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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 9 nueve de marzo de 2021 dos mil veintiuno.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 2333/1ª Sala/20 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante Juicio en Línea en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 14 catorce de diciembre de 2020 dos mil veinte, la persona mencionada en el párrafo precedente promovió, por su propio derecho, proceso administrativo en el cual señaló como acto impugnado el siguiente:
«La boleta de infracción con folio número *****, redactada el 05 cinco de noviembre de 2020 dos mil veinte».
Además, hizo valer como pretensiones: 1) la nulidad total del acto impugnado; y 2) como el reconocimiento del derecho y condena a la autoridad demandada, para que: (i) se deje sin efectos la boleta de infracción impugnada, y (ii) le sea devuelta la placa de circulación que fue retenida en garantía, así como el pleno restablecimientos de sus derechos violados.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto dictado el 15 quince de diciembre de 2020 dos mil veinte, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a las autoridades demandadas y se les emplazó para que dieran contestación a la misma. Además se tuvieron por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por el accionante en su escrito inicial de demanda.
2 Asimismo, respecto a la suspensión solicitada, se concedió la misma para efecto de mantener las cosas en el estado en que se encuentran, esto es, que no se inicie el procedimiento administrativo de ejecución. Además, se concedió para efecto de que le sea devuelta al actor, la placa de circulación que le fue retenida en garantía.
Posteriormente, en proveído de fecha 27 veintisiete de octubre de 2020 dos mil veinte, se tuvo a *****, Oficial de Tránsito adscrito a la Dirección de Tránsito del Municipio de Irapuato, Guanajuato, por contestando en tiempo y forma legal la demanda; así como por admitida la prueba documental ofrecida y exhibida en su respectivo ocurso de contestación.
Consecutivamente, mediante acuerdo de fecha 5 cinco de febrero de 2021 dos mil veintiuno, la parte demandada en cumplimiento a la suspensión otorgada, informa que se encuentra a disposición de la actora la placa de circulación que le fue retenida en garantía, en las oficinas de la Dirección de Ingresos de la Tesorería Municipal; por lo que se dio vista a la parte actora para que acuda a la Dirección referida.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 8 ocho de febrero de 2020 dos mil veinte, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por la actora y no por la Oficial de Tránsito adscrita a la Dirección de Tránsito del Municipio de Irapuato, Guanajuato.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2 y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; artículo 243, segundo párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 307 A, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
3 SEGUNDO. Oportunidad y Vía. De acuerdo a lo señalado en auto dictado el 15 quince de diciembre de 2020 dos mil veinte, y de las constancias del proceso de origen, se advierte que la demanda fue presentada con oportunidad en el plazo establecido en el ordinal 263 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, como proceso o juicio de nulidad en línea en la vía ordinaria.
TERCERO. Fijación y Existencia del acto impugnado. De conformidad con lo previsto por el artículo 299, fracción I, del código de la materia, previo al estudio del fondo, deben fijarse de manera precisa los actos impugnados por el actor.1 Así, del análisis integral al escrito de demanda, se advierte que en la presente causa el accionante pretende controvertir la legalidad de:
▪ La boleta de infracción con número de folio *****, redactada el día 5 cinco de noviembre de 2020 dos mil veinte, por el Agente de Tránsito adscrito a la Dirección de Tránsito del Municipio de Irapuato, Guanajuato.
Actuación cuya existencia se encuentra debidamente acreditada en autos con la documental aportada por la actora consistente en su original -bajo protesta de decir verdad-; Lo anterior, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 78, 117, 121 y 130 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; máxime que el agente tránsito demandado no objetó la misma en cuanto a su existencia y contenido; en consecuencia, se deberá tener por cierta y veraz la boleta confutada.
CUARTO. Procedencia. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, y previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento2.
1 Al efecto, resulta ilustrativo lo establecido en la tesis de rubro: «ACTOS RECLAMADOS. REGLAS PARA SU FIJACIÓN CLARA Y PRECISA EN LA SENTENCIA DE AMPARO.» Novena Época; Registro: 181810; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIX, Abril de 2004. 2 Ello, acorde a la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente: «IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías». Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87.
4 A) Legalidad del acto impugnado. El oficial de tránsito demandado en su escrito de contestación invoca diversos artículos relativos a causales de improcedencia, como lo es las fracciones I, VI y VII, del artículo 261 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como también invoca en el apartado relativo a “excepciones y defensas”, la fracción II y V, del artículo 241 y la fracción III, del artículo 242 del referido Código.
Ahora bien, los artículos invocados por el oficial de tránsito se refieren a la inexistencia del acto -fracción VI del artículo 261 del Código anteriormente invocado-, sin embargo, la autoridad carece de razón en su señalamiento, toda vez que tal y como se señaló en el considerando Tercero, la existencia del acto combatido se encuentra debidamente acreditado.
Lo anterior, toda vez que la emisión de la boleta de infracción constituye en sí misma una manifestación aislada que refleja la voluntad definitiva de la administración pública y que por consiguiente resulta agraviante al actor.
Es de señalarse, que si bien no se precisa el nombre del actor en la boleta de infracción, lo cierto es que, con el resto del caudal probatorio aportado por la parte actora en el juicio de nulidad y lo manifestado en su demanda, se demuestra que el acto impugnado en el presente proceso administrativo sí afecta el interés jurídico de la parte actora.
Con lo que se estima procedente el presente proceso administrativo, pues al estar frente a una resolución que de manera terminante define la situación jurídica y administrativa del actor, éste se encontró válidamente habilitado para acudir ante esta instancia jurisdiccional a fin de salvaguardar los derechos que estima le fueron lesionados.
No se omite señalar, que los artículos 241 y 242 del multicitado Código, que se invocan por la autoridad demandada, se refieren al recurso de inconformidad en sede administrativa regulado por la misma codificación en comento, empero, no resultan aplicables el presente proceso que se norma por los preceptos relativos al proceso administrativo o juicio contencioso en sede jurisdiccional. De ahí que tales causales resulten inatendibles.
5 Por lo tanto, al no prosperar la causal de improcedencia señalada por la autoridad, y sin que este Tribunal advierta de oficio que se actualiza alguna otra que impida el análisis de fondo de la causa contenciosa, se determina no sobreseer en el proceso, dado que no se actualiza ninguna hipótesis de las previstas en los artículos 241, 242, y 261 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
QUINTO. Estudio Jurídico. Enseguida este Juzgador procederá al análisis de los conceptos de impugnación o causa de pedir que establece el actor en su escrito de demanda, considerando los argumentos que exterioriza el demandado en su contestación.
A). Metodología. El estudio del único concepto de impugnación se realizará conforme a los argumentos referidos en el mismo.
B). Planteamiento del Problema.
(i) Postura del Actor. En su escrito de demanda, la parte accionante aduce como concepto de impugnación «ÚNICO», medularmente la indebida motivación y fundamentación de la boleta de infracción impugnada3.
Ello, pues refiere que la autoridad demandada no expresa argumentos lógicos-jurídicos, ni pormenoriza las circunstancias de tiempo, lugar y modo que permitan inferir que se transgredió la norma en materia de tránsito municipal, limitándose la autoridad sólo a invocar enunciados previamente elaborados que obran insertos en el folio de infracción.
Además, en el apartado de hechos que dan motivo a la demanda y, específicamente en el punto identificado como «1», la impetrante niega lisa y llanamente haber cometido la conducta que se le atribuye en el folio de infracción.
3 Ello, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN». Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830.
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(ii) Postura del demandado. Al respecto, la parte encausada sostiene la legalidad y validez de su actuación, en razón de que se colmaron los principios de fundamentación y motivación y observaron las formalidades esenciales del procedimiento.
(iii) Problema Jurídico a resolver. Así, de conformidad con el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, el «problema jurídico a dilucidar» consiste en determinar si la boleta de infracción impugnada fue o no debidamente fundada y motivada por la autoridad demandada.
C). Razonamiento Jurisdiccional. Luego, una vez realizado el análisis al contenido de la actuación controvertida, así como a la totalidad de las constancias que integran los autos, quien resuelve concluye que resulta fundado el concepto de impugnación en estudio, con base en las siguientes consideraciones:
El artículo 16, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece como imperativo a toda autoridad, en su respectivo ámbito de competencia, la obligación de fundar y motivar la causa legal de sus actos, ello en respeto a las garantías constitucionales de seguridad y certeza jurídica consagradas en favor de los gobernados.
Garantía que a su vez contempla el artículo 137, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, al estipular como elemento de validez de todo acto administrativo, el encontrarse debidamente fundado y motivado.
En el caso concreto, y desprendido del folio de infracción impugnado, se aprecia que éste fue consignado en un formato pre-impreso, en el cual la autoridad demandada identificó las casillas u opciones pre-determinadas contenidas en los rubros siguientes y que, en el reverso de la boleta de infracción, indican en su correlativo, lo siguiente:
7 Artículos infringidos Concepto de infracción Calificación (UMA´s)
«Artículo 88». «Falta del casco del acompañante» «13»
Además, se observa que la encausada agregó en el apartado de «motivación», lo siguiente: «Cabe señalar que la contravención al Reglamento de Tránsito del Municipio de Irapuato, Guanajuato, cometida por el propietario y/o conductor cuyas generales se citan al inicio del presente, fue detectada acorde a las circunstancias de tiempo, lugar y modo siguientes: En el TIEMPO fijado por la hora y fecha escrita supra líneas, los hechos ocurrieron en el LUGAR ubicado en Revolución con circulación de Revolución a 5 de febrero del (la) zona centro referencia frente a la taquería Arandas».
Atento a lo antes señalado, se colige que el agente de tránsito concluyó que la hoy actora cometió la conducta consistente en: falta del casco del acompañante; además, también señaló como fundamento legal respecto de la hipótesis normativa prevista como infracción y que, según su apreciación, fue actualizada debido a los hechos desplegados por la accionante, el artículo 88 del Reglamento de Tránsito para el Municipio de Irapuato, Guanajuato
Sin embargo, dicha autoridad omitió realizar la expresión pormenorizada de los hechos y causas específicas relativas a cómo aconteció la conducta infractora, esto es, no se le dio a conocer al infractor, hoy actor, en detalle y de manera completa, la esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron la emisión del acto impugnado, a efecto de que aquél se encontrara en posibilidad de cuestionar y controvertir el mérito de la decisión, permitiéndole una real y auténtica defensa en contra del acto de molestia.
Asimismo, el agente de tránsito omitió señalar como es que se percató de que el actor no traía puesto el casco, pues dentro de la boleta de infracción solo refiere: «Un dispositivo de policías se percato de una moto sin casco el acompañante», pero nunca refiere haber sido él quién se percató de lo sucedió y como lo hizo.
8 El solo hecho de señalar que el acompañante no portaba el casco no es suficiente para determinar que las cosas sucedieron de esa marea, ya que no redacta los hechos constitutivos que le llevaron a imponerle al actor una multa de tránsito, es decir, no menciona si a través de los sentidos es que se percató de que el hoy actor realmente no portaba el casco, sin que sea válido que asiente que un dispositivo de policías fue quien advirtió dicha situación, pues se insiste el agente de tránsito es quién tuvo que haberse percatado de esa situación -en el lugar preciso-, no una autoridad diversa, tal y como él mismo lo refiere dentro del acto confutado.
Asimismo, la autoridad demanda no señala si el actor se encontraba circulando o se encontraba estacionado, pues ambas representan una situación distinta. Además de no describir si no portaba totalmente un casco o lo estaba usando indebidamente conforme lo que señalan las normas mexicanas4. Lo anterior es así, toda vez que el artículo 153 del Reglamento de Tránsito del Municipio de Irapuato, establece literalmente lo siguiente:
«Artículo 153. Cuando los conductores de vehículos cometan una infracción a lo dispuesto por este Reglamento y demás disposiciones aplicables, los Agentes de Tránsito se sujetarán al siguiente procedimiento:
I. Cuando exista una falta flagrante, le ordenará al conductor que detenga la marcha del vehículo en un lugar donde no obstaculicen el tránsito;
II. Reportará inmediatamente, vía radio o mediante el uso de la tecnología el motivo por el cual detiene al conductor, así como la matrícula y/o las placas del vehículo, en busca de reporte de robo del mismo;
III. Se identificarán con su nombre y gafete y les harán saber, en forma precisa, la falta o faltas que hayan cometido, así como el artículo infringido del presente Reglamento;
IV. Les requerirán para que muestren su permiso o licencia de conducir, la tarjeta de circulación, y en su caso la póliza de seguro de responsabilidad civil por daños a terceros vigente, y, en casos específicos, los demás documentos que deban llevar en los vehículos; estos documentos serán entregados para su revisión;
4 NORMA Oficial Mexicana NOM-206-SCFI/SSA2-2018, publicada en el diario oficial de federación el 29 de mayo de 2018.
9 V. Se procederá a la emisión o elaboración de las boletas de infracción, mediante el uso de los instrumentos tecnológicos en su caso, en las que se asentarán los hechos que las motiven y los fundamentos en que se sustenten, haciendo entrega de un tanto a los probables infraccionados, así como la entrega de la notificación para que comparezca a una audiencia de calificación en los Juzgados Cívicos de ser el caso, misma que se desarrollará de conformidad con lo señalado en el Reglamento en materia de Justicia Cívica. Si los conductores se negaren a recibir las boletas los Agentes de Tránsito harán la anotación respectiva en las mismas; La notificación a la que se hace alusión en párrafo anterior para que el probable infractor comparezca a la audiencia de calificación ante los Jueces Cívicos, únicamente aplicará para las infracciones por estado de ebriedad, aliento alcohólico, falta de casco de protección para motociclistas y/o acompañante, conducir mientras sus brazos o manos se encuentran sosteniendo personas, animales, teléfonos celulares u otros objetos de tal manera que impida el acto reflejo de movimiento, exceso de pasajeros en motocicletas, falta de permiso o licencia de conducir, falta de verificación vehicular, uso de vidrios polarizados, intentar sobornar a las autoridades, y pasar los vehículos la señal de alto del semáforo o luz roja.
VI. Elaboradas las boletas de infracción y revisada la documentación, ésta les será devuelta, con excepción de aquélla que retengan como garantía. Los Agentes de Tránsito podrán retener en garantía: El permiso o licencia de conducir, una de las placas del vehículo o la tarjeta de circulación; sin que por ningún motivo puedan ser retenidos más de uno, en caso de no contar con alguno de los anteriores se procederá al retiro y aseguramiento del vehículo. En su caso, solicitarán el auxilio de la fuerza pública para el aseguramiento o detención de conductores, pasajeros o terceras personas cuando obstaculicen el cumplimiento de sus funciones, cometan alguna agresión contra ellos o pongan en riesgo su integridad física o la de otras personas o se presuma alguna conducta tipificada como delito.
VII. Cuando se cometa alguna infracción al presente Reglamento y no se encuentren en el lugar los conductores, los Agentes de Tránsito elaborarán las boletas, haciendo la anotación respectiva y dejarán un tanto de ellas y de la notificación en lugar visible y seguro de los vehículos, reteniendo en garantía una de las placas;
VIII. Posteriormente, de ser el caso, se remitirán las boletas de infracción a la Dirección, inmediatamente, o dentro del plazo de veinticuatro horas hábiles en los demás casos, junto con el acuse de la notificación; y,
10 IX. Sin perjuicio en lo señalado en las fracciones anteriores, podrán utilizarse los avances de la tecnología para la elaboración y emisión de las boletas de infracción y proseguir el trámite administrativo.»
En efecto, correspondía a la demandada indicar mediante un relato pormenorizado de cómo ocurrieron los hechos, para acreditar en el texto mismo del acto controvertido, cómo se percató que el acompañante no portaba el casco de seguridad.
Lo expuesto con anterioridad, se traduce en una insuficiente motivación5, pues no basta con seleccionar opciones pre-insertas para concluir que se cometió una conducta infractora, sin hacer mención de las circunstancias, razones especiales o causas inmediatas que le sirvieron de base para arribar a esa conclusión.
De tal manera que, la actuación de la autoridad impidió al accionante conocer los criterios fundamentales de su decisión, sin que la motivación vertida en la misma fuera suficiente ni apta para explicar correctamente la determinación asumida y, menos aún, para posibilitar al particular que esgrimiera correctamente la defensa de sus derechos y, en consecuencia, se estima que la autoridad demandada fungió como «testigo, juez y parte» al momento de emitir el folio de infracción combatido.
De igual manera, se destaca que el accionante niega haber cometido la conducta que se le atribuye en el folio de infracción combatido.
Al respecto, el ordinal 47 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, prevé como presunción que los actos de las autoridades administrativas son emitidos con apego a legalidad y, por ello, la obligación de demostrar su ilegalidad corresponde al particular; sin embargo, cuando el particular niega lisa y llanamente los hechos que motivan el acto, las autoridades deberán probar la veracidad de tales hechos, salvo que la negación implique la afirmación de otro hecho.
5 Al efecto, resulta ilustrativa la tesis que al rubro reza: «MOTIVACIÓN. FORMAS EN QUE PUEDE PRESENTARSE LA VIOLACIÓN A ESA GARANTÍA EN FUNCIÓN DE LAS POSIBILIDADES DE DEFENSA DEL AFECTADO.» Novena Época Registro: 174228 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Septiembre de 2006 Materia(s): Común Tesis: I.4o.A.71 K.
11 Ahora bien, en relación con la negativa vertida por el accionante, y contrario a lo que asevera la autoridad demandada en su contestación, se considera que tal expresión sí implica una negativa lisa y llana6, pues ésta fue realizada de manera categórica, sin condiciones y, sobre todo, sin comprender la afirmación de otro hecho.
De esa forma, le fue constituido a la autoridad demandada el deber de acreditar la veracidad de no haber portado el casco, a fin de preservar la legalidad y validez jurídica de su actuación. Sin embargo, en la secuela procesal el oficial de tránsito demandado no exhibió algún elemento convictivo a través del cual demostrara que la accionante efectivamente cometió la conducta que le fue atribuida.
Lo anterior permite asumir que el folio de infracción controvertido también se encuentra indebidamente motivado7, pues las razones expuestas en la decisión administrativa no guardan relación con la apreciación de la realidad que tuvo en cuenta la autoridad, ya que los hechos asentados por el agente demandado no fueron debidamente justificados y, por tanto, no fue demostrado en la presente instancia la veracidad de los mismos.
D). Conclusión. Agotado lo anterior, se concluye que la razón asiste a la parte accionante, al no quedar fehacientemente acreditada la comisión de la infracción que le fue atribuida y que, a consideración de la encausada, transgredía lo dispuesto en el artículo 88 del Reglamento de Tránsito del Municipio de Irapuato, Guanajuato.
6 Ilustrativo de lo anterior, resulta la tesis de rubro siguiente: «CARGA PROBATORIA EN EL JUICIO DE NULIDAD. NO CONSTITUYE UN REQUISITO SOLEMNE PARA FINCARLA A LA AUTORIDAD DEMANDADA CUANDO EL ACTOR NIEGA LOS HECHOS QUE MOTIVEN LOS ACTOS O RESOLUCIONES DE AQUÉLLA, QUE AL HACERLO UTILICE LA EXPRESIÓN «LISA Y LLANAMENTE».» Novena Época; Registro: 170117; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXVII, Marzo de 2008; Materia(s): Administrativa; Tesis: V.2o.P.A.12 A Página: 1741. 7 Al efecto, resulta ilustrativa la tesis que al rubro reza: «MOTIVACIÓN. FORMAS EN QUE PUEDE PRESENTARSE LA VIOLACIÓN A ESA GARANTÍA EN FUNCIÓN DE LAS POSIBILIDADES DE DEFENSA DEL AFECTADO.» Novena Época Registro: 174228 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Septiembre de 2006 Materia(s): Común Tesis: I.4o.A.71 K Página: 1498
12 En tal sentido, queda demostrada la causal de nulidad prevista por el artículo 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consistente en la indebida motivación y fundamentación del folio de infracción impugnado, al evidenciarse que la autoridad demandada, por una parte, omitió expresar los razonamientos que permitieran al justiciable tener pleno conocimiento de los elementos considerados para efecto de determinar la comisión de la infracción que le fue atribuida y, en otro extremo, apreció de manera incorrecta los hechos que motivaron su actuación; lo cual, incumplió con el margen de legalidad estipulado en los ordinales 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Constitucional, y 137, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEXTO. Decisión o Fallo. En suma, con fundamento en lo dispuesto por el ordinal 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la nulidad total de la boleta de infracción impugnada.
Se puntualiza que la nulidad deberá ser lisa y llana, ya que, al estar en presencia de un vicio material, su ineficacia es total y al existir cosa juzgada sobre los problemas de fondo debatidos, la autoridad demandada se encuentra impedida para dictar una nueva resolución8.
SÉPTIMO. Pretensiones del actor y consecuencias. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora, consistentes en que:
A). Se deje sin efectos la infracción impugnada. Respecto a la pretensión en estudio, se estima que, al haberse decretado la nulidad total de la infracción impugnada, esta se encuentra satisfecha al tenor de la declaración de nulidad, pues una consecuencia intrínseca de la declaración de nulidad es que la boleta de infracción controvertida, no podrá surtir efecto alguno.
8 Ello, de conformidad con lo consignado en la jurisprudencia intitulada: «NULIDAD DE LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS. SENTIDO AMPLIO DEL CONCEPTO Y EFECTOS DE LA DECRETADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL» Décima Época Registro: 2020803, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación Publicación: viernes 11 de octubre de 2019 10:21 h Materia(s): (Administrativa) Tesis: I.4o.A. J/4 (10a.).
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Es decir, al tenor de lo dispuesto en el artículo 143 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, la boleta de infracción impugnada es un acto inválido e insubsistente, que no se presume legítimo ni ejecutable, así como tampoco podrá se subsanado, porque carece del elemento de validez exigido por el artículo 137, fracción VI, del Código citado, consistente en la debida fundamentación y motivación del acto administrativo.
B). El restablecimiento del derecho violado. En su demanda, la actora solicita que le sea devuelta la placa de circulación que le fue retenida en garantía; en consecuencia, al haberse concedido la suspensión para el efecto de devolver al actor la placa de circulación, ello mediante auto de 15 quince de diciembre de 2020 dos mil veinte, y al haber quedado el acto combatido insubsistente, dicha determinación de retención de la placa resulta también inválida y sin efectos.
Sin embargo, no existe en el expediente constancia del cumplimiento a dicha suspensión, por ello, se reconoce el derecho del actor y se condena a la autoridad demandada a realizar las gestiones necesarias para que a la parte actora le sea devuelta la placa de circulación que le fue retenida.
Aunado a ello, no se advierte pago alguno efectuado por el actor, dado la suspensión del cobro coactivo acordado en su oportunidad por este Juzgador, cobro que además ya no podrá llevarse a cabo, dado que el crédito fiscal determinado en su oportunidad con motivo de la sanción impuesta ha quedado insubsistente y, por ende, sin efectos.
OCTAVO. Ejecución de la Sentencia. Finalmente, la autoridad demandada deberá cumplimentar la condena que precede e informar sobre ello, en un término de 5 cinco días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en los artículos 319, 321 y 322 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
14 Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Cuarto de la presente sentencia.
TERCERO. Se decreta la nulidad total de la boleta de infracción, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto y Sexto de la misma.
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconoce el derecho solicitado por la parte actora y, correlativamente, se condena a la autoridad demandada, en los términos precisados en el Considerando Séptimo y Octavo de esta sentencia.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Kenia Carolina Patlan Rivera, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
La presente hoja de firmas corresponde a la sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 2333/1ª Sala/2020.——————————————————–
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, 11 once de marzo de 2020 dos mil veinte.
ASUNTO
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo, expediente número 2318/1ª SALA/19, promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
ANTECEDENTES
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escritos presentados en la Secretaría General de Acuerdos de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 27 veintisiete de 27 veintisiete de noviembre de 2019 dos mil diecinueve y 8 ocho de enero de 8 ocho de enero de 2020 dos mil veinte, *****, por su propio, promovió proceso administrativo señalando como acto impugnado el siguiente:
«[…] la resolución emitida el día 15 de noviembre del 2019 por el C. L.E. *****, SUBDIRECTOR DE CATASTRO Y PREDIAL […] mediante oficio *****, […]».
La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) Nulidad del oficio *****, de fecha 15 quince de noviembre de 2019 dos mil diecinueve, y 2) se ordene a la autoridad demandada para que autorice el traslado de dominio […] del bien inmueble motivo de avalúo […].
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Por acuerdo de 3 tres de diciembre de 2019 dos mil diecinueve, se requirió al actor para 2
que aclarara si era su deseo promover proceso administrativo ante este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, y en caso afirmativo, corrigiera y completara su escrito inicial de demanda, en términos de lo establecido en el numeral 265 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Mediante auto de 13 trece de enero de 2020 dos mil veinte, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma.
Se tuvieron por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas; se le tuvo por señalando abogados para imponerse de los autos, así como domicilio para recibir notificaciones.
Por acuerdo de 18 dieciocho de febrero de 2020 dos mil veinte, se tuvo al *****, Subdirector de Catastro y Predial de San Felipe, Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma; designando abogados autorizados y señalando correo electrónico para recibir notificaciones, así como por admitida la prueba documental ofrecida y exhibida en su ocurso de contestación.
Por otra parte, al no existir pruebas pendientes de desahogo, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 24 veinticuatro de febrero de 2020 dos mil veinte, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por la parte actora, no así por la autoridad demandada. 3
CONSIDERACIONES
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, en relación con el artículo 243, segundo párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Para acreditar la existencia del acto reclamado, el actor aportó como anexo a su escrito inicial de demanda, original del oficio *****, de fecha 15 quince de noviembre de 2019 dos mil diecinueve.
Aunado a ello, la autoridad demandada señaló como cierto el hecho de la emisión del oficio combatido, según se aprecia en su escrito de contestación, como respuesta al hecho cuatro del diverso escrito de demanda.
En virtud de lo anterior, y considerando los signos visibles en dicho documento, se advierte que se trata de un documento público, al que se le otorga valor probatorio pleno, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 78, 117, 118, 199 y 121, del Código de Procedimiento y 4
Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. Por lo tanto, se tiene por acreditada la existencia del oficio descrito.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
Lo anterior, acorde a la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente:
«IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías».1
La autoridad demandada señaló en el escrito de contestación de la demanda que se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 261 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, al considerar que no obstante el haber sido requerido, el actor no expresó en forma concreta en el escrito de demanda los conceptos de impugnación que le irroga el oficio combatido.
Sin embargo, debe señalarse que para considerar el sobreseimiento por la falta de expresión de conceptos de impugnación, es necesario que de la lectura integral al escrito de demanda no se advierta manifestación
1 Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87. 5
alguna en relación con la legalidad del acto combatido, pues de indicar algún motivo de disenso en relación con lo actuado por la autoridad, debe llevarse a cabo el análisis en el apartado correspondiente, en tanto los conceptos de impugnación corresponden al estudio del fondo de la controversia, sin que sea necesario que para su análisis sean expresados bajo fórmulas o silogismos estrictos.
En apoyo a lo anterior, se citan las siguientes tesis que por analogía son aplicables al asunto que no ocupa:
«CONCEPTOS DE VIOLACION, EL JUICIO DE GARANTIAS NO PUEDE SER SOBRESEIDO POR FALTA DE LOS, SI DEL ANALISIS INTEGRAL DEL ESCRITO DE DEMANDA SE ADVIERTE QUE EN ELLA SE EXPRESARON CONSIDERACIONES TENDIENTES A COMBATIR LA ILEGALIDAD DEL ACTO DE AUTORIDAD. Este Tribunal Colegiado estima que para que se pueda actualizar la causal de improcedencia prevista en la fracción XVIII del artículo 73 de la Ley de Amparo, en relación con la fracción V del artículo 116 de la propia Ley, es necesario la ausencia o falta total de los conceptos de violación o bien, cuando sólo se combate el acto reclamado, diciendo que es incorrecto, infundado, inmotivado o utilizando otras expresiones semejantes, pero sin razonar por qué se consideran así, ya que tales afirmaciones tan generales e imprecisas, no constituyen propiamente la expresión de conceptos de violación requerida por la fracción V del artículo antes citado, y sin ellos no es posible analizar la constitucionalidad o inconstitucionalidad del acto reclamado, pero cuando del análisis integral del escrito inicial de la demanda de amparo se advierte que en ella se expresaron consideraciones tendientes a combatir la ilegalidad del acto reclamado, es inconcuso que el juicio de garantías no debe ser sobreseído por falta de conceptos de violación, pues en todo caso, estos últimos serán materia de estudio, en cuanto al fondo del asunto, los cuales pueden resultar fundados, infundados o inoperantes, lo que motivará el otorgamiento del amparo o su negativa, pero no su sobreseimiento. Además, la Ley de Amparo no exige, que los conceptos de violación se hagan con determinadas formalidades solemnes o indispensables. La demanda de amparo -lo ha dicho la Suprema Corte en numerosos y constantes precedentes- es un todo que debe considerarse en su 6
conjunto, de lo que sigue que, aun cuando la costumbre ha llevado a los litigantes a expresar los conceptos de violación en un capítulo destacado, en busca de claridad, deben tomarse como conceptos de violación todos los razonamientos que, con tal contenido, aparezcan en la demanda, aun cuando no estén en el capítulo relativo. Basta que en alguna parte de la demanda se exprese un argumento que tienda a demostrar la ilegalidad o inconstitucionalidad de los actos reclamados, como sucede en el presente caso, para que deba ser estudiado en la sentencia como concepto de violación, ya que es evidente que la sentencia debe ocuparse de todos los que la parte quejosa exprese. Por lo demás, para que existan conceptos de violación en una demanda de amparo administrativa, que con la excepción establecida por el artículo 76 bis, fracción VI, de la Ley de Amparo, es de estricto derecho, es suficiente que se exprese con claridad la causa de pedir, señalando cuál es la lesión o agravio que el quejoso estima le causa la resolución impugnada, y los motivos que originan tal agravio.»2
«VIOLACIONES PROCESALES. LA OBLIGACIÓN DEL QUEJOSO DE PRECISAR EN LA DEMANDA DE AMPARO DIRECTO LA FORMA EN QUE TRASCENDIERON EN SU PERJUICIO AL RESULTADO DEL FALLO, DEBE ANALIZARSE ATENDIENDO A LA CAUSA DE PEDIR. El numeral 174 de la Ley de Amparo establece la obligación del quejoso de precisar la forma en que las violaciones procesales trascendieron en su perjuicio al resultado del fallo, para que el Tribunal Colegiado de Circuito cumpla con su obligación de examinarlas. Por otro lado, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 68/2000, dispuso que los argumentos del quejoso deben analizarse, aunque no tengan la forma lógica del silogismo, sino que será suficiente que en alguna parte de la demanda se exprese la causa de pedir, señalándose cuál es la lesión o agravio que el quejoso estime le causa el acto reclamado y los motivos que lo originaron. Ahora bien, la Segunda Sala del Máximo Tribunal, al resolver el amparo directo en revisión 932/2015, estableció que, a efecto de ser acorde con el derecho humano de acceso a la justicia, el cumplimiento de la carga procesal que establece el aludido artículo 174 debe interpretarse en un sentido razonable, esto es, que sea congruente con la finalidad que persigue, pero sin que constituya una carga desproporcionada que se torne en un obstáculo excesivo para impugnar violaciones procesales, lo que deriva en que éstas deben analizarse a la luz de la causa de pedir del quejoso, de la cual pueda advertirse de una manera clara la forma en que la violación procesal alegada trascendió al
2 Tesis: I.3o.A.131 K; fuente: Semanario Judicial de la Federación; instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Octava Época, Tomo XIII, Mayo de 1994, página 416, registro 212534. 7
resultado del fallo en su perjuicio y no exigir el agotamiento de una determinada fórmula estricta. Por tanto, debe estimarse satisfecha la referida carga procesal, sin que sea necesario exigir el cumplimiento de fórmulas estrictas -silogismos o expresión de fórmulas sacramentales-, por lo que bastará con que el quejoso argumente, por ejemplo, que la autoridad responsable actúa de manera ilegal al limitar su derecho a desahogar pruebas para probar su dicho, o que se limitó su derecho de contestar la demanda y oponer las excepciones y defensas, para que el Tribunal Colegiado de Circuito deba estudiar tales razonamientos.»3
Énfasis propio.
En consecuencia, al no advertirse causal de improcedencia o sobreseimiento alguna que impida el análisis de fondo de la presente causa administrativa, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del presente proceso administrativo, ya que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquéllos señalados por la autoridad encausada tendientes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro:
3 Tesis: VI.2o.T.13 K (10a.); fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Décima Época, Tribunales Colegiados de Circuito; Libro 42, Mayo de 2017, Tomo III, página 2195, registro 2014329. 8
«CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».4
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. El artículo 302, último párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, habilita a este Juzgador para examinar de oficio la competencia de la autoridad que emitió el acto impugnado, por ser una cuestión de orden público.
Por tanto, quien resuelve se avoca al estudio oficioso de la competencia de la autoridad demandada para dictar el acto impugnado, así como todo lo relacionado con la misma, incluso la ausencia, indebida o insuficiente fundamentación de la competencia.
A tal determinación, le resulta aplicable por analogía, la tesis jurisprudencial siguiente:
«COMPETENCIA. SU ESTUDIO OFICIOSO RESPECTO DE LA AUTORIDAD DEMANDADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, DEBE SER ANALIZADA POR LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. El artículo 238, penúltimo párrafo, del Código Fiscal de la Federación y su correlativo 51, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, establece que ese Tribunal podrá hacer valer de oficio, por ser de orden público, la incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada. Al respecto debe decirse que ese estudio implica todo lo relacionado con la competencia de la autoridad, supuesto en el cual se incluye tanto la ausencia de fundamentación de la competencia, como la indebida o insuficiente
4 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 9
fundamentación de la misma, en virtud de que al tratarse de una facultad oficiosa, las Salas fiscales de cualquier modo entrarán al examen de las facultades de la autoridad para emitir el acto de molestia; lo anterior con independencia de que exista o no agravio del afectado, o bien, de que invoque incompetencia o simplemente argumente una indebida, insuficiente o deficiente fundamentación de la competencia. Cabe agregar que en el caso de que las Salas fiscales estimen que la autoridad administrativa es incompetente, su pronunciamiento en ese sentido será indispensable, porque ello constituirá causa de nulidad de la resolución impugnada; sin embargo, si considera que la autoridad es competente, esto no quiere decir que dicha autoridad jurisdiccional necesariamente deba pronunciarse al respecto en los fallos que emita, pues el no pronunciamiento expreso, simplemente es indicativo de que estimó que la autoridad demandada sí tenía competencia para emitir la resolución o acto impugnado en el juicio de nulidad.»5
Así, de la lectura del acto combatido que se reproduce a continuación, se advierte que la autoridad no expresó el fundamento material de su actuación, en tanto únicamente consignó lo siguiente:
Oficio *****, de fecha 15 quince de 2019 dos mil diecinueve:
«Por medio de la presente y en relación a su escrito de fecha 8 de noviembre del presente año, donde solicita la autorización del avalúo elaborado por el perito No. 4, Ing. *****, para que se autorice el traslado de dominio del miso predio.
Al respecto me permito informar a usted, que no se puede registrar esa propiedad por estar incluida en una propiedad que carece de autorización para la enajenación de lotes.
Lo anterior con fundamento en el ordinal 1285 del Código Civil, los contratos sólo obligan a las personas que los otorgan, evitando que esta dependencia se convierta involuntariamente en coadyuvante de algún ilícito por la compraventa del inmueble, lo anterior con fundamento en lo previsto por el artículo 262 del Código Penal del Estado, referente al delito tipificado como “afectación al ordenamiento urbano”, por la enajenación en forma fraccionada de lotes de terrenos urbanos o rústicos,
5 Época: Novena Época. Registro: 170827. Instancia: Segunda Sala. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXVI, Diciembre de 2007. Materia s : Administrativa. Tesis: 2a./J. 218/2007. Página: 154 10
propios o ajenos, sin construcciones o con ellas, sin el permiso previo de la autoridad competente, que se contraen en los ordinales 202, 203 y 204 del Código de Ordenamiento Territorial para el Estado y los Municipios. […]»
Ahora bien, los fundamentos legales citados por la autoridad en el oficio confutado tienen el siguiente contenido textual:
Código Civil para el Estado de Guanajuato.
«Artículo 1285. Los contratos sólo obligan a las personas que los otorgan. Los terceros que se beneficien con sus estipulaciones pueden exigir su cumplimiento en aquello que les afecte.»
Código Penal del Estado de Guanajuato
«Artículo 262. A quien promueva, induzca o aliente la formación o establecimiento de asentamientos humanos irregulares, causando un perjuicio público por sí o por interpósita persona; o al que fraccione, enajene o se comprometa a enajenar en forma fraccionada o en lotes, un terreno urbano o rústico, propio o ajeno, con o sin construcciones, sin el previo permiso de las autoridades competentes, o cuando existiendo éste no se hayan satisfecho los requisitos de tal permiso, se le impondrá de tres a nueve años de prisión y de cien a mil días multa.
Cuando se trate de servidores públicos y se encuentre en cualquiera de los supuestos de este artículo, la pena se aumentará en un medio, y la destitución del empleo o cargo e inhabilitación de uno a diez años para desempeñar cualquier función pública.
En todo caso, la reparación del daño referida en la fracción VI del artículo 99-b deberá ser pagada a la administración pública municipal del lugar en donde se ubique el inmueble.»
Código Territorial para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
11
«Artículo 202. Para la inscripción o actualización de los datos de los inmuebles en el Padrón Catastral, los propietarios, poseedores o usufructuarios deberán utilizar el formato que para tal efecto establezca la Tesorería Municipal.
Para la inscripción de un predio en el Padrón Catastral, la Tesorería Municipal deberá comprobar fehacientemente que dicho predio no se encuentra inscrito, y de estarlo sólo podrá inscribirse si existe resolución firme de la autoridad competente, para lo cual deberá exhibir el interesado copia certificada.»
«Artículo 203. En el supuesto de que los propietarios, poseedores o usufructuarios de cualquier inmueble no presenten oportunamente el formato a que se refiere el artículo anterior, la Tesorería Municipal procederá de oficio a realizar la inscripción o actualización de que se trate.»
«Artículo 204. La modificación a cualquiera de las características de los bienes inmuebles, deberá anotarse en el Padrón Catastral para su actualización.»
De lo anterior, no se aprecia que la autoridad le haya señalado al impetrante los fundamentos que le confieren competencia para darle a conocer la decisión impugnada, es decir, el oficio impugnado no consigna los artículos previstos en su normativa orgánica o reglamentaria6 que le faculten para emitir la respuesta que otorgó, transgrediendo con ello la garantía de seguridad jurídica prevista por el artículo 16 constitucional, así como lo dispuesto por la fracción VI del artículo 137 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Sobre el particular, resultan ilustrativas las tesis que se citan en seguida:
«COMPETENCIA. ES INELUDIBLE QUE LA AUTORIDAD QUE EMITE EL ACTO RECLAMADO DEBE ASENTAR EN ÉL ESTAR FACULTADA PARA ELLO, ASÍ COMO EL DISPOSITIVO LEGAL,
6 Como lo es en la especie Reglamento Orgánico de la Administración Pública Municipal de San Felipe, Guanajuato. 12
ACUERDO O DECRETO QUE LE OTORGA TAL CAPACIDAD. Conforme a lo señalado por el artículo 16 constitucional, es una obligación ineludible que todo acto de autoridad necesariamente debe emitirse por el órgano facultado para ello, en el que se deberá expresar como parte de las formalidades del acto, el carácter con que se suscribe el mismo y el dispositivo legal, acuerdo o decreto que le otorga tal capacidad o legitimación a la autoridad para emitirlo, ya que de sostenerse lo contrario se dejaría al gobernado en estado de indefensión, en virtud de no conocer la disposición que faculta a la autoridad para emitir la resolución que le afecta y el carácter con que la emite, por lo que es evidente que con ello no se le daría oportunidad de examinar si la actuación de la autoridad se encuentra o no dentro del ámbito competencial respectivo y si es conforme o no a la Constitución Federal o a la ley aplicable al caso concreto.7
«COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA EMISORA DE UNA RESOLUCION. DEBE FUNDARSE EN EL CUERPO MISMO DEL DOCUMENTO. Cuando el artículo 16 constitucional prescribe que nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones sino mediante mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causal legal del procedimiento, está consagrando dos garantías individuales: la de competencia y la de fundamentación y motivación. La garantía de competencia prescribe que una autoridad sólo puede actuar en determinado sentido si existe una norma jurídica que la autorice para conducirse así. La garantía de fundamentación y motivación reviste dos aspectos: el formal, por cuanto exige que en el documento en donde se contenga el acto de molestia conste una exposición de las circunstancias de hecho y las normas o principios de derecho que condujeron a la autoridad a inferir el acto de molestia; y el material, por cuanto exige que las circunstancias de hecho, siendo ciertas, encuadren en las hipótesis de los preceptos invocados conforme su recta interpretación. Ahora bien, la circunstancia de que tanto la doctrina como la jurisprudencia hayan dado un tratamiento independientemente a cada una de estas garantías, la de competencia y la de fundamentación y motivación, no significa en modo alguno que sean ajenas entre sí, o se excluyan en su aplicación en favor de un gobernado a quien se ha inferido un acto de molestia. Por el contrario, precisamente gracias a su interpretación conjunta pueden alcanzarse efectivamente los propósitos perseguidos por el Constituyente al plasmarlas como garantías de rango constitucional. En efecto, si al regular el acto de molestia el artículo 16 constitucional exige, por una parte, la
7 Tesis: VI.2o.A.79 A; fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Novena Época; Tomo XIX, Enero de 2004, página 1479, registro: 182455. 13
existencia de un precepto de derecho que faculte a la autoridad para realizar el acto (competencia) y, por otra parte, la cita de todos los hechos y preceptos de derecho que originen el acto (motivación y fundamentación), es de concluirse entonces que dentro de esta cita de preceptos debe incluirse concretamente aquél que dé facultades a la autoridad, puesto que precisamente la competencia es el primer presupuesto y punto de partida para la emisión del acto de molestia, lo que significa sencillamente que también la competencia debe estar fundada en al mandamiento de autoridad. Para aceptar esta conclusión, bastaría considerar que tanto la competencia como la fundamentación y motivación se consagraron por el Constituyente con un solo objetivo común: brindar seguridad jurídica al gobernado frente a la actuación de los órganos del Estado, poniendo a su alcance todos los medios necesarios para la defensa de sus intereses; en ese orden de ideas, de admitir un criterio distinto, eximiendo a la autoridad del deber de fundar su competencia, equivaldría a privar al particular de la aptitud enteramente legítima de conocer al menos la norma legal que permite a la autoridad molestarlo en su esfera jurídica y en su caso, de controvertir su actuación si no se halla ajustada a derecho.»8
«COMPETENCIA. EN EL ÁMBITO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO ES IMPRORROGABLE Y, POR TANTO, NO EXISTE SUMISIÓN TÁCITA DEL GOBERNADO. La competencia en materia administrativa puede definirse como el complejo de facultades, obligaciones y poderes atribuidos por el derecho positivo a un determinado órgano administrativo; así, las normas que establecen la competencia son de orden público, pues éstas se forman con miras al interés público, no al del órgano estatal, por lo que aquélla es irrenunciable e improrrogable, tanto por acuerdo entre las partes, como de ellas con la administración; esto inclusive para la competencia territorial, a diferencia de lo que ocurre en el derecho procesal. Luego, el hecho de que el gobernado -con el fin de evitarse conflictos con la administración pública- intente cumplir lo que le es requerido por un ente estatal sin controvertir su competencia, de ninguna manera legitima la actuación de una autoridad incompetente, ya que, se reitera, la competencia en el ámbito administrativo es improrrogable. Además, en caso de que se estimara prorrogable por sumisión tácita, se obligaría a los particulares a mostrarse insumisos a los mandamientos de las autoridades que estimaran incompetentes (o que no fundaran adecuadamente su competencia), con la posibilidad de que se aplique en su contra algún tipo de coacción que pudiera
8 Instancia: Semanario Judicial de la Federación; fuente: Tribunales Colegiados de Circuito, Séptima Época, Volumen 205- 216, Sexta Parte, página 112, registro: 247637. 14
derivar en actos de molestia o privación; se suma a lo anterior, el hecho de que el fundamento de la competencia de las autoridades constituye un elemento esencial del acto de autoridad, cuyo cumplimiento puede ser impugnado por los particulares en el momento en que les produzca algún agravio jurídico, tan es así que el artículo 238 del Código Fiscal de la Federación vigente hasta el 31 de diciembre de 2005, impone al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que analice de oficio si la autoridad administrativa carece o no de competencia legal para emitir el acto impugnado o alguno de los que le sirven de antecedente o apoyo; por lo que en el caso de que se aceptara la sumisión tácita del particular a la competencia de la autoridad, se llegaría al absurdo de convalidar actos viciados en su origen por provenir de autoridades incompetentes.»9
En tal virtud, al no señalar la autoridad en el acto combatido el precepto legal que le legitima como autoridad en materia de catastro municipal, para dar respuesta a la solicitud del impetrante, se advierte que no colmó el supuesto de fundar su competencia.
De tal modo, se advierte que el oficio combatido carece del elemento de validez descrito en la fracción VI del artículo 137 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los municipios de Guanajuato, al no señalar en forma expresa la competencia material de la autoridad emisora del mismo, lo que produce su nulidad, en términos de lo dispuesto por el diverso ordinal 143 del citado código administrativo estatal, lo que da lugar a la nulidad del mismo, en términos de lo dispuesto por el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, al actualizarse la causal de nulidad descrita en el ordinal 302, fracción II, del Código administrativo estatal en cita.
9 Novena Época Registro: 175658 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIII, Marzo de 2006 Materia(s): Administrativa Tesis: XV.4o.18 A Página: 1961 15
Sin embargo, en virtud de que la respuesta otorgada mediante oficio ***** fue emitida en razón de la petición efectuada por el actor, con la finalidad de no dejar incierta la situación jurídica del mismo, la nulidad decretada es para el efecto de que la autoridad encausada emita una nueva respuesta debidamente fundada y motivada.
Lo anterior, con apoyo en la jurisprudencia de rubro y texto siguientes:
«SENTENCIAS DE NULIDAD. FORMA EN QUE LAS AUTORIDADES DEBEN CUMPLIRLAS, EN ATENCIÓN AL ORIGEN DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA Y LOS VICIOS DETECTADOS, CONFORME A LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Los artículos 51 y 52 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo prevén los tipos de nulidad que pueden decretarse en el juicio contencioso administrativo, los cuales dependerán del origen de la resolución impugnada y de los vicios detectados; aspectos a los que debe acudirse para determinar la forma en que las autoridades deben cumplir las sentencias de nulidad. En cuanto a su origen, debe distinguirse si la resolución se emitió con motivo de una instancia, solicitud o recurso promovido por el gobernado o con motivo del ejercicio de una facultad de la autoridad. En el primer caso, donde el orden jurídico exige de la autoridad demandada un pronunciamiento, la reparación de la violación dictada no se colma con la simple declaración de nulidad de dicha resolución, sino que es preciso que se obligue a la autoridad a dictar otra para no dejar incierta la situación jurídica del administrado. En cambio, cuando la resolución administrativa impugnada nace del ejercicio de una facultad de la autoridad, no es factible, válidamente, obligarla a que dicte una nueva, ante la discrecionalidad que la ley le otorga para decidir si debe o no actuar y para determinar cuándo y cómo debe hacerlo. Por lo que corresponde al vicio en que se incurrió, éste puede ser material o formal; en aquél, su ineficacia es total y, por eso, la declaración de nulidad que se impone, impide a la autoridad demandada volver a emitir el acto impugnado, si éste no tuvo su origen en una solicitud, instancia o recurso del particular, pues de ser así, al emitirlo de nuevo deberá prescindir del vicio material detectado. Para el caso de que el vicio incida en la forma del acto, esto es, en su parte estructural o en un acto procedimental que puede ser susceptible de reponerse, la ineficacia debe ser para el efecto de que se emita otro 16
en el que se subsane esa deficiencia, si deriva de una solicitud, instancia o procedimiento promovidos por el gobernador o, simplemente, declarar su nulidad si no tiene ese origen, lo que no impide que la autoridad vuelva a emitir otro en idéntico sentido, siempre que purgue el vicio formal detectado.»10
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Ahora bien, con la finalidad de llevar a cabo el adecuado análisis del reconocimiento del derecho solicitado, consistente en que se ordene a la autoridad demandada que autorice el traslado de dominio del bien inmueble motivo de avalúo, resulta conveniente precisar los antecedentes que dieron lugar a la emisión del oficio combatido, de donde destaca la siguiente información:
a) Refiere el actor en su demanda de nulidad, que promovió en jurisdicción voluntaria, diligencias de información testimonial ad perpetuam, obteniendo del Juez Civil de Primera instancia del partido judicial de San Felipe, Guanajuato, resolución favorable, en autos del expediente *****.
b) En consecuencia, se ordenó la protocolización en escritura pública de la declaración judicial descrita.
c) Mediante avalúo número ***** de 26 veintiséis de abril de 2019 dos mil diecinueve, el perito valuador ***** realizó avalúo fiscal del inmueble identificado como *****, *****, actualmente colonia *****, la que consiste en seis lotes, números 11 once, 12 doce, 13 trece, 16 dieciséis, 19 diecinueve y 20 veinte, los que están fusionados e integran un solo inmueble de la manzana 5 cinco.
d) Mediante oficio *****, de 29 veintinueve de abril de 2019 dos mil diecinueve, la autoridad demandada informó al perito valuador que el avalúo fiscal número ***** no puede ser autorizado, ya que en el mismo se menciona que es un predio que consiste en seis lotes que fusionados integran la manzana 5 cinco, sin que dicha dependencia municipal tenga registro de la colonia ******, segunda sección, ni lotificación de la misma.
10 Décima Época; Registro: 2008190; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 14, Enero de 2015, Tomo II; Materia(s): Administrativa; Tesis: XVI.1o.A. J/17 (10a.); Página: 1659 17
De lo anterior se aprecia que la solicitud primigenia a que se refiere la demandada en el acto impugnado, es la autorización del avalúo, el cual, por las razones expresadas en el oficio *****, de 29 veintinueve de abril de 2019 dos mil diecinueve, no fue autorizado.
Por otra parte, de los referidos antecedentes se advierte además que el bien inmueble del que se solicita la autorización para el traslado de dominio, se encuentra dentro de una propiedad diversa, de la que la autoridad no cuenta con información por virtud de la cual se pueda fraccionar y desincorporar de ella lote alguno, como en la especie será la desincorporación de la fracción que constituye la propiedad del actor.
Aunado a lo anterior, en razón de la nulidad declarada, se precisa al justiciable que la autorización solicitada se encuentra directamente vinculada a la nueva respuesta que en su caso emita la autoridad demandada, apegándose a lo considerado en el presente fallo.
En el mismo sentido, se destaca que para que este Tribunal se encuentre en posibilidad de reconocer un derecho subjetivo del particular, es deber del justiciable allegar al proceso los elementos de convicción suficientes y pertinentes, que acrediten la existencia del mismo.
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Lo anterior, con apoyo en la tesis aislada11, aplicable con similitud de razón, que a continuación se transcribe:
«FACULTAD DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE CONSTATAR LA EXISTENCIA DEL DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR PARA OBTENER SU RESTITUCIÓN O LA DEVOLUCIÓN DE UNA CANTIDAD. SU EJERCICIO PRESUPONE LA DECLARACIÓN DE ILEGALIDAD DE LAS CONSIDERACIONES QUE SUSTENTAN LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA. La regla general sobre la litis en el juicio contencioso administrativo es que se integra con las consideraciones que rigen el acto impugnado, los conceptos de anulación de la demanda (o su ampliación), la contestación a ésta (o a la ampliación) y las pruebas que ofrezcan las partes. Como excepción, destaca la prevista en el artículo 50, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, cuya aplicación se encuentra vinculada con el diverso 22 del propio ordenamiento, subordinados al artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Esto es, del artículo primeramente citado se advierte que, cuando se declare la ilegalidad de la resolución impugnada y, en consecuencia, proceda restituir un derecho subjetivo o la devolución de una cantidad al actor, previamente debe constatarse el derecho que tiene éste para ello. Por tanto, la obligación de constatar ese derecho subjetivo opera cuando, declarada la ilegalidad de la resolución, se produce la nulidad lisa y llana del acto, y devendría entonces necesaria la obligación de la autoridad administrativa de emitir una determinación que dé solución final a lo gestionado, libre de los motivos de ilegalidad estudiados, pero no exenta de la constatación de que el particular realmente tenga derecho a la restitución del derecho o a la devolución pretendidos, pues en este aspecto el precepto citado refleja con claridad el modelo de plena jurisdicción del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Así, no cabe esa constatación cuando se reconoce la validez del acto impugnado, pues en ese caso no podrá haber algún pronunciamiento sobre el derecho subjetivo a realizar una conducta, como tampoco cuando la nulidad decretada se produce por la falta de fundamentación o motivación del acto administrativo impugnado, dado que, en ese supuesto, al desconocerse las razones que sustentan su determinación, no cabe que el órgano jurisdiccional se sustituya a
11 Tesis: IV.2o.A.136 A (10a.); Décima Época; Registro: 2013828; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 40, Marzo de 2017, Tomo IV; Materia(s): Administrativa; Página: 2707. 19
la autoridad para negar la pretensión del gobernado elevada a la administración, con argumentos no externados por ésta en ejercicio de su potestad para decidir sobre lo pedido. Es así, porque la facultad de constatación referida no es una carta abierta para ignorar la litis y negar lo solicitado ante la autoridad administrativa, con razones no expuestas en la resolución impugnada, sino que deviene como consecuencia de haber declarado la ilegalidad de las consideraciones que la sustentan. Abona a esta conclusión el artículo 22 mencionado, pues si establece que la demandada en su contestación no puede cambiar los fundamentos de derecho que sostuvo en la resolución impugnada; con mayor razón, el tribunal administrativo no puede variar los fundamentos de dicha resolución para reconocer su validez y negar la pretensión elevada a la autoridad demandada, ya que esa prohibición tiene como razón principal no sólo el principio de congruencia en la sentencia, sino también el denominado non reformatio in peius que rige en todo medio de defensa y opera en el caso, como una modalidad de tutela a la congruencia procesal, protegida en el artículo 17 de la Carta Magna. De ahí que la constatación del derecho a la restitución o a la devolución se aplique en aquellos casos en que, declarada la nulidad lisa y llana del acto impugnado por su ilegalidad, la autoridad administrativa deba emitir una determinación que dé solución final a lo gestionado, pero que, por economía procesal la Sala, en aras de una pronta y completa resolución de lo solicitado en la instancia de origen, tiene la facultad de determinar que el actor no obtenga un beneficio indebido por la restitución de un derecho que no está en su esfera jurídica o que no ha sido demostrado; o bien, cuando los elementos probatorios a su alcance revelan la existencia de ese derecho, el particular no tenga que esperar la resolución de la autoridad administrativa para obtener la restitución del derecho o la devolución correspondiente.
En ese sentido, es que se advierte que las pretensiones que efectúa el accionante requieren la previa acreditación de elementos que no fueron materia del proceso. .
Derivado de lo anterior, se condena a la autoridad demandada para que dé cumplimiento a esta sentencia, e informe sobre ello en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria, según lo dispuesto en el artículo 322 20
Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 298, 299 y 300, fracción II y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
RESUELVE
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.
TERCERO. Se decreta la Nulidad del acto impugnado, para los efectos precisados en el Considerando Quinto de la presente sentencia.
CUARTO. No se reconoce el derecho solicitado por la parte actora, conforme con lo determinado en el Considerando Sexto de esta resolución jurisdiccional.
Notifíquese a las partes.
21
En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dése de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 25 veinticinco de agosto de 2021 dos mil veintiuno.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 2317/1ªSala/21 promovido por ***** y *****; ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante Juicio en Línea en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 21 veintiuno de junio del 2021 dos mil veintiuno, las personas mencionadas en el párrafo precedente promovieron, por su propio derecho, proceso administrativo en el cual señaló como actos impugnados los siguientes:
«a) Lo constituye la infracción con folio número *****, de fecha 12 de mayo de 2021,
b) La detención, remisión y aseguramiento ilegal del automotor (…)
c) La calificación del acta de infracción en cita, que indebidamente nos fue imputada y en la que se determinó un crédito fiscal por el equivalente a $*****»
Además, hizo valer como pretensiones: 1) la nulidad total de los actos impugnados; y 2) como reconocimiento del derecho y condena a la parte demandada que: (i) se deje sin efectos la boleta de infracción combatida; (ii) les sea devuelta la cantidad pagada indebidamente; y (iii) les sea reintegrada la cantidad enterada indebidamente por concepto de «servicio de grúa».
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto dictado el 23 veintitrés de junio de 2021 dos mil veintiuno, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a las autoridades demandadas a efecto de que dieran contestación a la misma.
Posteriormente, en proveído emitido el 6 seis de agosto de 2021 dos mil veintiuno, se tuvo al Inspector de Movilidad adscrito a la Dirección General
2 de Transporte del Estado de Guanajuato, y a la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado, por contestando la demanda en tiempo y forma; además, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, misma que tendría verificativo en el despacho de esta Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 19 diecinueve de agosto de 2021 dos mil veintiuno, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados únicamente por la parte actora.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I, inciso a), y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Oportunidad y vía. De acuerdo con lo señalado en auto dictado el 23 veintitrés de junio de 2021 dos mil veintiuno, y de las constancias del proceso de origen, se advierte que la demanda fue presentada con oportunidad en el plazo establecido en el ordinal 263 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, como proceso o juicio de nulidad tradicional, en la vía ordinaria.
TERCERO. Fijación y existencia del acto impugnado. Del análisis integral al escrito de demanda, se advierte que el accionante pretende controvertir1 la legalidad de:
1 Al efecto, resulta ilustrativo lo establecido en la tesis de rubro: «ACTOS RECLAMADOS. REGLAS PARA SU FIJACIÓN CLARA Y PRECISA EN LA SENTENCIA DE AMPARO.» Novena Época; Registro: 181810; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIX, Abril de 2004; Materia(s): Común; Tesis: P. VI/2004; Página: 255
3 1) La boleta de infracción con folio M56540, redactada 20 veinte de abril del 2021 dos mil veintiuno, por el Inspector de Movilidad adscrito a la Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato.
Actuación cuya existencia, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 117, 124, 130 y 131del Código de la materia, se encuentra debidamente acreditada en autos, pues aun cuando el accionante exhibió la misma en «copia fotostática simple»2, dicha documental resulta suficiente para generar convicción en quien resuelve sobre la existencia de su original y su contenido; ello, máxime que el inspector demandad reconoce, en su escrito de contestación, la veracidad de la emisión del mencionado folio de infracción.
Además, cabe precisarse que en su demanda el accionante también impugna como acto impugnado, la «detención, remisión y aseguramiento ilegal del automóvil»; situación que se encuentran debidamente acreditada en autos, mediante las documentales exhibidas por el actor consistentes en: (i) copia simple del inventario de vehículo folio número *****, emitido por el la Dirección General de Transporte del Estado; y (ii) lo indicado en la propia boleta de infracción confutada.
No obstante, se clarifica al accionante que la retención y remisión del vehículo que éste conducía, no se traduce, por sí misma, en un acto o manifestación de voluntad «independiente o autónoma», sino que dicha circunstancia representa un «efecto o consecuencia» derivada directamente de la emisión de la boleta de infracción combatida y, por tanto, el estudio de su legalidad se encuentra supeditada o condicionada al análisis de la legalidad de la multicitada infracción.
2) La calificación de la citada boleta, realizada el día 13 trece de mayo de 2021 dos mil veintiuno, contenida en el documento identificado como «Línea de Captura para la Recepción de Pagos», emitido por la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato.
2 Es aplicable al efecto la jurisprudencia: «COPIAS FOTOSTÁTICAS SIMPLES. VALOR PROBATORIO DE LAS, CUANDO SE ENCUENTRAN ADMINICULADAS CON OTRAS PRUEBAS». Novena Época; Registro: 172557; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, Mayo de 2007; Materia(s): Civil; Tesis: I.3o.C. J/37; Página 1759
4 Actuación que se encuentra debidamente acreditada en autos mediante la documental exhibida por la parte actora consistente en impresión de la referida «Línea de Captura para la Recepción de Pagos», de conformidad con lo previsto por los artículos 117, 121, 124 y 131 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Procedencia. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del código en comento, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento3.
A) Carácter de autoridad demandada. El inspector de movilidad demandado manifiesta que en el proceso se actualiza la causal de improcedencia prevista por el artículo 261, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, pues expresa que no calificó la infracción impugnada y, por tanto, es inexistente el acto que se le reclama.
Sin embargo, se desestima tal invocación al advertirse que la autoridad encausada parte de una premisa equivocada, pues ésta interviene en el presente proceso por ser responsable de la elaboración el folio de infracción impugnado y no así por su calificación; ello, aunado a que, en el Considerando Tercero del presente fallo, ha quedado acreditada la existencia de la aludida actuación.
B) Carácter de autoridad demandada. En su ocurso de contestación, la autoridad hacendaria demandada invoca como causal de improcedencia que el acto combatido fue emitido por autoridad distinta, toda vez que no fue ordenado, dictado o ejecutado por esta, por ello agrega que no tiene el carácter de autoridad demandada, aunado a que el recibo de pago no constituye un acto administrativo; lo cual resulta infundado.
Ello, pues el actor solicita como reconocimiento del derecho la devolución de la cantidad que indebidamente pagó a la autoridad hacendaria, ésta debe ser
3 Ello, acorde a la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente: «IMPROCEDENCIA». Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87.
5 llamada a este proceso, porque podría verse afectado el erario del Estado, además de que al tratarse de un crédito fiscal la multa correspondiente, dicha dependencia en este caso en específico interviene como autoridad determinadora y ejecutora al recibir el pago de la misma4, y por tanto, tiene el carácter de autoridad demandada, conforme a lo dispuesto por el artículo 251, fracción II, inciso a), del Código en comento.
Asimismo, se puntualiza que en el documento denominado «Línea de Captura para la Recepción de Pagos», emitido por la autoridad hacendaria, se precisa la cantidad que el particular debe enterar por concepto de multa a causa de una infracción de tránsito o transporte, sin que previamente se haya determinado o liquidado dicha multa, ni se hayan establecido las bases para cuantificarla por autoridad diversa; de manera que, se está en presencia de un acto administrativo impugnable en su modalidad de crédito fiscal, al ser una declaración unilateral de voluntad de dicha autoridad, susceptible de incidir en la esfera jurídica del gobernado5.
Entonces, al no acreditarse en este proceso la determinación del monto a pagar por autoridad diversa a la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, de manera previa a la emisión de la línea de captura, se arriba a la conclusión de que la autoridad hacendaria sí ejerció unilateralmente facultades de decisión, creando y declarando la obligación fiscal determinada en cantidad líquida; de ahí, que no se actualice la improcedencia invocada por la autoridad hacendaria estatal. Es importante precisar que, al margen del sobreseimiento que solicita, no se exime a la autoridad hacendaria estatal de realizar, dentro del ámbito de su competencia, los actos necesarios para el eficaz cumplimiento de esta sentencia6.
4 Criterio de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, de rubro: «RECIBO DE PAGO. ACTO ADMINISTRATIVO» (Toca 60/18 PL. Recurrente: **. Resolución del 10 diez de enero de 2018 dos mil dieciocho). 5 Resulta ilustrativo a lo señalado, la tesis aislada intitulada: «RECIBO DE PAGO DE UNA MULTA POR INFRACCIONES DE TRÁNSITO. ES UN ACTO DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO, CUANDO LA ENTIDAD RECAUDADORA LIQUIDA EL MONTO DE LA INFRACCIÓN Y/O DE CONCEPTOS NO REFERIDOS EN LA BOLETA CORRESPONDIENTE (APLICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA 2a./J. 182/2008)» Décima Época; Registro: 2012863; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 35, octubre de 2016, Tomo IV. 6 Sustenta la anterior conclusión, lo dispuesto en la jurisprudencia: «AUTORIDADES NO SEÑALADAS COMO RESPONSABLES. ESTÁN OBLIGADAS A REALIZAR LOS ACTOS NECESARIOS PARA EL EFICAZ CUMPLIMIENTO DE LA EJECUTORIA DE AMPARO» [Novena Época; Registro: 1003209; Instancia: Primera Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Apéndice de 2011 Tomo II. Procesal Constitucional 1. Común Primera Parte – SCJN Décima Primera Sección – Sentencias de amparo y sus efectos; materia(s): Común; Tesis: 1330; Página: 1493]
6 Hechas las precisiones anteriores y al no actualizarse ninguna de las causales invocadas por las autoridades demandadas, así como aquellas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, quien resuelve determina procedente no decretar el sobreseimiento del presente proceso.
QUINTO. Estudio jurídico. Enseguida, este Juzgador procederá al análisis de los conceptos de impugnación o causa de pedir que establece el actor en su escrito demanda, considerando los argumentos que exterioriza el demandado en su contestación.
Ello, precisando que órgano jurisdiccional tiene la obligación de realizar el análisis integral de la demanda, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 298 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato7, y su examen no debe circunscribirse únicamente al apartado de los conceptos de impugnación, por lo que cuando se advierta que se expusieron los motivos esenciales de la causa de pedir no contenidos en el apartado de agravios o conceptos de impugnación (como en la especie ocurre), debe considerarse que forman parte de ella, a fin de resolver la cuestión planteada, conforme a la pretensión que en realidad se deduzca de los argumentos planteados por la actora en relación con el acto impugnado, a fin de emitir un fallo completo, tal como lo establece el artículo 298 del citado código8.
A). Metodología. Así, se procede al análisis de los argumentos de impugnación esgrimidos por la parte actora en el apartado de «hechos que dan motivo a la demanda» de su escrito inicial de demanda y, particularmente, en el punto «2».
B). Planteamiento del problema.
(i) Postura del actor. En el argumento de impugnación en estudio, la parte accionante aduce medularmente, la indebida motivación y
7 «Artículo 298. La sentencia se ocupará exclusivamente de las personas, acciones, excepciones y defensas que hayan sido materia del proceso administrativo.» 8 Ilustra tal pronunciamiento, por analogía, la jurisprudencia intitulada: «DEMANDA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. SU EXAMEN NO SÓLO DEBE ATENDER A SU APARTADO DE CONCEPTOS DE ANULACIÓN, SINO A CUALQUIER PARTE DE ELLA DONDE SE ADVIERTA LA EXPOSICIÓN DE MOTIVOS ESENCIALES DE LA CAUSA DE PEDIR» Novena Época; Registro: 166683; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, agosto de 2009; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.7o.A. J/46; Página: 1342
7 fundamentación de la boleta de infracción impugnada9, pues niega lisa y llanamente haber cometido la conducta que le fue atribuida.
(ii) Postura del demandado. En el punto correlativo de su contestación de demanda, el inspector demandado sostiene la legalidad y validez de su actuación, ya que el acta de infracción impugnada se encuentra debidamente fundada y motivada.
(iii) Problema Jurídico a resolver. Así, de conformidad con el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, el «problema jurídico a dilucidar» consiste en determinar si la boleta impugnada se encuentra o no debidamente fundada y motivada, derivado de esclarecer si el oficial demandado acredita suficientemente o no que el actor cometió la conducta infractora que le fue atribuida.
C). Razonamiento jurisdiccional. Una vez realizado el análisis de la totalidad de las constancias que integran los autos, quien resuelve concluye que resulta fundado el concepto de impugnación en estudio, y suficiente para declarar la nulidad de la infracción impugnada, con base en las siguientes consideraciones:
De conformidad con lo previsto en el ordinal 47 del Código citado, las autoridades deberán probar los hechos que motiven sus actos cuando el interesado los niegue lisa y llanamente, a menos que la negativa imponga la afirmación de otro hecho. Luego, basta que dicha negativa sea: categórica, sencilla, clara, sin condiciones, ambigüedades o divagaciones; para tener por cumplida la condición requerida en la norma.
Es decir, resulta suficiente que el particular niegue lisa y llanamente los hechos constatados en un acto administrativo, para revertir a la autoridad la carga de probar las circunstancias de facto asentadas en aquél; de ahí, que la negativa lisa y llana establecida en el precepto invocado -atendiendo a su redacción y
9 Ello, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN». Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830.
8 contenido-, debe entenderse sólo como la necesidad de que ésta sea clara y no confusa, categórica y no condicionada10.
Ahora bien, en relación con la negativa vertida por la parte actora, se considera que tal expresión sí implica una negativa lisa y llana11, pues ésta fue realizada de manera categórica, sin condiciones y, sobre todo, sin comprender la afirmación de otro hecho; por lo que, a fin de preservar la legalidad y validez de su actuación y en términos del ordinal 47 del código de la materia, se impuso a la autoridad la carga de probar las razones por las cuales consideró que la parte actora cometió la infracción consistente en: «Prestar el servicio público de transporte sin contar con la concesión, permiso o autorización correspondiente».
Sin embargo, en la secuela procesal, la autoridad no exhibió algún elemento convictivo a través del cual demostrara que la parte accionante efectivamente cometió la conducta que le fue atribuida y, por tanto, no acreditó los hechos imputados al justiciable en el folio de infracción; lo cual, permite asumir que el folio de infracción controvertido se encuentra indebidamente motivado12.
D). Conclusión. Agotado lo anterior, se concluye que la razón asiste a la parte accionante, debido que ante la negativa lisa y llana respecto a la comisión de la infracción que le fue atribuida, la demandada omitió acreditar los hechos consignados en la boleta de infracción; y, por tal motivo, se configura la causal de nulidad prevista en la fracción IV del artículo 302 del Código de la materia.
SEXTO. Decisión o Fallo. En suma, con fundamento en lo dispuesto por el ordinal 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa
10 Resulta ilustrativa la tesis aislada con el rubro: «NEGATIVA LISA Y LLANA DE LOS HECHOS QUE MOTIVARON EL ACTO O RESOLUCIÓN IMPUGNADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. NO PUEDE CONSIDERARSE ASÍ LA QUE SE CONTRADICE CON LOS ANEXOS DE LA DEMANDA.» y con los siguientes datos de localización: Época: Décima Época; Registro: 2007895; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 12, noviembre de 2014, Tomo IV; Materia(s): Administrativa; Tesis: (III Región) 4o.52 A (10a.); Página: 3001. 11 Ilustrativo de lo anterior, resulta la tesis de rubro siguiente: «CARGA PROBATORIA EN EL JUICIO DE NULIDAD. NO CONSTITUYE UN REQUISITO SOLEMNE PARA FINCARLA A LA AUTORIDAD DEMANDADA CUANDO EL ACTOR NIEGA LOS HECHOS QUE MOTIVEN LOS ACTOS O RESOLUCIONES DE AQUÉLLA, QUE AL HACERLO UTILICE LA EXPRESIÓN «LISA Y LLANAMENTE».» Novena Época; Registro: 170117; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXVII, Marzo de 2008; Materia(s): Administrativa; Tesis: V.2o.P.A.12 A Página: 1741. 12 Al efecto, resulta ilustrativa la tesis que al rubro reza: «MOTIVACIÓN. FORMAS EN QUE PUEDE PRESENTARSE LA VIOLACIÓN A ESA GARANTÍA EN FUNCIÓN DE LAS POSIBILIDADES DE DEFENSA DEL AFECTADO.» Novena Época Registro: 174228 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Septiembre de 2006 Materia(s): Común Tesis: I.4o.A.71 K Página: 1498 .
9 para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la nulidad total del acta de infracción impugnada, así como de su correspondiente calificación, al derivar ésta última de un acto viciado que fue declarado nulo en este fallo13.
Lo anterior, precisando que la nulidad decretada es de carácter lisa y llana14, pues al estar en presencia de un vicio material, su ineficacia es total al existir cosa juzgada sobre los problemas de fondo debatidos.
SÉPTIMO. Pretensiones del actor y consecuencias. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora.
A) Se deje sin efectos la infracción combatida. Respecto a la pretensión en estudio, esta se encuentra satisfecha al tenor de la declaración de nulidad.
B) Devolución de la cantidad pagada indebidamente por concepto de multa. Al respecto, de conformidad con el artículo 300, fracción V, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se reconoce el derecho de la parte actora a obtener el reintegro de la cantidad pagada indebidamente, con base en las siguientes consideraciones:
De conformidad con en el artículo 143 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, los actos decretados nulos en este proceso no se presumen legítimos ni ejecutables y, en consecuencia, debe restablecerse a la parte actora en el ejercicio de los derechos que le fueron vulnerados, previa verificación de su existencia por parte de este Tribunal. Luego, para acreditar el pago indebido, el actor ofrece como pruebas en su demanda:
13 Sostiene lo anterior el criterio de rubro «ACTOS VICIADOS, FRUTOS DE» [Época: Séptima Época; Registro: 252103; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación; Volumen 121-126, Sexta Parte; Materia(s): Común; Página: 280] 14 Es aplicable por analogía la jurisprudencia de rubro «NULIDAD LISA Y LLANA PREVISTA EN EL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. SUPUESTOS Y CONSECUENCIAS» Novena Época; Registro: 184612; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XVII, marzo de 2003; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.4o.A. J/21; Página: 1534.
10 (i) comprobante de pago emitido por la institución bancaria «HSBC MÉXICO, S.A. INSTITUCIÓN DE BANCA MÚLTIPLE, GRUPO FINANCIERO HSBC», el día 13 trece de mayo de 2021 dos mil veintiuno, en el cual obra estampado sello y firma de autorización, así como nombre y número de referencia «SECRETARÍA DE FINANZAS Y ADMINISTRACIÓN (…), REF: *****», y en el cual se consiga el pago de $*****; e
(ii) impresión de «línea de captura para la recepción de pagos», emitida por la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato, a nombre del accionante, indicándose como una de las líneas de captura «*****» y como referencias: «FOLIO:*****» y «34-Multa por infracciones a la Ley de Movilidad», como fecha límite de pago el 31 treinta y uno de mayo de 2021 dos mil veintiuno, y en la cual se determina en cantidad liquida el importe de $*****.
Los anteriores documentos, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 78, 119, 121, 124 y 131 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, generan convicción respecto de que la erogación consignada en el comprobante de pago antes citado fue efectivamente realizado por el accionante con motivo de la boleta de infracción impugnada; ello, máxime que la autoridad no objeto ni controvirtió dicho pago.
Entonces, toda vez que fue demostrado en el proceso que el accionante realizó el pago de la multa, así como la ausencia de legalidad en la obligación tributaria que lo originó, se configura el pago de lo indebido en términos de lo previsto en el artículo 40 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato15. En ese sentido, la devolución de pago de lo indebido constituye un derecho del gobernado a través del cual se reincorporan a su patrimonio las cantidades que indebidamente pagó al fisco, por lo que no es lícito que el fisco retenga una cantidad que le fue pagada sin existir una obligación para ello; de ahí que, lo indebido del pago se actualice al haberse decretado la nulidad de los actos impugnados que obligaron o conminaron el pago al actor16.
15 Publicado en el Periódico Oficial Del Gobierno del Estado de Guanajuato, número 260, novena parte, del 30 treinta de diciembre del 2019 dos mil diecinueve, vigente a partir del 1 uno de septiembre del 2020 dos mil veinte, de conformidad con el artículo primero transitorio del citado decreto.
16 Es ilustrativa sobre la configuración del pago indebido de una multa cuando la boleta de infracción se decretó nula, la tesis aislada con el rubro: «BOLETAS DE INFRACCIÓN DE TRÁNSITO. AL DEJARSE INSUBSISTENTES SE ACTUALIZA LA CAUSA DE
11
C) Reintegro de la cantidad pagada indebidamente por concepto de «servicios de grúa municipal». En su demanda, el accionante también solicita que le sea reintegrada la cantidad de $*****, que pagó por concepto de «servicios de grúa municipal».
Para acreditar que efectuó dicha erogación, ofrece como anexo a su escrito de demanda, la documental consistente en Comprobante Fiscal Digital por Internet (CFDI) o factura electrónica, folio número *****, expedida por «*****», el día 5 cinco de mayo de 2021 dos mil veintiuno, a favor la parte actora, por el concepto de «SERVICIO DE GRÚA», y en el cual se consigna el pago por la cantidad de $*****.
Luego, con el propósito de generar certidumbre en cuanto al pago consignado en la aludida factura electrónica,*****emitida por un tercero distinto a la autoridad competente, este Juzgador procede a corroborar en el «Sistema de Verificación de Comprobantes Fiscales Digitales por Internet»17, generado por el Servicio de Administración Tributaria de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público, mediante el ingreso de los datos relativos al Registro Federal de Contribuyentes, tanto de quien emitió el comprobante fiscal y de quien recibió el mismo, así como del Folio Fiscal (identificador del comprobante fiscal).
Luego, una vez capturados los datos antes referidos, de dicho sistema oficial se obtiene que dicha factura electrónica, tiene el estado de «vigente», expedida y certificada a partir del 5 cinco de mayo de 2021 dos mil veintiuno, señalando como nombre o razón social del emisor, «*****»; como nombre o razón social del receptor «*****»; como efecto del comprobante, «ingreso»; por el monto total de $*****.***** Observado lo anterior, y tomando en consideración la autenticidad, integridad y unicidad de la operación consignada en el comprobante fiscal digital en cuestión,
IMPROCEDENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 61, FRACCIÓN XXI, DE LA LEY DE AMPARO, POR LO QUE EL PAGO EFECTUADO ES INDEBIDO Y SU DEVOLUCIÓN DEBE SOLICITARSE ANTE LA AUTORIDAD RESPONSABLE» Décima Época; Registro: 2014537; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 43, Junio de 2017, Tomo IV; Materia(s): Común; Tesis: XVII.1o.P.A.11 A (10a.); Página: 2871. 17Consultable en la siguiente liga electrónica: https://verificacfdi.facturaelectronica.sat.gob.mx/.
12 así como la fiabilidad del método por el cual dicho comprobante fue generado18, quien resuelve genera convicción de que la parte actora ***** erogó la cantidad consignada en dicha factura digital con motivo del pago por concepto de «servicio de grúa». Ello, máxime que dicho comprobante no fue controvertido, ni objetado por la autoridad demandada, así como de conformidad con lo previsto por los ordinales 48, fracción VIII, 115, 127 y 124 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato19.
Luego, con fundamento en el artículo 143 del Código citado y en virtud de que el traslado del vehículo es una consecuencia de la comisión de la infracción declarada nula, se concluye que el particular no debe resentir menoscabo económico alguno; razón por la cual, en aras de garantizar la protección a los derechos del administrado e impartir una tutela judicial efectiva, resulta indispensable que sea restablecido el derecho que le fue conculcado con motivo del actuar, esto es, que le sea efectivamente reintegrada la cantidad que en su momento el actor enteró al establecimiento comercial por concepto de «servicio de grúa», máxime que en la presente instancia fue constatada la existencia de dicho pago y la ilegalidad de la boleta de infracción impugnada.
En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se condena a las autoridades demandadas para que:
1) Se efectúe a la parte accionante la devolución de la cantidad de $***** que indebidamente pagó por concepto de «multa».
2) Se reintegre a la parte actora la cantidad de $*****, que pagó indebidamente por concepto de «servicio de grúa», con motivo del folio de infracción declarado nulo.
18 Dado su verificativo en el Sistema de Verificación de Comprobantes Fiscales Digitales por Internet, así como la expresión de la cadena original y el certificado del sello digital del Servicio de Administración Tributaria de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público. 19 Al efecto, por analogía o similitud del caso, resulta ilustrativo lo establecido en la tesis intitulada: «FACTURA ELECTRÓNICA. ES PRUEBA IDÓNEA PARA DEMOSTRAR LA ENAJENACIÓN DE BIENES MUEBLES POR UNA PERSONA MORAL Y, EN CONSECUENCIA, CAUSA EFECTOS ANTE TERCEROS AJENOS A LA RELACIÓN COMERCIAL POR LA OBLIGACIÓN TANTO DEL VENDEDOR DE EXPEDIRLA, COMO DEL COMPRADOR DE REQUERIRLA» Décima Época Registro: 2015922 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 50, Enero de 2018, Tomo IV Materia(s): Administrativa Tesis: VI.3o.A.53 A (10a.) Página: 2163.
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Puntualizando que las anteriores cantidades, deberán dejarse a disposición del accionante en las instalaciones de la Oficina Recaudadora de Celaya, Guanajuato20, con el propósito de evitar gastos innecesarios al justiciable y conforme a lo previsto en el ordinal 8, fracción X, del código de la materia21.
OCTAVO. Ejecución de la Sentencia. Finalmente, las autoridades demandadas deberán cumplimentar la condena que precede e informar sobre ello, en un término de 5 cinco días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en los artículos 319, 321 y 322 del Código antes invocado.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Cuarto de la presente sentencia.
TERCERO. Se decreta la nulidad total de la boleta de infracción, así como de su respectiva calificación, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto y Sexto de la misma.
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconoce el derecho de la parte actora y, correlativamente, se condena a las autoridades
20 Pues el accionante señala que es en dicha locación, donde éste tiene ubicado su domicilio. 21 «Artículo 8. Las autoridades tendrán, frente a los particulares, las siguientes obligaciones: (…) X. Procurar las medidas oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses jurídicos, disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación del procedimiento; (…)»
14 demandadas, en los términos precisados en el Considerando Séptimo y Octavo de esta sentencia.
Notifíquese a las partes. En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Kenia Karolina Patlán González, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
La presente hoja de firmas corresponde a la sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 2317/1aSala/21.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, 30 treinta de octubre de 2020 dos mil veinte.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 2317/1ªSala/19 promovido por *****, a través de su representante legal *****; ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante Juicio en Línea en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el día 26 veintiséis de noviembre de 2019 dos mil diecinueve, *****, a través de su represéntate legal *****, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«Sesión Ordinaria de Ayuntamiento LXIII, de 29 de septiembre de 2017, en su octavo punto, inciso b), que modifica la Declaratoria de la Zona de Preservación Ecológica, conformada por los predios de El Charco del Ingenio»
Además, la parte actora hizo valer como pretensiones: 1) la nulidad de la resolución impugnada; y 2) como reconocimiento del derecho y condena a la autoridad demandada, que: (i) se emita acuerdo de ayuntamiento a través del cual se revoque el octavo punto, en su inciso b), de la Sesión Ordinaria de Ayuntamiento LXIII, de 29 veintinueve de 2
septiembre de 2017 dos mil diecisiete; (ii) se publique en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, la revocación del punto de acuerdo que se impugna; (iii) no se incluya en el Programa Municipal de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Ecológico y Territorial (PMDUOET) 2019-2040, la modificación a la zona de preservación ecológica contenida en el punto de acuerdo impugnado1.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 29 veintinueve de noviembre de 2019 dos mil diecinueve, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma; además, se tuvo por acreditada la personalidad de la parte actora.
Se concedió la suspensión solicitada «de manera provisional», para que el Ayuntamiento de San Miguel de Allende, Guanajuato, se abstuviera de incluir en el «Programa Municipal de Desarrollo Urbano y de Ordenamiento Ecológico y Territorial (PMDUOET) 2019-2040» la modificación a la zona de preservación ecológica El Charco del Ingenio y zonas aledañas; asimismo, para estar en posibilidad de determinar sobre el otorgamiento de la suspensión definitiva, se requirió a la autoridad demandada para que informara sobre la emisión del acto impugnado y si de otorgarse la suspensión, se contravendrían disposiciones de orden público.
1 Esto es, que, no se realice la disminución de hectáreas de la Zona de Preservación Ecológica El Charco del Ingenio y Zonas Aledañas, debiendo continuar con criterios de Preservación Ecológica como está establecido en el Programa de Ordenamiento Ecológico y Territorial del Municipio de San Miguel de Allende, Gto. 2012 dos mil doce; y, que todos los terrenos integrantes de la «UGA 40» (POET 2012) continúen de esa manera, es decir, que en el PMDUOET las UGATS 357-1, 351-1, 344-1 y 342- 1, sean una sola, tal y como se encuentran contenidas en el POET 2012 dos mil doce, identificada como «UGA 40», pues en ella se encuentra toda la Zona de Preservación Ecológica de El Charco del Ingenio y Zonas Aledañas, tal y como está establecido en la «Declaratoria de 2006» y la división de UGATS que propone el municipio en el actual proyecto al PMDUOET lo realiza con base en la modificación o disminución que llevo a cabo irregularmente a la zona de preservación mencionada. 3
También se requirió a la autoridad demandada para que exhibiera ante esta Primera Sala, con su contestación de demanda, copia certificada de la sesión ordinaria número LXIII, de 29 veintinueve de septiembre de 2019 dos mil diecinueve, del Ayuntamiento de San Miguel de Allende, Guanajuato, así como de los Acuerdos de fechas 23 veintitrés de enero y 24 veinticuatro de abril de 2018 dos mil dieciocho, emitidos por el Ayuntamiento en cita.
Se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por el demandante en el escrito inicial de demanda, la prueba presuncional legal y humana en todo lo que le favorezca, así como la prueba de informes de autoridad2 a cargo de la encausada; igualmente, se le tuvo por designando abogado autorizado en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, y por señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
Por otra parte, se requirió a la parte actora para que: (i) exhibiera -a través del sistema informático de este Tribunal-, el documento que ofreció como prueba, pero no exhibió, consistente en el instrumento público número *****; y (ii) manifestara si era su deseo ofrecer como prueba la escritura pública número *****, pues la misma fue exhibida pero no ofrecida como probanza.
Posteriormente, mediante proveído de fecha 11 once de diciembre de 2019 dos mil diecinueve, se regularizó el proceso para efecto de tener por admitida la documental consistente en copia simple de la sesión
2 Con el propósito de que informe sobre los hechos que haya conocido, deba conocer o se presuma fundadamente conoce con motivo o durante el desempeño de sus funciones, respecto al punto octavo, inciso b) de la sesión ordinaria número LXIII, de 29 veintinueve de septiembre de 2019 dos mil diecinueve, del Ayuntamiento de San Miguel de Allende, Guanajuato; expidiendo de todo ello documentos o constancias relacionadas con el acuerdo de Ayuntamiento referido. 4
ordinaria número LXIII, de 29 veintinueve de septiembre de 2017 dos mil diecisiete, del Ayuntamiento de San Miguel de Allende, Guanajuato.
Asimismo, se tuvo a la parte actora por dando cumplimiento al requerimiento que le fue formulado, al manifestar que: si es deseo ofrecer como prueba la escritura pública número *****, misma que fue adjuntada al escrito inicial de demanda, y que no es su deseo ofrecer como prueba el instrumento público número *****, pues no forma parte del presente proceso.
Además, se tuvo a la autoridad demandada por acreditando su personalidad y por rindiendo el informe solicitado respecto a la emisión consistente en: (i) sesión ordinaria LXIII del Ayuntamiento de San Miguel de Allende, Guanajuato, de 29 veintinueve de septiembre de 2017 dos mil diecisiete; y (ii) certificado CONANP-374/2014, expedido por la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas; a causa de lo anterior, se concedió de manera definitiva la suspensión solicitada para efecto de que el Ayuntamiento de San Miguel de Allende, Guanajuato, se abstuviera de incluir en el «Programa Municipal de Desarrollo Urbano y de Ordenamiento Ecológico y Territorial (PMDUOET) 2019-2040» la modificación a la zona de preservación ecológica El Charco del Ingenio y zonas aledañas3.
Asimismo, se tuvo a la autoridad demandada por designando abogados autorizados, así como por señalando domicilio electrónico para recibir notificaciones. En ese orden temporal mediante proveído emitido el día 10 diez de enero de 2020 dos mil veinte, se tuvo al Ayuntamiento de San Miguel
3 Con el objeto de evitar perjuicios irreparables al interés social por el impacto y las consecuencias que se producirían, así como para evitar causar impactos ambientales adversos que pudieran afectar a la población en general. 5
de Allende, Guanajuato, por dando contestación a la demanda en tiempo y forma legal; igualmente, se le tuvo por admitidas las probanzas ofrecidas y exhibidas en su ocurso, y se le hizo de conocimiento que en relación con el Incidente de Acumulación de Autos invocado, el mismo debería de solicitarlo ante la Segunda Sala de este Tribunal, pues es quien conoce del proceso más antiguo, identificado con el número de expediente *****.
Igualmente, se le tuvo por rindiendo el informe de autoridad ofrecido por el actor, así como por exhibiendo copia certificada de la sesión ordinaria número LXIII, de 29 veintinueve de septiembre de 2017 dos mil diecisiete, del Ayuntamiento de San Miguel de Allende, Guanajuato; no obstante, en relación con los acuerdos de fechas los acuerdos de 23 veintitrés de enero y 24 veinticuatro de abril de 2018 dos mil dieciocho, expresa que no existen tales acuerdos, pero aclara que en las fechas mencionadas sí hubo publicaciones en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, mismas que anexa en impresión simple.
Además, con motivo de que la autoridad demandada hace valer la causal de improcedencia por consentimiento tácito, se concedió a la parte actora el derecho a ampliar su demanda, con fundamento en lo previsto por el artículo 284, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. Luego, mediante proveído de fecha 14 catorce de enero de 2020 dos mil veinte, se tuvo a la autoridad demandada por interponiendo recurso de reclamación en contra del acuerdo de 11 once de diciembre de 2019 dos mil diecinueve. De manera posterior, a través de acuerdo dictado el 24 veinticuatro de enero de 2020 dos mil veinte, se requirió a la autoridad demandada para que informara sobre el cumplimiento a la suspensión otorgada por auto 6
de 11 once de diciembre de 2019 dos mil diecinueve, bajo apercibimiento de que en caso de ser omiso, se le aplicaría el medio de apremio consistente en apercibimiento.
Asimismo, se tuvo por admitidas las «pruebas supervenientes»4 ofrecidas por la parte actora y, en consecuencia, se ordenó dar vista de las a la autoridad demandada para que exprese lo que a su derecho convenga.
Enseguida, mediante auto dictado el día 14 catorce de febrero de 2020 dos mil veinte, se tuvo a la parte actora por ampliando su escrito inicial de demanda únicamente en cuanto a la invocación de la causa del improcedencia por consentimiento tácito, hecha valer por la encausada en su ocurso de contestación, y se ordenó correr su traslado a la autoridad demandada para que diera contestación a la misma.
Además, se desechó la prueba pericial en materia de agrimensura y topografía ofrecida por la parte actora, pues la misma no fue ofrecida en tiempo y forma legal5.
En el mismo acuerdo y atendiendo a que la autoridad demandada no acreditó el cumplimiento a la suspensión concedida, se aplicó la medida de apercibimiento, de manera individual, a cada integrante que conforma el Ayuntamiento municipal de San Miguel de Allende,
4 Consistentes en: 1) escrito con sello de recibido de 27 veintisiete de diciembre de 2019 dos mil diecinueve, suscrito por el representante legal del «*****», y dirigido al Ayuntamiento de San Miguel de Allende, Guanajuato; 2) publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, número 261, vigésima tercera parte, de 31 treinta y uno de diciembre de 2019 dos mil diecinueve, del acuerdo del Ayuntamiento de San Miguel de Allende, Guanajuato, en el que se aprobó el «Programa Municipal de Desarrollo Urbano y de Ordenamiento Ecológico y Territorial (PMDUOET) 2019-2040» de San Miguel de Allende, Guanajuato; y 3) plano de la Zona de Preservación Ecológica «El Charco del Ingenio» del municipio en cita. 5 Ello, pues mediante auto de 10 diez de enero del año en curso, se concedió a la parte actora el derecho a ampliar su demanda solamente respecto a la causal de improcedencia por consentimiento tácito y tomando en cuenta que la prueba pericial tiene relación con los hechos controvertidos y los conceptos de impugnación vertidos en el escrito inicial de demanda, se estima que su derecho procesal precluyó en razón de que debió ofrecerla al presentar su demanda. 7
Guanajuato, y se les requirió nuevamente para que acreditaran el cabal cumplimiento a la suspensión concedida6, y se le hizo de conocimiento que en caso de persistir en el incumplimiento, le sería aplicada -individualmente- una multa equivalente al monto de 70 setenta unidades de medida y actualización diaria.
En ese orden temporal, a través de proveído emitido el día 6 seis de marzo de 2020 dos mil veinte, se tuvo a la autoridad demandada por contestando la ampliación de demanda en tiempo y forma legal; igualmente, se le tuvo por designando nuevos abogados autorizados y se le tuvo por informando sobre el cumplimiento dado a la suspensión concedida, motivo por el cual se dio vista a la parte actora para que manifestara lo conveniente a sus intereses.
Posteriormente, por auto dictado el día 19 diecinueve de junio de 2020 dos mil veinte, se tuvo a la autoridad demandada por siendo omisa en acreditar el cumplimiento a la suspensión concedida y, en consecuencia, se determinó procedente imponer la medida de apremio consistente en multa, de manera individual, a cada integrante que conforma el Ayuntamiento municipal de San Miguel de Allende, Guanajuato, por el monto de 70 setenta unidades de medida y actualización diaria, cuyo monto asciende a $6,081.60 (seis mil ochenta y un pesos con sesenta centavos en moneda nacional), conforme al valor determinado por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 diez de enero de 2020 dos mil veinte.
6 Consistente en que la autoridad se abstuviera de incluir en el «Programa Municipal de Desarrollo Urbano y de Ordenamiento Ecológico y Territorial (PMDUOET) 2019-2040» la modificación a la zona de preservación ecológica “El Charco del Ingenio” y zonas aledañas. 8
Asimismo, se requirió nuevamente a los integrantes del Ayuntamiento municipal de San Miguel de Allende, Guanajuato, para que acreditaran el cumplimiento a la suspensión definitiva concedida por esta Primera Sala y se les hizo saber que en caso de persistir en incumplimiento, se daría vista al ministerio público7; igualmente, se ordenó dar vista para su conocimiento al Órgano de Control Interno de ese ámbito de gobierno, así como a la Auditoría Superior del Estado de Guanajuato.
En el mismo acuerdo, se tuvo a la parte actora por objetando en tiempo y forma legal, las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por la autoridad demandada8.
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 29 veintinueve de junio de 2020 dos mil veinte, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por las partes.
CUARTO. Cumplimiento de la suspensión concedida. Posteriormente, mediante acuerdo dictado el día 8 ocho de julio de 2020 dos mil veinte, se tuvo al Ayuntamiento de San Miguel de Allende, Guanajuato, en vías de cumplimiento a la suspensión concedida por esta Sala, mediante acuerdo de 11 once de diciembre de 2019 dos mil
7 Autoridad titular de la acción penal que, en su caso, seguirá el trámite de incumplimiento, que puede culminar con la separación del cargo de las autoridades requeridas, y su vinculación a proceso por el delito que corresponda ante la actualización de su inexcusable incumplimiento. 8 Consistentes en: a) el Acuerdo de Ayuntamiento de San Miguel de Allende, Guanajuato, número *****, de fecha 24 veinticuatro de febrero de 2020 dos mil veinte, emitido en la sesión ordinaria número XLV; b) el oficio número *****, de 16 dieciséis de diciembre de 2019 dos mil diecinueve; y c) el oficio número *****, de 20 veinte de diciembre de 2019 dos mil diecinueve.
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diecinueve9 y, por tal motivo, se le requirió para que una vez que diera cabal cumplimiento a la suspensión otorgada, lo informara a esta Sala.
Luego, mediante proveído de fecha 16 dieciséis de octubre de 2020 dos mil veinte, se tuvo a la autoridad demandada por dando cabal cumplimiento a la suspensión concedida de manera definitiva, al constatarse que la modificación de la Zona de Preservación Ecológica «El Charco del Ingenio» y zonas aledañas, en el Programa Municipal de Desarrollo Urbano y de Ordenamiento Ecológico y Territorial (PMDUOET) 2019- 2040, de San Miguel de Allende, Guanajuato, fue dejada sin efectos mediante acuerdo de ayuntamiento, emitiendo para ello una nueva ficha técnica, de la que se desprende que:
1) Se unificaron las UGAT´S 357-1, 342-1 Y 344-1 para permanecer en una sola UGAT identificada como UGAT 40 Zona de Preservación Ecológica y Área Destinada Voluntariamente a la Conservación “Jardín Botánico El Charco del Ingenio”;
2) Se respetó la extensión de la superficie conforme a la declaratoria de la ZPE emitida en 2006, esto es, 392.60 hectáreas; y,
3) Se especificó y respetó como uso de suelo «condicionado» el de asentamientos humanos únicamente en la modalidad de «habitacional campestre» en zona de amortiguamiento y con prohibición en zona núcleo; además, se indicó que el uso de suelo quedaría sujeto a la declaratoria, el reglamento y el programa de manejo
9 Ello, pues si bien la autoridad demandada demostró haber ordenado la adecuación del Programa Municipal de Desarrollo Urbano y de Ordenamiento Ecológico y Territorial (PMDUOET) 2019-2040, de San Miguel de Allende, Guanajuato, a los criterios de preservación ecológica establecidos en el Programa de Ordenamiento Ecológico y Territorial de San Miguel de Allende, Guanajuato (POET 2012), lo cierto es que con el informe rendido y las constancias que se acompañaron, no se acreditó que el acuerdo de ayuntamiento número *****, de fecha 29 veintinueve de junio de 2020 dos mil veinte -en el que se contienen las adecuaciones e instrucciones referidas-, se encuentre publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, para que produzca sus efectos legales. 10
Situación por la cual, se determinó que fueron retrotraídos efectivamente las circunstancias al momento previo en que aconteció la aludida modificación, esto es, se restableció la regulación y política de ordenamiento ecológico territorial en relación con la ahora denominada «Zona de Preservación Ecológica y Área Destinada Voluntariamente a la Conservación “Jardín Botánico El Charco del Ingenio”».
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, primer párrafo, y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; en relación con el artículo 243, primer y segundo párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato; 1, fracción II, 249, 307A, 307B y 307D del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. De conformidad con lo previsto por el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, previo al estudio del fondo, debe realizarse un «análisis integral» del escrito de demanda con el propósito de fijar de manera precisa y 11
correcta los actos impugnados que el accionante acude a impugnar en la presente instancia10.
En particular, es necesario examinar de manera exhaustiva, acuciosa y congruente lo expresado por el accionante, en relación con los hechos y los documentos que exhibe para tal efecto; robustece tal pronunciamiento, lo establecido en la jurisprudencia siguiente:
«ACTOS RECLAMADOS. DEBE ESTUDIARSE ÍNTEGRAMENTE LA DEMANDA DE AMPARO PARA DETERMINARLOS. Si del análisis integral del escrito de demanda se llega al conocimiento de que, aunque no de manera formal, se señala algún acto como lesivo de garantías dentro de los conceptos de violación o en cualquier otra parte de la demanda de amparo, debe tenérsele como acto reclamado y estudiarse su constitucionalidad en la sentencia, pues ha sido criterio reiterado de esta Suprema Corte de Justicia, considerar la demanda como un todo.»11
Primeramente, derivado de examinar el contenido del escrito de demanda y, concretamente, el apartado identificado como «LOS HECHOS QUE DAN MOTIVO A LA DEMANDA», se aprecia que la parte actora narra cómo hechos relevantes en el asunto, que:
(i) El día 12 doce de febrero de 2016 dos mil dieciséis, fue constituida la Asociación Civil denominada «*****», ante la fe del Notario Público número 14 del Partido Judicial de San Miguel de Allende, Guanajuato, haciéndose constar en el acta constitutiva como objeto social, entre otros:
10 Al efecto, resulta ilustrativo lo establecido en la tesis de rubro: «ACTOS RECLAMADOS. REGLAS PARA SU FIJACIÓN CLARA Y PRECISA EN LA SENTENCIA DE AMPARO.» Novena Época; Registro: 181810; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIX, Abril de 2004; Materia(s): Común; Tesis: P. VI/2004; Página: 255 11 Novena Época Registro: 1002631 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Apéndice de 2011 Tomo II. Procesal Constitucional 1. Común Primera Parte – SCJN Quinta Sección – Procedencia del amparo indirecto Materia(s): Común Tesis: 565 Página: 628 12
«DEL OBJETO DE LA ASOCIACIÓN (…) ARTÍCULO SEGUNDO. La asociación tiene por objeto: La asociación es una organización sin fines de lucro que tiene como beneficiarios en todas y cada una de las actividades buscar el bien social, de los Sanmiguelenses, buscando la congruencia de sociedad y gobierno, en beneficio de la sociedad, entre los que se enuncia: el Apoyo a personas, sectores y regiones del municipio de San Miguel de Allende, teniendo por objeto realizar las siguientes actividades: a) Buscar la audiencia participativa en la toma de decisiones del Ayuntamiento en turno, para tener buena gobernanza y la observación de los programas de gobierno municipal para que se logre entre otros: el desarrollo institucional para un buen gobierno, desarrollo económico sostenible, desarrollo ambiental sustentable y un desarrollo social incluyente. b) La observancia y búsqueda de la aplicación en los programas de gobierno municipal, estatal y federal aplicables al territorio municipal, que e cumplan con los requisitos de legalidad, legitimidad, transparencia en los procesos y participación ciudadana para tener un gobierno de calidad. c) Que sea acorde a la agenda para el desarrollo, todos y cada uno de los programas y proyectos municipales.»
(ii) El día 11 once de julio de 2019 dos mil diecinueve, fue publicado en los estrados de Presidencia Municipal, así como en la página oficial de internet del Instituto Municipal de Planeación de San Miguel de Allende, Gto. (IMPLANSMA) la Convocatoria para consulta pública proyecto del Programa Municipal de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Ecológico Territorial (PMDUOET) de San Miguel de Allende, Guanajuato 2019-2040.
(iii) El día 10 diez de septiembre de 2019 dos mil diecinueve, la parte actora presentó escrito, de manera física y vía plataforma electrónica, ante el Director General del Instituto Municipal de Planeación, Innovación y Supervisión del Plan 2040, mediante el cual realizó diversas propuestas u observaciones al proyecto del Programa Municipal de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Ecológico Territorial (PMDUOET) de San Miguel de Allende, Guanajuato 2019-2040. 13
(iv) El día 26 veintiséis de septiembre de 2019 dos mil diecinueve, fue emitido oficio número ***** -en respuesta a la gestión realizada por el accionante-, mediante el cual el Director General del Instituto Municipal de Planeación, Innovación y Supervisión del Plan 2040, determinó como improcedentes las observaciones formuladas por el accionante identificadas como 2 dos y 4 cuatro.
Oficio que fue notificado de manera personal al accionante el día 11 once de octubre de 2019 dos mil diecinueve, según lo asevera el propio accionante en su escrito inicial de demanda; y
(v) Por último, el día 23 veintitrés de octubre de 2019 dos mil diecinueve, el accionante acudió de manera personal ante el representante legal de la Asociación Civil «*****» y Director General del Jardín Botánico y Área designada Voluntariamente a la Conservación El Charco del Ingenio, quien le informó que las fechas proporcionadas en el oficio eran incorrectas12 y le proporcionó copia fotostática simple de la sesión y referencia electrónica de las publicaciones.
Para acreditar tales acontecimientos, el accionante exhibe en su escrito de demanda la reproducción digital de las documentales:
▪ Copia certificada de escritura pública número *****, elaborada el 12 doce de febrero de 2016 dos mil dieciséis, ante la fe del
12 Pues expresa que las fechas no correspondían a sesiones de Ayuntamiento, sino a publicaciones en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, referidas a la modificación o disminución realizada por el Ayuntamiento de San Miguel de Allende, Guanajuato, mediante sesión ordinaria de ayuntamiento número LXIII, de fecha 29 veintinueve de septiembre de 2017 dos mil diecisiete, en su octavo punto, inciso b). 14
Licenciado Óscar Arroyo Delgado, Notario Pública número 14 del Partido Judicial de San Miguel de Allende, Guanajuato; ▪ Copia simple del acta de sesión ordinaria de Ayuntamiento número LXIII, de fecha 29 veintinueve de septiembre de 2017 dos mil diecisiete;
▪ Original -bajo protesta de decir verdad-, de oficio número *****, de fecha 7 siete de agosto de 2019 dos mil diecinueve, así como su constancia de notificación; y
▪ Copia simple del escrito de observaciones dirigido al Director General del Instituto Municipal de Planeación, Innovación y Supervisión del Plan 2040, en el que obra firma autógrafa -bajo protesta de decir verdad-, y acuse de recibido fechado el día 10 diez de septiembre de 2019 dos mil diecinueve.
Probanzas que, de conformidad con los ordinales 117, 121, 123, 124 y 307K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, resultan suficientes para generar convicción en quien resuelve sobre la veracidad de los hechos referidos por la parte accionante y, más aún, que la demandada no controvirtió ni objetó legalmente su alcance y contenido.
Ahora bien, desprendido del apartado identificado como «ACTO IMPUGNADO», se observa que la parte actora manifiesta expresamente como resolución a combatir, la consistente en:
«Sesión Ordinaria de Ayuntamiento LXIII, de 29 de septiembre de 2017, en su octavo punto, inciso b), que modifica la Declaratoria de la Zona de Preservación Ecológica, conformada por los predios de El Charco del Ingenio»
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Actuación que fue publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, lo días 23 veintitrés13 y 24 veinticuatro de abril de 2018 dos mil dieciocho (adenda)14.
Al respecto, es necesario clarificar que la resolución antes mencionada tiene el carácter de una «disposición administrativa de carácter general», la cual produce efectos generales, impersonales, abstractos y obligatorios, y que puede ser controvertida de dos formas:
1) Por su sola entrada en vigor -a partir de su publicación en el medio de difusión oficial del gobierno del estado-, caso en el cual es necesario que quien acude al juicio demuestre que es sujeto de la norma y que sus disposiciones afectan su interés jurídico; y
2) Con motivo de algún acto de aplicación concreta que afecte los intereses y derechos del administrado, supuesto en el cual deberá combatirse la legalidad tanto del acto concreto de aplicación como del acuerdo o decreto general que le sirve de fundamento legal, debiendo ser analizados de manera preponderante los planteamientos de ilegalidad formulados en contra de la norma general combatida15.
Ello, con fundamento en lo previsto por los ordinales 136 y 139 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los
13 Segunda parte, Número 17, año CV, Tomo CLVI, y consultable en la siguiente liga electrónica: http://periodico.guanajuato.gob.mx/downloadfile;jsessionid=230307fdf1beba40e4cc291e56e3?dir=anio_2018&file=PO_1 7_2da_Parte_20180123_1026_13.pdf 14 Tercera parte, Número 82, año CV, Tomo CLVI, y consultable en la siguiente liga electrónica: http://periodico.guanajuato.gob.mx/downloadfile;jsessionid=230307fdf1beba40e4cc291e56e3?dir=anio_2018&file=PO_8 2_3ra_Parte_20180424_1521_4.pdf 15 Toda vez que de resultar ésta contraria a derecho, lo será también en vía de consecuencia el acto de aplicación impugnado por la parte actora, obteniendo ésta una declaratoria de ilegalidad tanto de la norma como del acto, lo que le depara un mayor beneficio a la sola anulación de este último por vicios propios. 16
Municipios de Guanajuato, así como de conformidad con lo establecido en la siguiente tesis:
«JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. TÉCNICA PARA SU ESTUDIO CUANDO SE PROMUEVE CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS, DECRETOS Y ACUERDOS DE CARÁCTER GENERAL, IMPUGNADOS POR SU SOLA ENTRADA EN VIGOR O CON MOTIVO DEL PRIMER ACTO DE APLICACIÓN. Con la entrada en vigor de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, a partir del primero de enero de dos mil seis, la hipótesis legal de procedencia del juicio de nulidad para combatir disposiciones de observancia general, ha evolucionado de tal forma que es legalmente factible impugnar mediante el juicio de referencia, entre otros, actos administrativos de carácter general, diversos a los reglamentos, ya sea que se controviertan como autoaplicativos o cuando el gobernado los impugne conjuntamente con el primer acto de aplicación. Al respecto, existen semejanzas relevantes entre el juicio de amparo contra leyes promovido por la sola entrada en vigor de la norma reclamada o con motivo de su primer acto de aplicación, con el juicio contencioso administrativo en el que se impugne la nulidad de un acto, acuerdo o decreto de carácter general en dichas vías, conforme a lo dispuesto por el artículo 2o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo; lo que permite aplicar en forma analógica la técnica del juicio de amparo contra leyes en la vía de constitucionalidad, que ha sido objeto de desarrollo jurisprudencial por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al examen de los actos, acuerdos o decretos de carácter general que realice el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en la vía de legalidad, con las particularidades propias de esta última y atendiendo a cada caso concreto. En efecto, en primer término se estima que para el examen en el juicio de nulidad de los actos administrativos de carácter general, impugnados por su sola entrada en vigor, es necesario que quien acude al juicio demuestre que es sujeto de la norma y que sus disposiciones afectan su interés jurídico, por lo que sólo una vez demostrado dicho extremo, se deberá proceder al examen de los planteamientos enderezados en contra del acto de carácter general combatido, declarando su nulidad o reconociendo su validez según sea el caso. En segundo lugar, para el estudio de la legalidad de los actos de carácter general combatidos en el juicio contencioso administrativo con motivo de su primer acto de aplicación, la técnica que por regla general rige en la vía de constitucionalidad para el juicio de amparo contra leyes en esos casos, se estima aplicable analógicamente al juicio fiscal, debiendo proceder el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de la siguiente forma: 1. Deberá examinar la procedencia del juicio contencioso administrativo respecto del acto concreto de aplicación con motivo del cual se combate también la ilegalidad del acto, 17
acuerdo o decreto general que le sirve de fundamento legal; 2. En caso de estimar improcedente el juicio en contra del acto de aplicación, deberá sobreseer respecto de éste y, en vía de consecuencia, en relación con el acto de carácter general impugnado, al no poder desvincularse uno de otro; 3. En el diverso supuesto de que el juicio fiscal resulte procedente en relación con el acto concreto de aplicación, lo será también respecto del acto de carácter general impugnado, y la Sala Fiscal deberá analizar en primer término los planteamientos de ilegalidad formulados en contra de la norma general combatida, pues de resultar ésta contraria a derecho, lo será también en vía de consecuencia el acto de aplicación impugnado por la parte actora, obteniendo ésta una declaratoria de ilegalidad tanto de la norma como del acto, lo que le depara un mayor beneficio a la sola anulación de este último por vicios propios; y, 4. Sólo en caso de que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa desestime los conceptos de impugnación enderezados a combatir la ilegalidad de la norma general respectiva, deberá reconocer la validez de esta última y, posteriormente, analizar los planteamientos de nulidad relativos al acto de aplicación por vicios propios, declarando su nulidad o reconociendo su validez. Es por tanto incorrecto que el mencionado tribunal analice en primer lugar las cuestiones de ilegalidad del acto de aplicación combatido por vicios propios, en forma previa al examen de los planteamientos de nulidad enderezados en contra del acto, acuerdo o decreto de carácter general, pues ello implica desvincular el análisis de ambos actos.»16
Lo resaltado es propio.
En el caso en estudio y atendiendo a la «causa de pedir»17 del accionante, así como en apego al principio «pro-actione»18, como
16 Novena Época Registro: 164460 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXXI, Junio de 2010 Materia(s): Administrativa Tesis: VI.1o.A.291 A Página: 935 17 Ilustra tal pronunciamiento, por analogía, lo establecido en la tesis intitulada: «PRETENSIONES DEDUCIDAS EN EL JUICIO DE AMPARO Y EN EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LA CAUSA DE PEDIR DEBE SER PERTINENTE PARA DECLARAR INCONSTITUCIONAL O ILEGAL UN ACTO DE AUTORIDAD» Décima Época Registro: 2016573 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 53, Abril de 2018, Tomo III Materia(s): Común, Administrativa Tesis: I.4o.A.102 A (10a.) Página: 2268 18 El principio pro actione deriva del pro homine, pero por sus peculiaridades rige principalmente la interpretación que se realiza para asegurar el acceso a la justicia; busca, de esa manera, que la persona pueda acceder a los mecanismos de tutela de sus derechos, donde las condiciones o limitaciones que la ley pueda establecer para el acceso al recurso o juicio deban ser interpretadas de manera tal que se optimice al mayor grado la efectividad del derecho y pueda ser iniciado el mayor número de procesos; esclarece lo anterior, la tesis cuyo rubro reza: «PRINCIPIOS DE FAVORECIMIENTO DE LA ACCIÓN (PRO ACTIONE), DE SUBSANACIÓN DE LOS DEFECTOS PROCESALES Y DE CONSERVACIÓN DE LAS ACTUACIONES, INTEGRANTES DEL DERECHO FUNDAMENTAL A LA TUTELA JUDICIAL 18
eje rector del derecho humano a una impartición de justicia efectiva consagrado en el ordinal 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, quien resuelve concluye que la parte actora acude a impugnar:
▪ El acuerdo contenido en el octavo punto, inciso b), del acta de sesión de ordinaria número LXIII, de fecha 29 veintinueve de septiembre de 2017 dos mil diecisiete, asumido por el Ayuntamiento municipal de San Miguel de Allende, Guanajuato, como sustento de la «motivación y fundamento del oficio número *****.
Es decir, el aludido oficio emitido por el Director General del Instituto Municipal de Planeación, Innovación y Supervisión del Plan 2040, a través del cual se determinaron como improcedentes las observaciones y propuestas formuladas por el accionante identificadas como 2 dos y 4 cuatro, el día 10 diez de septiembre de 2019 dos mil diecinueve, representa el «acto individual y concreto de aplicación», cuyo estudio no se puede desvincular del análisis del acuerdo de carácter general emitido por el Ayuntamiento de San Miguel de Allende, Guanajuato.
Esclarece tal aserto, por analogía o similitud en el caso, lo dispuesto en la tesis siguiente:
«LEYES O REGLAMENTOS, AMPARO CONTRA, PROMOVIDO CON MOTIVO DE SU APLICACION. Cuando se promueve un juicio de amparo en contra de una ley o reglamento con motivo de su aplicación concreta en perjuicio del quejoso, el juez no puede desvincular el estudio de la ley o reglamento del que concierne a su aplicación, acto éste que es precisamente el que causa perjuicio al promovente del juicio, y no por sí solos, considerados en abstracto, la ley o el
EFECTIVA. SU APLICACIÓN EN EL PROCESO.» Tribunales Colegiados de Circuito. Décima Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Libro XVI, Enero de 2013, Pág. 1829, registro 2002600, tesis I.3o.C. J/4 (10a.). 19
reglamento. La estrecha vinculación entre el ordenamiento general y el acto concreto de su aplicación, que impide examinar al uno prescindiendo del otro, se hace manifiesta si se considera: a) que la improcedencia del juicio en cuanto al acto de aplicación necesariamente comprende a la ley o reglamento; b) que la negativa del amparo contra estos últimos, por estimarse que no adolecen de inconstitucionalidad, debe abarcar el acto de aplicación, si el mismo no se combate por vicios propios; y c) que la concesión del amparo contra la ley o el reglamento, por considerarlos inconstitucionales, en todo caso debe comprender también el acto de su aplicación.»19
Lo subrayado es propio.
En ese sentido y al considerar que la decisión de la autoridad vulneraba su esfera de derechos e intereses, la parte actora se encontró legalmente habilitada para promover demanda de nulidad y, por ende, para controvertir la legalidad de la disposición de carácter general que le fue aplicada, misma que se encuentra contenida en el punto 8, inciso b), del acuerdo tomado el día 27 veintisiete de septiembre de 2017 dos mil diecisiete, en sesión ordinaria número LXIII, por el Ayuntamiento de San Miguel de Allende, Guanajuato, publicada en el medio de difusión oficial de gobierno del estado los días 23 veintitrés y 24 veinticuatro de abril de 2018 dos mil dieciocho.
De esa manera, es de insistirse que dicha resolución representa el sustento y apoyo en que se basó la improcedencia dictada por la autoridad respecto de las observaciones realizadas por la ahora accionante y, por tanto, deberá tenerse como actos impugnados, en conjunto, tanto al oficio ***** (acto concreto de aplicación) como al acuerdo de Ayuntamiento de San Miguel de Allende, Guanajuato (disposición administrativa de carácter general).
19 Séptima Época Registro: 389674 Instancia: Pleno Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Apéndice de 1995 Tomo I, Parte SCJN Materia(s): Constitucional Tesis: 221 Página: 210
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Considerar lo contrario, haría nugatorio el derecho de la parte demandante a obtener una tutela judicial efectiva y, más aún, obstaculizaría la resolución eficaz y completa de las pretensiones que fueron vertidas en la presente causa contenciosa; sustenta lo anterior, lo establecido en la jurisprudencia siguiente:
«GARANTÍA A LA TUTELA JURISDICCIONAL PREVISTA EN EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. SUS ALCANCES. La garantía a la tutela jurisdiccional puede definirse como el derecho público subjetivo que toda persona tiene, dentro de los plazos y términos que fijen las leyes, para acceder de manera expedita a tribunales independientes e imparciales, a plantear una pretensión o a defenderse de ella, con el fin de que a través de un proceso en el que se respeten ciertas formalidades, se decida sobre la pretensión o la defensa y, en su caso, se ejecute esa decisión. Ahora bien, si se atiende a que la prevención de que los órganos jurisdiccionales estén expeditos – desembarazados, libres de todo estorbo- para impartir justicia en los plazos y términos que fijen las leyes, significa que el poder público -en cualquiera de sus manifestaciones: Ejecutivo, Legislativo o Judicial- no puede supeditar el acceso a los tribunales a condición alguna, pues de establecer cualquiera, ésta constituiría un obstáculo entre los gobernados y los tribunales, por lo que es indudable que el derecho a la tutela judicial puede conculcarse por normas que impongan requisitos impeditivos u obstaculizadores del acceso a la jurisdicción, si tales trabas resultan innecesarias, excesivas y carentes de razonabilidad o proporcionalidad respecto de los fines que lícitamente puede perseguir el legislador. Sin embargo, no todos los requisitos para el acceso al proceso pueden considerarse inconstitucionales, como ocurre con aquellos que, respetando el contenido de ese derecho fundamental, están enderezados a preservar otros derechos, bienes o intereses constitucionalmente protegidos y guardan la adecuada proporcionalidad con la finalidad perseguida, como es el caso del cumplimiento de los plazos legales, el de agotar los recursos ordinarios previos antes de ejercer cierto tipo de acciones o el de la previa consignación de fianzas o depósitos.»20
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con
20 Novena Época Registro: 172759 Instancia: Primera Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXV, Abril de 2007 Materia(s): Constitucional Tesis: 1a./J. 42/2007 Página: 124 21
el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados21.
1. En su ocurso de contestación de demanda, la autoridad encausada sostiene que en el presente proceso se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VI del artículo 261 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, mismo que dispone:
«Artículo 261. El proceso administrativo es improcedente contra actos o resoluciones: (…) IV. Respecto de los cuales hubiere consentimiento expreso o tácito, entendiendo que se da este último únicamente cuando no se promovió el proceso administrativo ante el Tribunal o los Juzgados, en los plazos que señala este Código;(…)» Énfasis añadido. Ello, pues expresa que -contrario a lo aseverado por el accionante-, el acto impugnado fue notificado a la población en general por medio de la publicación realizada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado número 17, segunda parte, de 23 veintitrés de enero de 2018 dos mil dieciocho, el día 23 veintitrés de enero de 2018 dos mil dieciocho, surtiendo efectos el día 24 veinticuatro del mismo mes y año, empezando a correr el término de 30 treinta días hábiles para promover demanda el día 25 veinticinco de enero y concluyendo el día 8 ocho de marzo de 2018 dos mil dieciocho.
21 Ello, acorde a lo establecido en la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente: «IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías».21 Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87 22
Por su parte, en la ampliación de demanda, la parte accionante indica que no se actualiza la hipótesis de improcedencia referida por la autoridad, pues la autoridad demandada en ningún momento le notificó de manera personal el acuerdo asumido por el Ayuntamiento de San Miguel de Allende, conforme a lo dispuesto en el ordinal 93, fracción IV, del Código Territorial para el Estado y los Municipios de Guanajuato, caso en el cual habría tenido la oportunidad de manifestar su desacuerdo e inconformidad con las afectaciones que las autoridad pretendió hacer a la Zona de Preservación Ecológica «El Charco del Ingenio».
Agregando además que, de esa manera, la omisión de la autoridad no puede serle atribuible como base para estimar el consentimiento del acto y la improcedencia aducida por la autoridad, siendo en extremo riguroso imponer a las personas la carga de informarse cada día de todos los actos emitidos por el ayuntamiento, así como de todas las publicaciones en el Periódico Oficial.
Al respecto, en su contestación a la ampliación de demanda, la autoridad encausada reitera que la notificación de la resolución impugnada se realizó mediante la publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, el día 23 veintitrés de enero de 2018 dos mil dieciocho, ya que se trata de una disposición administrativa de observancia general; y adiciona que, en todo caso, resulta absurdo pretender que dicha actuación se tenga que notificar personalmente a cada uno de los ciudadanos del municipio de San Miguel de Allende, Guanajuato, siendo el medio idóneo para su difusión la publicación en el Periódico antes citado.
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Ahora bien, para efecto de esclarecer tal invocación de improcedencia, deben realizarse las siguientes precisiones:
En primer término, se precisa que la hipótesis de improcedencia prevista por la fracción IV del numeral 261 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, prevé que el consentimiento22 de la resolución o acto impugnado puede materializarse de dos formas: (i) expreso, cuando directamente se exterioriza que se está de acuerdo o conforme con la decisión de la autoridad; y (ii) tácito, cuando el proceso administrativo no se promueve de manera oportuna, esto es, dentro de los términos que señala el código de la materia.
De modo que, el propósito de la causal de improcedencia en estudio estriba en dotar de seguridad jurídica a las decisiones emitidas por las autoridades administrativas, sujetándolas a un término concreto para ser impugnada su legalidad y, de no respetarse el plazo legal establecido, se entenderá como «precluida, consumada o extinguida»23 la facultad u oportunidad para ejercer dicha inconformidad.
En tal sentido, los ordinales 263, primer párrafo, 265, fracción II, y 266, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, disponen:
«Artículo 263. La demanda deberá presentarse por escrito o en la modalidad de juicio en línea ante el Tribunal; y por escrito ante el Juzgado respectivo, dentro de los treinta días siguientes a aquél en que haya surtido efectos la notificación del acto
22 «Manifestación de voluntad, expresa o tácita, por la cual un sujeto se vincula jurídicamente.» Diccionario de la Lengua Española, RAE. 23 Sustenta tal razonamiento, lo dispuesto en la jurisprudencia intitulada: «PRECLUSIÓN. ES UNA FIGURA JURÍDICA QUE EXTINGUE O CONSUMA LA OPORTUNIDAD PROCESAL DE REALIZAR UN ACTO.» Novena Época Registro: 187149 Instancia: Primera Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XV, Abril de 2002 Materia(s): Común Tesis: 1a./J. 21/2002 Página: 314
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o resolución impugnado o a aquél en que se haya ostentado sabedor de su contenido o de su ejecución(…)»
Artículo 265. El escrito de demanda expresará: (…) II. El acto o resolución que se impugna y, en su caso, la fecha de su notificación o en la que se haya ostentado sabedor del mismo; (…)
Artículo 266. A la demanda se anexará: IV. La constancia de notificación del acto o resolución impugnado, excepto cuando el demandante declare bajo protesta de decir verdad que no recibió la misma o cuando hubiera sido por correo; (…)»
Lo resaltado es propio.
De los anteriores preceptos legales, se colige que la oportunidad para promover el proceso administrativo constituye un presupuesto procesal necesario.
En tal sentido, la presentación de la demanda ante este Tribunal, ya sea por escrito o mediante juicio en línea, deberá ajustarse de -manera inexorable-, a la temporalidad legal de 30 treinta días hábiles y, para efecto de computar dicho plazo, se parte de dos hipótesis:
1. En caso de haberse «notificado» el acto impugnado, el cómputo será a partir del día siguiente a aquél en que haya surtido efectos dicha notificación; y
2. Cuando no se haya notificado, el plazo se computará a partir del día siguiente en que se haya «ostentado sabedor» del acto o resolución que se impugna.
Además, como formalidad legal necesaria, primero, el accionante deberá expresar en su demanda la fecha en que le fue notificado el acto combatido o bien, la fecha en que se haya ostentado sabedor del mismo; y segundo, deberá anexar su constancia de notificación, quedando exceptuado de 25
ello cuando refiera -bajo protesta de decir verdad- que no recibió la misma.
En la especie y del análisis realizado al escrito de demanda, se aprecia que la parte accionante refiere que «tuvo conocimiento» de la resolución impugnada el día 23 veintitrés de octubre de 2019 dos mil diecinueve, pues acudió ante el representante legal de la Asociación Civil «*****» y Director General del Jardín Botánico y Área designada Voluntariamente a la Conservación El Charco del Ingenio, quien le proporcionó copia fotostática simple de la misma.
Sin embargo, también indica que el día 11 once de octubre de 2019 dos mil diecinueve, le fue «notificado» el oficio identificado con número *****, emitido por el Director General del Instituto Municipal de Planeación, Innovación y Supervisión del Plan 2040, y añade que a través de esa actuación se enteró de la modificación o disminución a la Zona de Preservación Ecológica «*****».
Éste último suceso, de conformidad con los ordinales 117, 121 y 307K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se encuentra debidamente acreditado en autos mediante la reproducción digital de la documental exhibida por el actor consistente en «cédula de notificación» realizada el día 11 once de octubre de 2015 dos mil quince, por el Licenciado *****, asistente jurídico adscrito a la Consejería Jurídica y Derechos Humanos de la Secretaria de Gobierno y Ayuntamiento de la Administración Pública municipal de San Miguel de Allende, Guanajuato, y entendida con el represéntate legal de la asociación civil demandante.
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Luego, para efecto de verificar la oportunidad en la presentación de la demanda, se estima que deberá estarse a la fecha en que le fue notificado a la parte actora el oficio número ***** (11 once de octubre de 2019 dos mil diecinueve), pues -como ya fue resuelto en el Considerando Segundo de este fallo- la resolución emitida por el Ayuntamiento en el punto 8, inciso b), de la sesión celebrada el día 27 veintisiete de septiembre de 2017 dos mil diecisiete es controvertida con motivo de su aplicación concreta e individualizada y, por tanto, deberá analizarse -de manera conjunta-, la legalidad tanto del acto concreto de aplicación como del acuerdo general que le sirve de fundamento legal.
Ello, con fundamento en lo previsto por los ordinales 136 y 139 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como de conformidad con lo establecido en la siguiente tesis intitulada: «JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. TÉCNICA PARA SU ESTUDIO CUANDO SE PROMUEVE CONTRA ACTOS ADMINISTRATIVOS, DECRETOS Y ACUERDOS DE CARÁCTER GENERAL, IMPUGNADOS POR SU SOLA ENTRADA EN VIGOR O CON MOTIVO DEL PRIMER ACTO DE APLICACIÓN»24
En ese sentido y contrario a lo aducido por la autoridad demandada, no es dable tomar en cuenta el día en que se publicó el acuerdo de Ayuntamiento en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado como fecha a partir de la cual se debe empezar a contabilizar el plazo legal para promover demanda de nulidad25.
24 Novena Época Registro: 164460 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXXI, Junio de 2010 Materia(s): Administrativa Tesis: VI.1o.A.291 A Página: 935 25 Como lo pretende sustentar la autoridad en su ocurso de contestación de demanda y, particularmente, en la tesis intitulada: «NOTIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS PARA EL EFECTO DE LA PROMOCIÓN DEL JUICIO DE AMPARO. PUEDE REALIZARSE MEDIANTE LA PUBLICACIÓN EN EL DIARIO OFICIAL DE 27
Ello, en razón de que aun cuando la encausada acierta en que no era su obligación notificar de manera personal al accionante el acuerdo de ayuntamiento confutado por tratarse de una disposición adminsitrativa con efectos generales, impersonales y abstractos26, de conformidad con lo previsto por el artículo 77, fracción VI, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato; lo cierto es que la controversia suscitada en el presente asunto estriba en la impugnación del aludido acuerdo de ayuntamiento como sustentó legal del acto concreto de aplicación contenido en el oficio *****, y no así de manera «autónoma o aislada».
Siendo ese último supuesto en el cual, para controvertir solamente la eficacia de la disposición adminsitrativa general, sí resultaría procedente contabilizar el plazo para promover la demanda a partir de la fecha en que fuera realizada la «notificación generalizada» (publicación) en el medio de difusión oficial; lo cual, en la especie, no ocurre.
Por tanto, con fundamento en lo dispuesto por los numerales 45, último párrafo, 141, fracción I, y 263 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se reitera que para verificar la oportunidad en la promoción de la demanda deberá tomarse en consideración el día 11 once de octubre de 2019 dos mil
LA FEDERACIÓN O EN ALGÚN OTRO MEDIO DE DIFUSIÓN GENERAL Y NO PERSONALMENTE, CUANDO EXISTA DISPOSICIÓN O REGLA EXPRESA QUE ASÍ LO ESTABLEZCA.» Décima Época Registro: 2019873 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 66, Mayo de 2019, Tomo III Materia(s): Común, Administrativa Tesis: I.1o.A.46 K (10a.) Página: 2656 26 Esclarece tal aserto, lo establecido en la «ACTOS ADMINISTRATIVOS DE CARÁCTER GENERAL. CONFORME A LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, SU EFICACIA ESTÁ CONDICIONADA A SU PUBLICACIÓN EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN Y NO A LA NOTIFICACIÓN PERSONAL A SUS DESTINATARIOS.» Décima Época Registro: 2011799 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 31, Junio de 2016, Tomo IV Materia(s): Administrativa Tesis: I.1o.A.E.150 A (10a.) Página: 2724
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diecinueve, fecha en que le fue legalmente notificado al accionante el oficio número *****, pues a partir de ese día el actor tuvo la oportunidad -real y auténtica- de controvertir la determinación asumida por el Ayuntamiento de San Miguel de Allende, Guanajuato.
De esa forma y con el propósito de generar certeza al respecto, quien resuelve procede a realizar el verificativo del cómputo legal para presentar la demanda ante este Tribunal27, de acuerdo a las siguientes precisiones:
▪ El día 11 once de octubre de 2019 dos mil diecinueve, le fue notificado a la parte actora el oficio número *****, surtiendo la misma efectos legales el día 14 catorce del mismo mes y año;
▪ El día 15 quince de octubre de 2019 dos mil diecinueve, inició el término de los treinta días hábiles para presentar la demanda ante este Tribunal, conforme a lo establecido en el ordinal 263, primer párrafo, del código de la materia;
▪ El día 27 veintisiete de noviembre de 2019 dos mil diecinueve, feneció el término legal de 30 treinta días hábiles para presentar la demanda ante este Tribunal;
▪ El 26 veintiséis de noviembre de 2019 dos mil diecinueve, la parte actora presentó su escrito de demanda en este Tribunal.
27 Previsto por el artículo 263 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
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▪ Entre el día en que inició el cómputo para presentar la demanda y el 26 veintiséis de noviembre de 2019 dos mil diecinueve, transcurrieron 29 veintinueve días hábiles, descontándose el día 1 uno de noviembre con motivo del día de todos los santos, el 18 dieciocho de noviembre con motivo de la conmemoración del aniversario de la Revolución Mexicana, así como los sábados y domingos28, por ser días inhábiles.
Habida cuenta del cómputo anterior, se concluye que la parte accionante promovió el presente proceso administrativo «de manera oportuna» y, por tanto, que no consintió en forma alguna la resolución que ahora se controvierte.
Robustece el anterior pronunciamiento, lo establecido en la tesis siguiente:
«ACTO CONSENTIDO. CONDICIONES PARA QUE SE LE TENGA POR TAL. La H. Segunda Sala de este Alto Tribunal ha sustentado el criterio que este Pleno hace suyo, en el sentido de que para que se consienta un acto de autoridad, expresa o tácitamente, se requiere que ese acto exista, que agravie al quejoso y que éste haya tenido conocimiento de él sin haber deducido dentro del término legal la acción constitucional, o que se haya conformado con el mismo, o lo haya admitido por manifestaciones de voluntad.»29
28 De conformidad con el Calendario Oficial de Labores 2019, aprobado en Sesión Ordinaria del Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, celebrada el 2 dos de enero de 2019 dos mil diecinueve; consultable en la siguiente dirección electrónica: https://www.tjagto.gob.mx/calendario-2019/
29 Séptima Época. Registro: 232527. Pleno. Tesis: Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Volumen 139-144, Primera Parte. Materia Común. Página: 13
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En consecuencia, se desestima la causal de improcedencia y sobreseimiento invocada por la autoridad demandada.
2. Por otra parte, quien resuelve considera pertinente verificar «de manera oficiosa» si en la presente causa se actualiza o no la causal de improcedencia prevista por el ordinal 261, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consistente en la ausencia de afectación en los intereses jurídicos del demandante.
Para ello, resulta conveniente hacer las siguientes precisiones:
Primeramente, el ordinal 9, segundo párrafo, del Código procedimental aplicable, establece que tendrá el carácter de «interesado» todo particular que tiene un interés jurídico respecto de un acto, por ostentar un derecho subjetivo o un interés legalmente protegido.
Trasladando tal situación al proceso administrativo, el artículo 251 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, dispone que:
«Artículo 251. Sólo podrán intervenir en el proceso administrativo, las personas que tengan un interés jurídico que funde su pretensión: I. Tendrán el carácter de actor: a) Los particulares que sean afectados en sus derechos y bienes por un acto o resolución administrativa; y(…)»
De lo anterior, se colige que el particular que pretenda intervenir en un proceso administrativo deberá acreditar suficientemente que cumple con los siguientes extremos legales:1) ostentar un interés jurídico, esto es, un derecho subjetivo legalmente tutelado en el que se funde su 31
pretensión; y 2) existir alguna afectación en sus derechos y bienes, con motivo del acto administrativo que se impugna.
En cuanto al interés jurídico, éste se identifica con el derecho subjetivo, esto es, aquella prerrogativa que derivada de la norma objetiva se concreta, en forma individual, otorgando al particular una facultad o potestad de exigencia oponible a la autoridad30.
Lo anterior, se robustece con lo establecido en la tesis siguiente:
«LEGITIMACIÓN PARA INTERVENIR EN EL PROCESO ADMINISTRATIVO ANTE EL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO. CORRESPONDE SÓLO A QUIEN TENGA UN INTERÉS JURÍDICO. De acuerdo con los artículos 9 y 261, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, no basta con un interés legítimo para acudir al proceso administrativo ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, sino que se requiere de un interés jurídico, que es el que corresponde al derecho subjetivo, entendiendo como tal la facultad o potestad de exigencia, cuya institución consigna la norma objetiva del derecho y supone la conjunción de dos elementos inseparables: a) una facultad de exigir y, b) una obligación correlativa traducida en el deber jurídico de cumplir dicha exigencia. De tal manera que la legitimación para intervenir en el citado proceso corresponde sólo a quien tenga un interés jurídico y no a aquel que posea una mera facultad o potestad, o tenga un interés simple, es decir, a quien la norma jurídica objetiva no establezca en su favor alguna facultad de exigir.»31
Lo subrayado es añadido.
30 Esclarece tal pronunciamiento, lo establecido en la jurisprudencia intitulada: «INTERES JURIDICO, NOCION DE. PARA LA PROCEDENCIA DEL AMPARO» Octava Época, Registro: 394812, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Apéndice de 1995 Tomo VI, Parte TCC Materia(s): Común Tesis: 856 Página: 584. 31 Novena Época Registro: 166362 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXX, Septiembre de 2009 Materia(s): Administrativa Tesis: XVI.2o.A.T.4 A Página: 3149
32
Además, como parte del presupuesto procesal en estudio, también resulta necesario que se verifique la existencia de una afectación, agravio o perjuicio al derecho jurídicamente tutelado del promovente, con motivo del acto de autoridad combatido, mismo que deberá apreciarse en forma real, directa e inmediata.
Sustenta lo antepuesto, por analogía o símil, lo establecido en la tesis siguiente:
«INTERES JURIDICO, AFECTACION DEL. La procedencia del juicio de garantías presupone no sólo la demostración de un interés jurídico, sino la afectación de ese interés por el acto reclamado en dicho juicio; de ahí, que no basta para abordar el estudio de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de dicho acto, el hecho de que el quejoso pruebe la posesión del bien señalado en su demanda de garantías, en tanto no acredite que ese bien fue afectado por el acto reclamado. Esto es, para la procedencia del juicio de amparo no basta que se acredite tener derechos sobre determinados bienes, sino que debe probarse que con los actos de las responsables se afecta o se pretende afectar precisamente esos derechos.»32
Lo resaltado es propio.
Por otra parte, tratándose de controversias de índole ambiental y protección ecológica territorial, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió33 que:
«(…) el medio ambiente, como elemento indispensable para la conservación de la especie humana tiene un carácter colectivo y, por lo tanto, se trata de un bien público cuyo disfrute o daño no sólo afecta a una persona, sino que importa a la comunidad en general, por lo cual su defensa y titularidad es de carácter difuso, de ahí que deba ser reconocido en lo individual y en lo colectivo.»
32 Octava Época Registro: 217945 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación Tomo X, Noviembre de 1992 Materia(s): Común Tesis: Página: 270 33 Específicamente, en el Amparo en Revisión Administrativa número 307/2016, emitida el día 14 catorce de noviembre de 2018 dos mil dieciocho; misma que obra consultable en el siguiente enlace electrónico oficial: https://www.scjn.gob.mx/derechos-humanos/sites/default/files/sentencias-emblematicas/sentencia/2020- 01/AR%20307-2016.pdf
33
Además, se determinó que a la luz del principio de «participación ciudadana» y el correlativo de «iniciativa pública», el Estado tiene la obligación de fomentar la participación del ciudadano en la defensa del medio ambiente y crear entornos propicios para tal efecto.
Específicamente, se estimó que los juzgadores tienen la obligación de hacer una interpretación amplia en relación con la legitimación activa en el medio de impugnación en materia ambiental, sin que ello implique que ésta sea ilimitada pues el promovente debe acreditar que se coloca en una especial situación que guarda con el ecosistema que se estima vulnerado, por lo que la privación o afectación de éstos es lo que califica la especial posición del accionante (agravio diferenciado frente al resto de las personas que pueden sentirse afectadas por el daño al medio ambiente), además de que su protección se traduce en la obtención de un beneficio específico.
De manera que, el paradigma ambiental se basa en una idea de interacción compleja entre el hombre y la naturaleza que toma en cuenta los efectos individuales y colectivos, presentes y futuros de la acción humana, ya que el derecho a vivir en un medio ambiente sano entraña la facultad de toda persona -como parte de una colectividad-, de exigir la protección efectiva del medio ambiente en el que se desarrolla, pero además protege a la naturaleza por el valor que tiene en sí misma, lo que implica que su núcleo esencial de protección incluso va más allá de los objetivos más inmediatos de los seres humanos.34
34 Sustenta tal aserto, lo estableced en la tesis emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, intitulada: «DERECHO HUMANO A UN MEDIO AMBIENTE SANO. SU NÚCLEO ESENCIAL.» Décima Época Registro: 2018636 Instancia: Primera Sala Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 61, Diciembre de 2018, Tomo I Materia(s): Constitucional Tesis: 1a. CCLXXXIX/2018 (10a.) Página: 309 34
Esclarece todo lo anterior, por analogía o similitud en el caso, lo establecido en la tesis siguiente:
«INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVER UN JUICIO DE AMPARO EN MATERIA AMBIENTAL. OBLIGACIÓN DE LOS JUZGADORES EN SU ANÁLISIS. El análisis en relación con la actualización del interés legítimo en juicios ambientales también se rige por los principios que norman esta materia; en este tenor, a la luz del principio de participación ciudadana y el correlativo de iniciativa pública, el Estado tiene la obligación de fomentar la participación del ciudadano en la defensa del medio ambiente y crear entornos propicios para este efecto. Específicamente, los juzgadores tienen la obligación de hacer una interpretación amplia en relación con la legitimación activa en el juicio de amparo en materia ambiental, lo cual no significa que sea ilimitada, pues quien acude a este juicio debe acreditar ser beneficiario de los servicios ambientales que presta el ecosistema que estima afectado.»35
Énfasis añadido.
En el caso concreto y como ya fue abordado en el acuerdo emitido el día 11 once de diciembre de 2019 dos mil diecinueve, la parte accionante acredita debidamente en el presente proceso que:
1) Es una asociación civil cuyo «objeto social» consiste, entre otros, en buscar de la audiencia participativa en la toma de decisiones del Ayuntamiento y la observación de los programas del gobierno municipal para que se logre un desarrollo ambiental sustentable y un desarrollo social incluyente.
Esto, a través del instrumento público número *****, de 12 doce de febrero de 2016 dos mil dieciséis, a través del cual se constituyó la persona moral «*****», de conformidad con el ordinal 117, 121
35 Décima Época Registro: 2018694 Instancia: Primera Sala Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 61, Diciembre de 2018, Tomo I Materia(s): Común, Administrativa Tesis: 1a. CCXC/2018 (10a.) Página: 335 35
y 307K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
2) En sesión ordinaria número XXV, celebrada el 10 de julio de 2019 dos mil diecinueve, el Ayuntamiento de San Miguel de Allende, Guanajuato aprobó por unanimidad la presentación del proyecto del «Programa Municipal de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Ecológico Territorial del Municipio de San Miguel de Allende, Guanajuato», el cual se ordenó hacer del conocimiento a la población con el fin de someterlo a consulta pública.
Lo anterior, conforme al elemento aportado por la ciencia consistente en la publicación en la página oficial de internet del Instituto Municipal de Planeación, Innovación y Supervisión del Plan 2040, denominada «CONVOCATORIA PARA CONSULTA PÚBLICA DEL PMDUOET»36, con fundamento en lo dispuesto por los ordinales 48, fracción IX, 115 y 166 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
3) Mediante escrito de 10 diez de septiembre del 2019 dos mil diecinueve, la parte actora -por conducto de su representante legal- formuló observaciones37 a lo establecido en el proyecto del «Programa Municipal de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Ecológico Territorial del Municipio de San Miguel de Allende, Guanajuato» y, concretamente, las identificadas como observaciones 2 dos y 4 cuatro respecto a la Zona de Preservación Ecológica «*****».
36 El cual obra consultable en el enlace electrónico siguiente: http://implansma.gob.mx/programa-municipal-de-desarrollo- urbano-y-ordenamiento-ecologico-territorial-de-san-miguel-de-allende-guanajuato-2019-2040/ 37 En el caso que nos ocupa, identificados como «OBSERVACIÓN 2 y 4». 36
Esto, mediante copia simple del escrito de observaciones dirigido al Director General del Instituto Municipal de Planeación, Innovación y Supervisión del Plan 2040, en el que obra firma autógrafa -bajo protesta de decir verdad-, y acuse de recibido fechado el día 10 diez de septiembre de 2019 dos mil diecinueve, de conformidad con el ordinal 117, 119, 124 y 307K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
4) En respuesta a la gestión formulada por el ahora accionante, el Director General del Instituto Municipal de Planeación, Innovación y Supervisión de San Miguel de Allende, Guanajuato, emitió el oficio *****, en el que determinó improcedentes las propuestas número 2 dos y 4 cuatro que le fueron formuladas, con base en lo acordado en el punto 8, inciso b), del acuerdo tomado el día 27 veintisiete de septiembre de 2017 dos mil diecisiete, en sesión ordinaria número LXIII, por el Ayuntamiento de San Miguel de Allende, Guanajuato38.
Determinándose en dicho oficio, además, lo siguiente:
«Legitimación y oportunidad. De conformidad con lo establecido en el artículo 58, fracciones V y VI del Código Territorial para el Estado y los Municipios de Guanajuato, toda persona interesada en la aprobación del Municipal de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Ecológico Territorial del Municipio de San Miguel de Allende, Guanajuato, 2019-2040 podrá participar en el proceso de consulta pública emitiendo las opiniones u observaciones que consideren pertinentes. Por lo anterior, se reconoce la legitimación del solicitante para emitir las observaciones que ahora se responden. El periodo para participar en la consulta venció el once de septiembre de dos mil diecinueve. Por lo tanto, en virtud de que las observaciones que se responden
38 Publicado en el medio de difusión oficial de gobierno del estado los días 23 veintitrés y 24 veinticuatro de abril de 2018 dos mil dieciocho. 37
fueron presentadas ante el Instituto de Planeación, Innovación y Supervisión del Plan 2040 antes del vencimiento del plazo del once de septiembre de dos mil diecinueve es evidente que el derecho en cuestión fue ejercido oportunamente y que esta autoridad municipal debe dar respuesta fundada y motivada a su observación.»
Énfasis y subrayado propio.
De lo anterior, se colige que en el presente asunto existen elementos de prueba suficientes para acreditar que el accionante ostenta un interés jurídico (derecho subjetivo legalmente protegido) cuya defensa sí es susceptible de oponerse y hacerse valer ante la autoridad administrativa en la causa de conocimiento.
Ello, pues se constata que el particular acude ante este Tribunal con el propósito de salvaguardar su «derecho ciudadano de participación» materializado en el proceso de planeación, ejecución y evaluación del ordenamiento y administración sustentable del territorio del municipio de San Miguel de Allende, Guanajuato, y particularmente, en los temas relacionados con la «preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como a la protección al ambiente», de conformidad con lo previsto en los artículos 15, fracción X, 157 y 158, fracción VI, de la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente; 3, fracción II, del Código Territorial para el Estado y los Municipios de Guanajuato; 145 y 146, de la Ley para la Protección y Preservación del Ambiente del Estado de Guanajuato; y 7, fracciones X y XI, 76, fracción IV, 81 y 110, del Reglamento para la Protección y Preservación del Medio Ambiente en el Municipio de Allende, Guanajuato.
Asimismo, se precisa que esa prerrogativa preconiza la colaboración democrática de los gobernados en el quehacer público y la forma de ciudadanizar los contenidos de las normas generales que conlleve la 38
legitimidad del órgano político que las crea; así, lo que pretende la norma es que el derecho sea «real» y «efectivo», para lo cual se requiere objetividad e inmediatez en el respeto de tal derecho.
En tal sentido, con la respuesta que se otorga a los planteamientos formulados en el marco de una «consulta ciudadana para la creación de un ordenamiento» (en la especie, sobre desarrollo urbano), se corre el riesgo de hacer inocuo ese derecho de participación en caso de que las respuestas no acaten el principio de certidumbre jurídica que establece el artículo 16 constitucional, al emitir la autoridad un acto sin la debida fundamentación y motivación o bien, sin recaer sobre lo realmente planteado.
De manera que, el derecho a la participación ciudadana en el proceso de creación de disposiciones municipales de carácter general, debe garantizarse y, por ende, ser materia de protección jurisdiccional, lo cual se realiza de manera efectiva a través del medio de defensa que se presente contra la respuesta que se otorga al ejercicio de tal derecho ya que -de otra forma-, se puede llegar a permitir que «de facto», las autoridades limiten a los gobernados gozar del mismo, al no generar una respuesta ajustada al margen de legalidad y adecuada a los planteamientos que en pos de ese derecho ejerzan los ciudadanos, lo que ocasionaría el desaliento de los ciudadanos en la presentación de propuestas, además de que ello tornaría nugatorio el ejercicio de dicha prerrogativa pues, de cualquier forma, las observaciones no tendrían impacto alguno y la respuesta que les recayera no estaría sujeta a un control de legalidad efectivo, de forma inmediata.
Por otra parte, también se advierte que la actuación confutada genera al justiciable una afectación real, actual y directa a su interés jurídico, pues en el oficio identificado con el número ***** se 39
determinaron como «improcedentes» las propuestas y observaciones formuladas por el impetrante, situación que -por tratarse de una negativa a su gestión- trastocó desfavorablemente su esfera de derechos e intereses. Sustenta lo antepuesto, por analogía o símil, lo establecido en la jurisprudencia y tesis -respectivamente-, siguientes:
«INTERES JURIDICO, EL ACTO RECLAMADO DEBE AFECTARLO DIRECTAMENTE. Para que el quejoso pueda pedir amparo contra un acto que estime afecta sus intereses jurídicos, el acto de autoridad debe dirigirse directamente en su contra, o de no ser así debe el cumplimiento en sí afectarle, aunque originalmente el acto no haya sido dirigido en su perjuicio, por lo que si el quejoso no se encuentra en ninguna de las dos hipótesis el amparo es improcedente en términos del artículo 73 fracción V de la ley de la materia.»39
«INTERES JURIDICO, AFECTACION DEL. La procedencia del juicio de garantías presupone no sólo la demostración de un interés jurídico, sino la afectación de ese interés por el acto reclamado en dicho juicio; de ahí, que no basta para abordar el estudio de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de dicho acto, el hecho de que el quejoso pruebe la posesión del bien señalado en su demanda de garantías, en tanto no acredite que ese bien fue afectado por el acto reclamado. Esto es, para la procedencia del juicio de amparo no basta que se acredite tener derechos sobre determinados bienes, sino que debe probarse que con los actos de las responsables se afecta o se pretende afectar precisamente esos derechos.»40
Por tanto, la emisión del oficio número ***** legitimó a la parte actora para someter dicha actuación y, en consecuencia, el acuerdo de Ayuntamiento en que ésta se sustentó, al control de legalidad competencia de este Tribunal; ello, con fundamento en lo dispuesto por el numeral 251, fracción I, inciso a), del Código en comento, y máxime que la autoridad demandada en el aludido oficio reconoció la
39 Octava Época; Registro: 212268; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación; Tomo XIII, Junio de 1994; Materia(s): Común; Tesis: II.2o.212 K; Página: 590. 40 Octava Época Registro: 217945 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación Tomo X, Noviembre de 1992 Materia(s): Común Tesis: Página: 270 40
legitimación del accionante para realizar las propuestas pertinentes y, de manera correlativa, recibir una respuesta debidamente fundada y motivada a las observaciones formuladas.
De esa manera, se concluye que la resolución confutada si causa una lesión a los intereses y derechos del accionante, sin que se actualice en el presente proceso el supuesto de improcedencia previsto por el ordinal 261, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
3. Por otra parte y en un examen oficio de las causales de improcedencia y sobreseimiento del presente proceso y, particularmente, la consignada en el artículo 262, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consistente en que la autoridad demandada hubiera satisfecho las pretensiones del actor; quien resuelve determina que no se actualiza dicha causa de sobreseimiento.
Se explica tal aserto:
Primeramente, se precisa que la justificación de la hipótesis de sobreseimiento prevista por el ordinal 262, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, radica en que el proceso administrativo tenga una finalidad concreta que beneficie la acción del promovente, como sería (i) la nulidad del acto o resolución impugnado, cuando no haya sido emitido conforme a derecho; (ii) el reconocimiento de un derecho amparado en una norma jurídica o bien, (iii) la condena a la autoridad para el pleno restablecimiento del derecho violado, en los términos de 41
la Ley respectiva; ello, de conformidad con lo preceptuado en el numeral 255 del citado código.
Luego, en el determinado caso de que las pretensiones solicitadas por el particular no subsistieran más con motivo de que la autoridad demandada hubiera satisfecho de manera total e incondicional las mismas, el proceso contencioso carecería de propósito y, con ello, se tornaría innecesario conocer y resolver el fondo de la causa legal, resultando conducente su sobreseimiento.
Sin embargo, se enfatiza que tal causal solamente se actualiza cuando la satisfacción de las pretensiones ha ocurrido en su totalidad, esto es, cuando la revocación del acto atiende a lo efectivamente solicitado por el actor en su demanda.
Esclarece el anterior razonamiento, el criterio emitido por la Tercera Sala de este Tribunal, cuyo rubro y texto rezan:
«SOBRESEIMIENTO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 262, FRACCIÓN IV, DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO Y JUSTICIA ADMINISTRATIVA PARA EL ESTADO Y LOS MUNICIPIOS DE GUANAJUATO. SE ACTUALIZA CUANDO LA REVOCACIÓN DEL ACTO O RESOLUCIÓN IMPUGNADOS SATISFACE LA PRETENSIÓN DEL ACTOR. La fracción IV del artículo 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato prevé el sobreseimiento del proceso administrativo cuando la autoridad satisfaga plenamente la pretensión del demandante. Por otro lado, la revocación del acto administrativo, conforme al artículo 152, fracción VII, del Ordenamiento señalado, genera su extinción o desaparición de la vida jurídica. De modo que, para que pueda decretarse el sobreseimiento del proceso administrativo ante la revocación del acto por parte de la autoridad demandada, es requisito que se satisfaga la pretensión del accionante, esto es, que la extinción del acto atienda a lo efectivamente pedido por el actor en la demanda o, en su caso, en la ampliación. De esta manera, las Salas del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, previo al sobreseimiento del proceso 42
administrativo, deben analizar si la revocación satisface la totalidad de las pretensiones del demandante, pues de otro modo deberá continuar el trámite de la causa hasta su conclusión, habida cuenta de que la intención del actor al promover el proceso es extinguir de manera plena e incondicional la resolución o acto impugnado.»41
En el caso concreto, la parte actora solicita en su demanda como «pretensiones» la nulidad de las resoluciones impugnadas y, como reconocimiento del derecho y condena a la autoridad demandada, que: (i) se emita acuerdo de ayuntamiento a través del cual se revoque el octavo punto, en su inciso b), de la Sesión Ordinaria de Ayuntamiento LXIII, de 29 veintinueve de septiembre de 2017 dos mil diecisiete; (ii) se publique en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, la revocación del punto de acuerdo que se impugna; (iii) no se incluya en el Programa Municipal de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Ecológico y Territorial (PMDUOET) 2019-2040, la modificación a la zona de preservación ecológica contenida en el punto de acuerdo impugnado.
Al respecto, se precisa que aun cuando fue oportunamente concedida la medida suspensiva42 para efecto de que el Ayuntamiento de San Miguel de Allende, Guanajuato, se abstuviera de incluir en el «Programa Municipal de Desarrollo Urbano y de Ordenamiento Ecológico y Territorial (PMDUOET) 2019-2040» la modificación a la zona de preservación ecológica El Charco del Ingenio y zonas aledañas43; el día 31 treinta y uno de diciembre de 2019 dos mil diecinueve, fue publicado
41 Expediente 903/3ª Sala/10. Actores: *****. Resolución del 24 veinticuatro de marzo de 2011 dos mil once. Publicado en los Criterios Jurídicos 2017, emitidos por este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, página 7, consultables en: http://tcagto.gob.mx/wp-content/uploads/2018/01/CRITERIOS_JURIDICOS_2017.pdf 42 De manera provisional, mediante acuerdo emitido el día 29 veintinueve de noviembre de 2019 dos mil diecinueve, y de forma definitiva, a través de proveído de fecha 1 once de diciembre de 2019 dos mil diecinueve. 43 Con el objeto de evitar perjuicios irreparables al interés social por el impacto y las consecuencias que se producirían, así como para evitar causar impactos ambientales adversos que pudieran afectar a la población en general.
43
en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, número 261, vigésima tercera parte, acuerdo de ayuntamiento a través del cual se aprobó el «Programa Municipal de Desarrollo Urbano y de Ordenamiento Ecológico y Territorial (PMDUOET) 2019-2040» de San Miguel de Allende, Guanajuato, mismo en el que se modificó la extensión, así como el uso de suelo de la superficie que integra el área de amortiguamiento de la Zona de Preservación Ecológica «El Charco del Ingenio y zonas aledañas».
Circunstancia que se tradujo en la violación a la suspensión definitiva concedida y, por tal motivo, se requirió a la autoridad demandad par aquí informara sobre el cumplimiento otorgado a dicha medida.
Luego, toda vez que no fue acreditado el cabal cumplimiento a la suspensión concedida, se determinó imponer a la encausada las medidas de apremio previstas por el artículo 27, fracciónese I y II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Sin embargo, mediante acuerdos dictados los días 8 ocho de julio de 2020 dos mil veinte y 16 dieciséis de octubre de 2020 dos mil veinte, se tuvo a la autoridad demandada por dando cabal cumplimiento a la suspensión concedida, pues informó que el día 27 veintisiete de julio de 2020 dos mil veinte, fue publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, número 149, segunda parte, el acuerdo de Ayuntamiento número *****, de fecha 29 veintinueve de junio de 2020 dos mil veinte.
44
Actuación a través de la cual, entre otras cosas, la autoridad demandada «dejó sin efectos» la modificación de la Zona de Preservación Ecológica «El Charco del Ingenio» y zonas aledañas, en el Programa Municipal de Desarrollo Urbano y de Ordenamiento Ecológico y Territorial (PMDUOET) 2019- 2040, de San Miguel de Allende, Guanajuato, mediante acuerdo de Ayuntamiento número *****, de fecha 29 veintinueve de junio de 2020 dos mil veinte44.
En tal sentido y aun cuando no se encuentra indicado de manera expresa, en términos del ordinal 152, fracción VII, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato45, la modificación de la Zona de Preservación Ecológica «El Charco del Ingenio» y zonas aledañas, en el Programa Municipal de Desarrollo Urbano y de Ordenamiento Ecológico y Territorial (PMDUOET) 2019- 2040, de San Miguel de Allende, Guanajuato, fue «revocada»46 en sede administrativa y por el propio órgano colegiado que la emitió, siendo éste el órgano con mayor jerarquía en la administración pública municipal .
Además, la encausada también acreditó que fue emitida una «nueva ficha técnica», en la que:
(i) Se unificaron las UGAT´S 357-1, 342-1 y 344-1 para permanecer en una sola Unidad de Gestión Ambiental Territorial
44 En el cual: 1) Se ordenó la adecuación del Programa Municipal de Desarrollo Urbano y de Ordenamiento Ecológico y Territorial (PMDUOET) 2019-2040, de San Miguel de Allende, Guanajuato, a los criterios de preservación ecológica establecidos en el Programa de Ordenamiento Ecológico y Territorial de San Miguel de Allende, Guanajuato (POET 2012); 2) Se instruyó para la consecución del tal fin, al Director General del Instituto Municipal de Planeación, Innovación y Supervisión del Plan 2040 y a las dependencias de la administración pública municipal de San Miguel de Allende, Guanajuato; y 3) Se decretó nulo de pleno derecho cualquier acto adminsitrativo que incumpliera con lo ordenado en dicho acuerdo. 45 «Artículo 152. El acto administrativo se extingue de pleno derecho, por las siguientes causas: (…) VII. La revocación, en los términos que señalen las leyes; (…)» 46 Ilustra tal aserto, lo establecido en la tesis intitulada: «REVOCACION. FACULTADES DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS.» Séptima Época Registro: 256943 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación Volumen 28, Sexta Parte Materia(s): Administrativa Tesis: Página: 58 45
identificada como UGAT-40 Zona de Preservación Ecológica y Área Destinada Voluntariamente a la Conservación «Jardín Botánico El Charco del Ingenio», conforme a la siguiente ilustración (inserta en la ficha técnica):
(ii) Se respetó la extensión de la superficie conforme a la declaratoria de la Zona de Preservación Ambiental emitida en 2006, esto es, 392.60 trescientos noventa y dos punto sesenta hectáreas; y
(iii) Se especificó y respetó como uso de suelo «condicionado» el de asentamientos humanos únicamente en la modalidad de «habitacional campestre» en zona de amortiguamiento y con prohibición en zona núcleo; además, se indicó que el uso de suelo quedaría sujeto a la declaratoria, el reglamento y el programa de manejo.
Situación por la cual, se determinó que fueron retrotraídos efectivamente las circunstancias al momento previo en que aconteció la 46
aludida modificación, esto es, se restableció la regulación y política de ordenamiento ecológico territorial en relación con la ahora denominada «Zona de Preservación Ecológica y Área Destinada Voluntariamente a la Conservación “Jardín Botánico El Charco del Ingenio”».
Dado lo anterior, en términos de lo previsto por el ordinal 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es posible constatar que la autoridad demandada ha satisfecho el reconocimiento del derecho y condena solicitadas por el accionante47, al encontrarse acreditado en autos que:
▪ Se dejó sin efectos legales el acuerdo contenido en el octavo punto, inciso b), de la sesión ordinaria de Ayuntamiento LXIII, celebrada el día 29 veintinueve de septiembre de 2017 dos mil diecisiete;
▪ Se publicó en el medio de difusión oficial de gobierno del estado, acuerdo de ayuntamiento que dejó sin efectos legales (revoca) la resolución impugnada; y
▪ En el Programa Municipal de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Ecológico y Territorial (PMDUOET) 2019-2040, se respetó la regulación, criterios y política de ordenamiento ecológico territorial establecido anteriormente en el Programa de Ordenamiento Ecológico y Territorial de San Miguel de Allende, Guanajuato (POET 2012), esto es, no fue incluida modificación alguna a «Zona de Preservación Ecológica y Área Destinada
47 (i) La emisión de un acuerdo a través del cual se revoque el octavo punto, en su inciso b), de la Sesión Ordinaria de Ayuntamiento LXIII, de 29 veintinueve de septiembre de 2017 dos mil diecisiete; (ii) la publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, de la revocación del punto de acuerdo impugnado; y (iii) la no inclusión en el Programa Municipal de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Ecológico y Territorial (PMDUOET) 2019-2040, de la modificación a la zona de preservación ecológica contenida en el punto de acuerdo impugnado. 47
Voluntariamente a la Conservación “Jardín Botánico El Charco del Ingenio”».
Sin embargo, quien resuelve advierte que no es factible sobreseer el presente proceso, pues el estado de ilegalidad generado a la parte actora no ha sido reparado de manera total.
Lo anterior, pues se debe recordarse que, conforme a lo determinado en el Considerando Segundo de este fallo, se tuvieron como actos impugnados en la presente causa contenciosa:
1) El acuerdo contenido en el octavo punto, inciso b), del acta de sesión de ordinaria número LXIII, de fecha 29 veintinueve de septiembre de 2017 dos mil diecisiete, asumido por el Ayuntamiento municipal de San Miguel de Allende, Guanajuato; y
2) El oficio número ***** emitido por el Director General del Instituto Municipal de Planeación, Innovación y Supervisión del Plan 2040.
Atento a lo anterior, es patente que solamente fue revocado el octavo punto, inciso b), del acuerdo de ayuntamiento y no así el oficio número *****; actuación que continúa revistiendo de eficacia y validez, además de que aún se presume legal y, por tanto, todavía surte plenos efectos jurídicos.
De esa forma, se concluye que la pretensión de nulidad solicitada por el justiciable «no se encuentra colmada plenamente», pues la revocación efectuada por la autoridad demandada no tiene el alcance suficiente para invalidar la actuación emitida por el Director General del Instituto Municipal de Planeación, Innovación y 48
Supervisión del Plan 2040, emitida en respuesta a las observaciones formuladas por la parte actora con motivo de la consulta pública del proyecto relativo al Programa Municipal de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Ecológico Territorial (PMDUOET) de San Miguel de Allende, Guanajuato 2019-2040.
En consecuencia y con el propósito de impartir justicia de manera completa y congruente con la acción entablada por la demandante, así como de tutelar de la manera más benéfica lo pretendido por el promovente, resulta conducente realizar el análisis de la cuestión planteada por la accionante en sus conceptos de impugnación y así, atender de manera cabal las pretensiones deducidas en la demanda.
Sustenta loa anterior, lo establecido en la jurisprudencia siguiente:
«REVOCACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO. PARA VERIFICAR LA ACTUALIZACIÓN DE LA CAUSA DE SOBRESEIMIENTO EN EL JUICIO DE NULIDAD POR ESE MOTIVO, LA PRETENSIÓN DEL DEMANDANTE DEBE DEDUCIRSE DE LOS CONCEPTOS DE ANULACIÓN. De la tesis de jurisprudencia 2a./J. 156/2008, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: «CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LA CAUSA DE SOBRESEIMIENTO PREVISTA EN EL ARTÍCULO 9o., FRACCIÓN IV, DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO RELATIVO, SE ACTUALIZA CUANDO LA REVOCACIÓN DEL ACTO IMPUGNADO SATISFACE LA PRETENSIÓN DEL DEMANDANTE.», se advierte que, en los casos en los que la autoridad revoque el acto impugnado en el juicio de nulidad, el referente para determinar si ese acto origina el sobreseimiento en el juicio de nulidad es el examen de la pretensión del accionante. Así, en los casos en los que la autoridad revoque el acto impugnado, lo relevante para determinar si lo anterior origina el sobreseimiento en el juicio es atender a la pretensión del actor al promover el juicio de nulidad, la cual se deduce de lo planteado en los conceptos de anulación de su demanda. De este modo, si en la demanda se proponen conceptos de anulación tendentes a evidenciar vicios formales o procesales del acto impugnado, la pretensión que se deduce es la anulación 49
del acto por adolecer de vicios de legalidad de ese orden y, en consecuencia, por lo general, tal nulidad no origina que la autoridad no pueda reiterar ese acto, una vez subsanados tales vicios. Por su parte, si en la demanda de nulidad se proponen argumentos relacionados con vicios de fondo, se deduce que la pretensión del actor es que se declare la nulidad lisa y llana del acto, en contrapartida a la revocación originada por vicios formales, en que la pretensión es que se declare una nulidad para efectos. En consecuencia, en el supuesto en análisis, sólo se considerará satisfecha plenamente la pretensión del actor en el caso de que la revocación del acto administrativo origine los mismos efectos que si se hubiera declarado la nulidad del acto administrativo por ser fundado el concepto de anulación que mayor beneficio le hubiera generado.»48
Lo subrayado es propio.
En consecuencia y dado que no se actualiza alguna causal de improcedencia o sobreseimiento de las previstas por los ordinales 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se procede a realizar el estudio de la controversia planteada, pues no existe impedimento alguno para entrar conocer y dirimir el fondo de la presente causa administrativa.
CUARTO. Argumentos de las partes. Corresponde ahora entrar al estudio de los conceptos de violación hechos valer por el justiciable en contra de la resolución impugnada, sin que sea necesaria la transcripción de los mismos, pues ello no constituye un requisito indispensable a efecto de cumplir con el principio de congruencia y exhaustividad de las sentencias.
Ello, toda vez que los principios citados se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe
48 Décima Época Registro: 2004790 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Libro XXV, Octubre de 2013, Tomo 3 Materia(s): Administrativa Tesis: I.1o.A.18 A (10a.) Página: 1893 50
estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos49.
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. Previo al estudio de los planteamientos correspondientes al fondo del asunto, resulta necesario precisar como antecedentes relevantes de la resolución impugnada en esta causa, los siguientes:
1) El día 2 dos de mayo de 2006 dos mil seis, fue publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, número 70, segunda parte, acuerdo tomado en sesión ordinaria número XLIII, celebrada el día 25 veinticinco de enero de 2005 dos mil cinco, a través del cual el Ayuntamiento de San Miguel de Allende, Guanajuato, declaró como «Zona de Preservación Ecológica» el conjunto territorial ubicado en el Noreste de la cabecera municipal de San Miguel de Allende, Guanajuato, conformado por los predios El Charco del Ingenio, el cual forma parte del predio conocido como Las Colonias; Parque Landeta, el cual forma parte del predio conocido como Casco de Landeta; las zonas de jurisdicción federal correspondientes a Bordo San Carlos, Arroyo La Longaniza, Presa Las Colonias, Arroyo el Obraje, Presa el Obraje, Parque Recreativo M.J. Clutier, así como la poligonal que circunda el perímetro de dichos predios y zonas federales, en un radio de 300 trescientos metros lineales.
Ello, con base en las siguientes consideraciones:
49 Tal aserto, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN». Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 51
«Que es un objetivo prioritario del Ayuntamiento de San Miguel de Allende, Gto., proteger y manejar integralmente ecosistemas relevantes del territorio municipal, habiendo previsto los Congresos Estatal y Federal, la facultad municipal del establecimiento de las zonas de preservación de los centros de población.
Que las zonas de preservación ecológica son aquellas constituidas en las zonas circunvecinas o dentro de los asentamientos humanos, en los que existen uno o más ecosistemas en buen estado de conservación destinados a preservar los elementos naturales indispensables al equilibrio ecológico y bienestar municipal.
Que los propósitos del establecimiento de zonas de ecológica municipal insisten en conservar la biodiversidad y conservar los sistemas representativos del territorio municipal; promover la educación ambiental y el desarrollo de investigaciones técnicas y científicas, la recreación y el esparcimiento; asegurar el aprovechamiento racional y sostenido de los elementos naturales; proteger el entorno natural de zonas que le den identidad al municipio.
Que los propietarios del área del predio rústico El Charco del Ingenio, los vecinos y los habitantes de la ciudad de San Miguel de Allende, a través de la Dirección de Medio Ambiente y Ecología, han manifestado su interés y solicitado el apoyo del Ayuntamiento de San Miguel de Allende, Gto., para proteger, restaurar y aprovechar sustentablemente los recursos naturales del El Charco del Ingenio y zonas circundantes, así como para detener el deterioro de los ecosistemas y disponer de un espacio propicio para la recreación y educación ambiental.
Que el área conocida como El Charco del Ingenio corresponde a una cañada de especial valor ecológico, paisajístico e histórico para San Miguel de Allende, y que debido a su ubicación, topografía, flujos de agua y tipo de suelo comprenden una amplia diversidad de vida silvestre, distribuida en tres zonas diferenciadas: el cañón, caracterizado por un microclima particular; los humedales, en tomo a las presas Las Colonias y del Obraje, y una amplia zona de matorral semidesértico en ambas laderas de la cañada; teniendo cada una de las tres zonas flora y fauna diferentes, incluyendo especies amenazadas y en peligro de extinción, conforme a la Norma Oficial Mexicana NOM-059- ECOL-2001 vigente, emitida por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales ó SEMARNAT.
52
Que en 1994 el Ayuntamiento de San Miguel de Allende, Gto., dispuso de dos reservas territoriales del Municipio, localizadas en el Oriente de la Ciudad, pertenecientes al predio denominado Casco de Landeta, para la creación de un Parque Municipal, actualmente conocido como Parque Landeta, el cual tiene una superficie de 35-29 has, mismo que colinda al Este con el predio rústico El Charco del Ingenio, constituyéndose a partir de su creación en una alternativa de recreación y educación y aprovechamiento racional de los recursos bióticos con los que cuenta el Municipio de San Miguel de Allende, Gto., como ampliación territorial del proyecto de conservación de El Charco del Ingenio.
Que el predio rústico denominado Parque Landeta fue cedido para su desarrollo y manejo a El Charco del Ingenio A. C., por acuerdo de Ayuntamiento y mediante contrato de comodato suscrito con la Presidencia Municipal en marzo de 2003, estando hasta la fecha vigente dicho contrato, y que dicha asociación a partir de marzo de ha administrado, protegido, restaurado y desarrollado el Parque, por el esfuerzo conjunto llevado a cabo entre El Charco del Ingenio, A. C. y el Municipio de San Miguel de Allende, Gto., en la medida de sus posibilidades, como recreativo y educativo de carácter popular y gratuito, y a la vez como zona de conservación ecológica.
Que la Presa Las Colonias, la Presa del Obraje, el Arroyo del Obraje (donde se ubica el manantial de El Charco del Ingenio), al igual que el Bordo San Carlos y el Arroyo de la Longaniza (todos ellos zonas de jurisdicción federal), debido a su inserción geográfica dentro de los predios arriba señalados y su relevancia medular para la vida silvestre del área, forman parte indisoluble del proyecto de conservación en curso, además de conformar un monumento natural de excepcional valor escénico y de contener aún vestigios de obras hidráulicas de importancia histórica para San Miguel de Allende.» Lo subrayado es propio.
Además, se determinó que la extensión e integración de dicha Zona de Preservación Ecológica, en términos de los artículos 1 y 2, así como del anexo I y del plano ilustrativo que fue adjuntado, se conformaría de la siguiente manera:
Área núcleo 182-37-71.3262 Hectáreas Área de amortiguamiento 209-86-76.5667 Hectáreas 53
Área total 392-24-47.8929 Hectáreas
También se estableció que las actividades que se podrían llevar a cabo en la mencionada Zona de Preservación Ecológica50, consistirían en conservación ecológica, educación ambiental, difusión cultural, acción comunitaria, turismo, recreación y las demás que se determinen en el Programa de Manejo; y, en relación con la poligonal que circunda el perímetro de los predios y zonas federales en un radio de 300 trescientos metros lineales (zona de amortiguamiento), las actividades que se llevarían a cabo serian estrictamente compatibles con los fines de preservación y escénica de la zona decretada, incluyendo las de «uso habitacional exclusivamente en la modalidad de residencial campestre», bajo ciertos lineamientos específicos51.
Circunstancia que, de conformidad con los ordinales 46 y 55 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se encuentra debidamente acreditada mediante la aludida publicación en el Periódico Oficial del Gobierno Estado, a manera de «hecho notorio»52, y consultable en el siguiente enlace electrónico oficial: http://periodico.guanajuato.gob.mx/downloadfile?dir=files_migr ados&file=200703131352460.PO_70_2da_parte.pdf
50 Específicamente, los predios El Charco del Ingenio, Parque Recreativo M. J. Clutier y Parque Landeta, así como en las zonas de jurisdicción federal Bordo San Carlos, Arroyo La Longaniza, Presa Las Colonias, Arroyo del Obraje y Presa del Obraje. 51 Conforme al ordinal 6 de la declaratoria mencionada. 52 Esclarece tal aserto, lo establecido en la tesis intitulada: “DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN. SU PUBLICACIÓN Y CONTENIDO ES HECHO NOTORIO, BASTA SU COPIA SIMPLE PARA OBLIGAR A CONSTATAR SU EXISTENCIA Y TOMARLA EN CUENTA”. Décima Época Registro: 2003033 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Libro XVIII, Marzo de 2013, Tomo 3 Materia(s): Civil, Común Tesis: I.3o.C.26 K (10a.) Página: 1996 54
2) El día 25 veinticinco de enero de 2011 dos mil once, fue publicado en el citado Periódico Oficial número 11, segunda parte, el Reglamento para la Zona de Preservación Ecológica el Charco del Ingenio y Zonas Aledañas del municipio de San Miguel de Allende, Guanajuato, con el propósito de:
(i) Asegurar el cumplimiento de la Declaratoria de Zona de Preservación Ecológica; (ii) Establecer los mecanismos que aseguren el cumplimiento, supervisión y evaluación del Programa de Conservación y Manejo de la Zona de Preservación Ecológica; (iii) Regular las Obras y actividades que se realicen dentro de los límites de Ia Zona de Preservación Ecológica, a fin de asegurar que no alteren la integridad paisajística, y que no causen un desequilibrio ecológico ni pongan en riesgo la conservación de los ecosistemas y las especies de flora y fauna de la misma; (iv) Establecer las normas de administración de la Zona de Preservación Ecológica; (v) Asegurar la participación corresponsable de las autoridades del Ayuntamiento y de los propietarios y poseedores de predios dentro de los límites de la Zona de Preservación Ecológica, en la administración y las acciones de protección y vigilancia de Ia Zona de Preservación Ecológica; y
(vi) Asegurar, promover y fomentar la participación de organizaciones civiles, instituciones académicas y demás personas físicas y morales públicas o privadas en dichas acciones.
Acontecimiento que, de conformidad con los ordinales 46 y 55 del citado código, se encuentra debidamente acreditado mediante la aludida publicación en el Periódico Oficial del Gobierno Estado (medio de difusión oficial), a manera de «hecho 55
notorio»53, y consultable en el
enlace electrónico siguiente:http://periodico.guanajuato.gob.mx/downloadfile?dir= files_migrados&file=201101281436090.PO_14_2da_Parte.pdf
3) El día 1 uno de julio de 2012 dos mil doce, fue publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, número 88, segunda parte, el «Programa de Ordenamiento Ecológico y Territorial del Municipio de San Miguel de Allende 2012 (POET)», en el cual se reconoció a la Zona de Preservación Ecológica «El Charco del Ingenio y Zonas Aledañas», siendo conformada ésta por una sola Unidad de Gestión Ambiental (UGA) identificada como «UGA-40», bajo las características54 y criterios de regulación ecológica55 siguientes:
UGA y sus características generales UGA Política Nombre Área/ha % Pob. Total No. poblados Localidades 40 Protección ZPE- Charco del Ingenio 392.60 0.25 – 1 –
Criterios de Regulación Ecológica por UGA y Sector UGA Conservación (Co) Industria (In) Minería (Mi) Asentamientos Humanos y Vivienda (Ahvi) 40 Co01 Co02 Co03 Co04 Co014 Co15 Co17 Co20 In13 Mi08 AhVi11 AhVi15
Turismo (Tu) Pecuario (Pe) Infraestructura (If) Patrimonio Histórico Cultural (Phc) Tu01 Tu05 Tu06 Tu07 Tu08 Tu09 Tu10 Tu11 Tu12 Tu13 Tu14 Tu15 Pe05 Pe06 Pe07 Pe08 If01 If05 If06 Phc01 Phc03 hc04 Phc05 Phc11
53 Esclarece tal aserto, lo establecido en la tesis intitulada: “DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN. SU PUBLICACIÓN Y CONTENIDO ES HECHO NOTORIO, BASTA SU COPIA SIMPLE PARA OBLIGAR A CONSTATAR SU EXISTENCIA Y TOMARLA EN CUENTA”. Décima Época Registro: 2003033 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Libro XVIII, Marzo de 2013, Tomo 3 Materia(s): Civil, Común Tesis: I.3o.C.26 K (10a.) Página: 1996 54 Página 42, apartado identificado como Tabla 1. UGA y sus características generales. 55 Página 101, apartado identificado como Tabla 2. Criterios de Regulación Ecológica por UGA y Sector.
56
Circunstancia que, de conformidad con los ordinales 46 y 55 del código de la materia, se encuentra debidamente acreditada mediante la aludida publicación en el Periódico Oficial del Gobierno Estado, a manera de «hecho notorio», y consultable en el siguiente enlace electrónico oficial: http://periodico.guanajuato.gob.mx/downloadfile?dir=files_migr ados&file=PO_88_2da_Parte_20120601_0949_1.pdf
4) Posteriormente, el día 25 veinticinco de agosto de 2014 dos mil catorce, fue emitido el certificado número *****, por conducto de la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas, otorgó a favor de la asociación civil «***** *****»*****el reconocimiento del «Jardín Botánico El Charco del Ingenio» como Área Natural Protegida, con la categoría de «Área Destinada Voluntariamente a la Conservación», y el cual se encuentra registrado de la siguiente forma:
Número de certificado56 Región CONANP Tipo de propiedad Municipio Estado CONANP- 374/2014 Occidente y Pacífico Centro Asociaciones San Miguel de Allende Guanajuato
Nombre del área Plazo de certificación Año de certificació n Superficie certificada (ha) Principales ecosistemas Jardín Botánico El Charco del Ingenio 99 2014 66.12 Matorral Xerófilo, Bosque Espinoso, Vegetación acuática, Bosque de Galería
56 Las Áreas Destinadas Voluntariamente a la Conservación (ADVC) son áreas naturales protegidas competencia de la Federación dedicadas a una función de interés público, y establecidas mediante certificado emitido por la secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) por conducto la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP). Responden a iniciativas de pueblos indígenas, organizaciones sociales, personas morales, públicas o privadas, de destinar sus predios a acciones de conservación y son administradas por sus legítimos propietarios, conforme a su propia Estrategia de Manejo; asimismo, constituyen una importante aportación de la sociedad, para conservar el patrimonio natural de México, de conformidad con los ordinales 46 fracción XI, y del 47 al 55 BIS, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, y artículos 126 al 136 del Reglamento de la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en Materia de Áreas Naturales Protegidas. 57
Hecho que, de conformidad con los ordinales 46, 55, 117,121 y 307K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se encuentra debidamente demostrado mediante la documental exhibida por la autoridad demandada consistente en el original del aludido certificado, así como en el listado de Áreas Destinadas Voluntariamente a la Conservación, el cual -a manera de «hecho notorio»57-, obra consultable en la página electrónica oficial de la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP) 58.
5) Luego, como ya fue abordado en el Considerando Segundo de este fallo, fue realizada convocatoria para consulta pública del proyecto del Programa Municipal de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Ecológico Territorial (PMDUOET) de San Miguel de Allende, Guanajuato 2019-2040, en la cual intervino el ahora accionante mediante escrito en el que formuló diversas propuestas u observaciones y, particularmente, las identificadas con los números 2 dos y 4 cuatro, mismas que exponen:
«OBSERVACIÓN 2. UGAT 351-1 CIUDAD DE SAN MIGUEL DE ALLENDE. Cambios de uso de suelo de zonas adyacentes al Charco del Ingenio, detrás del hotel Aqua Live y sobre el costado Este de Calzada de la Presa, que según el POET aún vigente deben ser zonas de preservación y
57 Sustenta tal aserto, lo establecido en la jurisprudencia intitulada: «HECHO NOTORIO. LO CONSTITUYEN LOS DATOS QUE APARECEN EN LAS PÁGINAS ELECTRÓNICAS OFICIALES QUE LOS ÓRGANOS DE GOBIERNO UTILIZAN PARA PONER A DISPOSICIÓN DEL PÚBLICO, ENTRE OTROS SERVICIOS, LA DESCRIPCIÓN DE SUS PLAZAS, EL DIRECTORIO DE SUS EMPLEADOS O EL ESTADO QUE GUARDAN SUS EXPEDIENTES Y, POR ELLO, ES VÁLIDO QUE SE INVOQUEN DE OFICIO PARA RESOLVER UN ASUNTO EN PARTICULAR» Novena Época Registro: 168124 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIX, Enero de 2009 Materia(s): Común Tesis: XX.2o. J/24 Página: 2470 58 Consultable en la página 18, del listado visible en el siguiente enlace electrónico: https://advc.conanp.gob.mx/wp- content/uploads/2020/06/Listado-ADVC-junio-2020.pdf.
58
ahora aparecen como zonas de densidad habitacional H2. Con fundamento en los criterios TU01, TU02, TU03, TU04, TU05, TU06 y TU07. Cambios sugeridos. Dejarla como estaba para la conservación del Área Natural Protegida o H0. (…)
OBSERVACIÓN 4. UGAT 351-1 Cd. De San Miguel de Allende y 357-1 Zona de Preservación Ecológica El Charco del Ingenio y Zonas Aledañas. El cambio de uso de suelo de las áreas aledañas la Zona de Preservación Ecológica El Charco del Ingenio, correspondientes a: 4.1 Entre la ribera sur de la Presa del Obraje, y la Calle Cuauhtémoc, Col. Aztecas. 4.2 El predio ubicado entre la parte alta de la Col. Rinconada de los Balcones y la calle de Paloma que da acceso al Charco del Ingenio, que ahora queda exclusivamente como H-0.
Actualmente, con el POT 2005 forma parte de la zona de preservación de preservación ecológica de la Presa del Obraje y del Charco del Ingenio, ya que los habitantes de la propuesta zona habitacional en cuestión tendrían acceso directo a toda esa zona de protección ecológica, lo cual vulnera la misma.
Cambios sugeridos: Dejarla como estaba, área de preservación.»
En respuesta a la gestión del particular, fue emitido el oficio número *****, en el cual se determinaron como improcedentes las observaciones formuladas por el accionante identificadas como 2 dos y 4 cuatro, bajo las siguientes consideraciones:
«2. Resulta improcedente la observación consistente en calificar como zona de preservación el área que refiere en su texto en virtud de que por acuerdos del Ayuntamiento de fechas 23 de enero de 2018 y 24 de abril de 2018 ajustaron el área calificada como preservación y excluyeron la superficie a que se refieren. Se aclara que la superficie referida no constituye Área Natural Protegida. (…)
4. Por lo que se refiere a la observación consistente al cambio de uso de suelo de las áreas aledañas a la Zona de Preservación Ecológica El Charco del Ingenio y zonas aledañas, se determina que:
59
I. El área ubicada entre la rivera sur de la Presa del Obraje y la calle Cuauhtémoc, colonia Aztecas, no forma parte de las zonas de preservación tal como se desprende de los acuerdos de Ayuntamiento de San Miguel de Allende de fechas 23 de enero de 2018 y 24 de abril de 2018.
II. Es procedente la observación contenida en el punto 4.2 de la observación por lo que se incorpora al Proyecto de Programa Municipal de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Ecológico Territorial de San Miguel de Allende, 2019-2040.»
Lo subrayado no es propio.
De esa forma, mediante la respuesta otorgada por el Director General del Instituto Municipal de Planeación, Innovación y Supervisión del Plan 2040, la parte actora tuvo conocimiento del acuerdo contenido en el octavo punto, inciso b), del acta de sesión de ordinaria número LXIII, de fecha 29 veintinueve de septiembre de 2017 dos mil diecisiete, asumido por el Ayuntamiento municipal de San Miguel de Allende, Guanajuato, como sustento de la «motivación y fundamento del oficio número *****.
Inconforme con la resolución anterior, y, particularmente, con el acuerdo de ayuntamiento que le fue aplicado, la parte accionante promovió demanda de nulidad en su contra, esgrimiendo en el concepto de impugnación identificado como «PRIMERO» – medularmente-, la indebida motivación y fundamentación de la resolución impugnada.
Ello, pues expresa que la autoridad demandada modificó indebidamente una zona de preservación ecológica o área natural protegida en contravención a lo dispuesto por los artículos 89, 92, 93 y 97 del Código Territorial para el Estado y los Municipios de Guanajuato; numerales 60
que, asevera el actor, establecen el procedimiento que los Ayuntamientos deben seguir para dictar una declaratoria de área natural protegida y el cual, de igual manera debe seguirse en caso de modificar la extensión, modalidad o usos de suelo de la Zona de Preservación Ecológica. De modo que, al no haber sucedido de esa manera, aduce la accionante que la autoridad demandada efectuó una incorrecta apreciación de los hechos que le llevaron a aplicar disposiciones normativas de forma indebida.
Lo anterior, aunado a que en el acuerdo de Ayuntamiento controvertido no se expone de forma pormenorizada las razones que llevaron a modificar una Zona de Preservación Ecológica, incumpliendo con ello las garantías de fundamentación y motivación.
Al respecto, la autoridad demandada sostiene, en el punto correlativo de su ocurso de contestación, que el acuerdo de Ayuntamiento impugnado cumple con todos y cada uno de los elementos de validez del acto administrativo, pues fueron observados los extremos previstos por los artículos 61 y 62 de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, y 41, 42, 43 y 44 del Reglamento Interior del H. Ayuntamiento del municipio de San Miguel Allende, Guanajuato, al haberse desarrollado la sesión de manera legal y haciéndose constar en el Libro de Acta, de manera concisa, clara y extractada, los asuntos tratados en la sesión, así como los resultados de las votaciones.
Además, expresa que la determinación impugnada no genera afectación alguna a la Zona de Protección Ecológica, pues su finalidad fue únicamente «ajustar las coordenadas» de la zona de amortiguamiento, lo cual no alteró el área destinada a la conservación conocida como «*****» que comprende única y exclusivamente la superficie de 66-12-16.28 61
hectáreas; agregando, además, que el área de amortiguamiento se encuentra constituida por propiedades privadas, municipales y estatales con usos habitacionales, agrícolas, preservación ecológica y fomento ecológico que aún no se encuentran urbanizadas y que no forman parte de Área Natural Protegida, conforme al Certificado CONANP- 374/2014, expedido por la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas,
Bajo tal contexto, de conformidad con el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, el problema juicio a dilucidar en el presente proceso estriba en determinar si el acuerdo de Ayuntamiento impugnado se encuentra debidamente fundado y motivado, derivado de esclarecer si para su emisión la autoridad demandada observó o no las disposiciones legales aplicables al caso en concreto.
Ahora bien, una vez realizado el análisis al contenido de la determinación controvertida, así como a las constancias que integran los autos, quien resuelve concluye que resulta fundado el concepto de impugnación en estudio, y suficiente para declarar la nulidad del acuerdo de Ayuntamiento impugnado, con base en las siguientes consideraciones:
El ordinal 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece el «principio de legalidad»59, según el cual, las autoridades del Estado sólo pueden actuar cuando la ley se los permite, así como en la forma y términos que la misma se determina;
59 Esclarece tal aserto, lo establecido en la jurisprudencia intitulada: «CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, FACULTADES DE LAS AUTORIDADES DEBEN ESTAR EXPRESAMENTE ESTABLECIDAS EN LA LEY.» Octava Época Registro: 219054 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Núm. 54, Junio de 1992 Materia(s): Administrativa Tesis: VIII. 1o. J/6 Página: 67 62
asimismo, dicho numeral tambien prevé la obligación de las autoridades administrativas de fundar y motivar debidamente sus actos, lo cual implica no sólo la cita de los ordenamientos legales aplicados al caso, sino la exigencia de que tal normativa sea la debida y que, además, la misma haya sido cabalmente observada y acatada por la autoridad administrativa en su aplicación.
Esclarece lo anterior, por tratarse de una cuestión análoga, lo establecido en la tesis siguiente:
«PRINCIPIO DE LEGALIDAD. CARACTERÍSTICAS DE SU DOBLE FUNCIONALIDAD TRATÁNDOSE DEL ACTO ADMINISTRATIVO Y SU RELACIÓN CON EL DIVERSO DE INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD Y EL CONTROL JURISDICCIONAL. Del artículo 16, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierten los requisitos de mandamiento escrito, autoridad competente y fundamentación y motivación, como garantías instrumentales que, a su vez, revelan la adopción en el régimen jurídico nacional del principio de legalidad, como una garantía del derecho humano a la seguridad jurídica, acorde al cual las autoridades sólo pueden hacer aquello para lo que expresamente les facultan las leyes, en el entendido de que éstas, a su vez, constituyen la manifestación de la voluntad general. Bajo esa premisa, el principio mencionado tiene una doble funcionalidad, particularmente tratándose del acto administrativo, pues, por un lado, impone un régimen de facultades expresas en el que todo acto de autoridad que no represente el ejercicio de una facultad expresamente conferida en la ley a quien lo emite, se considerará arbitrario y, por ello, contrario al derecho a la seguridad jurídica, lo que legitima a las personas para cuestionar la validez de un acto desajustado a las leyes, pero, por otro, bajo la adopción del mismo principio como base de todo el ordenamiento, se genera la presunción de que toda actuación de la autoridad deriva del ejercicio de una facultad que la ley le confiere, en tanto no se demuestre lo contrario, presunción de legalidad ampliamente reconocida tanto en la doctrina como en la legislación nacional. Así, el principio de legalidad, apreciado en su mayor amplitud, da cabida al diverso de interdicción de la arbitrariedad, pero también conlleva que éste opere a través de un control jurisdiccional, lo que da como resultado que no basta que el gobernado considere que determinado acto carece de fundamentación y motivación para que lo estime no obligatorio ni vinculante o lo señale como fuente de un derecho incontrovertible a una sentencia que lo anule, sino 63
que, en todo caso, está a su cargo recurrir a los órganos de control a hacer valer la asumida ausencia o insuficiencia de fundamento legal y motivación dentro de dicho procedimiento y, a su vez, corresponderá a la autoridad demostrar que el acto cuestionado encuentra sustento en una facultad prevista por la norma, so pena de que sea declarado contrario al derecho a la seguridad jurídica, lo que revela que los procedimientos de control jurisdiccional, constituyen la última garantía de verificación del respeto al derecho a la seguridad jurídica, cuyas reglas deben ser conducentes y congruentes con ese propósito.»60
Lo subrayado es propio.
A su vez, el 137, fracciones VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consagra dicha garantía al disponer, como elemento de validez del administrativo, la expresión de una debida fundamentación y motivación de la decisión autoritaria.
Asimismo, para considerar un acto administrativo por correctamente fundado y motivado, es necesario que éste cumpla con los siguientes elementos: a) Preceptos legales aplicables; b) Relato pormenorizado de los hechos, incluyendo elementos temporales, espaciales y de modo; y c) Argumentación lógica jurídica que explique con claridad la razón por la cual los preceptos de ley tienen aplicación al caso concreto, es decir, la subsunción racional del caso fáctico a la hipótesis normativa.
Al efecto, resulta oportuno hacer cita de la siguiente jurisprudencia:
«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.- De acuerdo con el artículo 16 constitucional, todo acto de autoridad debe estar suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y por
60 Décima Época Registro: 2005766 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 3, Febrero de 2014, Tomo III Materia(s): Constitucional, Común Tesis: IV.2o.A.51 K (10a.) Página: 2239
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lo segundo, que también deben señalarse con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, siendo necesario además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configure la hipótesis normativa. Esto es, que cuando el precepto en comento previene que nadie puede ser molestado en su persona, propiedades o derechos sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento, está exigiendo a todas las autoridades que apeguen sus actos a la ley, expresando de que ley se trata y los preceptos de ella que sirvan de apoyo al mandamiento relativo. En materia administrativa, específicamente, para poder considerar un acto autoritario como correctamente fundado, es necesario que en él se citen: a).- los cuerpos legales y preceptos que se están aplicando al caso concreto, es decir, los supuestos normativos en que se encuadra la conducta del gobernado para que esté obligado al pago, que serán señalados con toda exactitud, precisándose los incisos, subincisos, fracciones y preceptos aplicables, y b).- los cuerpos legales, y preceptos que otorgan competencia o facultades a las autoridades para emitir el acto en agravio del gobernado.» 61
Lo resaltado es propio.
En tal sentido, por motivación debe entenderse la expresión pormenorizada de las circunstancias, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión de la resolución y a través de las cuales se explique al justiciable la actuación de la autoridad, de modo que, además de justificar dicha decisión autoritaria, le permitan su defensa para el caso de que resulte irregular.
Entonces, cuando hay violación a la garantía de motivación, ésta podrá ocurrir de dos maneras: (i) formal, cuando existe omisión total e incongruencia del argumento explicativo, así como ante su notoria insuficiencia, ocasionando con ello que el destinatario no pueda conocer la esencia de las razones en que tuvo apoyo la emisión del acto
61 Octava Época, Registro: 164618, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 64, Abril de 1993, Tesis: VI.2o. /J.248, Página: 43. 65
autoritario, y por consiguiente, imposibilitando a éste cuestionar dicha decisión y defenderse adecuadamente; y (ii) material, cuando la explicación o razones dadas son incorrectas o indebidas, pero dan noticia de las razones de manera tal, que se pueda cuestionar el mérito de lo decidido62.
A. AUSENCIA DE FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN
En el caso concreto, derivado de realizar el análisis al acta de la sesión ordinaria número LXIII celebrada el día 27 veintisiete de septiembre de 2017 dos mil diecisiete y, particularmente, al punto 8 octavo, inciso b), se advierte que el Ayuntamiento de San Miguel de Allende, Guanajuato, acordó que:
«DESAHOGO DEL OCTAVO PUNTO DEL ORDEN DEL DÍA: SECRETARIO DEL AYUNTAMIENTO: “ASUNTOS QUE EL PRESIDENTE CONSIDERE DEBEN TRATARSE EN ESTE PUNTO NO HAY ASUNTOS QUE TRATAR” – – – – – – – – (…)
INCISO B) BAJO OFICIO *****, EL LIC. RICARDO VILLAREAL GARCÍA PRESIDENTE MUNICIPAL, SOLICITA SE SOMETA PARA SU ANÁLISIS, DISCUSIÓN Y EN SU CASO APROBACIÓN AL PLENO DEL H. AYUNTAMIENTO: – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –
LA MODIFICACIÓN DEL ACUERDO DE AYUNTAMIENTO TOMADO EN LA SESIÓN ORDINARIA NÚMERO XLIII DE FECHA 25 DE ENERO DEL AÑO DE 2005, PUBLICADO EN EL PERIÓDICO OFICIAL DEL ESTADO DE GUANAJUATO, EN FECHA 2 DOS DE MAYO DEL AÑO 2006, DONDE SE DECLARA COMO ZONA DE PRESERVACIÓN ECOLÓGICA EL CONJUNTO TERRITORIAL UBICADO EN EL NORESTE DE LA CABECERA MUNICIPAL, CONFORMADO POR LOS PREDIOS EL CHARCO DEL INGENIO, EL CUAL FORMA PARTE DEL PREDIO CONOCIDO COMO LAS COLONIAS, PARQUE LANDETA, EL CUAL FORMA PARTE DEL PREDIO CONOCIDO COMO CASCO
62 Tal criterio se advierte de la siguiente jurisprudencia intitulada: «FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. EL ASPECTO FORMAL DE LA GARANTÍA Y SU FINALIDAD SE TRADUCEN EN EXPLICAR, JUSTIFICAR, POSIBILITAR LA DEFENSA Y COMUNICAR LA DECISIÓN» Novena Época; Registro: 175082; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXIII, Mayo de 2006; Materia(s): Común; Tesis: I.4o.A. J/43; Página: 1531.
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DE LANDETA, LAS ZONAS DE JURISDICCIÓN FEDERAL CORRESPONDIENTE A BORDO SAN CARLOS, ARROYO LA LONGANIZA, PRESA LAS COLONIAS, ARROYO DEL OBRAJE, PRESA DEL OBRAJE, PARQUE RECREATIVO M.J. CLUTIER, ASÍ COMO LA POLIGONAL QUE CIRCUNCIDA EL PERÍMETRO DE DICHOS PREDIOS Y ZONAS FEDERALES, PARA AJUSTAR LA ZONA BUFFER O DE AMORTIGUAMIENTO A LAS COORDENADAS UTM ANEXAS:
PRESIDENTE MUNICIPAL LIC. RICARDO VILLAREAL GARCÍA. “SOMETO ESTE PUNTO PARA SU ANÁLISIS, DISCUSIÓN Y EN SU CASO APROBACIÓN, QUIEN ESTE POR LA AFIRMATIVA SÍRVASE A MANIFESTARLO” – – – – – – – – – – –
SECRETARIO DEL AYUNTAMIENTO: “DOCE VOTOS”. – – – – – – – – – – – – – – – – »
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De lo anterior, primeramente, se colige que el Ayuntamiento de San Miguel de Allende, Guanajuato, resolvió «modificar las coordenadas del área de amortiguamiento de la Zona de Preservación Ecológica» sin exponer las razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración y a través de las cuales se explique el porqué de tal decisión, así como tampoco fue soportada dicha decisión en algún sustento legal que legitimara la modificación.
Lo cual -de antemano-, se traduce en el tajante incumplimiento a la exigencia legal prevista por los ordinales 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 137, fracción IV, del código de la materia, consistente en la expresión de los fundamentos y motivos de la decisión; requisitos imprescindibles que todo acto de autoridad debe revestir para tenerse por legalmente valido.
De esa manera y contrario a lo aseverado por la autoridad demandada en su ocurso de contestación63, el sólo desarrollo de la sesión y la simple votación de los integrantes del Ayuntamiento de ninguna forma puede sustituir la expresión de la fundamentación y motivación necesaria para generar certidumbre y certeza a la población de San Miguel de Allende, Guanajuato, respecto de las causas, el propósito y los alcances de la modificación de la Zona de Protección Ecológica que fue decretada.
Ello, máxime que no fue realizado de manera previa un dictamen (documento con bases técnicas y científicas), en el cual se hubiera expuesto la «necesidad» de la modificación de la Zona de Protección
63 Al indicar que, en esencia, fueron observados los extremos previstos por los artículos 61 y 62 de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, y 41, 42, 43 y 44 del Reglamento Interior del H. Ayuntamiento del municipio de San Miguel Allende, Guanajuato, al haberse desarrollado la sesión de manera legal y haciéndose constar en el Libro de Acta, de manera concisa, clara y extractada, los asuntos tratados en la sesión, así como los resultados de las votaciones.
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Ecológica, así como los posibles «riegos» que se generarían al ecosistema y medio ambiente con el dictado de tal decisión, conforme a los principios de prevención y precaución que dimanan del ordinal 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos64.
Además, no se soslaya el hecho de que la autoridad, al momento de dar contestación a la demanda, también expresa que la determinación impugnada no genera afectación alguna a la Zona de Protección Ecológica pues su finalidad fue únicamente «ajustar las coordenadas» de la zona de amortiguamiento, lo cual no alteró el área destinada a la conservación conocida como «*****» que comprende única y exclusivamente la superficie de 66-12-16.28 hectáreas y, que asimismo, el área de amortiguamiento se encuentra constituida por propiedades privadas, municipales y estatales con usos habitacionales, agrícolas, preservación ecológica y fomento ecológico que aún no se encuentran urbanizadas y que no forman parte de Área Natural Protegida, conforme al Certificado CONANP-374/2014, expedido por la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas.
Sin embargo, como tales consideraciones no fueron vertidas en el acuerdo impugnado, debe considerarse que las mismas están dirigidas a perfeccionar la actuación de la autoridad, lo cual resulta jurídicamente inadmisible, conforme a lo establecido en el artículo 282, primer párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
64 Ilustra tal aserto, lo establecido en la tesis intitulada: «MEDIO AMBIENTE. CARACTERÍSTICAS DE LOS PRINCIPIOS DE PREVENCIÓN Y PRECAUTORIO, APLICABLES A LOS RIESGOS EN ESA MATERIA.» Décima Época Registro: 2011357 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 29, Abril de 2016, Tomo III Materia(s): Administrativa Tesis: I.3o.A.17 A (10a.) Página: 2507
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Lo anterior, ya que las autoridades administrativas están obligadas a fundar y motivar sus determinaciones, razón por la cual -por regla general-, esa fundamentación y motivación debe constar en el documento continente del propio acto y no en otro diverso, como lo es su ocurso de contestación a la demanda. Sustenta lo anterior, lo establecido en la jurisprudencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que indica:
«FUNDAMENTACION Y MOTIVACION. DEBEN CONSTAR EN EL CUERPO DE LA RESOLUCION Y NO EN DOCUMENTO DISTINTO. Las autoridades responsables no cumplen con la obligación constitucional de fundar y motivar debidamente las resoluciones que pronuncian, expresando las razones de hecho y las consideraciones legales en que se apoyan, cuando éstas aparecen en documento distinto.» 65
B. INDEBIDA MOTIVACIÓN Y FUNDAMENTACIÓN
Por otra parte y sin perjuicio de que haya sido constatada como ilegalidad manifiesta la ausencia de fundamentación y motivación, se reitera que en el escrito de demanda que la parte accionante expresa que la encausada modificó indebidamente la Zona de Preservación Ecológica el Charco del Ingenio y Zonas Aledañas del municipio de San Miguel de Allende, Guanajuato, en contravención a lo dispuesto por los artículos 89, 92, 93 y 97 del Código Territorial para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En el caso concreto y por tratarse el asunto en análisis de una zona de conservación ecológica de carácter municipal, deberá atenderse a lo previsto en la regulación específica en la materia, esto es, el Reglamento para la Protección y Preservación del Medio Ambiente en el Municipio
65 Séptima Época; Registro: 917740; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Apéndice 2000; Tomo VI, Común, Jurisprudencia SCJN; Materia(s): Común; Tesis: 206; Página: 168. 70
de Allende, Guanajuato, mismo que en sus ordinales 58, 59 y 64, dispone:
«Artículo 58. Las zonas de preservación ecológica de los centros de población serán establecidas por acuerdo del cabildo a propuesta de la Dirección de Ecología mismo que deberá de publicarse en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado.
Artículo 59. Corresponde a la Dirección de Ecología realizar o coordinar los estudios previos que fundamenten técnicamente la declaratoria, así como proponer al Ayuntamiento su expedición, los que deberán estar a disposición del público. Asimismo deberá solicitar la opinión de:
I. Las Dependencias de la Administración Pública Estatal y Municipal que deban intervenir, de conformidad a sus atribuciones;
II. Las organizaciones sociales públicas o privadas, pueblos indígenas y demás personas físicas o morales interesadas; y
III. Las universidades, centros de investigación, Instituciones y organismos de los sectores público, social y privado interesados en el establecimiento, administración y vigilancia de zonas de preservación ecológica.
Artículo 64.Una vez establecida una zona de preservación de los centros de población, sólo podrá ser modificada su extensión, y en su caso, los usos del suelo permitido o cualquiera de sus disposiciones, por la autoridad que la haya declarado, siguiendo las mismas formalidades previstas en este Reglamento para la expedición de la declaración respectiva.»
Énfasis propio.
De lo anterior, se colige que las «zonas de conservación ecológica» serán establecidas por acuerdo del Ayuntamiento municipal, a propuesta de la Dirección de Ecología, y cuya declaratoria deberá de publicarse en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado.
Para ello, corresponde a la Dirección de Ecología: (i) realizar o coordinar los «estudios previos que fundamenten técnicamente» 71
la declaratoria, y (ii) proponer al Ayuntamiento su expedición; mismos que deberán estar a disposición del público. Asimismo y atendiendo al principio de «democracia participativa»66 en el proceso de planeación, ejecución y evaluación del ordenamiento y administración sustentable del territorio del municipio, tambien se deberá solicitar la opinión de:
▪ Las Dependencias de la Administración Pública Estatal y Municipal que deban intervenir, de conformidad a sus atribuciones;
▪ Las organizaciones sociales públicas o privadas, pueblos indígenas y demás personas físicas o morales interesadas; y
▪ Las universidades, centros de investigación, Instituciones y organismos de los sectores público, social y privado interesados en el establecimiento, administración y vigilancia de zonas de preservación ecológica.
Por otra parte, una vez establecida una zona de preservación de los centros de población, sólo podrá ser modificada su extensión y, en su caso, los usos del suelo permitido o cualquiera de sus disposiciones, por la autoridad que la haya declarado, siguiendo las mismas formalidades previstas en este Reglamento para la expedición de la declaración respectiva, esto es, que:
1) Sean realizados «estudios previos que fundamenten técnicamente» la modificación pretendida, los cuales deberán estar a disposición del público; y
66 Ello, en congruencia con lo dispuesto en los artículos 15, fracción X, 157 y 158, fracción VI, de la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente; 3, fracción II, del Código Territorial para el Estado y los Municipios de Guanajuato; 145 y 146, de la Ley para la Protección y Preservación del Ambiente del Estado de Guanajuato; y 7, fracciones X y XI, 76, fracción IV, 81 y 110, del Reglamento para la Protección y Preservación del Medio Ambiente en el Municipio de Allende, Guanajuato. 72
2) Sea solicitada la «opinión», a través de una «consulta pública», de: (i) las dependencias de la administración pública estatal y municipal que deban intervenir; (ii) las organizaciones sociales públicas o privadas, pueblos indígenas y demás personas físicas o morales interesadas; y (iii) las universidades, centros de investigación, instituciones y organismos de los sectores público, social y privado interesados en el establecimiento, administración y vigilancia de zonas de preservación ecológica.
Aunado a lo anterior, se destaca que el Estado Mexicano se encuentra sujeto a proteger y garantizar la participación ciudadana en las cuestiones ambientales desde el marco regulatorio internacional y, concretamente, conforme a lo dispuesto en el principio 10 de la «Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo»67 -en conjunción con los puntos 8, 9, 10, 11, 12, 13 y 14 de las «Directrices para la elaboración de legislación nacional sobre el acceso a la información, la participación del público y el acceso a la justicia en asuntos ambientales» (Directrices de Bali)-, mismo que establece:
«El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes.» Lo subrayado es propio.
67 Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Conferencia sobre Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, 1992; mismo que obra consultable en la liga siguiente: https://www.un.org/spanish/esa/sustdev/agenda21/riodeclaration.htm 73
A su vez, en la «Opinión Consultiva OC-23/17»68, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, consideró que:
«La participación pública representa uno de los pilares fundamentales de los derechos instrumentales o de procedimiento, dado que es por medio de la participación que las personas ejercen el control democrático de las gestiones estatales y así pueden cuestionar, indagar y considerar el cumplimiento de las funciones públicas. En ese sentido, la participación permite a las personas formar parte del proceso de toma de decisiones y que sus opiniones sean escuchadas. En particular, la participación pública facilita que las comunidades exijan responsabilidades de las autoridades públicas para la adopción de decisiones y, a la vez, mejora la eficiencia y credibilidad de los procesos gubernamentales. Como ya se ha mencionado en ocasiones anteriores, la participación pública requiere la aplicación de los principios de publicidad y transparencia y, sobre todo, debe ser respaldado por el acceso a la información que permite el control social mediante una participación efectiva y responsable. (…)
Con respecto a asuntos ambientales, la participación representa un mecanismo para integrar las preocupaciones y el conocimiento de la ciudadanía en las decisiones de políticas públicas que afectan al medio ambiente. Asimismo, la participación en la toma de decisiones aumenta la capacidad de los gobiernos para responder a las inquietudes y demandas públicas de manera oportuna, construir consensos y mejorar la aceptación y el cumplimiento de las decisiones ambientales. (…)
El derecho de participación pública también se ve reflejado en diversos instrumentos regionales e internacionales relacionados al medio ambiente y el desarrollo sostenible, las Declaraciones de Estocolmo y de Río y la Carta Mundial de la Naturaleza, en la cual se formula en los siguientes términos: (…)
Por tanto, esta Corte estima que, del derecho de participación en los asuntos públicos, deriva la obligación de los Estados de garantizar la participación de las personas bajo su jurisdicción en la toma de decisiones y políticas que pueden afectar el medio ambiente, sin discriminación, de manera equitativa, significativa y
68 Véase opinión consultiva oc-23/17, de 15 quince de noviembre de 2017 dos mil diecisiete, solicitada por la república de Colombia, sobre el medio ambiente y derechos humanos, (obligaciones estatales en relación con el medio ambiente en el marco de la protección y garantía de los derechos a la vida y a la integridad personal – interpretación y alcance de los artículos 4.1 y 5.1, en relación con los artículos 1.1 y 2 de la convención americana sobre derechos humanos); Páginas 91, 92 y 93; misma que obra consultable en el siguiente enlace electrónico: https://www.corteidh.or.cr/docs/opiniones/seriea_23_esp.pdf
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transparente, para lo cual previamente deben haber garantizado el acceso a la información relevante.
En lo que se refiere al momento de la participación pública, el Estado debe garantizar oportunidades para la participación efectiva desde las primeras etapas del proceso de adopción de decisiones e informar el público sobre estas oportunidades de participación. Finalmente, los mecanismos de participación pública en materia ambiental son variados e incluyen, entre otros, audiencias públicas, la notificación y consultas, participación en procesos de formulación y aplicación de leyes, así como mecanismos de revisión judicial»
Lo subrayado es propio.
En el caso concreto y desprendido del contenido de la resolución impugnada, se aprecia que el Ayuntamiento municipal aprobó la modificación de las coordenadas del «área de amortiguamiento» que integra la Zona de Preservación Ecológica consignada en la declaratoria emitida en la sesión ordinaria número XLIII de fecha 25 veinticinco de enero del año de 2005 dos mil cinco, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Guanajuato, en fecha 2 dos de mayo del año 2006 dos mil seis, y ubicado en el noreste de la cabecera municipal, conformado por los predios siguientes:
«El Charco del Ingenio, el cual forma parte del predio conocido como Las Colonias; Parque Landeta, el cual forma parte del predio conocido como Casco De Landeta; las zonas de jurisdicción federal correspondiente a Bordo San Carlos, Arroyo La Longaniza, Presa Las Colonias, Arroyo Del Obraje, Presa Del Obraje, Parque Recreativo M.J. Clutier, así como la poligonal que circuncida el perímetro de dichos predios y zonas federales»
Lo subrayado es propio.
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Lo cual, contrario a lo señalado por la encausada en su ocurso de contestación69, si implicó una afectación a la extensión de la Zona de Preservación Ecológica pues la extensión del área de amortiguamiento forma parte del área total -en conjunto con el área núcleo-, misma que se encuentra integrada, en términos de los artículos 1 y 2, así como del anexo I y del plano ilustrativo que fue adjuntado en la declaratoria:
Área núcleo 182-37-71.3262 Hectáreas Área de amortiguamiento 209-86-76.5667 Hectáreas Área total 392-24-47.8929 Hectáreas
Clarificando que, aun cuando el «Área Destinada Voluntariamente a la Conservación»70 (Jardín Botánico El Charco del Ingenio) sí corresponde a la superficie de 66.12 sesenta y seis punto doce hectáreas, lo cierto es que dicha área se encuentra inmersa o comprendida dentro de la ya pre-existente superficie que corresponde a la «Zona de Preservación Ecológica», declarada desde el año 2006 dos mil seis, y que -como ya fue indicado en líneas anteriores- se conforma por una extensión total de 392.60 trescientos noventa y dos punto sesenta hectáreas.
Además, desprendido del acuerdo de Ayuntamiento controvertido, también se destaca que la modificación deriva únicamente de la solicitud formulada por el Presidente municipal para ser discutida y, en su caso, aprobada por el órgano colegiado municipal; sin embargo, del contenido del acuerdo impugnado, ni de las constancias que
69 La determinación impugnada no genera afectación alguna a la Zona de Protección Ecológica pues su finalidad fue únicamente «ajustar las coordenadas» de la zona de amortiguamiento, lo cual no alteró el área destinada a la conservación conocida como «*****» que comprende única y exclusivamente la superficie de 66-12-16.28 hectáreas 70 Bajo certificado número *****, a través de cual la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, por conducto de la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas, otorgó a favor de la asociación civil «***** *****».
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obran en autos, se advierte que -previo a la discusión y aprobación-, se hubieren llevado a cabo los estudios técnicos correspondientes que fundamenten la modificación en cuestión, así como el proceso de opinión o consulta pública correspondiente, en términos del ordinales 58, 59 y 64 del Reglamento para la Protección y Preservación del Medio Ambiente en el Municipio de Allende, Guanajuato.
Ante ese panorama, es de concluirse que la decisión de modificar la extensión de la «Zona de Preservación Ecológica» consignada en la declaratoria emitida en sesión ordinaria número XLIII, celebrada el día 25 veinticinco de enero de 2005 dos mil cinco, y publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato el día 2 dos de mayo de 2006 dos mil seis, resulta injustificada.
Ello, incluso en transgresión del principio de «progresividad»71 consagrado en los ordinales 1 y 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2.1 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, el cual se traduce en que, una vez que se ha llegado a determinado nivel de protección, el Estado se encuentra vedado a retroceder en esa garantía, salvo que se cumpla con un estricto juicio de proporcionalidad, bajo la demostración de que la medida regresiva sea imprescindible para cumplir con un fin constitucionalmente válido.
71 El cual implica la limitación a los poderes públicos de no disminuir o afectar el nivel de protección ambiental alcanzado, salvo que esté absolutamente y debidamente justificado; particularmente, en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible (también conocida como Río +20, Río de Janeiro, Junio de 2012), se formuló este principio a partir del reconocimiento de la obligación de todos los Estados de no hacer, esto es, de no retroceder y afectar los umbrales de protección ambiental ya adquiridos o modificar la normativa vigente, en virtud de que esto conllevaría a disminuir o afectar negativamente los niveles de protección ambiental ya alcanzados. 77
Específicamente y, en relación con los espacios o áreas naturales protegidas, conforme al principio de «no regresión», las posibilidades de disminuir o modificar injustificadamente cualquier nivel de protección alcanzado con la declaración especial de protección se encuentran restringidas; en este sentido, es pertinente aclarar que el concepto de «nivel de protección alcanzado» tiene su soporte, tanto fáctico como jurídico, en el marco de protección especial otorgado a un sector o recurso natural para un momento determinado, así como al desarrollo sostenible, al deber de conservación de la naturaleza y, más aún, a las generaciones futuras72.
Entonces, se estima que el hecho de que el Ayuntamiento de San Miguel de Allende, Guanajuato, hubiera aprobado mediante sesión de fecha 27 veintisiete de septiembre de 2017 dos mil diecisiete la modificación de las coordenadas de la «zona de amortiguamiento» (disminución de su extensión) de la Zona de Protección Ecológica en cuestión, implicó una regresión injustificada del nivel de protección otorgado por el propio cuerpo edilicio al conjunto territorial73 declarado en el año 2006 dos mil seis como zona de conservación ecológica.
C. CONCLUSIÓN
Con base en todo lo anterior, quien resuelve considera que en la presente causa la razón asiste a la parte actora, al ser patente que cuerpo edilicio de San Miguel de Allende, Guanajuato, emitió el acuerdo impugnado sin sustentar legalmente su decisión, así como sin exponer las causas,
72 Pues se entiende que cualquier disminución injustificada y significativa del nivel de protección ambiental alcanzado afectará el patrimonio que se transmitirá a la siguiente generación. 73 El Charco del Ingenio, el cual forma parte del predio conocido como Las Colonias; Parque Landeta, el cual forma parte del predio conocido como Casco De Landeta; las zonas de jurisdicción federal correspondiente a Bordo San Carlos, Arroyo La Longaniza, Presa Las Colonias, Arroyo Del Obraje, Presa Del Obraje, Parque Recreativo M.J. Clutier, así como la poligonal que circuncida el perímetro de dichos predios y zonas federales. 78
razones y motivos para tal efecto; además, tambien es patente que la encausada emitió la resolución confutada en inobservancia de las disposiciones legales debidas, esto es, lo establecido por los ordinales 58, 59 y 64 del Reglamento para la Protección y Preservación del Medio Ambiente en el Municipio de Allende, Guanajuato.
De esa manera, queda demostrada la causal de nulidad prevista por el artículo 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, al evidenciarse que el acuerdo de ayuntamiento impugnado fue emitido, primero, sin expresar la motivación y fundamentación necesaria para soportar la decisión asumida, y segundo, en contravención de las disposiciones aplicadas, dejando de aplicar las debidas.
Ello, en tajante transgresión al margen de legalidad previsto por los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 137, fracciones VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Dado lo anterior, resulta innecesario el análisis de los conceptos de impugnación restantes vertidos tanto en la demanda como en la ampliación respectiva, toda vez que fue fructífero el motivo de disenso ya estudiado74. Además, se puntualiza que la nulidad deberá ser lisa y llana75, ya que al estar en presencia de un vicio material, su ineficacia es total y al existir
74 Tal aserto, de conformidad con lo establecido en la tesis intitulada: «CONCEPTOS DE VIOLACION. ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. »74 Novena Época; Registro: 195992; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo VII, Junio de 1998; Materia(s): Laboral; Tesis: XI.3o.5 L; Página: 626. 75 Ello, de conformidad con lo consignado en la jurisprudencia intitulada: «NULIDAD DE LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS. SENTIDO AMPLIO DEL CONCEPTO Y EFECTOS DE LA DECRETADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL» Décima Época Registro: 2020803 Instancia: Tribunales 79
cosa juzgada sobre los problemas de fondo debatidos, la autoridad demandada se encuentra impedida para dictar una nueva resolución.
De lo anterior, por analogía, es propicio acudir a la jurisprudencia siguiente:
«NULIDAD LISA Y LLANA PREVISTA EN EL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. SUPUESTOS Y CONSECUENCIAS. Conforme al artículo 239 del Código Fiscal de la Federación, las sentencias definitivas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que declaren la nulidad pueden ser de manera lisa y llana cuando ocurra alguno de los dos supuestos de ilegalidad previstos en las fracciones I y IV del artículo 238 del código invocado, lo que se actualiza, en el primer caso, cuando existe incompetencia de la autoridad que dicta u ordena la resolución impugnada o tramita el procedimiento del que deriva y, en el segundo, cuando los hechos que motivaron el acto no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien, se dictó en contravención de las disposiciones aplicables o dejó de aplicar las debidas, lo que implica el fondo o sustancia del contenido de la resolución impugnada. En ambos casos se requiere, en principio, que la Sala Fiscal realice el examen de fondo de la controversia. Es así que, de actualizarse tales supuestos, la nulidad debe declararse en forma lisa y llana, lo que impide cualquier actuación posterior de la autoridad en razón de la profundidad o trascendencia de la materia sobre la cual incide el vicio casado y que determina, en igual forma, un contexto específico sobre el que existirá cosa juzgada que no puede volver a ser discutida.»76
Énfasis añadido.
En suma, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la nulidad total de la resolución contenida en el punto 8, inciso b), del acuerdo tomado
Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación Publicación: viernes 11 de octubre de 2019 10:21 h Materia(s): (Administrativa) Tesis: I.4o.A. J/4 (10a.) 76 Novena; Registro: 184612; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XVII, Marzo de 2003; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.4o.A. J/21; Página: 1534.
80
el día 27 veintisiete de septiembre de 2017 dos mil diecisiete, en sesión ordinaria número LXIII, por el Ayuntamiento de San Miguel de Allende, Guanajuato, publicada en el medio de difusión oficial de gobierno del estado los días 23 veintitrés y 24 veinticuatro de abril de 2018 dos mil dieciocho.
Lo anterior, sin perjuicio de que la autoridad hubiera determinado dejar sin efectos tal decisión mediante acuerdo de ayuntamiento número *****, de fecha 29 veintinueve de junio de 2020 dos mil veinte, pues en todo caso la declaratoria de nulidad únicamente tiene como finalidad reiterar la invalidez e insubsistencia del acuerdo de ayuntamiento impugnado por el accionante.
Por otra parte, también resulta conducente decretar la nulidad total del resto de las actuaciones que emanaron de los actos nulificados, así como de aquellas que en alguna forma se encuentran condicionadas por dichos actos y que, en el caso, se conforma por el oficio número *****, emitido por el Director General del Instituto Municipal de Planeación, Innovación y Supervisión del Plan 2040, por tener éste el carácter de fruto derivado de un acto viciado de origen.
Lo anterior, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 300, fracción II, del código de la materia, así como de conformidad con la siguiente jurisprudencia:
«ACTOS VICIADOS, FRUTOS DE. Si un acto o diligencia de la autoridad está viciado y resulta inconstitucional, todos los actos derivados de él, o que se apoyen en él, o que en alguna forma estén condicionados por él, resultan también inconstitucionales por su origen, y los tribunales no deben darles valor legal, ya que de hacerlo, por una parte alentarían prácticas viciosas, cuyos frutos serían 81
aprovechables por quienes las realizan y, por otra parte, los tribunales se harían en alguna forma partícipes de tal conducta irregular, al otorgar a tales actos valor legal.»77
Destacando al efecto que, aun cuando el oficio número ***** es consecuencia de una gestión formulada por el particular78, se determina que la nulidad decretada tendrá el carácter de «lisa y llana», esto es, no se le imprimirá efecto alguno con el propósito de que la autoridad subsane los defectos detectados en su actuación.
Ello, pues se advierte que las observaciones o propuestas formuladas por la parte actora en el procedimiento de consulta pública del proyecto del Programa Municipal de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Ecológico Territorial (PMDUOET) de San Miguel de Allende, Guanajuato 2019-2040, han sido atendidas a cabalidad.
Se considera lo anterior, pues con motivo de las actuaciones generadas por la autoridad demandada durante la tramitación del presente proceso y, particularmente, toda vez que en el Programa Municipal de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Ecológico y Territorial (PMDUOET) 2019- 2040, se acredito por la encausada que fue respetada la regulación, criterios y política de ordenamiento ecológico territorial establecidos anteriormente en el Programa de Ordenamiento Ecológico y Territorial de San Miguel de Allende, Guanajuato (POET 2012).
77 Séptima Época. Registro: 252103. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Volumen 121-126, Sexta Parte. Materia s : Común. Tesis: .Página: 280 78 Ello, conforme a lo establecido en la jurisprudencia intitulada: «SENTENCIAS DE NULIDAD. FORMA EN QUE LAS AUTORIDADES DEBEN CUMPLIRLAS, EN ATENCIÓN AL ORIGEN DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA Y LOS VICIOS DETECTADOS, CONFORME A LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO» Décima Época; Registro: 2008190; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 14, Enero de 2015, Tomo II; Materia(s): Administrativa; Tesis: XVI.1o.A. J/17 (10a.); Página: 1659 82
En otras palabras, no se incluyó modificación alguna a la «Zona de Preservación Ecológica y Área Destinada Voluntariamente a la Conservación “Jardín Botánico El Charco del Ingenio”» y, en consecuencia, se considera que la gestión realizada por la parte actora ha quedado satisfecha.
Por tanto, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la nulidad total del oficio número *****, emitido por el Director General del Instituto Municipal de Planeación, Innovación y Supervisión del Plan 2040.
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez que se ha colmado de manera completa y congruente la pretensión de nulidad deducida por el accionante en su demanda, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas.
En su demanda, el justiciable solicita como reconocimiento del derecho y condena a la autoridad demandada, que: (i) se emita acuerdo de ayuntamiento a través del cual se revoque el octavo punto, en su inciso b), de la Sesión Ordinaria de Ayuntamiento LXIII, de 29 veintinueve de septiembre de 2017 dos mil diecisiete; (ii) se publique en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, la revocación del punto de acuerdo que se impugna; y (iii) no se incluya en el Programa Municipal de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Ecológico y Territorial (PMDUOET) 2019-2040, la modificación a la zona de preservación ecológica contenida en el punto de acuerdo impugnado79.
79 Esto es, que, no se realice la disminución de hectáreas de la Zona de Preservación Ecológica El Charco del Ingenio y Zonas Aledañas, debiendo continuar con criterios de Preservación Ecológica como está establecido en el Programa de Ordenamiento Ecológico y Territorial del Municipio de San Miguel de Allende, Gto. 2012 dos mil doce; y, que todos los terrenos integrantes de la «UGA 40» (POET 2012) continúen de esa manera, es decir, que en el PMDUOET las UGATS 357-1, 351-1, 344-1 y 342- 1, sean una sola, tal y como se encuentran contenidas en el POET 2012 dos mil doce, identificada como «UGA 40», pues 83
Al respecto y como ya fue indicado en el Considerando Tercero del presente fallo, el reconocimiento del derecho y condena solicitados por el accionante han quedado debidamente satisfechos, pues fue constatado en el presente proceso que:
▪ Se dejó sin efectos legales el acuerdo contenido en el octavo punto, inciso b), de la sesión ordinaria de Ayuntamiento LXIII, celebrada el día 29 veintinueve de septiembre de 2017 dos mil diecisiete;
▪ Se publicó en el medio de difusión oficial de gobierno del estado, acuerdo de ayuntamiento que dejó sin efectos legales (revoca) la resolución impugnada; y
▪ En el Programa Municipal de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Ecológico y Territorial (PMDUOET) 2019-2040, se respetó la regulación, criterios y política de ordenamiento ecológico territorial establecido anteriormente en el Programa de Ordenamiento Ecológico y Territorial de San Miguel de Allende, Guanajuato (POET 2012), esto es, no fue incluida modificación alguna a «Zona de Preservación Ecológica y Área Destinada Voluntariamente a la Conservación “Jardín Botánico El Charco del Ingenio”».
Lo anterior, aunado a que en la causa de conocimiento, fue decretada la nulidad total de las actuaciones impugnadas, consistentes en: 1) acuerdo contenido en el octavo punto, inciso b), del acta de sesión de ordinaria número LXIII, de fecha 29 veintinueve de septiembre de 2017
en ella se encuentra toda la Zona de Preservación Ecológica de El Charco del Ingenio y Zonas Aledañas, tal y como está establecido en la «Declaratoria de 2006» y la división de UGATS que propone el municipio en el actual proyecto al PMDUOET lo realiza con base en la modificación o disminución que llevo a cabo irregularmente a la zona de preservación mencionada. 84
dos mil diecisiete, asumido por el Ayuntamiento municipal de San Miguel de Allende, Guanajuato; y 2) oficio número ***** emitido por el Director General del Instituto Municipal de Planeación, Innovación y Supervisión del Plan 2040.
Ante tal panorama y toda vez que no se advierte algún otro derecho cuyo ejercicio deba ser restablecido a la parte accionante, se determina que no ha lugar a imponer condena alguna a la autoridad demandada.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, conforme a lo determinado en el Considerando Tercero del presente fallo.
TERCERO. Se decreta la nulidad total del punto 8, inciso b), del acuerdo de ayuntamiento tomado el día 27 veintisiete de septiembre de 2017 dos mil diecisiete, en sesión ordinaria número LXIII, así como del oficio número *****, por tener éste último el 85
carácter de fruto derivado de un acto viciado de origen; todo ello, por los motivos y fundamentos expuestos en el Considerando Quinto de la presente sentencia.
CUARTO. Se encuentra satisfecho el reconocimiento del derecho y condena solicitadas por el accionante y, por tal motivo, no ha lugar a imponer condena alguna a la autoridad demandada, en términos de lo expuesto en el Considerando Sexto del presente fallo.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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