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Guanajuato, Guanajuato, 09 nueve de noviembre de 2018 dos mil dieciocho.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 521/1ª Sala/18 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante juicio en línea en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 11 once de abril de 2018 dos mil dieciocho, *****, por su propio derecho, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«(…) la determinación del crédito fiscal contenido en el estado de cuenta correspondiente al mes de enero de 2018, donde el Sistema Municipal de Agua Potable y Alcantarillado de Guanajuato determinó de manera excesiva en mi perjuicio la cantidad liquida de $*****»
Énfasis de origen.
Por otra parte, derivado de la ampliación de la demanda, se advierte que el accionante también impugna el estado de cuenta exhibido por la autoridad demandada emitido el 15 quince de febrero de 2018 dos mil 2
dieciocho, relativo a la cuenta número *****, RPU *****, dirigido a *****-actor-, por la cantidad de $*****.
Además, la parte actora hizo valer como pretensiones en la presente instancia: 1) la nulidad total de los actos impugnados; 2) el reconocimiento de su derecho para que le sea reintegrada la cantidad de $*****, más los intereses que se generen por todo el tiempo que dure el presente proceso, y, 3) la condena a la autoridad demandada para que adopte las medidas necesarias para el restablecimiento de los derechos que le fueron conculcados.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 17 diecisiete de abril de 2018 dos mil dieciocho, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma.
Se tuvieron por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por la parte actora, así como la presuncional legal y humana en lo que le fuera favorable; igualmente, se le tuvo por designando abogados autorizados y correo electrónico para recibir notificaciones.
Por otra parte, se requirió a la autoridad demandada, para que exhibiera copia certificada del estado de cuenta correspondiente al mes de enero de 2018 dos mil dieciocho, a nombre de *****, con número de cuenta *****.
Posteriormente, en proveído de fecha 30 treinta de mayo de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo al Director General del Sistema Municipal de Agua Potable y Alcantarillado de Guanajuato, por acreditando su personalidad y por contestando la demanda en tiempo y forma; de 3
igual forma, se le tuvo por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas, por ofreciendo cotejo y compulsa con el original de las pruebas documentales ofrecidas en copias simples, por admitida la presuncional legal y humana en lo que le favorezca, por designando abogados autorizados y señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
Asimismo, se tuvo a la encausada por dando cumplimiento al requerimiento que le fue formulado, al exhibir copia certificada del estado de cuenta del mes de enero de 2018 dos mil dieciocho, correspondiente al servicio con número de cuenta ***** y RPU ***** a nombre de *****; por otra parte, dado que la autoridad demandada introdujo cuestiones novedosas en su contestación, se otorgó al actor el derecho a ampliar su demanda, en términos de lo previsto por el ordinal 284, fracción III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En ese orden temporal, mediante proveído de 28 veintiocho de junio de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo al accionante por ampliando su demanda en tiempo y forma, por lo que se corrió traslado a la autoridad demandada para efecto de dar contestación a la misma.
Mediante acuerdo de 15 quince de agosto de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo a la autoridad encausada, por dando contestación a la ampliación de la demanda en tiempo y forma; y finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Citadas legalmente las partes, el 08 ocho de octubre de 2018 dos mil dieciocho tuvo 4
verificativo la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por la autoridad demandada y no así por la parte actora.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1, en relación con el artículo 243, segundo párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Previo al estudio del presente asunto conviene precisar cuál es el acto impugnado, ello con la finalidad de fijar con exactitud la litis en este proceso administrativo y proceder con posterioridad, al estudio de la legalidad de dicho acto.
Al respecto, resulta aplicable por analogía la tesis aislada cuyo rubro y texto rezan:
«ACTOS RECLAMADOS. REGLAS PARA SU FIJACIÓN CLARA Y PRECISA EN LA SENTENCIA DE AMPARO. El artículo 77, fracción I, de la Ley de Amparo establece que las sentencias que se dicten en el juicio de garantías
1 Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete , mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete , conforme a sus transitorios primero y segundo. 5
deberán contener la fijación clara y precisa de los actos reclamados, así como la apreciación de las pruebas conducentes para tenerlos o no por demostrados; asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido el criterio de que para lograr tal fijación debe acudirse a la lectura íntegra de la demanda sin atender a los calificativos que en su enunciación se hagan sobre su constitucionalidad o inconstitucionalidad. Sin embargo, en algunos casos ello resulta insuficiente, por lo que los juzgadores de amparo deberán armonizar, además, los datos que emanen del escrito inicial de demanda, en un sentido que resulte congruente con todos sus elementos, e incluso con la totalidad de la información del expediente del juicio, atendiendo preferentemente al pensamiento e intencionalidad de su autor, descartando las precisiones que generen oscuridad o confusión. Esto es, el juzgador de amparo, al fijar los actos reclamados, deberá atender a lo que quiso decir el quejoso y no únicamente a lo que en apariencia dijo, pues sólo de esta manera se logra congruencia entre lo pretendido y lo resuelto.»2
Énfasis añadido.
Ahora bien, de un análisis integral realizado al escrito de demanda, se advierte que la parte actora impugna la determinación del crédito fiscal por la cantidad de $*****, atribuida al Sistema Municipal de Agua Potable y Alcantarillado de Guanajuato, por los conceptos de consumo de agua y servicios complementarios.
Narrando en el apartado de hechos que la misma fue hecha de su conocimiento el día 27 veintisiete de febrero de 2018 dos mil dieciocho, y que posteriormente, el día 03 tres de marzo de 2018 dos mil dieciocho, se apersonó en las oficinas de la entidad emisora para efecto de solicitar una explicación del monto determinado, y pese a que la respuesta obtenida, procedió a pagar la suma determinada con el propósito de que el servicio no fuera suspendido en su vivienda, así como para evitar cualquier recargo o rezago económico en su contra.
2 Época: Novena Época; Registro: 181810; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIX, Abril de 2004; Materia(s): Común; Tesis: P. VI/2004; Página: 255. 6
Para acreditar lo anterior, el accionante exhibe como anexos a su demanda: 1) copia simple sin firma autógrafa de estado de cuenta correspondiente al mes de febrero de 2018 dos mil dieciocho, por los servicios de consumo de agua, drenaje y tratamiento, sin que se desprenda de su contenido el ente público que lo emitió; y 2) comprobante de pago número *****, expedido en fecha 03 tres de marzo de 2018 dos mil dieciocho, por el Sistema Municipal de Agua Potable y Alcantarillado de Guanajuato, mismo que consigna el pago de $*****, por los conceptos, entre otros, de consumo de agua, drenaje y saneamiento.
Al respecto, en el punto correlativo de la contestación, la autoridad demandada niega lo narrado por el actor y señala que el estado de cuenta del mes de enero del año en curso, correspondiente al RPU *****, con número de cuenta *****, a nombre del actor, se facturó por la cantidad de $*****.
Para demostrar el disenso planteado, la autoridad demandada exhibió como anexo a su contestación de demanda copia certificada del estado de cuenta del servicio de agua potable, alcantarillado y saneamiento, emitido el 15 quince de febrero de 2018 dos mil dieciocho, por el Sistema Municipal de Agua Potable y Alcantarillado de Guanajuato, correspondiente al período comprendido del 15 quince de enero al 14 catorce de febrero de 2018 dos mil dieciocho, por la cantidad de $*****.
Además, la autoridad invoca en su contestación la inexistencia del acto impugnado como causal de improcedencia prevista por el ordinal 261, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa 7
para el Estado y los Municipios de Guanajuato, bajo el argumento de que no existe identidad entre el estado de cuenta exhibido por dicha autoridad y el que el actor anexa a su escrito de demanda.
A lo cual agrega que lo realmente sucedido fue que: «derivado de una revisión técnica (aforo) realizada por el personal adscrito al Sistema Municipal de Agua Potable y Alcantarillado de Guanajuato, se encontró que el aparato medidor correspondiente al servicio con RPU ***** registró un adelanto de medidor del 10%, lo que motivó un ajuste en el adeudo por la prestación del servicio de agua potable de $*****, a $$*****, el cual se hizo efectivo el día 02 dos de marzo de 2018, es decir, posterior a la facturación del estado de cuenta del mes de enero de 2018.»(sic) Énfasis añadido.
Para acreditar lo anterior, la autoridad demandada exhibe como documentos anexos a su contestación: 1) copia simple de acta de inspección y/o verificación con número de folio *****, practicada el día 28 veintiocho de febrero de 2018 dos mil dieciocho, por un supervisor del Sistema de Agua Municipal de Agua Potable y Alcantarillado de Guanajuato; e, 2) impresión de pantalla de la «Relación a Modificación a Recibos, Ajuste a facturación, Medidor con adelanto», correspondiente al período del 01 uno de marzo al 31 treinta y uno de marzo de 2018 dos mil dieciocho, relativo al RPU *****, cuenta número *****, a nombre del accionante, y en el cual se aprecia el siguiente desglose:
Consumo Agua Alca Sanea (…) Total Fecha de ajuste Ajuste 38 $***** $***** $***** (…) $***** 2-mar-2018… Original 42 $***** $***** $***** (…) $***** 15-feb-2018…
En relación con lo anterior, el accionante sostiene en su ampliación de demanda que el estado de cuenta exhibido en la demanda es un documento emitido directamente por la autoridad encausada, dados 8
los datos y características que contiene el mismo. De igual forma, indica que lo manifestado por la autoridad implica una confesión expresa respecto de que si fue determinado un crédito fiscal por la cantidad de $*****, no pudiendo desconocer la demandada -acota- el estado de cuenta que fue exhibido por el actor, pues independientemente de que fuere realizado un ajuste por algún motivo, señala que lo cierto es que si fue determinado un crédito fiscal en su contra.
Por último, en la contestación a la ampliación de demanda, la autoridad demandada reitera que no existen identidad entre el acto impugnado por el actor y el estado de cuenta exhibido en la contestación, por lo que el acto impugnado es inexistente, puntualizando la encausada que el acto que el demandante controvierte no es el estado de cuenta del mes de enero de 2018 dos mil dieciocho, sino una modificación al recibo de ese mes y año, misma que fue realizada el día 02 dos de marzo de relatada anualidad a favor del usuario.
Asimismo, señala que los argumentos del actor son inoperantes pues el acto impugnado debe ser preciso en cuanto a circunstancias de tiempo, modo y lugar a fin de que la autoridad demandada, dada la aplicación estricta de los numerales 5 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, y 134 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado de Guanajuato.
De lo expuesto con anterioridad, se colige que la autoridad demandada parte de una premisa equivocada al señalar que el acto impugnado en la presente causa resulta inexistente, pues aun cuando exhibe un estado de cuenta distinto al del accionante (únicamente en lo que 9
respecta a la cantidad total determinada), también es cierto que la propia autoridad reconoce que la determinación definitiva respecto del primer período del año 2018 dos mil dieciocho, es aquella que involucra el ajuste por adelanto de medidor realizada el día 02 dos de marzo de la referida anualidad, misma que el accionante exhibe como anexo a su demanda y que resulta coincidente con los datos vertidos en la impresión de pantalla de la relación a modificación a recibos, con motivo de ajuste de facturación por medidor con adelanto, exhibida por la autoridad demandada en su contestación.
A lo cual, conviene resaltar que los hechos propios aseverados por la autoridad demandada en su escrito de contestación hacen prueba plena en su contra, en términos del ordinal 119 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado de Guanajuato.
Por lo que, como resultado del análisis anterior, se concluye que en la presente causa el acto impugnado lo constituye la determinación del crédito fiscal consignada en el estado de cuenta exhibido por el accionante, emitida el 15 quince de febrero de 2018 dos mil dieciocho, por el Sistema Municipal de Agua Potable y Alcantarillado de Guanajuato, por los conceptos de consumo de agua y servicios complementarios correspondientes al mes de enero del 2018 dos mil dieciocho, y cuyo importe asciende a la cantidad de $*****.
Destacando que su existencia se encuentra debidamente acreditada mediante la copia simple del estado de cuenta que exhibe el accionante anexo a su demanda, al ser concatenada con la confesión expresa de la autoridad demandada y las documentales exhibidas en su contestación; ello, con fundamento en lo previsto por los ordinales 117, 124 y 131 10
del citado código, así como de conformidad con lo establecido en la la siguiente tesis:
«COPIA FOTOSTÁTICA EN MATERIA FISCAL. SU VALOR PROBATORIO ES PLENO CUANDO SE ENCUENTRA CORROBORADO CON LA CONFESIONAL EXPRESA DE LA AUTORIDAD DEMANDADA. El artículo 234, fracción I del Código Fiscal de la Federación, establece que harán prueba plena la confesión expresa de las partes, las presunciones legales que no admitan prueba en contrario y los hechos legalmente afirmados por las autoridades en documentos públicos. Por ello debe considerarse que la copia fotostática simple que contiene la resolución impugnada en el juicio de nulidad, no es un indicio aislado y carente de valor probatorio cuando se encuentra corroborado con el reconocimiento externado por la autoridad demandada al producir su contestación en dicho juicio, ya que así lo indica la circunstancia de que, además de no haber negado la existencia de la resolución impugnada, confirmó los motivos y fundamentos que sirvieron de base para su emisión, lo que conduce a concluir que no existe la posibilidad de que se trate de una prueba prefabricada sino que dicho medio convictivo tiene eficacia plena.»3
Énfasis añadido.
Lo anterior, aunado a que la autoridad demandada en ningún momento objetó ni controvirtió legalmente el contenido y veracidad del estado de cuenta exhibido por el justiciable; además, se clarifica a la autoridad que la interpretación estricta de las normas fiscales prevista por el numeral 5 de la Ley hacendaria municipal, solo es respecto de la normas que imponen cargas fiscales a los particulares (se refieren al sujeto, objeto, base, tasa o tarifa) y no así aquellas relativas a la promoción de la demanda dentro del proceso contencioso administrativo, resultando así ineficaz la aserción planteada.
3 Novena Época Registro: 193786 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo IX, Junio de 1999 Materia(s): Administrativa Tesis: XIV.2o.43 A Página: 937 11
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público y previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
En tal sentido, la autoridad demandada hace valer en su contestación a la demanda y a la ampliación de demanda, la improcedencia y el consecuente sobreseimiento del presente proceso, al señalar que se actualiza la causal prevista por el ordinal 261, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consistente en la inexistencia del acto impugnado.
No obstante, como fue señalado en el Considerando Segundo, la existencia del acto impugnado se encuentra debidamente acreditada con el estado de cuenta exhibido por el accionante, con base en los motivos y fundamentos antes expuestos en esta Resolución. Cuestión por la cual, se desestima la causal de improcedencia hecha valer por la autoridad demandada en el presente proceso.
Agotado lo anterior, y al no advertirse causal de improcedencia o sobreseimiento alguna que impida el análisis de fondo de la presente causa administrativa, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del presente proceso administrativo, ya que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. 12
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por las autoridades encausadas tendientes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».4
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. En su demanda, el accionante hace valer como concepto de impugnación «SEGUNDO» en lo medular, la indebida motivación y fundamentación del acto impugnado, pues señala que la autoridad demandada fue omisa en explicar cómo fue que llegó a la conclusión de que el crédito fiscal ascendía a la cantidad determinada, ya que en ningún momento señaló formula aritmética para calcular el importe total, así como tampoco explicó la formula utilizada para calcular los conceptos de consumo de agua, drenaje, tratamiento e IVA, limitándose a fijar un monto por cada concepto pero sin detallar la operación matemática realizada para obtener dichas cantidades.
4 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 13
De ese modo, puntualiza que tal actuación le obstaculizó conocer si la determinación de los referidos conceptos se encuentra debidamente calculada con base en el importe que prevé la Ley de Ingresos para el Municipio de Guanajuato, Guanajuato, para el Ejercicio Fiscal 2018 dos mil dieciocho.
Además, agrega el justiciable que la encausada omitió señalar los preceptos legales que sustentaran el cobro de los derechos por concepto de agua potable y servicios complementarios.
Al respecto, en el punto correlativo de la contestación de demanda, la autoridad demandada manifiesta que el disenso del accionante es infundado, ya que de la lectura al acto combatido se aprecia que éste contiene el desglose de los conceptos que integran la facturación por el consumo de agua potable y servicios complementarios y que en conjunto suman el importe a pagar en el mes de enero 2018 dos mil dieciocho.
En tal virtud, se tiene que la litis en el presente asunto estriba en dilucidar si el acto impugnado se encuentra o no debidamente fundado y motivado por la autoridad demandada.
Ahora bien, una vez realizado el análisis al contenido de la determinación controvertida, así como a las constancias que integran los autos, quien resuelve concluye que resulta fundado el concepto de impugnación aducido por el accionante y suficiente para declarar la nulidad del acto impugnado, con base en las siguientes consideraciones:
14
El artículo 16, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece como imperativo a toda autoridad en su respectivo ámbito de competencia, la obligación de fundar y motivar la causa legal de sus actos; ello, en respeto a las garantías constitucionales de seguridad y certeza jurídica consagradas en favor de los gobernados.
Además, el artículo 137, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, estipula como elemento de validez del acto administrativo, el encontrarse debidamente fundado y motivado.
En tal sentido, por motivación deberá entenderse la expresión del razonamiento preciso y detallado de los hechos inherentes a las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que hayan sido actualizadas con base en la hipótesis normativa, y que permitan establecer, de manera clara, la adecuación del hecho en el supuesto jurídico establecido por la norma; y por fundamentación, la cita exacta de los preceptos legales en que se encuadra la conducta del gobernado, así como de los relativos a la competencia y facultades de la autoridad para emitir el acto, precisando, en su caso, los incisos, sub-incisos y fracciones correspondientes. Sustento de lo anterior, resulta lo establecido en la siguiente jurisprudencia:
«FUNDAMENTACION Y MOTIVACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. De acuerdo con el artículo 16 constitucional, todo acto de autoridad debe estar suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y por lo segundo, que también deben señalarse con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, siendo necesario además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el 15
caso concreto se configure la hipótesis normativa. Esto es, que cuando el precepto en comento previene que nadie puede ser molestado en su persona, propiedades o derechos sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento, está exigiendo a todas las autoridades que apeguen sus actos a la ley, expresando de que ley se trata y los preceptos de ella que sirvan de apoyo al mandamiento relativo. En materia administrativa, específicamente, para poder considerar un acto autoritario como correctamente fundado, es necesario que en él se citen: a).- Los cuerpos legales y preceptos que se estén aplicando al caso concreto, es decir, los supuestos normativos en que se encuadra la conducta del gobernado para que esté obligado al pago, que serán señalados con toda exactitud, precisándose los incisos, subincisos, fracciones y preceptos aplicables, y b).- Los cuerpos legales, y preceptos que otorgan competencia o facultades a las autoridades para emitir el acto en agravio del gobernado.»5
Lo resaltado es propio.
Por otra parte, los artículos 43 y 44 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, señalan que la obligación fiscal nace cuando se actualizan los supuestos jurídicos o de hecho previstos en las leyes fiscales y en el momento en que esa obligación se determina en cantidad liquida se convierte en crédito fiscal.
Luego, tratándose de la determinación de un crédito fiscal, para cumplir con la debida fundamentación y motivación, la autoridad fiscal deberá precisar los preceptos legales que establezcan la obligación fiscal correspondiente, así como expresar las razones por las que considera que en el caso concreto se actualizó el supuesto jurídico o de hecho previsto en tales normas jurídicas.
5 Época: Octava Época. Registro: 216534. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Núm. 64, Abril de 1993. Materia(s): Administrativa. Tesis: VI. 2o. J/248. Página: 43 16
En la especie, de un análisis realizado al estado de cuenta del mes de enero de 2018 dos mil dieciocho -exhibido por la parte actora-, consta que el Sistema Municipal de Agua Potable y Alcantarillado de Guanajuato, determinó un crédito fiscal relacionado con la cuenta *****, a nombre de *****, medidor número *****, y tarifa señalada como «DO-DOMESTICA», en los siguientes términos:
CONCEPTO IMPORTE ADEUDO ANTERIOR DE AGUA ***** ADEUDO ANT DREN Y SANEA ***** CONSUMO DE AGUA ***** DRENAJE ***** TRATAMIENTO ***** IVA ***** RECARGOS ***** APORT. CRUZ ROJA (VOLUNTARIA) ***** APORT. BOMBEROS (VOLUNTARIA) ***** REDONDEO ANTERIOR ***** REDONDEO ACTUAL ***** TOTAL DEL MES *****
FACTURA ANTERIOR: ***** FACTURA ACTUAL: ***** CONSUMO DEL MES: 3***** MES FACTURADO: ENERO 2018 FECHA DE EMISIÓN: 15/02/2018 PERÍODO: 15/01/2018-14/02/2018 FECHA LÍMITE DE PAGO: 01/03/2018 SUSPENSIÓN O REDUCCIÓN: 09/03/2018
Una vez observado lo anterior, se colige que la autoridad encausada omitió citar los preceptos legales de la Ley de Ingresos para el Municipio de Guanajuato, Guanajuato, correspondiente al Ejercicio Fiscal del año 2018, que se relacionen en su caso con cada uno de los conceptos descritos en el estado de cuenta, así como tampoco expresó las razones por las cuales consideró que el impetrante está obligado al pago de cada uno de los conceptos precisados en la determinación y menos aún explicó el procedimiento aritmético que empleó para calcular los importes señalados; circunstancias que debieron haber sido pormenorizadas con la finalidad de otorgarle certeza y seguridad jurídica al justiciable, para así poder justificar su determinación y tenerse por legalmente valida. 17
Sirve de sustento a lo anterior, lo establecido en la jurisprudencia cuyo rubro y texto señalan:
«MOTIVACION, CONCEPTO DE. La motivación exigida por el artículo 16 constitucional consiste en el razonamiento, contenido en el texto mismo del acto autoritario de molestia, según el cual quien lo emite llega a la conclusión de que el acto concreto al cual se dirige, se ajusta exactamente a las prevenciones de determinados preceptos legales. Es decir, motivar un acto es externar las consideraciones relativas a las circunstancias de hecho que se formula la autoridad para establecer la adecuación del caso concreto a la hipótesis legal».6
Énfasis añadido
Visto lo anterior, resulta inconcuso que la autoridad encausada omitió realizar la cita de normas jurídicas, así como la expresión de razonamientos que sustenten la determinación contenida en estado de cuenta en cuestión y, por tanto, este Juzgador considera que le asiste la razón al accionante, toda vez que la determinación consignada en el estado de cuenta que por esta vía se impugna carece de las máximas de fundamentación y motivación, como elemento mínimo de validez y eficacia que todo acto de autoridad debe colmar.
De esa forma, si bien el accionante aduce la indebida fundamentación y motivación del acto impugnado, lo cierto es que ha quedado demostrada la causal contenida en el artículo 302, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consistente en la ausencia total de motivación y fundamentación del acto.
6 Tesis publicada en el Semanario Judicial de la Federación correspondiente a la Séptima Época, Volumen 151-156, Tercera Parte, Núm. de Registro: 237716, Página 225. 18
Luego, al haber prosperado el concepto de impugnación en estudio, resulta innecesario el análisis del resto de los conceptos de impugnación aducidos por el accionante. Lo anterior, por analogía, en concordancia con la siguiente jurisprudencia:
«CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Habiendo resultado fundado y suficiente para otorgar el amparo solicitado, uno de los conceptos de violación, resulta innecesario el estudio de los restantes motivos de inconformidad vertidos en la demanda de garantías.»7.
Además, se precisa que la nulidad deberá ser lisa y llana, aun cuando la ausencia total de motivación y fundamentación se trata de un vicio formal, dado que la determinación de una obligación fiscal constituye una facultad discrecional que la ley le reserva a la autoridad fiscal, y por consiguiente resulta imposible para este Órgano Jurisdiccional obligar a dicha autoridad para que emita uno nuevo purgando los vicios evidenciados en la presente instancia.
Sustenta lo anterior, por analogía, la siguiente jurisprudencia:
«CRÉDITOS FISCALES. LA NULIDAD POR VICIOS FORMALES EN LA DILIGENCIA DE REQUERIMIENTO DE PAGO, SÓLO PRODUCE LA INSUBSISTENCIA DE ÉSTA. La nulidad de la diligencia de cobro de un crédito fiscal por vicios formales, obliga a la autoridad fiscal a dejarla insubsistente, mas no a efectuar uno nuevo purgando aquéllos, aunque tampoco le impide que lo haga, ya que el artículo 239, fracción IV, último párrafo, del Código Fiscal de la Federación, no debe interpretarse en el sentido de que en todos los casos comprendidos en las fracciones II y III del artículo 238 deben declararse nulos para efecto de que se reponga el procedimiento o se emita una nueva resolución subsanando los vicios contenidos, pues la regla prevista en aquel numeral admite excepciones, además de que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa
7 Octava Época, Registro: 394649, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Apéndice de 1995, Tomo VI, Parte TCC, Materia: Común, Tesis: 693, Página: 466. 19
no puede obligar a la autoridad fiscal a ejercitar atribuciones que la ley le reserva como discrecionales.»8
Énfasis añadido.
En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad Total la determinación del crédito fiscal consignada en el estado de cuenta, emitido el 15 quince de febrero de 2018 dos mil dieciocho, por el Sistema Municipal de Agua Potable y Alcantarillado de Guanajuato, por los conceptos de consumo de agua y servicios complementarios correspondientes al mes de enero del 2018 dos mil dieciocho, y cuyo importe asciende a la cantidad de $*****.
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por el actor.
En su demanda, el accionante solicita que le sea reconocido su derecho para que le sea reintegrada la cantidad de $*****, más los intereses que se generen por todo el tiempo que dure el presente proceso, y la condena a la autoridad demandada para que adopte las medidas necesarias para el restablecimiento de los derechos que le fueron conculcados.
8 Novena Época Registro: 179943 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XX, Diciembre de 2004 Materia(s): Administrativa Tesis: 2a./J. 189/2004 Página: 386 20
Luego, de conformidad con lo previsto por el ordinal 300, fracción V, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, este Juzgador determina que, con base a la declaratoria de nulidad del acto impugnado, resulta procedente reconocer el derecho solicitado por el actor.
Ello, al ser patente que el pago efectuado por concepto de consumo de agua y servicios complementarios, el día 03 tres de marzo de 2018 dos mil dieciocho, cuyo monto asciende a la cantidad de $*****, según consta en el comprobante de pago oficial con número de folio *****, expedidos a nombre de *****, por el Sistema Municipal de Agua Potable y Alcantarillado de Guanajuato, carece de sustento jurídico.
De ese modo, lo conducente en la presente causa es que le sea devuelto el pago realizado por el concepto descrito en la determinación de carácter fiscal controvertida, toda vez que el actor acredita debidamente haber erogado el monto consignado en el el comprobante de pago exhibido, máxime que en su contestación la autoridad demandada no objeta ni controvierte legalmente su veracidad, por lo que genera convicción en quien resuelve respecto de su existencia y contenido, en términos de lo previsto por los artículos 117 y 124 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
De ese modo, el artículo 143, segundo párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, dispone que la nulidad deberá tener efectos retroactivos y, por ende, que el afectado no tiene por qué resentir las consecuencias de actos nulos, aunado a que el justiciable 21
acreditó haber realizado el pago de la ilegal determinación y en este tenor se configura el pago de lo indebido.
Aunado a lo anterior, en términos del ordinal 52, tercer párrafo, de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, se concluye que se configura el pago de lo indebido al quedar acreditada la concurrencia de un pago realizado por el particular y la ausencia de legalidad en la obligación tributaria que lo originó. Cuestión por la cual, resulta innecesario que el actor solicite la devolución de la cantidad pagada indebidamente ante la autoridad administrativa, ya que este Órgano Jurisdiccional además de estar facultado para decretar la nulidad de los actos impugnados, tiene atribuciones para determinar la forma de reparación del derecho subjetivo del actor que fue lesionado con el acto administrativo, y condenar a la administración a restablecerlos. Ello, con la finalidad de proteger el derecho humano de los gobernados a que se les administre justicia, de manera pronta y completa, consagrado en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos9.
Sobre la configuración del pago indebido con motivo de una multa que tuvo su origen en la imposición de una boleta de infracción declarada nula, resulta ilustrativa y aplicable, por analogía, la siguiente tesis:
«PAGO DE LO INDEBIDO. LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA ESTÁN OBLIGADAS A DETERMINAR SI EL ACTOR TIENE DERECHO A SU
9 Al respecto, refuerza el criterio expuesto en el presente fallo, lo establecido por la tesis cuyo rubro es: «TUTELA JURISDICCIONAL EFECTIVA Y DEBIDO PROCESO. CUALIDADES DE LOS JUECES CONFORME A ESOS DERECHOS FUNDAMENTALES». Décima Época. Registro:2009343, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tesis Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 19, Junio de 2015, Tomo III,I.3o.C.79 K (10a.), Página: 2470. 22
RESTITUCIÓN, SIENDO INNECESARIO QUE PREVIAMENTE SOLICITE SU DEVOLUCIÓN A LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA. Bajo el modelo de plena jurisdicción que adoptan las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en el juicio de nulidad, conforme a los artículos 50, penúltimo párrafo, y 52, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al dictar sus sentencias cuentan con facultades no sólo para anular los actos administrativos, sino también para determinar, como regla general, la forma de reparación del derecho subjetivo del actor lesionado por la autoridad demandada en su actuación, fijando los derechos de aquél, sus límites y proporciones, y condenando a la administración a restablecerlos y a hacerlos efectivos, salvo que no se tengan elementos suficientes para emitir un pronunciamiento sobre el tema. Por tanto, siempre que las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa tengan elementos suficientes para cerciorarse del derecho subjetivo a la devolución del pago de lo indebido reclamado, están obligadas a decidir si el actor tiene derecho o no a la condena por su restitución, sin que sea necesario que previamente se plantee a la autoridad administrativa dicha solicitud de devolución de pago, en aras de proteger el derecho humano de los gobernados a la justicia pronta y completa, reconocido por el artículo 17, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.»10
Énfasis añadido.
Por otra parte, los artículos 52 y 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, en los que la parte actora pretende fundar su pretensión, disponen lo siguiente:
«Artículo 52. Las autoridades fiscales estarán obligadas a devolver las cantidades que hubieran sido pagadas indebidamente.
Los retenedores podrán solicitar la devolución, pero ésta se hará directamente a los contribuyentes.
10 Décima Época; Registro: 2013250; Instancia: Plenos de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 37, Diciembre de 2016, Tomo II; Materia(s): Administrativa; Tesis: PC.VIII. J/2 A (10a.); Página: 1364. 23
Si el pago de lo indebido se hubiere efectuado en cumplimiento de acto de autoridad, el derecho a la devolución nace cuando dicho acto hubiere quedado insubsistente.
Artículo 53. Cuando se solicite la devolución, ésta deberá efectuarse dentro del plazo de dos meses siguientes a la fecha en que se presentó la solicitud ante la autoridad fiscal competente con todos los datos, informes y documentos que señale la forma oficial respectiva. Si dentro de dicho plazo no se efectúa la devolución, el fisco deberá pagar intereses conforme a una tasa que será igual a la prevista para los recargos en los términos del artículo 49 de esta Ley. Los intereses se calcularán sobre las cantidades que proceda devolver, excluyendo los propios intereses y se computarán desde que se venció el plazo hasta la fecha en que se efectúe la devolución o se pongan las cantidades a disposición del interesado.
El contribuyente que habiendo efectuado el pago de un crédito fiscal determinado por la autoridad interponga oportunamente los medios de defensa que las leyes establezcan y obtenga resolución firme que le sea favorable total o parcialmente, tendrá derecho a obtener del fisco el pago de intereses conforme a la tasa que señale la Ley Anual de Ingresos para los recargos, sobre las cantidades pagadas indebidamente y a partir de que se efectuó el pago.»
Énfasis añadido.
Como puede observarse, de conformidad con el tercer párrafo del artículo 52 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, se advierte que cuando el pago de lo indebido se efectúa en cumplimiento a un acto de autoridad el derecho a su devolución nace a partir de que dicho acto ha quedado insubsistente, esto es, a partir de que cause ejecutoria la presente sentencia.
De tal suerte que, una vez que haya causado ejecutoria la sentencia, se actualiza la hipótesis normativa del segundo párrafo del artículo 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, toda vez que el accionante acredita en la presente causa administrativa 24
haber efectuado el pago de un crédito fiscal por concepto de consumo de agua y servicios complementarios, y al haberse obtenido una resolución totalmente favorable, éste tendrá derecho a obtener del fisco el pago de los intereses solicitados conforme a la tasa prevista para los recargos en la Ley de Ingresos Municipal del ejercicio fiscal correspondiente, sobre la cantidad pagada indebidamente a partir de la fecha en que se efectuó el pago y hasta que opere tal devolución.
Ilustrativo de lo anterior, resulta lo establecido en la tesis siguiente:
«DEVOLUCIÓN DEL PAGO DE LO INDEBIDO. LOS INTERESES DERIVADOS DE LA DECLARATORIA DE NULIDAD DE LA NEGATIVA DE LA AUTORIDAD FISCAL A EFECTUARLA DEBEN CALCULARSE CONFORME A LA TASA QUE SEÑALE LA LEY ANUAL DE INGRESOS PARA LOS RECARGOS, A PARTIR DE QUE SE REALIZÓ EL PAGO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE GUANAJUATO).El artículo 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato distingue dos supuestos en los que procede el pago de intereses con motivo de la devolución de pagos indebidos, a saber: a) Cuando previa solicitud de devolución, ésta no se realice dentro del plazo de dos meses, en cuyo caso serán calculados sobre la cantidad que deba reintegrarse desde que venció ese plazo hasta que se restituya el numerario (primer párrafo), y b) Cuando existiendo pago de un crédito fiscal el contribuyente interponga medio de defensa y obtenga resolución firme favorable total o parcialmente, supuesto en el cual los intereses serán calculados a partir de que se efectuó el pago indebido (segundo párrafo). Así, cuando un contribuyente acude al juicio de nulidad ante la negativa de la autoridad fiscal a devolverle las cantidades enteradas indebidamente y obtiene sentencia favorable que declara la nulidad del acto impugnado y reconoce el derecho relativo, el pago de intereses procede en términos de la segunda hipótesis 25
mencionada, esto es, conforme a la tasa que señale la ley anual de ingresos para los recargos, a partir de que se efectuó el pago.»11
Énfasis añadido.
Puntualizado lo anterior, y para efecto de cuantificar los intereses correspondientes, es necesario acudir a lo previsto por la Ley de Ingresos para el Municipio de Guanajuato, Guanajuato, para el ejercicio fiscal 2018 dos mil dieciocho, y en particular, lo dispuesto por el artículo 39, párrafos primero y segundo, mismo que establece:
«Artículo 39. Cuando no se pague un crédito fiscal en la fecha o dentro del plazo señalado en las disposiciones respectivas, se causarán recargos a la tasa del 1.13 por ciento mensual.
Cuando se conceda prórroga o autorización para pagar los créditos fiscales en parcialidades, se causarán recargos sobre saldo insoluto a la tasa del 1 por ciento mensual.»
Así, el pago de los intereses deberá realizarse bajo la tasa del 1.13% uno punto trece por ciento sobre la cantidad erogada, mismos que deberán pagarse desde la fecha en que la parte actora realizó el pago, esto es, a partir del 03 tres de marzo de 2018 dos mil dieciocho y se cubrirá por cada mes o fracción que transcurra, hasta que se le realice la devolución correspondiente.
En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 300, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se condena a la autoridad demandada para que realice las gestiones necesarias
11 Décima Época Registro: 2002292 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Libro XV, Diciembre de 2012, Tomo 2 Materia(s): Administrativa Tesis: XVI.1o.A.T.13 A (10a.) Página: 1318 26
ante la autoridad municipal competente a fin de que le sea devuelta a *****, la cantidad de $*****12, así como el pago de los intereses generados a partir del 03 tres de marzo de 2018 dos mil dieciocho y hasta la fecha en que materialmente se realice la devolución o la cantidad se ponga a disposición del interesado.
Al respecto, resulta aplicable el criterio sustentado por el Pleno del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que textualmente indica:
«DEVOLUCIÓN DEL PAGO DE LO INDEBIDO. CORRESPONDE A LA AUTORIDAD DE LA QUE EMANÓ EL ACTO ANULADO REALIZAR LAS GESTIONES PARA.- Si el actor ocurrió ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado a efecto de solicitar el reembolso del pago que realizó, por considerar que la infracción del que provino era ilegal, resulta correcto que el A quo condenara a su devolución a la Dirección General de Tránsito y Transporte del Estado, y no a la Secretaría de Finanzas y Administración del Estado, pues el acto de autoridad (imposición y calificación de la infracción), por el cual el actor enteró esa cantidad al erario estatal, fue emitido por el titular de esa Dirección, no así la mencionada Secretaría, la que, en todo caso, se limitó a cumplir con su cometido de recaudar los ingresos estatales, como dispone el artículo 5º del Código Fiscal del Estado, por lo que corresponde a esa Dirección General de Tránsito y Transporte, realizar las gestiones necesarias para que quede sin efectos el pago realizado a la autoridad recaudadora y se devuelva al actor la cantidad cuyo acto de origen fue declarado ilegal.»13
Lo resaltado es propio.
Finalmente, el Sistema Municipal de Agua Potable y Alcantarillado de Guanajuato, deberá cumplimentar la condena que precede e informar sobre ello a esta Primera Sala, en un término de 15 quince
12 Suma erogada por el actor con motivo del acto impugnado declarado nulo. 13 Toca *****. Recurso de Revisión interpuesto por *****, en su carácter de autorizado del Director General de Tránsito y Transporte del Estado. Resolución de fecha 9 de enero de 2008.
27
días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en los artículos 319, 321 y 322 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, conforme a lo expuesto en el Considerando Tercero de la presente sentencia.
TERCERO. Se decreta la Nulidad Total de la determinación del crédito fiscal consignada en el estado de cuenta, emitido el 15 quince de febrero de 2018 dos mil dieciocho, por el Sistema Municipal de Agua Potable y Alcantarillado de Guanajuato, de conformidad a los razonamientos precisados en el Considerando Quinto de la presente sentencia.
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconoce el derecho solicitado por la parte actora y se condena 28
correlativamente a la autoridad demandada, en los términos precisados en el Considerando Sexto de esta sentencia.
Notifíquese a las partes.
Notifíquese a las partes, y en su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Guanajuato, Guanajuato, 23 veintitrés de octubre de 2018 dos mil dieciocho.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 520/1ª.Sala/18 promovido por *****, representado por *****, en carácter de apoderados legales, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado en la Secretaría General de Acuerdos del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 11 once de abril de 2018 dos mil dieciocho, *****, representado por *****, en carácter de apoderados legales, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«La resolución emitida en fecha 21 de junio del 2017…»
Además, el accionante solicitó como pretensiones en la presente causa: 1) la nulidad del acto impugnado; 2) nulidad de la orden girada al titular del Registro Estatal de Concesiones y Permisos de Transporte a efecto de que lleve a cabo la cancelación del registro de la concesión otorgada para prestar el servicio público de transporte en la modalidad de carga en general con número económico *****; y 3) nulidad de la orden girada al titular de Concesiones y Registros de Transporte a 2
efecto de que solicite a la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, la verificación de la situación fiscal del actor y en su caso se instaure el procedimiento administrativo de ejecución; 4) el reconocimiento de: (i) el carácter del actor como concesionario para la explotación del servicio público contenido dentro del expediente administrativo que ampara el número económico *****, en los términos de la concesión otorgada; (ii) la renovación del título concesión para explotar el servicio público señalado; (iii) la no cancelación del registro de la concesión otorgada al actor; (iv) la cancelación de la orden girada a la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración; (v) se le exonere del pago de derecho por la expedición y/o renovación del título de concesión y (vi) autorización para dar de alta un vehículo (por cambio y mejora de la unidad), solicitada a la Dirección General del Instituto de Movilidad en el Estado, para la prestación del servicio público de transporte en la modalidad de carga en general.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 16 dieciséis de abril de 2018 dos mil dieciocho, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma y se le solicitó para que se manifestara en relación con la suspensión solicitada por la parte actora.
No se tuvieron como autoridades demandadas al Titular del Registro Estatal de Concesiones y Permisos y al Secretario de Finanzas, Inversión y Administración del Estado, al no desprenderse que dichas autoridades hubieren dictado, ordenado, ejecutado o tratado de ejecutar el acto impugnado.
3
Se tuvieron por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en su escrito inicial de demanda, así como la prueba presuncional legal y humana en todo lo que le fuera favorable.
Asimismo, se le tuvo por designando abogados autorizados en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En proveído de fecha 6 seis de agosto de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo al *****, Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma legal, designando abogados autorizados, señalando correo electrónico para recibir notificaciones y por admitida la prueba documental ofrecidas y exhibida en su contestación.
Además, se le tuvo por rendido el informe solicitado en relación con la solicitud de suspensión, en virtud de la cual, se negó dicha petición.
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 17 diecisiete de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por la parte actora y no así por la autoridad demandada.
C O N S I D E R A N D O
4
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I, inciso a), y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1, así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Se encuentra debidamente acreditada con el original de la resolución de fecha 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete, emitido por el Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato (fojas 37 treinta y siete a 41 cuarenta y uno), el cual reviste el carácter de documento público, dado su firma autógrafa, sello y signos exteriores apreciables en el mismo y, por ello, se le otorga valor probatorio pleno, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 78, 117 y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público -previo al estudio de fondo del
1Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete , mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete , conforme a sus transitorios primero y segundo. 5
asunto- se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
Lo anterior, acorde a la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente:
«IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías».2
En el caso concreto, el Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, refiere que se surte la causal prevista en la fracción I del artículo 261 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, porque en su consideración no se afecta el interés jurídico que actor, en razón de lo siguiente:
Refiere medularmente que no obstante que la concesión fue otorgada al amparo del Decreto número 107 publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato el 12 doce de abril de 1970 mil novecientos setenta, esto es, conforme la Ley de Tránsito y Transportes por las Vías Públicas del Estado de Guanajuato, cuyo artículo 52 señalaba que las concesiones otorgadas tendrían una vigencia de 10 diez años y se prorrogarían por tiempo indefinido, los diez años referidos, fenecieron el 08 ocho de febrero de 1990 mil novecientos noventa, fecha en la cual se encontraba vigente el diverso decreto legislativo 198, publicado en el órgano de difusión oficial
2 Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87.
6
estatal, el 20 veinte de agosto de 1993 mil novecientos noventa y tres, que establecía como nueva disposición que las concesiones de la naturaleza que nos ocupa, tenían vigencia de 10 diez años y eran susceptibles de una prórroga por un periodo igual.
Bajo tal razonamiento, la autoridad considera que la concesión que feneció en un primer periodo el 08 ocho de febrero de 1990 mil novecientos noventa, se prorrogó tácitamente por diez años y al amparo del decreto 198 citado, por lo que tuvo una prórroga posterior que venció el 08 ocho de febrero del año 2000 dos mil, y no existe constancia de que se haya solicitado prórroga o renovación. Aunado a lo anterior, refiere que conforme la actual Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, en una interpretación a contrario sensu del artículo 184, no es posible la expedición de una concesión para la explotación del servicio de transporte público en la modalidad de carga en general, dado que dicha figura ya no se encuentra prevista en el ordenamiento vigente.
Por lo tanto, al tratarse de una concesión que perdió vigencia, lo reclamado en virtud de la misma no afecta el interés jurídico del actor.
Sin embargo, el análisis de lo expuesto por la autoridad demandada requiere el pronunciamiento del fondo del asunto, esto es, de la existencia del derecho en favor del actor en relación con su carácter de concesionario, esto es, el análisis de la controversia planteada y por ende, debe desestimarse su estudio en el presente apartado.
Sirve de sustento a la determinación anterior, el siguiente criterio jurisprudencial del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que por analogía se cita a continuación: 7
«IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO DEL ASUNTO, DEBERÁ DESESTIMARSE. Las causales de improcedencia del juicio de garantías deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que, si se hace valer una en la que se involucre una argumentación íntimamente relacionada con el fondo del negocio, debe desestimarse».3
En consecuencia, se desestima la causal de improcedencia invocada por la autoridad demandada, y al no advertirse causal de improcedencia o sobreseimiento alguna que impida el análisis de fondo de la presente causa administrativa, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del proceso administrativo, ya que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquéllos esgrimidos por la autoridad encausada tendientes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS
3 Tesis P./J. 135/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Tomo XV, Enero de 2002, Núm. de Registro: 187973, consultable a Página 5. 8
PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».4
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. Por cuestión de método, se precisa que el estudio de los conceptos de impugnación se abordará de forma diversa a la que fueron expuestos por el accionante.
Ello, tiene sustento en la tesis de jurisprudencia bajo el rubro:
«CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO. El artículo 79 de la Ley de Amparo previene que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Tribunales Colegiados de Circuito y los Juzgados de Distrito pueden realizar el examen conjunto de los conceptos de violación o agravios, así como los demás razonamientos de las partes, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, empero no impone la obligación al juzgador de garantías de seguir el orden propuesto por el quejoso o recurrente en su escrito de inconformidad, sino que la única condición que establece el referido precepto es que se analicen todos los puntos materia de debate, lo cual puede hacerse de manera individual, conjunta o por grupos, en el propio orden de su exposición o en uno diverso.»5
En su escrito de demanda, el actor aduce en los conceptos de impugnación denominados «PRIMERO», «SEGUNDO» y «TERCERO», medularmente los siguientes argumentos:
4 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 5 Novena Época; Registro: 167961; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIX, Febrero de 2009; Materia(s): Común; Tesis: VI.2o.C. J/304; Página: 1677. 9
1. La autoridad demandada reconoce en forma expresa, que la concesión para la prestación del servicio público de trasporte de carga, le fue otorgada al amparo de la ley publicada en el decreto Legislativo número 107, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, el 12 doce de abril de 1970 mil novecientos setenta, esto es, conforme la Ley de Tránsito y Transportes por las Vías públicas del Estado de Guanajuato, y que en el artículo 52 de dicha ley, se estableció como vigencia de las concesiones otorgadas, el plazo de 10 diez años, susceptibles de ser prorrogados en forma indefinida.
Por lo tanto, y al señalarse en la determinación combatida que expiró la vigencia de su concesión, dejó de aplicarse en su perjuicio lo previsto por los artículos 1, 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el artículo Décimo Cuarto Transitorio de la vigente Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios.
2. Toda vez que la autoridad refiere que la vigencia de la concesión de la que es titular expiró, y ordena la expedición de un permiso en materia de transporte, así como la cancelación o revocación de la misma, el actor manifiesta que la encausada no respetó sus derechos adquiridos.
3. En el mismo sentido, al aplicar normas de la abrogada Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Guanajuato, así como de la citada Ley de Movilidad, considera que se le está llevando a cabo la aplicación retroactiva de las referidas leyes en su perjuicio.
Por su parte, la autoridad refiere que no obstante que la concesión se otorgó durante la vigencia de la Ley de Tránsito y Transportes por las 10
Vías públicas del Estado de Guanajuato, concluidos los 10 diez años de vigencia de la misma, esto es, el 8 ocho de febrero de 1990 mil novecientos noventa, la ley aplicable, por ser el ordenamiento legal vigente al momento en que feneció el periodo de la concesión otorgada, fue la Ley de Tránsito y Transporte para el Estado de Guanajuato, la cual preveía en su artículo 98, el otorgamiento de una prórroga por un periodo igual con vigencia de diez años, por lo que operó una prórroga tácita y la concesión controvertida se encontró vigente hasta el 8 ocho de febrero de 2000 dos mil.
Asimismo, refiere que conforme la Ley de Tránsito y Transporte para el Estado de Guanajuato, las concesiones en materia de transporte dejaron de ser indefinidas y el particular no solicitó ante la autoridad competente la prórroga de la concesión de mérito, con lo que se actualizó el supuesto de extinción de la concesión.
No obstante, refiere que no se afectan los derechos adquiridos del particular en tanto se le está autorizando la expedición de un permiso de transporte, conforme lo previene la vigente Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, ni se está aplicando la ley de manera retroactiva, aunado a que no es posible expedir una concesión, dado que la ley actual no contempla dicha figura para el trasporte público en la modalidad de carga.
En las relatadas circunstancias, se advierte que la «litis» radica en dilucidar si se aplicaron disposiciones en forma retroactiva y en perjuicio del particular, y si es posible otorgarle nueva vigencia al título concesión del cual es titular el actor, esto es, si el acto confutado se dictó en apego a las disposiciones aplicables.
11
Una vez realizado el análisis del acto impugnado y de las constancias del sumario, quien resuelve concluye que resultan fundados los conceptos de impugnación en estudio, al advertir que en la resolución otorgada por la autoridad demandada no se aplicaron las disposiciones legales debidas, conforme los señalamientos que se exponen a continuación.
En primer término, resulta conveniente tomar en cuenta la vigencia de las leyes en materia de tránsito y transporte vigentes de la época en que se otorgó la concesión en debate a la de la emisión del acto impugnado, siendo las siguientes.
Decreto y publicación. Denominación Vigencia Decreto Legislativo 107 Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, número 30, 12 de abril de 1970. Ley de Tránsito y Transportes por las Vías públicas del Estado de Guanajuato. 12 de mayo de 1970 a 23 de agosto de 1993. Decreto Legislativo 198 Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, número 67, 20 de agosto de 1993. Ley de Tránsito y Transporte para el Estado de Guanajuato. 24 de agosto de 1993 a 18 de marzo de 2016. Decreto Legislativo 77 Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, número 45, 18 de marzo de 2016. Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios. 19 de marzo de 2016 -vigente-.
Ahora bien, de las constancias que obran en autos, se encuentra que el título concesión para la prestación del servicio público de transporte de carga de cosas en el Municipio de San José Iturbide, Guanajuato, fue otorgado en favor del actor mediante resolución gubernativa, de fecha 8 ocho de febrero de 1990 mil novecientos noventa. 12
El documento descrito se encuentra glosado en copia certificada, por lo que en razón de su contenido, firmas, sellos y dado que no fue objetada por la autoridad demandada, se le concede valor probatorio pleno en términos de lo dispuesto por los artículos 78, 117, 121 y 123 del código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Por otra parte, como lo señaló el impetrante y lo reconoce la autoridad encausada, el título concesión fue otorgado al amparo de la Ley de Tránsito y Transportes por las Vías públicas del Estado de Guanajuato, en razón de que éste se encontró vigente hasta el 23 veintitrés de agosto de 1993 de mil novecientos noventa y tres.
En el mismo sentido, como lo refieren las partes, el numeral 52 de la Ley de Tránsito y Transportes por las Vías públicas del Estado de Guanajuato, establecía como plazo de vigencia de las concesiones otorgadas en materia de trasporte, lo siguiente:
«Artículo 52. Las concesiones que se otorguen para el aprovechamiento de los caminos de jurisdicción del Estado, en la prestación de los servicios públicos del transporte de personas y de cosas, tendrán una vigencia de diez años, sin perjuicio de que anualmente el Departamento de Tránsito expida tarjetones que acrediten su vigencia, y que justifiquen que el servicio se presta de acuerdo con las disposiciones de esta Ley y sus reglamentos.
Las concesiones se prorrogarán por tiempo indefinido a aquellos permisionarios que demuestren haber cumplido satisfactoriamente las obligaciones que contrajeron con su concesión, quedando siempre sujetos a las disposiciones del Departamento de Tránsito.»
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Resulta importante señalar que la Ley de Tránsito y Transportes por las Vías públicas del Estado de Guanajuato fue abrogada por la Ley de Tránsito y Transporte para el Estado de Guanajuato.
La ley de referencia estableció en el numeral Cuarto Transitorio del Decreto Legislativo 198, señalaba lo que a continuación se trascribe:
«Artículo Cuarto. Las concesiones, permisos, licencias para conducir y placas otorgadas con apego a la ley anterior, conservarán su vigencia, debiendo regirse en lo sucesivo y sin perjuicio de los derechos adquiridos, por las disposiciones de la presente ley y sus reglamentos.»
Lo anterior es relevante, toda vez que la vigencia y existencia de los derechos nacidos al amparo de la ley abrogada fueron determinados en dicho numeral, que medularmente indica que no sufrirían modificación alguna en los términos en los que fueron otorgados, respecto de su vigencia y derechos adquiridos.
Por derechos adquiridos, debe entenderse aquéllos que en forma cierta han sido introducidos en la esfera jurídica de una persona; ante lo cual, dado que en la especie, desde el 8 ocho de febrero de 1990 mil novecientos noventa, el entonces Gobernador del Estado de Guanajuato le otorgó al hoy actor, un título concesión para la prestación del servicio público de carga para el transporte de cosas, en el municipio de San José Iturbide, Guanajuato, es claro que desde ese momento el derecho consignado en el título descrito ingresó a la esfera jurídica y patrimonio del particular, por lo que el desconocimiento que la autoridad o una nueva norma pretendan sobre el mismo, deviene en la aplicación retroactiva de la ley en su perjuicio, proscrita por nuestra carta constitucional federal. Al efecto, es ilustrativa la tesis emitida por 14
el Pleno de la Suprema Corte de justicia de la Nación, con el rubro y texto siguientes:
«RETROACTIVIDAD, TEORIAS DE LA. Sobre la materia de irretroactividad, existen diversidad de teorías, siendo las más frecuentes, la de los derechos adquiridos y de las expectativas de derecho y la de las situaciones generales de derecho y situaciones concretas o situaciones abstractas y situaciones concretas, siendo la primera, el mandamiento de la ley, sin aplicación concreta de la misma. El derecho adquirido es definible, cuando el acto realizado introduce un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona, y el hecho efectuado no puede afectarse ni por la voluntad de quienes intervinieron en el acto, ni por disposición legal en contrario; y la expectativa de derecho es una esperanza o una pretensión de que se realice una situación jurídica concreta, de acuerdo con la legislación vigente en un momento dado. En el primer caso, se realiza el derecho y entra al patrimonio; en el segundo, el derecho está en potencia, sin realizar una situación jurídica concreta, no formando parte integrante del patrimonio; estos conceptos han sido acogidos por la Suprema Corte, como puede verse en las páginas 226 y 227 del Apéndice al Tomo L del Semanario Judicial de la Federación, al establecer: «Que para que una ley sea retroactiva, se requiere que obre sobre el pasado y que lesione derechos adquiridos bajo el amparo de leyes anteriores, y esta última circunstancia es esencial». «La ley es retroactiva cuando vuelve al pasado, para cambiar, modificar o suprimir los derechos individuales adquiridos». «Al celebrarse un contrato, se crea una situación jurídica concreta, que no puede destruirse por la nueva ley, si no es incurriendo en el vicio de retroactividad. Si una obligación ha nacido bajo el imperio de la ley antigua, subsistirá con los caracteres y las consecuencias que la misma ley le atribuye».»
Énfasis añadido.
Es decir, que no obstante la derogación de la ley en virtud de la cual se otorgó la concesión al particular -y entrada en vigor de la Ley de Tránsito y Transporte para el Estado de Guanajuato-, quedó establecido que las concesiones otorgadas con apego a la misma conservarían su vigencia, así como los derechos adquiridos.
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Luego, tratándose de la petición elevada a una autoridad por un particular, la respuesta no deberá ser evasiva, ambigua, ni pretender confundirle, sino que habrá de otorgarse en forma congruente, completa, clara, expedita y exponiendo los motivos y fundamentos que sustenten su decisión, ello en respeto a lo dispuesto por los ordinales 8, 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Conforme con lo expuesto, se aprecian fundados los señalamientos del actor, al advertirse que la autoridad mediante el acto impugnado pretende dar aplicación retroactiva en su perjuicio a las disposiciones contenidas tanto en la Ley de Tránsito y Transporte para el Estado de Guanajuato, como de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, y efectuó consideraciones incongruentes a manera de motivación, conculcando sus derechos.
Lo anterior, al señalar en el antecedente Segundo de la resolución impugnada que la normativa aplicable es la contenida en el Decreto Legislativo 198 –que estuvo en vigente del 24 de agosto de 1993 al 18 de marzo de 2016-, la cual establecía en su artículo 98 la vigencia de las concesiones en comento por un periodo de 10 diez años, susceptibles de prórroga por un periodo igual, en razón de lo cual, la autoridad tomó en consideración como primer periodo el que terminó el 8 ocho de febrero de 1990 mil novecientos noventa -fecha en que se otorgó el título concesión –y un periodo de prórroga tácita que culminó el 8 ocho de febrero de 2000 dos mil.
Sin embargo, bajo el contexto descrito, la ley aplicable por cuanto al derecho sustantivo relacionado con la concesión otorgada al actor, es la Ley de Tránsito y Transportes por las Vías públicas del Estado de 16
Guanajuato, cuya vigencia se estableció en el artículo 52 en un periodo de diez años con prórrogas indefinidas, derecho que al tenor del artículo Cuarto Transitorio del Decreto Legislativo 198, se mantuvo intocado en sus términos y prerrogativas.
Apoya lo anterior, lo que previene el artículo 9 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos y la jurisprudencia que se citan a continuación:
«ARTÍCULO 9.- Principio de Legalidad y de Retroactividad.
Nadie puede ser condenado por acciones u omisiones que en el momento de cometerse no fueran delictivos según el derecho aplicable. Tampoco se puede imponer pena más grave que la aplicable en el momento de la comisión del delito. Si con posterioridad a la comisión del delito la ley dispone la imposición de una pena más leve, el delincuente se beneficiará de ello.»
«IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIÓN CONFORME A LA TEORÍA DE LOS COMPONENTES DE LA NORMA [TESIS HISTÓRICA].Conforme a la citada teoría, para determinar si una ley cumple con la garantía de irretroactividad prevista en el primer párrafo del artículo 14 constitucional, debe precisarse que toda norma jurídica contiene un supuesto y una consecuencia, de suerte que si aquél se realiza, ésta debe producirse, generándose, así, los derechos y obligaciones correspondientes y, con ello, los destinatarios de la norma están en posibilidad de ejercitar aquéllos y cumplir con éstas; sin embargo, el supuesto y la consecuencia no siempre se generan de modo inmediato, pues puede suceder que su realización ocurra fraccionada en el tiempo. Esto acontece, por lo general, cuando el supuesto y la consecuencia son actos complejos, compuestos por diversos actos parciales. De esta forma, para resolver sobre la retroactividad o irretroactividad de una disposición jurídica, es fundamental determinar las hipótesis que pueden presentarse en relación con el tiempo en que se realicen los componentes de la norma jurídica. Al respecto cabe señalar que, generalmente y en principio, pueden darse las siguientes hipótesis: 1. Cuando durante la vigencia de una norma jurídica se actualizan, de modo inmediato, el supuesto y la consecuencia establecidos en ella. En este caso, ninguna disposición legal posterior podrá variar, suprimir o modificar aquel supuesto o esa consecuencia 17
sin violar la garantía de irretroactividad, atento que fue antes de la vigencia de la nueva norma cuando se realizaron los componentes de la norma sustituida. 2. El caso en que la norma jurídica establece un supuesto y varias consecuencias sucesivas. Si dentro de la vigencia de esta norma se actualiza el supuesto y alguna o algunas de las consecuencias, pero no todas, ninguna norma posterior podrá variar los actos ya ejecutados sin ser retroactiva. 3. Cuando la norma jurídica contempla un supuesto complejo, integrado por diversos actos parciales sucesivos y una consecuencia. En este caso, la norma posterior no podrá modificar los actos del supuesto que se haya realizado bajo la vigencia de la norma anterior que los previó, sin violar la garantía de irretroactividad. Pero en cuanto al resto de los actos componentes del supuesto que no se ejecutaron durante la vigencia de la norma que los previó, si son modificados por una norma posterior, ésta no puede considerarse retroactiva. En esta circunstancia, los actos o supuestos habrán de generarse bajo el imperio de la norma posterior y, consecuentemente, son las disposiciones de ésta las que deben regir su relación, así como la de las consecuencias que a tales supuestos se vinculan.6
Aunado a lo anterior, debe precisarse que la disposición que establece la vigencia de la concesión con prórrogas indefinidas, guarda una naturaleza sustantiva y no procedimental, lo que robustece el señalamiento de que no perdió vigencia al abrogarse la Ley de Tránsito y Transportes por las Vías públicas del Estado de Guanajuato, luego, el particular tenía derechos adquiridos a su favor.
Por lo tanto, se advierte que la determinación combatida carece de la debida fundamentación y motivación, en razón de que la autoridad, dejó de observar las normas aplicables, esto es, lo establecido por la Ley de Tránsito y Transportes por las Vías públicas del Estado de Guanajuato, así como lo previsto en el artículo Cuarto Transitorio de la Ley de Tránsito y Transporte para el Estado de Guanajuato, en
6 Tesis: 203 (H); instancia Pleno; fuente: Apéndice de 2011, Tomo I. Constitucional 3. Derechos Fundamentales Tercera Parte – Históricas Primera Sección – SCJN, Novena Época, página 2826; registro 1001822.
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atención a la fecha de otorgamiento de la concesión y los derechos adquiridos conforme dicho acto administrativo.
Es importante destacar, que el hecho de que la vigente Ley de Movilidad no consigne como título concesión la autorización que el Estado otorga para la explotación del servicio público de transporte en la modalidad de carga, no es razón atingente para determinar la cancelación del título que con dicha denominación actualmente ostenta el accionante. En todo caso, sin perjuicio del cumplimiento de las disposiciones adjetivas y pago de derechos que corresponda, la autoridad puede expedir el documento con la denominación que actualmente le otorgue la ley vigente para la prestación del servicio público indicado.
De esa manera, queda demostrada la causal contenida en el artículo 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consistente en la incongruente e indebida motivación del oficio impugnado, al evidenciarse que la autoridad demandada apreció incorrectamente los hechos que motivaron su determinación, efectuando una aplicación retroactiva de la norma, al no considerar el derecho que el justiciable acredita tener constituido como concesionario para prestar el servicio público de transporte en la modalidad de carga en el municipio de San José Iturbide, Guanajuato, desde el 8 ocho de febrero de 1990 mil novecientos noventa.
De ese modo, resulta innecesario el análisis del resto de los conceptos de impugnación aducidos por el accionante. Lo anterior, por analogía, en concordancia con la siguiente jurisprudencia:
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«CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Habiendo resultado fundado y suficiente para otorgar el amparo solicitado, uno de los conceptos de violación, resulta innecesario el estudio de los restantes motivos de inconformidad vertidos en la demanda de garantías.»7.
En consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se declara la nulidad de la resolución impugnada para el efecto de que la autoridad le reconozca al promovente el carácter de concesionario del servicio público de transporte en la modalidad de carga en el municipio de San José Iturbide, Guanajuato, en términos del título concesión que le fue emitido por el Gobernador Constitucional del Estado el 8 ocho de febrero de 1990 mil novecientos noventa.
Lo anterior atiende en atención a la naturaleza del incumplimiento que se actualizó en el acto administrativo impugnado y al hecho de que la determinación que se deja insubsistente mediante la presente resolución deriva de la petición formulada por el particular, lo que hace necesario que se emita una nueva resolución en la que se dé respuesta a la petición formulada, con apego a las disposiciones legales aplicables.
Sirve de apoyo la jurisprudencia emitida por los Tribunales Colegiados de Circuito, que se cita a continuación:
«SENTENCIAS DE NULIDAD. FORMA EN QUE LAS AUTORIDADES DEBEN CUMPLIRLAS, EN ATENCIÓN AL ORIGEN DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA Y LOS VICIOS DETECTADOS, CONFORME A LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Los
7 Octava Época, Registro: 394649, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Apéndice de 1995, Tomo VI, Parte TCC, Materia: Común, Tesis: 693, Página: 466. 20
artículos 51 y 52 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo prevén los tipos de nulidad que pueden decretarse en el juicio contencioso administrativo, los cuales dependerán del origen de la resolución impugnada y de los vicios detectados; aspectos a los que debe acudirse para determinar la forma en que las autoridades deben cumplir las sentencias de nulidad. En cuanto a su origen, debe distinguirse si la resolución se emitió con motivo de una instancia, solicitud o recurso promovido por el gobernado o con motivo del ejercicio de una facultad de la autoridad. En el primer caso, donde el orden jurídico exige de la autoridad demandada un pronunciamiento, la reparación de la violación dictada no se colma con la simple declaración de nulidad de dicha resolución, sino que es preciso que se obligue a la autoridad a dictar otra para no dejar incierta la situación jurídica del administrado. En cambio, cuando la resolución administrativa impugnada nace del ejercicio de una facultad de la autoridad, no es factible, válidamente, obligarla a que dicte una nueva, ante la discrecionalidad que la ley le otorga para decidir si debe o no actuar y para determinar cuándo y cómo debe hacerlo. Por lo que corresponde al vicio en que se incurrió, éste puede ser material o formal; en aquél, su ineficacia es total y, por eso, la declaración de nulidad que se impone, impide a la autoridad demandada volver a emitir el acto impugnado, si éste no tuvo su origen en una solicitud, instancia o recurso del particular, pues de ser así, al emitirlo de nuevo deberá prescindir del vicio material detectado. Para el caso de que el vicio incida en la forma del acto, esto es, en su parte estructural o en un acto procedimental que puede ser susceptible de reponerse, la ineficacia debe ser para el efecto de que se emita otro en el que se subsane esa deficiencia, si deriva de una solicitud, instancia o procedimiento promovidos por el gobernador o, simplemente, declarar su nulidad si no tiene ese origen, lo que no impide que la autoridad vuelva a emitir otro en idéntico sentido, siempre que purgue el vicio formal detectado.» 8
Énfasis añadido.
Derivado de lo anterior, la autoridad demandada deberá dictar una nueva resolución que sustituya la emitida el 21 veintiuno de junio de
8 XVI.1o.A. J/17 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 14, Enero de 2015, Tomo II, Décima Época, página 1659,registro: 2008190. 21
2017 dos mil diecisiete, emitida por el Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, mediante la cual, por virtud del reconocimiento del carácter de concesionario, se le expida bajo la denominación que corresponda al amparo de la normativa vigente, el documento que le permita la explotación del servicio público aludido, previo cumplimiento de los requisitos técnicos y jurídicos aplicables, así como el pago de derechos y contribuciones a que haya lugar.
Como consecuencia, también han de dejarse insubsistentes las comunicaciones giradas al Titular del Registro Estatal de Concesiones y Permisos del Transporte, con el efecto de cancelar el título concesión que le fue otorgado al impetrante, así como instrucción de que se solicite a la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, la verificación de la situación fiscal del actor.
Lo anterior, con fundamento en lo dispuesto en los ordinales 143 y 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como de conformidad con la siguiente jurisprudencia aplicable por símil o analogía:
«ACTOS VICIADOS, FRUTOS DE. Si un acto o diligencia de la autoridad está viciado y resulta inconstitucional, todos los actos derivados de él, o que se apoyen en él, o que en alguna forma estén condicionados por él, resultan también inconstitucionales por su origen, y los tribunales no deben darles valor legal, ya que de hacerlo, por una parte alentarían prácticas viciosas, cuyos frutos serían aprovechables por quienes las realizan y, por otra parte, los tribunales se harían en 22
alguna forma partícipes de tal conducta irregular, al otorgar a tales actos valor legal.»9
Énfasis añadido.
No obstante lo anterior, se precisa hacer mención que con independencia de que esta Sala deje sin efectos la instrucción girada por el director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, ello es sin perjuicio de las facultades de comprobación que la autoridad fiscal tenga conforme la normativa aplicable.
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora, consistentes en el reconocimiento del derecho del actor respecto de:
(i) Su carácter como concesionario para la explotación del servicio público contenido dentro del expediente administrativo que ampara el número económico *****, en los términos de la concesión otorgada.
Conforme lo razonado en el Considerando Quinto de la presente Sentencia, se reconoce el derecho de la parte actora como concesionario para la explotación del servicio público de transporte, en los términos del título otorgado el 8 ocho de febrero de 1990 mil novecientos noventa.
9 Séptima Época. Registro: 252103. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Volumen 121-126, Sexta Parte. Materia: Común. Tesis: .Página: 280 23
(ii) La renovación del título concesión para explotar el servicio público señalado.
No obstante el reconocimiento de su carácter de concesionario que precede en términos del apartado anterior, la renovación o prórrogas subsecuentes o futuras que le permitan la explotación del servicio público de transporte en la modalidad de carga, requieren el cumplimiento las disposiciones adjetivas y requisitos vigentes, que le señale la autoridad de la materia, tal como lo previene el artículo 52 de la Ley de Tránsito y Transportes por las Vías Públicas del Estado de Guanajuato, el numeral Cuarto Transitorio de la Ley de Tránsito y Transporte para el Estado de Guanajuato y la vigente Ley de Movilidad para el Estado de Guanajuato.
En tal virtud, la renovación o prórroga futura o ulterior de la concesión o documento que le permita la explotación del servicio público de trasporte en la modalidad de carga, requiere el previo cumplimiento de los requisitos que disponga la normativa vigente y aplicable al servicio público indicado, circunstancia por la cual, esta Sala no se encuentra en posibilidad de efectuar el reconocimiento del derecho solicitado.
(iii) La no cancelación del registro de la concesión otorgada al actor; y (iv) la cancelación de la orden girada a la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración a efecto de que se verifique la situación fiscal del actor.
Se reconoce el derecho de la parte actora a que no sea cancelado el registro de la concesión otorgada y se cancele la orden girada a la 24
autoridad hacendaria estatal, toda vez que derivan de la resolución declarada nula.
(v) Se le exonere del pago de derecho por la expedición y/o renovación del título de concesión.
En términos de lo dispuesto por los artículo 6, 20, fracción II, del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, a efecto de recibir los servicios del Estado en la modalidad de derechos, debe efectuarse el pago correspondiente; dado que la naturaleza de las normas que previenen el entero de las cantidades relativas son fiscales y éstas son de aplicación estricta; por lo tanto, en caso de que se causen derechos por la expedición de documento alguno que le permita prestar el servicio público de transporte en la modalidad de carga, deberá efectuar en forma previa el pago relativo. Lo anterior, aunado a que este Juzgador carece de competencia para condonar el pago de cargas fiscales.
(vi) Autorización para dar de alta un vehículo (por cambio y mejora de la unidad), solicitada a la Dirección General del Instituto de Movilidad en el Estado, para la prestación del servicio público de transporte en la modalidad de carga en general.
No ha lugar a reconocer el derecho a efecto de que se le autorice el alta de un vehículo para llevar a cabo el cambio de unidad, en tanto, dicha autorización es un trámite administrativo que requiere la valoración y comprobación del cumplimiento de los requisitos técnicos, jurídicos y administrativos que deberán en su caso acreditarse ante la autoridad competente.
25
Finalmente, el Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, deberá cumplimentar la condena que precede e informar sobre ello, en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en los artículos 319, 321 y 322 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Con fundamento en los ordinales 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299, 300, fracción III, y 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.
TERCERO. Se decreta la nulidad de la resolución impugnada, para los efectos precisados en el Considerando Quinto de la presente resolución.
CUARTO. Se reconoce el derecho del actor de su carácter como concesionario para la prestación del servicio público de transporte en la modalidad de carga; para que no sea cancelado su título concesión; 26
que se cancele la instrucción girada en ese sentido al Director del Registro Estatal de Concesiones y la que se solicitó a esta misma autoridad a efecto de que se verificara la situación fiscal del promovente, de conformidad con lo expuesto en el Considerando Sexto de este fallo.
QUINTO. No se reconoce el derecho del actor a la renovación del título concesión; que sea exonerado del pago de derechos correspondientes; a la autorización para dar de alta un vehículo por cambio para mejorar la unidad, conforme los razonamientos del Considerando Sexto de esta sentencia.
En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, 23 veintitrés de enero de 2019 dos mil diecinueve.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 518/1ªSala/18 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante juicio en línea en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 10 diez de abril de 2018 dos mil dieciocho, *****, por su propio derecho, promovió proceso administrativo, señalando como actos impugnados los siguientes:
« a) La boleta de infracción con folio *****; y
b) La calificación del acta de infracción en cita, que indebidamente fue imputada y en la que se determinó un crédito fiscal que ascienden a $***** (*****), por concepto de multa que me fue impuesta por motivo de la infracción ahora impugnada.»
La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad total de los actos impugnados; 2) La condena a la autoridad demandada para que le sea reintegrada la cantidad que por concepto de multa pagó derivada 2
de la supuesta infracción, ello en las instalaciones de la oficina recaudadora de León, Guanajuato, para evitar gastos innecesarios.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 13 trece de abril de 2018 dos mil dieciocho, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella al Inspector y se le emplazó para que diera contestación a la misma. Además, se requirió al otrora Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato1, para que señalara el nombre del servidor público que calificó la boleta de infracción con folio *****.
De la misma manera se ordenó correr traslado al tercero con un derecho incompatible con la pretensión de la parte actora para que manifestara lo que a su interés conviniera.
Se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por la parte actora en el escrito inicial de demanda.
Asimismo, se tuvo a la parte actora por designando abogado autorizado en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
En proveído de fecha 02 dos de agosto de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo se tuvo a *****, Inspector del entonces Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma; y a la Oficina Recaudadora en León,
1 De acuerdo al artículo Tercero Transitorio del Decreto Gubernativo Número 3, mediante el cual se establece la Agrupación por Ejes de las Dependencias y Entidades del Poder Ejecutivo del Estado de Guanajuato, el Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, se entenderá sectorizado a la Secretaría de Gobierno, este Decreto fue publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, número 218, de fecha 31 de octubre de 2018. 3
Guanajuato, por compareciendo a proceso; a dichas autoridades se les tuvo por designando abogados autorizados, señalando correo electrónico para recibir notificaciones, así como por admitida la prueba documental ofrecida y exhibida por la autoridad demandada consistente en copia certificada del gafete del Inspector demandado; asimismo se tuvo al tercero con derecho incompatible a la pretensión del actor por haciendo suyas las ofrecidas por le impetrante.
Además, se admitió como prueba la presuncional legal y humana en todo lo que favorezca a la autoridad demandada, y se le requirió para que exhibiera la copia certificada de la boleta número *****, de fecha 18 dieciocho de febrero de 2018 dos mil dieciocho, dado que ésta fue ofrecida como prueba pero omitió exhibirla, apercibida que de no hacerlo se tendrá por no ofrecida la citada documental.
Por otra parte, se tuvo al Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato por dando cumplimiento al requerimiento que le fue formulado y por manifestando el nombre del servidor público que calificó la boleta de infracción impugnada, por lo que se ordenó emplazarlo para que diera contestación a la demanda.
El 01 uno de octubre de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo a se tuvo a *****, Jefe de Oficina Regional de Movilidad de León, Guanajuato, por dando contestación a la demanda en tiempo y forma, por designando abogados autorizados, señalando correo electrónico para recibir notificaciones, así como por admitidas las pruebas ofrecidas.
Por otra parte, se tuvo al Inspector adscrito al Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, por dando cumplimiento al requerimiento 4
que le fue formulado y por exhibiendo copia certificada de la infracción impugnada.
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 26 veintiséis de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por la parte actora y no así por las demás partes.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 3, primer párrafo, 6, fracción I, y 20, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guanajuato2, vigente en el momento en que inició el trámite del presente proceso; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, 307 A, 307 B y 307 D del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
2 Ahora Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, emitido por la Sexagésima Tercera Legislatura Constitucional del Congreso del Estado Libre y Soberano de Guanajuato, mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete. 5
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. La existencia de la infracción impugnada se acredita con la reproducción digital de la copia certificada de la infracción con folio *****3,*****de fecha 18 dieciocho de febrero de 2018 dos mil dieciocho, que hace fe de la existencia del original, y en virtud de su calidad de documento público, dado que fue expedido por servidor público en ejercicio de sus funciones4, así como por la existencia de logos correspondientes al Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, se le otorga valor probatorio pleno al tenor de lo dispuesto en los artículos 48, fracción II, 78, 117, 121, 123 y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; más por el reconocimiento expreso que el Inspector demandado –*****- hace del mismo al dar contestación a la demanda.
Por otra parte, la calificación de la infracción impugnada se acredita con la reproducción digital de la copia simple del recibo oficial de pago con código de barras *****, de fecha 28 veintiocho de febrero de 2016 dos mil dieciséis, expedido por el cajero ***** adscrito a la Oficina Recaudadora de león, a nombre de la ***** por concepto de multa por infracción a la Ley de Movilidad y su Reglamento, referente al folio *****, por la cantidad de $***** (*****), documento público expedido por servidor público en ejercicio de sus funciones, por lo que cuenta con valor probatorio pleno al tenor de lo dispuesto en los artículos 48, fracción II, 78, 117 y 121 y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
3 Dado que el actor en su escrito inicial hizo referencia a que el folio del acto impugnado es el *****, es de aclarar que el número correcto es *****,*****el cual coincide con los datos narrados por el actor en su demanda, tales como fecha, hora y motivo de la infracción. 4 Emitido por el Inspector adscrito al Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, *****, con identificación *****. 6
La prueba descrita en el párrafo precedente, está adminiculada con el reconocimiento expreso del Jefe de la Oficina Regional de Movilidad – *****-, al dar contestación a la demanda5, ello de conformidad con el artículo 119 del Código en mención.
Al respecto, es ilustrativa la jurisprudencia del tenor literal siguiente:
«COPIAS FOTOSTÁTICAS SIMPLES. VALOR PROBATORIO DE LAS, CUANDO SE ENCUENTRAN ADMINICULADAS CON OTRAS PRUEBAS. Las copias fotostáticas simples de documentos carecen de valor probatorio aun cuando no se hubiera objetado su autenticidad, sin embargo, cuando son adminiculadas con otras pruebas quedan al prudente arbitrio del juzgador como indicio, en consecuencia, resulta falso que carezcan de valor probatorio dichas copias fotostáticas por el solo hecho de carecer de certificación, sino que al ser consideradas como un indicio, debe atenderse a los hechos que con ellas se pretenden probar, con los demás «elementos probatorios que obren en autos, a fin de establecer, como resultado de una valuación integral y relacionada con todas las pruebas, el verdadero alcance probatorio que debe otorgárseles.»6
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
5 «En relación al hecho marcado como 4, resulta ser cierto únicamente en cuanto a que el suscrito realice la calificación del folio de infracción que nos ocupa.» 6 Época: Novena Época; Registro: 172557; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, Mayo de 2007; Materia(s): Civil; Tesis: I.3o.C. J/37; Página 1759.
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Señala el Jefe de la Oficina Regional de Movilidad del Instituto de Movilidad del Estado, en el municipio de León, Guanajuato, como causal de improcedencia la inexistencia del acto que se le reclama correspondiente a la elaboración de la boleta de infracción con folio ***** *****.
Se destaca que el inciso a), de la fracción II, del artículo 251, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, dispone que tendrán el carácter de demandadas en el proceso administrativo, las autoridades que dicten, ordenen, ejecuten o traten de ejecutar el acto o la resolución impugnada.
Ahora bien, se atribuye el carácter de autoridad demandada al Inspector de Movilidad del Estado de Guanajuato –*****- al haber dictado la infracción con folio ***** *****, de fecha 18 dieciocho de febrero de 2018 dos mil dieciocho; y al Jefe de la Oficina de Movilidad del municipio de León, Guanajuato, se le atribuyó la calificación de la infracción, tal y como se advierte del escrito inicial de demanda, así como de los acuerdos de fecha 13 trece de abril y 02 dos de agosto, ambos del 2018 dos mil dieciocho.
Por consiguiente, al haberse acreditado plenamente que el Inspector demandado dictó la infracción con folio ***** ***** y que el Jefe Regional de Movilidad calificó la misma, ello con la boleta de infracción, así como con el recibo oficial de pago y el reconocimiento del mencionado Jefe de Movilidad -que han sido previamente valorados en este fallo-, se desestiman las casuales de improcedencia invocadas respecto de la citada autoridad.
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En consecuencia, al no prosperar las causales de improcedencia invocadas por las autoridades demandadas y al no advertirse, oficiosamente, la actualización de alguna de las hipótesis previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, que impida resolver el fondo de la causa, a continuación se estudiará la «litis» sometida a esta Sala.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por las autoridades encausadas tendientes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».7
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. En el primer concepto de impugnación, señala el justiciable que el acto impugnado está indebidamente fundado y motivado, ello debido a que omitió allegarse de las documentales respectivas para determinar si se encontraba en la hipótesis normativa supuestamente infringida y
7 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 9
únicamente asentó en el folio de infracción: «falta de prórroga de la unidad».
Al dar contestación, las autoridades demandadas sostuvieron la legalidad de la infracción impugnada y refirieron que está debidamente fundada y motivada pues existe congruencia entre el motivo de la infracción y los fundamentos señalados, arguyen las demandadas que señalaron de manera puntual aquellos elementos de modo, tiempo y lugar que llevaron a concluir que la conducta desplegada por el demandante se traduce en una infracción a la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios y su reglamento.
En consecuencia, la «litis» del presente proceso consiste en determinar si los textos señalados en la infracción impugnada son suficientes para considerar debidamente motivado dicho acto.
A juicio de este Juzgador el concepto de impugnación esgrimido por el justiciable que se analiza es fundado, con base en las consideraciones de hecho y de derecho que a continuación se exponen:
Para ello, es necesario apuntar algunas ideas relacionadas con la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativa a la fundamentación y motivación, distinguiendo los aspectos formal y material que deben contener los actos administrativos.
La correcta fundamentación implica que en el acto de autoridad se exprese la norma legal aplicable al caso concreto; la motivación se trata del argumento que revela y explica al justiciable la actuación de la 10
autoridad, de modo que, además de justificarla, le permita su defensa, para el caso que resulte irregular.
Entonces, cuando hay violación a la garantía de motivación, ésta podrá ocurrir de dos maneras:
(a) Formal, cuando hay omisión total o incongruencia del argumento explicativo; también si es tan insuficiente que el destinatario no pueda conocer lo esencial de las razones que informan el acto, de manera que esté imposibilitado para cuestionarlo y defenderse adecuadamente, y
(b) Material, cuando la explicación o razones dadas son insuficientes o indebidas, pero dan noticia de las razones de manera tal, que se pueda cuestionar el mérito de lo decidido.
Por tanto, la transgresión a la garantía de motivación, puede configurarse de diversas maneras.
La omisión de la motivación, se configura cuando la actuación de la autoridad no expresa argumento que permita reconocer la aplicación del sistema jurídico o de criterios racionales, sea tratándose de aspectos reglados o cuando se ejercen facultades en el ámbito discrecional.
Asimismo, la incongruencia en la motivación, se revela cuando los argumentos justificatorios de la autoridad no coinciden o se relacionan con la decisión expresada, es decir, no se permite identificar la «ratio decidenci».
Por otra parte, una indebida motivación acontece cuando las razones de la decisión administrativa no tienen relación con la apreciación o 11
valoración de los hechos que tuvo en cuenta la autoridad, o el precepto en el que se subsumen es inadecuado, no aplicable o se interpreta incorrectamente, es decir, no hay justificación de la actuación de la autoridad que sea acorde con los hechos apreciados.
Finalmente, una motivación insuficiente se traduce en una falta de razones que impiden conocer los criterios fundamentales de la decisión, es decir, cuando se expresan ciertos argumentos pro forma, que pueden tener ciertos grados de intensidad o variantes que determinan una violación formal o material, aunque permiten al afectado defenderse o impugnar tales razonamientos, pero que resultan exiguos para tener conocimiento pleno de los elementos considerados por la autoridad en la decisión administrativa.
Tal criterio se advierte de la tesis jurisprudencial que establece:
«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. EL ASPECTO FORMAL DE LA GARANTÍA Y SU FINALIDAD SE TRADUCEN EN EXPLICAR, JUSTIFICAR, POSIBILITAR LA DEFENSA Y COMUNICAR LA DECISIÓN. El contenido formal de la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 constitucional relativa a la fundamentación y motivación tiene como propósito primordial y ratio que el justiciable conozca el «para qué» de la conducta de la autoridad, lo que se traduce en darle a conocer en detalle y de manera completa la esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron el acto de voluntad, de manera que sea evidente y muy claro para el afectado poder cuestionar y controvertir el mérito de la decisión, permitiéndole una real y auténtica defensa. Por tanto, no basta que el acto de autoridad apenas observe una motivación pro forma pero de una manera incongruente, insuficiente o imprecisa, que impida la finalidad del conocimiento, comprobación y defensa pertinente, ni es válido exigirle una amplitud o abundancia superflua, pues es suficiente la expresión de lo estrictamente necesario para explicar, justificar y posibilitar la defensa, así como para comunicar la decisión a efecto de que se considere debidamente fundado y motivado, exponiendo los hechos relevantes para decidir, citando la norma habilitante y un argumento mínimo pero suficiente para acreditar 12
el razonamiento del que se deduzca la relación de pertenencia lógica de los hechos al derecho invocado, que es la subsunción.»8
Énfasis añadido.
En el caso, el Inspector demandado que emitió la boleta con folio *****, de fecha 18 dieciocho de febrero de 2018 dos mil dieciocho, no observó el requisito de debida o suficiente motivación en los términos destacados, pues si bien como lo argumentan las encausadas al contestar la demanda, se señalaron las circunstancias de tiempo y lugar, como es la hora, el día y el lugar específico en el que se realizó la infracción, fue omiso en señalar las circunstancias de modo, pues en el rubro correspondiente a concepto de infracción, asentó lo siguiente:
«CONCEPTO DE INFRACCIÓN: Encontrándome en la hora, fecha y lugar en mención al rubro y en funciones de regulación y vigilancia de la prestación del servicio público y especial de transporte con la finalidad de garantizar el derecho de la correcta movilidad de las personas o de terceros detuve el vehículo cuyas características se describen este documento (sic) procediendo a identificarme debidamente con el conductor el cual al hacer la supervisión del vehículo carece de prórroga motivo por el cual se elabora folio de infracción por: Falta de prórroga de la unidad.»
De la transcripción anterior, se obtiene que el Inspector demandado detuvo el vehículo y realizó una revisión, concluyendo que carece de prórroga; sin embargo, a pesar de que la autoridad tenía la obligación ineludible de circunstanciar a detalle y de manera completa esa situación, la encausada fue omisa en señalar las circunstancias especiales relativas a cómo concluyó que se requería una prórroga para continuar prestando el servicio público de transporte de grúa tipo A
8 Época: Novena Época; Registro: 175082; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXIII, Mayo de 2006; Materia(s): Común; Tesis: I.4o.A. J/43; Página: 1531. 13
como asevera la autoridad, para subsumir tal hecho en la norma que regula la infracción controvertida, esto es, la forma en que computó la antigüedad del modelo del vehículo, la documentación que respalda tal información, el número de años de antigüedad o de vida útil del vehículo previsto para la modalidad del servicio público de transporte que presta el concesionario.
No se soslaya, que en el escrito de contestación el Inspector demandado refirió que el cómputo del cálculo de la vida útil se realiza tomando en cuenta que la unidad es modelo 2002 dos mil dos y la fecha de la infracción corresponde al año 2018 dos mil dieciocho, en consecuencia existe una diferencia de 16 dieciséis años entre el año modelo de la fabricación del vehículo y el año en que se inspecciona, siendo este el motivo de la infracción, al no contar la unidad con una prórroga, habiendo rebasado los 15 años de vida útil como lo marca la norma.
Sin embargo, como tales consideraciones no fueron vertidas en la infracción impugnada, debe considerarse que están dirigidas a perfeccionar la actuación de la autoridad; por tanto, no es jurídicamente factible tomarlas en consideración, de acuerdo con lo establecido en el artículo 282, primer párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Lo señalado se justifica porque las autoridades administrativas están obligadas a fundar y motivar sus determinaciones, razón por la cual, esa fundamentación y motivación debe constar en el documento continente del propio acto y no en otro diverso, como lo es la contestación de demanda. 14
En virtud de que el Inspector emisor funge como testigo, juez y parte, lo menos que debe exigírsele es que las infracciones sean cuidadosamente motivadas, de manera que de ellas se desprenda claramente cuál fue la versión de los hechos afirmada por la autoridad, para determinar la aplicabilidad de la sanción prevista en la norma relativa.
Así, es correcto considerar que en el acto combatido no se detallaron pormenorizadamente las causas que justificaran su emisión, con el fin de que el ahora demandante tuviera la oportunidad de controvertir correctamente lo asentado en la infracción impugnada, dejándolo en estado de indefensión.
Entonces, la motivación insuficiente de la infracción imputada a la parte actora trasciende en una indebida motivación en su aspecto material, es decir, se dieron razones que permitieron al particular -hoy parte actora- cuestionarlas en juicio, pero tales razones fueron exiguas para un conocimiento pleno de la decisión de la autoridad, lo que se traduce en que el acto impugnado fue emitido sin observar la disposición debida, es decir, sin observar los postulados establecidos en el artículo 16 Constitucional, que ordena a las autoridades fundar y motivar debidamente sus actuaciones, razón por la cual, se actualiza el supuesto de nulidad previsto en el artículo 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En este orden de ideas y dado que la insuficiente motivación de la infracción con folio *****,***** de fecha 18 dieciocho de febrero de 2018 dos mil dieciocho, constituye un vicio de ilegalidad que 15
trasciende a su aspecto material o de contenido, y que existe cosa juzgada sobre el problema de fondo debatido, con fundamento en el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad Total de la mencionada infracción, así como de su correspondiente calificación, al derivar ésta última de un acto viciado que ha sido declarado nulo en este fallo.
Son aplicables por analogía, las jurisprudencias que a continuación se transcriben:
«NULIDAD LISA Y LLANA PREVISTA EN EL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. SUPUESTOS Y CONSECUENCIAS. Conforme al artículo 239 del Código Fiscal de la Federación, las sentencias definitivas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que declaren la nulidad pueden ser de manera lisa y llana cuando ocurra alguno de los dos supuestos de ilegalidad previstos en las fracciones I y IV del artículo 238 del código invocado, lo que se actualiza, en el primer caso, cuando existe incompetencia de la autoridad que dicta u ordena la resolución impugnada o tramita el procedimiento del que deriva y, en el segundo, cuando los hechos que motivaron el acto no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien, se dictó en contravención de las disposiciones aplicables o dejó de aplicar las debidas, lo que implica el fondo o sustancia del contenido de la resolución impugnada. En ambos casos se requiere, en principio, que la Sala Fiscal realice el examen de fondo de la controversia. Es así que, de actualizarse tales supuestos, la nulidad debe declararse en forma lisa y llana, lo que impide cualquier actuación posterior de la autoridad en razón de la profundidad o trascendencia de la materia sobre la cual incide el vicio casado y que determina, en igual forma, un contexto específico sobre el que existirá cosa juzgada que no puede volver a ser discutida.»9
«ACTOS VICIADOS, FRUTOS DE. Si un acto o diligencia de la autoridad está viciado y resulta inconstitucional, todos los actos derivados de él, o que se apoyen
9 Época: Novena Época; Registro: 184612; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XVII, Marzo de 2003; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.4o.A. J/21; Página: 1534. 16
en él, o que en alguna forma estén condicionados por él, resultan también inconstitucionales por su origen, y los tribunales no deben darles valor legal, ya que de hacerlo, por una parte alentarían prácticas viciosas, cuyos frutos serían aprovechables por quienes las realizan y, por otra parte, los tribunales se harían en alguna forma partícipes de tal conducta irregular, al otorgar a tales actos valor legal.»10
Énfasis añadido.
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás acciones solicitadas por la parte actora.
Solicita la parte actora la devolución de la cantidad de $*****(*****) que pagó por concepto de multa.
Una vez precisado lo anterior, este resolutor reconoce el derecho del actor para que le sea devuelta la cantidad que erogó con motivo de la multa impuesta, determinando que deberá ser de forma actualizada; ello de conformidad con el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato y con las consideraciones jurídicas siguientes:
Al tenor de lo dispuesto en el artículo 143 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, los actos decretados nulos en este proceso no se presumen legítimos ni ejecutables; en consecuencia, procede restituir al justiciable el derecho subjetivo que fue vulnerado, previa verificación de su existencia por parte de este Tribunal.
10 Época: Séptima Época; Registro: 252103; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación; Volumen 121-126, Sexta Parte; Materia(s): Común; Página: 280 17
En este sentido, se comparte el criterio sustentado en la tesis aislada con el rubro «FACULTAD DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE CONSTATAR LA EXISTENCIA DEL DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR PARA OBTENER SU RESTITUCIÓN O LA DEVOLUCIÓN DE UNA CANTIDAD. SU EJERCICIO PRESUPONE LA DECLARACIÓN DE ILEGALIDAD DE LAS CONSIDERACIONES QUE SUSTENTAN LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA»11.
En la especie, el justiciable aportó como prueba al proceso, la reproducción digital de la copia simple del recibo oficial de pago con código de barras *****, expedido por el cajero *****, adscrito a la Oficina Recaudadora de León, Guanajuato, a nombre del demandante, por concepto de multa por infracción a la Ley de Movilidad y su Reglamento, referente al folio *****, de fecha 28 veintiocho de febrero de 2018 dos mil dieciocho, por la cantidad de $***** (*****), y en virtud de su calidad de documento público dado que fue expedido por servidor público en ejercicio de sus funciones, cuenta con valor probatorio pleno al tenor de lo dispuesto en los artículos 48, fracción II, 78, 117 y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; se acredita fehacientemente que el justiciable pagó la multa impuesta a la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato.
En este tenor se configura el pago de lo indebido previsto en el primer párrafo del artículo 37 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, que al efecto dispone:
11 Época: Décima Época; Registro: 2013828; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 40, Marzo de 2017, Tomo IV; Materia(s): Administrativa; Tesis: IV.2o.A.136 A (10a.); Página: 2707. 18
«Artículo 37. Las autoridades fiscales están obligadas a devolver las cantidades pagadas indebidamente y las que procedan de conformidad con las leyes fiscales. La devolución podrá hacerse de oficio o a petición del interesado, a través de los medios de pago señalados en el segundo párrafo del artículo 31 de este código.
Si el pago de lo indebido se hubiera efectuado en cumplimiento de un acto de autoridad, el derecho a la devolución nace cuando dicho acto queda insubsistente. Lo dispuesto en este párrafo no es aplicable a la determinación de diferencias por errores aritméticos, las que darán lugar a la devolución siempre que no haya prescrito la obligación.»
Énfasis añadido.
De la norma citada se obtiene que la devolución de pago de lo indebido constituye un derecho del gobernado a través del cual se reincorporan a su patrimonio las cantidades que indebidamente pagó al fisco, por lo que no es lícito que el fisco retenga una cantidad que le fue pagada sin existir una obligación para ello. Lo indebido del pago se actualiza al haberse decretado la nulidad de los actos impugnados que obligaron o conminaron el pago al actor.
Es ilustrativa sobre la configuración del pago indebido de una multa, la tesis aislada con el rubro y texto siguientes:
«BOLETAS DE INFRACCIÓN DE TRÁNSITO. AL DEJARSE INSUBSISTENTES SE ACTUALIZA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 61, FRACCIÓN XXI, DE LA LEY DE AMPARO, POR LO QUE EL PAGO EFECTUADO ES INDEBIDO Y SU DEVOLUCIÓN DEBE SOLICITARSE ANTE LA AUTORIDAD RESPONSABLE. Si la autoridad responsable deja insubsistente la boleta de infracción durante la tramitación del juicio de amparo indirecto, por haber declarado la nulidad lisa y llana, ello legitima a la parte quejosa a solicitar la devolución del monto de la multa ante la responsable, pues en razón de que los 19
actos de aplicación han quedado insubsistentes, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXI, de la Ley de Amparo, lo cual ocasiona que el pago de la multa sea ahora indebido, por la nueva situación jurídica, al haber quedado sin efectos el acto reclamado.»12
Énfasis añadido.
Es de precisar que, es innecesario que el actor solicite la devolución de la cantidad pagada por concepto de multa, en virtud de que al tenor de lo dispuesto en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de proteger el derecho humano de los gobernados a la justicia pronta y completa, este órgano jurisdiccional además de estar facultado para decretar la nulidad de los actor impugnados, tiene atribuciones para determinar la forma de reparación del derecho subjetivo del actor que fue lesionado con el acto administrativo, y condenar a la administración a restablecerlos, tal y como lo dispone el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Resulta aplicable por analogía, la jurisprudencia PC.VIII. J/2 A (10a.), al ser semejantes los artículos citados en el párrafo precedente, con el artículo 52, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, el citado criterio indica textualmente lo siguiente:
«PAGO DE LO INDEBIDO. LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA ESTÁN OBLIGADAS A DETERMINAR SI EL ACTOR TIENE DERECHO A SU
12 Época: Décima Época; Registro: 2014537; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 43, Junio de 2017, Tomo IV; Materia(s): Común; Tesis: XVII.1o.P.A.11 A (10a.); Página: 2871. 20
RESTITUCIÓN, SIENDO INNECESARIO QUE PREVIAMENTE SOLICITE SU DEVOLUCIÓN A LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA. Bajo el modelo de plena jurisdicción que adoptan las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en el juicio de nulidad, conforme a los artículos 50, penúltimo párrafo, y 52, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al dictar sus sentencias cuentan con facultades no sólo para anular los actos administrativos, sino también para determinar, como regla general, la forma de reparación del derecho subjetivo del actor lesionado por la autoridad demandada en su actuación, fijando los derechos de aquél, sus límites y proporciones, y condenando a la administración a restablecerlos y a hacerlos efectivos, salvo que no se tengan elementos suficientes para emitir un pronunciamiento sobre el tema. Por tanto, siempre que las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa tengan elementos suficientes para cerciorarse del derecho subjetivo a la devolución del pago de lo indebido reclamado, están obligadas a decidir si el actor tiene derecho o no a la condena por su restitución, sin que sea necesario que previamente se plantee a la autoridad administrativa dicha solicitud de devolución de pago, en aras de proteger el derecho humano de los gobernados a la justicia pronta y completa, reconocido por el artículo 17, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.»13
Lo resaltado es propio.
Ahora bien, en cuanto a la actualización del importe pagado, aún y cuando no haya sido solicitado, es un concepto que opera de forma adminiculada o subyacente a toda devolución, pues sólo así se restituye al actor en el pleno goce de su derecho violado, al tenor de lo dispuesto en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que obliga a la autoridad a reintegrar las cantidades obtenidas injustificadamente.
Ilustra lo anterior, la tesis aislada que a continuación se transcribe:
13 Época: Décima Época; Registro: 2013250; Instancia: Plenos de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 37, Diciembre de 2016, Tomo II; Materia(s): Administrativa; Tesis: PC.VIII. J/2 A (10a.); Página: 1364. 21
«DEVOLUCIÓN DE CONTRIBUCIONES. LA AUTORIDAD FISCAL DEBE DEVOLVER AL CONTRIBUYENTE LAS CANTIDADES ACTUALIZADAS, AUN CUANDO ÉSTE NO LO SOLICITE (INTERPRETACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 17-A, 22, PÁRRAFO OCTAVO, Y 22-B DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN VIGENTES EN 2005). Este alto tribunal ha sostenido que el principio de proporcionalidad tributaria contenido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no sólo se manifiesta de manera positiva, sino también de forma negativa, al prohibir a la autoridad recaudar cantidades superiores a las debidas, obligándola a reintegrar al particular las obtenidas injustificadamente; asimismo, que en el caso de normas declaradas inconstitucionales, aun cuando no establezcan la actualización del monto a devolver, a fin de cumplir con el artículo 80 de la Ley de Amparo, la autoridad fiscal queda obligada a devolver el monto debidamente actualizado, ya que sólo así se restituye al gobernado en el pleno goce de la garantía individual violada. Por tanto, no es válido justificar la omisión de actualizar las cantidades enteradas indebidamente con la afirmación de que el contribuyente «no solicitó la actualización», ya que, por una parte, los formatos emitidos por la autoridad fiscal no tienen un espacio para solicitarla, lo cual no puede ser una omisión atribuible al contribuyente, pero además, éste tampoco puede solicitar el monto de la devolución actualizado, pues al presentar la solicitud no puede saber cuándo recibirá por parte de la autoridad la cantidad solicitada, y dado que la actualización del pago indebido debe realizarse desde que éste se efectuó hasta que la devolución se recibe, aquél no cuenta con los elementos necesarios para hacer el cálculo al presentar la solicitud de devolución. Por otra parte, la falta de una solicitud expresa no exime a la autoridad de cumplir con las obligaciones impuestas por la ley, ya que la actualización de las cantidades a su cargo no es optativa, sino que constituye una obligación clara y sin excepción alguna, de reintegrar al contribuyente los pagos de lo indebido actualizados.»14
Lo resaltado es propio.
14 Época: Décima Época; Registro: 2000567; Instancia: Primera Sala; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Libro VII, Abril de 2012, Tomo 1; Materia(s): Administrativa; Tesis: 1a. LXXIII/2012 (10a.); Página: 871. 22
En este contexto, los artículos 29, 37 y 38 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, establecen:
«Artículo 29. El monto de las contribuciones, aprovechamientos, así como de las devoluciones a cargo del fisco estatal, se actualizará por el transcurso del tiempo y con motivo de los cambios de precios en el país, para lo cual se aplicará el factor de actualización a las cantidades que se deban actualizar. Dicho factor se obtendrá dividiendo el Índice Nacional de Precios al Consumidor del mes anterior al más reciente del periodo entre el citado índice correspondiente al mes anterior al más antiguo de dicho periodo. Las contribuciones, los aprovechamientos, así como las devoluciones a cargo del fisco estatal, no se actualizarán por fracciones de mes.
El Índice Nacional de Precios al Consumidor será el que publique el Banco de México en el Diario Oficial de la Federación. En los casos en que el índice correspondiente al mes anterior al más reciente del período, no haya sido publicado, la actualización de que se trate se realizará aplicando el último índice mensual publicado.
Los valores de bienes u operaciones se actualizarán de acuerdo con lo dispuesto por este artículo, cuando las leyes fiscales así lo establezcan. Las disposiciones señalarán en cada caso el período de que se trate.
Las cantidades actualizadas conservan la naturaleza jurídica que tenían antes de la actualización. El monto de ésta, determinado en los pagos provisionales y del ejercicio, no será deducible ni acreditable.
Cuando el resultado de la operación a que se refiere el primer párrafo de este artículo sea menor a uno, el factor de actualización que se aplicará al monto de las contribuciones, aprovechamientos y devoluciones a cargo del fisco estatal, así como a los valores de bienes u operaciones de que se traten, será uno.»
«Artículo 37. Las autoridades fiscales están obligadas a devolver las cantidades pagadas indebidamente y las que procedan de conformidad con las leyes fiscales. La devolución podrá hacerse de oficio o a petición del interesado, a través de los medios de pago señalados en el segundo párrafo del artículo 31 de este Código.
Si el pago de lo indebido se hubiera efectuado en cumplimiento de un acto de autoridad, el derecho a la devolución nace cuando dicho acto queda insubsistente. Lo dispuesto en este párrafo no es aplicable a la determinación de diferencias por errores 23
aritméticos, las que darán lugar a la devolución siempre que no haya prescrito la obligación.»
«Artículo 38. Cuando se solicite la devolución a que se refiere el artículo anterior, ésta deberá efectuarse dentro del plazo de cincuenta días siguientes a la fecha en que se presentó la solicitud ante la autoridad fiscal competente con todos los datos, informes y documentos que acrediten el derecho a la misma.
Las autoridades fiscales para verificar la procedencia de la devolución, podrán requerir al contribuyente los datos, informes o documentos adicionales que consideren necesarios y que estén relacionados con la misma. Para tal efecto, se otorgará al promovente un plazo de diez días para que cumpla con lo solicitado, apercibido que de no hacerlo, se le tendrá por desistido de la solicitud de devolución correspondiente.
Cuando la autoridad fiscal requiera al contribuyente los datos, informes o documentos antes señalados, el periodo transcurrido entre la fecha en que se hubiera notificado el requerimiento de los mismos y la fecha en que éstos sean proporcionados en su totalidad por el contribuyente, no se computará en la determinación de los plazos para la devolución antes mencionados.
El fisco estatal deberá pagar la devolución que proceda, actualizada conforme a lo previsto en el artículo 29 de este Código, desde el mes en que se realizó el pago de lo indebido o se presentó la declaración que contenga el saldo a favor hasta aquél en que la devolución esté a disposición del contribuyente. Se entenderá que la devolución está a disposición del contribuyente a partir de la fecha en que la autoridad efectúe el depósito en la institución bancaria señalada en la solicitud de devolución o se notifique a dicho contribuyente la autorización de la devolución respectiva, cuando no haya señalado la cuenta bancaria en que se debe efectuar el depósito.
Cuando la devolución a que tenga derecho el contribuyente no se efectúe en el plazo indicado, o se niegue y posteriormente sea concedida por la autoridad en cumplimiento de una resolución dictada en un recurso administrativo o por un órgano jurisdiccional, las autoridades fiscales pagarán intereses que se calcularán a partir del día siguiente al del vencimiento de dicho plazo, o de que hubiera surtido efectos la notificación de la resolución por la que se negó la devolución solicitada, según se trate, conforme a una tasa que será igual a la prevista para los recargos, en la Ley de Ingresos para el Estado de Guanajuato, vigente en el ejercicio correspondiente, sobre la devolución actualizada. Dichos intereses se pagarán conjuntamente con la cantidad principal objeto de la devolución actualizada.
24
Sin perjuicio de lo anterior, el contribuyente podrá compensar las cantidades a su favor, incluyendo los intereses, contra cualquier contribución a su cargo o que deba enterar en su carácter de retenedor. Tratándose de contribuciones que tengan un fin específico solo podrán compensarse contra la misma contribución.
En ningún caso los intereses a cargo del fisco estatal excederán de los que se causen en cinco años.
Cuando las autoridades fiscales procedan a la devolución de cantidades señaladas como saldo a favor en las declaraciones presentadas por los contribuyentes, sin que medie mas trámite que el requerimiento de datos, informes o documentos adicionales o la simple comprobación de que se efectuaron los pagos de contribuciones que el contribuyente declara haber hecho, la orden de devolución no implicará resolución favorable al contribuyente. Si la devolución se hubiera efectuado y no procediera, se causarán recargos sobre las cantidades actualizadas tanto por las devueltas indebidamente, como por las de los posibles intereses pagados por las autoridades fiscales, a partir de la fecha de la devolución.
La obligación de devolver prescribe en los mismos términos y condiciones que el crédito fiscal.»
Lo subrayado es propio.
De la interpretación armónica de los artículos antes transcritos, se desprende que se encuentran relacionados, ya que los mismos versan sobre la devolución del pago de lo indebido, y sobre la actualización que se genera en virtud de este supuesto.
El caso concreto, los ordinales 29 y 38, párrafo cuarto, del Código Fiscal del Estado de Guanajuato, contemplan que el monto de los aprovechamientos -conforme al artículo 83, fracción III, de la Ley de Hacienda para el Estado de Guanajuato, las multas son una modalidad de los aprovechamientos-, deberá actualizarse por el transcurso del tiempo y con motivo de los cambios de precios en el país, para lo cual se aplicará el factor de actualización a las cantidades correspondientes. 25
Así las cosas, en el presente asunto se actualiza la hipótesis que contemplan los artículos 29, primer párrafo, y 37, párrafo segundo, y 38, cuarto párrafo, del Código Fiscal del Estado de Guanajuato, dado que se trata de un pago de lo indebido efectuado en cumplimiento de un acto de autoridad que ha quedado insubsistente y todo pago con esas características debe actualizarse, esto es, calcular su monto a valor presente.
Dicho factor se obtendrá dividiendo el Índice Nacional de Precios al Consumidor del mes anterior al más reciente del periodo entre el citado índice correspondiente al mes anterior al más antiguo de dicho periodo.
Lo anterior, en congruencia con los motivos y razonamientos expuestos por el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, dentro de los tocas números *****, ***** y *****.
Por lo tanto, se condena al Inspector de Movilidad y al Jefe de Oficina Regional de Movilidad -autoridades demandadas- adscritos al entonces Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, ahora Unidad Administrativa en materia de Transporte de la Secretaría de Gobierno del Estado15, a realizar las gestiones necesarias ante la autoridad fiscal estatal competente a fin de que le sea devuelta a la parte actora la cantidad de $***** (*****) que pagó como
15 Artículo 15 Ter, de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, adicionado mediante reforma publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de 21 de septiembre de 2018, en relación con el Decreto Gubernativo Número 3, mediante el cual se establece la agrupación por ejes de las dependencias y entidades del Poder Ejecutivo del Estado de Guanajuato, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, en fecha 31 de octubre de 2018. 26
multa, de forma actualizada a la fecha en que se haga efectiva la devolución de mérito, en términos del cálculo que refiere el ordinal 29 del Código tributario en liza. Se precisa que dicha devolución deberá realizarse en León, Guanajuato, municipio en que se ubica el domicilio del actor.
Al respecto, resulta aplicable el criterio sustentado por el Pleno del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que textualmente indica:
«DEVOLUCIÓN DEL PAGO DE LO INDEBIDO. CORRESPONDE A LA AUTORIDAD DE LA QUE EMANÓ EL ACTO ANULADO, REALIZAR LAS GESTIONES PARA. Si el actor ocurrió ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado a efecto de solicitar el reembolso del pago que realizó, por considerar que la infracción del que provino era ilegal, resulta correcto que el A quo condenara a su devolución a la Dirección General de Tránsito y Transporte del Estado, y no a la Secretaría de Finanzas y Administración del Estado, pues el acto de autoridad (imposición y calificación de la infracción), por el cual el actor enteró esa cantidad al erario estatal, fue emitido por el titular de esa Dirección, no así la mencionada Secretaría, la que, en todo caso, se limitó a cumplir con su cometido de recaudar los ingresos estatales, como dispone el artículo 5º del Código Fiscal del Estado, por lo que corresponde a esa Dirección General de Tránsito y Transporte, realizar las gestiones necesarias para que quede sin efectos el pago realizado a la autoridad recaudadora y se devuelva al actor la cantidad cuyo acto de origen fue declarado ilegal.»16
Se destaca que las autoridades demandadas deberán informar sobre el cumplimiento otorgado a la condena que precede en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en el artículo 322 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
16 Criterio pronunciado con motivo de la sentencia de fecha 9 nueve de enero de 2008 dos mil ocho, dictada dentro del Toca 136/07. 27
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, por los motivos y fundamentos expuestos en el Considerando Tercero del presente fallo.
TERCERO. Se decreta la Nulidad Total de los actos impugnados, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto de la misma.
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconoce el derecho solicitado por la parte actora y se condena a las autoridades demandadas, atento a lo determinado en el Considerando Sexto de esta resolución jurisdiccional.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
28
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Guanajuato, Guanajuato, 22 veintidós de noviembre de 2018 dos mil dieciocho.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 517/1ªSala/18 promovido por *****, apoderado legal de «*****» ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante juicio en línea en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 10 diez de abril de 2018 dos mil dieciocho, *****, apoderado legal de «*****», promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«…la calificación del acta de infracción *****, que indebidamente fue imputada y en la que se determinó un crédito fiscal de $***** (*****), por concepto de multa que fue impuesta por motivo de la infracción ahora impugnada.»
La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad total del acto impugnado; 2) El reconocimiento del derecho de la parte actora; y 3) La condena a la autoridad demandada para que le sea reintegrada la cantidad que por concepto de multa pagó derivada de la supuesta infracción, ello en las instalaciones de la oficina recaudadora de León, Guanajuato, para evitar gastos innecesarios.
2
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 13 trece de abril de 2018 dos mil dieciocho, se admitió la demanda, se tuvo por acreditada la personalidad de la parte actora, se ordenó requirió al Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato para que señalara el nombre del servidor público que realizó la infracción *****, de fecha 17 diecisiete de febrero de 2018 dos mil dieciocho, así como para que exhibiera copia legible de ésta.
Se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en el escrito inicial de demanda.
Asimismo, se tuvo a la parte actora por designando abogados autorizados en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, y señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
En proveído de fecha 05 cinco de junio de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo al Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, por cumpliendo el requerimiento que le fue formulado, y señalando el nombre del servidor público que calificó la infracción *****, y exhibió la copia certificada de la boleta de infracción mencionada.
En virtud de lo anterior, se ordenó correr traslado de la demanda a *****, Encargado de la Oficina Regional de Movilidad del Estado, en el municipio de León, Guanajuato, y se le emplazó para que diera contestación a la misma.
3
Mediante acuerdo de 08 ocho de agosto de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo a ***** Encargado de la Oficina Regional del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, en el municipio de León, Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma; se le tuvo por designando abogados autorizados, señalando correo electrónico para recibir notificaciones, así como por admitidas las pruebas ofrecidas en su ocurso,
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 24 veinticuatro de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por la parte actora y no así por la autoridad demandada.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1; en relación con el artículo 243, segundo párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II,
1Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete, mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete , conforme a sus transitorios primero y segundo. 4
307 A, 307 B y 307 D del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Se acredita plenamente con la confesión expresa de la autoridad demandada en el escrito de contestación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 48, fracción I, 57 y 118 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado de Guanajuato y sus Municipios, pues señaló lo siguiente:
«…la calificación se realiza de manera electrónica a partir del día 22 de enero de 2018, como parte del proyecto para la disminución de procesos administrativos, establecidos en mesas de trabajo celebradas entre la entes públicas como son la Secretaría de Finanzas y Administración, la Policía Estatal de Caminos y el Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato. Dichas mesas de trabajo entre otros asuntos tuvieron como finalidad el vincular los sistemas informáticos como lo son: El Sistema Integral de la Administración Tributaria (SIAT) y Sistema Integral de Tránsito y Transporte de (SITTEG), este último el utilizado por personal de Instituto de Movilidad, en caso concreto de Jefe de la Oficina Regional de Movilidad de la ciudad de León captura las infracciones en dicho sistema informático y realiza de manera directa la calificación electrónica de los folios de infracción. El objetivo de estas acciones es simplificar al usuario […] la calificación y cobro de las infracciones ante la carga de trabajo de las oficinas de atención a usuarios, con la finalidad de otorgar servicios más simplificados. Mediante este servicio el interesado acudirá a las oficinas recaudadoras directamente a pagar el monto de la infracción y solo regresar a la oficina de movilidad a recoger su garantía. »
Así como con la reproducción digital del original del recibo oficial de pago de fecha 19 diecinueve de febrero de 2018 dos mil dieciocho, expedido a nombre de «*****», con motivo del pago de la multa por infracción a la Ley de Movilidad y su Reglamento con folio *****, por la cantidad de $***** (*****), con la que se acredita la determinación del importe de la multa impuesta. 5
Ello al tenor de lo dispuesto en los artículos se le otorga valor probatorio pleno al tenor de lo dispuesto en los artículos 48, fracción II, 78, 117, 121, y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, dado que fue expedido por servidor público en ejercicio de sus funciones, del que se advierte la existencia de sellos, y membretes relativos a la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Gobierno del Estado de Guanajuato, máxime que no fue objetado por las partes del proceso.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
En el caso concreto la autoridad demandada no invocó causal de improcedencia o sobreseimiento alguna, y no advertirse alguna que impida el análisis de fondo de la presente causa administrativa, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del presente proceso administrativo, ya que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos 6
esgrimidos por la autoridad encausada tendientes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».2
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. De conformidad a lo establecido en el último párrafo del precepto legal 302 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se hace valer de oficio la ausencia total de fundamentación y motivación del acto impugnado y de la competencia de la autoridad para dictarlo.
Ello, al tratarse de un estudio preferente, por versar sobre un requisito esencial del acto de autoridad, en razón de que tal situación conllevaría a decretar la nulidad total del acto o resolución impugnada, según lo prevé la jurisprudencia por contradicción de tesis aprobada por la Segunda Sala de nuestro Alto Tribunal, cuyo rubro y texto son del tenor siguiente:
«COMPETENCIA. SU ESTUDIO OFICIOSO RESPECTO DE LA AUTORIDAD DEMANDADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, DEBE SER ANALIZADA POR LAS SALAS DEL
2 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 7
TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. El artículo 238, penúltimo párrafo, del Código Fiscal de la Federación y su correlativo 51, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, establece que ese Tribunal podrá hacer valer de oficio, por ser de orden público, la incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada. Al respecto debe decirse que ese estudio implica todo lo relacionado con la competencia de la autoridad, supuesto en el cual se incluye tanto la ausencia de fundamentación de la competencia, como la indebida o insuficiente fundamentación de la misma, en virtud de que al tratarse de una facultad oficiosa, las Salas fiscales de cualquier modo entrarán al examen de las facultades de la autoridad para emitir el acto de molestia; lo anterior con independencia de que exista o no agravio del afectado, o bien, de que invoque incompetencia o simplemente argumente una indebida, insuficiente o deficiente fundamentación de la competencia. Cabe agregar que en el caso de que las Salas fiscales estimen que la autoridad administrativa es incompetente, su pronunciamiento en ese sentido será indispensable, porque ello constituirá causa de nulidad de la resolución impugnada; sin embargo, si considera que la autoridad es competente, esto no quiere decir que dicha autoridad jurisdiccional necesariamente deba pronunciarse al respecto en los fallos que emita, pues el no pronunciamiento expreso, simplemente es indicativo de que estimó que la autoridad demandada sí tenía competencia para emitir la resolución o acto impugnado en el juicio de nulidad.3
El resaltado es propio.
La garantía de fundamentación y motivación que consagra el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a favor del gobernado, y que recogen las fracciones I, II, V y VI del artículo 137 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consiste en que todo acto de autoridad debe constar por escrito, indicar la autoridad y la firma autógrafa de la que emana; ser preciso en cuanto a las circunstancias de tiempo, modo y lugar; así como contener los preceptos legales sustantivos y adjetivos en los que se soporte su emisión y expresar los razonamientos que expliquen por qué se
3 Visible en la Novena Época, Instancia: Segunda Sala, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXVI, Diciembre de 2007, Materia(s): Administrativa, Tesis: 2a./J. 218/2007, Página: 154. 8
consideró que el caso concreto se ajusta a la hipótesis normativa, así como los preceptos legales en que la autoridad sustente su competencia.
Lo anterior a fin de que el ciudadano esté en posibilidad de conocer con precisión los motivos y razones legales que se tomaron en cuenta para emitir dicho acto de autoridad.
Ilustra lo anterior, la jurisprudencia que a continuación se transcribe:
«FUNDAMENTACION Y MOTIVACION. La debida fundamentación y motivación legal, deben entenderse, por lo primero, la cita del precepto legal aplicable al caso, y por lo segundo, las razones, motivos o circunstancias especiales que llevaron a la autoridad a concluir que el caso particular encuadra en el supuesto previsto por la norma legal invocada como fundamento.»4
Asimismo, la jurisprudencia sentada por contradicción de tesis que a la letra se inserta:
«COMPETENCIA. SU FUNDAMENTACION ES REQUISITO ESENCIAL DEL ACTO DE AUTORIDAD. Haciendo una interpretación armónica de las garantías individuales de legalidad y seguridad jurídica que consagran los artículos 14 y 16 constitucionales, se advierte que los actos de molestia y privación deben, entre otros requisitos, ser emitidos por autoridad competente y cumplir las formalidades esenciales que les den eficacia jurídica, lo que significa que todo acto de autoridad necesariamente debe emitirse por quien para ello esté facultado expresándose, como parte de las formalidades esenciales, el carácter con que se suscribe y el dispositivo, acuerdo o decreto que otorgue tal legitimación. De lo contrario, se dejaría al afectado en estado de indefensión, ya que al no conocer el apoyo que faculte a la autoridad para emitir el acto, ni el carácter con que lo emita, es evidente que no se le otorga la oportunidad de examinar si su
4 Época: Novena Época; Registro: 203143; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo III, Marzo de 1996; Materia(s): Común; Tesis: VI.2o. J/43; Página: 769. 9
actuación se encuentra o no dentro del ámbito competencial respectivo, y es conforme o no a la Constitución o a la ley; para que, en su caso, esté en aptitud de alegar, además de la ilegalidad del acto, la del apoyo en que se funde la autoridad para emitirlo, pues bien puede acontecer que su actuación no se adecúe exactamente a la norma, acuerdo o decreto que invoque, o que éstos se hallen en contradicción con la ley fundamental o la secundaria.»5
Para considerar que se cumple con la formalidad destacada, la autoridad emisora de un acto de autoridad que incida en la esfera de derechos de un gobernado, debe darle a conocer a éste en detalle y de manera completa, en la actuación de que se trate, la esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron el acto de voluntad autoritario, de manera que sea evidente y muy claro para el afectado poder cuestionar y controvertir el mérito de la decisión, permitiéndole una real y auténtica defensa.
Sobre tales premisas, es inconcuso que al haberse acreditado plenamente la existencia de la calificación de la boleta sin formalidad alguna, dicho acto no reúne los elementos de validez a que se refieren las fracciones I, II, V y VI del artículo 137 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, pues es evidente que el actor no tuvo conocimiento por escrito de los preceptos legales aplicables al caso, así como de las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que la parte demandada tomó en consideración para determinar el importe de la multa.
Así lo apoya la jurisprudencia de tenor siguiente:
5 Consultable en la Octava Época, Instancia: Pleno, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, 77, Mayo de 1994, Materia(s): Común, Tesis: P./J. 10/94, Página: 12.
10
‹‹SEGURIDAD JURIDICA, GARANTIA DE. LAS ÓRDENES VERBALES DE AUTORIDAD SON VIOLATORIAS EN SI MISMAS DEL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL. El artículo 16 constitucional contiene una garantía de seguridad jurídica, que se traduce en la forma del acto autoritario de molestia, el cual debe derivarse siempre de un mandamiento por escrito, pues solamente de esta manera puede observarse la fundamentación del acto de autoridad, por lo que cualquier mandamiento u orden verbal que originen una molestia en los bienes jurídicos, son contrarios a dicho precepto constitucional.››6
Énfasis añadido.
No se soslaya que la autoridad demandada señaló que a partir del 22 veintidós de enero de 2018 dos mil dieciocho, se realiza la calificación de los folios de infracción de manera electrónica con el objeto de simplificar procesos administrativos, por lo que dicha calificación se exhibe en la plataforma del Sistema Integral de la Administración Tributaria (SIAT), consultable por el personal de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, una vez que el infractor acuda a solicitar información respecto del monto al que le corresponde la calificación; sin embargo, ello no fue debidamente acreditado en este proceso.
Como se adelantó, las autoridades administrativas están obligadas a fundar y motivar sus determinaciones, razón por la cual, esa fundamentación y motivación debe constar por regla general en el documento continente del propio acto y no en otro diverso;7 pero
6 Tesis: 1011, Época: Octava Época, Registro: 394967 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Apéndice de 1995 Tomo VI, Parte TCC Materia(s): Común Página: 696. 7 Ello encuentra sustento por símil o analogía en la jurisprudencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que indica: «FUNDAMENTACION Y MOTIVACION. DEBEN CONSTAR EN EL CUERPO DE LA RESOLUCION Y NO EN DOCUMENTO DISTINTO. Las autoridades responsables no cumplen con la obligación constitucional de fundar y motivar debidamente las resoluciones que pronuncian, expresando las razones de hecho y las consideraciones legales en que se apoyan, cuando éstas aparecen en documento distinto.» Época: Séptima Época; Registro: 11
existe la posibilidad de que esta obre en documento distinto, siempre y cuando se trate de actuaciones vinculadas, la remisión de la motivación y fundamento sea expresa; y el interesado tenga conocimiento del contenido del acto al que se remite el sustento de la decisión, lo que en la especie no aconteció, pues únicamente se hizo del conocimiento del ahora actor el importe a pagar y no los motivos ni los preceptos legales que sustentaron el acto impugnado.
Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto por la siguiente jurisprudencia:
«FUNDAMENTACION Y MOTIVACION. CUANDO PUEDE CONSTAR EN DOCUMENTO DISTINTO AL QUE CONTENGA EL ACTO RECLAMADO. Una excepción a la regla de que la fundamentación y motivación debe constar en el cuerpo de la resolución y no en documento distinto, se da cuando se trata de actuaciones o resoluciones vinculadas, pues, en ese supuesto, no es requisito indispensable que el acto de molestia reproduzca literalmente la que le da origen, sino que basta con que se haga remisión a ella, con tal de que se tenga la absoluta certeza de que tal actuación o resolución fue conocida oportunamente por el afectado, pues igual se cumple el propósito tutelar de la garantía de legalidad reproduciendo literalmente el documento en el que se apoya la resolución derivada de él, como, simplemente, indicándole al interesado esa vinculación, ya que, en uno y en otro caso, las posibilidades de defensa son las mismas.»8
Por tanto, lo que procede es decretar la Nulidad Total de la calificación de la boleta de infracción *****, en fecha 19 diecinueve de febrero de 2018 dos mil dieciocho; con fundamento en los artículos
917740; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Apéndice 2000; Tomo VI, Común, Jurisprudencia SCJN; Materia(s): Común; Tesis: 206; Página: 168. 8 Octava Época; Registro: 213644; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 73, Enero de 1994; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.2o.A. J/39 Página: 57. 12
300, fracción II, y 302, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Lo anterior, sin perjuicio de las facultades de la autoridad competente para calificar la conducta infractora, dado que la misma ha quedado intocada conservando su firmeza administrativa.
Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia cuyo rubro y texto a la letra se insertan:
«COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. LA NULIDAD DECRETADA POR NO HABERLA FUNDADO NO PUEDE SER PARA EFECTOS, EXCEPTO EN LOS CASOS EN QUE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA RECAIGA A UNA PETICIÓN, INSTANCIA O RECURSO. Si la ausencia de fundamentación de la competencia de la autoridad administrativa que emite el acto o resolución materia del juicio de nulidad correspondiente, incide directamente sobre la validez del acto impugnado y, por ende, sobre los efectos que éste puede producir en la esfera jurídica del gobernado, es inconcuso que esa omisión impide al juzgador pronunciarse sobre los efectos o consecuencias del acto o resolución impugnados y lo obliga a declarar la nulidad de éstos en su integridad, puesto que al darle efectos a esa nulidad, desconociéndose si la autoridad demandada tiene o no facultades para modificar la situación jurídica existente, afectando la esfera del particular, podría obligarse a un órgano incompetente a dictar un nuevo acto o resolución que el gobernado tendría que combatir nuevamente, lo que provocaría un retraso en la impartición de justicia. No obsta a lo anterior el hecho de que si la autoridad está efectivamente facultada para dictar o emitir el acto de que se trate, pueda subsanar su omisión; además, en aquellos casos en los que la resolución impugnada se haya emitido en respuesta a una petición formulada por el particular, o bien, se haya dictado para resolver una instancia o recurso, la sentencia de nulidad deberá ordenar el dictado de una nueva, aunque dicho efecto sólo tuviera como consecuencia el que la autoridad demandada se declare incompetente, pues de otra manera se dejarían sin resolver dichas peticiones, instancias o recursos, lo que contravendría el principio 13
de seguridad jurídica contenido en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.»9
Énfasis añadido.
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás acciones solicitadas por la parte actora.
Solicita la parte actora la devolución de la cantidad de $*****(*****) que pagó por concepto de multa.
Una vez precisado lo anterior, este resolutor reconoce el derecho del actor para que le sea devuelta la cantidad que erogó con motivo de la multa impuesta, determinando que deberá ser de forma actualizada; ello de conformidad con el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato y con las consideraciones jurídicas siguientes:
Al tenor de lo dispuesto en el artículo 143 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, el acto decretado nulo en este proceso no se presume legítimo ni ejecutable; en consecuencia, procede restituir al justiciable el derecho subjetivo que fue vulnerado, previa verificación de su existencia por parte de este Tribunal.
9 Jurisprudencia número 2a./J. 52/2001, correspondiente a la Novena Época, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIV, Noviembre de 2001, Página 32. 14
En este sentido, se comparte el criterio sustentado en la tesis aislada con el rubro «FACULTAD DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE CONSTATAR LA EXISTENCIA DEL DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR PARA OBTENER SU RESTITUCIÓN O LA DEVOLUCIÓN DE UNA CANTIDAD. SU EJERCICIO PRESUPONE LA DECLARACIÓN DE ILEGALIDAD DE LAS CONSIDERACIONES QUE SUSTENTAN LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA»10.
En la especie, el justiciable aportó como prueba al proceso, la reproducción digital del original del recibo oficial de pago de fecha 19 diecinueve de febrero del 2018 dos mil dieciocho, por la cantidad de $***** (*****), expedido a nombre de la persona moral demandante, por la Oficina Recaudadora de León por concepto de multa por infracción a la Ley de Movilidad y su Reglamento, referente al folio *****, de fecha 19 diecinueve de febrero de 2018 dos mil dieciocho; previamente valorado en el Considerando Segundo de este fallo.
En este tenor se configura el pago de lo indebido previsto en el primer párrafo del artículo 37 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, que al efecto dispone:
«Artículo 37. Las autoridades fiscales están obligadas a devolver las cantidades pagadas indebidamente y las que procedan de conformidad con las leyes fiscales. La devolución podrá hacerse de oficio o a petición del interesado, a través de los medios de pago señalados en el segundo párrafo del artículo 31 de este código.
Si el pago de lo indebido se hubiera efectuado en cumplimiento de un acto de autoridad, el derecho a la devolución nace cuando dicho acto queda insubsistente. Lo dispuesto en este párrafo no es aplicable a la determinación de diferencias por errores aritméticos, las que darán lugar a la devolución siempre que no haya prescrito la obligación.»
10 Época: Décima Época; Registro: 2013828; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 40, Marzo de 2017, Tomo IV; Materia(s): Administrativa; Tesis: IV.2o.A.136 A (10a.); Página: 2707. 15
Énfasis añadido.
De la norma citada se obtiene que la devolución de pago de lo indebido constituye un derecho del gobernado a través del cual se reincorporan a su patrimonio las cantidades que indebidamente pagó al fisco, por lo que no es lícito que el fisco retenga una cantidad que le fue pagada sin existir una obligación para ello. Lo indebido del pago se actualiza al haberse decretado la invalidez del acto impugnado que obligó o conminó el pago al actor.
Es ilustrativa sobre la configuración del pago indebido de una multa, la tesis aislada con el rubro y texto siguientes:
«BOLETAS DE INFRACCIÓN DE TRÁNSITO. AL DEJARSE INSUBSISTENTES SE ACTUALIZA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 61, FRACCIÓN XXI, DE LA LEY DE AMPARO, POR LO QUE EL PAGO EFECTUADO ES INDEBIDO Y SU DEVOLUCIÓN DEBE SOLICITARSE ANTE LA AUTORIDAD RESPONSABLE. Si la autoridad responsable deja insubsistente la boleta de infracción durante la tramitación del juicio de amparo indirecto, por haber declarado la nulidad lisa y llana, ello legitima a la parte quejosa a solicitar la devolución del monto de la multa ante la responsable, pues en razón de que los actos de aplicación han quedado insubsistentes, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXI, de la Ley de Amparo, lo cual ocasiona que el pago de la multa sea ahora indebido, por la nueva situación jurídica, al haber quedado sin efectos el acto reclamado.»11
Énfasis añadido.
11 Época: Décima Época; Registro: 2014537; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 43, Junio de 2017, Tomo IV; Materia(s): Común; Tesis: XVII.1o.P.A.11 A (10a.); Página: 2871. 16
Es de precisar que, es innecesario que la actora solicite la devolución de la cantidad pagada por concepto de multa, en virtud de que al tenor de lo dispuesto en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de proteger el derecho humano de los gobernados a la justicia pronta y completa, este órgano jurisdiccional además de estar facultado para decretar la nulidad de los actor impugnados, tiene atribuciones para determinar la forma de reparación del derecho subjetivo del actor que fue lesionado con el acto administrativo, y condenar a la administración a restablecerlos, tal y como lo dispone el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Resulta aplicable por analogía, la jurisprudencia PC.VIII. J/2 A (10a.), al ser semejantes los artículos citados en el párrafo precedente, con el artículo 52, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, el citado criterio indica textualmente lo siguiente:
«PAGO DE LO INDEBIDO. LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA ESTÁN OBLIGADAS A DETERMINAR SI EL ACTOR TIENE DERECHO A SU RESTITUCIÓN, SIENDO INNECESARIO QUE PREVIAMENTE SOLICITE SU DEVOLUCIÓN A LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA. Bajo el modelo de plena jurisdicción que adoptan las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en el juicio de nulidad, conforme a los artículos 50, penúltimo párrafo, y 52, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al dictar sus sentencias cuentan con facultades no sólo para anular los actos administrativos, sino también para determinar, como regla general, la forma de reparación del derecho subjetivo del actor lesionado por la autoridad demandada en su actuación, fijando los derechos de aquél, sus límites y proporciones, y condenando a la administración a restablecerlos y a hacerlos efectivos, salvo que no se tengan elementos suficientes para emitir un 17
pronunciamiento sobre el tema. Por tanto, siempre que las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa tengan elementos suficientes para cerciorarse del derecho subjetivo a la devolución del pago de lo indebido reclamado, están obligadas a decidir si el actor tiene derecho o no a la condena por su restitución, sin que sea necesario que previamente se plantee a la autoridad administrativa dicha solicitud de devolución de pago, en aras de proteger el derecho humano de los gobernados a la justicia pronta y completa, reconocido por el artículo 17, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.»12
Lo resaltado es propio.
Ahora bien, en cuanto a la actualización del importe pagado, aún y cuando no haya sido solicitado, es un concepto que opera de forma adminiculada o subyacente a toda devolución, pues sólo así se restituye al actor en el pleno goce de su derecho violado, al tenor de lo dispuesto en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que obliga a la autoridad a reintegrar las cantidades obtenidas injustificadamente.
Ilustra lo anterior, la tesis aislada que a continuación se transcribe:
«DEVOLUCIÓN DE CONTRIBUCIONES. LA AUTORIDAD FISCAL DEBE DEVOLVER AL CONTRIBUYENTE LAS CANTIDADES ACTUALIZADAS, AUN CUANDO ÉSTE NO LO SOLICITE (INTERPRETACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 17-A, 22, PÁRRAFO OCTAVO, Y 22-B DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN VIGENTES EN 2005). Este alto tribunal ha sostenido que el principio de proporcionalidad tributaria contenido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no sólo se manifiesta de manera positiva, sino también de forma negativa, al prohibir a la autoridad recaudar cantidades superiores a las debidas, obligándola a reintegrar al particular las
12 Época: Décima Época; Registro: 2013250; Instancia: Plenos de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 37, Diciembre de 2016, Tomo II; Materia(s): Administrativa; Tesis: PC.VIII. J/2 A (10a.); Página: 1364. 18
obtenidas injustificadamente; asimismo, que en el caso de normas declaradas inconstitucionales, aun cuando no establezcan la actualización del monto a devolver, a fin de cumplir con el artículo 80 de la Ley de Amparo, la autoridad fiscal queda obligada a devolver el monto debidamente actualizado, ya que sólo así se restituye al gobernado en el pleno goce de la garantía individual violada. Por tanto, no es válido justificar la omisión de actualizar las cantidades enteradas indebidamente con la afirmación de que el contribuyente «no solicitó la actualización», ya que, por una parte, los formatos emitidos por la autoridad fiscal no tienen un espacio para solicitarla, lo cual no puede ser una omisión atribuible al contribuyente, pero además, éste tampoco puede solicitar el monto de la devolución actualizado, pues al presentar la solicitud no puede saber cuándo recibirá por parte de la autoridad la cantidad solicitada, y dado que la actualización del pago indebido debe realizarse desde que éste se efectuó hasta que la devolución se recibe, aquél no cuenta con los elementos necesarios para hacer el cálculo al presentar la solicitud de devolución. Por otra parte, la falta de una solicitud expresa no exime a la autoridad de cumplir con las obligaciones impuestas por la ley, ya que la actualización de las cantidades a su cargo no es optativa, sino que constituye una obligación clara y sin excepción alguna, de reintegrar al contribuyente los pagos de lo indebido actualizados.»13
Lo resaltado es propio.
En este contexto, los artículos 29, 37 y 38 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, establecen:
«Artículo 29. El monto de las contribuciones, aprovechamientos, así como de las devoluciones a cargo del fisco estatal, se actualizará por el transcurso del tiempo y con motivo de los cambios de precios en el país, para lo cual se aplicará el factor de actualización a las cantidades que se deban actualizar. Dicho factor se obtendrá dividiendo el Índice Nacional de Precios al Consumidor del mes anterior al más reciente del periodo entre el citado índice correspondiente al mes anterior al más antiguo de dicho periodo. Las contribuciones, los aprovechamientos, así como las devoluciones a cargo del fisco estatal, no se actualizarán por fracciones de mes.
13 Época: Décima Época; Registro: 2000567; Instancia: Primera Sala; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Libro VII, Abril de 2012, Tomo 1; Materia(s): Administrativa; Tesis: 1a. LXXIII/2012 (10a.); Página: 871. 19
El Índice Nacional de Precios al Consumidor será el que publique el Banco de México en el Diario Oficial de la Federación. En los casos en que el índice correspondiente al mes anterior al más reciente del período, no haya sido publicado, la actualización de que se trate se realizará aplicando el último índice mensual publicado.
Los valores de bienes u operaciones se actualizarán de acuerdo con lo dispuesto por este artículo, cuando las leyes fiscales así lo establezcan. Las disposiciones señalarán en cada caso el período de que se trate.
Las cantidades actualizadas conservan la naturaleza jurídica que tenían antes de la actualización. El monto de ésta, determinado en los pagos provisionales y del ejercicio, no será deducible ni acreditable.
Cuando el resultado de la operación a que se refiere el primer párrafo de este artículo sea menor a uno, el factor de actualización que se aplicará al monto de las contribuciones, aprovechamientos y devoluciones a cargo del fisco estatal, así como a los valores de bienes u operaciones de que se traten, será uno.»
«Artículo 37. Las autoridades fiscales están obligadas a devolver las cantidades pagadas indebidamente y las que procedan de conformidad con las leyes fiscales. La devolución podrá hacerse de oficio o a petición del interesado, a través de los medios de pago señalados en el segundo párrafo del artículo 31 de este Código.
Si el pago de lo indebido se hubiera efectuado en cumplimiento de un acto de autoridad, el derecho a la devolución nace cuando dicho acto queda insubsistente. Lo dispuesto en este párrafo no es aplicable a la determinación de diferencias por errores aritméticos, las que darán lugar a la devolución siempre que no haya prescrito la obligación.»
«Artículo 38. Cuando se solicite la devolución a que se refiere el artículo anterior, ésta deberá efectuarse dentro del plazo de cincuenta días siguientes a la fecha en que se presentó la solicitud ante la autoridad fiscal competente con todos los datos, informes y documentos que acrediten el derecho a la misma.
Las autoridades fiscales para verificar la procedencia de la devolución, podrán requerir al contribuyente los datos, informes o documentos adicionales que consideren necesarios y que estén relacionados con la misma. Para tal efecto, se otorgará al promovente un plazo de diez días para que cumpla con lo solicitado, apercibido que de no hacerlo, se le tendrá por desistido de la solicitud de devolución correspondiente. 20
Cuando la autoridad fiscal requiera al contribuyente los datos, informes o documentos antes señalados, el periodo transcurrido entre la fecha en que se hubiera notificado el requerimiento de los mismos y la fecha en que éstos sean proporcionados en su totalidad por el contribuyente, no se computará en la determinación de los plazos para la devolución antes mencionados.
El fisco estatal deberá pagar la devolución que proceda, actualizada conforme a lo previsto en el artículo 29 de este Código, desde el mes en que se realizó el pago de lo indebido o se presentó la declaración que contenga el saldo a favor hasta aquél en que la devolución esté a disposición del contribuyente. Se entenderá que la devolución está a disposición del contribuyente a partir de la fecha en que la autoridad efectúe el depósito en la institución bancaria señalada en la solicitud de devolución o se notifique a dicho contribuyente la autorización de la devolución respectiva, cuando no haya señalado la cuenta bancaria en que se debe efectuar el depósito.
Cuando la devolución a que tenga derecho el contribuyente no se efectúe en el plazo indicado, o se niegue y posteriormente sea concedida por la autoridad en cumplimiento de una resolución dictada en un recurso administrativo o por un órgano jurisdiccional, las autoridades fiscales pagarán intereses que se calcularán a partir del día siguiente al del vencimiento de dicho plazo, o de que hubiera surtido efectos la notificación de la resolución por la que se negó la devolución solicitada, según se trate, conforme a una tasa que será igual a la prevista para los recargos, en la Ley de Ingresos para el Estado de Guanajuato, vigente en el ejercicio correspondiente, sobre la devolución actualizada. Dichos intereses se pagarán conjuntamente con la cantidad principal objeto de la devolución actualizada.
Sin perjuicio de lo anterior, el contribuyente podrá compensar las cantidades a su favor, incluyendo los intereses, contra cualquier contribución a su cargo o que deba enterar en su carácter de retenedor. Tratándose de contribuciones que tengan un fin específico solo podrán compensarse contra la misma contribución.
En ningún caso los intereses a cargo del fisco estatal excederán de los que se causen en cinco años.
Cuando las autoridades fiscales procedan a la devolución de cantidades señaladas como saldo a favor en las declaraciones presentadas por los contribuyentes, sin que medie mas trámite que el requerimiento de datos, informes o documentos adicionales o la simple comprobación de que se efectuaron los pagos de contribuciones que el contribuyente declara haber hecho, la orden de devolución no implicará resolución 21
favorable al contribuyente. Si la devolución se hubiera efectuado y no procediera, se causarán recargos sobre las cantidades actualizadas tanto por las devueltas indebidamente, como por las de los posibles intereses pagados por las autoridades fiscales, a partir de la fecha de la devolución.
La obligación de devolver prescribe en los mismos términos y condiciones que el crédito fiscal.»
Lo resaltado es propio.
De la interpretación armónica de los artículos antes transcritos, se desprende que se encuentran relacionados, ya que los mismos versan sobre la devolución del pago de lo indebido, y sobre la actualización que se genera en virtud de este supuesto.
El caso concreto, los ordinales 29 y 38, párrafo cuarto, del Código Fiscal del Estado de Guanajuato, contemplan que el monto de los aprovechamientos -conforme al artículo 83, fracción III, de la Ley de Hacienda para el Estado de Guanajuato, las multas son una modalidad de los aprovechamientos-, deberá actualizarse por el transcurso del tiempo y con motivo de los cambios de precios en el país, para lo cual se aplicará el factor de actualización a las cantidades correspondientes.
Así las cosas, en el presente asunto se actualiza la hipótesis que contemplan los artículos 29, primer párrafo, y 37, párrafo segundo, y 38, cuarto párrafo, del Código Fiscal del Estado de Guanajuato, dado que se trata de un pago de lo indebido efectuado en cumplimiento de un acto de autoridad que ha quedado insubsistente y todo pago con esas características debe actualizarse, esto es, calcular su monto a valor presente.
22
Dicho factor se obtendrá dividiendo el Índice Nacional de Precios al Consumidor del mes anterior al más reciente del periodo entre el citado índice correspondiente al mes anterior al más antiguo de dicho periodo.
Lo anterior, en congruencia con los motivos y razonamientos expuestos por el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, dentro de los tocas números *****, *****y *****.
Por lo tanto, se condena a la autoridad demandada a realizar las gestiones necesarias ante la autoridad fiscal estatal competente a fin de que le sea devuelta a la parte actora la cantidad de $***** (*****) que pagó como multa, de forma actualizada a la fecha en que se haga efectiva la devolución de mérito, en términos del cálculo que refiere el ordinal 29 del Código tributario en liza. Se precisa que dicha devolución deberá realizarse en León, Guanajuato, municipio en que se ubica el domicilio del actor.
Al respecto, resulta aplicable el criterio sustentado por el Pleno del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que textualmente indica:
«DEVOLUCIÓN DEL PAGO DE LO INDEBIDO. CORRESPONDE A LA AUTORIDAD DE LA QUE EMANÓ EL ACTO ANULADO, REALIZAR LAS GESTIONES PARA. Si el actor ocurrió ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado a efecto de solicitar el reembolso del pago que realizó, por considerar que la infracción del que provino era ilegal, resulta correcto que el A quo condenara a su devolución a la Dirección General de Tránsito y Transporte del Estado, y no a la Secretaría de Finanzas y Administración del Estado, pues el acto de autoridad (imposición y calificación de la infracción), por el cual el actor enteró esa cantidad al erario estatal, fue emitido por el titular de esa Dirección, no así la mencionada Secretaría, la que, en todo caso, se limitó a 23
cumplir con su cometido de recaudar los ingresos estatales, como dispone el artículo 5º del Código Fiscal del Estado, por lo que corresponde a esa Dirección General de Tránsito y Transporte, realizar las gestiones necesarias para que quede sin efectos el pago realizado a la autoridad recaudadora y se devuelva al actor la cantidad cuyo acto de origen fue declarado ilegal.»14
Se destaca que la autoridad demandada deberá informar sobre el cumplimiento otorgado a la condena que precede en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en el artículo 322 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, por los motivos y fundamentos expuestos en el Considerando Tercero del presente fallo.
14 Criterio pronunciado con motivo de la sentencia de fecha 9 nueve de enero de 2008 dos mil ocho, dictada dentro del Toca 136/07. 24
TERCERO. Se decreta la Nulidad Total de la calificación impugnada, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto de la misma.
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconoce el derecho solicitado por la parte actora y se condena a la autoridad demandada, atento a lo determinado en el Considerando Sexto de esta resolución jurisdiccional.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Guanajuato, Guanajuato, a 13 trece de junio de 2018 dos mil dieciocho.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 515/1ªSala/17 promovido por *****, por propio derecho, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 15 quince de marzo de 2017 dos mil diecisiete, *****, por su propio derecho, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado: «La resolución sancionatoria de fecha 23 veintitrés de diciembre de 2016, emitida dentro del expediente *****, firmada por el Lic. *****, Director General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas. La resolución de mérito fue notificada el día 08 de febrero de 2017.» La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad de la resolución impugnada y en consecuencia de la sanción; y 2) El reconocimiento del derecho a: (i) una impartición de justicia expedita, pronta, completa e imparcial, mediante el estudio integral y exhaustivo de la resolución impugnada; y (ii) a no ser amonestado e inscrito en el registro de servidores públicos sancionados.
2
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 21 veintiuno de marzo de 2017 dos mil diecisiete, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma; asimismo, se le tuvieron por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas, así como la presuncional legal y humana en todo lo que le favorezca.
Igualmente se acordó la prueba de informes ofertada por el actor, solicitándose por esta Sala para mejor proveer, al Instituto Nacional Electoral, copia a color de la credencial para votar del Licenciado *****.
En ese mismo auto, se desechó la prueba inspeccional ofrecida por el actor, dado que la misma sólo es procedente cuando no se requieren conocimientos técnicos especiales sobre la materia que versará, admitiéndosele por el contrario la prueba pericial en materia de grafoscopia que solicitó el mismo, designando perito de su parte y bajo los puntos que señaló dicho justiciable en su cuestionario, respecto de la cual se previno a la autoridad demandada nombrará a su perito y adicionará en su caso el citado cuestionario.
Asimismo, se tuvo a la parte actora por designando abogado autorizado en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como señalando domicilio para recibir notificaciones.
Finalmente, se concedió en el multicitado acuerdo la suspensión del acto controvertido solicitada por el actor con efectos conservatorios.
3
En proveído de fecha 18 dieciocho de mayo de 2017 dos mil diecisiete, se tuvo a la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado de Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma, designando abogados autorizados y señalando correo electrónico para recibir notificaciones, así como por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en el ocurso de contestación.
En el proveído antes referido, se tuvo a la mencionada Secretaría estatal por rindiendo en tiempo y forma legal el informe de autoridad que le fue requerido en el auto de fecha 21 veintiuno de marzo de 2017 dos mil diecisiete. Así también, se consideró a la autoridad demandada por adhiriéndose a la prueba pericial ofertada por el actor, así como al resultado del perito propuesto por el mismo, así como por adicionando el cuestionario respectivo. En este acuerdo no se admitió el reconocimiento de firma ofrecido por el demandado, estimándose por esta Sala que dicho medio de prueba no está reconocido por el Código de la materia.
Por último, y ante la fundada negativa del Instituto Nacional Electoral, para proporcionar copia a color de la credencial para votar del Licenciado *****, solicitada en el acuerdo anterior al que se relata, se solicitó a la Secretaría Técnica Normativa de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores, la copia en mención.
En ese orden, habiéndose recibido por esta Sala la copia a color de la credencial antes referida, y una vez requerida en sendas ocasiones a la persona señalada para que estampara su firma, y presentado parcialmente el dictamen pericial ofertado por el acto en un plazo prorrogado, mediante acuerdo de 13 trece de abril de 2018 dos mil 4
dieciocho, se tuvo al actor por desistiéndose de la prueba pericial en materia de grafoscopia ofrecida por su parte; ante ello, y en virtud de no concurrir pruebas pendientes de desahogo, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 21 veintiuno de mayo de 2017 dos mil diecisiete, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por las partes.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente juicio, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 3, primer párrafo, 6, fracción I, y 20, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guanajuato1, vigente en el momento en que inició el trámite del presente proceso; así como lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
1 Ahora Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, emitido por la Sexagésima Tercera Legislatura Constitucional del Congreso del Estado Libre y Soberano de Guanajuato, mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete.
5
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Se acredita con la resolución de fecha 23 veintitrés de diciembre de 2016 dos mil dieciséis, dictada por el Director General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas, en el procedimiento de responsabilidad administrativa número *****, mediante la reproducción digital del documento en original con firma autógrafa, exhibido por la parte actora, el cual reviste pleno valor probatorio en términos de lo dispuesto por los artículos 78 y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, más aún porque la autoridad demandada reconoció su existencia.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
Así, al no advertirse de oficio alguna que impida el análisis de fondo del proceso, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del presente proceso administrativo, dado que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por la impetrante, ni los 6
argumentos esgrimidos por la autoridad encausada tendientes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».2
QUINTO. Estudio del concepto de impugnación. En su concepto de impugnación citado como Primero, la parte actora manifiesta en lo medular que la resolución impugnada carece del elemento de validez previsto en el artículo 137, fracción VI, del Código de la Materia, esto es, que esta indebidamente fundada y motivada.
Asimismo, para sustentar la indebida fundamentación o variación de ésta, el demandante destaca que la autoridad encausada no sustentó su acuerdo de inicio y sujeción a procedimiento administrativo *****, en el artículo 15 de los Lineamientos Generales de Control Interno y sus Normas de Aplicación para la Administración Pública Estatal, sino que mejora su imputación y ese fundamento lo invoca hasta la resolución combatida.
2 Época: Novena; Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 7
Con ello, afirma el actor, que la demandada al emitir la resolución combatida, varió los fundamentos de derecho que tuvo para iniciar el procedimiento sancionador, violando con ello sus garantías de legalidad, certeza y seguridad jurídica, dejándolo en estado de indefensión.
Al contestar la autoridad demandada, en el punto correlativo de su refutación a los conceptos de impugnación, arguye exclusivamente respecto a la vigencia de los Lineamientos Generales de Control Interno y sus Normas de Aplicación para la Administración Pública Estatal, aunado su alusión de que la búsqueda fallida de tales lineamientos por el actor, no es una cuestión imputable a esa autoridad y no puede ser motivo para decretar la nulidad del acto impugnado.
Empero, se destaca que la autoridad, en dicha contestación, no expresa razonamiento defensivo o argumentativa alguna respecto a los vicios que imputa el actor respecto del acuerdo de inicio y sujeción a procedimiento administrativo, así como a la resolución combatida, al haberse mejorado o incorporado en esta última el sustento normativo omitido en el citado acuerdo primigenio.
A juicio de esta Sala el concepto de impugnación que se analiza es fundado con base en las consideraciones de hecho y de derecho que a continuación se exponen:
En primer término, es importante establecer la «litis» respecto a este primer punto controvertido, la cual consiste en determinar si se le dio a conocer de forma suficiente al actor en el acuerdo de inicio o instauración del procedimiento respectivo, la norma que la autoridad estimó transgredida, o si por el contrario, dicha autoridad la invocó 8
hasta la resolución impugnada, transgrediendo con ello, en perjuicio del actor, las garantías de legalidad, certeza y seguridad jurídica.
Como preámbulo, es oportuno abordar el tema del debido proceso, su connotación, alcances y consecuencias.
Al efecto, el debido proceso en vía administrativa supone que la Administración, en ejercicio de sus poderes, no puede ni debe adoptar una resolución definitiva sin que antes los interesados tengan cabal conocimiento de las actuaciones administrativas, con lo que estén en posibilidad fáctica de producir sus pruebas y formular sus descargos.
Del apotegma en comento, se derivan los principios de publicidad y contradicción, lo que asegura una mayor participación del sujeto en el procedimiento y en la formación de la correspondiente resolución administrativa final o definitiva.
Así, el derivado principio de contradicción presupone que el indiciado o sujeto a procedimiento conozca de forma expresa, completa e indubitable, los hechos u omisiones que se le imputan, así como la norma(s) incumplida(s) o transgredida(s) con ellos, para de esta forma encontrarse en aptitud de controvertir o argumentar respecto a los mismos.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos en su opinión consultiva número OC-18/03, en su parte conducente define el debido proceso legal como:
«Conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efecto de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier […] acto del Estado que pueda afectarlos. Es decir, cualquier 9
actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo, sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso […] para que exista “debido proceso legal” es preciso que un justiciable pueda hacer valer sus derechos y defender sus intereses en forma efectiva»3.
En particular, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en el artículo 8, bajo el epígrafe «Garantías judiciales», consagra como garantía mínima de la persona, el derecho a conocer previa y detalladamente de las imputaciones que se le formulen. En este sentido, en el «Caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá», la Corte Interamericana en mención, consideró que el aludido artículo 8 no se limita en su aplicación a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier tipo de acto del Estado que pueda afectarlos.
Es decir, cualquier actuación de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo, sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal4. Dicho principio en comento, sin lugar a dudas está íntimamente relacionado con el diverso de presunción de inocencia, el cual previene, en uno de sus alcances, que la carga de la prueba en todo procedimiento sancionador, corresponde a la autoridad que efectúa la imputación. Bajo ese contexto previo, en la especie el ordinal 49, fracción II, de la abrogada Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores
3 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-18/03 de 17 de septiembre de 2003, solicitada por los Estados Unidos Mexicanos, “Condición Jurídica y derechos de los Migrantes Indocumentados”, numeral 123. Disponible en: http://www.refworld.org.es/type,CASELAW,,,57f793d14,0.html 4 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá, Sentencia de 2 de febrero de 2001, numeral 192, página 124. Disponible en file:///C:/Users/1Sala_Magdo/Desktop/Seriec_72_esp.pdf
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Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios5, establecía expresamente:
«Artículo 49.- El acuerdo en el que se ordene dar vista al servidor público y citarlo personalmente para que acuda a la audiencia, deberá contener lo siguiente: […]
II. La conducta que se le imputa y las disposiciones legales que se estiman violadas, incluyendo el señalamiento de si la conducta se considera presuntamente grave en términos del artículo 21 de esta Ley».
Énfasis propio.
Dicho acuerdo en mención, conforme a lo previsto armónicamente por los ordinales 47 y 48 del mismo ordenamiento administrativo en comento, no es otro sino aquél con el cual la autoridad instaura el procedimiento de responsabilidad administrativa y ordena citar al presunto responsable a la audiencia contemplada en la misma norma; así pues, es de advertirse como el supuesto normativo antes transcrito, materializa el referido principio de debido proceso, por cuanto que posibilita la defensa efectiva del incoado durante el procedimiento disciplinario, obligando a la autoridad a hacerle de su conocimiento previo -antes de la resolución definitiva-, no sólo la conducta que se le reprocha, sino los ordenamientos que dicha Administración estima transgredidos o violados precisamente por el despliegue de tales actos volitivos por parte del iniciado. Así entonces, en la causa administrativa materia del presente litigio, la autoridad demandada refirió expresamente en el acuerdo de fecha 08
5 Ordenamiento en materia de responsabilidades estatales aplicable al caso que nos concierne -con el mismo se fundaron todas las actuaciones-, pues dicha legislación local se encontraba vigente al momento de realizarse la presumible conducta infractora no grave por el actor e igualmente era la norma vigente al iniciarse y concluirse el procedimiento de responsabilidad cuya resolución se impugna en el presente proceso (años 2015 y 2016). Esto es, antes de la entrada en vigor de la Ley General de Responsabilidades Administrativas y su homóloga local. 11
ocho de octubre de 2015 dos mil quince, que se instauraba el procedimiento de responsabilidad administrativa al hoy actor:
«…por la probable comisión de la conducta en que incurrió consistente en actuar con falta de diligencia en su encargo al incumplir con su obligación de informar a la Secretaría de Transparencia y Rendición de Cuentas y al Órgano de Gobierno de la Universidad Politécnica de Pénjamo que lo es el Consejo Directivo, el estado que guarda el Control Interno Institucional y sus Normas de Aplicación para la Administración Pública Estatal correspondiente a los años 2013 (dos mil trece) y 2014 (dos mil catorce), dentro del término establecido para ello».
Por el contrario, la misma autoridad demandada, en su resolución de fecha 23 veintitrés de diciembre de 2016 dos mil dieciséis, misma que puso fin al procedimiento de responsabilidad arriba aludido, señaló que:
«…el artículo 15 de los Lineamientos Generales de Control Interno y sus Normas de Aplicación para la Administración Pública Estatal, cuya (SIC) dispositivo con claridad indica «Artículo 15.- Los titulares de las dependencias deberán informar a la Secretaría de la Gestión Pública y en el caso de las entidades al Órgano de Gobierno y a su Órgano de Vigilancia de manera anual en los primeros 15 días hábiles de primer mes del año siguiente, el estado que guarda el control interno institucional, así como los avances más importantes efectuados al respecto, destacando las situaciones relevantes que requieran de atención para mejorar los procesos de control y evitar su debilitamiento.» Por lo anterior, es dable concluir que se actualiza la conducta reprochada a *****, toda vez que en el expediente en que se actúa se demostró la calidad de Rector de la Universidad Politécnica de Pénjamo, de igual forma se demostró la obligación que como tal tenía de presentar al Consejo Directivo, el estado que guarda el Control Interno Institucional y sus Normas de Aplicación para la Administración Pública Estatal correspondiente a los años 2013 (dos mil trece) y 2014 (dos mil catorce), dentro del término establecido para ello, demostrándose que se presentó hasta el veinticinco de febrero de dos milo (SIC) quince». Lo resaltado es propio.
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Asiste pues la razón al actor, cuando refiere que en la resolución combatida se consideró una norma cuyo incumplimiento no fue motivo del procedimiento que le fue iniciado y del cual devino dicha resolución impugnada, es decir, se insertan en dicho acto conclusivo circunstancias normativas novedosas con respecto al acuerdo de inicio o sujeción a procedimiento de fecha 08 ocho de octubre 2015 dos mil quince, expediente *****6, que le fue notificado en su oportunidad, como es la invocación del artículo 15 de los Lineamientos Generales de Control Interno y sus Normas de Aplicación para la Administración Pública Estatal, supuesto normativo que, entre otras cosas, establece el plazo de presentación del informe cuya omisión se reprocha al hoy actor; plazo que no se le circunscribió expresamente al inicio del procedimiento.
Así, al no habérsele atribuido al actor la contravención de tal supuesto normativo en el acuerdo de inicio del procedimiento, es un hecho que el incoado quedo en estado de indefensión e inseguridad jurídica, vulnerándose su garantía de audiencia, debido proceso y defensa, al no poder controvertirlo en la secuela del procedimiento que le fue instaurado.
Esto es, no contó el hoy actor con la posibilidad efectiva de contradecir la aplicación o interpretación, entre otras defensas, respecto a la normativa específica en mención -cuya vigencia es lo que exclusivamente arguye la demandada-. Ello, sin que sea dable interpretar que el requisito del debido proceso se colma con la sola mención que hace la autoridad de la legislación en
6 Documental pública que obra en autos y tiene valor probatorio pleno en términos de los ordinales 78, 121, 307K y 307L del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, más aún porque la autoridad demandada reconoció su existencia. 13
materia de responsabilidades -la cita del artículo 11, fracción I, del ordenamiento entonces vigente en la materia-; sino que por el contrario, para colmar el debido proceso legal, era necesario dotar de posibilidades al imputado para una defensa efectiva previa, esto es, darle a conocer la obligación incumplida que se le reprocha y el fundamento o sustento normativo especifico de la obligación presuntamente omitida.
Lo anterior es así, pues el citado ordinal 11 que invoca la demandada en su debatido acuerdo de inicio, sólo alude al no cumplimiento diligente de las funciones por parte del encausado, sin mencionar expresamente el sustento de tales funciones u obligaciones incumplidas; sin embargo, contrario a lo plasmado en el multicitado acuerdo de inicio, en la resolución definitiva si se inserta por la misma autoridad como normativa incumplida, el artículo 15 de los Lineamientos Generales de Control Interno y sus Normas de Aplicación para la Administración Pública Estatal.
Más aún, en el citado acuerdo no se indica por la encausada el plazo que tenía el indiciado para emitir el informe cuya omisión se le reprocha, pues solo apuntó escuetamente que no lo hizo dentro del término establecido para ello.
Esto es, no se le permitió conocer al imputado de manera oportuna la norma específica de la que deriva la obligación cuya omisión se le atribuye, como parte de sus funciones públicas encomendadas. Asimismo, no se señaló con precisión el plazo presuntamente incumplido, de acuerdo con la norma que no le fue precisada. Ciertamente, resulta patente que tales precisiones las realiza la autoridad hasta la emisión de la resolución definitiva controvertida, de 14
donde se advierten con claridad los vicios u omisiones del acuerdo primigenio, los cuales evidentemente se pretendieron subsanar por la autoridad en detrimento del encausado, lo cual le vedó la posibilidad de obtener una defensa efectiva y oportuna en el despliegue del procedimiento sancionador.
Luego entonces, queda demostrado que en el procedimiento de responsabilidad administrativa del cual deviene el acto impugnado, se inobservaron los postulados establecidos en los ordinales 1, 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, contraviniéndose además lo previsto expresamente por el artículo 49, fracción II, de la entonces vigente Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, generándose de esta forma vicios relevantes en dicho procedimiento que afectaron las defensas del particular -hoy actor- y trascendieron al sentido de la resolución; razón por la cual, se actualiza el supuestos de nulidad previsto en el artículo 302, fracción III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En este orden de ideas, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad Total de la resolución sancionatoria de fecha 23 veintitrés de diciembre de 2016, emitida por el Director General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado de Guanajuato, dentro del expediente número *****.
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Agregando que la nulidad decretada del acto impugnado, deviene al haberse emitido éste como resultado del procedimiento instaurado al hoy actor, siendo que dicho procedimiento adolece de un vicio insubsanable al haberse iniciado precisamente con el acuerdo que generó la indefensión del indiciado, trascendiendo así dicho vicio a la resolución definitiva combatida.
Así, se puntualiza que la nulidad deberá ser lisa y llana, ya que al estar en presencia de un vicio que implica la ilegalidad de la base del procedimiento, dicha cuestión genera la insubsistencia e invalidez de la resolución combatida.
Para fortalecer lo anterior, es propicio acudir por analogía a la jurisprudencia y tesis siguientes, respectivamente:
«ORDEN DE VISITA. LA ILEGALIDAD DE LA MISMA PRODUCE LA NULIDAD LISA Y LLANA DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA. Considerando que la orden de visita es el acto administrativo que da inicio al procedimiento de fiscalización, debe estimarse que la ilegalidad de dicho acto implica necesariamente la inexistencia de la base de tal procedimiento, por lo que debe declararse la nulidad de las resoluciones administrativas dictadas con apoyo en el procedimiento cuya orden de visita fue declarada ilegal.»7
«NULIDAD. ACTUALIZACIÓN DE LA CAUSAL PREVISTA EN LA FRACCIÓN III DEL ARTÍCULO 238 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, POR VICIOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. De acuerdo con el Código Fiscal de la Federación, para la validez de los actos administrativos se requiere que los actos que se emitan durante el procedimiento, así como la resolución definitiva, no estén afectados por alguna de las causas de ilegalidad que prevé en su artículo 238, cuya fracción III establece:
7 Novena Época Registro: 195739 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo VIII, Agosto de 1998 Materia(s): Administrativa Tesis: VI.2o. J/144 Página: 753. 16
«Se declarará que una resolución administrativa es ilegal cuando se demuestre alguna de las siguientes causales… III. Vicios del procedimiento que afecten las defensas del particular y trasciendan al sentido de la resolución impugnada.». Ahora bien, para que se dé el supuesto de nulidad a que se refiere dicha fracción debe ubicarse el momento en el cual comienza el procedimiento administrativo, el cual, tratándose del ejercicio de facultad de fiscalización, por lo regular se presenta cuando se practica la notificación del mandato de autoridad y, posteriormente, deberán considerarse como actos procesales todos aquellos que se emitan a partir del acto inicial, hasta el dictado de la resolución definitiva. Por tanto, los vicios de legalidad que se presenten dentro del procedimiento, son vicios que actualizan la causal que prevé la fracción III del artículo 238 del código señalado, siempre y cuando se advierta que los actos afecten las defensas del particular, y además, el vicio sea relevante, de manera que sus consecuencias trasciendan en el sentido del acto definitivo impugnado»8.
Énfasis añadido.
Toda vez que resultó fundado el concepto de impugnación en estudio y que el mismo fue suficiente para decretar la nulidad de la resolución impugnada, resulta innecesario el estudio de los demás conceptos de anulación que se desprenden del escrito inicial de demanda, ya que de realizarlo cualquiera que fuese el resultado, no variaría el sentido de la presente resolución jurisdiccional.
Resulta aplicable al respecto, la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Quinto Circuito, que a la letra dice:
«CONCEPTOS DE VIOLACION. CUANDO SU ESTUDIO ES INNECESARIO. Si al considerarse fundado un concepto de violación ello trae
8 Época: Novena; Registro: 183487; Instancia: Segunda Sala de la SCJN; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XVIII, agosto de 2003; Materia(s): Administrativa; Tesis: 2a.CIII/2003; Página: 334.
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como consecuencia la concesión del amparo, es innecesario analizar los restantes, ya que cualquiera que fuera el resultado de ese estudio, en nada variaría el sentido de la sentencia».9
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora.
En su libelo inicial de demanda, solicita el actor el reconocimiento del derecho a una impartición de justicia expedita, pronta, completa e imparcial, mediante el estudio integral y exhaustivo de la resolución impugnada; al efecto, se estima que dicha pretensión ha quedado satisfecha al haberse decretado la nulidad total de la resolución impugnada.
Asimismo, solicita el justiciable que se le reconozca su derecho a no ser amonestado e inscrito en el respectivo registro de servidores públicos sancionados.
A ese respecto, y de conformidad con el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se reconoce el derecho del actor a no ser amonestado e inscrito en el registro de servidores públicos sancionados con motivo de la resolución declarada nula en la presente resolución, por lo que la autoridad encausada deberá abstenerse de hacerlo. Ello, dado que al tenor de lo dispuesto en el artículo 143 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los
9 Octava Época, Registro: 223103, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo VII, Abril de 1991, Materia(s): Común, Tesis: V.2o. J/7, Pagina 86.
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Municipios de Guanajuato, los actos impugnados inválidos no se presumen legítimos ni ejecutables, ni podrán subsanarse. Esto es, no pueden generar frutos válidos, ni la autoridad darle efectos ulteriores. Resultando aplicable por analogía a la determinación que antecede, la tesis siguiente:
«SENTENCIAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. LA ORDEN DE RESTITUIR AL ACTOR EN SUS DERECHOS ES UN EFECTO PROPIO DE LAS QUE DECLARAN LA NULIDAD QUE, POR TANTO, NO IMPLICA LA INTRODUCCIÓN DE UN NUEVO ELEMENTO EN LA LITIS NI SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE. La orden para restituir al actor en el goce de los derechos de que fue privado mediante la resolución impugnada en el juicio contencioso administrativo, es un efecto propio de las sentencias que declaran la nulidad y, por tanto, no implica la introducción de un elemento nuevo en la litis ni la suplencia de la deficiencia de la queja, sino una obligación del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que le imponen los principios de legalidad y de justicia. En efecto, la nulidad de la resolución impugnada que priva al actor de sus derechos de manera ilegal, necesariamente debe tener como efecto su restitución pues, de no ser así, no tendría sentido la declaración de nulidad.»10
Lo resaltado es propio.
Así, con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
10 Novena; Registro: 179740; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada: Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XX, Diciembre de 2004; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.4o.A.455 A; Página: 1454. 19
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.
TERCERO. Se decreta la Nulidad Total del acto impugnado, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto de la misma.
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconoce el derecho solicitado por la parte actora, atento a lo determinado en el Considerando Sexto de esta resolución jurisdiccional.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, 28 veintiocho de agosto de 2019 dos mil diecinueve.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 500/1ª Sala/2019 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante juicio en línea en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 13 trece de marzo de 2019 dos mil diecinueve, *****, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«Boleta de Infracción folio M No. ***** de fecha 01 de febrero de 2019 emitida por el Inspector ***** supuestamente adscrito al incompetente Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato…»
La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad total del acto impugnado; y 2) El reconocimiento del derecho para que para que le sea devuelta la cantidad enterada a la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado, por concepto de multa; así como el pago del arrastre y pensión enterada a «*****», con motivo de la retención del vehículo.
2
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 19 diecinueve de marzo de 2019 dos mil diecinueve, se requirió a la parte actora para que convalidara su identidad y completara su trámite en los módulos de registro, para obtener su cuenta para el acceso a los servicios informáticos de este Tribunal; a fin de que fuera remitida la demanda que pretende instar mediante su perfil de usuario.
En consecuencia, el 24 veinticuatro de abril de 2019 dos mil diecinueve, se acordó la admisión de la demanda, se ordenó correr traslado de ella a las autoridades demandadas y se les emplazó para que dieran contestación a la misma.
Se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en el escrito inicial de demanda, y se le requirió para que exhibiera el documento que denominó «la línea de captura para la recepción de pagos emitido por la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Gobierno del Estado de Guanajuato»; pues lo ofreció pero no lo adjuntó a su demanda.
Conjuntamente, se tuvo al abogado designado por la parte actora como autorizado para el único efecto de imponerse de autos, al no tener registrada su cédula en este Tribunal, así como por señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
Luego, en proveído de fecha 10 diez de junio de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Gobierno del Estado de Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma, señalando abogados autorizados y cuenta electrónica para recibir notificaciones. 3
Además, se requirió al inspector de movilidad adscrito al municipio de León, Guanajuato -autoridad demandada-, para que precisara el nombre de quien suscribe la contestación de demandada, a fin de estar en posibilidad de acordar lo conducente.
Por otra parte, se admitió la documental superveniente ofrecida por la parte actora, consistente en factura con número de folio ***** de 23 veintitrés de abril de 2019 dos mil diecinueve, emitida por *****; así también, se le tuvo por cumpliendo el requerimiento formulado, de ahí que se admitió la documental ofrecida en el escrito inicial.
Por último, se solicitó al Juzgado Cuarto de Distrito en el Estado, con residencia en León, Guanajuato, remitiera copias certificadas de las constancias que integran el juicio de amparo indirecto *****.
En forma subsecuente, a través de auto de 5 cinco de julio de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a *****, inspector de movilidad adscrito a la Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma. Se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas, así como la presuncional legal y humana. Conjuntamente, se le tuvo por señalando abogados autorizados y correo electrónico para recibir notificaciones.
A la par, se tuvo a la parte demandada por desahogando la vista concedida respecto la prueba documental superveniente ofrecida por la parte actora.
En razón de ello, se corrió traslado de la demanda a «*****», con el carácter de tercero con derecho incompatible a la pretensión del actor. 4
Posteriormente, por acuerdo de 19 diecinueve de julio de 2019 dos mil diecinueve, se ordenó que se remita el escrito signado por ***** – actor- en el cual formula una excitativa de justicia, a la Secretaría General de Acuerdos de este Tribunal, para el trámite y resolución de la misma.
Mediante auto dictado el 13 trece de agosto de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a «*****», por no manifestando lo que a sus intereses conviene dentro del término legal, en su carácter de tercero con derecho incompatible a la pretensión del actor.
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 23 veintitrés de agosto de 2019 dos mil diecinueve tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que no fueron presentados por ninguna de las partes.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I, inciso a), y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del 5
Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, 249, 307 A, 307 B y 307 D del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia de los actos impugnados. Se encuentra plenamente acreditada la existencia de la boleta de infracción con folio *****, de fecha 1 uno de febrero de 2019 dos mil diecinueve, con la digitalización de la copia al carbón con firma autógrafa de ésta, además de la copia certificada2 exhibida electrónicamente por el Inspector demandado, motivo por el que se arriba a la conclusión de que contiene la manifestación de voluntad plasmada por su suscriptor, aceptando con su firma su contenido, ligado directamente a su confesión al dar contestación a la demanda3.
Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 48, fracciones I y II, 57, 78, 118, 121, 123 y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Asimismo, la parte impetrante exhibió como medio de prueba la reproducción digital del documento ‹‹líneas de captura para la recepción de pagos››, y del comprobante de pago con línea de captura ***** de la Institución Bancaria *****, de fecha 15 quince de febrero de 2019 dos mil diecinueve, para acreditar que erogó a la Secretaría de
1Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete , mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete , conforme a sus transitorios primero y segundo. 2En atención al requerimiento formulado por esta Primera Sala, a fin de que se exhibiera el documento legible. 3 Al dar contestación al primer hecho señalado por la parte actora en la demanda, señaló: «…me permito referir que es cierto el mismo únicamente en cuanto a la correcta y legal elaboración del folio de infracción. ***** …» 6
Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato, la cantidad de $***** (*****).
Las documentales de referencia merecen pleno valor probatorio de conformidad con lo dispuesto en los artículos 78, 117, 124, 131 y 307K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, dado que no fueron objetadas y, por el contrario, la Secretaría de Finanzas demandada hizo propio dicho elemento de convicción.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
El representante de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato, refiere que en el proceso debe sobreseerse respecto de esa autoridad, pues no debe considerársele como demandada, pues a su juicio no emitió ni consumó el acto impugnado, surtiendo las causales de improcedencia previstas en las fracciones I y VI del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Al respecto, son de desestimarse los argumentos expuestos, dado que la «Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato», tiene el carácter de «autoridad» en términos de lo dispuesto por el artículo 251, fracción II, inciso a), del Código de 7
Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Se precisa que de acuerdo a lo establecido por el artículo 100 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 24, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo para el Estado de Guanajuato; 1, 2, fracción II, inciso b), 35, fracción II, 36, fracción IV, 46, fracciones III y VII, 50, fracción VI, y 54, fracción VIII, del Reglamento Interior de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, es la dependencia encargada de administrar la hacienda pública del Estado, y le compete en materia de administración tributaria, administrar la recaudación de las contribuciones, y en general de los ingresos que forman parte de la hacienda pública estatal; de este modo, debe comparecer a este proceso a defender lo relativo a la procedencia o improcedencia de la devolución de la cantidad pagada por concepto de multa y en su caso el pago de actualizaciones que reclama la parte actora.
Por ello, la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato, tiene el carácter de autoridad ya que ésta característica «no la pierde por el simple hecho de recibir el pago de la multa», la que por disposición de los artículos 26 y 30, párrafo último, del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, tiene el carácter de crédito fiscal, de ahí resulta que como autoridad podría ser condenada a la devolución de la cantidad pagada indebidamente y en su caso al pago de actualizaciones sobre ese monto.
De esta forma, y toda vez que el actor vía reconocimiento del derecho solicita la devolución de la cantidad que indebidamente pagó ante la 8
Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato, debe ser llamada a este proceso porque podría verse afectado el erario público del Estado, además de que al tratarse de un crédito fiscal la multa correspondiente, dicha dependencia hacendaria interviene como «autoridad determinadora y ejecutora al recibir el pago de la misma»4, y por tanto, tiene el carácter de autoridad demandada, conforme a lo dispuesto por el artículo 251, fracción II, inciso a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Lo anterior, debido a que en la boleta confutada no se liquidó o determinó el monto a pagar, ni subsiste calificación alguna que lo haya hecho, por lo que dicha determinación sí la llevó a cabo la autoridad recaudadora.
Resulta aplicable al efecto la tesis aislada V.2o.P.A.13 A (10a.)5, que a continuación se transcribe:
«RECIBO DE PAGO DE UNA MULTA POR INFRACCIONES DE TRÁNSITO. ES UN ACTO DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO, CUANDO LA ENTIDAD RECAUDADORA LIQUIDA EL MONTO DE LA INFRACCIÓN Y/O DE CONCEPTOS NO REFERIDOS EN LA BOLETA CORRESPONDIENTE (APLICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA 2a./J. 182/2008). De la jurisprudencia 2a./J. 182/2008, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVIII, diciembre de 2008, página 294, de rubro: «TENENCIA O USO DE VEHÍCULOS. EL RECIBO DE PAGO RELATIVO NO CONSTITUYE UN ACTO DE AUTORIDAD PARA LOS
4 Criterio de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, intitulado: RECIBO DE PAGO. ACTO ADMINISTRATIVO. (Ponente: Magistrado Gerardo Arroyo Figueroa. Toca 60/18 PL. Recurrente: **. Resolución del 10 diez de enero de 2018 dos mil dieciocho). 5 Época: Décima Época; Registro: 2012863; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 35, Octubre de 2016, Tomo IV; Materia(s): Común, Administrativa; Página: 3037. 9
EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO.», así como de la ejecutoria que le dio origen, se advierte que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció que el recibo de pago del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos constituye solamente el medio idóneo para acreditar el cumplimiento de la obligación correspondiente y no un acto de autoridad imputable a la autoridad fiscal, debido a que es el gobernado quien voluntariamente acude a liquidar dicho impuesto, sin que exista un acto coercitivo de la autoridad correspondiente; de igual manera, señaló que no acontece lo mismo en relación con la determinación unilateral del monto a pagar por concepto de dicho impuesto o la negativa a proporcionar los servicios administrativos ante la existencia de algún adeudo por el concepto señalado, al constituir indudablemente actos de autoridad que afectan la esfera jurídica del gobernado, sin necesidad de acudir a los órganos judiciales, ni requerir del consenso de la voluntad del afectado, debido a que la autoridad administrativa encargada del trámite ejerce una facultad de decisión, por lo que constituye una potestad administrativa cuyo ejercicio le es irrenunciable. De esta manera, del criterio referido puede deducirse que, en términos generales, el recibo de pago de una contribución no constituye un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo, pues lo único que acredita es la existencia de un acto de autoaplicación de la ley, en el caso de que la autoridad no haya intervenido en la determinación del tributo ni hubiese desarrollado actos diversos e independientes de la autodeterminación realizada por el propio contribuyente. En esas condiciones, si con motivo de una multa determinada por un agente de tránsito, el particular efectúa ante la tesorería el pago respectivo, sin que la entidad recaudadora realice determinación alguna, adoptando la postura pasiva de fungir sólo como receptora del pago, éste no constituye un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo; sin embargo, no sucede lo mismo cuando en la boleta de infracción no se advierte que el oficial de tránsito hubiese determinado o liquidado alguna multa o infracción ni establecido las bases para cuantificarla (como acontece por ejemplo cuando se fija en específico el número de salarios mínimos que habrán de pagarse con motivo de la infracción), y en el recibo de pago se precisa la cantidad que el contribuyente debió enterar por concepto de multa por la infracción referida en la boleta, o bien, cuando en el recibo también se hace referencia a otros conceptos como parte del monto pagado, como podrían ser los de asistencia social, mejoras en servicio público, fomento al deporte, servicio de almacenaje, servicio de grúa y certificado médico, entre otros. Lo anterior es así, debido a que en esos dos supuestos, es evidente que la liquidación de dicha infracción y de los referidos conceptos fue realizada por la propia autoridad recaudadora, ya que no derivan 10
directamente de la boleta de infracción, ni la actividad de la exactora se contrae a recibir pasivamente el pago que el particular realiza luego de haber sido determinado y liquidado por diversa autoridad, lo que pone de manifiesto que se trata de aspectos introducidos unilateralmente por dicha autoridad al momento del cobro y evidencia la existencia de una relación de supra a subordinación entre el gobernado y la referida autoridad, pues a través del cobro reflejado en el recibo de pago crea, modifica o extingue por sí o ante sí, una situación que afecta la esfera jurídica de aquél, ejerciendo facultades de decisión; de ahí que constituya un acto de autoridad para efectos del juicio constitucional, en términos del artículo 5o., fracción II, de la Ley de Amparo.»
Énfasis y subrayado añadido.
Así, un recibo de pago en el cual la autoridad recaudadora consigna la recepción de un monto, constituye el medio idóneo para acreditar el cumplimiento de la obligación correspondiente, pero sólo cuando éste versa sobre el pago relativo a un crédito fiscal «previamente determinado».
Es decir, el recibo de pago no constituye un acto administrativo cuando el particular efectúa ante la autoridad recaudadora el pago relativo al cumplimiento de una multa previamente determinada por diversa autoridad, porque la actividad de la exactora únicamente se limita a recibir pasivamente el pago que el particular realiza.
Caso contrario, cuando en el folio de infracción no se advierta que la autoridad administrativa hubiese determinado o liquidado alguna multa, ni se advierta que haya establecido las bases para cuantificarla, y en el recibo de pago sea precisada la cantidad que el particular debe enterar por concepto de multa a causa de la infracción impuesta, se está en presencia de un acto administrativo.
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Refuerza lo anterior, el criterio emitido por el Pleno de este Tribunal, cuyo rubro y texto reza:
«RECIBO DE PAGO. ACTO ADMINISTRATIVO. Cuando el justiciable señale como acto impugnado el cobro de un crédito fiscal y lo acredite por medio de los recibos correspondientes a los pagos que realizó, en términos de la interpretación del artículo 136 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; las Salas del Tribunal de Justicia Administrativa deberán admitir la demanda respectiva, pues ese documento de pago -es un acto administrativo- al ser una declaración unilateral de voluntad susceptible de incidir en la esfera jurídica del gobernado, ya sea creando, declarando, reconociendo, transmitiendo o extinguiendo una situación jurídica individual, siempre que cumpla con los siguientes elementos: a) ser emitido de manera unilateral por la autoridad -puede ser el área respectiva encargada de recibir el pago la que realice el cálculo del crédito o bien el órgano hacendario municipal-, en ejercicio de sus funciones públicas previstas en la norma hacendaria; b) deberá incidir en la esfera jurídica del particular afectado, creando y declarando la obligación fiscal determinada en cantidad liquida; c) generar una situación jurídica individual y concreta que trascienda en el patrimonio del particular destinatario del acto al realizar el pago, lo cual deberá acreditarse en autos una vez colmado lo anterior, sin mayor trámite deberá admitirse la demanda, pues dichos recibos de pago son actos administrativos impugnables en su modalidad de crédito fiscal»6
En el caso concreto, se clarifica que el recibo de pago en relación con el documento ‹‹líneas de captura para la recepción de pagos››, ofertados por el actor en su demanda sí tiene naturaleza de acto administrativo, toda vez que la autoridad recaudadora sí ejerce unilateralmente facultades de decisión, incidiendo así en la esfera jurídica del particular -creando y declarando la obligación fiscal determinada en cantidad líquida-, lo que afecta el patrimonio del particular destinatario del acto.
6 Toca 60/18 PL. Recurrente: **. Resolución del 10 diez de enero de 2018 dos mil dieciocho.
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Es importante precisar, que en caso de resultar una resolución favorable a la parte actora, la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato, no se encontraría exenta de realizar, dentro del ámbito de su competencia, los actos necesarios para el eficaz cumplimiento de esta sentencia, considerando al efecto que todas las autoridades que por razón de sus funciones deban intervenir en la ejecución del fallo se encuentran obligadas a ello. Esto es, la dependencia hacendaría de mérito, en su caso, tendría que intervenir eficazmente en la devolución de la cantidad que ingreso indebidamente al erario público estatal que administra dicha oficina recaudadora.
Como apoyo a lo anterior, se invoca la jurisprudencia 1a./J.57/2007, de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, del tenor siguiente:
«AUTORIDADES NO SEÑALADAS COMO RESPONSABLES. ESTÁN OBLIGADAS A REALIZAR LOS ACTOS NECESARIOS PARA EL EFICAZ CUMPLIMIENTO DE LA EJECUTORIA DE AMPARO. Aun cuando las autoridades no hayan sido designadas como responsables en el juicio de garantías, pero en razón de sus funciones deban tener intervención en el cumplimiento de la ejecutoria de amparo, están obligadas a realizar, dentro de los límites de su competencia, todos los actos necesarios para el acatamiento íntegro y fiel de dicha sentencia protectora, y para que logre vigencia real y eficacia práctica.» 7
Énfasis añadido.
7 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, Mayo de 2007, página 144. Número de registro: 172605. 13
Sobre el mismo tema, resulta ilustrativa la tesis aislada II.1o.P.A.153 K8, emitida por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Segundo Circuito, que señala:
«SENTENCIAS DE AMPARO. ESTAN OBLIGADAS A SU CUMPLIMIENTO. TODAS LAS AUTORIDADES QUE DEBAN INTERVENIR EN SU EJECUCION, AUN CUANDO NO HAYAN INTERVENIDO EN EL AMPARO. El hecho de que alguna autoridad no haya sido señalada como parte en el juicio de amparo, no implica que no esté obligada a cumplir con el fallo protector, por el contrario, a su cumplimiento se obligan todas aquellas autoridades que por razón de sus funciones deban intervenir en su ejecución.»
Énfasis y subrayados añadidos.
En otras palabras, con independencia o no del sobreseimiento de la misma como autoridad demandada, la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato -al tener el carácter de autoridad exactora- en calidad de encausada o incluso de tercero sería condenada a la devolución de la cantidad pagada indebidamente ante su oficina recaudadora, así como al pago de actualizaciones sobre ese monto, todo ello en razón de sus funciones, sin perjuicio de haber sido o no parte en el procedimiento de origen.
Se invoca así el siguiente criterio por analogía de la Segunda Sala de este Tribunal, que se cita a continuación:
«TESORERO MUNICIPAL. CON INDEPENDENCIA DE HABER SIDO O NO PARTE EN EL PROCEDIMIENTO DE ORIGEN, ANTE LAS GESTIONES DE LA AUTORIDAD CONDENADA; EN SU CARÁCTER DE AUTORIDAD FISCAL, TIENE EL DEBER DE
8 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo XV-2, Febrero de 1995, página 554. Número de registro: 208849. 14
DEVOLVER LAS CANTIDADES PAGADAS INDEBIDAMENTE POR EL ACTOR, AL HABER OBTENIDO ESTE UNA SENTENCIA FAVORABLE. De lo previsto en los numerales 15, inciso C); 52, 53 y 59 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, se desprende que, con independencia de haber sido parte o no en el procedimiento administrativo originario en el que se ordena la devolución de las cantidades pagadas indebidamente por el actor, los tesoreros municipales, ante las gestiones de la autoridad condenada, tienen la obligación de realizar la devolución del pago, en razón de que el actor de origen interpuso oportunamente el proceso administrativo en el que obtuvo sentencia favorable. (Expediente de Recurso de Revisión 165/2ªSala/ 16, interpuesto por *****. Sentencia del 27 de junio de 2017)».9
Subrayado añadido
Esto es, en nada le beneficia el sobreseimiento que solicita, pues el mismo no impide el estudio de fondo del asunto y en su caso no le exime del cumplimiento de la sentencia; sin que pase desapercibido que invoca las resoluciones dictadas en los procesos 538/3ª. Sala/18 y 1642/2ª. Sala/17; sin embargo, lo cierto es que en esos asuntos se decretó el sobreseimiento respecto a la emisión de la boleta de infracción, pero en la especie, participa del acto confutado al determinar y recibir el monto asignado como multa, de ahí que no sean eficaces para soportar su argumento.
Por su parte, el Inspector de movilidad adscrito a la Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato, aduce que el proceso es improcedente en términos de la fracción V, artículo 261 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en virtud de que existe previamente un proceso pendiente de resolver en el que fue demandado por la emisión del folio de infracción *****.
9 Publicado en los Criterios Jurídicos 2017, emitidos por este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, página 7, consultables en: http://tcagto.gob.mx/wp-content/uploads/2018/01/CRITERIOS_JURIDICOS_2017.pdf 15
Con el propósito de proveer al respecto, esta Sala de conocimiento solicitó al Juzgado Cuarto de Distrito en el Estado, con residencia en León, Guanajuato, la remisión de copia certificada del juicio de amparo indirecto número *****.
Una vez revisadas las constancias que integran la causa constitucional, se advierte que sustancialmente, existe identidad de partes y que en efecto, la boleta de infracción es señalada como acto reclamado, incluso los argumentos de disenso en su contra, son idénticos a los expresados en este proceso; no obstante, es de destacarse que la causa administrativa que nos ocupa se instó el 13 trece de marzo de 2019 dos mil diecinueve, mientras que los agravios que combaten la infracción se hicieron valer en la ampliación de la demanda del juicio de amparo hasta el 23 veintitrés de abril del mismo año, de ahí que resulte inatendible lo argüido, toda vez que esta hipótesis tiende a que no se dicten resoluciones contradictorias respecto de un mismo caso, lo que en la especie no acontece, si se atiende a los efectos y alcances de las resoluciones que lleguen a dictarse en aras de garantizar el mayor beneficio a los particulares, como se prevé en el principio pro persona y el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, considerar lo contrario a final de cuentas, vendría a estorbar el propósito de una rápida y expedita administración de justicia.
En consecuencia, al no prosperar las causales de improcedencia invocadas por las autoridades demandadas y al no advertirse, oficiosamente, la actualización de alguna de las hipótesis previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, que 16
impida resolver el fondo de la causa, se determina no sobreseer en el proceso.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por las autoridades encausadas tendentes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».10
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. El artículo 302, último párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, habilita a este Juzgador para examinar de oficio la competencia de la autoridad que emitió el acto impugnado, por ser una cuestión de orden público.
Por tanto, quien resuelve se avoca al estudio oficioso de la competencia del Inspector de Movilidad demandado, para dictar la boleta de infracción impugnada, así como todo lo relacionado con la misma, incluso la ausencia, indebida o insuficiente de su fundamentación.
10 Tesis: 2a. /J.58/2010, Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Página: 830. 17
En tal sentido, resulta aplicable al presente estudio, por analogía, la tesis jurisprudencial siguiente:
«COMPETENCIA. SU ESTUDIO OFICIOSO RESPECTO DE LA AUTORIDAD DEMANDADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, DEBE SER ANALIZADA POR LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. El artículo 238, penúltimo párrafo, del Código Fiscal de la Federación y su correlativo 51, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, establece que ese Tribunal podrá hacer valer de oficio, por ser de orden público, la incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada. Al respecto debe decirse que ese estudio implica todo lo relacionado con la competencia de la autoridad, supuesto en el cual se incluye tanto la ausencia de fundamentación de la competencia, como la indebida o insuficiente fundamentación de la misma, en virtud de que al tratarse de una facultad oficiosa, las Salas fiscales de cualquier modo entrarán al examen de las facultades de la autoridad para emitir el acto de molestia; lo anterior con independencia de que exista o no agravio del afectado, o bien, de que invoque incompetencia o simplemente argumente una indebida, insuficiente o deficiente fundamentación de la competencia. Cabe agregar que en el caso de que las Salas fiscales estimen que la autoridad administrativa es incompetente, su pronunciamiento en ese sentido será indispensable, porque ello constituirá causa de nulidad de la resolución impugnada; sin embargo, si considera que la autoridad es competente, esto no quiere decir que dicha autoridad jurisdiccional necesariamente deba pronunciarse al respecto en los fallos que emita, pues el no pronunciamiento expreso, simplemente es indicativo de que estimó que la autoridad demandada sí tenía competencia para emitir la resolución o acto impugnado en el juicio de nulidad.»11
Así, el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos exige que todo acto de molestia conste en un mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento.
11 Novena Época. Registro: 170827. Instancia: Segunda Sala. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXVI, Diciembre de 2007. Materias: Administrativa. Tesis: 2a./J. 218/2007. Página: 154. 18
Lo que se reitera en el artículo 137, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, del cual se advierte que los actos administrativos deberán ser expedidos por autoridad competente.
Los preceptos citados consagran el principio de legalidad, por virtud del cual las autoridades sólo están facultadas para hacer lo que la ley expresamente les permite, a efecto de dar seguridad jurídica a los gobernados, por lo que, la competencia no solo se traduce en la posibilidad de emitir el acto de molestia en contra del gobernado, sino también en que por disposición expresa de una ley o reglamento dicha autoridad emisora deberá existir, si esto último no se justifica tampoco el acto emitido por ella.
Conviene destacar sobre el tema relativo a la inexistencia legal de una autoridad y los efectos del acto emitido por ésta, la jurisprudencia de rubro y texto siguientes:
«SUBDIRECTOR DE SANCIONES DE LA DIRECCIÓN DE SANCIONES, DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE ASUNTOS JURÍDICOS DE LA SECRETARÍA DEL TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL. SU EXISTENCIA DEBE CONTENERSE EN EL REGLAMENTO INTERIOR DE LA PROPIA SECRETARÍA. El Reglamento Interior de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social es el ordenamiento legal a través del cual el Ejecutivo Federal puede crear órganos, suprimirlos, cambiar o modificar sus atribuciones; por tanto, si en tal ordenamiento legal no se contempla al subdirector de Sanciones de la Dirección de Sanciones de la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, es evidente que no tiene existencia legal, ya que no puede sostenerse válidamente que en el acuerdo delegatorio de facultades, organigramas generales o en el manual general de organización, se confieran facultades a una autoridad que no se encuentra expresamente creada en dicho reglamento interior, puesto que además de la existencia de la autoridad, debe constar expresamente en el cuerpo de 19
leyes que contempla a las unidades administrativas que integran tal secretaría de Estado y no inferirse su existencia, toda vez que expresamente el artículo 18 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal señala que el reglamento interior de cada una de las secretarías de Estado, que es expedido por el presidente de la República, determinará las atribuciones de las unidades administrativas; por lo que si en el citado reglamento, en el que constan las unidades administrativas que integran la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, no se encuentra contemplada la existencia del subdirector de Sanciones de la Dirección de Sanciones de la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, la cual debe constar expresamente y no inferirse o hacerse derivar de disposiciones secundarias, es evidente que cualquier actuación derivada de ella es ilegal por provenir de una autoridad inexistente.»12
Énfasis añadido.
Previo a realizar el análisis de acto impugnado, es necesario precisar que mediante reformas publicadas el 21 veintiuno de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, se reformó la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, con la finalidad de hacer más eficiente la materia de movilidad.
Por ello, el Instituto de Movilidad del Estado, se extinguió como órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobierno, para formar parte de la Secretaría de Infraestructura, Conectividad y Movilidad, para la atención de las funciones sustanciales de planeación y diseño de las políticas públicas estatales en materia de movilidad. En tanto, se previó que la Secretaría de Gobierno, a través de una Unidad Administrativa que para tal efecto creara, habría de conocer asuntos de
12 Tesis: II.A. J/1; Novena Época; Registro: 197547; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo VI, Octubre de 1997; Materia(s): Administrativa; Página: 698 20
las materias de educación vial y del servicio público y especial de transporte13.
En este tenor, los artículos 15 bis y 15 ter de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, disponen:
«Artículo 15 bis. La Secretaría de Infraestructura, Conectividad y Movilidad, contará con una unidad administrativa en materia de movilidad encargada de ordenar, planear, promover y administrar la movilidad en el Estado.»
«Artículo 15 ter. La Secretaría de Gobierno contará con una unidad administrativa en materia de transporte encargada de ordenar, planear, promover y administrar el servicio público y especial de transporte en el Estado, así como la educación vial.»
Lo subrayado es propio.
A fin de reforzar los argumentos anteriores se transcriben los artículos transitorios primero, quinto, sexto y séptimo, de la Ley de Movilidad para el Estado de Guanajuato y sus Municipios, relativos a la reforma en comento, que textualmente indican:
«Artículo Primero. El presente Decreto entrará en vigor el 26 de septiembre de 2018, previa publicación en el Periódico Oficial de Gobierno del Estado.»
Artículo Quinto. La Secretaría de Obra Pública se transformará en Secretaría de Infraestructura, Conectividad y Movilidad; para tal efecto, el Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato trasferirá los asuntos jurídicos, administrativos, mobiliario, vehículos, instrumentos, aparatos, maquinaria, archivos y en general, el
13 Cfr. Iniciativa de Decreto a fin de reformar, adicionar, y derogar diversas disposiciones de las leyes de Obra Pública y Servicios Relacionados con la misma, para el Estado y los Municipios de Guanajuato; Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, de Alcoholes para el Estado de Guanajuato; para el Desarrollo y la Competitividad Económica del Estado de Guanajuato y sus Municipios; de Concesiones de Servicios e Infraestructura Pública para el Estado de Guanajuato; de Fomento a las Actividades de las Organizaciones de la Sociedad Civil en el Estado de Guanajuato; del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato; y al Código Territorial para el Estado y los Municipios de Guanajuato. Consultable el www.congresogto.gob.mx 21
equipo de las unidades administrativas que hayan venido usando para la atención de sus funciones, a través de la entrega-recepción respectiva.»
«Artículo Sexto. La Secretaría de Infraestructura, Conectividad y Movilidad sustituye en todas sus obligaciones y asume los compromisos adquiridos por las entidades paraestatales que les transfieran los asuntos en términos del artículo quinto transitorio del presente Decreto.
Las referencias a la Secretaría de Obra Pública, y del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato se entenderán referidas a la Secretaría de Infraestructura, Conectividad y Movilidad.»
«Artículo Séptimo. De conformidad a lo estipulado en el Reglamento de Entrega- Recepción para la Administración Pública Estatal, la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas, vigilará el proceso de entrega recepción extraordinaria.»
«Artículo Octavo. El Gobernador del Estado expedirá los reglamentos, así como las adecuaciones normativas y administrativas necesarias para el cumplimiento del presente Decreto, en un plazo que no exceda de un año, contado a partir de la entrada en vigor del presente Decreto.
En tanto se expiden, continuarán vigentes los actuales en lo que no se opongan al presente Decreto.»
Lo subrayado es propio.
De lo transcrito, se desprende que a partir del 26 veintiséis de septiembre del 2018 dos mil dieciocho, el Ejecutivo del Estado debía expedir y adecuar los reglamentos correspondientes dentro del año siguiente, y que las alusiones al Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, se entenderán referidas a la Secretaría de Infraestructura, Conectividad y Movilidad; con lo cual se reitera la inexistencia de del Instituto en mención.
En este contexto, mediante decreto gubernativo número 8 ocho, mediante el cual se reforman, adicionan y derogan diversas 22
disposiciones del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobierno, publicado el 30 treinta de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, número 240 doscientos cuarenta, sexta parte, se creó la Dirección General de Transporte, señalando que ésta es la Unidad Administrativa a que se refiere la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios.
Dentro de sus funciones, se estableció que serían ordenar, planear, promover y administrar el servicio público y especial de transporte, y las demás que le confiera la cita ley de movilidad, precisando que los inspectores de movilidad que le están adscritos, serán competentes para emitir las boletas de infracción tratándose del servicio público y especial de transporte estatal.
Lo señalado se advierte del contenido de los artículos 3, fracción II, inciso a), subincisos a.1, a.2, a.3, a.4 y a.5, 42, fracción III, 43, fracciones I y II, y 46 fracción I, y artículo primero transitorio, del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobierno, que para su mayor comprensión a continuación se transcriben:
«Artículo 3. Para el estudio, planeación, programación, ejecución y despacho de sus asuntos, la Secretaría contará con la siguiente estructura administrativa […] II. Subsecretaría de Servicios a la Comunidad: a) Dirección General de Transporte: a.1) Dirección de Desarrollo del Transporte; a.2) Dirección Jurídica de Transporte; a.3) Dirección de Inspección; a.4) Dirección de Atención, Capacitación y Educación Vial; y a.5) Dirección de Gestión Administrativa de Transporte…»
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«Artículo 42. La Dirección General de Transporte debe planear, coordinar, supervisar y evaluar el trabajo de las siguientes unidades administrativas: I. Dirección de Desarrollo del Transporte; II. Dirección Jurídica de Transporte; III. Dirección de Inspección; IV. Dirección de Atención, Capacitación y Educación Vial; y V. Dirección de Gestión Administrativa de Transporte.»
«Artículo 43. La Dirección General de Transporte tiene, además de las facultades genéricas, las siguientes: I. Ordenar, planear, promover y administrar el servicio público y especial de transporte, así como la educación y cultura vial; II. Fungir como la Unidad Administrativa de Transporte a que se refiere la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, con las atribuciones que la misma le confiere…»
«Artículo 46. La Dirección de Inspección tiene las siguientes facultades: I. Supervisar, verificar y vigilar, por conducto de los inspectores de movilidad, que la prestación del servicio público y especial de transporte de competencia estatal, se ejecute de acuerdo a la normatividad de la materia, así como levantar las boletas de infracción y actas de inspección…»
«Artículo Primero. El presente Decreto Gubernativo entrará en vigencia el día siguiente al de su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado.»
«Artículo Tercero. A la entrada en vigencia del presente Decreto Gubernativo, cualquier referencia que en decretos, reglamentos, convenios u otros instrumentos jurídicos se haga a los Institutos de Movilidad del Estado de Guanajuato y de Seguridad en la Tenencia de la Tierra del Estado de Guanajuato, se entenderá hecha a las Direcciones Generales de Transporte y de Seguridad en la Tenencia de la Tierra, respectivamente.»
Lo resaltado no es de origen.
En virtud de lo anterior, de conformidad con el artículo primero transitorio del Reglamento citado, a partir del 01 uno de diciembre de 2018 dos mil dieciocho, el Inspector de Movilidad de la 24
Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato, es la autoridad competente para vigilar el servicio público y especial de transporte estatal, y por consiguiente elaborar las infracciones con motivo del incumplimiento a las disposiciones que lo regulan.
Además, de las disposiciones citadas, se advierte que para todos los efectos legales, el Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato se entenderá referido a la Dirección General de Tránsito, pero únicamente en cuanto a ordenamientos legales y reglamentarios, decretos, convenios u otros instrumentos jurídicos emitidos con anterioridad a la vigencia de las reformas, pero no así para emitir actos administrativos con posterioridad, como es el caso de la infracción impugnada, ni tampoco que los actos emitidos por los inspectores del Instituto de Movilidad mencionado se entenderán emitidos por un inspector adscrito a la Dirección General de Tránsito.
En este mismo sentido se pronunció la Tercera Sala de este Tribunal en la sentencia dictada dentro del proceso número ***** de fecha 26 veintiséis de febrero de 2016 dos mil dieciséis, de la cual derivó el criterio que a continuación se transcribe:
«NULIDAD TOTAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EMITIDOS POR OFICIALES ADSCRITOS A LA DIRECCIÓN GENERAL DE TRÁNSITO DEL ESTADO DEL ESTADO DE GUANAJUATO CON POSTERIORIDAD AL 1 DE ENERO DE 2015. INEXISTENCIA DE LA AUTORIDAD. Mediante Decreto número 191 ciento noventa y uno, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato número 188 ciento ochenta y ocho, tercera parte, de fecha 25 veinticinco de noviembre de 2014 dos mil catorce, se expidió la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, en la que en los artículos 8 fracción VI, 194 y 195 se establece la competencia de la Policía Estatal de Caminos para vigilar el tránsito en las 25
carreteras, caminos y áreas de jurisdicción estatal, así como la seguridad en las mismas; por ello de conformidad con los artículos Primero y Segundo transitorios de la Ley citada, a partir del 1 uno de enero de 2015 dos mil quince, dejó de existir legalmente la Institución Policial denominada «Dirección General de Tránsito» prevista en la abrogada Ley de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, en consecuencia, también dejaron de existir jurídicamente los Oficiales de Tránsito adscritos a ésta. No obsta a lo anterior que los artículos Tercero, Sexto y Séptimo transitorios dispongan que para todos los efectos legales, la Policía Estatal de Caminos se entenderá referida a la Dirección General de Tránsito ya que ello únicamente ocurre en cuanto a ordenamientos legales y reglamentarios, decretos, convenios u otros instrumentos jurídicos emitidos con anterioridad a la vigencia de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, pero no así para emitir actos administrativos con posterioridad, como es el caso de la infracción impugnada ni tampoco que los actos emitidos por los Oficiales de Tránsito se entenderán emitidos por un Policía Estatal de Caminos. En consecuencia, ante la inexistencia legal del Oficial de Tránsito adscrito a la Dirección General de Tránsito del Estado de Guanajuato y por ende la incompetencia de la parte demandada que emitió la infracción lo procedente es decretar la nulidad total de la infracción impugnada.»
Énfasis añadido.
Ahora, en el caso concreto, la infracción con folio ***** de fecha 1 uno de febrero de 2019 dos mil diecinueve, fue emitida por un Inspector de Movilidad del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, lo que se advierte del propio acto impugnado en que indica: «El Inspector de Movilidad adscrito al Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato que suscribe la presente boleta de infracción…»
Luego, si el Inspector de Movilidad adscrito al Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, es una autoridad jurídicamente inexistente, entonces, es incompetente para emitir el acto impugnado, pues al no estar prevista su existencia en una norma jurídica vigente al momento 26
de la emisión del acto controvertido, tampoco habrá alguna disposición normativa que le atribuya facultad alguna.
Ilustra lo anterior, el criterio de autoridad expuesto en la tesis aislada que enseguida se transcribe:
«DIRECCIÓN GENERAL DE ORIENTACIÓN, QUEJAS Y DENUNCIAS DE LA CONTRALORÍA INTERNA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. ES LEGALMENTE INEXISTENTE. La Dirección General de Orientación, Quejas y Denuncias de la Contraloría Interna de la Procuraduría General de la República, no puede ser considerada como una unidad administrativa integrante de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, al no estar contemplada dentro del reglamento interior de la propia secretaría, vigente a partir del 12 de abril de 1995; por tanto, es evidente que no tiene existencia legal, y cualquier actuación derivada de ella es ilegal, por provenir de una autoridad inexistente.» 14
Lo subrayado es añadido.
En consecuencia, ante la inexistencia legal del Inspector de Movilidad adscrito al Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, y por ende la incompetencia de la parte demandada que emitió la infracción con folio *****, de fecha 1 uno de febrero de 2019 dos mil diecinueve, se actualiza la causal prevista en el artículo 302, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Dado que la incompetencia de la autoridad demandada para emitir la infracción impugnada, constituye un vicio de ilegalidad que trasciende a su aspecto material o de contenido, y que existe cosa juzgada sobre el
14 Tesis: II.A.65 A, Novena Época; Registro: 194030; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo IX, Mayo de 1999; Materia(s): Administrativa; Página: 1006.
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problema de fondo debatido, con fundamento en el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad Total de la infracción con folio *****, de fecha 1 uno de febrero de 2019 dos mil diecinueve.
Es aplicable por analogía al asunto bajo escrutinio, el criterio15 que a continuación se transcribe:
«NULIDAD LISA Y LLANA PREVISTA EN EL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. SUPUESTOS Y CONSECUENCIAS. Conforme al artículo 239 del Código Fiscal de la Federación, las sentencias definitivas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que declaren la nulidad pueden ser de manera lisa y llana cuando ocurra alguno de los dos supuestos de ilegalidad previstos en las fracciones I y IV del artículo 238 del código invocado, lo que se actualiza, en el primer caso, cuando existe incompetencia de la autoridad que dicta u ordena la resolución impugnada o tramita el procedimiento del que deriva y, en el segundo, cuando los hechos que motivaron el acto no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien, se dictó en contravención de las disposiciones aplicables o dejó de aplicar las debidas, lo que implica el fondo o sustancia del contenido de la resolución impugnada. En ambos casos se requiere, en principio, que la Sala Fiscal realice el examen de fondo de la controversia. Es así que, de actualizarse tales supuestos, la nulidad debe declararse en forma lisa y llana, lo que impide cualquier actuación posterior de la autoridad en razón de la profundidad o trascendencia de la materia sobre la cual incide el vicio casado y que determina, en igual forma, un contexto específico sobre el que existirá cosa juzgada que no puede volver a ser discutida.»
Énfasis añadido.
Dado el sentido del fallo, es innecesario el análisis de los conceptos de impugnación esgrimidos por la parte actora, al resultar incompetente la
15 Tesis: I.4o.A. J/21; Novena Época; Registro: 184612; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XVII, Marzo de 2003; Materia(s): Administrativa; Página: 1534. 28
autoridad que emitió la infracción impugnada, a fin de decretar su nulidad y la de su correspondiente calificación.
Al respecto, resulta aplicable el criterio sostenido por el Pleno de este Órgano Jurisdiccional con el rubro y texto siguientes:
«CONCEPTOS DE IMPUGNACIÓN. ES INNECESARIO SU ESTUDIO CUANDO SE DECRETA LA INCOMPETENCIA DE LA AUTORIDAD EMISORA DEL ACTO. No es necesario el análisis de los demás conceptos de violación que esgrime el actor en contra del acto impugnado, al haber resultado bastante el estudio de la incompetencia de la autoridad, en virtud de que la competencia es un requisito de validez del acto administrativo, de acuerdo con lo que establece el artículo 137, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, lo que es suficiente para decretar la nulidad total de la resolución administrativa impugnada, con fundamento en la fracción I del artículo 302 del Código citado.»16
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora.
El impetrante solicita que como consecuencia de la nulidad se reconozca su derecho a la devolución de las cantidades que indebidamente pagó, a razón de $***** (*****), enterados a la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato, por concepto de multa por infracciones a la Ley de Movilidad; así como la cantidad de $***** (*****), que erogó por concepto de arrastre y depósito de su vehículo, ofreciendo como prueba de su intención, el recibo de pago y factura correspondientes.
16 Sentencia de fecha 18 dieciocho de septiembre de 2009 dos mil nueve, dictada dentro del toca 89/09.PL. 29
Tales documentos tienen eficacia demostrativa plena para probar que ***** -actor-, enteró las cantidades manifestadas como consecuencia de la boleta de infracción anulada en esta instancia; por consiguiente, es procedente reconocer el derecho del actor a que le sean devueltas las cantidades pagadas indebidamente, de conformidad con los ordinales 143 y 255, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Resulta aplicable por analogía o símil, la tesis aislada siguiente:
«SENTENCIAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. LA ORDEN DE RESTITUIR AL ACTOR EN SUS DERECHOS ES UN EFECTO PROPIO DE LAS QUE DECLARAN LA NULIDAD QUE, POR TANTO, NO IMPLICA LA INTRODUCCIÓN DE UN NUEVO ELEMENTO EN LA LITIS NI SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE. La orden para restituir al actor en el goce de los derechos de que fue privado mediante la resolución impugnada en el juicio contencioso administrativo, es un efecto propio de las sentencias que declaran la nulidad y, por tanto, no implica la introducción de un elemento nuevo en la litis ni la suplencia de la deficiencia de la queja, sino una obligación del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que le imponen los principios de legalidad y de justicia. En efecto, la nulidad de la resolución impugnada que priva al actor de sus derechos de manera ilegal, necesariamente debe tener como efecto su restitución pues, de no ser así, no tendría sentido la declaración de nulidad.»17
Énfasis añadido.
De este modo, en virtud de la declaratoria de nulidad del acto impugnado, es inconcuso que la parte actora no tiene por qué resentir las consecuencias del mismo y, aunado a que la justiciable acreditó
17 Tesis: I.4o.A.455 A; Novena Época; Registro: 179740; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada: Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XX, Diciembre de 2004; Materia(s): Administrativa; Página: 1454. 30
haber realizado el pago de la multa, en este tenor se configura el pago de lo indebido.
Se asevera lo anterior, considerando que la actora aportó como prueba al proceso -bajo protesta de decir verdad- la impresión de ‹‹líneas de captura para la recepción de pagos›› y del comprobante de pago ‹‹recepción automatizada de pagos (RAP)›› con línea de captura ***** de la Institución Bancaria *****, de fecha 15 quince de febrero de 2019 dos mil diecinueve, a favor de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato, por la cantidad de $***** (*****).18 Aunado a ello, la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado -autoridad demandada-, hizo suya dicha documental, por lo cual reconoció el ingreso por concepto de multa a razón de la cantidad pedida, correspondiente a la infracción con folio ***** -acto anulado en este proceso-.
Es así que se actualiza el pago de lo indebido en términos del ordinal 37 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, y en tal sentido procede su devolución al contribuyente.
Luego, con la devolución del pago de lo indebido, procede además la condena a la actualización de dicho importe, según lo ordenado en los artículos 29, 37 y 38 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato:
«Artículo 29. El monto de las contribuciones, aprovechamientos, así como de las devoluciones a cargo del fisco estatal, se actualizará por el transcurso del tiempo y con motivo de los cambios de precios en el país, para lo cual se aplicará el factor de actualización a las cantidades que se deban actualizar. Dicho factor se obtendrá dividiendo el Índice Nacional de Precios al Consumidor del mes anterior al más reciente del periodo entre el citado índice correspondiente
18 Medios de convicción valorados en el Considerando Segundo de este fallo. 31
al mes anterior al más antiguo de dicho periodo. Las contribuciones, los aprovechamientos, así como las devoluciones a cargo del fisco estatal, no se actualizarán por fracciones de mes.
El Índice Nacional de Precios al Consumidor será el que publique el Banco de México en el Diario Oficial de la Federación. En los casos en que el índice correspondiente al mes anterior al más reciente del período, no haya sido publicado, la actualización de que se trate se realizará aplicando el último índice mensual publicado.
Los valores de bienes u operaciones se actualizarán de acuerdo con lo dispuesto por este artículo, cuando las leyes fiscales así lo establezcan. Las disposiciones señalarán en cada caso el período de que se trate.
Las cantidades actualizadas conservan la naturaleza jurídica que tenían antes de la actualización. El monto de ésta, determinado en los pagos provisionales y del ejercicio, no será deducible ni acreditable.
Cuando el resultado de la operación a que se refiere el primer párrafo de este artículo sea menor a uno, el factor de actualización que se aplicará al monto de las contribuciones, aprovechamientos y devoluciones a cargo del fisco estatal, así como a los valores de bienes u operaciones de que se traten, será uno.»
«Artículo 37. Las autoridades fiscales están obligadas a devolver las cantidades pagadas indebidamente y las que procedan de conformidad con las leyes fiscales. La devolución podrá hacerse de oficio o a petición del interesado, a través de los medios de pago señalados en el segundo párrafo del artículo 31 de este Código.
Si el pago de lo indebido se hubiera efectuado en cumplimiento de un acto de autoridad, el derecho a la devolución nace cuando dicho acto queda insubsistente. Lo dispuesto en este párrafo no es aplicable a la determinación de diferencias por errores aritméticos, las que darán lugar a la devolución siempre que no haya prescrito la obligación.»
«Artículo 38. Cuando se solicite la devolución a que se refiere el artículo anterior, ésta deberá efectuarse dentro del plazo de cincuenta días siguientes a la fecha en que se presentó la solicitud ante la autoridad fiscal competente con todos los datos, informes y documentos que acrediten el derecho a la misma. 32
Las autoridades fiscales para verificar la procedencia de la devolución, podrán requerir al contribuyente los datos, informes o documentos adicionales que consideren necesarios y que estén relacionados con la misma. Para tal efecto, se otorgará al promovente un plazo de diez días para que cumpla con lo solicitado, apercibido que de no hacerlo, se le tendrá por desistido de la solicitud de devolución correspondiente.
Cuando la autoridad fiscal requiera al contribuyente los datos, informes o documentos antes señalados, el periodo transcurrido entre la fecha en que se hubiera notificado el requerimiento de los mismos y la fecha en que éstos sean proporcionados en su totalidad por el contribuyente, no se computará en la determinación de los plazos para la devolución antes mencionados.
El fisco estatal deberá pagar la devolución que proceda, actualizada conforme a lo previsto en el artículo 29 de este Código, desde el mes en que se realizó el pago de lo indebido o se presentó la declaración que contenga el saldo a favor hasta aquél en que la devolución esté a disposición del contribuyente. Se entenderá que la devolución está a disposición del contribuyente a partir de la fecha en que la autoridad efectúe el depósito en la institución bancaria señalada en la solicitud de devolución o se notifique a dicho contribuyente la autorización de la devolución respectiva, cuando no haya señalado la cuenta bancaria en que se debe efectuar el depósito.
Cuando la devolución a que tenga derecho el contribuyente no se efectúe en el plazo indicado, o se niegue y posteriormente sea concedida por la autoridad en cumplimiento de una resolución dictada en un recurso administrativo o por un órgano jurisdiccional, las autoridades fiscales pagarán intereses que se calcularán a partir del día siguiente al del vencimiento de dicho plazo, o de que hubiera surtido efectos la notificación de la resolución por la que se negó la devolución solicitada, según se trate, conforme a una tasa que será igual a la prevista para los recargos, en la Ley de Ingresos para el Estado de Guanajuato, vigente en el ejercicio correspondiente, sobre la devolución actualizada. Dichos intereses se pagarán conjuntamente con la cantidad principal objeto de la devolución actualizada.
Sin perjuicio de lo anterior, el contribuyente podrá compensar las cantidades a su favor, incluyendo los intereses, contra cualquier contribución a su cargo o que deba 33
enterar en su carácter de retenedor. Tratándose de contribuciones que tengan un fin específico solo podrán compensarse contra la misma contribución.
En ningún caso los intereses a cargo del fisco estatal excederán de los que se causen en cinco años.
Cuando las autoridades fiscales procedan a la devolución de cantidades señaladas como saldo a favor en las declaraciones presentadas por los contribuyentes, sin que medie mas trámite que el requerimiento de datos, informes o documentos adicionales o la simple comprobación de que se efectuaron los pagos de contribuciones que el contribuyente declara haber hecho, la orden de devolución no implicará resolución favorable al contribuyente. Si la devolución se hubiera efectuado y no procediera, se causarán recargos sobre las cantidades actualizadas tanto por las devueltas indebidamente, como por las de los posibles intereses pagados por las autoridades fiscales, a partir de la fecha de la devolución. La obligación de devolver prescribe en los mismos términos y condiciones que el crédito fiscal.»
Lo resaltado es propio.
De los numerales de previa cita, se colige que las autoridades fiscales estatales, se encuentran constreñidas a devolver las cantidades pagadas indebidamente, y que en caso de haberse efectuado dicho pago en cumplimiento de un acto de autoridad, el derecho a su devolución nace cuando dicha actuación ha quedado «insubsistente» de manera definitiva.
Por su parte, los ordinales 29 y 38, párrafo cuarto, del Código Fiscal del Estado de Guanajuato, establecen que para efecto de su devolución, el monto de los aprovechamientos -conforme al artículo 83 de la Ley de Hacienda para el Estado de Guanajuato, las multas son una modalidad de los aprovechamientos-, deberá actualizarse por el transcurso del tiempo y con motivo de los 34
cambios de precios en el país, para lo cual se aplicará el factor de actualización a las cantidades correspondientes.
Dicho factor se obtendrá dividiendo el Índice Nacional de Precios al Consumidor del mes anterior al más reciente del periodo entre el citado índice correspondiente al mes anterior al más antiguo de dicho periodo.
Se concluye entonces, que en el caso que nos ocupa se actualizan las hipótesis que contemplan los artículos 29 y 38, párrafo cuarto, del Código Fiscal del Estado de Guanajuato, toda vez que se declaró la nulidad del folio de infracción impugnado y por tanto, la insubsistencia de la multa impuesta y pagada por el impetrante, resultando procedente que se efectúe la devolución de la cantidad erogada indebidamente con las actualizaciones correspondientes.
Lo anterior, en congruencia con los motivos y razonamientos expuestos por el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, dentro de los tocas números *****, ***** y *****.
Respecto del pago de la cantidad actualizada, resulta aplicable por analogía el siguiente criterio19:
«DEVOLUCIÓN DE CONTRIBUCIONES. LA AUTORIDAD FISCAL DEBE DEVOLVER AL CONTRIBUYENTE LAS CANTIDADES ACTUALIZADAS, AUN CUANDO ÉSTE NO LO SOLICITE (INTERPRETACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 17-A, 22, PÁRRAFO OCTAVO, Y 22-B DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN
19 Tesis: 1a. LXXIII/2012 (10a.), Décima Época. Registro: 2000567. Instancia: Primera Sala. Tipo de Tesis: Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Libro VII, Abril de 2012, Tomo 1. Materia: Administrativa. Página: 871 35
VIGENTES EN 2005). Este alto tribunal ha sostenido que el principio de proporcionalidad tributaria contenido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no sólo se manifiesta de manera positiva, sino también de forma negativa, al prohibir a la autoridad recaudar cantidades superiores a las debidas, obligándola a reintegrar al particular las obtenidas injustificadamente; asimismo, que en el caso de normas declaradas inconstitucionales, aun cuando no establezcan la actualización del monto a devolver, a fin de cumplir con el artículo 80 de la Ley de Amparo, la autoridad fiscal queda obligada a devolver el monto debidamente actualizado, ya que sólo así se restituye al gobernado en el pleno goce de la garantía individual violada. Por tanto, no es válido justificar la omisión de actualizar las cantidades enteradas indebidamente con la afirmación de que el contribuyente «no solicitó la actualización», ya que, por una parte, los formatos emitidos por la autoridad fiscal no tienen un espacio para solicitarla, lo cual no puede ser una omisión atribuible al contribuyente, pero además, éste tampoco puede solicitar el monto de la devolución actualizado, pues al presentar la solicitud no puede saber cuándo recibirá por parte de la autoridad la cantidad solicitada, y dado que la actualización del pago indebido debe realizarse desde que éste se efectuó hasta que la devolución se recibe, aquél no cuenta con los elementos necesarios para hacer el cálculo al presentar la solicitud de devolución. Por otra parte, la falta de una solicitud expresa no exime a la autoridad de cumplir con las obligaciones impuestas por la ley, ya que la actualización de las cantidades a su cargo no es optativa, sino que constituye una obligación clara y sin excepción alguna, de reintegrar al contribuyente los pagos de lo indebido actualizados.»
Aunado a lo anterior, resulta innecesario que la actora solicite la devolución de la cantidad pagada por concepto de multa, en virtud de que al tenor de lo dispuesto en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de proteger el derecho humano de los gobernados a la justicia pronta y completa, este órgano jurisdiccional además de estar facultado para decretar la nulidad de los actos impugnados, tiene atribuciones para determinar la forma de reparación del derecho subjetivo de la actora que fue lesionado con el acto administrativo, y condenar a la administración a restablecerlos, tal y como lo dispone el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de 36
Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Es ilustrativa sobre la configuración del pago indebido de una multa cuando la boleta de infracción de tránsito se decretó nula, la tesis aislada con el rubro y texto siguientes:
«BOLETAS DE INFRACCIÓN DE TRÁNSITO. AL DEJARSE INSUBSISTENTES SE ACTUALIZA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 61, FRACCIÓN XXI, DE LA LEY DE AMPARO, POR LO QUE EL PAGO EFECTUADO ES INDEBIDO Y SU DEVOLUCIÓN DEBE SOLICITARSE ANTE LA AUTORIDAD RESPONSABLE. Si la autoridad responsable deja insubsistente la boleta de infracción durante la tramitación del juicio de amparo indirecto, por haber declarado la nulidad lisa y llana, ello legitima a la parte quejosa a solicitar la devolución del monto de la multa ante la responsable, pues en razón de que los actos de aplicación han quedado insubsistentes, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXI, de la Ley de Amparo, lo cual ocasiona que el pago de la multa sea ahora indebido, por la nueva situación jurídica, al haber quedado sin efectos el acto reclamado.» 20
Asimismo resulta aplicable por analogía, la siguiente jurisprudencia al ser semejantes los artículos citados en el párrafo precedente, con el artículo 52, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, el citado criterio indica textualmente lo siguiente:
«PAGO DE LO INDEBIDO. LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA ESTÁN OBLIGADAS A DETERMINAR SI EL ACTOR TIENE DERECHO A SU RESTITUCIÓN, SIENDO INNECESARIO QUE PREVIAMENTE
20 Tesis: XVII.1o.P.A.11 A (10a.), Décima Época. Registro: 2014537. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Tesis Aislada. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 43, Junio de 2017, Tomo IV. Materia: Común. Página: 2871. 37
SOLICITE SU DEVOLUCIÓN A LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA. Bajo el modelo de plena jurisdicción que adoptan las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en el juicio de nulidad, conforme a los artículos 50, penúltimo párrafo, y 52, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al dictar sus sentencias cuentan con facultades no sólo para anular los actos administrativos, sino también para determinar, como regla general, la forma de reparación del derecho subjetivo del actor lesionado por la autoridad demandada en su actuación, fijando los derechos de aquél, sus límites y proporciones, y condenando a la administración a restablecerlos y a hacerlos efectivos, salvo que no se tengan elementos suficientes para emitir un pronunciamiento sobre el tema. Por tanto, siempre que las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa tengan elementos suficientes para cerciorarse del derecho subjetivo a la devolución del pago de lo indebido reclamado, están obligadas a decidir si el actor tiene derecho o no a la condena por su restitución, sin que sea necesario que previamente se plantee a la autoridad administrativa dicha solicitud de devolución de pago, en aras de proteger el derecho humano de los gobernados a la justicia pronta y completa, reconocido por el artículo 17, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.»21
Por lo tanto, se condena a las autoridades demandadas a fin de que le sea devuelta a la parte actora la cantidad de $***** (*****), que pagó como multa, de forma actualizada a la fecha en que se haga efectiva la devolución de mérito, dicha actualización en términos del cálculo que refiere el ordinal 29 del código tributario en comento.
Es preciso indicar al Inspector demandado, en relación con el señalamiento que vierte en su escrito de contestación, que no se le está sancionando a realizar la devolución precitada, sino a llevar a cabo las gestiones relativas para que dicha cantidad sea devuelta a la actora.
21 Tesis: PC.VIII. J/2 A (10a.), Décima Época. Registro: 2013250. Instancia: Plenos de Circuito. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 37, Diciembre de 2016, Tomo II. Materia: Administrativa. Página: 1364 38
Al respecto, resulta aplicable el criterio sustentado por el Pleno del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que textualmente indica:
«DEVOLUCIÓN DEL PAGO DE LO INDEBIDO. CORRESPONDE A LA AUTORIDAD DE LA QUE EMANÓ EL ACTO ANULADO, REALIZAR LAS GESTIONES PARA. Si el actor ocurrió ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado a efecto de solicitar el reembolso del pago que realizó, por considerar que la infracción del que provino era ilegal, resulta correcto que el A quo condenara a su devolución a la Dirección General de Tránsito y Transporte del Estado, y no a la Secretaría de Finanzas y Administración del Estado, pues el acto de autoridad (imposición y calificación de la infracción), por el cual el actor enteró esa cantidad al erario estatal, fue emitido por el titular de esa Dirección, no así la mencionada Secretaría, la que, en todo caso, se limitó a cumplir con su cometido de recaudar los ingresos estatales, como dispone el artículo 5º del Código Fiscal del Estado, por lo que corresponde a esa Dirección General de Tránsito y Transporte, realizar las gestiones necesarias para que quede sin efectos el pago realizado a la autoridad recaudadora y se devuelva al actor la cantidad cuyo acto de origen fue declarado ilegal.» 22
Énfasis añadido.
Ahora bien, de conformidad con el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se reconoce el derecho de la actora para que le sea devuelta la cantidad que erogó con motivo de la retención del vehículo, condenándose a las autoridad demandadas en consecuencia.
Lo anterior, debido a que la factura número *****, por la cantidad de $***** (*****) expedida por el establecimiento mercantil denominado «*****», expedida a nombre del actor, se encuentra
22 Criterio pronunciado con motivo de la sentencia de fecha 9 nueve de enero de 2008 dos mil ocho, dictada dentro del Toca 136/07 39
vinculada con los datos vehículo y lo asentado en la boleta de infracción23.
Toda vez que la referida factura cuenta con cadena original y sello digital de su emisor, y no fue objetada por la autoridad demandada en relación a su contenido y alcance, ésta genera convicción en quien resuelve dado su valor probatorio, en términos de lo que disponen los artículos 48, fracciones II y VIII, 78, 124, 129, 131 y 307 K del Código de Procedimientos y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; 3, fracción XIII y 4, de la Ley sobre el uso de Medios Electrónicos y Firma Electrónica para el Estado de Guanajuato y sus Municipios, así como de conformidad con lo establecido en la tesis siguiente:
«DOCUMENTO ELECTRÓNICO. SI CUENTA CON CADENA ORIGINAL, SELLO O FIRMA DIGITAL QUE GENERE CONVICCIÓN EN CUANTO A SU AUTENTICIDAD, SU EFICACIA PROBATORIA ES PLENA. De conformidad con el artículo 210-A del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley de Amparo, la información generada o comunicada que conste en medios electrónicos, ópticos o en cualquier otra tecnología, constituye un medio de prueba que debe valorarse conforme a las reglas específicas contenidas en el propio precepto y no con base en las reglas generales aplicables a las copias simples de documentos públicos o privados impresos. Así, para establecer la fuerza probatoria de aquella información, conocida como documento electrónico, debe atenderse a la fiabilidad del método en que se generó, comunicó, recibió o archivó y, en su caso, si es posible atribuir su contenido a las personas obligadas e, igualmente, si es accesible para su ulterior consulta. En congruencia con ello, si el documento electrónico, por ejemplo, una factura, cuenta con cadena original, sello o firma digital que genere convicción en cuanto a su autenticidad, su eficacia probatoria es plena y, por ende, queda a cargo de quien lo objete aportar las pruebas necesarias o agotar los medios pertinentes para desvirtuarla.»24
23 En la boleta de infracción se asentó como garantía del interés fiscal el vehículo y la pensión * * * * * . 24 Común Tesis: XXI.1o.P.A.11 K (10a.), Décima Época, Registro: 2015428 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito 40
En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se condena a las autoridades demandadas a realizar las gestiones necesarias a efecto de que se devuelva a *****, la cantidad $***** (*****), que erogó por concepto de arrastre y pensión con motivo de la retención ilegal de su vehículo.
Finalmente, las autoridades demandadas deberán informar sobre el cumplimiento otorgado a la condena que precede en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en los artículos 319, 321 y 322 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo.
Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 47, Octubre de 2017, Tomo IV Materia(s): Página: 2434 41
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, por los motivos y fundamentos expuestos en el Considerando Tercero del presente fallo.
TERCERO. Se decreta la Nulidad Total del acto impugnado, conforme a lo expuesto en el Considerando Quinto de la presente sentencia.
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconoce el derecho solicitado por la parte actora y se condena a las autoridades demandadas, atento a lo determinado en el Considerando Sexto de esta resolución jurisdiccional.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
Puedes descargar el documento 500_2a_Sala_19_terminado.pdf haciendo clic en el botón de arriba.
