Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 11 once de enero de 2019 dos mil diecinueve.
ASUNTO
Vistos los autos del toca 693/18 PL, relativo al recurso de reclamación interpuesto por el ***** -autorizado de la parte demandada en el proceso de origen-, en contra de la sentencia dictada el 28 veintiocho de junio de 2018 dos mil dieciocho, por el Magistrado de la Sala Especializada en el proceso administrativo número *****, en donde se decretó la nulidad del acto impugnado.
ANTECEDENTES
PRIMERO. Promoción del recurso. El 6 seis de julio 2018 dos mil dieciocho, quien se señala en el proemio de esta resolución, promovió recurso de reclamación.
SEGUNDO. Trámite. Mediante acuerdo de 5 cinco de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
TERCERO. Turno. El 15 quince de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo a la parte actora por no desahogando la vista concedida, se ordenó remitir los autos al ponente, los cuales fueron remitidos el 28 veintiocho del mismo mes y año.
2 CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con el artículo 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. Del toca en comento se desprende que se reunieron los requisitos previstos en los dispositivos legales invocados en el considerando anterior.
TERCERO. Expresión de agravios. El recurrente invoca textualmente como agravio, el siguiente:
«UNICO.- Causa agravio a esta autoridad la sentencia emitida por la Tercera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa en el estado, toda vez que se violenta en perjuicio de esta autoridad lo dispuesto por el artículo 298 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato (…)
Lo anterior es así, pues no realiza un estudio exhaustivo al artículo 7 de los Lineamientos del Programa Operativo Anual de Compras de la Administración Publica Estatal para el Ejercicio Fiscal 2013, pues únicamente toma en consideración los tres supuestos aludidos, siendo los siguientes: 1.- Con proveedores inscritos y actualizados sus registros en el padrón estatal de proveedores. 2.- Previa autorización de la subsecretaría de Administración, con proveedores no inscritos; o 3.- Sin autorización con proveedores no inscritos, cuando se contraten con recursos del fondo revolvente de la Dependencia o Entidad respectiva.
3 (…)
Es decir, dicha disposición prevé la posibilidad de contratar con proveedores que no se encuentre inscritos en el Padrón Estatal de Proveedores, imponiendo como premisa principal e insoslayable la obligación a las dependencias y entidades de que se trate de casos debidamente justificados, por lo cual en el caso específico, correspondía a ***** acreditar que justificó dicha contratación, sin que lo hiciera, situación que no fue estudiada por la Tercera Sala en su sentencia causando con ello a esta autoridad agravio.
Es por lo anterior, que lo procedente es decretar la revocación de la sentencia impugnada, y se decrete la validez de la resolución recaída al procedimiento de responsabilidad administrativa…»
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio de los agravios expuestos por el recurrente, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
I. El 3 tres de junio de 2016 dos mil dieciséis, el Director de Responsabilidades e Inconformidades, adscrito a la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de la Trasparencia y Rendición de Cuentas, resolvió el procedimiento de responsabilidad administrativa *****, en donde se le impuso como sanción a la servidora pública *****, una amonestación.
II. Por orden de turno le tocó conocer a la Tercera Sala y resolver1 a la Sala Especializada de este Tribunal, quien el 30 treinta de noviembre
1 Mediante Sesión Extraordinaria de Pleno número 5, celebrada el 19 diecinueve de octubre de 2017 dos mil diecisiete, se acordó–en base al Acuerdo General relativo a la distribución equitativa de las cargas de trabajo de las salas que integran este órgano jurisdiccional-, la remisión a esta Sala Especializada de los asuntos-descritos en el anexo que forma parte del acuerdo- para efectos de resolución. Lo anterior de conformidad en los artículos Primero, Tercero y Quinto del Acuerdo General del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, relativo a la distribución equitativa de las cargas de trabajo de las Salas que integran este órgano jurisdiccional; 17 fracción VII del Reglamento Interior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guanajuato y 11, fracción V, del Reglamento Interior sobre el Uso de Medios Electrónicos y Firma Electrónica de este Órgano Jurisdiccional aún vigentes en los términos de los previsto por el artículo Cuarto Transitorio de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato.
4 de 2017 dos mil diecisiete, reconoció la validez de la resolución impugnada.
III. Inconforme con la sentencia antes mencionada, la parte actora interpuso amparo directo, el cual fue concedido por el Segundo Tribunal Colegiado en Materias Administrativa del Decimosexto Circuito.
IV. En cumplimiento al amparo directo *****, el Magistrado de la Sala Especializada dictó una nueva resolución el 28 veintiocho de junio de 2018 dos mil dieciocho, en donde siguiendo los lineamientos de la ejecutoria decretó la nulidad total del acto impugnado.
V. Inconforme con lo anterior, quien representa a la parte demandada en el proceso de origen, promovió el presente recurso de reclamación.
QUINTO. Estudio del agravio planteado. El agravio que hace valer el representante del Director de Responsabilidades e Inconformidades, adscrito a la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de la Trasparencia y Rendición de Cuentas es ineficaz, atento a lo siguiente:
Como ya fue precisado en el considerando que antecede la sentencia que se recurre se dictó en cumplimiento a la ejecutoria de amparo directo número de expediente *****, en donde se ordenó por el Tribunal que se estimara fundado el concepto de impugnación consistente en que no se acreditó la falta que le fue imputada a la parte actora en el procedimiento administrativo disciplinario; por lo tanto, en atención a los lineamientos emitidos por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa de Decimosexto Circuito en ese juicio, resultan ineficaces los agravios que hace valer la recurrente,
5 porque de atenderse se controvertiría, los aspectos resueltos en cumplimiento a la sentencia de amparo mencionada2, lo cual traería como consecuencia desconocer la naturaleza y finalidad del medio de defensa constitucional, esto es, su carácter excepcional, en virtud de que tales pronunciamientos no ameritan una revisión posterior, al actualizarse la figura de la cosa juzgada.
Esto es, el sustento de la sentencia recurrida es precisamente el amparo otorgado a favor de la parte actora, por lo que los agravios del recurrente no pueden enderezarse eficazmente en contra del fallo constitucional que de forma mediata o indirecta.
Sirve de sustento a lo anterior, la jurisprudencia3 pronunciada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyo rubro y texto señalan:
«RECURSO DE INCONFORMIDAD. SON INEFICACES LOS AGRAVIOS QUE CONTROVIERTEN EL CRITERIO DEL JUZGADOR FEDERAL CONTENIDO EN LA SENTENCIA DE AMPARO. Uno de los elementos indispensables a verificar en el recurso de inconformidad, para determinar si la resolución que declara cumplido el fallo protector está apegada a derecho, radica en el análisis de las consideraciones en las que se sustentó. Ahora bien, tal estudio tiene el fin de revisar que exista congruencia entre esos razonamientos y los alcances y efectos ahí delimitados, mas no tiene el propósito de reexaminar la litis del juicio constitucional. Por ello, se concluye que el criterio adoptado por los órganos federales en sus sentencias de amparo constituye cosa juzgada en el recurso de inconformidad, por lo que los agravios que lo controvierten son ineficaces.»
2 Donde la cuestión decidida en el fallo que se recurre ya fue examinada por el Tribunal Colegiado de Circuito. 3 Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicado en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, décima época, tesis 2a./J. 29/2016 (10a.), página 1074.
6 Así las cosas, ante la ineficacia del agravio hecho valer por la recurrente, este Pleno confirma la sentencia emitida por el A quo. Lo anterior tiene su fundamento en los artículos 308 fracción II, 309, párrafo primero, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es de resolverse y se;
RESUELVE
PRIMERO. El Pleno de este Tribunal, es competente para conocer y resolver el presente recurso.
SEGUNDO. Se confirma la sentencia de fecha 28 veintiocho de junio de 2018 dos mil dieciocho, emitida por el Magistrado de la Sala Especializada en el proceso administrativo número *****, acorde a los argumentos expuestos en el considerando quinto de la presente resolución.
Notifíquese, en su oportunidad procesal, archívese como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; el Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el primero de los mencionados, quienes firman con el
7 Secretario General de Acuerdos, Eliseo Hernández Campos, quien da fe.
Estas firmas corresponden al Toca 693/18 PL aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 11 once de enero de 2019 dos mil diecinueve.
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Guanajuato, Guanajuato, a 5 cinco de diciembre de 2018 dos mil dieciocho.
ASUNTO
Vistos los autos del toca 686/18 PL, relativo al recurso de reclamación interpuesto por el ***** -representante de la parte demandada-, en contra de la sentencia de 10 diez de julio de 2018 dos mil dieciocho, dictada por el Magistrado de la Sala Especializada en el proceso administrativo número *****, mediante la cual se decretó la nulidad de la resolución impugnada; ha llegado el momento de resolver lo que en derecho procede.
ANTECEDENTES
PRIMERO. Promoción del recurso. El 23 veintitrés de agosto de 2018 dos mil dieciocho, en la modalidad de juicio en línea se promovió recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
SEGUNDO. Trámite. Mediante acuerdo emitido el 3 tres de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
TERCERO. Turno. El 7 siete de noviembre del presente año, se tuvo a la parte actora por desahogando la vista concedida, y se ordenó remitir los autos al ponente, los cuales le fueron enviados el 20 veinte de noviembre de 2018 dos mil dieciocho.
2 CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con el artículo 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. Del toca en comento se desprende que se reunieron los requisitos previstos en los dispositivos legales invocados en el considerando anterior.
TERCERO. Expresión de agravio. Quien representa a la parte recurrente invoca textualmente como agravio, el siguiente:
«…causa agravio al H. Ayuntamiento que represento la Sentencia que se combate, en su Considerando Cuarto, por la incorrecta aplicación que hace el A quo de los artículos 117, 135, fracciones I, III y XIII, 298, 299, fracciones I y II y demás aplicables del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato (…)
…al dictarse una resolución con una motivación y fundamentación indebidas por lo cual no se acreditaron todos los elementos de la infracción imputada al actor.
Bien, en la especie tenemos que él A quo omite valorar en forma adecuada las excepciones y defensas opuestas por mi representado H. Ayuntamiento de San José Iturbide, Guanajuato, ya que en la Sentencia hoy combatida, en principio, el juzgador ni siquiera hace mención en la resolución del contenido de la contestación de la demanda presentada por el suscrito, por la cual se desvirtúan las consideraciones por cuanto a hechos y derecho y argumenta a su favor la parte actora.
3 En virtud de lo anterior, considero que el A quo aplicó en forma errónea la facci6n VI, del artículo 137 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; por lo que el Pleno de ese H. Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, deberá revocar la resolución combatida por medio de este recurso…».
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio del agravio expuesto por el recurrente, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
I. *****, acudió ante este Tribunal a demandar la nulidad de la resolución de fecha 29 veintinueve de septiembre de 2017 dos mil diecisiete, en la cual se resolvió el procedimiento de responsabilidad administrativa *****, en donde se le impuso como sanción una amonestación.
II. El proceso por orden de turno le tocó conocer a la Sala Especializada, quien el 10 diez de julio de 2018 dos mil dieciocho, decretó la nulidad total del acto combatido.
III. Inconforme con lo anterior, la autoridad demandada en el proceso de origen recurrió la sentencia que nos concierne.
QUINTO. Estudio del agravio planteado. Este Pleno considera inoperante el único agravio expuesto por el recurrente, por los siguientes motivos y fundamentos:
En esencia el Magistrado de la Sala Especializada en la sentencia que se recurre, determinó lo siguiente:
«…En el asunto que se resuelve, el actor alega la indebida fundamentación y motivación de la resolución impugnada, esgrimiendo como argumento toral que la autoridad demandada no plasmó los razonamientos que utilizó para considerar
4 que se encontraba acreditada la responsabilidad administrativa del impetrante; lo cual resulta fundado conforme al análisis anterior.
Entonces, si las observaciones que dieron lugar a la instauración de un procedimiento, señalaban como probable falta administrativa, la consistente en el uso de recurso de una partida presupuestal distinta; lógicamente el procedimiento debía tender a un ejercicio de ponderación entre las facultades inherentes al cargo que ocupaba el ahora actor; y las que señalaran que un actuar contrario a ello, era responsabilidad del Tesorero Municipal, de modo que pudiera efectivamente acreditarse que actuó en forma contraria a su función; así como señalar en forma clara y puntual la conducta que le estaba siendo atribuida.
Derivado de la cuestión anterior, la parte actora estuvo en estado de incertidumbre, pues como se ha señalado, no le fueron expuestas las causas por las que se consideró que incurrió en responsabilidad administrativa.
En este orden de ideas, para considerar debidamente motivada la sanción impuesta, era menester que el demandado asentara claramente los motivos y fundamento congruentes con las observaciones detectadas, en relación con las funciones que desempeñaba el ahora actor; pues es un requisito previsto por la propia Constitución General, que como acto de autoridad, contenga la suficiente motivación a través de la cual se justifique su actuación.
Así, las omisiones señaladas impiden que el actor tenga conocimiento acerca de las conductas u omisiones que le fueron reprochadas, y que dieron lugar a que se le impusiera la sanción consistente en una amonestación.
Finalmente, la autoridad dijo que la conducta se estimaba grave, en términos de lo dispuesto por el artículo 21 segundo párrafo de la citada Ley de Responsabilidades
(…)
En relación con este último numeral, es necesario señalar que la resolución combatida, en ninguna de sus partes hace alusión a una declaración de responsabilidad por otra falta administrativa cometida por el ahora actor; motivo por el cual, no es clara la razón por la que la autoridad demandada determinó calificar esta conducta como grave…»
5 De la anterior trascripción se desprende que la razón por la cual el Magistrado de la Sala Especializada decretó la nulidad de la resolución impugnada, fue porque la misma carece se encuentra indebidamente fundada y motivada esto es, no le fueron señaladas debidamente las conductas u omisiones que le fueron reprochadas, y que dieron lugar a que se le impusiera la sanción consistente en la amonestación, de igual forma en relación a la gravedad de la conducta señala el A quo que no fue clara la razón por la cual se le dio dicho calificativo.
Ahora bien, es pertinente señalar que el procedimiento administrativo disciplinario es una de las garantías mínimas que se impone a la actividad administrativa para el dictado de una resolución, esto es, dicho procedimiento es una sucesión legalmente ordenada de hechos y actos tendientes al nacimiento de una decisión final materialmente administrativa.
Esta sucesión legalmente ordenada, además se integra con una serie de garantías y derechos, contemplados en principio en la Ley Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus municipios -hoy abrogada, pero vigente en el momento en que se cometió la conducta-, y se adicionan las garantías contenidas en los artículos 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Así, en los procedimientos de responsabilidad administrativa se tiene que respetar indudablemente las siguientes garantías: derecho a ser oído con las debidas garantías, dentro de un plazo razonable, por una autoridad competente, independiente e imparcial, derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad, derecho a ser asistido gratuitamente por un defensor, conceder al inculpado tiempo y los medios adecuados para la preparación de su defensa, derecho de la defensa de interrogar a los testigos presentes en la comparecencia,
6 derecho a no ser obligado a declarar en contra de sí mismo ni a declararse culpable; y finalmente, el derecho a un recurso sencillo y rápido.
Por lo tanto, si la resolución que recae al procedimiento administrativo sancionador el Ayuntamiento de San José Iturbide, Guanajuato, no fue claro en señalar los actos u omisiones que le fueron reprochadas al justiciable, tal como fue clarificado por el Magistrado resolutor, ello dejó en estado de indefensión al servidor público imputado, pues el mismo desconoce las razones por la cuales se le impuso la sanción administrativa.
Finalmente, tenemos que en el agravio expresado por la parte recurrente, no se refuta el razonamiento contenido en la sentencia recurrida, pues dicho disenso sólo se limita a señalar que el A quo en la sentencia que se recurre no aplicó en forma debida el contenido de los artículos 117, 135, fracciones I, III y XIII, 298, 299, fracciones I y II, y demás aplicables del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, aduciendo que el resolutor omitió valorar en forma adecuada las excepciones y defensas opuestas en su contestación, sin señalar de manera clara y específica cuáles medios probatorios dejó de valorar el A quo, o qué parte de su contención no fue tomada en consideración dentro de la sentencia reclamada.
Al efecto es aplicable por la analogía de sus argumentos con el tema en trato, la tesis1 que se inserta a continuación, respecto a la inoperancia
1 Novena Época, Registro: 174772, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, Julio de 2006, Materia(s): Administrativa, Tesis: I.7o.A.466 A, Página: 1170.
7 del disenso cuando el mismo arguye una indebida valoración de pruebas de forma genérica:
«CONCEPTOS DE IMPUGNACIÓN INOPERANTES EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LO SON AQUELLOS EN LOS QUE EL ACTOR ADUCE LA INDEBIDA VALORACIÓN DE PRUEBAS EN EL PROCEDIMIENTO DE ORIGEN, SIN ESPECIFICAR A CUÁLES EN CONCRETO SE REFIERE, NI EL VALOR PROBATORIO QUE DEBIÓ HABÉRSELES OTORGADO (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 2005). El artículo 237, párrafos primero y tercero, del Código Fiscal de la Federación, vigente hasta el 31 de diciembre de 2005, dispone que las sentencias del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa se fundarán en derecho y resolverán sobre la pretensión del actor que se deduzca de su demanda, en relación con una resolución impugnada; asimismo, podrá corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos que se consideren violados y examinar en su conjunto los agravios y causales de ilegalidad, así como los demás razonamientos de las partes, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, pero sin cambiar los hechos expuestos en la demanda y en la contestación. De esta manera, a efecto de que las Salas de dicho órgano puedan analizar la legalidad del acto impugnado, relativo a la valoración de las pruebas hechas por la autoridad demandada, ello debe hacerse a la luz de los conceptos de impugnación que haya hecho valer el actor en su demanda de nulidad, ya sea en un capítulo expreso, o bien, realizando un análisis integral del ocurso inicial, máxime, si el referido código no les otorga la facultad de suplir la queja deficiente en beneficio del actor. Por tanto, si la demandante se limita a señalar que su contraparte valoró indebidamente las pruebas recabadas en el procedimiento administrativo de origen, sin especificar cuáles fueron en concreto, ni el valor jurídico que, a su criterio debió habérseles otorgado, tal argumento es inoperante».
Énfasis añadido.
Es de señalarse al respecto, que el recurso de reclamación en esencia es un medio de impugnación que tiende a asegurar el óptimo ejercicio de la función jurisdiccional, cuya materia se circunscribe a los agravios expuestos por la parte recurrente con el objeto de atacar frontalmente
8 las consideraciones que sustentan la resolución recurrida (acuerdo o sentencia) o para demostrar las circunstancias que revelan su ilegalidad.
En ese sentido, si la materia de la reclamación la constituye la resolución recurrida (acuerdo o sentencia), entonces, en los agravios deben formularse razonamientos lógico-jurídicos encaminados a impugnar las consideraciones que soportan la determinación adoptada. Empero, en el caso que nos ocupa, la parte recurrente no señaló ni concretó en el agravio objeto de estudio, razonamiento alguno capaz de destruir los fundamentos y motivos en que se apoyó la Sala de origen para decretar la nulidad, consistente en que la autoridad sustanciadora no acreditó de forma atinente la conducta objeto del reproche administrativo.
En ese sentido, es evidente que la parte recurrente no combatió frontal y directamente la consideración expresada en la sentencia recurrida y en la que se apoyó la Sala de origen para decretar la nulidad, lo cual torna inoperante el argumento que se analiza.
Dicho de modo diverso, si del contraste entre los razonamientos plasmados en la sentencia recurrida, con el agravio expuesto en el recurso de reclamación, se advierte que en este último la parte recurrente no combatió de modo alguno las consideraciones de la sentencia que se revisa; entonces, el mismo resulta inoperante, pues con su manifestación la parte recurrente incurre en imprecisión, lo cual revela la falta de eficacia para destruir las razones y fundamentos aportados por la Sala responsable.
9 Resulta aplicable la siguiente jurisprudencia2 cuyo rubro y texto señalan:
«AGRAVIOS INOPERANTES. EN EL RECURSO DE REVISIÓN. Son inoperantes los agravios cuando en éstos no se formula objeción alguna contra los lineamientos que rigen el fallo recurrido, o bien, cuando son varias las consideraciones en que se sustenta la sentencia impugnada y en los agravios sólo se combaten algunas de ellas, resultando ineficaces para conducir a su revocación o modificación, tomando en cuenta que, para ese efecto, deben destruirse todos los argumentos del Juez de Distrito sobre los que descansa el sentido del fallo.»
Es así, que se reitera que el disenso del recurrente es inoperante, dado que no controvierte los argumentos torales de la sentencia, y sólo debate una supuesta falta de motivación de la sentencia que reclama, por no tomar en consideración las pruebas y los razonamientos plasmados en su contestación de demanda.
En el orden de ideas precisado, y ante la inoperancia del agravio esgrimido, lo procedente es confirmar la sentencia recurrida. Lo anterior tiene su fundamento en el artículo 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En mérito de lo expuesto y fundado, es de resolverse y se;
RESUELVE
PRIMERO. El Pleno de este Tribunal, es competente para conocer y resolver el presente recurso de reclamación.
2 Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Noveno Circuito de la Octava Época, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación enero de 1995, página 95.
10 SEGUNDO. Se confirma la sentencia el 10 diez de julio de 2018 dos mil dieciocho, emitida por el Magistrado de la Sala Especializada, en el proceso administrativo número *****, por los motivos y fundamentos expuestos en el Considerando Quinto de la presente resolución.
Notifíquese, en su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por la Presidenta del Tribunal y Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; la Magistrada de la Segunda Sala, Marisela Torres Serrano; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el segundo de los mencionados, quienes firman con el Secretario General de Acuerdos, Eliseo Hernández Campos, quien da fe.
Estas firmas corresponden al Toca 686/18 PL aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 5 cinco de diciembre de 2018 dos mil dieciocho.
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Guanajuato, Guanajuato, a 11 once de diciembre de 2018 dos mil dieciocho.
ASUNTO
Vistos los autos del toca 683/18 PL relativo al recurso de reclamación interpuesto por el ****** (autorizado de la parte demandada), en contra de la sentencia dictada el 12 doce de julio del presente año, por la Magistrada de la Segunda Sala en el proceso administrativo número *****, mediante la cual se decretó la nulidad del acto combatido y se reconoció el derecho solicitado.
ANTECEDENTES
PRIMERO. Promoción del recurso. El 20 veinte de agosto de 2018 dos mil dieciocho, fue presentado el recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
SEGUNDO. Trámite. Mediante acuerdo emitido el día 31 treinta y uno de agosto del presente año, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
TERCERO. Turno. El 20 veinte de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo tanto a la parte actora, como al tercero con un derecho incompatible, por no desahogando la vista concedida, y se ordenó remitir los autos al ponente, los cuales fueron enviados el 28 veintiocho de noviembre del presente año.
2 CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con el artículo 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción II, 309, párrafo primero, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. Del toca en comento se desprende que se reunieron los requisitos previstos en los dispositivos legales invocados en el considerando anterior.
TERCERO. Expresión de agravios. Que el recurrente invoca textualmente como agravios, los siguientes:
«PRIMERO.- Causa agravio a la parte demandada que represento, el contenido del Considerando QUINTO de la sentencia recurrida, dado que el A quo argumentó que el acto administrativo en esta vía impugnado, se encuentra indebidamente fundado y motivado, ya que el Inspector de Movilidad actuante, no estableció con exactitud las consideraciones de hecho que le permitan dilucidar como fue que concateno las circunstancias que apreció a través de las sentidos, que lo llevaron a decidir indubitablemente que el conductor del vehículo propiedad de la justiciable no contaba con la concesión o permiso para prestar el servicio especial de transporte.
Advirtiendo de lo transcrito que, el razonamiento esgrimido por la H. Sala Resolutora, a consideración de esta autoridad demandada es erróneo, ya que con ello pasa por alto las disposiciones legales aplicables en la materia, como lo son los artículos 298, 299 fracci6n I y III y 300 fracción I del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de
3 Guanajuato, ya que en ningún momento valoró los argumentos rendidos por esta Autoridad a fin de sustentar la legalidad del acto administrativo impugnado.
Toda vez que de las constancias que obran en el presente asunto, se desprende que el acto administrativo impugnado se encuentra debidamente fundado y motivado, ya que el 26 de febrero de 2018 dos mil dieciocho, el Inspector de Movilidad del Estado de Guanajuato, al encontrarse en ejecución de sus facultades de vigilancia y regulación de la prestación del servicio público y especial de transporte competencia estatal en el municipio de San Miguel de Allende, Guanajuato, debidamente identificado, sobre la salida a Celaya frente a Mega Cable Visión (…) detectó el vehículo marca; Chevrolet, sub-marca; BEAT, placas de circulación ****** (…) propiedad del actor, (…) detectar que transportaba a dos personas de tex (sic) clara en el asiento posterior de su vehículo, acción propia del servicio especial de transporte ejecutivo, (…) le solicitó detuviera la marcha, para posteriormente identificarse debidamente (…) cuestionándole sobre el tipo de servicio que realiza y posterior a la aceptar que realizaba servicio bajo la contratación de plataforma (…) procediendo a solicitarle mostrara su concesión (…) indicando el conductor no contara con ésta…
SEGUNDO.- También causa agravio (…) al no valorar los argumentos rendidos por la autoridad en el sentido de que resultan inoperantes los argumentos rendidos por la parte actora en el sentido de la violación de los artículos 188 fracción II y 678 fracciones II y III del Reglamento de la Ley de Movilidad, ya que cabe mencionar que el primero de los citados no puede ser violentado por no corresponder a facultades de la ahora demandada.
TERCERO.- Por otro lado causas agravio (…) al señalar como causa de nulidad el acto administrativo (…) la indebida motivación, ya que la obligación se satisface desde el punto de vista formal (…)
CUARTO.- Así mismo, es preciso referir que la H. Sala Resolutora pasa por desapercibido que, siempre y cuando el acto administrativo contenga los elementos necesarios para que el afectado este en aptitud de realizar su adecuada defensa se considera que el acto administrativo está debidamente fundado y motivado coma lo establece la Suprema Corte de Justicia de la Nación (…)
Ante lo cual, solo la omisión total de motivación o la que sean tan imprecisa que no de elementos al particular para defender sus derechos o impugnar por falta de requisito formal de motivación (…)
4 QUINTO.- Causa Agravio lo resuelto por la (…) Sala (…) en virtud que señala por un lado que no es procedente el pago de intereses respecto a la multa que pago la parte actora, sin embargo determina que sí es procedente la devolución del pago de la actualización correspondiente a la cantidad entregada por concepto de multa derivada del acto impugnado…
SEXTO.- Por otro lado también cauca agravio lo resuelto por la (…) Sala, en el sentido de que resulta procedente la devolución de la cantidad pagada con motivo de la multa impuesta, de forma actualizada, en virtud que se promovió el presente Juicio Contencioso en contra de la boleta de infracción ya señalada, ya que se actualiza la hipótesis normativa contenida en los artículos 29, 37 y 38 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato. (…)
Sin embargo a consideración de la Autoridad demandada, dicha situación no se actualiza en el presente asunto, ya que en primer término, el presente Juicio Contencioso Administrativo tiene su Litis respecto a la elaboración de la boleta de infracción número de folio ****** mas no así, una solicitud de devolución de cantidad, ni una resolución fuera de plazo (…)
(…) tampoco se actualiza la hipótesis normativa contemplada en el artículo 38 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, en el sentido de que el presente asunto, no nos encontramos en el supuesto de que se haya negado la devolución de la cantidad erogada con motivo de la multa impuesta por el Inspector de Movilidad, consecuentemente, el argumento empleado por la Resolutora resulta incorrecto como fue plasmado en la sentencia en esa vía impugnada (…)
SÉPTIMO.- Por otro lado, también causa agravio lo resuelto por la H. Sala Resolutora (…) en el sentido de que resulta procedente la devolución de la cantidad pagada con motivo de la multa impuesta de forma actualizada, ya que dicha determinación contraviene lo establecido en el artículo 37 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato…»
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio de los agravios expuestos, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
I. El 22 veintidós de marzo de 2018 dos mil dieciocho, ****** promovió proceso administrativo en contra de la boleta de infracción,
5 la cual fue levantada por el Inspector adscrito al Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato -******-.
II. La Segunda Sala decretó la nulidad total de la boleta de infracción con número de folio ******, de fecha 26 veintiséis de febrero de 2018 dos mil dieciocho. De igual forma, reconoció el derecho solicitado por la parte actora, consistente en que se le devolviera la cantidad de $******, que pagó como multa, con las actualizaciones generadas desde la fecha en que realizó el pago hasta que se le reintegre la cantidad total.
III. Ante ese panorama, el Licenciado ****** -autorizado de la parte demandada-, presentó recurso bajo los agravios transcritos en el considerando que antecede.
QUINTO. Estudio de los agravios planteados. Los agravios primero, segundo, tercero, cuarto y quinto se analizarán de manera conjunta, al encontrarse relacionados, mientras que los restantes se abordarán en un orden diverso a como fueron presentados.
Ello, de conformidad con lo establecido en la jurisprudencia del rubro siguiente: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO».1
Así, este Pleno considera inoperantes dichos agravios, y por ende insuficientes para modificar o revocar la resolución que se recurre, como se demostrará enseguida.
1Registro: 167961, Tesis VI.2o.C. J/304, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, tomo XXIX, de Febrero de 2009 dos mil nueve, visible a página 1677.
6
Señala quien recurre en esencia, que el Inspector de Movilidad, en la boleta infracción número folio ****** de fecha 26 veintiséis de febrero de 2018 dos mil dieciocho, contrario a lo que manifestó la A quo, sí se encuentra debidamente fundada y motivada.
De la lectura de los agravios se desprende que el recurrente aduce las mismas razones que había apuntado en la contestación de demanda; por lo tanto, el inconforme técnicamente no controvirtió la ratio decidendi del fallo; solo refuerza los razonamientos que planteó inicialmente.
Lo anterior es así, pues la argumentación del recurrente se respalda en señalar que sí fundó y motivó la boleta de infracción impugnada, de igual forma reitera que se señalaron las circunstancias de tiempo, modo y lugar en la misma.
Tal como fue resuelto en la sentencia recurrida, se desprende que la boleta de infracción no contiene una debida motivación, pues fue omisa la autoridad en describir cómo se percató que el conductor del vehículo infringió la norma, circunstanciando al efecto, por ejemplo: si quien consideró como prestador del supuesto servicio realizó alguna parada para abordar pasajeros; así como tampoco fue claro -como se señaló en la sentencia-, en describir los elementos que le llevaron a decidir indubitablemente que quien conducía el vehículo prestaba un servicio sin permiso; aunado a que no identifica o por lo menos describe a las personas que presuntamente viajaban en la parte posterior, si el imputado realizó algún cobro; omitiendo igualmente señalar, con suficiencia y claridad, por qué detuvo a la unidad en tránsito, entre otras circunstancias de modo que hubiesen resultado suficientes y pertinentes para motivar el acto confutado.
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Ahora, la recurrente estaba obligada a plasmar detalladamente las circunstancias de modo que permitan conocer cómo fue que se percató de la comisión de la infracción, subsumiendo el hecho fáctico en la hipótesis normativa y así plasmarlo en al acto combatido.
Desde luego, el recurrente tenía la obligación de combatir directamente con sus agravios las consideraciones jurídicas medulares de la sentencia recurrida, ya que en términos del segundo párrafo del artículo 309 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, la parte a quien perjudica una sentencia tiene la carga procesal de demostrar su ilegalidad a través de los agravios correspondientes, lo que únicamente se cumple cuando los argumentos expresados se encaminan a refutar frontalmente y destruir las consideraciones en que se apoya la resolución recurrida.
Condición esta última que en la especie no acontece, ante los razonamientos redundantes o reiterativos del recurrente con respecto a su contestación de demanda en el proceso de origen; de modo que su disentimiento así propuesto se torna inoperante, porque la repetición o abundamiento en los argumentos que constituyeron la defensa original, da lugar a que no se impugnen las consideraciones que los desestimaron en la resolución reclamada, pues en ese caso, no es más que un mero intento de llevar sustancia al medio de defensa.
Sirve de sustento para lo anterior, la siguiente jurisprudencia:2
«AGRAVIOS INOPERANTES EN LA REVISIÓN. SON AQUELLOS QUE SÓLO PROFUNDIZAN O ABUNDAN EN LOS CONCEPTOS
2 Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tesis la. /J. 85/2008, tomo XXVIIJ, página 144.
8 DE VIOLACIÓN, SIN COMBATIR LAS CONSIDERACIONES DE LA SENTENCIA RECURRIDA. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado reiteradamente que una de las modalidades de la inoperancia de los agravios radica en la repetición de los argumentos vertidos en los conceptos de violación. Al respecto, conviene aclarar que si bien una mera repetición, o incluso un abundamiento en las razones referidas en los conceptos de violación, pueden originar la inoperancia, para que ello esté justificado es menester que con dicha repetición o abundamiento no se combatan las consideraciones de la sentencia del juez de distrito. Este matiz es necesario porque puede darse el caso de que el quejoso insista en sus razones y las presente de tal modo que supongan una genuina contradicción de los argumentos del fallo. En tal hipótesis la autoridad revisora tendría que advertir una argumentación del juez de amparo poco sólida.»
Énfasis propio.
En otro orden de ideas, en sus agravios sexto y séptimo el recurrente sostiene que no es procedente la devolución de la cantidad pagada con motivo de la multa impuesta de forma actualizada, la anterior apreciación de igual forma resulta infundada, en virtud de lo siguiente:
Los artículos 29, 37 y 38 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, establecen:
«Artículo 29. El monto de las contribuciones, aprovechamientos, así como de las devoluciones a cargo del fisco estatal, se actualizará por el transcurso del tiempo y con motivo de los cambios de precios en el país, para lo cual se aplicará el factor de actualización a las cantidades que se deban actualizar. Dicho factor se obtendrá dividiendo el Índice Nacional de Precios al Consumidor del mes anterior al más reciente del periodo entre el citado índice correspondiente al mes anterior al más antiguo de dicho periodo. Las contribuciones, los aprovechamientos, así como las devoluciones a cargo del fisco estatal, no se actualizarán por fracciones de mes.
El Índice Nacional de Precios al Consumidor será el que publique el Banco de México en el Diario Oficial de la Federación. En los casos en que el índice
9 correspondiente al mes anterior al más reciente del período, no haya sido publicado, la actualización de que se trate se realizará aplicando el último índice mensual publicado.
Los valores de bienes u operaciones se actualizarán de acuerdo con lo dispuesto por este artículo, cuando las leyes fiscales así lo establezcan. Las disposiciones señalarán en cada caso el período de que se trate.
Las cantidades actualizadas conservan la naturaleza jurídica que tenían antes de la actualización. El monto de ésta, determinado en los pagos provisionales y del ejercicio, no será deducible ni acreditable.
Cuando el resultado de la operación a que se refiere el primer párrafo de este artículo sea menor a uno, el factor de actualización que se aplicará al monto de las contribuciones, aprovechamientos y devoluciones a cargo del fisco estatal, así como a los valores de bienes u operaciones de que se traten, será uno.
Artículo 37. Las autoridades fiscales están obligadas a devolver las cantidades pagadas indebidamente y las que procedan de conformidad con las leyes fiscales. La devolución podrá hacerse de oficio o a petición del interesado, a través de los medios de pago señalados en el segundo párrafo del artículo 31 de este Código.
Si el pago de lo indebido se hubiera efectuado en cumplimiento de un acto de autoridad, el derecho a la devolución nace cuando dicho acto queda insubsistente. Lo dispuesto en este párrafo no es aplicable a la determinación de diferencias por errores aritméticos, las que darán lugar a la devolución siempre que no haya prescrito la obligación.
Artículo 38. Cuando se solicite la devolución a que se refiere el artículo anterior, ésta deberá efectuarse dentro del plazo de cincuenta días siguientes a la fecha en que se presentó la solicitud ante la autoridad fiscal competente con todos los datos, informes y documentos que acrediten el derecho a la misma.
Las autoridades fiscales para verificar la procedencia de la devolución, podrán requerir al contribuyente los datos, informes o documentos adicionales que consideren necesarios y que estén relacionados con la misma. Para tal efecto, se otorgará al promovente un plazo de diez días para que cumpla con lo solicitado,
10 apercibido que de no hacerlo, se le tendrá por desistido de la solicitud de devolución correspondiente.
Cuando la autoridad fiscal requiera al contribuyente los datos, informes o documentos antes señalados, el periodo transcurrido entre la fecha en que se hubiera notificado el requerimiento de los mismos y la fecha en que éstos sean proporcionados en su totalidad por el contribuyente, no se computará en la determinación de los plazos para la devolución antes mencionados.
El fisco estatal deberá pagar la devolución que proceda, actualizada conforme a lo previsto en el artículo 29 de este Código, desde el mes en que se realizó el pago de lo indebido o se presentó la declaración que contenga el saldo a favor hasta aquél en que la devolución esté a disposición del contribuyente. Se entenderá que la devolución está a disposición del contribuyente a partir de la fecha en que la autoridad efectúe el depósito en la institución bancaria señalada en la solicitud de devolución o se notifique a dicho contribuyente la autorización de la devolución respectiva, cuando no haya señalado la cuenta bancaria en que se debe efectuar el depósito.
Cuando la devolución a que tenga derecho el contribuyente no se efectúe en el plazo indicado, o se niegue y posteriormente sea concedida por la autoridad en cumplimiento de una resolución dictada en un recurso administrativo o por un órgano jurisdiccional, las autoridades fiscales pagarán intereses que se calcularán a partir del día siguiente al del vencimiento de dicho plazo, o de que hubiera surtido efectos la notificación de la resolución por la que se negó la devolución solicitada, según se trate, conforme a una tasa que será igual a la prevista para los recargos, en la Ley de Ingresos para el Estado de Guanajuato, vigente en el ejercicio correspondiente, sobre la devolución actualizada. Dichos intereses se pagarán conjuntamente con la cantidad principal objeto de la devolución actualizada.
Sin perjuicio de lo anterior, el contribuyente podrá compensar las cantidades a su favor, incluyendo los intereses, contra cualquier contribución a su cargo o que deba enterar en su carácter de retenedor. Tratándose de contribuciones que tengan un fin específico solo podrán compensarse contra la misma contribución. En ningún caso los intereses a cargo del fisco estatal excederán de los que se causen en cinco años.
Cuando las autoridades fiscales procedan a la devolución de cantidades señaladas como saldo a favor en las declaraciones presentadas por los contribuyentes, sin
11 que medie más trámite que el requerimiento de datos, informes o documentos adicionales o la simple comprobación de que se efectuaron los pagos de contribuciones que el contribuyente declara haber hecho, la orden de devolución no implicará resolución favorable al contribuyente. Si la devolución se hubiera efectuado y no procediera, se causarán recargos sobre las cantidades actualizadas tanto por las devueltas indebidamente, como por las de los posibles intereses pagados por las autoridades fiscales, a partir de la fecha de la devolución.
La obligación de devolver prescribe en los mismos términos y condiciones que el crédito fiscal.»
Lo resaltado es propio.
De la interpretación armónica de los artículos antes transcritos, se desprende que el monto de los aprovechamientos -conforme al artículo 83, fracción III, de la Ley de Hacienda para el Estado de Guanajuato, las multas son una modalidad de los aprovechamientos-, deberá actualizarse por el transcurso del tiempo y con motivo de los cambios de precios en el país, para lo cual se aplicará el factor de actualización a las cantidades correspondientes, conforme al cálculo aritmético previsto en la propia normativa.
Ahora bien, concomitante con lo anterior, en el presente asunto se actualiza la hipótesis que contemplan los aludidos artículos 29 y 37, párrafo segundo, de la codificación tributaria en comento, dado que se trata de un pago de lo indebido efectuado en cumplimiento de un acto de autoridad que ha quedado insubsistente con motivo de una declaratoria de nulidad por un órgano jurisdiccional, y todo pago con esas características debe actualizarse, esto es, calcularse su devolución a valor presente.
12 Importante es destacar al efecto, que la actualización de cantidades cobradas o erogadas por la autoridad, siempre deben actualizarse a su valor presente al momento del entero, esto es, la actualización es un elemento intrínseco o subyacente a todo monto fiscal debido, pues el valor del dinero está sujeto a factores externos que lo condicionan invariablemente, como la inflación o la depreciación monetaria. No se trata la actualización de un concepto diverso a la cantidad a devolver, sino que le es un elemento propio e intrínseco.
Es asimismo aplicable al efecto, por analogía o símil al caso que nos concierne, la siguiente Jurisprudencia por contradicción3 y la tesis asilada4 que a continuación se insertan, respectivamente:
«LEYES TRIBUTARIAS. EL EFECTO DE LA SENTENCIA DE AMPARO QUE DECLARA LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA EN QUE SE FUNDA EL PAGO DE UNA CONTRIBUCIÓN, CONLLEVA EL DERECHO A LA DEVOLUCIÓN DE LAS CANTIDADES ENTERADAS DEBIDAMENTE ACTUALIZADAS (CÓDIGO FINANCIERO DEL DISTRITO FEDERAL). El efecto de la sentencia que concede el amparo y declara la inconstitucionalidad de la norma tributaria en que se funda el pago de una contribución, es la desincorporación de la esfera jurídica del contribuyente de la respectiva obligación tributaria, que conlleva a la devolución del saldo a favor originado con motivo de tal declaratoria. Por tanto, aun cuando la norma declarada inconstitucional no establezca la actualización del monto a devolver, a fin de cumplir con el artículo 80 de la Ley de Amparo, la autoridad fiscal queda obligada a devolver el monto debidamente actualizado, toda vez que sólo así se restituye al gobernado en el pleno goce de la garantía individual violada».
Énfasis añadido.
3 Registro: 170268, Jurisprudencia, Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Tesis 2a./J. 13/2008, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXVII, de Febrero de 2008, Materia(s): Administrativa, página: 592. 4 Registro: 193908, Tesis aislada: P. XLIII/99, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo IX, mayo de 1999, Materia(s): Administrativa, página: 12.
13
«CONTRIBUCIÓN. SU MONTO ACTUALIZADO EN LOS TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 17-A DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN CONSERVA LA NATURALEZA JURÍDICA DE AQUÉLLA Y, POR TANTO, ES UN MEDIO DE CONTRIBUIR AL GASTO PÚBLICO. La actualización del monto de las contribuciones no cubiertas en la fecha o dentro del plazo fijado por las disposiciones fiscales, prevista por el artículo 17-A del Código Fiscal de la Federación, opera por el transcurso del tiempo y con motivo de los cambios de precios en el país a fin de dar el valor real al monto de la contribución en el momento del pago para que el fisco reciba una suma equivalente a la que hubiera percibido de haberse cubierto en tiempo la contribución, lo que explica que el último párrafo del artículo citado disponga que la cantidad actualizada conserva la naturaleza jurídica que tenía antes de la actualización. Ésta no requiere para tener la naturaleza aludida, de integrarse con todos los elementos de un tributo, como serían entre otros, una base y una tasa, en la medida que no constituye una contribución diversa e independiente de la que se actualiza, sino que es la propia contribución no cubierta en tiempo y a la que se ha dado el valor real que le corresponde. Por tanto, si la cantidad actualizada conserva la naturaleza jurídica de la contribución, constituye una de las formas de contribuir al gasto público conforme al artículo 31, fracción IV de la Constitución».
Lo resaltado es propio.
Por otro lado, se desestima la tesis de jurisprudencia inserta y hecha valer por el recurrente, pues la misma trata de un tópico diverso, como lo es el relativo al pago de interés indemnizatorio.
Por lo tanto, y ante la inoperancia de los agravios primero, segundo, tercero, cuarto y quinto, así como lo infundado del sexto y séptimo, lo procedente es confirmar la sentencia emitida, ello con fundamento en lo prevenido por los artículos 308, fracción II, 309 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
14 En mérito de lo expuesto y fundado, es de resolverse y se;
RESUELVE
PRIMERO. El Pleno de este Tribunal, es competente para conocer y resolver el presente recurso de reclamación.
SEGUNDO. Se confirma la sentencia emitida el 12 doce de julio de 2018 dos mil dieciocho, en el proceso número *****, acorde a lo expuesto en el Considerando Quinto de esta resolución.
Notifíquese. En su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por la Presidenta del Tribunal y Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; la Magistrada de la Segunda Sala, Marisela Torres Serrano; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el segundo de los mencionados, quienes firman con el Secretario General de Acuerdos, Eliseo Hernández Campos, quien da fe.
Estas firmas corresponden al Toca 683/18 PL aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 11 once de diciembre de 2018 dos mil dieciocho.
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Sentencias
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Guanajuato, Guanajuato, a 5 cinco de diciembre de 2018 dos mil dieciocho.
ASUNTO
Vistos los autos del toca 677/18 PL, relativo al recurso de reclamación interpuesto por ***** -parte actora en el proceso de origen-, en contra del acuerdo dictado el 4 cuatro de junio de 2018 dos mil dieciocho, por el Magistrado de la Cuarta Sala en el proceso administrativo número *****, en donde se determinó que el Tribunal de Justicia Administrativa no es competente para conocer del acto impugnado.
ANTECEDENTES
PRIMERO. Promoción del recurso. Por escrito presentado el 15 quince de agosto de 2018 dos mil dieciocho, se promovió recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
SEGUNDO. Trámite. Mediante acuerdo de 31 treinta y uno de agosto de 2018 dos mil dieciocho, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
TERCERO. Turno. El 7 siete de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, se ordenó remitir los autos al ponente, los cuales fueron enviados el 20 veinte de noviembre de esta anualidad.
CONSIDERANDO
2
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con el artículo 25 fracción III de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción I, inciso a), 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. Del toca en comento se desprende que se reunieron los requisitos previstos en los dispositivos legales invocados en el considerando anterior.
TERCERO. Expresión de agravio. El recurrente invoca textualmente como agravio, el siguiente:
«UNICO. ILEGALIDAD DEL ACUERDO QUE DECLARA INCOMPETENTE AL TRIBUNAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO DE GUANAJUATO, POR CONSIDERAR QUE LA AUDITORIA SUPERIOR DEL ESTADO DE GUANAJUATO FORMA PARTE DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA.
(…) el acuerdo (…), es ilegal en virtud de que existe una evidente ausencia de motivación y fundamentación, pues el Magistrado Propietario de la Cuarta Sala de ese H. Tribunal no debió declararse incompetente para conocer la demanda (…), al considerar que la Auditoria Superior del Estado de Guanajuato no forma parte de la administración pública, sino del Poder Legislativo. (…)
En efecto sostenemos que la H. Sala Responsable aplicó de manera indebida la disposición legal, rechazando la legal competencia que el Artículo 4 -fracción I- de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato le otorga.
3 Lo anterior obedece a que el acuerdo establece que la H. Sala Responsable es incompetente con fundamento en el Articulo 4 -fracción I- de la referida Ley Orgánica, sin embargo, pierde de vista, que la resolución impugnada encuadra a la perfección en la fracción III del mismo ordenamiento legal
Así se hace patente el daño! ocasionado al suscrito al no existir un requisito fundamental como es la debida fundamentación y motivación del acto, como el que la H. Sala pierda de vista, que es legalmente competente para conocer el presente asunto. (…)
La fracción III establece que ese H. Tribunal tiene a su cargo el conocer de las responsabilidades de los servidores públicos y particulares vinculados con faltas graves promovidas por la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas y los Órganos Internos de control de las entes públicos estatales y municipales, o por la Auditoria Superior del Estado, para la imposición de sanciones en términos de lo dispuesto por la Ley en materia de responsabilidades administrativas aplicable. Así entonces, no es ocioso, que tal disposición señale que en materia de responsabilidades, los particulares se podrán encontrar vinculados con faltas que pueda detectar la Auditoria Superior del Estado para la imposición de sanciones en términos de la Ley de Responsabilidades Administrativas, como es el caso.
Por lo tanto, es claro que el H. Tribunal, no es únicamente competente resolver conflictos entre las autoridades las autoridades que integran la Administración Publica y los particulares, pues como en el presente caso lo es, también se encuentra facultada para resolver controversias tratándose de asuntos relacionados con responsabilidades administrativas que encuentren vinculación con particulares -como es el caso–, pues la misma ley orgánica le otorga competencia para resolver asuntos relacionados con la Auditoria Superior del Estado de Guanajuato, no obstante dicha entidad sea un Órgano del Poder Legislativo del Estado.
Cabe señalar que el Artículo 3 -fracción XV- de la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato considera como falta administrativa las faltas administrativas de los Servidores Públicos catalogadas como graves en términos de la presente Ley; así mismo en su -fracción XVI- establece como falta de particulares: los actos de personas físicas o morales privadas que estén vinculados con faltas administrativas a que se refieren los capítulos III y IV del Título Tercero de esta Ley (…)
4 Por lo que la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato en su artículo 11 considera que: la Auditoria Superior del Estado será competente para investigar y substanciar el procedimiento por las faltas administrativas graves. (…)
Ante tal panorama, queda claro que la resolución impugnada por el suscrito encuadra a la perfección en el supuesto previsto por el referido Artículo 4 – fracción III- de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato. (…)
Es preciso señalar que el Artículo 19 -fracción IV- del referido Reglamento Interior otorga facultades a la autoridad hoy sancionadora para requerir a los sujetos de fiscalización datos, documentos, antecedentes o cualquier información para la fiscalización de cuentas públicas; situación que como en el presente caso ocurrió, la sanción ahora resolución impugnada consistió en la aplicación de una medida de apremio por supuestamente no haber atendido un requerimiento previo relacionado con los recursos públicos que destine el Municipio de Celaya al referido Sindicato. (…)
Cabe señalar que la resolución impugnada hace referencia al -segundo párrafo del Artículo 2 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato (…) por lo que queda acreditado, que ese H. Tribunal de Justicia Administrativa de Guanajuato es legalmente competente para conocer la demanda promovida por el suscrito, por lo que se solicita se deje sin efectos el acuerdo de cuatro de junio de dos mil dieciocho y dé trámite a la misma…»
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio del agravio expuesto por quien recurre, es oportuno relatar los antecedentes del asunto:
I. El 31 treinta y uno de mayo de 2018 dos mil dieciocho, el ciudadano *****, promovió demanda de nulidad en contra del siguiente acto:
«…La resolución contenida en el oficio ***** de 16 dieciséis de abril de 2018 dos mil dieciocho emitida por el Auditor Especial de Cumplimiento Financiero, dependiente de la Auditoría Superior del Estado de Guanajuato -*****-…» II. Por orden de turno le tocó conocer a la Cuarta Sala de este Tribunal, quien en auto de 4 cuatro de junio de 2018 dos mil
5 dieciocho, determinó que este Tribunal de Justicia Administrativa no es competente para conocer del acto impugnado.
III. Inconforme con esta determinación, la parte actora interpuso recurso de reclamación que nos compete.
QUINTO. Estudio del agravio planteado. Este Pleno considera infundada la postura del recurrente, bajo los siguientes argumentos jurídicos.
En principio resulta de especial relevancia tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 116, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a precisar:
«Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrá reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.
Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:
(…)
V. Las Constituciones y leyes de los Estados deberán instituir Tribunales de Justicia Administrativa, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos y establecer su organización, funcionamiento, procedimientos y, en su caso, recursos contra sus resoluciones. Los Tribunales tendrán a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública local y municipal y los particulares; imponer, en los términos que disponga la ley, las sanciones a los servidores públicos locales y municipales por responsabilidad administrativa grave, y a los particulares que incurran en actos vinculados con faltas administrativas graves; así como fincar a los responsables el pago
6 de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Estatal o Municipal o al patrimonio de los entes públicos locales o municipales
(…)».
Así, el Constituyente Federal otorgó a los Poderes de los Estados, por una parte, la facultad de organizarse conforme a la Constitución de cada uno de ellos, pero sujeta a diversas normas y, por la otra parte, la posibilidad de que mediante sus Constituciones y leyes puedan crear tribunales de jurisdicción administrativa, con atribuciones para dirimir conflictos suscitados entre la administración pública estatal y los particulares, lo que significa que dispuso que las funciones jurisdiccionales de los Tribunales de Justicia Administrativa estarían restringidas al ámbito administrativo formal, es decir, que los Tribunales aludidos que se instituyan sólo pueden conocer de juicios promovidos por los particulares contra actos emitidos por la administración pública estatal.
Ahora bien, la Constitución Política del Estado de Guanajuato, en su artículo 81, reproduce y amplía lo establecido en el artículo 116, fracción V, de la Constitución Federal, al preceptuar que el Tribunal de Justicia Administrativa de esta Entidad Federativa, como órgano de control de legalidad, tendrá dentro de sus atribuciones, la de dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública estatal o municipal y los particulares.
Pues bien, el enlace de las anteriores disposiciones pone de relieve que la competencia del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, órgano especializado dotado de plena autonomía, se encuentra acotada a dirimir los conflictos suscitados entre los
7 particulares, por una parte, y las autoridades de la administración pública del Estado y sus Municipios; en el entendido de que la administración pública del Estado la integran el titular del Ejecutivo; las secretarías o dependencias, la Procuraduría General de Justicia, entre otros organismos auxiliares, como administración pública centralizada; y los organismos descentralizados, las empresas de participación estatal mayoritaria, los fideicomisos, los patronatos, las comisiones y los comités, como administración pública paraestatal; como se advierte claramente de lo dispuesto correlativamente por los artículos 3, 5, 7, 12, 13, 34 y 35 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado de Guanajuato.
Luego, el mencionado Tribunal de Justicia Administrativa tiene competencia constitucional y legal para conocer sólo de los juicios contenciosos promovidos por los particulares contra los actos administrativos emitidos por los relatados entes (con exclusión de los referidos a las materias laboral -excepto los relacionados con integrantes de las instituciones policiales del Estado y municipales-, electoral, de derechos humanos, de procuración de justicia, así como de los actos de nombramiento y remoción de los servidores públicos estatales y municipales); empero, no tiene competencia dicho órgano jurisdiccional para dirimir los conflictos surgidos entre los particulares y los Poderes Legislativo y Judicial Estatales o sus órganos, dado que no existe ninguna prevención constitucional en ese sentido, antes bien, se precisa con claridad la competencia limitada del aludido tribunal.
En ese tenor, dado que el Congreso del Estado de Guanajuato, y sus órganos auxiliares, como la Auditoría Superior del Estado1, no constituye una autoridad dependiente de la administración pública
1 Véase al respecto lo previsto correlativamente en los artículos 63, fracciones XVIII y XIX, y 66 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; y 4 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado de Guanajuato.
8 estatal o municipal, ni un organismo o ente dotado de autonomía, sino que conforme a lo dispuesto en los artículos 37 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato; 3 y 7 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Guanajuato, se trata de la asamblea en que se deposita el Poder Legislativo de la entidad, es decir, uno de los tres poderes en que se divide el poder público del Estado, resulta evidente que sus actos, aun los materialmente administrativos, no pueden ser analizados, vía proceso contencioso o juicio de nulidad, por este Tribunal de Justicia Administrativa.
En similares términos, de lo dispuesto por los artículos 4, 7 y 8 de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, se colige que este Tribunal tiene competencia para atender conflictos entre la administración pública y los particulares, más no para abordar lo relativo a actos formalmente legislativos aun cuando materialmente administrativos, por provenir del Congreso del Estado o de sus órganos auxiliares.
No representa obstáculo para lo anterior, el hecho de que en el artículo 7 de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, se disponga que este Tribunal cuente con competencia para conocer de actos o resoluciones jurídico administrativos de las autoridades, sin distinguir el carácter de éstas.
Se expone tal aserto, en la medida en que dicha disposición no debe interpretarse de manera aislada, sino en conjunto con las demás normas aplicables, especialmente con lo dispuesto en los numerales 1, 3 y 136 del Código de Procedimientos y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en el sentido de que dicho ordenamiento tiene por objeto regular los actos y procedimientos administrativos de las dependencias y entidades de la administración
9 pública centralizada y paraestatal, así como el proceso contencioso administrativo ante este órgano jurisdiccional; e igualmente considerando que dicho ordenamiento dispone al acto administrativo como la declaración unilateral de voluntad emanada de autoridad administrativa, sin que en tal ordenamiento se aluda a los Poderes Legislativo o Judicial, ni a sus dependencias u órganos auxiliares.
Lo que antecede corrobora el hecho de que ese tribunal tiene competencia para dirimir conflictos suscitados entre los particulares y los órganos de la administración pública estatal y municipal, y otros entes administrativos autónomos, por los actos que éstos emitan, no así para resolver controversias entre los particulares con un órgano del Congreso o Poder Judicial Local, surgidas con motivo de los actos materialmente administrativos de éstos.
Al tenor de lo expuesto, y en términos de lo dispuesto en el arábigo 217 de la Ley de Amparo, es de aplicación obligatoria para este órgano jurisdiccional, por su exacta analogía al caso que nos ocupa, la jurisprudencia por contradicción de tesis redactada bajo el rubro siguiente: «TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL PODER JUDICIAL DEL ESTADO DE VERACRUZ DE IGNACIO DE LA LLAVE. ES INCOMPETENTE PARA CONOCER DE LOS JUICIOS CONTENCIOSOS PROMOVIDOS CONTRA LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DEL CONGRESO LOCAL»2; misma que fue oportunamente invocada en la sentencia que se reclama3.
2 Visible en la Décima Época, Registro: 2001531, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XI, Agosto de 2012, Tomo 1, Materia(s): Constitucional, Tesis: 2a./J. 64/2012 (10a.), Página: 997. 3 Es igualmente del todo aplicable, la tesis del Primer Tribunal Colegiado del Noveno Circuito, del tenor siguiente: «AUDITORÍA SUPERIOR DEL ESTADO DE SAN LUIS POTOSÍ. CONTRA SUS RESOLUCIONES EN LOS ASUNTOS RELATIVOS AL FINCAMIENTO DE RESPONSABILIDADES E IMPOSICIÓN DE SANCIONES ES IMPROCEDENTE EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO LOCAL. La Constitución Política de la citada entidad federativa, en su título decimoprimero, establece que la justicia administrativa se deposita en un Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que conocerá y resolverá las controversias de carácter
10 Finalmente, es de desestimarse la argumentativa del reclamante que se sustenta en una inexacta interpretación y aplicación del ordinal 4, fracción III, de Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, pues dicho ordinal dispone literalmente:
«Artículo 4. El Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato tiene a su cargo:
III. Conocer de las responsabilidades administrativas de los servidores públicos y particulares vinculados con faltas graves promovidas por la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas y los Órganos Internos de control de los entes públicos estatales y municipales, o por la Auditoría Superior del Estado, para la imposición de sanciones en términos de lo dispuesto por la Ley en materia de responsabilidades administrativas aplicable».
Esto es, tal dispositivo regula lo relativo a la competencia de este Tribunal respecto a las faltas graves promovidas, entre otros, por la Auditoría Superior del Estado; empero, la multa que pretende impugnar el hoy recurrente ante este órgano jurisdiccional no deviene de una falta grave (catalogada así por la ley de la materia), ni siquiera es una sanción pecuniaria que provenga de una responsabilidad administrativa incoada en su contra, sino que por el contrario, lo que pretende controvertir el reclamante es la aplicación de una medida de
administrativo y fiscal que se susciten entre la administración pública estatal o municipal y sus organismos descentralizados, estatales y municipales e intermunicipales y los particulares, dotado de plena jurisdicción y autonomía para dictar sus fallos, con competencia en todo el territorio estatal. Es decir, la justicia administrativa depositada en el mencionado tribunal no fue creada para resolver los juicios que se generen con motivo de las resoluciones emitidas por autoridades pertenecientes al Poder Legislativo o Judicial. Por tanto, contra las resoluciones que emita la Auditoría Superior del Estado, es decir, el órgano del Poder Legislativo Local encargado de la revisión previa y fiscalización de los entes que recauden, administren, manejen o ejerzan recursos públicos, en los asuntos que le compete conocer, relativos al fincamiento de responsabilidades e imposición de sanciones previstos en el título sexto de la Ley de Auditoría Superior del Estado, es improcedente el juicio contencioso administrativo». Décima Época, Registro: 2008526, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 15, Febrero de 2015, Tomo III, Materia(s): Administrativa, Tesis: IX.1o.8 A (10a.), Página: 2438.
11 apremio que le fue impuesta por el aludido órgano fiscalizador del Congreso del Estado, ante su eventual conducta omisiva con motivo del requerimiento de información que le fue formulado. En tales términos, la hipótesis normativa antes transcrita no resulta aplicable al caso que nos concierne, de ahí que el disenso del recurrente devenga en infundado al acudir a una premisa normativa inaplicable al supuesto factico en trato.
Más aun, no se advierte por este Pleno que se haya dejado en estado de indefensión al recurrente, o que se deniegue al mismo por un formalismo innecesario el acceso a la justicia, pues el mismo contó con sus medios de defensa contra el acto que le duele, entre otros, el recurso de reconsideración que le hizo notar como procedente el propio órgano auxiliar del Congreso del Estado en el oficio donde le impuso la multicitada medida de apremio. Sin perjuicio del medio de control constitucional en su caso asequible.
Es clarificador citar en este punto, la tesis4 del Séptimo Tribunal Colegiado en materia Administrativa del Primer Circuito, de donde se desprende con nítida claridad que la tutela judicial, en su vertiente de acceso a la justicia, no es omnímoda, ilimitada o arbitraria:
«SOBRESEIMIENTO EN LOS JUICIOS. NO ENTRAÑA, PER SE, UNA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE TUTELA JUDICIAL EFECTIVA, PORQUE LOS MOTIVOS DE IMPROCEDENCIA QUE LO ORIGINAN CONSTITUYEN, POR REGLA GENERAL, UN LÍMITE RAZONABLE Y PROPORCIONAL PARA SU EJERCICIO. El principio de tutela judicial efectiva previsto en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no entraña
4 Décima Época, Registro: 2006084, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 4, Marzo de 2014, Tomo II, Materia(s): Constitucional, Tesis: I.7o.A.14 K (10a.), Página: 1948.
12 un derecho ilimitado, sino que su ejercicio está constreñido al cumplimiento de determinados requisitos, como la instauración de un juicio o procedimiento por el interesado, que colme las exigencias legales para su procedencia, pues de lo contrario, si no existe el ejercicio del derecho de acción para plantear una específica pretensión, se obligaría a las autoridades jurisdiccionales a resolver conflictos de manera oficiosa o se les facultaría para analizar asuntos cuyas exigencias sean jurídicamente inviables. Así, dentro de los límites de ese principio, está la procedencia del medio de defensa que inste el particular, para lo cual, verbigracia, tratándose del juicio de amparo, debe verificarse que resulte procedente contra los actos reclamados, para poder estudiar los conceptos de violación aducidos por el quejoso o, de lo contrario, deberá sobreseerse, al existir una justificación jurídica que impide analizar los planteamientos de fondo. Del mismo modo, la necesidad del establecimiento de causas de improcedencia, como límite al ejercicio del derecho constitucional de acceso a la impartición de justicia, se justifica en virtud de la existencia de condiciones imprescindibles para el nacimiento, desarrollo y conclusión válida de un litigio, que doten de certeza, seguridad jurídica y legalidad al fallo que se emita, entre las cuales se encuentra la relativa a que el reclamo se formule en tiempo, esto es, en el plazo que el particular tiene para impugnar un acto determinado; límite temporal que se fija normativamente para dotar de certeza a las situaciones jurídicas existentes, porque de este modo, si no se cuestionan, la presunción de legalidad de que gozan los actos de autoridad se consolida y los dota de firmeza, por la extinción del derecho a combatirlo, que supone, a su vez, la aceptación de su validez por parte del sujeto en contra de quien se dictó. Bajo esas premisas, el sobreseimiento en los juicios no entraña, per se, violación al principio inicialmente señalado, porque los motivos de improcedencia que lo originan constituyen, por regla general, un límite razonable y proporcional para su ejercicio».
Énfasis añadido.
En suma, este Pleno estima acertada la determinación del A quo donde decreta su incompetencia para conocer de la impugnación a la medida
13 de apremio impuesta por la Auditoría Superior del Estado -órgano auxiliar del Congreso del Estado-, al carecer este Tribunal y sus Salas de la competencia expresa para dilucidar y resolver sobre tales actos providentes del Poder Legislativo estatal en el ejercicio de sus atribuciones de fiscalización y concretamente de requerimiento de información. En consecuencia, se concluye lo infundado del agravio único sujeto al análisis de este órgano resolutor.
En el orden de ideas precisado, lo procedente es confirmar el acuerdo de fecha 4 cuatro de junio de 2018 dos mil dieciocho.
Lo anterior, con fundamento en lo previsto por el artículo 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En mérito de lo expuesto y fundado, es de resolverse y se;
RESUELVE
PRIMERO. El Pleno de este Tribunal, es competente para conocer y resolver el presente recurso de reclamación.
SEGUNDO. Se confirma el acuerdo de fecha 4 cuatro de junio de 2018 dos mil dieciocho, emitido en el proceso administrativo número *****, acorde a los argumentos expuestos en el Considerando Quinto de la presente resolución.
Notifíquese, en su oportunidad procesal archívese el presente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
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Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por la Presidenta del Tribunal y Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; Magistrada de la Segunda Sala, Marisela Torres Serrano; Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez, siendo ponente el segundo de los mencionados; quienes firman con el Secretario General de Acuerdos, Eliseo Hernández Campos, quien da fe.
Estas firmas corresponden al Toca 677/18 PL aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 5 cinco de diciembre de 2018 dos mil dieciocho.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 27 veintisiete de marzo de 2019 dos mil diecinueve.
ASUNTO
Vistos los autos del toca 675/18 PL, relativo al recurso de reclamación interpuesto por ***** representante legal de *****., y de *****., en contra del acuerdo dictado el 4 cuatro de junio de 2018 dos mil dieciocho, por el Magistrado de la Cuarta Sala en el proceso administrativo número *****, en donde se negó la suspensión solicitada; ha llegado el momento de resolver lo que legalmente corresponda.
ANTECEDENTES
PRIMERO. Promoción del recurso. El 22 veintidós de agosto de 2018 dos mil dieciocho, se presentó recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
SEGUNDO. Trámite. Mediante acuerdo de 31 treinta y uno de noviembre de la pasada anualidad, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
TERCERO. Turno. El 27 veintisiete de febrero de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a las autoridades demandadas, por desahogando la vista concedida y se ordenó remitir los
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autos al ponente los cuales fueron enviados el 12 doce de marzo del presente año.
CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con el artículo 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción I, inciso c), 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. Del toca en comento se desprende que se reunieron los requisitos previstos en los dispositivos legales invocados en el considerando anterior.
TERCERO. Expresión de agravio. Se invoca como agravio el siguiente:
«ÚNICO. La resolución que por este medio se combate es contraria a lo dispuesto por el artículo 269 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, toda vez que el Magistrado Instructor niega la suspensión definitiva al considerar que se causaría un perjuicio evidente al interés social y se contravendrían disposiciones de orden público (…)
No se causaría un perjuicio evidente al interés social ni se contravendrían disposiciones de orden público (…), pues ello no implica que el Municipio de Irapuato se quede sin el servicio de
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recolección y traslado de residuos sólidos urbanos no peligrosos debido a que la prestación de dicho servicio lo puede hacer el propio municipio en términos del artículo 115 fracción III inciso c) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como del diverso 117 fracción III inciso c) de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato (…)
Como se observa de los dispositivos legales transcritos, los Municipios tienen a su cargo los servicios públicos de limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos, en forma directa o indirecta con sujeción a la Ley, por lo que no implica que el municipio en cuestión se quede sin servicio (…)
Así las cosas, es que la suspensión solicitada por mis representados no se afecta el interés social pues no se priva a la sociedad de un beneficio que otorgan las leyes y mucho menos se controvierten disposiciones de orden público, puesto que es obligación constitucional del Municipio de Irapuato el servicio de recolección y traslado de residuos sólidos urbanos no peligrosos…»
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio del agravio presentado por el recurrente, es oportuno relatar los antecedentes del asunto:
I. ***** representante legal de *****., y de ***** presentó demanda de nulidad en contra de: a) la minuta dictamen Técnico, Financiero, Legal y Administrativo emitido por la Comisión Técnica Especializada del Proceso de Convocatoria número ***** para concesionar el servicio público de recolección y traslado de residuos sólidos urbanos no peligrosos generados en el municipio de Irapuato, Guanajuato con una vigencia de 20 veinte años; y b) Acuerdo emitido en Sesión del Ayuntamiento número 76 ordinaria celebrada el día 28 veintiocho de febrero de 2018 dos mil
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dieciocho, mediante el cual se aprueba por mayoría calificada de 11 once votos otorgar la concesión del servicio público de recolección y Traslado de Residuos Sólidos Urbanos no peligrosos generados en el Municipio de Irapuato a favor de la empresa denominada «*****» con una vigencia de 20 veinte años.
II. El proceso le tocó conocer a la Cuarta Sala de este Tribunal, la cual mediante acuerdo de 4 cuatro de junio de 2018 dos mil dieciocho, negó la suspensión solicitada con efectos conservativos, esto es, para que no se formalice el contrato de concesión respectivo y no se inicien en su caso las operaciones respecto al servicio público de recolección y traslado de residuos sólidos urbanos no peligrosos generados en el Municipio de Irapuato y en caso de haberse iniciado tales operaciones, las mismas se interrumpan.
III. Ante ese panorama, el representante de la parte actora en el proceso de origen, presentó el recurso que nos ocupa.
QUINTO. Procedencia. Este Órgano jurisdiccional en Pleno, considera infundado el agravio que esgrime quien recurre, bajo los siguientes argumentos jurídicos.
En esencia señala quien representa a la parte actora, que le causa perjuicio la determinación del A quo de no concederle la suspensión solicitada, pues en su apreciación no se causa perjuicio evidente al interés social ni se contravendrían disposiciones de orden público, porque el Municipio de
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Irapuato de concederse la suspensión no se quedaría sin el servicio de recolección y traslado de residuos sólidos urbanos no peligrosos, debido a que la prestación de dicho servicio lo puede hacer el propio municipio en términos del artículo 115, fracción III, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como del diverso 117, fracción III, inciso c), de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato.
Empero, este órgano resolutor clarifica que por regla general, es improcedente otorgar una suspensión contra la formalización y ejecución de un contrato de concesión para la mejora y mantenimiento en la prestación de un servicio público.
En ese sentido, se considera que la concesión de la medida cautelar solicitada por las empresas que participaron en la convocatoria pública número ***** que acuden a proceso porque no resultaron ganadoras de la concesión del servicio público de recolección y traslado de residuos sólidos urbano no peligrosos, con la finalidad de que se suspenda la formalización del contrato del servicio público, contravendría disposiciones de orden público, pues la sociedad tiene interés en la defensa y mejoramiento del medio ambiente, lo que implica una reconciliación entre el bienestar económico, los recursos naturales y la sociedad. Más aún que se trata de un tema de salud pública que no puede trastocarse por la interrupción o prestación irregular del servicio para tutelar aparentes intereses de particulares.
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Aunado a lo anterior, el procedimiento para la concesión del servicio público tiene como finalidad regular y vigilar que las acciones relativas a las adquisiciones y arrendamientos de bienes, así como la prestación de servicios de cualquier naturaleza llevados a cabo por el respectivo Municipio, se encuentren conforme a las políticas, bases y lineamientos de los respectivos ordenamientos legales, administrándose los recursos públicos con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, a fin de satisfacer los objetivos para los que están destinados, situaciones respecto de las cuales la sociedad está interesada en que se proteja; y de ahí que en caso de concederse la medida cautelar se seguiría perjuicio al interés social.
Dicho de otra forma, cuando las empresas participantes no resultan vencedoras en el procedimiento de concesión del servicio público, sin que implique prejuzgar sobre el fondo del asunto, se podría pensar que no cumplió con las bases, procedimientos, reglas, requisitos y demás elementos que rigen dicho procedimiento para acreditar la economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez, establecidas para asegurar las mejores condiciones disponibles para el Municipio, en cuanto al precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes en torno al contrato objeto de concesión.
Por tanto, en este supuesto, en el que quienes participaron en la convocatoria no resulten seleccionados en el procedimiento relativo, no puede ser causa suficiente para suspender la suscripción del contrato y sus consecuencias,
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dado que le asiste un simple interés económico que queda subordinado al interés público de la sociedad, referente a que el contrato sea adjudicado de inmediato al participante que garantiza las mejores condiciones posibles para el Municipio.
En esa tesitura, conceder la suspensión contra las consecuencias o efectos de la respectiva concesión, esto es, que no se formalice el contrato ni se ejecute en los términos pactados, atenta contra disposiciones de orden público y de interés social, pues es una cuestión de interés general, que el Municipio otorgue una concesión a favor de la persona que se presume, mientras no se demuestre lo contrario, que cumplió con las bases o normas que rigen en la convocatoria pública número *****, para asegurar las mejores condiciones disponibles para el Municipio de Irapuato.
Así pues, tal como lo determinó el A quo en su acuerdo reclamado, es improcedente conceder la suspensión en los términos solicitados, en la medida de que los actos reclamados son producto de un procedimiento que concluyó con la declaratoria de adjudicación de concesión, cuyo objeto es la prestación del servicio público de recolección y traslado de residuos sólidos urbano no peligrosos, generados en el Municipio de Irapuato, Guanajuato, lo cual incide en el interés y bienestar de la sociedad, aunado a que goza de la presunción de legalidad y validez para su ejecutoriedad inmediata, tutelando así el interés colectivo, y además, previniendo que el contrato de concesión se concrete a favor de quien no resultó ganador porque, debe entenderse, en principio, que no ofreció las mejores condiciones para el
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Municipio, pues de lo contrario, con el otorgamiento de la medida cautelar podrían causarse mayores afectaciones a la sociedad, frente al interés económico que persigue la parte que recurre.
Motivo por el cual, resulta inocuo que su prestación originalmente recaiga en el propio Ayuntamiento, pues, precisamente, a través de la concesión se busca prestar ese servicio por medio de un particular que tienda a asegurar el mejor ejercicio del recurso público. Máxime, si se atiende a la finalidad de la convocatoria pública materia de reclamo, pues, la misma no sólo busca que se preste el servicio de recolección y traslado de residuos sólidos urbano no peligrosos, sino a la modernización del mismo, con la finalidad de brindarlo con mayor eficiencia en beneficio de la colectividad.
No está por demás indicar que con la negativa de la suspensión, no se correría el riesgo de que el proceso administrativo quede sin materia, pues en el supuesto de obtener sentencia favorable, sería dable restituir a la parte actora en el derecho violado, a fin de que le sea adjudicado el contrato de concesión respectivo, así como el pago de los posibles daños que se le pudieran ocasionar, de acreditarse estos últimos en su oportunidad.
Por su parte el artículo 269, de nuestro Código señala:
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«…No se otorgará la suspensión si se causa perjuicio evidente al interés social, si se contravienen disposiciones de orden público o se deje sin materia el proceso administrativo.
Énfasis añadido.
El interés social se refiere a aquellos aspectos relacionados con las necesidades generales de la sociedad y que el Estado protege de manera directa y permanente, por lo que si una situación específica afecta o beneficia a la colectividad, existe interés social. Las disposiciones de orden público son aquellas que se emiten para regular aspectos en que se ve interesado el Estado, como puede ser su actuación pública o la regulación de alguna rama social de trascendencia en el desarrollo de la sociedad, y en la cual ésta se ve interesada en su aplicación.
En este contexto, se concluye que los procedimientos para la contratación de servicios públicos, representan una actividad de la administración encaminada a la satisfacción de un interés colectivo y, por tanto, es a través de éstos que típicamente se efectúa una tarea de orden público.
Lo que antecede, recordando que el servicio público es una actividad técnica, directa o indirecta de la administración pública activa o autorizada a los particulares que ha sido creada y controlada para asegurar de manera permanente, regular, continúa y sin propósitos de lucro, la satisfacción de una necesidad colectiva de interés general, sujeta a un régimen especial de derecho público, siendo una de sus
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características medulares la continuidad, atendiendo a que el servicio público de recolección y traslado de residuos sólidos urbano no peligrosos no debe interrumpirse, y debe prestarse conforme a las disposiciones generales para su funcionamiento1. Sin que pueda ponerse en riesgo dicha continuidad o regularidad, lo que podría acontecer si no se opera la concesión del mismo, en el entendido de que el municipio no necesariamente cuenta con los elementos técnicos, operativos o incluso económicos para prestar el servicio de forma inmediata; es por ello incluso que subsiste la concesión como una modalidad legal para prestar cualquier servicio público con las características requeridas en beneficio de la colectividad.
Por otra parte, dado que el objeto de la presente convocatoria púbica es asegurar al Municipio de Irapuato, las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes en la contratación del servicios, los particulares participantes en ella no adquieren, con su sola participación, y menos aún con la mera intención de participar en el concurso, el derecho a la adjudicación del contrato para la prestación del servicio público de recolección y traslado de residuos sólidos urbano no peligrosos generados en el Municipio de Irapuato, Guanajuato, sino sólo la prerrogativa a participar en una competencia justa y la expectativa de que, al final del procedimiento, la voluntad de contratar del Municipio, vaya a
1 Véase entre otros a SERRA ROJAS, Andrés. Derecho Administrativo, Editorial Porrúa. México, 1985.
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su favor, mediante la adjudicación del contrato y la obtención de la contraprestación económica respectiva.
Si a esta consideración se agrega que -como ya se dijo- el procedimiento de prestación del servicio tiene la finalidad de regular y vigilar que la prestación de servicios públicos de cualquier naturaleza, se encuentre conforme a las bases y lineamientos constitucionales, administrándose los recursos públicos con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, a fin de satisfacer los objetivos para los que están destinados, es claro que la sociedad está interesada en que estos valores se protejan.
Lo anterior, bajo la premisa de que cuando dos derechos entran en conflicto, se debe resolver el problema considerando que el derecho que debe prevalecer es aquel que optimice los intereses que se confrontan y conlleve a un mayor beneficio o cause un menor daño. Tratándose de la suspensión, por regla general, debe negarse dicha medida cautelar cuando el interés social constitucionalmente tutelado es preferente al del particular, ya que el derecho o principio a proteger debe ser aquel que cause un menor daño.
Por lo anterior, en casos como éstos, por regla general, deberá negarse la medida cautelar, pues mientras que el procedimiento de licitación representa en sí, típicamente, una cuestión de orden público e interés social, que debe salvaguardarse por disposición constitucional, el particular cuenta con un interés individual en que legítimamente se le permita intervenir en dicho procedimiento, con la expectativa
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de que eventualmente se le adjudique el contrato y se le otorgue la contraprestación económica respectiva, interés cuya afectación no resulta de mayor trascendencia que la ocasionada al interés colectivo si el procedimiento y su ejecución se paralizan, privando a la colectividad del beneficio concreto que, de continuar habría obtenido.
Sirve de sustento para lo anterior la jurisprudencia2 cuyo rubro y texto señalan:
«SUSPENSIÓN. POR REGLA GENERAL, ES IMPROCEDENTE OTORGARLA CONTRA LA FORMALIZACIÓN Y EJECUCIÓN DE UN CONTRATO DE CONCESIÓN PARA LA MEJORA Y MANTENIMIENTO EN LA PRESTACIÓN DE UN SERVICIO PÚBLICO. En términos generales, todo procedimiento de licitación tiene la finalidad de regular que la prestación de los servicios públicos por parte de la Federación, las entidades federativas, los Municipios y los órganos político-administrativos, se encuentre ajustada a derecho, administrándose los recursos públicos con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, para satisfacer adecuadamente su destino. Así, si se lleva a cabo una licitación para la mejora y mantenimiento en la prestación de un servicio público, resulta evidente que responde a disposiciones de orden público y al interés social, pues atiende a la demanda de un mejor servicio en beneficio de la colectividad. Con base en esta circunstancia, por regla general es improcedente otorgar la suspensión solicitada por el quejoso, contra la formalización y ejecución del contrato respectivo, al no colmarse los requisitos del artículo 128, fracción II, de la Ley de Amparo, pues de concederse la medida cautelar, se contravendrían disposiciones de orden público y se seguiría perjuicio al interés social, en tanto que la colectividad tiene interés en la defensa y mejoramiento en la prestación de los servicios públicos.»
2Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, registro 2017957, décima época, tesis 2a./J. 98/2018 (10a.), página 1207.
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Énfasis añadido.
No se omite señalar, que la anterior jurisprudencia, es de aplicación obligatoria para este órgano jurisdiccional en términos de lo dispuesto en el artículo 217 de la vigente Ley de Amparo.
En el orden de ideas precisado, y ante lo infundado del agravio esgrimido, lo procedente es confirmar el acuerdo recurrido. Lo anterior tiene su fundamento en el artículo 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En mérito de lo expuesto y fundado, es de resolverse y se;
RESUELVE
PRIMERO. El Pleno de este Tribunal, es competente para conocer y resolver el presente recurso de reclamación.
SEGUNDO. Se confirma el acuerdo de 4 cuatro de junio de 2018 dos mil dieciocho, emitido por el Magistrado de la Cuarta Sala en el proceso administrativo número *****, acorde a los argumentos expuestos en el Considerando Quinto de la presente resolución.
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Notifíquese, en su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; el Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el primero de los mencionados, quienes firman con el Secretario General de Acuerdos, Eliseo Hernández Campos, quien da fe.
Estas firmas corresponden al Toca 675/18 PL aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 27 veintisiete de marzo de 2019 dos mil diecinueve.
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