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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 10 diez de febrero de 2021 dos mil veintiuno.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 326/20PL interpuesto por el Director de lo Contencioso, adscrito a la Procuraduría Fiscal del Estado, dependiente y en representación de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado, en contra de la sentencia emitida por el Magistrado de la Sala Especializada, en el proceso administrativo número *****, en donde se decretó una nulidad para efectos.
TRÁMITE
I. Interposición. Por escrito presentado el 15 quince de octubre de 2020 dos mil veinte, se promovió recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 27 veintisiete de octubre de la pasada anualidad, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
III. Turno. El 10 diez de diciembre de 2020 dos mil veinte, se tuvo a la parte actora por desahogando la vista concedida, finalmente se ordenó remitir los autos al ponente.
CONSIDERANDO 2
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato, 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia, como se asentó en el proveído dictado el 27 veintisiete de octubre de la pasada anualidad.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. El recurrente invoca textualmente como agravios, los siguientes:
Primero. Causa agravio a mi representada la sentencia hoy recurrida (…) en virtud de que existe violación al artículo 299 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa (…) pues la resolutora es omisa en valorar objetivamente las pruebas que se acompañaron al escrito inicial de demanda. Lo anterior es así, pues no valoró en su amplitud las pruebas documentales en las que constan legales actos que dieron origen a la pena convencional y su cobro (…) en este tenor no debe perderse de vista que en el acta de audiencia del expediente administrativo de conciliación ***** de 4 de octubre, la actora solicitó lo siguiente (…), compute únicamente como plazo de sanción, a partir de 3
la fecha de notificación que se nos hizo del supuesto incumplimiento siento esta el 3 de septiembre del año en curso y hasta el día de ayer 3 de octubre de 2019 (…) Así en el convenio de 18 de octubre de 2019, dentro del procedimiento de conciliación se estableció de manera legal y conveniente por la partes lo siguiente: a) que la autoridad ahora demandada aplicaría la mecánica para el cálculo de las penas convencionales solo por el periodo de (sic) transcurrió de que sabedores del rechazo a la fecha de entrega; b) que la ahora demandante, se daba por enterada respecto de dicha mecánica y fecha de conocimiento; c) que el vehículo materia de la conciliación, ya había sido entregado por el proveedor y que la unidad había sido validada técnicamente por la Coordinación de Protección Civil (…) Bajo esta guisa, el A quo dejó de observar dichas documentales en su más estricto sentido jurídico, pues adujo erróneamente que la autoridad actúo Ad libitum, lo que es una apreciación inexacta, pues la deducción del monto generado por la pena convencional tiene un sustento legal y convencional entre las partes, mismo que por su naturaleza prevalece, toda vez que su contenido no es contrario a derecho, de comunión con una interpretación a contrario sensu de lo establecido por el artículo 1795 del Código Civil Federal (…) Ergo, la conclusión a la que llegó el A Quo resulta excesiva y agravia a mi representada, pues el contrato signado por las partes, no es contrario a derecho, mucho menos inobserva el principio de legalidad, máxime que la parte actora estaba consciente de la mecánica y procedimiento cálculo cobro de la pena convencional…
Segundo. (…) causa agravio a mi representada la sentencia hoy recurrida, en virtud de que existe violación al artículo 301, fracción I del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa (…) pues la resolutora realizó una interpretación excesiva y tendenciosa de dicho numeral (…) El A Quo, consideró que el hecho de ejecutar el cobro de la pena convencional sin realizar la determinación, constituyó un acto dictado fuera de procedimiento, consideración que se traduce en un exceso y desproporcionada interpretación para actualizar una figura de eminente carácter proteccionista y antiformalista. Lo anterior encuentra sustento en las pruebas aportadas por esta representación jurídica, pues de ellas se desprende que efectivamente sí existió para el cálculo y cobro de la pena convencional, misma que fue plasmada en el 4
contrato de adquisiciones, así como el análisis armónico de las constancias que dejaron de observarse objetivamente. En consecuencia, el cobro de la pena convencional, no puede considerarse como una determinación dictada fuera de procedimiento, para la empresa moral a la que le suple la queja deficiente, signó y acordó (…) los extremos establecidos en el contrato de adquisiciones (…) que celebró con mi representada (…) de los cuáles se desprende que la mecánica para el cobro resultaría de una deducción del pago que le adeude al proveedor, además de establecer el porcentaje y la mecánica del cálculo de la pena convencional…
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio de los disensos expuestos por el recurrente, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
1. *****, apoderada legal de la persona moral denominada «*****», Sociedad Anónima de Capital Variable, presentó demanda de nulidad en contra del acto administrativo consistente en la determinación y cobro por parte de la Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales de la pena convencional por la cantidad de $***** (*****), la cual fue deducida del pago total adeudado, derivado del Contrato de Adquisición y/o Prestación de Servicios ***** celebrado el 15 quince de mayo de 2019 dos mil diecinueve, entre la empresa actora y el Gobierno del Estado de Guanajuato, como resultado de la Licitación Pública Nacional ***** (*****).
2. Seguida la secuela procesal, el Magistrado de la Sala Especializada decretó la nulidad para los siguientes efectos:
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…Del cobro (…) $***** (*****.) por concepto de pena convencional referente al pedido *****0; la cual será para el efecto siguiente: La autoridad demandada deberá dejar insubsistente cualquier determinación relativa a la pena convencional abordada en esta sentencia; Deberá emitir una nueva, donde de manera fundada y motivada razone el cálculo de la pena convencional en los términos del convenio conciliatorio de 18 dieciocho de octubre de 2019 dos mil diecinueve celebrado con la actora y; Notifique la determinación a la Sociedad Anónima de Capital Variable «*****» y haga lo conducente para otorgarle oportunidad de audiencia. Ahora, solo para el caso de que se determine que el monto que efectivamente corresponde cobrar por concepto de pena convencional sea menor al retenido a la Sociedad Anónima de Capital Variable «*****» (es decir, menor a $*****), la autoridad demandada deberá dar a conocer a la accionante la forma y en los plazos en que será reintegrado lo que le fue retenido en exceso, debiendo hacer todas las gestiones necesarias para su devolución.
3. Ante ese panorama, el Director de lo Contencioso, adscrito a la Procuraduría Fiscal del Estado, en representación de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado, presentó recurso bajo los agravios transcritos en el considerando que antecede.
QUINTO. Los disensos se analizarán de manera conjunta, pues se encuentran relacionados. Ello, de conformidad con lo establecido en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE 6
MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO1».
De los argumentos sintetizados se advierte que en consideración de quien representa a la autoridad demandada, de las pruebas presentadas en el proceso de origen se desprende que dentro del procedimiento de conciliación se estableció de manera legal y conveniente por la partes la mecánica para el cálculo de la pena convencional, que sería a partir de la fecha de notificación del incumplimiento, esto es, del 3 tres de septiembre al 3 tres de octubre de 2019 dos mil diecinueve, de igual forma expresa que la deducción del monto generado por la pena convencional tiene un sustento legal y convencional entre las partes, pactado en el contrato de adquisiciones, en consecuencia, el cobro de la dicha pena no puede considerarse como una determinación dictada fuera de procedimiento.
Este Pleno considera inoperantes2 los agravios antes señalados y, por ende, insuficientes para modificar o revocar la resolución que se recurre, como se demostrará enseguida.
En principio, tenemos que el recurso de reclamación es un medio de control que permite a las partes y al propio Tribunal rectificar determinaciones que no sean asertivas, o
1Tribunales Colegiados de Circuito, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta novena época, Tesis VI.2o.C. J/304, p. registro 167961. 2 AGRAVIOS INOPERANTES. LO SON AQUELLOS QUE SE SUSTENTAN EN PREMISAS FALSAS. Los agravios cuya construcción parte de premisas falsas son inoperantes, ya que a ningún fin práctico conduciría su análisis y calificación, pues al partir de una suposición que no resultó verdadera, su conclusión resulta ineficaz para obtener la revocación de la sentencia recurrida. Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, México, Tomo 3, p.1326, registro 2001825. 7
bien, reencauzar el proceso cuando el mismo por un yerro humano no se ha substanciado conforme a la norma y principios procesales aplicables, más aun dicho recurso permite una ulterior reflexión o análisis colegiado sobre el problema jurídico en debate.
Ahora bien, para que a través de dicho medio de defensa se pueda revocar o modificar un acuerdo o sentencia dictados por este Tribunal, es necesario que los agravios o disensos del recurrente sean atinentes y suficientes, esto es, que además de ser veraces, racionales y convictivos, se dirijan contra todos los extremos o motivos de la determinación que se combate, contrastando eficazmente esta última con el marco normativo aplicable.
Para un mejor entendimiento del asunto se relatarán los antecedentes de la materia del debate en el proceso de origen:
i. El 15 quince de mayo de 2019 dos mil diecinueve, el Gobierno del Estado de Guanajuato -a través de la Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales-, y la Sociedad Anónima de Capital Variable «*****» -a través de su representante legal-, celebraron un contrato de adquisiciones sobre los pedidos ***** y *****, obligándose Gobierno del Estado a pagar la cantidad de $***** (*****). Del contrato en comento se advierte que se estableció la obligación del proveedor de, en su caso, cubrir como pena convencional la cantidad que resulte de aplicar un 2% sobre el valor de los bienes no suministrados por cada semana o fracción de semana de 8
demora en los plazos pactados hasta su cabal cumplimiento.
ii. El 2 dos de julio de 2019 dos mil diecinueve, la Sociedad Anónima de Capital Variable «*****», entregó el camión de bomberos con número de serie vehicular *****6 y la ambulancia con número de serie vehicular ***** a la Dirección de Adquisiciones y Suministros de la Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales.
iii. A través del oficio *****, la Coordinadora General Administrativa de la Secretaría de Seguridad Pública informa al Director de Adquisiciones Suministros de la Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales, que la Coordinación Estatal de Protección Civil no recibirá a entera satisfacción el camión de bomberos forestal *****, ya que al estar previamente dado de alta en el padrón vehicular no podría ser considerado como nuevo.
iv. Derivado de lo anterior, a través del oficio *****, el Director de Adquisiciones y Suministros comunicó a «*****», que la Coordinación Estatal de Protección Civil no recibirá a entera satisfacción el camión de bomberos, concediéndole 5 días hábiles para reponer los bienes.
v. El 6 seis de septiembre de 2019 dos mil diecinueve, la representante legal de «*****» presentó ante la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas una solicitud de conciliación, derivado de la controversia suscitada con motivo del pedido *****.
vi. En audiencia de conciliación celebrada el 18 dieciocho de octubre de 2019 dos mil diecinueve, las partes llegaron a 9
los siguientes acuerdos: «Primero.- Que la Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, aplicará la mecánica para el cálculo de penas convencionales sobre la base de aplicar las penalidades solo por el periodo que transcurrió de que fueron sabedores del rechazo a la fecha de entrega. Segundo.- Que la empresa “*****”, se da por enterada respecto de dicha mecánica y fecha de conocimiento. De igual manera que solicitó el pago del vehículo entregado a la brevedad. Tercero.- Que el vehículo materia de la presente conciliación ya fue entregado por el proveedor y que dicha utilidad fue validada técnicamente por la Coordinación Estatal de protección Civil en cumplimiento a lo acordado en estas reuniones o actos.»
Bajo lo que antecede, de la sentencia que se impugna, se advierte que el Magistrado de la Sala Especializada, en esencia señaló y reconoció la existencia del convenio de conciliación que las partes realizaron ante la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado de Guanajuato, en donde se fijó que la pena convencional se cobraría del 3 tres de septiembre de 2019 dos mil diecinueve hasta el 3 tres de octubre del mismo año; sin embargo, el motivo de la nulidad, es que no le señaló a la justiciable de manera fundada y motivada, cómo se realizó el cálculo de la pena convencional, antes de realizar el descuento respectivo de la cantidad que le adeudaba.
Así, de la sentencia materia del recurso, se puede advertir que el Magistrado reconoció la existencia del convenio de conciliación que las partes realizaron, así como la pena convencional pactada en el contrato celebrado por las partes el 15 quince de mayo de 2019 dos mil diecinueve, entre la Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales y la Sociedad Anónima de Capital Variable «*****», 10
del 2% sobre el valor de los bienes no suministrados por cada semana o fracción de semana de demora en los plazos pactados hasta su cabal cumplimiento.
Sin embargo, como refiere el Magistrado responsable, antes de realizar el descuento respectivo por concepto de pena convencional, en efecto la autoridad debió darle a conocer a la empresa actora, cómo realizó el cálculo y darle oportunidad de manifestar lo que considerara procedente.
Esto es así, pues no debemos olvidar, que todo acto de autoridad debe estar debidamente fundado y motivado, señalando claramente cuáles fueron los hechos, motivos y normas en que se basó la autoridad para tomar su decisión, haciendo patente que las partes interesadas han sido oídas y, en aquellos casos, en que las decisiones son recurribles, les proporciona la posibilidad de criticar la resolución y lograr un nuevo examen de la cuestión3.
Por todo ello, contrario a la apreciación de la autoridad que recurre, antes de realizar el descuento de la pena convencional debió hacerlo del conocimiento de la empresa actora, señalando cómo concluyó que la actora le adeudaba la cantidad de $***** (*****), por concepto de pena convencional, pues el deber de fundamentar y motivar
3 Cfr. Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) Vs. Venezuela, supra nota 121, párr. 78. Por su parte el Comité de Derechos Humanos consideró que cuando un tribunal de apelación se abstuvo de fundamentar por escrito la sentencia, ello reducía las posibilidades de éxito del acusado si solicitaba autorización para apelar ante un tribunal superior impidiéndole así hacer uso de un remedio adicional. Naciones Unidas, Comité de Derechos Humanos, Hamilton V. Jamaica, Communication No. 333/1988, CCPR/C/50/D/333/1988, 23 de marzo de 1994. 11
debidamente todo acto de autoridad es una de las «debidas garantías» incluidas en el artículo 8.1 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, para salvaguardar el derecho a un debido proceso.
En esta tesitura, se concluye que los agravios que esgrime quien representa a la demandada parten de una premisa falsa, como ya se mencionó, el Magistrado de la Sala Especializada, sí valoró debidamente las pruebas que fueron presentadas por las partes en el proceso de origen, consistentes en el contrato celebrado por las partes el 15 quince de mayo de 2019 dos mil diecinueve, así como lo estipulado en el convenio de conciliación celebrado ante la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado de Guanajuato, pues lo que exclusivamente le fue reprochado a la autoridad, es que realizó dicho cobro sin ningún procedimiento tendente a brindar certeza y seguridad jurídica al gobernado, esto es, sin señalar como fue realizado dicho calculo.
Ello se patentiza, con el hecho de que la sentencia no invalida la conciliación llevada a cabo con el actor con motivo de su retraso, ni impide que se le determine y cobre al mismo la pena convencional en sus términos pactada; dado que se dictó una sentencia para efectos de que la autoridad emita otra determinación siguiendo los parámetros de la misma; sin que de tal fallo se advierta afectación o incidencia alguna a lo pactado por las partes o a la propia autoridad en su intención de aplicar la pena pactada –indicando como arribó a su monto y permitiendo al actor su defensa previa-, de ahí la 12
inoperancia de un disenso que se basa en premisas incorrectas, que además no resulta atinente y suficiente para modificar o revocar el fallo reclamado.
Por lo tanto, y ante lo inoperante de los agravios, lo procedente es confirmar la sentencia emitida, ello con fundamento en lo prevenido por los artículos 308, fracción II, 309 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es de resolverse y se:
RESUELVE
ÚNICO. Se confirma la sentencia de 21 veintiuno de septiembre de 2020 dos mil veinte, emitida por el Magistrado de la Sala Especializada en el proceso administrativo número *****, por lo expuesto en el Considerando Quinto de la presente resolución.
Notifíquese, en su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; el Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el 13
Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el segundo de los mencionados, quienes firman4 con la Secretaria General de Acuerdos, Mariana Martínez Piña, quien da fe.
4 Estas firmas corresponden al Toca 326/20PL aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 10 diez de febrero de 2021 dos mil veintiuno.
Puedes descargar el documento TOCA_326_20_terminado.pdf haciendo clic en el botón de arriba.
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 10 diez de febrero de 2021 dos mil veintiuno.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 326/20PL interpuesto por el Director de lo Contencioso, adscrito a la Procuraduría Fiscal del Estado, dependiente y en representación de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado, en contra de la sentencia emitida por el Magistrado de la Sala Especializada, en el proceso administrativo número *****, en donde se decretó una nulidad para efectos.
TRÁMITE
I. Interposición. Por escrito presentado el 15 quince de octubre de 2020 dos mil veinte, se promovió recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 27 veintisiete de octubre de la pasada anualidad, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
III. Turno. El 10 diez de diciembre de 2020 dos mil veinte, se tuvo a la parte actora por desahogando la vista concedida, finalmente se ordenó remitir los autos al ponente.
CONSIDERANDO 2
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato, 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia, como se asentó en el proveído dictado el 27 veintisiete de octubre de la pasada anualidad.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. El recurrente invoca textualmente como agravios, los siguientes:
Primero. Causa agravio a mi representada la sentencia hoy recurrida (…) en virtud de que existe violación al artículo 299 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa (…) pues la resolutora es omisa en valorar objetivamente las pruebas que se acompañaron al escrito inicial de demanda. Lo anterior es así, pues no valoró en su amplitud las pruebas documentales en las que constan legales actos que dieron origen a la pena convencional y su cobro (…) en este tenor no debe perderse de vista que en el acta de audiencia del expediente administrativo de conciliación ***** de 4 de octubre, la actora solicitó lo siguiente (…), compute únicamente como plazo de sanción, a partir de 3
la fecha de notificación que se nos hizo del supuesto incumplimiento siento esta el 3 de septiembre del año en curso y hasta el día de ayer 3 de octubre de 2019 (…) Así en el convenio de 18 de octubre de 2019, dentro del procedimiento de conciliación se estableció de manera legal y conveniente por la partes lo siguiente: a) que la autoridad ahora demandada aplicaría la mecánica para el cálculo de las penas convencionales solo por el periodo de (sic) transcurrió de que sabedores del rechazo a la fecha de entrega; b) que la ahora demandante, se daba por enterada respecto de dicha mecánica y fecha de conocimiento; c) que el vehículo materia de la conciliación, ya había sido entregado por el proveedor y que la unidad había sido validada técnicamente por la Coordinación de Protección Civil (…) Bajo esta guisa, el A quo dejó de observar dichas documentales en su más estricto sentido jurídico, pues adujo erróneamente que la autoridad actúo Ad libitum, lo que es una apreciación inexacta, pues la deducción del monto generado por la pena convencional tiene un sustento legal y convencional entre las partes, mismo que por su naturaleza prevalece, toda vez que su contenido no es contrario a derecho, de comunión con una interpretación a contrario sensu de lo establecido por el artículo 1795 del Código Civil Federal (…) Ergo, la conclusión a la que llegó el A Quo resulta excesiva y agravia a mi representada, pues el contrato signado por las partes, no es contrario a derecho, mucho menos inobserva el principio de legalidad, máxime que la parte actora estaba consciente de la mecánica y procedimiento cálculo cobro de la pena convencional…
Segundo. (…) causa agravio a mi representada la sentencia hoy recurrida, en virtud de que existe violación al artículo 301, fracción I del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa (…) pues la resolutora realizó una interpretación excesiva y tendenciosa de dicho numeral (…) El A Quo, consideró que el hecho de ejecutar el cobro de la pena convencional sin realizar la determinación, constituyó un acto dictado fuera de procedimiento, consideración que se traduce en un exceso y desproporcionada interpretación para actualizar una figura de eminente carácter proteccionista y antiformalista. Lo anterior encuentra sustento en las pruebas aportadas por esta representación jurídica, pues de ellas se desprende que efectivamente sí existió para el cálculo y cobro de la pena convencional, misma que fue plasmada en el 4
contrato de adquisiciones, así como el análisis armónico de las constancias que dejaron de observarse objetivamente. En consecuencia, el cobro de la pena convencional, no puede considerarse como una determinación dictada fuera de procedimiento, para la empresa moral a la que le suple la queja deficiente, signó y acordó (…) los extremos establecidos en el contrato de adquisiciones (…) que celebró con mi representada (…) de los cuáles se desprende que la mecánica para el cobro resultaría de una deducción del pago que le adeude al proveedor, además de establecer el porcentaje y la mecánica del cálculo de la pena convencional…
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio de los disensos expuestos por el recurrente, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
1. *****, apoderada legal de la persona moral denominada «*****», Sociedad Anónima de Capital Variable, presentó demanda de nulidad en contra del acto administrativo consistente en la determinación y cobro por parte de la Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales de la pena convencional por la cantidad de $***** (*****), la cual fue deducida del pago total adeudado, derivado del Contrato de Adquisición y/o Prestación de Servicios ***** celebrado el 15 quince de mayo de 2019 dos mil diecinueve, entre la empresa actora y el Gobierno del Estado de Guanajuato, como resultado de la Licitación Pública Nacional ***** (*****).
2. Seguida la secuela procesal, el Magistrado de la Sala Especializada decretó la nulidad para los siguientes efectos:
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…Del cobro (…) $***** (*****.) por concepto de pena convencional referente al pedido *****0; la cual será para el efecto siguiente: La autoridad demandada deberá dejar insubsistente cualquier determinación relativa a la pena convencional abordada en esta sentencia; Deberá emitir una nueva, donde de manera fundada y motivada razone el cálculo de la pena convencional en los términos del convenio conciliatorio de 18 dieciocho de octubre de 2019 dos mil diecinueve celebrado con la actora y; Notifique la determinación a la Sociedad Anónima de Capital Variable «*****» y haga lo conducente para otorgarle oportunidad de audiencia. Ahora, solo para el caso de que se determine que el monto que efectivamente corresponde cobrar por concepto de pena convencional sea menor al retenido a la Sociedad Anónima de Capital Variable «*****» (es decir, menor a $*****), la autoridad demandada deberá dar a conocer a la accionante la forma y en los plazos en que será reintegrado lo que le fue retenido en exceso, debiendo hacer todas las gestiones necesarias para su devolución.
3. Ante ese panorama, el Director de lo Contencioso, adscrito a la Procuraduría Fiscal del Estado, en representación de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado, presentó recurso bajo los agravios transcritos en el considerando que antecede.
QUINTO. Los disensos se analizarán de manera conjunta, pues se encuentran relacionados. Ello, de conformidad con lo establecido en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE 6
MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO1».
De los argumentos sintetizados se advierte que en consideración de quien representa a la autoridad demandada, de las pruebas presentadas en el proceso de origen se desprende que dentro del procedimiento de conciliación se estableció de manera legal y conveniente por la partes la mecánica para el cálculo de la pena convencional, que sería a partir de la fecha de notificación del incumplimiento, esto es, del 3 tres de septiembre al 3 tres de octubre de 2019 dos mil diecinueve, de igual forma expresa que la deducción del monto generado por la pena convencional tiene un sustento legal y convencional entre las partes, pactado en el contrato de adquisiciones, en consecuencia, el cobro de la dicha pena no puede considerarse como una determinación dictada fuera de procedimiento.
Este Pleno considera inoperantes2 los agravios antes señalados y, por ende, insuficientes para modificar o revocar la resolución que se recurre, como se demostrará enseguida.
En principio, tenemos que el recurso de reclamación es un medio de control que permite a las partes y al propio Tribunal rectificar determinaciones que no sean asertivas, o
1Tribunales Colegiados de Circuito, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta novena época, Tesis VI.2o.C. J/304, p. registro 167961. 2 AGRAVIOS INOPERANTES. LO SON AQUELLOS QUE SE SUSTENTAN EN PREMISAS FALSAS. Los agravios cuya construcción parte de premisas falsas son inoperantes, ya que a ningún fin práctico conduciría su análisis y calificación, pues al partir de una suposición que no resultó verdadera, su conclusión resulta ineficaz para obtener la revocación de la sentencia recurrida. Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, México, Tomo 3, p.1326, registro 2001825. 7
bien, reencauzar el proceso cuando el mismo por un yerro humano no se ha substanciado conforme a la norma y principios procesales aplicables, más aun dicho recurso permite una ulterior reflexión o análisis colegiado sobre el problema jurídico en debate.
Ahora bien, para que a través de dicho medio de defensa se pueda revocar o modificar un acuerdo o sentencia dictados por este Tribunal, es necesario que los agravios o disensos del recurrente sean atinentes y suficientes, esto es, que además de ser veraces, racionales y convictivos, se dirijan contra todos los extremos o motivos de la determinación que se combate, contrastando eficazmente esta última con el marco normativo aplicable.
Para un mejor entendimiento del asunto se relatarán los antecedentes de la materia del debate en el proceso de origen:
i. El 15 quince de mayo de 2019 dos mil diecinueve, el Gobierno del Estado de Guanajuato -a través de la Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales-, y la Sociedad Anónima de Capital Variable «*****» -a través de su representante legal-, celebraron un contrato de adquisiciones sobre los pedidos ***** y *****, obligándose Gobierno del Estado a pagar la cantidad de $***** (*****). Del contrato en comento se advierte que se estableció la obligación del proveedor de, en su caso, cubrir como pena convencional la cantidad que resulte de aplicar un 2% sobre el valor de los bienes no suministrados por cada semana o fracción de semana de 8
demora en los plazos pactados hasta su cabal cumplimiento.
ii. El 2 dos de julio de 2019 dos mil diecinueve, la Sociedad Anónima de Capital Variable «*****», entregó el camión de bomberos con número de serie vehicular *****6 y la ambulancia con número de serie vehicular ***** a la Dirección de Adquisiciones y Suministros de la Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales.
iii. A través del oficio *****, la Coordinadora General Administrativa de la Secretaría de Seguridad Pública informa al Director de Adquisiciones Suministros de la Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales, que la Coordinación Estatal de Protección Civil no recibirá a entera satisfacción el camión de bomberos forestal *****, ya que al estar previamente dado de alta en el padrón vehicular no podría ser considerado como nuevo.
iv. Derivado de lo anterior, a través del oficio *****, el Director de Adquisiciones y Suministros comunicó a «*****», que la Coordinación Estatal de Protección Civil no recibirá a entera satisfacción el camión de bomberos, concediéndole 5 días hábiles para reponer los bienes.
v. El 6 seis de septiembre de 2019 dos mil diecinueve, la representante legal de «*****» presentó ante la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas una solicitud de conciliación, derivado de la controversia suscitada con motivo del pedido *****.
vi. En audiencia de conciliación celebrada el 18 dieciocho de octubre de 2019 dos mil diecinueve, las partes llegaron a 9
los siguientes acuerdos: «Primero.- Que la Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, aplicará la mecánica para el cálculo de penas convencionales sobre la base de aplicar las penalidades solo por el periodo que transcurrió de que fueron sabedores del rechazo a la fecha de entrega. Segundo.- Que la empresa “*****”, se da por enterada respecto de dicha mecánica y fecha de conocimiento. De igual manera que solicitó el pago del vehículo entregado a la brevedad. Tercero.- Que el vehículo materia de la presente conciliación ya fue entregado por el proveedor y que dicha utilidad fue validada técnicamente por la Coordinación Estatal de protección Civil en cumplimiento a lo acordado en estas reuniones o actos.»
Bajo lo que antecede, de la sentencia que se impugna, se advierte que el Magistrado de la Sala Especializada, en esencia señaló y reconoció la existencia del convenio de conciliación que las partes realizaron ante la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado de Guanajuato, en donde se fijó que la pena convencional se cobraría del 3 tres de septiembre de 2019 dos mil diecinueve hasta el 3 tres de octubre del mismo año; sin embargo, el motivo de la nulidad, es que no le señaló a la justiciable de manera fundada y motivada, cómo se realizó el cálculo de la pena convencional, antes de realizar el descuento respectivo de la cantidad que le adeudaba.
Así, de la sentencia materia del recurso, se puede advertir que el Magistrado reconoció la existencia del convenio de conciliación que las partes realizaron, así como la pena convencional pactada en el contrato celebrado por las partes el 15 quince de mayo de 2019 dos mil diecinueve, entre la Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales y la Sociedad Anónima de Capital Variable «*****», 10
del 2% sobre el valor de los bienes no suministrados por cada semana o fracción de semana de demora en los plazos pactados hasta su cabal cumplimiento.
Sin embargo, como refiere el Magistrado responsable, antes de realizar el descuento respectivo por concepto de pena convencional, en efecto la autoridad debió darle a conocer a la empresa actora, cómo realizó el cálculo y darle oportunidad de manifestar lo que considerara procedente.
Esto es así, pues no debemos olvidar, que todo acto de autoridad debe estar debidamente fundado y motivado, señalando claramente cuáles fueron los hechos, motivos y normas en que se basó la autoridad para tomar su decisión, haciendo patente que las partes interesadas han sido oídas y, en aquellos casos, en que las decisiones son recurribles, les proporciona la posibilidad de criticar la resolución y lograr un nuevo examen de la cuestión3.
Por todo ello, contrario a la apreciación de la autoridad que recurre, antes de realizar el descuento de la pena convencional debió hacerlo del conocimiento de la empresa actora, señalando cómo concluyó que la actora le adeudaba la cantidad de $***** (*****), por concepto de pena convencional, pues el deber de fundamentar y motivar
3 Cfr. Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) Vs. Venezuela, supra nota 121, párr. 78. Por su parte el Comité de Derechos Humanos consideró que cuando un tribunal de apelación se abstuvo de fundamentar por escrito la sentencia, ello reducía las posibilidades de éxito del acusado si solicitaba autorización para apelar ante un tribunal superior impidiéndole así hacer uso de un remedio adicional. Naciones Unidas, Comité de Derechos Humanos, Hamilton V. Jamaica, Communication No. 333/1988, CCPR/C/50/D/333/1988, 23 de marzo de 1994. 11
debidamente todo acto de autoridad es una de las «debidas garantías» incluidas en el artículo 8.1 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, para salvaguardar el derecho a un debido proceso.
En esta tesitura, se concluye que los agravios que esgrime quien representa a la demandada parten de una premisa falsa, como ya se mencionó, el Magistrado de la Sala Especializada, sí valoró debidamente las pruebas que fueron presentadas por las partes en el proceso de origen, consistentes en el contrato celebrado por las partes el 15 quince de mayo de 2019 dos mil diecinueve, así como lo estipulado en el convenio de conciliación celebrado ante la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado de Guanajuato, pues lo que exclusivamente le fue reprochado a la autoridad, es que realizó dicho cobro sin ningún procedimiento tendente a brindar certeza y seguridad jurídica al gobernado, esto es, sin señalar como fue realizado dicho calculo.
Ello se patentiza, con el hecho de que la sentencia no invalida la conciliación llevada a cabo con el actor con motivo de su retraso, ni impide que se le determine y cobre al mismo la pena convencional en sus términos pactada; dado que se dictó una sentencia para efectos de que la autoridad emita otra determinación siguiendo los parámetros de la misma; sin que de tal fallo se advierta afectación o incidencia alguna a lo pactado por las partes o a la propia autoridad en su intención de aplicar la pena pactada –indicando como arribó a su monto y permitiendo al actor su defensa previa-, de ahí la 12
inoperancia de un disenso que se basa en premisas incorrectas, que además no resulta atinente y suficiente para modificar o revocar el fallo reclamado.
Por lo tanto, y ante lo inoperante de los agravios, lo procedente es confirmar la sentencia emitida, ello con fundamento en lo prevenido por los artículos 308, fracción II, 309 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es de resolverse y se:
RESUELVE
ÚNICO. Se confirma la sentencia de 21 veintiuno de septiembre de 2020 dos mil veinte, emitida por el Magistrado de la Sala Especializada en el proceso administrativo número *****, por lo expuesto en el Considerando Quinto de la presente resolución.
Notifíquese, en su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; el Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el 13
Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el segundo de los mencionados, quienes firman4 con la Secretaria General de Acuerdos, Mariana Martínez Piña, quien da fe.
4 Estas firmas corresponden al Toca 326/20PL aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 10 diez de febrero de 2021 dos mil veintiuno.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 18 dieciocho de marzo de 2021 dos mil veintiuno.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 324/20 PL, interpuesto por la Directora de Investigación “A”, de la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuenta, en contra de la sentencia dictada por el Magistrado de la Sala Especializada, en el proceso administrativo número *****, mediante la cual se decretó la nulidad total del procedimiento de responsabilidad administrativa.
TRÁMITE
I. Interposición. Por escrito presentado el 8 ocho de octubre de 2020 dos mil veinte, se promovió recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 20 veinte de octubre de la pasada anualidad, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
III. Turno. El 21 veintiuno de enero de 2021 dos mil veintiuno, se tuvo a la parte actora por no desahogando la vista concedida, y se ordenó remitir los autos al ponente, con la finalidad de que formulara el proyecto de resolución respectivo. CONSIDERANDO
2
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato, 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia, como se asentó en el proveído dictado el 20 veinte de octubre de la pasada anualidad.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. El recurrente invoca textualmente lo siguiente:
PRIMERO. Me causa agravio (…) toda vez que a decir la Sala Especializada (…) el procedimiento de responsabilidad administrativa *****, se tramitó aplicando reglas adjetivas o procedimentales diversas a la que a su decir, debieron observarse para su tramitación, justificando su proceder argumentando que la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de Guanajuato, entró en vigor el 19 (…) de julio de 2017 (…) abrogando la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios y el auto de radicación del citado procedimiento se dictó el 6 (…) de noviembre de 2017 (…) aduciendo que de acuerdo al criterio, previo a ello no hubo investigación practicada conforme a la abrogada Ley de Responsabilidades (…) apreciación que consideró errónea la interpretación que le otorgan al artículo 33 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del 3
Estado de Guanajuato y sus Municipios (…) pues si debe aplicarse en lo sustantivo al procedimiento de responsabilidad ***** en su artículo 33 contemplaba la facultad para que esta autoridad realizara la “investigación” necesaria para allegarse de elementos de prueba, facultad aplicable además para que se actuara de igual manera, aún y cuando no existiese queja o denuncia.
De lo anterior, y aplicado al caso que hoy no ocupa, esta autoridad demandada acredita en el expediente que integra el Procedimiento de Responsabilidad Administrativa ***** que si bien la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato, entró en vigor el 19 de julio de 2017, no obstante esta unidad administrativa, tuvo conocimiento de los actos objeto de la investigación y consecuentemente del procedimiento del responsabilidad administrativa respectivo el 27 de agosto de 2015, fecha en que se recibió el memorándum *****, documento mediante el cual se hicieron del conocimiento (hecho), que devienen de los resultados de la auditoría practicada a la aplicación de recursos asignados a través de los Convenios de Coordinación y Reasignación de Recursos en Materia de Construcción, Modernización, Conservación y Reconstrucción de Caminos Rurales y Carreteras Alimentadoras, para el Ejercicio Presupuestal 2014 (..) En ese sentido, de la solo recepción del memorándum *****, no determina la identidad del presunto o presuntos infractores (…) Es por tanto, que al afirma que debido a que el procedimiento no se encontraba en trámite al entrar en vigor dicho ordenamiento, sino que se inició tiempo después y que por éste motivo las disposiciones adjetivas que debieron regir su tramitación son las que ya se encontraban vigentes el 6 de noviembre de 2017 y no las de la abrogada Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios -con independencia que la falta pudiera haberse cometido en diciembre de 2014-… SEGUNDO. Me causa agravio además el actuar oficioso de la Sala, pues los argumentos de la sentencia utilizados para determinar la NULIDAD TOTAL de la resolución combatida no fueron materia de la defensa, con lo cual bajo la óptica de esta autoridad se genera una situación de desventaja, al excederse en su oficiosidad a favor del sujeto a procedimiento…
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CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio de los agravios expuestos por la recurrente, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
1. *****, acudió ante este Tribunal a demandar la nulidad de la resolución de 31 treinta y uno de octubre de 2019 dos mil diecinueve, a través de la cual la Directora de Investigación «A» de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado de Guanajuato, le impuso como sanción una amonestación.
2. El proceso le tocó conocerlo y resolverlo a la Sala Especializada de este Tribunal y mediante sentencia 31 treinta y uno de agosto de 2020 dos mil veinte, decretó la nulidad total del acto combatido.
3. Ante ese panorama, la autoridad demandada, presentó recurso bajo el agravio transcrito en el considerando que antecede.
QUINTO. Estudio. Este Pleno considera infundado el primer agravio, como se demostrará enseguida.
El tema a dilucidar en el presente recurso de reclamación es la norma que aplicaba en el procedimiento de responsabilidad administrativa *****, a saber: la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato, que entró en vigor el 19 diecinueve de julio de 2017 dos mil diecisiete, o bien, la abrogada Ley de 5
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios.
En este contexto de las pruebas que obran en el proceso de origen, cronológicamente se desprende lo siguiente:
• Al actor se le atribuyó dentro del procedimiento disciplinario que como Director de Licitaciones y Contratos, el 31 treinta y uno de diciembre de 2014 dos mil catorce, mediante memorándum 1809/14, formalizó un convenio de ampliación en costo del contrato de obra *****, por conceptos adicionales de desmonte, desplante y excavación, aún y cuando no se habían iniciado la ejecución los trabajos de obra.
• Mediante copia certificada del memorándum ***** el Director General de Evaluación y Control de Obras, turno el expediente de auditoría *****, realizada por la Secretaría de la Función Pública, al entonces Director General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado de Guanajuato -quien lo recibió el 3 tres de septiembre de 2015 dos mil quince-, para que con las observaciones realizará en el ámbito de su competencia las investigaciones y procedimientos correspondiente.
• Cabe precisar que el procedimiento de responsabilidad administrativa ***** se inició en contra del actor hasta el 6 seis de noviembre de 2017 dos mil diecisiete, mediante acuerdo suscrito por la Directora de Asesoría Legal, 6
Situación Patrimonial y Responsabilidades de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas, sin que medie procedimiento de investigación, desde el memorándum recibido por quien fuera Director General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado de Guanajuato.
La vigente Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato se expidió mediante decreto número 195 de la Sexagésima Tercera Legislatura Constitucional del Congreso del Estado Libre y Soberano de Guanajuato, publicado el 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, el cual, conforme al artículo primero transitorio1, entró en vigor a partir del 19 diecinueve de julio de 2017 dos mil diecisiete. En el artículo tercero transitorio del referido decreto2 se estableció que los procedimientos administrativos que se encuentren en trámite al momento que entre en vigor la citada ley, se sujetarán a las disposiciones contenidas en la abrogada Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, hasta su
1 Artículo Primero. El presente Decreto entrará en vigor el 19 de julio de 2017, previa publicación en el Periódico Oficial de Gobierno del Estado de Guanajuato. 2 Artículo Tercero. Los procedimientos administrativos que se encuentren en trámite al momento que entre en vigor la presente Ley, se sujetarán a las disposiciones contenidas en la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, misma que es abrogada por el Artículo Segundo Transitorio de la presente Ley, hasta su total resolución, inclusive los recursos que se encuentren pendientes de resolución y en su caso la Ley General de Responsabilidades Administrativas, en los términos del artículo tercero transitorio del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del 18 de julio de 2016. 7
total resolución, inclusive los recursos que se encuentren pendientes de resolución. Ahora bien, para determinar cuál es la normativa aplicable al trámite de un procedimiento de responsabilidad administrativa, primero debe definirse cuándo inicia, pues esa es la condición que impuso el legislador en el artículo tercero transitorio del decreto mediante el cual se expidió la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato.
La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el 8 ocho de julio de 2020 dos mil veinte, resolvió la Contradicción de Tesis 103/2020, donde se estableció en lo conducente:
…El tema jurídico a resolver es determinar: ¿Conforme a qué legislación procede sustanciar un procedimiento de responsabilidad, si la infracción presuntamente cometida ocurrió antes de la entrada en vigor de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, pero el procedimiento no había sido iniciado? (…)
Ahora bien, con motivo de las reformas atribuibles a una política referente al combate a la corrupción fueron reformados diversos ordenamientos (tales como la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, así como reformas al Código Penal Federal, entre otros) entre ellos, se ordenó la emisión de la Ley General de Responsabilidades Administrativas la cual, de acuerdo a las reglas transitorias conducentes del decreto por el cual fue publicada, en conjunto con otras disposiciones vinculadas, el dieciocho de julio de dos mil dieciséis.
8
Derivado de los transitorios antes mencionados se advierte que el primer día de vigencia de la Ley General de Responsabilidades Administrativas fue el diecinueve de julio de dos mil diecisiete, por lo que después de esa fecha, los procedimientos pendientes de resolución deben concluir con base en las leyes aplicables a su inicio.
Sin embargo, dentro de los supuestos regulados no se estableció cual sería el ordenamiento aplicable para resolver las conductas posiblemente infractoras cometidas antes de la vigencia de la Ley General sobre las cuales no se hubiere iniciado la investigación correspondiente.
Así, la Ley General de Responsabilidades Administrativas contempla reglas específicas en cuanto a etapas procesales, reglas sobre caducidad, procedencia y valoración de pruebas, autoridades involucradas -investigadora, sustanciadora y resolutora-, así como tipos de faltas, sanciones y autoridades vinculadas en la aplicación de la ley.
De manera que el nuevo procedimiento en materia de responsabilidad administrativa se compone de diversas etapas:
1. Diligencias para adquirir información y medios de prueba, iniciadas de oficio, con motivo de una auditoría o a partir de una denuncia, que concluyen si la autoridad advierte la comisión de irregularidades, con su calificación y la emisión de un informe;
2. La integración del expediente a partir de la admisión del informe, el emplazamiento y la citación a las partes, la celebración de una audiencia inicial, el ofrecimiento, la admisión y el desahogo de pruebas, así como alegatos, y el cierre de instrucción; y,
3. El dictado de la resolución. (…)
De tal modo, se advierte la incorporación de instituciones jurídicas novedosas que conllevan, por una parte, el establecimiento de derechos procesales a favor de quien denunció los hechos y de quien resiente la imputación, así como de mecanismos para abonar a la seguridad jurídica 9
de las partes involucradas y para coadyuvar en la correcta solución del caso; por otra, la ya referida creación de un procedimiento provisto de distintas fases claramente diferenciadas, pero con un necesario nexo entre sí, por haber sido constituidas de manera concatenada y sistemática. Es decir, las diversas fases, desde la investigación hasta la resolución, están estrechamente vinculadas, ya que su diseño corresponde al de un mecanismo secuencial, en el que las determinaciones iniciales influyen en el trámite posterior.
Contrario a lo anterior, en las normas abrogadas -Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos/ Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos- no había participación directa de las partes durante la investigación (además, no se reconocía ese grado de intervención al denunciante), tampoco había asunción de responsabilidad como incentivo para coadyuvar en aquélla; medios de defensa ordinarios durante la etapa de sustanciación ni una actuación específica para determinar la gravedad (como es el informe de presunta responsabilidad), sino hasta la imposición de la medida sancionatoria.
No obstante lo anterior, y que la nueva legislación prevea derechos procesales que no existían, como la intervención de la parte denunciante, de los cuales no gozarán quienes hayan sido investigados o presentado denuncias bajo la normatividad abrogada, cabe mencionar que tratándose de normas procesales no existe adquisición de derechos adjetivos ni son aplicables, por lo general, las reglas atinentes a la aplicación retroactiva (ya sea en perjuicio o en beneficio), aunado a que la combinación de ambos regímenes generaría una incompatibilidad que podría provocar un perjuicio en la investigación y eventual sanción de irregularidades.
De manera que, si el artículo tercero transitorio3 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas señala que sólo los procedimientos
3 “Tercero. (…) En tanto entra en vigor la ley a que se refiere el presente transitorio, continuará aplicándose la legislación en materia de responsabilidades administrativas, en el ámbito federal y de las entidades federativas, que se encuentre vigente a la fecha de entrada en vigor del presente decreto. (…) Los procedimientos administrativos iniciados por las autoridades federales y locales con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, serán concluidos conforme a las disposiciones aplicables vigentes a su inicio. (…)”. 10
administrativos iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de esa normativa se sustanciarán conforme a la ley anterior; no puede extenderse esa regla a los asuntos no iniciados. Por lo tanto, es válido llevar a cabo un procedimiento conforme a la nueva legislación, a pesar de que la conducta se hubiere cometido con anterioridad a su entrada en vigor. (…)
En conclusión, como los términos de la Ley General de Responsabilidades Administrativas implican que el trámite sea uniforme, desde la investigación hasta la resolución, y sus etapas no se puedan entender de manera aislada, el procedimiento al que se refirió el legislador en el transitorio se debe considerar iniciado con la investigación para determinar la legislación aplicable en razón del tiempo; por tanto, si la conducta se ejecutó antes del diecinueve de julio de dos mil diecisiete pero la investigación inició en esa fecha o en una posterior, el procedimiento debe seguirse conforme a la Ley General de Responsabilidades Administrativas. (…)
La Ley General de Responsabilidades Administrativas fue creada como un cuerpo normativo que busca englobar la totalidad de las actuaciones necesarias para determinar la existencia de causales de responsabilidad y, en su caso, sancionarlas, lo cual generó que las etapas procedimentales estuvieran enlazadas y tuvieran un efecto unas respecto de otras; la estrecha vinculación entre la fase de investigación y las posteriores, implica que el trámite sea uniforme, desde la investigación hasta la resolución, y sus etapas no se pueden entender de manera aislada. Ahora bien, de conformidad con el artículo tercero transitorio del decreto por el que se expidió la Ley General de Responsabilidades Administrativas, los procedimientos administrativos iniciados antes del 19 de julio de 2017 deberán concluir según las disposiciones aplicables vigentes a su inicio. Sin embargo, si la conducta se ejecutó antes de esa fecha, pero la investigación inició con posterioridad a ella, el procedimiento debe seguirse conforme a la Ley General de Responsabilidades Administrativas y la resolución será emitida por la autoridad competente. [Énfasis añadido]. 11
En esta tesitura si la autoridad que hoy recurre hubiera realizado en contra del actor una investigación bajo la regulación de la abrogada Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, esto es, antes del 19 diecinueve de julio de 2017 dos mil diecisiete, por ello, el procedimiento su instauración, sustanciación y resolución debía regirse bajo la abrogada Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios.
Esto es así, pues con fundamento en lo dispuesto en los artículos 215, 216, párrafo segundo, 217, párrafo primero y 225 de la Ley de Amparo, prevalece con carácter de jurisprudencia4, el criterio sustentado redactado de la siguiente manera: RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. CUANDO LA INFRACCIÓN HAYA OCURRIDO ANTES DEL 19 DE JULIO DE 2017 SIN QUE SE HUBIERE INICIADO EL PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD, RESULTA APLICABLE PARA EL PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO LA LEY GENERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO TERCERO TRANSITORIO DE LA LEY GENERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS). La Ley General de Responsabilidades Administrativas tuvo su origen en la creación de un sistema uniformado de combate a la corrupción –el cual inició con la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 27 de mayo de 2015– y entró en vigor el 19 de julio de 2017; no obstante, de conformidad con el artículo tercero transitorio de su decreto de expedición, los procedimientos administrativos iniciados antes de esta
4 Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, décima época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, tesis: 2a./J. 47/2020 (10a.) registro: 2022311. 12
última fecha deberán concluir según las disposiciones aplicables vigentes a su inicio. Por otro lado, la citada ley general contiene diversas particularidades, como son: una clara distinción entre las fases de investigación, de sustanciación y de resolución; la existencia de la caducidad de la instancia; la posibilidad de confesar la responsabilidad para obtener una reducción de las sanciones; el reconocimiento del carácter de parte procesal al denunciante; la existencia de medios de impugnación contra decisiones preliminares y, de manera destacada, la exigencia de presentar un informe de presunta responsabilidad a cargo de la autoridad investigadora, en el que debe calificarse la gravedad de las conductas investigadas, lo cual determinará si el encargado de emitir la resolución es un órgano administrativo (para faltas no graves) o un tribunal de justicia administrativa (sobre faltas graves). Lo anterior evidencia una estrecha vinculación entre las diversas etapas adjetivas que, inclusive, están reguladas en un mismo libro de la ley, mientras que las actuaciones relacionadas con el citado informe son de tal relevancia que pueden dar lugar a la improcedencia del procedimiento, por una indebida determinación de la competencia o por la falta de elaboración de aquel informe. Así, la falta de regulación de estos aspectos en ordenamientos como la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos pone de manifiesto que no solamente existen diferencias formales o respecto de derechos procesales, sino una verdadera incompatibilidad entre las etapas de investigación seguidas a partir de las leyes anteriores y el trámite instituido por la Ley General. En ese contexto, conforme a una interpretación funcional del artículo tercero transitorio del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio de 2016, el procedimiento al que hace referencia se debe entender iniciado con la fase de investigación, sólo para este efecto, de suerte que si el área encargada condujo ésta con base en un ordenamiento anterior a la Ley General de Responsabilidades Administrativas, el procedimiento debe concluir en términos de la ley vigente a su inicio, para lo cual, en su caso, procederá la intervención de autoridades sustitutas de aquellas cuyas atribuciones fueron modificadas con motivo de la reforma integral en materia de combate a la corrupción. [Énfasis añadido].
13
En esta línea de pensamiento, si la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato, fue publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, el 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete, y entró en vigor a partir del 19 diecinueve de julio de ese año, todos los procedimientos instaurados a partir del 20 vente de julio de 2017 dos mil diecisiete, conforme a lo dispuesto en su artículo tercero transitorio5, debe aplicarse la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato, por lo tanto, como ya se mencionó, el procedimiento de responsabilidad administrativa ***** dio inicio hasta el momento de su instauración, esto es, el 6 seis de noviembre de 2017 dos mil diecisiete, con el acuerdo de instauración suscrito por la Directora de Asesoría Legal, Situación Patrimonial y Responsabilidades de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado, siendo así entonces que la normativa aplicable era la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato y no el ordenamiento abrogado.
En esta tesitura, en el caso concreto, tal como lo refirió el Magistrado de la Sala Especializada, si el procedimiento de responsabilidad administrativa se inició al actor en fecha 6 seis de noviembre de 2017 dos mil diecisiete, la autoridad demandada debió ceñirse para su tramitación a la Ley de
5 Los procedimientos administrativos que se encuentren en trámite al momento que entre en vigor la presente Ley, se sujetarán a las disposiciones contenidas en la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, misma que es abrogada por el Artículo Segundo Transitorio de la presente Ley, hasta su total resolución, inclusive los recursos que se encuentren pendientes de resolución y en su caso la Ley General de Responsabilidades Administrativas, en los términos del artículo tercero transitorio del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del 18 de julio de 2016. 14
Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato que es la que se encontraba vigente en la referida data, pues el único supuesto de excepción está contemplado en artículo Tercero transitorio de la citada ley, en aquellos casos en que los procedimientos se hubiesen encontrado en trámite o bien en etapa de investigación al momento de entrada en vigor de la nueva ley, casos en que sí debía aplicarse las disposiciones de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios.
En el segundo motivo de agravio aduce quien recurre que, le causa perjuicio la determinación del Magistrado de la Sala Especializada de actuar de manera oficiosa, pues los argumentos de la sentencia utilizados para determinar la nulidad total de la resolución combatida no fueron materia de la defensa, con lo cual bajo la óptica de esta autoridad se genera una situación de desventaja, al excederse en su oficiosidad a favor del sujeto a procedimiento. Este Pleno considera infundado el agravio antes mencionado, en virtud de las siguientes consideraciones jurídicas:
Como premisa primigenia, se afirma que es deber de todo Juzgador interpretar integralmente la demanda interpuesta vinculándola con sus anexos, determinando el verdadero sentido de su autor, incluso ante sus eventuales imprecisiones o ambigüedades, armonizando así los datos presentados para dotar a las partes de una tutela jurisdiccional efectiva. 15
Lo anterior, no presupone que se esté en presencia de un estudio oficioso, antes bien el Juzgador actúa en un sano ejercicio de interpretación integral para esclarecer los hechos y los puntos controvertidos por las partes. Sirve de sustento a tal determinación interpretativa, la Jurisprudencia de rubro y texto siguientes:
DEMANDA. COMO ACTO JURÍDICO ES SUSCEPTIBLE DE INTERPRETACIÓN INTEGRALMENTE. Es legal una sentencia cuando su dictado no se aparta de los hechos constitutivos de la controversia, sino que se apoya en una debida interpretación del escrito inicial de demanda, ocurso, que como cualquier otro acto jurídico es susceptible de interpretación cuando existen palabras contrarias. La interpretación de la demanda debe ser integral, a fin de que el juzgador armonice los datos en ella contenidos y fije un sentido que sea congruente con los elementos que la conforman, lo que se justifica plenamente, en virtud de que se entiende que el Juez es un perito en derecho, con la experiencia y conocimientos suficientes para interpretar la redacción oscura e irregular, y determinar el verdadero sentido y la expresión exacta del pensamiento de su autor que por error incurre en omisiones o imprecisión, tomando en cuenta que la demanda constituye un todo que debe analizarse en su integridad por la autoridad a efecto de dilucidar las verdaderas pretensiones sometidas a litigio6. [Énfasis añadido].
Además, es ilustrativa por su exacta analogía con el tema en discernimiento, la tesis que se cita a continuación:
ACCIÓN. EL JUZGADOR DEBE INTERPRETAR EL ESCRITO DE DEMANDA EN ARMONÍA CON LAS PRUEBAS Y ANEXOS EN QUE SE SUSTENTA. Este tribunal ha establecido mediante criterio
6 Época: Novena; Registro: 171800; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXVI, agosto de 2007; Materia(s): Común; Tesis: I.3o.C.J/40; Página: 1240. 16
jurisprudencial (I.3o.C. J/40) de rubro: «DEMANDA. COMO ACTO JURÍDICO ES SUSCEPTIBLE DE INTERPRETACIÓN INTEGRALMENTE.», que de existir en el escrito de demanda palabras contrarias, el juzgador debe realizar una interpretación integral de la demanda para armonizar los datos en ella contenidos y fijar un sentido que sea congruente con los elementos que la conforman, a efecto de dilucidar las verdaderas pretensiones sometidas a litigio. Ahora, en una nueva reflexión, se debe establecer que para una debida integración de la acción no basta con que el juzgador realice una interpretación del contenido del escrito de demanda, sino que ésta se debe armonizar con las pruebas y anexos a la misma, al constituir la demanda y los documentos fundatorios de la acción un todo, de tal forma que si de los documentos anexos se desprende que alguno de los datos asentados en la demanda son incorrectos o inexactos, debido a un mero error mecanográfico, se resuelva sobre la acción efectivamente planteada. Sin que se pueda considerar que con dicha actuación se deje en estado de indefensión a la parte demandada, en virtud de que a ésta se le emplaza con la copia no sólo del escrito inicial de demanda sino también de las pruebas y anexos a la misma7.
Bajo lo anterior, tenemos que la demandada de nulidad deberá estudiarse en su conjunto y no de manera aislada, aunque no guarde apego estricto a un silogismo, ya que basta con que se exprese con claridad la causa de pedir, señalándose cuál es la lesión o agravio que el justiciable estima le causa perjuicio, para que deba analizarse, pues de no hacerse así, se violaría en su perjuicio los derechos establecidos en los ordinales 14, 16 y 17 de nuestra Constitucional general y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos8.
7 Época: Décima; Registro: 160468; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación; Libro IV, enero de 2012, tomo 5; Materia(s): Civil; Tesis: I.3o.C.1009 C (9a); Página: 4282.
8 El artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), en su apartado 1, refiere en lo conducente que toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro 17
Así, contrario a lo que argumenta la autoridad recurrente, del proceso de origen se advierte que el actor en su primer concepto de impugnación, señaló que el acto impugnado es ilegal porque es resultado de una violación a las formalidades del procedimiento, se dictó en contra de lo previsto en la fracción VIII del artículo 137 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, pues la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato, entró en vigor el 19 diecinueve de julio de 2017 dos mil diecisiete, y el procedimiento seguido en su contra se inició el 6 seis noviembre de ese mismo año, por lo cual considera que dicho procedimiento debió regirse por lo previsto en la ley antes mencionada y no por lo previsto en la abrogada Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios.
recurso efectivo ante los Jueces o Tribunales competentes, que lo ampare contra actos que violen sus derechos reconocidos por la Constitución, la ley o la propia convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales. Dicho artículo es de aplicación obligatoria en términos de lo dispuesto en los artículos 1 y 133 de nuestra Carta Magna. Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, considera que: « (…) para que el Estado cumpla lo dispuesto en el artículo 25 de la Convención no basta con que los recursos existan formalmente, sino que es preciso que tengan efectividad en los términos de aquel precepto. Dicha efectividad supone que, además de la existencia formal de los recursos, éstos den resultados o respuestas a las violaciones de derechos reconocidos, ya sea en la Convención, en la Constitución o por ley. La Corte ha reiterado que dicha obligación implica que el recurso sea idóneo para combatir la violación, y que sea efectiva su aplicación por la autoridad competente. En ese sentido, no pueden considerarse efectivos aquellos recursos que, por las condiciones generales del país o incluso por las circunstancias particulares de un caso dado, resulten ilusorios. Ello puede ocurrir, por ejemplo, cuando su inutilidad haya quedado demostrada por la práctica o por cualquier otra situación que configure un cuadro de denegación de justicia». Énfasis añadido. Véase Caso Usón Ramírez vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 veinte de noviembre de 2009 dos mil nueve. Páginas 35, 36 y 37. Consultable en el sitio electrónico oficial de la CIDH: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_207_esp.pdf 18
En esta línea de pensamiento, se concluye que el agravio antes mencionado es infundado, en principio como ya se mencionó es obligación de todo juzgador analizar de manera integral la demanda que presenten los justiciables; de igual forma, se advierte que contrario a lo que arguye la autoridad que hoy recurre, el Magistrado analizó el primero de los conceptos de violación que hizo valer la parte actora, advirtiendo del mismo sus motivos de disenso; de ahí que no se indica exceso en ello, ni desventaja procesal para la autoridad hoy recurrente.
Así, ante lo infundado de los agravios esgrimidos, lo procedente es confirmar la sentencia recurrida.
Lo anterior, con fundamento en el artículo 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; en mérito de lo expuesto y fundado, es de resolverse y se:
RESUELVE
ÚNICO. Se confirma la sentencia emitida el 31 treinta y uno de agosto de 2020 dos mil veinte, en el proceso número *****, acorde a lo expuesto en el Considerando Quinto de esta resolución.
Notifíquese, en su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno. 19
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón, el Magistrado de la Primera Sala; Gerardo Arroyo Figueroa; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el segundo de los mencionados, quienes firman9 con la Secretaria General de Acuerdos, Mariana Martínez Piña, quien da fe.
9 Estas firmas corresponden al Toca 324/20 aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 18 dieciocho de marzo de 2021 dos mil veintiuno.
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 4 cuatro de febrero de 2021 dos mil veintiuno.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 319/20 PL, interpuesto por el ciudadano *****, parte actora, en contra del acuerdo dictado por la Magistrada de la Tercera Sala, en el proceso número *****, en el cual entre otras se le apercibió para garantizar el importe del crédito fiscal en comento, o de lo contrario quedaría sin efectos la suspensión concedida.
TRÁMITE
I. Interposición. El 17 diecisiete de agosto de 2020 dos mil veinte, fue presentado el recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 12 doce de octubre de la pasada anualidad, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
III. Turno. El 5 cinco de enero de 2021 dos mil veintiuno, se tuvo a la parte demandada por desahogando la vista concedida, y se ordenó remitir los autos al ponente.
2
CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato; 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción I, inciso c), 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia, como se asentó en el proveído dictado el 12 doce de octubre de la pasada anualidad.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. El recurrente invoca textualmente lo siguiente:
…Me causa agravio el auto que se recurre (…) la Magistrada Propietaria (…) procede a otorgar la suspensión del acto impugnado, en cuanto a la sanción pecuniaria (…), pero así mismo imponiendo la obligación que para que dicha suspensión concedida surta sus efectos, se debe garantizar el interés fiscal, es decir, garantizar el monto impuesto por la autoridad demandada, esto al tratarse según la autoridad responsable de un crédito fiscal, lo cual es contrario a derecho (…) dicha sanción pecuniaria hasta el momento no ha quedado firme, por lo cual no es susceptible de que la autoridad tributaria exija su cobro mediante el procedimiento administrativo de 3
ejecución (…) por lo que carece de uno de los principales elementos para que pueda ser considerada un crédito fiscal (…) Siendo por tanto, incongruente que la Magistrada (…) solicite al suscrito que para que opere la suspensión solicitada en cuanta a la sanción pecuniaria, otorgue garantía en igualdad al monto de la sanción impuesta por la autoridad demandada, lo cual resulta a todas luces contrario a derecho (…) no toma en cuenta que al momento de entablar la demanda (…) en contra de la autoridad administrativa, se estableció como uno de los agravios a atacar lo excesivo de la multa impuesta al suscrito…
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio del disenso expuesto por el recurrente, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
1. *****, presentó demanda de nulidad en contra de la resolución dictada dentro del procedimiento administrativo de inspección, radicado bajo el número de expediente *****, de 7 siete de febrero de 2020 dos mil veinte, instaurado por la – entonces- Dirección de Verificación Urbana del municipio de León, Guanajuato.
2. Mediante proveído de 14 catorce de julio de 2020 dos mil veinte, la Magistrada de la Tercera Sala de este Tribunal, además de acordar sobre la admisión de demanda, en torno al tema materia del presente recurso, concedió la suspensión del acto impugnado, para el efecto de mantener las cosas en el estado en que se encontraban, esto es, en tanto no se dicte sentencia definitiva, no se puede hacer efectiva la sanción pecuniaria que le fue impuesta al justiciable por la cantidad de $*****(*****), sin embargo, para poder conservar la medida cautelar solicitó al actor que en un plazo de 3 tres días hábiles, siguientes a aquél en que surtiera efectos la 4
notificación del proveído controvertido, tenía que garantizar el interés fiscal.
3. Ante ese panorama, la parte actora presentó recurso bajo el agravio transcrito en el considerando que antecede.
QUINTO. Estudio. Este Pleno considera infundado el agravio que esgrime el recurrente y, por ende, insuficiente para modificar el acuerdo controvertido, como se demostrará enseguida.
De los argumentos sintetizados se advierte que éstos se encuentran encaminados a crear convicción en este órgano jurisdiccional, en el sentido de que fue incorrecto que en la resolución recurrida se estableciera la existencia de un requisito de efectividad para que surtiera efectos la suspensión concedida, en la medida que considera que no se encuentra obligado a garantizar el interés fiscal, porque la multa sobre la que se solicitó la suspensión es de naturaleza administrativa, puesto que no deriva de la comisión de infracciones relacionadas con la materia tributaria y, por tanto, no debe condicionarse su efectividad en términos del artículo 276 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Así las cosas, se parte de la premisa de que la suspensión del acto o resolución impugnada es una institución jurídica procesal que en función de medida cautelar o de seguridad, por regla general, su otorgamiento tiene «efectos conservativos», esto es, mantener las cosas 5
en el estado en que se encuentren, mediante la paralización transitoria de los efectos jurídicos y materiales del acto o resolución impugnada, en tanto sea pronunciada sentencia.
En ese sentido, tratándose de la suspensión del acto o resolución impugnada, la tutela jurisdiccional efectiva se cristaliza con base en los principios de «conservación» y «seguridad jurídica», mismos que tienen como fines ulteriores evitar daños y perjuicios irreparables o de difícil reparación, así como garantizar la plena ejecución de la resolución que llegue a dictarse.
Ello, de conformidad con lo previsto por los numerales 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 22, 8.1 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y 2, párrafo tercero, del Pacto de las Naciones Unidas sobre Derechos Civiles y Políticos.
En torno al tema materia de debate, si las multas administrativas constituyen o no créditos fiscales y por ello para otorgar la suspensión debe garantizarse el interés fiscal, es importante señalar que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en dos ejecutorias -jurisprudencias 2a./J. 148/2005 y 2a./J. 138/2008-, es contundente, al señalar que sea de donde provengan las multas, ya sean fiscales (materia tributaria) o no fiscales (administrativas, judiciales, civiles, penales, etcétera), al constituir aprovechamientos, son créditos que participan de la naturaleza fiscal y, por tanto, son créditos fiscales. 6
Por ello, tratándose de multas administrativas -como ocurre en la especie- no fiscales, en términos de los artículos 270 y 276 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, de manera genérica se debe exigir garantía para que surta efectos la suspensión del acto reclamado, a fin de responderle al erario público en el supuesto de que el actor no obtuviera sentencia favorable en el proceso administrativo, tratándose de créditos de fiscales.
El artículo 22 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato1, vigente el momento en que se presentó la demanda de origen, señalaba que los aprovechamientos son los ingresos que percibe el Estado por funciones de derecho público, que no sean clasificables como contribuciones, productos, participaciones federales, aportaciones federales o ingresos extraordinarios.
Así, se desprende que las multas administrativas no fiscales tienen el carácter de aprovechamientos, los cuales son definidos como los ingresos que percibe el Estado por funciones de derecho público, distintos de los que obtiene por contribuciones, productos, participaciones federales, aportaciones federales o ingresos extraordinarios.
El artículo 26 del mismo ordenamiento legal tributario, señalaba por su parte como créditos fiscales, las obligaciones
1 Publicado en el Periódico Oficial del Estado de Guanajuato, número 188, Tercera Parte, el 25 veinticinco de noviembre de 2005 dos mil cinco, última publica en el Periódico Oficial, número 105, Segunda Parte, el 1 uno de julio de 2016 dos mil dieciséis. 7
de contenido económico que tenga derecho a percibir el Estado, que deriven de contribuciones, aprovechamientos, accesorios, o en su caso, de responsabilidades administrativas de sus servidores públicos, así como aquéllos a los que las leyes les den ese carácter y el Estado tenga derecho a percibir por cuenta ajena.
Finalmente, el artículo 5 del Código Fiscal en mención, precisaba que la recaudación de los ingresos del Estado corresponde a la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, la cual podrá autorizar a dependencias, entidades o particulares, para realizar dichas funciones.
Atento a lo anterior, es incuestionable que las multas administrativas no fiscales tienen el carácter de aprovechamientos, que desde luego deberán ser cobrados o recaudados por la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, o por las dependencias o entidades que dicha Secretaría autorice, siendo tales ingresos una vez determinados en cantidad líquida -como en la especie-, considerados como créditos fiscales.
Por ello, se debe concluir que cuando se impugne el cobro de una multa administrativa no fiscal a través del proceso administrativo, es indudable que se deberá conceder la suspensión del acto reclamado, en el caso de que se reúnan los requisitos señalados por el artículo 268 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, a saber: a) petición de parte; b) la existencia del acto reclamado; c) que el acto impugnado 8
sea susceptible de ser suspendido; d) que el justiciable resienta una afectación a su interés jurídico o legítimo; y, e) el orden público e interés social y su ponderación con la apariencia del buen derecho.
Desde luego deberá condicionarse su efectividad a la circunstancia de que la parte actora garantice el interés fiscal o acredite haberlo garantizado ante la autoridad exactora en cualquiera de la formas prevista en el Código Fiscal para el Estado de Guanajuato2, ya que como se ha mencionado, se deberá resguardar los derechos de terceros y de las propias partes -autoridad fiscal-, hasta donde sea posible, por lo que la garantía del interés fiscal tendrá precisamente ese objetivo.
Sirven de sustento las siguientes tesis de jurisprudencia, bajo los rubros y textos siguientes:
«MULTAS ADMINISTRATIVAS. AL CONSTITUIR APROVECHAMIENTOS QUE ADQUIEREN LA NATURALEZA DE CRÉDITOS FISCALES, EN LA SUSPENSIÓN CONTRA SU COBRO DEBE GARANTIZARSE EL INTERÉS FISCAL, CONFORME AL ARTÍCULO 135 DE LA LEY DE AMPARO. El primer párrafo del precepto citado dispone que cuando el amparo se solicite contra actos relativos a determinación, liquidación, ejecución o cobro de contribuciones o créditos de naturaleza fiscal, podrá concederse discrecionalmente la suspensión del acto reclamado, la que surtirá efectos si se ha constituido o se constituye la garantía del interés fiscal ante la autoridad exactora por cualquiera de los medios permitidos por las leyes fiscales
2 Artículo 118. Los contribuyentes podrán garantizar el interés fiscal en alguna de las formas siguientes: I. Depósito en dinero ante las oficinas recaudadoras del Estado; II. Prenda o hipoteca; III. Fianza otorgada por institución autorizada, la que no gozará de los beneficios de orden y excusión; IV. Obligación solidaria asumida por tercero que compruebe su idoneidad y solvencia, y V. Embargo en la vía administrativa. 9
aplicables. Ahora bien, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las jurisprudencias 2a./J. 148/2005, de rubro: «MULTAS ADMINISTRATIVAS NO FISCALES. PARA QUE SURTA EFECTOS LA SUSPENSIÓN CONTRA SU COBRO, EL QUEJOSO DEBE GARANTIZAR EL INTERÉS FISCAL ANTE LA AUTORIDAD EXACTORA O ACREDITAR HABERLO HECHO.» y 2a./J. 138/2008, de rubro: «MULTAS ADMINISTRATIVAS, SON APROVECHAMIENTOS Y LA SUSPENSIÓN CONTRA SU COBRO DEBE GARANTIZARSE CONFORME AL ARTÍCULO 135 DE LA LEY DE AMPARO.», estableció que las multas administrativas constituyen aprovechamientos que adquieren la naturaleza de créditos fiscales, exigibles mediante el procedimiento administrativo de ejecución; por tanto, con independencia de que las multas provengan de infracciones de carácter tributario u ordenamientos administrativos, al constituir créditos que participan de tal naturaleza, en términos de la norma vigente, podrá otorgarse discrecionalmente la suspensión en su contra, la que surtirá efectos si se ha constituido o se constituye garantía del interés fiscal ante la autoridad exactora correspondiente por cualquiera de los medios permitidos por las leyes fiscales aplicables3.
Por lo tanto, de conformidad con lo previsto por el ordinal 276 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, resulta acertada la determinación de la Magistrada de la Tercera Sala de conceder la suspensión y solicitar al actor que garantice el interés fiscal, para que dicha medida siga cobrando efectos.
3 Pleno de Circuito, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, décima época, registro 2010522, tesis PC.I.A. J/57 A (10a.), página 2118. 10
En el orden de ideas precisado y ante lo infundado del único agravio esgrimido por el reclamante, lo procedente es confirmar el acuerdo recurrido.
Lo anterior tiene su fundamento en el artículo 311, segundo párrafo del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En mérito de lo expuesto y fundado, es de resolverse y se;
RESUELVE
ÚNICO. Se confirma el acuerdo emitido el 14 catorce de julio de 2020 dos mil veinte, en el proceso número *****, acorde a lo expuesto en el Considerando Quinto de esta resolución.
Notifíquese, en su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; el Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; 11
siendo ponente el segundo de los mencionados, quienes firman4 con la Secretaria General de Acuerdos, Mariana Martínez Piña, quien da fe.
4 Estas firmas corresponden al Toca 319/20, aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 4 cuatro de febrero de 2021 dos mil veintiuno.
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 4 cuatro de febrero de 2021 dos mil veintiuno.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 309/20 PL, interpuesto por el autorizado de ***** -parte actora-, en contra del acuerdo dictado por el Magistrado de la Cuarta Sala, en el proceso número *****, en el cual no se concedió la suspensión solicitada.
TRÁMITE
I. Interposición. El 1 uno de septiembre de 2020 dos mil veinte, fue presentado el recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 2 dos de octubre de la pasada anualidad, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
III. Turno. El 23 veintitrés de noviembre de 2020 dos mil veinte, se tuvo a la parte demandada por desahogando la vista concedida, y se ordenó remitir los autos al ponente.
CONSIDERANDO 2
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato; 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción I, inciso c), 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia, como se asentó en el proveído dictado el 2 dos de octubre de la pasada anualidad.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. El recurrente invoca textualmente lo siguiente:
Primero. (…) el a quo considera que la suspensión prevista por el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa (…) es meramente conservativa, es decir, que se limita a proteger prerrogativas con que ya cuenta el quejoso, lo cual es erróneo y conculca los derechos humanos del actor a la salud, a la seguridad social, al acceso a la justicia y a la debida tutela jurisdiccional.
No debe pasar inadvertido que la suspensión prevista por el Código que se rige el Procesos Administrativo local tiene características diversas a las de la figura de la suspensión prevista por la Ley de Amparo, siendo una deus notas distintivas, la posibilidad de dotar de 3
efectos restitutorios a la misma cuando a juicio del juzgador sea necesario, con el objeto de conservar la materia del litigio o impedir perjuicios irreparables al propio particular.
Así, nuestro Código de Procedimiento y Justicia Administrativa (…), en su artículo 275, prevé expresamente la posibilidad de conceder la medida precautoria con efectos restitutorios…
Segundo. Causa agravio al demandante, la determinación del a quo de negar la suspensión solicitada, bajo el argumento de que el dictado de la medida suspensional no debe ser conservativa de derecho ni alterar el estado que prevalece antes del acto impugnado, al no haber contado el justiciable con seguridad social, pues parte de un análisis y apreciación errónea de efectos de la figura suspensión, lo que viene a derivar en una afectación a los derechos del actor.
En este tener, considerar que los efectos de la medida suspensional son únicamente conservativos, implica restringir el acceso a la protección de los derechos de los justiciables, permitiendo que las violaciones a los mismos cometidas por las autoridades pueden perpetrarse en el tiempo, bajo el pretexto de que al no haber otorgar un derecho, al cual estaba obligada, las cosas debe mantenerse en ese estado sin que sea dable restituir al particular en el derecho que se le ha venido violando y cuya afectación subsiste lo cual es a todas luces contrario a la naturaleza de la figura de la suspensión…
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio de los disensos expuestos por el recurrente, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
1. *****, presentó demanda de nulidad en contra de la separación, remoción o cese del puesto de “Policía Vial” de la Dirección de Seguridad Pública Municipal de Jaral del Progreso, Guanajuato, señalando bajo protesta de decir verdad que fue notificado de manera verbal. 4
2. Mediante proveído de 22 veintidós de julio de 2020 dos mil veinte, el Magistrado de la Cuarta Sala de este Tribunal, además de acordar sobre la admisión de demanda, en torno al tema materia del presente recurso, determinó que no era procedente conceder la suspensión solicitada.
3. Ante ese panorama, quien representa a la parte actora presentó recurso bajo los agravios transcritos en el considerando que antecede.
QUINTO. Estudio. Los disensos se analizarán de manera conjunta, pues se encuentran relacionados. Ello, de conformidad con lo establecido en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO1».
Este Pleno los considera fundados y, por ende, suficientes para modificar el acuerdo que se recurre, como se demostrará enseguida.
De los argumentos sintetizados se advierte que éstos se encuentran encaminados a crear convicción en este órgano jurisdiccional, en el sentido de que fue incorrecto que en el acuerdo recurrido se negara la suspensión con efectos restitutorios, al considerar el Magistrado de la Cuarta Sala que de concederse la medida cautelar implicaría constituir un
1Tribunales Colegiados de Circuito, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta novena época, Tesis VI.2o.C. J/304, p. registro 167961. 5
derecho a favor del actor con el que no contaba -seguridad social-.
Así las cosas, se parte de la premisa de que la suspensión del acto o resolución impugnada es una institución jurídica procesal que en función de medida cautelar o de seguridad, por regla general, su otorgamiento en principio tiene «efectos conservativos», esto es, mantener las cosas en el estado en que se encuentren, mediante la paralización transitoria de los efectos jurídicos y materiales del acto o resolución impugnada, en tanto sea pronunciada sentencia.
En ese sentido, tratándose de la suspensión del acto o resolución impugnada, la tutela jurisdiccional efectiva se cristaliza con base en los principios de «conservación» y «seguridad jurídica», mismos que tienen como fines ulteriores evitar daños y perjuicios irreparables o de difícil reparación, así como garantizar la plena ejecución de la resolución que llegue a dictarse.
En el caso en estudio, partimos de la obligación prevista en el artículo 123, apartado B, fracciones XI y XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en donde se señala que los miembros de las instituciones de seguridad pública se rigen por sus propias leyes; y, les reconoce el derecho a la seguridad social, como una prerrogativa fundamental, igualmente reconocida para toda persona como un derecho humano en los instrumentos internacionales de los que el Estado Mexicano es parte, 6
particularmente en los artículos 22 y 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, XVI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, 9 y 11 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y 9 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos «Protocolo de San Salvador».
Esa interpretación atiende a un fin garantista que es acorde con el artículo 1 de nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que tiene como propósito otorgar una protección amplia e integral a los derechos de las personas, a saber:
Artículo 1. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.
Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.
Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley. 7
Por su parte, el artículo 4 de nuestra Carga Magna, en torno al tema es enfático en señalar que toda persona tiene derecho a la protección de la salud, es saber:
Artículo 4. (…) Toda Persona tiene derecho a la protección de la salud. La Ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución. La Ley definirá un sistema de salud para el bienestar, con el fin de garantizar la extensión progresiva, cuantitativa y cualitativa de los servicios de salud para la atención integral y gratuita de las personas que no cuenten con seguridad social.
Para resolver el problema jurídico planteado, es importante recordar que la suspensión en el proceso administrativo exige ciertos requisitos2 y un presupuesto, fuera de los casos en que procede de oficio.
2 Los Artículos 268, 269, 270 y 275 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato establece: Artículo 268. La suspensión del acto o resolución impugnado podrá solicitarla el actor en su demanda por escrito o en el juicio en línea, o en cualquier momento del proceso y tendrá por efecto mantener las cosas en el estado en que se encuentren, en tanto no haya causado ejecutoria la sentencia. Cuando la suspensión se pida en la demanda, si procede, deberá concederse por el Tribunal o Juzgado en el acuerdo que la admita, haciéndolo saber inmediatamente a la autoridad demandada, para su cumplimiento sin demora, pudiendo utilizarse para tal efecto el telegrama, telefax, medios electrónicos o cualquier otro proporcionado por la tecnología, siempre que pueda comprobarse fehacientemente su recepción. Artículo 269. No se otorgará la suspensión si se causa perjuicio evidente al interés social, si se contravienen disposiciones de orden público o se deje sin materia el proceso administrativo. Artículo 270. En los casos en que proceda la suspensión, pero pueda ocasionar daños y perjuicios a terceros, se concederá si el actor otorga garantía suficiente para reparar el daño e indemnizar los perjuicios que con aquélla se causaren, si no obtiene sentencia favorable en el proceso administrativo. Artículo 275. La suspensión podrá concederse con efectos restitutorios únicamente cuando a juicio del juzgador sea necesario otorgarle estos efectos, con el objeto de conservar la materia del litigio o impedir perjuicios irreparables al propio particular.
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Los primeros se constriñen a la solicitud de parte actora; y, que no se afecte el interés social ni se contravengan disposiciones de orden público, por su parte el presupuesto consiste en la apariencia del buen derecho.
Atendiendo a la naturaleza del acto reclamado, se puede ordenar que las cosas se mantengan en el estado que guarden y, de ser jurídica y materialmente posible, restablecerá provisionalmente al actor en el goce del derecho violado mientras se dicta la sentencia correspondiente.
Así, como puede advertirse los artículos 268, 269, 270 y 276 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, dotan a la suspensión de un genuino carácter de medida cautelar, cuya finalidad consiste en principio en conservar la materia de la controversia y evitar que las personas sufran una afectación a su esfera jurídica, mientras se resuelve el fondo del asunto, ya sea con medidas conservativas o de tutela anticipada (efectos restitutorios). Sobre este último supuesto, la medida se considera como un adelanto provisional, en la que se debe tomar en consideración los siguientes aspectos: la apariencia del buen derecho; el interés social; y, la posibilidad jurídica y material de otorgarlo.
Al respecto, existen varios tipos de actos reclamados, lo que origina que éstos se clasifiquen en atención a diversos criterios. Así, atendiendo a su naturaleza pueden ser positivos, declarativos o negativos.
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Los positivos son aquellos que contienen una decisión o un hacer por parte de la autoridad, imponen obligaciones o se traducen en un acto de molestia o privación. Los declarativos se limitan a evidenciar una situación jurídica. Los negativos pueden ser simples, prohibitivos u omisivos, según resulte que a través de ellos la autoridad se rehúse a hacer algo, imponga a las personas una obligación de no hacer o se abstenga de actuar en perjuicio de las personas.
La naturaleza omisiva de los actos, por si sola, no es el factor que determina la concesión o negativa de la medida cautelar, pues ello dependerá de la ponderación entre la apariencia del buen derecho y el interés social, para posteriormente analizar si deben mantenerse las cosas en el estado en que se encuentran, o bien, si es necesario una tutela anticipada del derecho violado mientras dura el juicio.
Aquí es donde entra en juego dicha naturaleza omisiva, condicionando no la procedencia de la medida, sino el tipo de medidas que deberán ordenarse como parte de la suspensión del acto reclamado. Esto quiere decir que las consecuencias que en cada caso puedan producir ese tipo de actos serán consideradas para decidir si las cosas deben mantenerse en el estado que se encuentran o si debe restituirse provisionalmente a la persona en el goce del derecho violado.
De este modo, lo relevante está en que exista o no una imposibilidad jurídica o material para otorgar la suspensión, lo cual no obtiene un resultado distinto en función de la naturaleza -omisiva o no- del acto reclamado. 10
En esta tesitura los efectos restitutorios que comprende la suspensión y de los que se ocupa la sentencia en su momento, atienden a que el acto reclamado de naturaleza omisiva respecto de un actuar de la autoridad que no se agota en un único momento (el derecho a la seguridad social, en ese caso) produce consecuencias momento a momento, esto es, desde la presentación de la demanda y concluido el proceso administrativo, ante lo cual resultaba irrelevante destacar si el acto es omisivo, pues lo determinante consiste en definir si se debe garantizar desde la presentación de la demanda -al solicitar la suspensión con efectos restitutorios- el derecho humano mencionado -seguridad social-, o como condena al resolverse la controversia planteada.
De acuerdo con esas disposiciones, el derecho a la seguridad social de todo trabajador aplica igualmente a los miembros de los cuerpos policiales e incluye el derecho a la jubilación o pensión de retiro, invalidez o muerte, ya que la pensión de retiro o jubilación garantiza un ingreso adecuado para una vida digna y decorosa del trabajador, después de su vida activa. Se comparte para sustentar lo anterior la siguiente jurisprudencia3 cuyo rubro y texto expresan:
SUSPENSIÓN PROVISIONAL EN EL JUICIO DE AMPARO. PUEDE TENER EFECTOS RESTITUTORIOS TRATÁNDOSE DE ACTOS QUE SE TRADUCEN EN OMISIONES DE LA RESPONSABLE QUE TIENEN UNA PREVISIÓN ESPECÍFICA EN LA LEY. De los artículos 107, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 128, 131, 138 y 147 de la Ley de Amparo, estos últimos
3 Plenos de Circuito, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, décima época, tesis: PC.XVII. J/24 K (10a.), p. 1911, registro digital 2021631.
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interpretados a la luz del indicado precepto constitucional, se advierte la posibilidad de que se dote a la suspensión provisional en el amparo, de efectos restitutorios, sin perder su naturaleza de medida cautelar, así como el deber a cargo de los juzgadores de amparo de realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y la no afectación del interés social; en tal virtud, la técnica jurídica para resolver sobre la suspensión de los actos que se traducen en omisiones de la responsable, que tienen una previsión específica en la ley, implica que el juicio de probabilidad en relación con la suficiencia de la verosimilitud del derecho alegado se aprecie de manera clara y evidente de acuerdo a la revisión que se haga de la legislación y la jurisprudencia nacional e internacional relacionada con el acto reclamado, incluyendo la valoración de los hechos narrados bajo protesta de decir verdad, en todo su contexto, armonizándolos con los principios de interdependencia e indivisibilidad del derecho humano trastocado y con el fin de constatar si se pone en riesgo el disfrute de diversos derechos de la persona; lo anterior no significa que mediante la suspensión provisional se puedan constituir derechos que el quejoso no tuviera antes de presentar la demanda de amparo, pues sólo se justifica cuando hay apariencia suficiente de un derecho previo que necesita de protección provisional por haber sido afectado por un acto probablemente inconstitucional.
Énfasis añadido.
Por tanto, y del análisis de proporcionalidad en sentido amplio sobre la idoneidad, necesidad y ponderación de la medida cautelar se determina que se satisfacen los extremos para conceder la suspensión solicitada, esto es: 1) la apariencia del buen derecho; 2) el peligro en la demora y la 3) posibilidad jurídica -artículo 123, apartado B, fracciones XI y XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos-, esto es, la conducta omisiva de la autoridad demandada, de no inscribirlo en una Institución que le brindara desde que ingresó a laborar como Policía Vial 12
adscrito a la Dirección de Seguridad Pública de Jaral del Progreso, Guanajuato, viola el derecho humano a la seguridad social, y por ello, este Órgano jurisdiccional considera procedente conceder la suspensión con efectos restitutorios, para que al actor sea inscrito en el Institución correspondiente con la finalidad de que se le brinde el derecho humano a la seguridad social, en tanto se resuelve el proceso de origen.
Cabe señalar que con la prestación del servicio médico mencionado, no se sigue perjuicio al interés social, ni se contravienen disposiciones de orden público, máxime que el acto omisivo puede generarle un daño difícil de reparar o hasta irreparable, dado el caso de una urgencia médica que ponga en riesgo su integridad o la vida, aunado a que los artículos 4, párrafo cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; 12 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 12 de la Observación General No. 14 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la Organización de las Naciones Unidas; XI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, así como 9 y 10 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales «Protocolo de San Salvador», consagran el derecho fundamental a la protección de la salud y su pleno ejercicio, a través del establecimiento de reglas obligatorias para el Estado, tendentes a prestar el servicio médico de prevención y asistencial de la salud física y mental 13
de las personas sujetas a su jurisdicción; lo que revela que toda persona tiene derecho a la protección de la salud, sin importar la situación personal o jurídica.
Finalmente se precisa que el derecho a la salud debe ser garantizado a la población en igualdad de oportunidades y sin condicionamiento alguno. De lo anterior, resulta ilustrativo en lo conducente, la siguiente tesis4:
DERECHO A LA SALUD. FORMA DE CUMPLIR CON LA OBSERVACIÓN GENERAL NÚMERO 14 DEL COMITÉ DE LOS DERECHOS SOCIALES Y CULTURALES DE LA ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS, PARA GARANTIZAR SU DISFRUTE. El Estado Mexicano suscribió convenios internacionales que muestran el consenso internacional en torno a la importancia de garantizar, al más alto nivel, ciertas pretensiones relacionadas con el disfrute del derecho a la salud, y existen documentos que las desarrollan en términos de su contenido y alcance. Uno de los más importantes es la Observación General Número 14 del Comité de los Derechos Sociales y Culturales de la Organización de las Naciones Unidas, organismo encargado de monitorear el cumplimiento de los compromisos asumidos por los Estados firmantes del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, del cual México es parte y el que, esencialmente, consagra la obligación de proteger, respetar y cumplir progresivamente el derecho a la salud y no admitir medidas regresivas en su perjuicio, absteniéndose de denegar su acceso, garantizándolo en igualdad de condiciones y sin condicionamiento alguno, debiendo reconocer en sus ordenamientos jurídicos, políticas y planes detallados para su ejercicio, tomando, al mismo tiempo, medidas que faciliten el acceso de la población a los servicios de salud, es decir, este ordenamiento incluye no solamente la obligación estatal de respetar, sino también la de proteger y cumplir o favorecer este derecho. En estas condiciones, ese cumplimiento requiere que los
4 Tesis: I.4o.A.86 A (10a.), Décima Época; Registro: 2004683; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Libro XXV, Octubre de 2013, Tomo 3 Materia(s): Constitucional Página: 1759. 14
Estados reconozcan suficientemente el derecho a la salud en sus sistemas políticos y ordenamientos jurídicos nacionales, de preferencia mediante la aplicación de leyes, adoptando una política nacional de salud acompañada de un plan detallado para su ejercicio, cuando menos en un mínimo vital que permita la eficacia y garantía de otros derechos, y emprendan actividades para promover, mantener y restablecer la salud de la población, entre las que figuran, fomentar el reconocimiento de los factores que contribuyen al logro de resultados positivos en materia de salud; verbigracia, la realización de investigaciones y el suministro de información, velar porque el Estado cumpla sus obligaciones en lo referente a la difusión de información apropiada acerca de la forma de vivir y de alimentación sanas, así como de las prácticas tradicionales nocivas y la disponibilidad de servicios, al igual que apoyar a las personas a adoptar, con conocimiento de causa, decisiones por lo que respecta a su salud.
Lo resaltado es propio.
Lo anterior aunado a que de no concederse dicha medida, se estarían secundando irregularidades en el actuar autoritario en detrimento de un derecho humano; pues, es claro que la autoridad tenía la obligación de prestar tales servicios básicos de seguridad social y salud al elemento de seguridad pública, más aun en el contexto actual de pandemia mundial y dada la calidad del actor que interviene en una actividad de alto riesgo.
Es del todo aplicable al efecto, por su planteamiento análogo y argumento igualmente similar al antes referido, la siguiente jurisprudencia5, bajo el rubro y texto siguiente:
5 Registro digital: 2016839, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Décima Época, Materias(s): Común, Tesis: IV.1o.A. J/38 (10a.), Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 54, Mayo de 2018, Tomo III, página 2372, Tipo: Jurisprudencia, Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito. 15
SUSPENSIÓN. EN EL AMPARO PROMOVIDO CONTRA LA OMISIÓN DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA DE CUMPLIR CON LAS OBLIGACIONES QUE LA LEY LE IMPONE, PROCEDE CONCEDERLA. Cuando en el amparo se reclama el inejercicio de las facultades de la autoridad administrativa y esa conducta omisiva refleja una actitud de indiferencia ante el cumplimiento de las obligaciones que la ley le impone, pues abandona o deja de prestar el servicio público encomendado y soslaya el bienestar social que supone observar ese deber, en una apariencia del buen derecho, procede conceder la suspensión solicitada, para el efecto práctico de vencer la abstención y obligar a la autoridad a acatar lo que la ley le ordena, máxime si con ello se pretende evitar un daño al orden público o al interés social, ocasionado precisamente por el incumplimiento a su obligación. Concluir en sentido contrario, sería secundar una conducta ilegal y contribuir al desacato de la ley, sin que sea justificable esperar a que se resuelva en el fondo el juicio de amparo para que la autoridad, hasta ese entonces, proceda a cumplir con algo a lo que siempre estuvo obligada.
En relatadas condiciones, de conformidad con lo previsto por el ordinal 275 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, y ante lo fundado de los agravios, lo procedente es modificar el acuerdo recurrido y conceder la suspensión con efectos restitutorios, esto es, para que la autoridad demandada le proporcione al actor, quien fuera Policía Vial, el derecho a la seguridad social, en la Institución que le corresponda, o bien, con los medios a su alcance, hasta que se dicte la sentencia respectiva.
Lo anterior tiene su fundamento en el artículo 311, segundo párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en mérito de lo expuesto y fundado, es de resolverse y se; 16
RESUELVE
ÚNICO. Se modifica el acuerdo emitido el 22 veintidós de julio de 2020 dos mil veinte, en el proceso número *****, acorde a lo expuesto en el Considerando Quinto de esta resolución.
Notifíquese, en su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; el Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el segundo de los mencionados, quienes firman6 con la Secretaria General de Acuerdos, Mariana Martínez Piña, quien da fe.
6 Estas firmas corresponden al Toca 309/20, aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 4 cuatro de febrero de 2021 dos mil veintiuno.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 10 diez de febrero de 2021 dos mil veintiuno.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 308/20 PL, interpuesto por la autorizada de *****, parte actora en el proceso de origen, en contra del acuerdo dictado por el Magistrado de la Cuarta Sala, en el proceso número *****, en el que se tuvo por no presentada la demanda.
TRÁMITE
I. Interposición. El 17 diecisiete de septiembre de 2020 dos mil veinte, fue presentado el recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 6 seis de octubre de 2020 dos mil veinte, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
III. Turno. El 11 once de enero de 2021 dos mil veintiuno, se acordó remitir los autos al ponente, a efecto de que formule el proyecto de resolución.
CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de 2
conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato; 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción I, inciso a) 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia, como se asentó en el proveído dictado el 6 seis de octubre de 2020 dos mil veinte.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. La recurrente invoca textualmente lo siguiente:
PRIMERO. La resolución ahora combatida se dictó en contravención a los principios pro actione y tutela judicial efectiva, al determinar el Magistrado (…) desechar la demanda de mi representado por no da cumplimiento al requerimiento en cita, lo que genera una consecuencia desproporcionada ya que la omisión material que se tuvo es totalmente inferior y de menor trascendencia que el dejar a mi representado sin acceso a defenderse, alegar y probar lo que en derecho convenga, pues el A quo con la resolución recurrida violenta derechos fundamentales consagrados dentro del artículo 17, tercer párrafo de nuestra Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos en relación con el numeral 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos…
SEGUNDO. Ahora bien, la determinación dictada por el A quo, causa agravio a mi representado ya que le restringe el acceso a sus derechos fundamentales como es la defensa de su identidad, que es la esencia 3
de la inconformidad planteada, pero la acción del A quo al desechar la demanda es totalmente desproporcional al restringir el acceso a sus derechos, pues si en la demanda se señaló como autoridad responsable a la Dirección Técnica de Ingresos de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado, al emitir el acto combatido y que en el escrito de inconformidad se argumenta claramente cuál es la afectación que se genera y las probanzas que las vinculan claramente, no obstante de no adjuntar lo requerido por el A quo, debió atender a esa manifestación, sin perjuicio de que en el transcurso del procedimiento se lleve a efecto el análisis exhaustivo de los elementos materiales y jurídicos que se aportaran en el juicio, con la finalidad de resolver si efectivamente los actos reclamados tenían el carácter de un acto de autoridad para los efectos del proceso jurisdiccional y al existir elementos suficientes para identificar la resolución que se impugnaba y a efecto de no dejar vulnerable los derechos de mi poderdante, se pudo requerir a la demandada para que aportara el documento de referencia en original o copia certificada…
TERCERO. Ahora bien, la determinación emitida por el A quo que le duele a mi representado restringió sus derechos, en virtud de que no se le dio oportunidad de corregir, aclarar o completar la información materia de la litis como lo señala el artículo 267 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa (…) ya que fue contundente al no dejar margen alguno para subsanar (…) no obstante, que el A quo no precisó el porqué de la determinación de solo tener la demanda como presentada si se exhibía tal documento, y con ello restringiendo el derecho de mi representada a la impartición de justicia…
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio de los disensos expuestos por el recurrente, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
1. *****, presentó demanda de nulidad en contra de la resolución contenida en el oficio *****, de 2 dos de abril de 2020 dos mil veinte, la cual le tocó conocer a la Cuarta Sala del Tribunal. 4
2. Seguida la secuela procesal, mediante acuerdo de 30 treinta de julio de 2020 dos mil veinte, el Magistrado de la Cuarta Sala, con fundamento en el artículo 266 fracciones II y IV del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, requirió al justiciable con la finalidad de que completara su escrito inicial de demanda, esto es, para que exhibiera el acto impugnado: oficio *****; así como la constancia de notificación del acto impugnado.
3. El 27 veintisiete de agosto de 2020 dos mil veinte, en virtud de que el actor no cumplió con el requerimiento solicitado, se le tuvo por no presentada la demanda.
4. Ante ese panorama, quien representa a la parte actora, presentó recurso bajo los agravios transcritos en el considerando que antecede.
QUINTO. Estudio. Los agravios se analizarán de manera conjunta, al encontrarse relacionados. Ello, de conformidad con lo establecido en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO1».
Así, este Pleno los considera infundados y, por ende, insuficientes para revocar el acuerdo que se recurre, por los siguientes motivos y fundamentos.
1Registro: 167961, Tesis VI.2o.C. J/304, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, tomo XXIX, de Febrero de 2009 dos mil nueve, visible a página 1677. 5
En esencia señala quien recurre que el acuerdo emitido le causa perjuicio, pues se violan los principios pro actione y tutela judicial efectiva, al determinar el Magistrado de la Cuarta Sala desechar por no dar cumplimiento al requerimiento, lo que genera una consecuencia desproporcionada, ya que la omisión material que se tuvo es totalmente inferior y de menor trascendencia que el dejar al actor sin acceso a defenderse, alegar y probar lo que en derecho convenga.
El reconocimiento de ese derecho fundamental se encuentra en los artículos 1 y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 8.1 y 25.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos2. Donde se garantiza a los justiciables acceder, en los plazos y términos que fijen las leyes, a tribunales para plantear una pretensión, con el fin de que, a través de un proceso expedito, en el que se respeten ciertas formalidades, se decida sobre la pretensión y, de ser el caso, se ejecute esa decisión3.
2 Tesis aislada 1a. CCXCIV/2014 (10a.), de título y subtítulo: «TUTELA JUDICIAL EFECTIVA. EL LEGISLADOR NO DEBE ESTABLECER NORMAS QUE, POR SU RIGORISMO O FORMALISMO EXCESIVO, REVELEN UNA DESPROPORCIÓN ENTRE LOS FINES DE LAS FORMALIDADES Y LOS REQUISITOS PREVISTOS EN LA LEY PARA PRESERVAR LA CORRECTA Y FUNCIONAL ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA.». (Décima Época. Registro digital: 2007062. Instancia: Primera Sala. Tesis aislada. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 9, Tomo I, agosto de 2014, materia constitucional, página 535, y «DERECHO DE ACCESO A LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA. SU APLICACIÓN RESPECTO DE LOS PRESUPUESTOS PROCESALES QUE RIGEN LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL.» [Décima Época. Registro digital: 2007621. Instancia: Segunda Sala. Tipo de tesis: jurisprudencia. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 11, Tomo I, octubre de 2014, materia constitucional, tesis 2a./J. 98/2014 (10a.). 3 Jurisprudencia P./J. 113/2001, de rubro: «JUSTICIA, ACCESO A LA. LA POTESTAD QUE SE OTORGA AL LEGISLADOR EN EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, PARA FIJAR LOS PLAZOS Y TÉRMINOS CONFORME A LOS CUALES AQUÉLLA SE ADMINISTRARÁ NO ES ILIMITADA, POR LO QUE LOS PRESUPUESTOS O REQUISITOS LEGALES QUE SE ESTABLEZCAN PARA OBTENER ANTE UN TRIBUNAL UNA RESOLUCIÓN SOBRE EL FONDO DE LO PEDIDO DEBEN ENCONTRAR JUSTIFICACIÓN CONSTITUCIONAL.» (Novena Época. Registro digital: 188804. Instancia: Pleno. Tipo de tesis: jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIV, 6
Ello, no tiene el alcance de soslayar los presupuestos y formalidades procesales necesarios para la procedencia de las vías jurisdiccionales que los justiciables tengan a su alcance, pues tal proceder equivaldría a que los órganos jurisdiccionales dejaran de observar los demás principios constitucionales y legales que rigen su función, máxime que se desconocería la forma de proceder de los tribunales, en detrimento de las condiciones procesales de las partes en el juicio.
Aunque el sistema normativo interno goza de un amplio margen para articular la tutela judicial efectiva; los requisitos y formalidades que establezca el legislador deben ser proporcionales al fin u objeto perseguido, esto es, no deben lesionar la sustancia del derecho humano de referencia.
Por ello, el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, concluyó que el derecho fundamental de acceso a una tutela judicial efectiva consiste en la posibilidad de ser parte dentro de un proceso y promover la actividad jurisdiccional que, una vez cumplidos los respectivos requisitos procesales, permita al justiciable obtener una decisión en la que se resuelva sobre las pretensiones deducidas, y si bien corresponde al legislador determinar en la normativa interna la articulación del derecho de referencia, debe estimarse que ello tiene como fin lograr
septiembre de 2001, materia constitucional, página 5), y jurisprudencia 1a./J. 42/2007, de rubro: «GARANTÍA A LA TUTELA JURISDICCIONAL PREVISTA EN EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. SUS ALCANCES.» (Novena Época. Registro digital: 172759. Instancia: Primera Sala. Tipo de tesis: jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, abril de 2007, materia constitucional, página 124). 7
que las instancias de justicia constituyan el mecanismo expedito, eficaz y confiable al que los gobernados acudan para dirimir cualquiera de los conflictos que deriven de las relaciones jurídicas que entablan, bajo la condición de que esos requisitos no resulten desproporcionales4.
Bajo la anterior premisa, y contrario a lo que arguye quien recurre, no puede afirmarse que el simple establecimiento de requisitos o presupuestos formales necesarios para el estudio del fondo de las prestaciones o argumentos propuestos por los gobernados constituyan, por sí mismos, una violación al derecho humano citado, ya que en todo procedimiento o proceso existente, deben concurrir amplias garantías judiciales, como lo son las formalidades que deben observarse para garantizar el acceso a la tutela judicial efectiva5.
Incluso, el Alto Tribunal no ha soslayado el principio pro persona, establecido en el numeral 1 de la Norma Fundamental, que exige dar la protección más amplia al
4 Jurisprudencia P./J. 113/2001, de rubro: «JUSTICIA, ACCESO A LA. LA POTESTAD QUE SE OTORGA AL LEGISLADOR EN EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, PARA FIJAR LOS PLAZOS Y TÉRMINOS CONFORME A LOS CUALES AQUÉLLA SE ADMINISTRARÁ NO ES ILIMITADA, POR LO QUE LOS PRESUPUESTOS O REQUISITOS LEGALES QUE SE ESTABLEZCAN PARA OBTENER ANTE UN TRIBUNAL UNA RESOLUCIÓN SOBRE EL FONDO DE LO PEDIDO DEBEN ENCONTRAR JUSTIFICACIÓN CONSTITUCIONAL.» (Novena Época. Registro digital: 188804. Instancia: Pleno. Tipo de tesis: jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIV, septiembre de 2001, materia constitucional, página 5) 5 Jurisprudencia 1a./J. 22/2014 (10a.), de título y subtítulo: «DERECHO FUNDAMENTAL A UN RECURSO JUDICIAL EFECTIVO. EL HECHO DE QUE EN EL ORDEN JURÍDICO INTERNO SE PREVEAN REQUISITOS FORMALES O PRESUPUESTOS NECESARIOS PARA QUE LAS AUTORIDADES DE AMPARO ANALICEN EL FONDO DE LOS ARGUMENTOS PROPUESTOS POR LAS PARTES, NO CONSTITUYE, EN SÍ MISMO, UNA VIOLACIÓN DE AQUÉL.» (Décima Época. Registro digital: 2005917. Instancia: Primera Sala. Tipo de tesis: jurisprudencia. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 4, Tomo I, marzo de 2014, materia constitucional y común, página 325 «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 21 de marzo de 2014. 8
gobernado; sin embargo, ha aclarado que éste no significa que en cualquier caso el órgano jurisdiccional deba resolver el fondo del asunto, sin que importe la verificación de los requisitos formales y de procedencia previstos en las leyes nacionales para la promoción de cualquier medio de defensa, puesto que esos requisitos formales y presupuestos procesales son la vía que hace posible arribar a una adecuada resolución6.
De lo anterior se deriva la necesidad de determinar si un requisito de procedencia es razonable, para luego verificar si la consecuencia por su incumplimiento es proporcional o excesiva, para concluir si vulnera o no el derecho de acceso efectivo a la justicia.
Por su parte los artículos 266 y 267 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, establecen:
Artículo 266. A la demanda se anexará: I. Una copia de la misma y de los documentos adjuntos para cada una de las partes; II. Los documentos en que conste el acto o resolución impugnado, cuando los tenga a su disposición; o en su caso, copia de la solicitud no contestada por la autoridad;
6 Jurisprudencia 1a./J. 10/2014 (10a.), de título y subtítulo: «PRINCIPIO PRO PERSONA Y RECURSO EFECTIVO. EL GOBERNADO NO ESTÁ EXIMIDO DE RESPETAR LOS REQUISITOS DE PROCEDENCIA PREVISTOS EN LAS LEYES PARA INTERPONER UN MEDIO DE DEFENSA.». (Décima Época. Registro digital: 2005717. Instancia: Primera Sala. Tipo de tesis: jurisprudencia. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 3, Tomo I, febrero de 2014, materia constitucional, página 487 «y Semanario Judicial de la Federación del viernes 28 de febrero de 2014.
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III. El documento que acredite su personalidad o en el que conste que le fue reconocida por la autoridad demandada, cuando no gestione en nombre propio; Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. IV. La constancia de notificación del acto o resolución impugnado, excepto cuando el demandante declare bajo protesta de decir verdad que no recibió la misma o cuando hubiera sido por correo; V. Las pruebas documentales ofrecidas; y VI. El cuestionario para los peritos, cuando se ofrezca la prueba pericial, así como el pliego de posiciones cuando se ofrezca la confesional.
Artículo 267. Cuando la demanda no reúna los requisitos que establece el artículo 265 de este Código, o bien no se adjunten los documentos a que se refiere el artículo anterior, el juzgador requerirá al actor para que en el término de cinco días, la aclare, corrija o complete, con el apercibimiento que, de no hacerlo, se tendrá por no presentada. Respecto de las pruebas documental, pericial y confesional se tendrán por no ofrecidas.
Como se puede apreciar, los ordenamientos transcritos establecen una serie de documentos que el demandante debe acompañar a su demanda, entre ellos, aquel en el que conste la resolución impugnada que, de no hacerlo, se establece la obligación para el Magistrado de prevenirle para que en el plazo de 5 cinco días subsane la omisión y que, de no cumplir con tal requerimiento, el precepto distingue entre dos consecuencias atendiendo a la naturaleza del documento, lo que implica que la exhibición de los enlistados en las fracciones I a IV, entre ellos aquel en que conste el acto o la resolución impugnada, constituyen presupuestos de procedencia para instar el proceso administrativo, pues de lo contrario, se tendrá por no presentada la demanda.
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Es preciso destacar que se exige la exhibición del documento en que conste la resolución impugnada, a menos que se desconozca o que constituya una negativa ficta, lo que no ocurrió en el proceso de origen, pues estos supuestos tienen disposiciones específicas, en las que la carga de su presentación se atribuye a la autoridad y, en su caso, ésta debe demostrar su notificación.
Tampoco nos encontramos en la hipótesis de que la parte actora no tenga el documento en que conste la resolución impugnada en su poder, pues como se desprende de la demanda de origen, el actor señaló que tenía copia simple del acto impugnado -oficio *****, emitido el 2 dos de abril de 2020 dos mil veinte-; por ello, solo cuando la parte actora señale que se encuentra imposibilitado para presentar el acto impugnado es que se debe realizar una interpretación pro persona, considerando que si el actor expresa en su demanda que no cuenta con él, la Sala tendría que auxiliarle en su obtención o si legalmente puede obtener copia autorizada del original, habría posibilidad de que demostrara ante el Tribunal que ya la solicitó, ya que, de no considerarlo así, se dejaría indefensa a la accionante. Empero tales extremos en la especie no se dieron.
Una vez establecido lo anterior, es preciso tener en cuenta que la exigencia de los documentos contemplados en los artículo 266 y 267 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, como requisito de procedencia y la consecuencia de tener por no presentada la demanda, en caso de que no se 11
subsane el requerimiento que está obligado a realizar el Magistrado, son razonables a la luz del derecho de acceso a una justicia efectiva y de estricto derecho, cuando como en la especie, el actor fue negligente con su debito procesal, pues no expreso en su demanda que no contaba con el documento o que lo haya solicitado previamente a la autoridad, antes bien, refirió que contaba con el mismo, más sin embargo no lo presenta aun con requerimiento formulado.
Bajo ese orden de ideas, se concluye que la exigencia de que la parte actora adjunte a su demanda el documento donde conste el acto o resolución impugnada, como requisito de procedencia para el proceso administrativo, no es un formalismo sin sentido, ni un obstáculo para el acceso a la justicia, ya que la existencia de formas concretas para acceder a ella deriva de la facultad del legislador interno para establecer mecanismos que proporcionen a las partes todos los elementos para intervenir en el proceso, a fin de garantizar el respeto a los derechos de seguridad jurídica, legalidad e igualdad procesal.
De ahí que es válido que se exija al actor la presentación del documento en que conste la resolución impugnada, en la inteligencia de que los casos en que manifieste que no la conoce, no la tiene o constituya una negativa ficta, se rigen por normas específicas.
Y, la consecuencia de tener por no presentada la demanda, no constituye una sanción desproporcionada, pues no se da de inmediato, al no allegarse el referido documento 12
junto con la demanda, ya que como se advierte del proceso de origen, el Magistrado requirió al actor para que en un término de 5 cinco días subsanara su omisión, incumpliendo con la prevención mencionada; sin que además, en ese plazo haya manifestado alguna imposibilidad fáctica para cumplir con dicha carga procesal.
No se omite señalar, que no es obligación del Magistrado instructor requerir tal documento a la autoridad, pues se trata de un débito procesal del actor y, en la especie, éste no manifestó su imposibilidad de obtener el mismo o haberlo solicitado a la autoridad previamente; sin que la prueba de informes tenga ese objetivo de suplir una carga procesal del actor para la procedencia de la demanda.
En el orden de ideas precisado, y ante lo infundado de los agravios que esgrime el justiciable, lo procedente es confirmar el acuerdo de 27 veintisiete de agosto de 2020 dos mil veinte.
Lo anterior tiene su fundamento en el artículo 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en mérito de lo expuesto y fundado, es de resolverse y se;
RESUELVE
ÚNICO. Se confirma el acuerdo emitido el 27 veintisiete de agosto de 2020 dos mil veinte, en el proceso 13
número *****, acorde a lo expuesto en el Considerando Quinto de esta resolución.
Notifíquese, en su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; el Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el segundo de los mencionados, quienes firman7 con la Secretaria General de Acuerdos, Mariana Martínez Piña, quien da fe.
7 Estas firmas corresponden al Toca 308/20, aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 10 diez de febrero de 2021 dos mil veintiuno.
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