transcribe los artículos de la Ley Hacendaria Municipal que regulan el procedimiento para la ejecución de la obra pública. 11
Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, determinado improcedente la solicitud de la hoy actora.
Inconforme con la decisión, *****, promovió el proceso administrativo que nos ocupa señalando que el acto impugnado se dictó con base en inexactas circunstancias de hecho, en razón de que el crédito fiscal fue exigible a partir del término de la obra, lo que sucedió en el año 2003 dos mil tres7, por lo que las facultades de comprobación de la autoridad demandada han caducado y ha operado la figura de la prescripción, por lo que se encuentra liberada de la contribución.
En su contestación de demanda, la encausada refuta tales argumentos reiterando la improcedencia de la solicitud de prescripción porque es necesario que exista una resolución debidamente notificada en la que se determine un crédito fiscal a cargo del contribuyente, lo que ratifica que el crédito aún se encuentra vigente.
Para dar claridad a los argumentos de las partes, en primer término se precisará conceptualmente lo que es la caducidad y la prescripción en materia fiscal.
Lo anterior es necesario, dado que en su petición de origen señala que las facultades de la autoridad para determinar el crédito ya no se encuentran vigentes, y en el disentimiento contenido en su demanda, la actora también sostiene que el crédito fiscal a que se refiere el acto impugnado se encuentra prescrito; mientras la demandada destaca la importancia de la existencia de la determinación del crédito y su notificación al contribuyente.
7 Hecho que acredita con el oficio *****, suscrito por el titular de la Unidad de Acceso a la Información Pública que contiene el procedimiento de la obra de urbanización de la calle *****, colonia *****, en Irapuato, Guanajuato, ejecutada en el año 2003 dos mil tres. 12
Dicha consideración se sustenta en el criterio jurisprudencial que por identidad de razón resulta aplicable al asunto en estudio y que textualmente expresa:
‹‹PRESCRIPCIÓN O CADUCIDAD EN EL JUICIO DE NULIDAD. CORRESPONDE AL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA DETERMINAR CUÁL DE ESAS FIGURAS SE ACTUALIZA, CONFORME A LAS ALEGACIONES EXPUESTAS EN LA DEMANDA Y EN LA CONTESTACIÓN. Las acciones y las excepciones proceden en el juicio aun cuando no se precise su nombre o se les denomine incorrectamente. Por otro lado, conforme al tercer párrafo del artículo 237 del Código Fiscal de la Federación, vigente hasta el 31 de diciembre de 2005, coincidente con el mismo párrafo del artículo 50 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, las Salas podrán corregir los errores que adviertan en la cita de los preceptos que se consideren violados y examinar en su conjunto los agravios y causales de ilegalidad, así como los demás razonamientos de las partes, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, pero sin cambiar los hechos expuestos en la demanda y en la contestación. En tal virtud, cuando en una demanda de nulidad en vía de acción o de excepción se reclame la configuración de la prescripción o de la caducidad, corresponderá a las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa analizar cuál de esas figuras se actualiza, atendiendo a los hechos contenidos en el escrito de demanda o en la contestación, con la única salvedad de no cambiar o alterar los hechos o alegaciones expresados por los contendientes.››8
En la especie, lo correcto es que las facultades de la autoridad para determinar el crédito fiscal caducaron, como enseguida se explicará.
El Diccionario de Derecho Fiscal y Financiero9 define a la caducidad como «la extinción de las facultades de las autoridades fiscales para comprobar el cumplimiento de las disposiciones fiscales, determinar las contribuciones
8 Tesis: 2a./J. 159/2007, Novena Época, Registro: 171672 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXVI, Agosto de 2007 Materia(s): Administrativa, Página: 565 9 Publicado por la Universidad Nacional Autónoma de México, a través del Instituto de Investigaciones Jurídicas, Editorial Porrúa, año 2007. 13
omitidas y sus accesorios, e imponer las sanciones por infracción a dichas disposiciones, en razón de su no ejercicio en el plazo que la ley le concede para tal efecto».
Por su parte, el artículo 39 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato establece:
‹‹Artículo 39. Las facultades de las autoridades fiscales para determinar la existencia de obligaciones fiscales, señalar las bases de su liquidación o fijarlas en cantidad líquida, para imponer sanciones por infracciones a las disposiciones fiscales, así como las facultades de verificar el cumplimiento de dichas disposiciones, se extinguen en el término de cinco años, no sujeto a interrupción ni suspensión. Dicho término empezará a correr a partir:
I. Del día siguiente al en que se hubiere vencido el plazo establecido por las disposiciones fiscales para presentar declaraciones, manifestaciones y avisos;
II. Del día siguiente al en que se produjo el hecho generador del crédito fiscal, si no existiera obligación de presentar declaraciones, manifestaciones o avisos; y
III. Del día siguiente al en que se hubiere cometido la infracción a las disposiciones fiscales, pero si la infracción fuere de carácter continuo, el término correrá a partir del día siguiente al en que hubiere cesado.
Las facultades de las autoridades para investigar hechos de delito en materia fiscal, no se extinguirán conforme a este artículo.
El plazo señalado en este artículo no está sujeto a interrupción y sólo se suspenderá cuando se interponga algún recurso administrativo o juicio.
Los contribuyentes, transcurridos los plazos a que se refiere este artículo podrán solicitar se declare que se han extinguido las facultades de las autoridades fiscales.››
Como se ve, el transcrito artículo 39 no hace referencia expresa al concepto caducidad, sin embargo, de acuerdo a la definición antes apuntada, no cabe duda que dicho precepto prevé la figura de la caducidad al establecer la 14
extinción de las facultades de las autoridades fiscales para determinar la existencia de obligaciones en la materia, señalar las bases de su liquidación o fijarlas en cantidad líquida, por el transcurso de cinco años.
Además, en los criterios interpretativos pronunciados por los diversos órganos del Poder Judicial de la Federación facultados, se ha empleado uniformemente la acepción caducidad para referirse a la extinción de las facultades fiscales por el transcurso del tiempo; de ahí que, menos aún pueda desconocerse la figura de la caducidad sólo porque la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato no se refiera expresamente a ella.
Para ilustrar lo anterior, se transcriben las siguientes tesis:
‹‹CADUCIDAD DE LAS FACULTADES DE LAS AUTORIDADES FISCALES. EL SUPUESTO QUE PREVÉ EL ARTÍCULO 67 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN RELATIVO A QUE EL PLAZO PARA QUE OPERE AQUÉLLA, SÓLO SE SUSPENDERÁ CUANDO SE INTERPONGA ALGÚN RECURSO ADMINISTRATIVO O JUICIO, ES ACORDE CON LA MEDIDA BUSCADA POR EL LEGISLADOR AL PREVER LA FIGURA DE LA CADUCIDAD Y, POR ENDE, CON LA FINALIDAD Y NATURALEZA DE ÉSTA. Del proceso legislativo en el que se previó el supuesto de suspensión mencionado, se advierte que éste fue insertado para evitar que el Estado se viera afectado por actos que los contribuyentes pudieran realizar al interponer medios de defensa, y continuara corriendo el tiempo de la caducidad mientras se encontrara sub júdice la resolución, y así, durante el procedimiento pudiera alargarse el proceso con la finalidad de que se cumpliera el plazo de la caducidad. En este sentido, se concluye que el supuesto señalado, es acorde con la medida buscada por el legislador, tomando en cuenta que la caducidad es una sanción por el no ejercicio de las facultades de las autoridades fiscales por el transcurso de cierto tiempo, que dentro de su cómputo no debe considerarse el periodo en el que dura un proceso judicial, ya que no resulta imputable a 15
la autoridad fiscal, pues es un plazo sujeto a términos procesales y actuaciones de la autoridad.››10
‹‹CADUCIDAD DE LAS FACULTADES DE DETERMINACIÓN DE CRÉDITOS FISCALES. EL ARTÍCULO 67 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, AL ESTABLECER QUE SÓLO ALGUNAS DE LAS FACULTADES DE COMPROBACIÓN TIENEN EL EFECTO DE SUSPENDER EL PLAZO PARA QUE OPERE, NO VIOLA LA GARANTÍA DE IGUALDAD. Las autoridades fiscales ejercen sus facultades de comprobación dentro de un marco de discrecionalidad, el cual les permite ponderar la idoneidad para utilizar una u otra, o varias de ellas conjunta o sucesivamente, siempre atendiendo a las circunstancias particulares del caso y sin perjuicio de los plazos, formalidades y condiciones de la elegida. De esta forma, la garantía de igualdad se respeta en la medida en que todos los gobernados pueden ser sujetos de fiscalización mediante el ejercicio de las facultades de comprobación, sin que existan algunas exclusivamente aplicables a ciertos sujetos ni haya justificación para tal distinción. Así, el artículo 67 del Código Fiscal de la Federación, al establecer que sólo algunas facultades de comprobación tienen el efecto de suspender el plazo para que opere la caducidad de la diversa facultad de determinación de créditos fiscales, no viola la garantía de igualdad prevista en el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que las características de una u otra facultad no necesariamente deben estar presentes en las restantes, pues del artículo 42 del ordenamiento legal citado se advierte que las facultades contenidas en él tienen naturaleza distinta, cada una con características propias.››11
Igualmente, en el criterio emitido por contradicción de tesis, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, distingue la existencia de ambas figuras en materia tributaria:
‹‹PRESCRIPCIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 146 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. EL PLAZO PARA QUE SE INICIE ES LA FECHA EN QUE EL PAGO DE UN CRÉDITO DETERMINADO PUDO SER LEGALMENTE EXIGIBLE. Conforme al mencionado artículo 146, el crédito fiscal
10 Tesis: 1a. XXVIII/2010, Novena Época, Registro: 165325 Instancia: Primera Sala Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXXI, Febrero de 2010 Materia(s): Administrativa, Página: 113 11 Tesis: 2a. XLII/2009, Novena Época, Registro: 167303 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIX, Mayo de 2009 Materia(s): Constitucional, Administrativa, Página: 267 16
se extingue por prescripción en el término de cinco años. Ese término inicia a partir de la fecha en que el pago pudo ser legalmente exigido. Por ello, para que pueda iniciar el término de la prescripción, es necesario que exista resolución firme, debidamente notificada, que determine un crédito fiscal a cargo del contribuyente, y no puede sostenerse válidamente que cuando el contribuyente no presenta su declaración estando obligado a ello, el término para la «prescripción» empieza a correr al día siguiente en que concluyó el plazo para presentarla, pretendiendo que desde entonces resulta exigible por la autoridad el crédito fiscal, ya que en tal supuesto lo que opera es la caducidad de las facultades que tiene el fisco para determinar el crédito y la multa correspondiente. De otra manera no se entendería que el mencionado ordenamiento legal distinguiera entre caducidad y prescripción y que el citado artículo 146 aludiera al crédito fiscal y al pago que pueda ser legalmente exigido.››12
Igualmente el criterio de autoridad contenido en la siguiente tesis aislada, refuerza lo determinado:
‹‹CRÉDITO FISCAL. MOMENTO A PARTIR DEL CUAL SE EXTINGUE POR PRESCRIPCIÓN. El artículo 67 del Código Fiscal de la Federación establece que las facultades de las autoridades fiscales para determinar contribuciones omitidas e imponer multas por infracciones cometidas se extingue en cinco años; a su vez el artículo 146 del mismo ordenamiento legal prevé que el crédito fiscal se extingue por prescripción, también en el término de cinco años contados a partir de la fecha en que el pago pudo ser legalmente exigido. De lo anterior se deduce que se distinguen dos momentos: primero, la autoridad exactora debe ejercitar la facultad de fincar el crédito fiscal, y si no lo hace en el término de cinco años, contados a partir de que se realiza el hecho imponible, se actualiza la caducidad de dichas facultades, y segundo, una vez fincado y determinado el crédito fiscal, si no se realiza gestión alguna de cobro al contribuyente el referido crédito prescribe también en el término de cinco años, contados a partir de que se fincó aquél, concretamente, del día en que se notificó al contribuyente dicha liquidación, por lo que es a partir de ese momento y no antes en que debe empezar a computarse el plazo de la prescripción para hacer efectivo un crédito fiscal.››13
Resaltado añadido.
12 Tesis: 2a./J. 15/2000, Novena Época, Registro: 192358 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XI, Febrero de 2000 Materia(s): Administrativa Página: 159 13 Tesis: XV.1o.13 A, Novena Época, Registro: 194873 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo IX, Enero de 1999 Materia(s): Administrativa, Página: 842 17
De conformidad con lo antes asentado, se tiene que en el caso concreto la autoridad demandada sostiene la vigencia del crédito; sin embargo, no acredita que este haya sido determinado y notificado a la hoy actora. En consecuencia, es dable colegir que las facultades de la autoridad hacendaria municipal para determinar el crédito fiscal14 derivado de la contribución por la obra pública ejecutada en año 2003 dos mil tres15, se extinguieron por el transcurso de los 5 cinco de años previsto en el artículo 39 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, actualizándose la figura de la caducidad para determinar la existencia de obligaciones fiscales o para dar las bases para ello.
No se soslaya que la Tesorera Municipal demandada, manifiesta que esta Sala solo debe verificar la legalidad del acto combatido, sin pronunciarse sobre el procedimiento de contribución de obra pública, concretamente sobre la prescripción o caducidad de las facultades para hacer efectivo el cobro.
Es de desestimarse este argumento, en virtud de que el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, es un órgano de control de legalidad dotado de plena jurisdicción, lo que se suma a que debe ocuparse de las acciones y pretensiones hechas valer por la promovente, pues solo de esta forma se colmarían las garantías de exacta aplicación de la ley, exhaustividad y expeditez contenidas en los artículos 14 y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Se ilustra esta disertación, con la tesis aislada que señala:
14 La determinación del crédito fiscal consiste en establecer una obligación fiscal en cantidad líquida y hacerla del conocimiento del contribuyente. 15 Fecha aducida por la accionante y no controvertida por la autoridad demanda. 18
‹‹NULIDAD LISA Y LLANA. EL ESTUDIO PREFERENTE DE LAS CAUSAS RELACIONADAS CON EL FONDO DEL ASUNTO QUE PUDIESEN DETERMINARLA, NO IMPLICA QUE INDEFECTIBLEMENTE SE EXAMINE LA TOTALIDAD DE LAS CUESTIONES DE FONDO, SINO QUE ESTÁ LIMITADO A CASOS ESPECÍFICOS COMO CUANDO SE ALEGA PRESCRIPCIÓN, CADUCIDAD, INCOMPETENCIA DE LA AUTORIDAD EMISORA DEL ACTO, ETCÉTERA. La jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación intitulada: «TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN. AMPARO DIRECTO CONTRA SUS SENTENCIAS. DEBE EXAMINARSE EL CONCEPTO EN EL QUE SE COMBATE LA CAUSA DE ILEGALIDAD RELACIONADA CON EL FONDO DEL ASUNTO, AUNQUE SE ESTIME FUNDADO EL RELATIVO A LA OMISIÓN DEL ESTUDIO DE LA TOTALIDAD DE LAS CUESTIONES DE CARÁCTER FORMAL Y PROCEDIMENTAL.» que, en síntesis, establece: «El requisito de exhaustividad de las sentencias de amparo exige que se examinen todos los conceptos de violación planteados siempre que no exista alguna razón legal que lo impida o que determine la inutilidad de tal examen. … por haber analizado preferentemente la responsable la causa de ilegalidad relacionada con el fondo del asunto para estimarla infundada y considerar apegada a derecho la resolución impugnada en ese aspecto … por omitirse estudiar en la sentencia reclamada la totalidad de las causas de ilegalidad relacionadas con cuestiones de carácter formal y procedimental …», no establece que indefectiblemente se estudie la totalidad de las cuestiones de fondo que pudiesen determinar la declaración de nulidad lisa y llana de la resolución impugnada en el juicio de nulidad, para que posteriormente se examinen causas de ilegalidad relacionadas con cuestiones de carácter formal y procedimental, sino que en los supuestos en que por haber analizado preferentemente la causa de ilegalidad relacionada con el fondo del asunto -verbigracia: incompetencia de la autoridad que emitió el acto impugnado, la prescripción o la caducidad- se omita el estudio de la totalidad de las causas de ilegalidad relacionadas con cuestiones de carácter formal y procedimental. Por lo que, opuestamente, en las hipótesis en que se determine declarar la nulidad para efectos por violaciones de carácter formal o procedimental -como lo es la ausencia de fundamentación y motivación-, sí es dable omitir el examen de cuestiones propiamente de fondo.›› 16
16 Tesis: III.2o.A.85 A, Novena Época, Registro: 187159 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XV, Abril de 2002 Materia(s): Administrativa, Página: 1303. 19
Énfasis añadido.
Por lo tanto, este juzgador considera que le asiste la razón a la impetrante, toda vez que la resolución que por esta vía se impugna adolece de una indebida fundamentación y motivación, en virtud de la apreciación incorrecta de los hechos considerados al momento de resolver lo peticionado, emitiéndose en contravención de las disposiciones aplicadas dejando de aplicar las debidas, situación que se traduce en un vicio de fondo, al no cumplirse cabalmente con el elemento de validez contenido en la fracción VI del artículo 137 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Consecuentemente, y al actualizarse la causal contenida en el ordinal 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, lo procedente es decretar la Nulidad Total del acto impugnado con número de oficio *****, de fecha 26 veintiséis de marzo de 2018 dos mil dieciocho, suscrito por la Tesorera Municipal de Irapuato, Guanajuato.
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora.
En su escrito de demanda, la actora solicitó se declare la prescripción del crédito fiscal y por ende la caducidad de las facultades de la demandada para determinar dicho crédito, y como consecuencia, se le expida constancia de no adeudo por contribución de obra pública.
Al decretarse la nulidad del acto impugnado, la accionante no tiene por qué resentir las consecuencias de un acto nulo, básicamente porque en atención 20
a la causa de pedir, y al estudio realizado por este juzgador en el Considerando previo, se determinó que ha caducado la facultad de la autoridad fiscal para determinar el crédito fiscal -contribución de obra pública en la calle *****, colonia ***** en Irapuato, Guanajuato- a cargo de *****.
En vista de ello, ha lugar a reconocer el derecho a la expedición de una constancia de no adeudo por concepto de obra pública de pavimentación respecto del inmueble antes descrito, colmado el pago de derechos que corresponda; lo anterior, con fundamento en lo provisto en el ordinal 255, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en vinculación directa con el arábigo 37, fracción II de la Ley de Ingresos para el Municipio de Irapuato, Guanajuato, para el ejercicio fiscal vigente.
Asimismo, apoya esta determinación el criterio emitido por la Tercera Sala de este Tribunal y que a continuación se inserta:
‹‹RECONOCIMIENTO DEL DERECHO EN SENTENCIA. FUNDAMENTO LEGAL DE LA EXPEDICIÓN DE UNA CONSTANCIA DE NO ADEUDO POR CONCEPTO DE IMPUESTOS MUNICIPALES. La emisión de constancias de no adeudo por concepto de impuestos, derechos o aprovechamientos por parte de la tesorería municipal tiene fundamento en la ley de ingresos para el municipio y ejercicio fiscal que corresponda; ello, previo el pago de la cantidad señalada para tal efecto por parte del particular que la solicita. (Proceso Administrativo 1317/3ªSala/16, sentencia del 26 de junio de 2017).››
En síntesis, se condena a la Tesorera Municipal de Irapuato, Guanajuato, a que restituya a la actora en el goce de sus derechos conculcados, mediante la expedición de la constancia de no adeudo solicitada, previo pago de derechos a cargo de la promovente.
21
En virtud de lo anterior, la autoridad demandada deberá cumplir lo aquí ordenado en un término de 15 días hábiles contados a partir de aquél en que cause ejecutoria la sentencia de mérito, de conformidad con los artículos 319, 321 y 322 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala resultó competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Cuarto de la presente sentencia.
TERCERO. Se decreta la Nulidad Total del acto impugnado consistente en el oficio *****, suscrito por la Tesorera Municipal de Irapuato, Guanajuato, en términos de lo expuesto el Considerando Quinto de este fallo.
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconoce el derecho solicitado por la parte actora y se condena correlativamente a la autoridad demandada, atento a lo determinado en el Considerando Sexto de esta resolución jurisdiccional.
22
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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