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Silao de la Victoria, Guanajuato, 29 veintinueve de enero de 2019 dos mil diecinueve.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1469/1ª.Sala/18 promovido por ***** por propio derecho, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado en la Secretaría General de Acuerdos del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 26 veintiséis de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, *****, por su propio derecho, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«…el oficio número ***** de fecha 24 de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, mediante el cual…dio contestación a mi escrito presentado en fecha 21 de septiembre de 2018…así como la negativa de llevar a cabo los trámites necesarios para la elaboración, expedición y entrega del respectivo Título- Concesión a mi favor, la asignación del número económico progresivo que corresponda y la orden de alta y respectivo plaqueo de un vehículo de mi propiedad, a que tengo derecho a fin de llevar a cabo la prestación del servicio público de transporte en la modalidad de alquiler sin ruta fija (Taxi), en el municipio de, Guanajuato…»
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Además, el accionante solicitó como pretensiones en la presente causa: 1) la nulidad del acto impugnado; 2) el reconocimiento de su derecho como concesionario del servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija «taxi» en el municipio de Cortazar, Guanajuato, para que se le expida el título-concesión respectivo.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 01 uno de octubre de 2018 dos mil dieciocho, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma.
Se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por el actor en su escrito inicial de demanda, la prueba presuncional legal y humana en todo lo que le favorezca, así como la prueba de informes de la autoridad.
Asimismo, se le tuvo por señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
En proveído de fecha 08 ocho de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo al Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma legal; designando abogados autorizados; señalando correo electrónico para recibir notificaciones; por admitidas las probanzas ofrecidas en su contestación. Además, se le tuvo por rindiendo el informe de autoridad que le fue requerido.
Se tuvo a la parte actora por designando abogado autorizado y nuevo domicilio electrónico para recibir notificaciones. 3
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 14 catorce de enero de 2019 dos mil diecinueve, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que no fueron presentados por ninguna de las partes.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I, inciso a), y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1, así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Se tiene certeza sobre la emisión del acto impugnado con la exhibición del original del oficio número *****, de fecha 24 veinticuatro de septiembre de 2018 dos mil dieciocho (foja 16), toda vez que reviste las características de documento público dado que contiene la firma autógrafa, sellos y signos exteriores apreciables en el mismo.
1Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete , mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete, conforme a sus transitorios primero y segundo. 4
Asimismo, se encuentra ratificada su emisión en el informe de autoridad2 en el que indica que se dio respuesta a la solicitud del particular mediante comunicado *****, anexándolo en copia certificada. Por ello, estos medios de prueba tienen eficacia demostrativa plena para acreditar la existencia del acto confutado, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 78, 113, 117, 121 y 122 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público -previo al estudio de fondo del asunto- se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
Lo anterior, acorde a la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente:
«IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías».3
En el caso concreto, el entonces Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, en su contestación refiere que se
2 Informe ofrecido como medio de prueba por parte del actor en el escrito inicial de demanda, admitido en el acuerdo de 01 uno de octubre de 2018 dos mil dieciocho. 3 Tesis: VI.2o. J/323, Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Página: 87. 5
configuran las causales de improcedencia previstas en el artículo 261, fracciones I y VII, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consistentes en:
«Artículo 261. El proceso administrativo es improcedente contra actos o resoluciones: …
I. Que no afecten los intereses jurídicos del actor;…
VII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición legal.»
Atento a lo anterior, respecto a la ausencia de afectación de los intereses del actor, es de precisarse que los argumentos por los cuales la autoridad demandada negó el otorgamiento de la concesión al impetrante constituye el fondo del presente asunto.
Lo anterior, ya que el interés jurídico que permita al actor acceder al reconocimiento de su calidad de concesionario, se traduce en un estudio de fondo de la controversia planteada y por ende, no puede ser materia de análisis como causal de improcedencia.
Sirve de sustento a la determinación anterior, el siguiente criterio jurisprudencial del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que por analogía se cita a continuación:
«IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO DEL ASUNTO, DEBERÁ DESESTIMARSE. Las causales de improcedencia del juicio de garantías deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que, si se 6
hace valer una en la que se involucre una argumentación íntimamente relacionada con el fondo del negocio, debe desestimarse».4
Aunado a lo anterior, respecto al señalamiento de que el acto combatido constituye un acto meramente declarativo, es de concluirse que la autoridad incurre en una indebida apreciación de los hechos.
Ello se debe a que en el acto administrativo que se controvierte, la autoridad demandada respondió a la petición del accionante indicando expresamente lo siguiente: «resulta improcedente acordar de conformidad su petición», lo que denota la decisión negativa de la encausada para acceder a lo planteado por el impetrante, siendo evidente que dicha decisión no implica un acto declarativo, sino una negativa real y lesiva a su pretensión.
Finalmente, respecto a la indicación de que la petición del particular no recae dentro de su competencia, sino en la del Secretario de Gobierno del Estado de Guanajuato, debe puntualizarse que el Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, es quien se pronunció sobre la petición del actor y que dicha respuesta es el acto que se impugna en la presente causa administrativa. Más aún que en dicho oficio controvertido, la encausada no refirió su incompetencia sino que por el contrario denegó lo peticionado.
De tal suerte, que la determinación de su legalidad implica un estudio de fondo que resulta indispensable para poder decidir sobre la pretensión de la impetrante en cuanto al reconocimiento del derecho solicitado relativo a la concesión cuya titularidad afirma detentar para
4 Tesis P./J. 135/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Tomo XV, Enero de 2002, Núm. de Registro: 187973, consultable a Página 5. 7
la prestación del servicio público correspondiente, argumento que incluso también apunta el demandado.
Hechas las consideraciones anteriores, se desestiman las causales de improcedencia invocadas por la autoridad demandada, y al no advertirse causal de improcedencia o sobreseimiento alguna que impida el análisis de fondo de la presente causa administrativa, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento en el proceso administrativo, ya que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Argumentos de las partes. Se precisa a los interesados que no se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por la autoridad encausada tendentes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».5
5 Tesis: 2a. /J.58/2010, Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Página: 830. 8
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. Por cuestión de método, se precisa que el estudio de los conceptos de impugnación se abordará de forma diversa a la que fueron expuestos por el accionante.
Ello, tiene sustento en la tesis de jurisprudencia bajo el rubro:
«CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO. El artículo 79 de la Ley de Amparo previene que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Tribunales Colegiados de Circuito y los Juzgados de Distrito pueden realizar el examen conjunto de los conceptos de violación o agravios, así como los demás razonamientos de las partes, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, empero no impone la obligación al juzgador de garantías de seguir el orden propuesto por el quejoso o recurrente en su escrito de inconformidad, sino que la única condición que establece el referido precepto es que se analicen todos los puntos materia de debate, lo cual puede hacerse de manera individual, conjunta o por grupos, en el propio orden de su exposición o en uno diverso.»6
En su escrito de demanda, el actor aduce en el concepto de impugnación «TERCERO», medularmente, la incongruente e indebida motivación del acto impugnado, arguyendo que la autoridad demandada no atendió adecuadamente su petición, ni le explicó concretamente los fundamentos y motivos por los cuales negó lo solicitado.
Por su parte, el entonces Director General de Movilidad del Estado de Guanajuato, expresa en su ocurso de contestación que devienen infundados los argumentos expuestos por la parte actora, ya que el
6 Tesis: VI.2o.C. J/304; Novena Época; Registro: 167961; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIX, Febrero de 2009; Materia(s): Común; Página: 1677. 9
acto impugnado se encuentra debidamente fundado y motivado, al encontrarse expuestos en este los fundamentos y razones por las cuales se resolvió la negativa a la petición del actor.
A continuación, de conformidad con el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es necesario delimitar el objeto del presente proceso. En tal sentido, la litis en la presente causa consiste en determinar si el oficio ***** se encuentra congruente y debidamente motivado por la autoridad demandada.
Ahora bien, una vez realizado el análisis al contenido del acto impugnado y de las constancias que integran los autos, quien resuelve concluye que resulta fundado el concepto de impugnación en estudio, al advertir que el oficio controvertido resulta incongruente a la petición del actor e indebidamente motivado.
Por lo tanto, esta Sala de conocimiento determina procedente declarar la nulidad del oficio *****, con base en las siguientes consideraciones:
El artículo 16, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece como imperativo a toda autoridad, en su respectivo ámbito de competencia, la obligación de fundar y motivar la causa legal de sus actos, ello en respeto a las garantías constitucionales de seguridad y certeza jurídica consagradas en favor de los gobernados.
Además, el artículo 137, fracciones VI y IX, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los 10
Municipios de Guanajuato, estipula como elementos de validez del acto administrativo, el encontrarse «debidamente motivado» y que este sea expedido «de manera congruente» con lo solicitado, resolviendo expresamente todos los puntos propuestos por el interesado o previstos por las disposiciones jurídicas.
Luego, para considerar un acto administrativo por correctamente fundado y motivado, es necesario que éste cumpla con los siguientes elementos: a) Preceptos legales aplicables; b) Relato pormenorizado de los hechos, incluyendo elementos temporales, espaciales y de modo; y c) Argumentación lógica jurídica que explique con claridad la razón por la cual los preceptos de ley tienen aplicación al caso concreto, es decir, la subsunción racional del caso fáctico a la hipótesis normativa.
Al efecto, resulta oportuno hacer cita de la siguiente jurisprudencia:
«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.- De acuerdo con el artículo 16 constitucional, todo acto de autoridad debe estar suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y por lo segundo, que también deben señalarse con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, siendo necesario además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configure la hipótesis normativa. Esto es, que cuando el precepto en comento previene que nadie puede ser molestado en su persona, propiedades o derechos sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento, está exigiendo a todas las autoridades que apeguen sus actos a la ley, expresando de que ley se trata y los preceptos de ella que sirvan de apoyo al mandamiento relativo. En materia administrativa, específicamente, para poder considerar un acto autoritario como correctamente fundado, es necesario que en él se citen: a).- los cuerpos legales y preceptos que se están aplicando al caso concreto, 11
es decir, los supuestos normativos en que se encuadra la conducta del gobernado para que esté obligado al pago, que serán señalados con toda exactitud, precisándose los incisos, subincisos, fracciones y preceptos aplicables, y b).- los cuerpos legales, y preceptos que otorgan competencia o facultades a las autoridades para emitir el acto en agravio del gobernado.» 7
Lo resaltado es propio.
En tal sentido, por motivación debe entenderse la expresión pormenorizada de las circunstancias, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión de la resolución y a través de las cuales se explique al justiciable la actuación de la autoridad, de modo que, además de justificar dicha decisión autoritaria, le permitan su defensa para el caso de que resulte irregular.
Acorde con lo anterior, cuando hay violación a la garantía de motivación, ésta podrá ocurrir de dos maneras:
1. Formal, cuando existe omisión total e incongruencia del argumento explicativo, así como ante su notoria insuficiencia, ocasionando con ello que el destinatario no pueda conocer la esencia de las razones en que tuvo apoyo la emisión del acto autoritario, y por consiguiente, imposibilitando a éste cuestionar dicha decisión y defenderse adecuadamente; y
2. Material, cuando la explicación o razones dadas son incorrectas o indebidas, pero dan noticia de las razones de manera tal, que se pueda cuestionar el mérito de lo decidido.
7 Octava Época, Registro: 164618, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 64, Abril de 1993, Tesis: VI.2o. /J.248, Página: 43. 12
Al efecto, resulta ilustrativa la tesis que al rubro reza: «MOTIVACIÓN. FORMAS EN QUE PUEDE PRESENTARSE LA VIOLACIÓN A ESA GARANTÍA EN FUNCIÓN DE LAS POSIBILIDADES DE DEFENSA DEL AFECTADO.»8
Por tanto, la transgresión a la garantía de la correcta motivación puede configurarse, entre otras, por una indebida motivación, la cual implica que las razones de la decisión administrativa no tienen relación con la apreciación o valoración de los hechos que tuvo en cuenta la autoridad, o el precepto en el que se subsumen es inadecuado, no aplicable o se interpreta incorrectamente, es decir, no hay justificación de la actuación de la autoridad que sea acorde con los hechos apreciados; así como por una incongruente motivación, la cual se configura cuando los argumentos justificatorios de la autoridad no coinciden o no se relacionan con la decisión expresada, impidiendo identificar la ratio decidenci9 del acto autoritario.
Tal criterio se advierte de las siguientes tesis jurisprudenciales:
«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. EL ASPECTO FORMAL DE LA GARANTÍA Y SU FINALIDAD SE TRADUCEN EN EXPLICAR, JUSTIFICAR, POSIBILITAR LA DEFENSA Y COMUNICAR LA DECISIÓN. El contenido formal de la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 constitucional relativa a la fundamentación y motivación tiene como propósito primordial y ratio que el justiciable conozca el «para qué» de la conducta de la autoridad, lo que se traduce en darle a conocer en detalle y de manera completa la esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron el acto de voluntad, de manera que sea evidente y muy claro para el afectado poder cuestionar y controvertir el mérito de la decisión, permitiéndole una real y auténtica defensa. Por tanto, no basta que el acto de autoridad apenas observe una motivación pro forma pero de una
8Tesis: I.4o.A.71 K, Novena Época, Registro: 174228, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, Septiembre de 2006, Materia(s): Común, Página: 1498. 9 Locución latina que significa a literalidad «razón para decidir». 13
manera incongruente, insuficiente o imprecisa, que impida la finalidad del conocimiento, comprobación y defensa pertinente, ni es válido exigirle una amplitud o abundancia superflua, pues es suficiente la expresión de lo estrictamente necesario para explicar, justificar y posibilitar la defensa, así como para comunicar la decisión a efecto de que se considere debidamente fundado y motivado, exponiendo los hechos relevantes para decidir, citando la norma habilitante y un argumento mínimo pero suficiente para acreditar el razonamiento del que se deduzca la relación de pertenencia lógica de los hechos al derecho invocado, que es la subsunción.»10
Énfasis añadido.
Luego, tratándose de la petición elevada a una autoridad por un particular, la respuesta no deberá ser evasiva, ambigua, ni pretender confundirle, sino que habrá de otorgarse en forma congruente, completa, clara, expedita y exponiendo los motivos y fundamentos que sustenten su decisión, ello en respeto a lo dispuesto por los ordinales 8, 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
De esa forma, si la autoridad considera que la pretensión es infundada, así deberá expresarlo, sustentando -de manera clara- por qué estima improcedente dicha petición, garantizando que el peticionario pueda tener pleno conocimiento de los motivos decisorios para estar en posibilidad, real y auténtica, de impugnar y controvertir tal actuación.
En la especie, mediante escrito presentado ante el Instituto de Movilidad del Estado el día 21 veintiuno de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, ***** peticionó al otrora Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, de manera medular, lo siguiente:
10 Novena Época; Registro: 175082; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXIII, Mayo de 2006; Materia(s): Común; Tesis: I.4o.A. J/43; Página: 1531. 14
«En mi calidad de concesionario del servicio público de transporte de alquiler sin ruta fija, del municipio de Cortazar, Guanajuato, comparezco ante usted a fin de solicitarle tenga a bien girar las instrucciones a quien corresponda, para el efecto de que me sea reconocida mi calidad de concesionario de dicho servicio público y me sean brindados los requisitos o elementos correspondientes para llevar a cabo la prestación del servicio aludido, pues para ello, cuento con la resolución positiva correspondiente, emitida por el otrora secretario de gobierno el, Lic. *****, en fecha 31 de Enero de 1994 donde se señala que puedo prestar el Servicio Público de Alquiler en la Ciudad de Cortazar, Guanajuato., Siendo de aquí precisamente de donde surge y se constituye mi derecho y reconocimiento como concesionario del servicio público de alquiler sin ruta fija.
[…]
Por lo anteriormente expuesto y fundado; a usted Director General de Transporte del Estado de Guanajuato, respetuosamente pido:
PRIMERO.- Tenga a bien girar las instrucciones a quien corresponda, para el efecto de que se realicen los trámites conducentes a que me sea reconocida mi calidad de concesionario de dicho servicio público.
SEGUNDO.- Tenga a bien girar las instrucciones a quien corresponda a efecto de que me sean brindados los requisitos o elementos correspondientes para llevar a cabo la prestación del servicio aludido, entre los que se encuentran el alta y orden de plaqueo del vehículo de mi propiedad que presentaré ante esa dependencia a su digno cargo.»
Para acreditar el derecho solicitado en tal petición, el accionante exhibe como anexo a su demanda, copia certificada de resolución definitiva emitida el 31 treinta y uno de enero de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, por el Secretario de Gobierno del Estado y recaída al expediente número *****, relativa al Programa de Regularización Progresiva de los Prestadores Irregulares del Servicio Público de Transporte de Alquiler sin Ruta Fija en el municipio de Cortazar, Guanajuato, establecido a través del Decreto 15
Gubernativo número 53 y Acuerdo Gubernativo número 48, publicados en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, en fecha 03 tres de septiembre de 1993 mil novecientos noventa y tres.
Toda vez que la referida documental consta en copia certificada -según se advierte de autos-, ésta hace fe de la existencia de su original, y al tener la calidad de documento público dada la firma, sellos y signos exteriores apreciables en la misma, se le otorga pleno valor probatorio, de conformidad con los artículos 78, 117, 121 y 123 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, y por tanto, genera convicción respecto de su existencia y contenido, aunado a que la autoridad demandada no objetó dicha documental.
No pasa inadvertido que el promovente manifestó en el capítulo de hechos del escrito inicial de demanda, específicamente en el identificado como TERCERO, que con motivo de los trámites para la expedición de su título-concesión entregó diversos documentos en la entonces Dirección General de Tránsito y Transporte, entre ellos, el original de la Resolución Definitiva; no obstante, de la copia certificada11 que ofrece en esta causa procesal, se advierte que ésta fue emitida el 20 de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, y que su tuvo a la vista el original, mismo que fue devuelto a la parte interesada. Ahora bien, en respuesta a la petición planteada, la autoridad demandada hace del conocimiento del impetrante -mediante el oficio impugnado-, lo siguiente:
11 Documento visible a fojas 19 y 20 del sumario en estudio. 16
«Con relación a su escrito sin fecha, recibido en la Oficialía de Partes este Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, el día 21 de septiembre de 2018 dos mil dieciocho …; al respecto me permito manifestar a usted:
Que derivado de la revisión a los archivos físicos y magnéticos que se encuentran bajo resguardo del Registro Estatal de Concesiones y Permisos del Transporte adscrito a esta Dirección General a mi cargo, no se encontró dato, expediente o antecedente alguno, del que se desprenda algún acto de concesionamiento a su nombre para poder explotar el servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija (taxi) en el municipio de Cortazar, Guanajuato, razón por la cual resulta improcedente acordar de conformidad su petición.
Lo anteriormente expuesto tiene su fundamento en los artículos 8, 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1, 2, 23 fracción V y 80 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato; 2 fracción V, 3, 7 fracción III, 15 fracción VI, 17 fracción III, 59, 121 fracción I, 139 y 140 fracción III de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, 3 fracción V, inciso a) y 95 del Reglamento Interior de la Secretaria de Gobierno; 1 y 5 del Reglamento Interior del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato.»
Del análisis realizado al oficio impugnado, se advierte que la autoridad demandada resuelve la improcedencia de la petición del actor en razón de que no fue encontrado antecedente del que se desprenda concesión alguna a favor del impetrante para explotar el servicio público de transporte de personas, derivado de la revisión a los archivos físicos y magnéticos del Registro Público de Concesiones y Permisos del Transporte adscrito a esa Dirección General.
Lo anterior, queda corroborado con el informe de autoridad ofertado por el accionante, en el cual la encausada reitera que no existe expediente, ni registro del número económico respecto del expediente *****; ello de conformidad con lo dispuesto por los ordinales 117 y 122 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. 17
Sin embargo, se puntualiza que es obligación de la autoridad encausada el mantener actualizados los registros de concesiones, de forma tal que la falta de localización de la concesión que nos ocupa en el Registro Público de Concesiones y Permisos del Transporte, no es una causa imputable al impetrante, pues la responsabilidad recae en la propia autoridad obligada a cumplir con lo mandatado por la ley, y por ende, no es legal que la falta de datos, expediente o antecedente de algún acto de concesionamiento se le impute al hoy actor.
Igualmente lo anterior tiene sustento en lo previsto por el numeral 17, fracción IX, de la abrogada Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Guanajuato -vigente al momento en que se emitió la resolución positiva-, que a la letra dice:
«Artículo 17. Son facultades y obligaciones del director general de transporte:…
IX. Cuidar que se encuentren permanentemente actualizados todos los registros, archivos y controles de la dependencia a su cargo, a fin de que se expidan oportunamente las placas, documentos y demás dispositivos correspondientes a vehículos y conductores.»
No obstante lo anterior, al momento de efectuar la solicitud -21 veintiuno de septiembre de 2018 dos mil dieciocho- dicha obligación referente al cuidado de la revisión, registro y control administrativo de los expedientes correspondientes a las concesiones y permisos del servicio público y especial de transporte, correspondía al entonces Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, en términos de lo dispuesto en el artículo 27, fracciones X y XII, de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios vigente 18
al momento de la emisión del oficio controvertido12, que establecía lo siguiente:
«Artículo 27. Son facultades del Director General:…
X. Efectuar la revisión y control administrativo de los expedientes de las concesiones y permisos del servicio público y especial de transporte…
XII. Establecer y administrar los registros y sistemas de información y de control del servicio público y especial de transporte…»
Lo anterior resulta relevante, máxime que el actor acredita en la presente instancia tener constituido a su favor la calidad de concesionario para prestar el servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija «taxi» en el municipio de Cortazar, Guanajuato, en virtud de la resolución definitiva emitida el 31 treinta y uno de enero de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, por el Secretario de Gobierno del Estado y recaída al expediente número *****.
Ilustrativo de lo anterior, en lo conducente, resulta la siguiente tesis:
«ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES A LOS PARTICULARES. SI EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO LOS EXHIBE EL ACTOR, EL TRIBUNAL DE LA MATERIA NO PUEDE DESCONOCER SU EFICACIA Y VALOR PROBATORIO PLENO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO). De la interpretación de los artículos 1.10 del Código Administrativo y 229, fracción VIII, del Código de Procedimientos Administrativos, ambos del Estado de México, en relación con la jurisprudencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: «ACTOS ADMINISTRATIVOS, ORDEN Y REVOCACIÓN DE.
12 Artículo derogado mediante Decreto publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado el 21 veintiuno de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, que en su Artículo Primero Transitorio determino que el presente Decreto entraría en vigor el 26 de septiembre de 2018, previa publicación en el Periódico Oficial de Gobierno del Estado. 19
GARANTÍAS DE AUDIENCIA, FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN.» (consultable con el número 3 en la página 6 del Tomo III, Parte SCJN, del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995), se colige que todo acto administrativo se presume legal mientras no se declare su invalidez y, tratándose de los que beneficien a los particulares, serán exigibles desde la fecha de su emisión, a menos que se declare su nulidad en el juicio de lesividad promovido por las propias autoridades fiscales estatales, municipales u organismos auxiliares, según el caso. Esto implica que las autoridades no pueden, a su arbitrio, revocarlos sin ejercer previamente las acciones necesarias en la vía de lesividad especialmente prevista para anularlos siempre que sean contrarios a los intereses públicos, en obvio que algo así implicaría una privación de derechos sin previo juicio. Por tanto, si en el juicio contencioso administrativo, el actor exhibe este tipo de actos, el tribunal de la materia no puede desconocer su eficacia y valor probatorio pleno, por tratarse de documentos públicos, conforme al artículo 57 del referido Código de Procedimientos Administrativos.» 13
Énfasis añadido.
Bajo ese contexto, dado que el justiciable solicitó que se continuara con los trámites para la entrega del título-concesión correspondiente, y que se le expidiera la orden de alta y plaqueo, era menester que el Director demandado se pronunciara sobre dicha solicitud, considerando para ello las constancias que obran en el expediente número *****, integrado en el Registro Público de Concesiones y Permisos de Transporte de la entonces Dirección General de Tránsito y Transporte del Estado de Guanajuato.
Agregando que el Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, se encontraba constreñido a dar seguimiento a
13 Tesis: II.3o.A.38 A (10a.), Décima Época, Registro: 2003461, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Libro XX, Mayo de 2013, Tomo 3 Materia(s): Administrativa Página: 1697 20
la solicitud de concesión planteada por *****, con motivo del Programa de Regularización Progresiva de los Prestadores Irregulares del Servicio Público de Transporte de Alquiler sin ruta fija, mismo que fue establecido a través del Decreto Gubernativo 53 y Acuerdo Gubernativo número 48; y al no acontecer lo anterior, se denota que el expediente número ***** se encuentra inconcluso.
De ese modo, en transgresión a lo dispuesto por el numeral 8, fracción X, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, la demandada resulta omisa en procurar las medidas oportunas para remover los obstáculos que impiden, dificultan o retrasan el ejercicio pleno de los derechos de la accionante y el respeto a sus intereses jurídicos, dejando de disponer de lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación del procedimiento.
No se omite puntualizar, que conforme a lo prevenido por el ordinal 8, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es obligación de las autoridades abstenerse de requerir documentos o solicitar información que no sean exigibles por las normas aplicables al procedimiento o que ya se encuentren en el expediente que se está tramitando; dicha obligación se colige como un derecho del particular, incluso así reconocido en el numeral 30 de la Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano en Relación con la Administración Pública, como parte del derecho fundamental a la buena administración, siendo este último un instrumento internacional referente adoptado por la XXIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de 21
Estado y de Gobierno, en la ciudad de Panamá, Panamá, el 19 diecinueve de octubre de 2013 dos mil trece14.
Agotado lo anterior, se concluye que le asiste la razón al accionante, al considerar que la respuesta que dio la autoridad demandada mediante el oficio combatido no provee plenamente lo solicitado, ya que en dicho acto no se expusieron las razones del por qué todavía no se ha emitido el título-concesión correspondiente.
De esa manera, queda demostrada la causal contenida en el artículo 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consistente en la incongruente e indebida motivación del oficio impugnado, al evidenciarse que la autoridad demandada apreció incorrectamente los hechos que motivaron su determinación, al no considerar el derecho que el justiciable acredita tener constituido como concesionario para prestar el servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija «taxi» en el municipio de Cortazar, Guanajuato.
De ese modo, resulta innecesario el análisis del resto de los conceptos de impugnación aducidos por el accionante. Lo anterior, por analogía, en concordancia con la siguiente jurisprudencia:
«CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Habiendo resultado fundado y suficiente para otorgar el amparo solicitado, uno de los conceptos de violación, resulta innecesario el estudio de los restantes motivos de inconformidad vertidos en la demanda de garantías.» 15
14 Instrumento internacional referente o clarificatorio disponible en: http://old.clad.org 15 Tesis: 693, Octava Época, Registro: 394649, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Apéndice de 1995, Tomo VI, Parte TCC, Materia: Común, Página: 466. 22
Además, al estar en presencia de un vicio material y tratándose el acto impugnado de una respuesta recaída a la solicitud del accionante, se puntualiza que la nulidad deberá ser para efecto de que la autoridad demandada emita una nueva decisión, debiendo prescindir del vicio material detectado y siguiendo los lineamientos del presente fallo, a propósito de que la gestión del accionante no quede insatisfecha y éste tenga certeza respecto a su situación jurídica.
De lo anterior, por analogía, es propicio acudir a la jurisprudencia de rubro siguiente: «SENTENCIAS DE NULIDAD. FORMA EN QUE LAS AUTORIDADES DEBEN CUMPLIRLAS, EN ATENCIÓN AL ORIGEN DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA Y LOS VICIOS DETECTADOS, CONFORME A LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.»16
En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 300, fracción III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad del oficio *****, dirigido a *****, emitido el 24 veinticuatro de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, por el Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, para efecto de que se emita una nueva resolución en la cual prosiga con el trámite instado por el impetrante en los términos de Ley17, a fin de que le sea expedido a su favor el título-concesión correspondiente, previo cumplimiento de los requisitos legales previstos por la legislación de la materia; y una
16 Tesis: XVI.1o.A. J/17 (10a.); Décima Época; Registro: 2008190; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 14, Enero de 2015, Tomo II; Materia(s): Administrativa; Página: 1659 17 Conforme a lo dispuesto por la abrogada Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Guanajuato o bien, a lo establecido en la vigente Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, atendiendo al ordenamiento que resulte «más benéfico» para el particular. 23
vez realizado lo anterior, proceda al alta y autorización de las placas que le habiliten a prestar el multicitado servicio público.
Lo anterior, considerando que ***** -parte actora- tiene constituida a su favor la resolución definitiva emitida el 31 treinta y uno de enero de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, por el Secretario de Gobierno del Estado, y recaída al expediente número *****.
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora.
Señala el accionante que demanda le sea reconocida su calidad de concesionario para efecto de llevar a cabo los trámites necesarios para la elaboración, expedición y entrega del título-concesión para la prestación del servicio público referido, así como también le sea asignado el número económico progresivo correspondiente, y se emita la orden de alta y plaqueo del vehículo de su propiedad para prestar el multicitado servicio público en el municipio de Cortazar, Guanajuato.
Al respecto, este Juzgador determina que se encuentran satisfechas tales pretensiones, al tenor de la declaratoria de anulación de la resolución impugnada y conforme a los razonamientos expuestos en el Considerando Quinto de esta sentencia.
No se soslaya que de acuerdo al artículo Tercero Transitorio del Decreto Gubernativo número 3, mediante el cual se establece la Agrupación por Ejes de las Dependencias y Entidades del Poder 24
Ejecutivo del Estado de Guanajuato18, el Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, se entenderá sectorizado a la Secretaría de Gobierno.
Luego, con el propósito de salvaguardar el acceso a la tutela jurisdiccional efectiva y determinar la autoridad que debe cumplimentar este fallo, se precisa que en términos del ordinal 163 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, cuando una norma extingue un órgano administrativo y se encuentra en trámite un procedimiento, en este caso el derivado del expediente *****, será sustanciado y terminado por el órgano administrativo que determine la norma de la que deriva la extinción, o por el titular de la dependencia o entidad de la administración pública del Estado o de sus municipios al que la norma le atribuya ese tipo de facultades; en consecuencia, la Secretaría de Gobierno del Estado de Guanajuato, a través de la unidad administrativa correspondiente deberá cumplimentar la condena que precede.
Finalmente, deberá informar sobre ello, en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en los artículos 319, 321 y 322 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de
18 Publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, número 218, de fecha 31 de octubre de 2018. 25
Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.
TERCERO. Se decreta la Nulidad del oficio número ***** para el efecto precisado en el Considerando Quinto de esta sentencia, por los motivos y fundamentos expuestos en el mismo.
CUARTO. Se declara que las pretensiones secundarias quedan satisfechas, ello de conformidad con lo expuesto en el Considerando Sexto de este fallo.
En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, 26 veintiséis de marzo de 2019 dos mil diecinueve A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1468/1ªSala/18 promovido por *****, por propio derecho, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escritos presentados en la Secretaría General de Acuerdos del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, los días 25 veinticinco y 26 veintiséis de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, *****, por su propio derecho, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«(…) El oficio número ***** de fecha 18 dieciocho de septiembre de 2018 dos mil dieciocho(…)»
Además, el accionante solicitó como pretensiones en la presente causa: 1) la nulidad del acto impugnado; 2) el reconocimiento de su derecho como concesionario del servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija «taxi» en el municipio de Jerécuaro, Guanajuato; y 3) la condena a la autoridad demandada consistente en que gire instrucciones a quien corresponda para efecto 2
de que le sean brindados los requisitos y elementos correspondientes para llevar a cabo la prestación del servicio público referido, así como también le sea asignado el número económico progresivo correspondiente, y se tramite o emita la orden de alta y plaqueo del vehículo de su propiedad para prestar el multicitado servicio público en el municipio de Jerécuaro, Guanajuato.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 1 uno de octubre de 2018 dos mil dieciocho, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma.
Se admitieron las pruebas ofrecidas y exhibidas por el actor en su escrito inicial de demanda, así como la prueba presuncional legal y humana en todo lo que le favorezca; de igual forma, se le tuvo por admitida la prueba de informes y, por tal motivo, se solicitó a la autoridad demandada que comunicara por escrito sobre hechos que haya conocido, deba conocer o se presuma fundadamente conoce con motivo o durante el desempeño de sus funciones; concretamente, lo solicitado por el actor en el punto quinto del capítulo de hechos de su escrito de demanda; expidiendo de todo ello los documentos o constancias que estén relacionados con los hechos controvertidos.
Asimismo, se le tuvo por designando abogados autorizados en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
Posteriormente, en proveído de fecha 23 veintitrés de enero de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo al Director General del entonces 3
Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma legal; asimismo, se le tuvo por rindiendo el informe de autoridad que le fue requerido, por designando abogados autorizados, por señalando correo electrónico para recibir notificaciones, así como por admitidas las probanzas ofrecidas en su contestación.
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 21 veintiuno de febrero de 2019 dos mil diecinueve, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que no fueron presentados por las partes.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I, inciso a), y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1, así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
1 Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete , mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete , conforme a sus transitorios primero y segundo. 4
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Se encuentra debidamente acreditada la existencia del acto impugnado mediante el original del oficio número *****, de fecha 18 dieciocho de septiembre de 2018 dos mil dieciocho (foja 16), documento público dado que contiene la firma autógrafa, sellos y signos exteriores apreciables en el mismo y, por ello, se le otorga valor probatorio pleno, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 78, 117 y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público -previo al estudio de fondo del asunto- se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
Lo anterior, acorde a la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente:
«IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías».2
En el caso concreto, el Director General del entonces Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, en su contestación refiere que se
2 Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87.
5
configuran las causales de improcedencia previstas en el artículo 261, fracciones I y VII, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consistentes en:
«Artículo 261. El proceso administrativo es improcedente contra actos o resoluciones: …
I. Que no afecten los intereses jurídicos del actor; …
VII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición legal.»
Lo anterior, bajo los siguientes argumentos:
«1.… toda vez que claramente de las constancias de autos, se advierte que el acto demandado no afecta los intereses jurídicos del actor, lo anterior en virtud de que al revisar los archivos físicos y magnéticos con los que cuenta esta Unidad Administrativa, no existe documento ni constancia alguna de la existencia en esta Unidad Administrativa de la supuesta Resolución Gubernamental Definitiva número de expediente ***** de fecha 31 treinta y uno de enero de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, que ampare la prestación del servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija (taxi) en el municipio de Jerécuaro, Guanajuato, y que refiere tener la parte actora; por lo que, no acredita contar con el acto administrativo de concesionamiento otorgado por el Ejecutivo del Estado o, en su caso, con la Resolución Positiva de otorgamiento de Concesión expedida por el Secretario de Gobierno, en los términos previstos por la entonces Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Guanajuato, y su Reglamento de Transporte que la autorice, así como la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios para la realización del servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija (taxi) en el municipio de Jerécuaro, Gto., pretendido por la parte Actora…
2.-… el acto en esta vía combatido, por ser una actuación de naturaleza declarativa, no le irroga agravio alguno al promovente de la acción de nulidad, ya que la actuación de esta autoridad se circunscribió a constatar la existencia de una situación jurídica real existente, que en el presente caso resulta ser la inexistencia de 6
acto de concesionamiento alguno en los archivos y registro de la entonces Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato, así como en este Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, situación que impide que esta autoridad estatal ahora demandada se pronuncie a favor de la pretensión del particular, como ocurrió en el acto administrativo confutado.
3.-Finalmente, considero que se actualiza también la fracción VII del artículo 261 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, toda vez que de conformidad a lo señalado en los artículos 17 fracción III y 121 fracción I de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, la autoridad facultada para atender la petición de la actora resulta ser el Secretario de Gobierno…»
Énfasis añadido.
Atento a lo anterior, respecto a la ausencia de afectación de los intereses del actor, es de precisarse que los argumentos por los cuales la autoridad demandada negó el otorgamiento de la concesión al impetrante constituye el fondo del presente asunto.
Lo anterior, ya que el interés jurídico que permita al actor acceder al reconocimiento de su calidad de concesionario, se traduce en un estudio de fondo de la controversia planteada y por ende, no puede ser materia de análisis como causal de improcedencia.
Sirve de sustento a la determinación anterior, el siguiente criterio jurisprudencial del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que por analogía se cita a continuación:
«IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO DEL ASUNTO, DEBERÁ DESESTIMARSE. Las causales de improcedencia del juicio de garantías deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que, si se 7
hace valer una en la que se involucre una argumentación íntimamente relacionada con el fondo del negocio, debe desestimarse».3
Aunado a lo anterior, respecto al señalamiento de que el acto combatido constituye un acto meramente declarativo, es de concluirse que la autoridad incurre en una indebida apreciación de los hechos.
Ello se debe a que en el acto administrativo que se controvierte, la autoridad demandada respondió a la petición del accionante indicando expresamente lo siguiente: «resulta improcedente acordar de conformidad su petición», lo que denota la decisión negativa de la encausada para acceder a lo planteado por el impetrante, siendo evidente que dicha decisión no implica un acto declarativo, sino una negativa real y lesiva a su pretensión.
Finalmente, respecto a la indicación de que la petición del particular no recae dentro de su competencia, sino en la del Secretario de Gobierno del Estado de Guanajuato, debe puntualizarse que el Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, es quien se pronunció sobre la petición del actor y que dicha respuesta es el acto que se impugna en la presente causa administrativa. Más aún que en dicho oficio controvertido, la encausada no refirió su incompetencia sino que por el contrario denegó lo peticionado.
De tal suerte, que la determinación de su legalidad implica un estudio de fondo que resulta indispensable para poder decidir sobre la pretensión de la impetrante en cuanto al reconocimiento del derecho solicitado relativo a la concesión cuya titularidad afirma detentar, para la prestación del servicio público correspondiente.
3 Tesis P./J. 135/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Tomo XV, Enero de 2002, Núm. de Registro: 187973, consultable a Página 5. 8
Hechas las consideraciones anteriores, se desestiman las causales de improcedencia invocadas por la autoridad demandada, y al no advertirse causal de improcedencia o sobreseimiento alguna que impida el análisis de fondo de la presente causa administrativa, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del proceso administrativo, ya que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por la autoridad encausada tendientes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».4
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. Por cuestión de método, se precisa que el estudio de los conceptos de impugnación
4 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 9
se abordará de forma diversa a la que fueron expuestos por el accionante.
Ello, tiene sustento en la tesis de jurisprudencia bajo el rubro:
«CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO. El artículo 79 de la Ley de Amparo previene que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Tribunales Colegiados de Circuito y los Juzgados de Distrito pueden realizar el examen conjunto de los conceptos de violación o agravios, así como los demás razonamientos de las partes, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, empero no impone la obligación al juzgador de garantías de seguir el orden propuesto por el quejoso o recurrente en su escrito de inconformidad, sino que la única condición que establece el referido precepto es que se analicen todos los puntos materia de debate, lo cual puede hacerse de manera individual, conjunta o por grupos, en el propio orden de su exposición o en uno diverso.»5
En su escrito de demanda, el actor aduce en el concepto de impugnación «TERCERO», medularmente, la incongruente e indebida motivación del acto impugnado, arguyendo que la autoridad demandada no atendió adecuadamente su petición, ni le explicó concretamente los fundamentos y motivos por los cuales negó lo solicitado.
Por su parte, el Director General del entonces Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, expresa en su ocurso de contestación que devienen infundados los argumentos expuestos por la parte actora, ya que el acto impugnado se encuentra debidamente fundado y motivado,
5 Novena Época; Registro: 167961; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIX, Febrero de 2009; Materia(s): Común; Tesis: VI.2o.C. J/304; Página: 1677. 10
al encontrarse expuestos en éste los fundamentos y razones por las cuales se resolvió la negativa a la petición del actor.
A continuación, de conformidad con el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es necesario delimitar el objeto del presente proceso. En tal sentido, la litis en la presente causa consiste en determinar si el oficio ***** se encuentra congruente y debidamente motivado por la autoridad demandada.
Ahora bien, una vez realizado el análisis al contenido del acto impugnado y de las constancias que integran los autos, quien resuelve concluye que resulta fundado el concepto de impugnación en estudio, al advertir que el oficio controvertido resulta incongruente a la petición del actor e indebidamente motivado.
Por lo tanto, este Juzgador determina procedente declarar la nulidad del oficio *****, con base en las siguientes consideraciones:
El artículo 16, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece como imperativo a toda autoridad, en su respectivo ámbito de competencia, la obligación de fundar y motivar la causa legal de sus actos, ello en respeto a las garantías constitucionales de seguridad y certeza jurídica consagradas en favor de los gobernados.
Además, el artículo 137, fracciones VI y IX, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, estipula como elementos de validez del acto administrativo, el encontrarse «debidamente motivado» y que 11
este sea expedido «de manera congruente» con lo solicitado, resolviendo expresamente todos los puntos propuestos por el interesado o previstos por las disposiciones jurídicas.
Luego, para considerar un acto administrativo por correctamente fundado y motivado, es necesario que éste cumpla con los siguientes elementos: a) Preceptos legales aplicables; b) Relato pormenorizado de los hechos, incluyendo elementos temporales, espaciales y de modo; y c) Argumentación lógica jurídica que explique con claridad la razón por la cual los preceptos de ley tienen aplicación al caso concreto, es decir, la subsunción racional del caso fáctico a la hipótesis normativa.
Al efecto, resulta oportuno hacer cita de la siguiente jurisprudencia:
«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.- De acuerdo con el artículo 16 constitucional, todo acto de autoridad debe estar suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y por lo segundo, que también deben señalarse con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, siendo necesario además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configure la hipótesis normativa. Esto es, que cuando el precepto en comento previene que nadie puede ser molestado en su persona, propiedades o derechos sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento, está exigiendo a todas las autoridades que apeguen sus actos a la ley, expresando de que ley se trata y los preceptos de ella que sirvan de apoyo al mandamiento relativo. En materia administrativa, específicamente, para poder considerar un acto autoritario como correctamente fundado, es necesario que en él se citen: a).- los cuerpos legales y preceptos que se están aplicando al caso concreto, es decir, los supuestos normativos en que se encuadra la conducta del gobernado para que esté obligado al pago, que serán señalados con toda exactitud, 12
precisándose los incisos, subincisos, fracciones y preceptos aplicables, y b).- los cuerpos legales, y preceptos que otorgan competencia o facultades a las autoridades para emitir el acto en agravio del gobernado.» 6
Lo resaltado es propio.
En tal sentido, por motivación debe entenderse la expresión pormenorizada de las circunstancias, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión de la resolución y a través de las cuales se explique al justiciable la actuación de la autoridad, de modo que, además de justificar dicha decisión autoritaria, le permitan su defensa para el caso de que resulte irregular.
Entonces, cuando hay violación a la garantía de motivación, ésta podrá ocurrir de dos maneras:
1. Formal, cuando existe omisión total e incongruencia del argumento explicativo, así como ante su notoria insuficiencia, ocasionando con ello que el destinatario no pueda conocer la esencia de las razones en que tuvo apoyo la emisión del acto autoritario, y por consiguiente, imposibilitando a éste cuestionar dicha decisión y defenderse adecuadamente; y
2. Material, cuando la explicación o razones dadas son incorrectas o indebidas, pero dan noticia de las razones de manera tal, que se pueda cuestionar el mérito de lo decidido.
Al efecto, resulta ilustrativa la tesis que al rubro reza: «MOTIVACIÓN. FORMAS EN QUE PUEDE PRESENTARSE LA VIOLACIÓN A ESA
6 Octava Época, Registro: 164618, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 64, Abril de 1993, Tesis: VI.2o. /J.248, Página: 43. 13
GARANTÍA EN FUNCIÓN DE LAS POSIBILIDADES DE DEFENSA DEL AFECTADO.»7
Por tanto, la transgresión a la garantía de la correcta motivación puede configurarse, entre otras, por una indebida motivación, la cual implica que las razones de la decisión administrativa no tienen relación con la apreciación o valoración de los hechos que tuvo en cuenta la autoridad, o el precepto en el que se subsumen es inadecuado, no aplicable o se interpreta incorrectamente, es decir, no hay justificación de la actuación de la autoridad que sea acorde con los hechos apreciados; así como por una incongruente motivación, la cual se configura cuando los argumentos justificatorios de la autoridad no coinciden o no se relacionan con la decisión expresada, impidiendo identificar la «ratio decidenci»8 del acto autoritario.
Tal criterio se advierte de las siguientes tesis jurisprudenciales:
«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. EL ASPECTO FORMAL DE LA GARANTÍA Y SU FINALIDAD SE TRADUCEN EN EXPLICAR, JUSTIFICAR, POSIBILITAR LA DEFENSA Y COMUNICAR LA DECISIÓN. El contenido formal de la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 constitucional relativa a la fundamentación y motivación tiene como propósito primordial y ratio que el justiciable conozca el «para qué» de la conducta de la autoridad, lo que se traduce en darle a conocer en detalle y de manera completa la esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron el acto de voluntad, de manera que sea evidente y muy claro para el afectado poder cuestionar y controvertir el mérito de la decisión, permitiéndole una real y auténtica defensa. Por tanto, no basta que el acto de autoridad apenas observe una motivación pro forma pero de una manera incongruente, insuficiente o imprecisa, que impida la finalidad del conocimiento, comprobación y defensa pertinente, ni es válido exigirle una amplitud o abundancia superflua, pues es suficiente la expresión de lo estrictamente
7 Novena Época Registro: 174228 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Septiembre de 2006 Materia(s): Común Tesis: I.4o.A.71 K Página: 1498 8 Locución latina que significa a literalidad «razón para decidir». 14
necesario para explicar, justificar y posibilitar la defensa, así como para comunicar la decisión a efecto de que se considere debidamente fundado y motivado, exponiendo los hechos relevantes para decidir, citando la norma habilitante y un argumento mínimo pero suficiente para acreditar el razonamiento del que se deduzca la relación de pertenencia lógica de los hechos al derecho invocado, que es la subsunción.»9
Énfasis añadido.
Luego, tratándose de la petición elevada a una autoridad por un particular, la respuesta no deberá ser evasiva, ambigua, ni pretender confundirle, sino que habrá de otorgarse en forma congruente, completa, clara, expedita y exponiendo los motivos y fundamentos que sustenten su decisión, ello en respeto a lo dispuesto por los ordinales 8, 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
De esa forma, si la autoridad considera que la pretensión es infundada, así deberá expresarlo, sustentando -de manera clara- por qué estima improcedente dicha petición, garantizando que el peticionario pueda tener pleno conocimiento de los motivos decisorios para estar en posibilidad, real y autentica, de impugnar y controvertir tal actuación.
En la especie, mediante escrito presentado ante el Instituto de Movilidad del Estado el día 30 treinta de mayo de 2018 dos mil dieciocho, ***** peticionó al Director General del entonces Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, de manera medular, lo siguiente:
«En mi calidad de concesionario del servicio público de transporte de alquiler sin ruta fija, del municipio de Jerécuaro, Guanajuato, comparezco ante usted a fin de
9 Novena Época; Registro: 175082; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXIII, Mayo de 2006; Materia(s): Común; Tesis: I.4o.A. J/43; Página: 1531. 15
solicitarle tenga a bien girar las instrucciones a quien corresponda, para el efecto de que me sea reconocida mi calidad de concesionario de dicho servicio público y me sean brindados los requisitos o elementos correspondientes para llevar a cabo la prestación, del servicio aludido, pues para ello, cuento con la resolución positiva correspondiente, emitida por el otrora secretario de gobierno el, Lic. *****, en fecha 31 de Enero de 1994 donde se señala que puedo prestar el Servicio Público de Alquiler en la Ciudad de Jerécuaro, Guanajuato., Siendo de aquí precisamente de donde surge y se constituye mi derecho y reconocimiento como concesionario del servicio público de alquiler sin ruta fija.(…)
Por lo anteriormente expuesto y fundado; a usted Director General de Transporte del Estado de Guanajuato, respetuosamente pido:
PRIMERO.- Tenga a bien girar las instrucciones a quien corresponda, para el efecto de que se realicen los trámites conducentes a que me sea reconocida mi calidad de concesionario de dicho servicio público y me sea asignado el número económico progresivo que en la actualidad corresponda.
SEGUNDO.- Tenga a bien girar las instrucciones a quien corresponda a efecto de que me sean brindados los requisitos o elementos correspondientes para llevar a cabo la prestación del servicio aludido, entre los que se encuentran el alta y orden de plaqueo del vehículo de mi propiedad que presentaré ante esa dependencia a su digno cargo.»
Para acreditar el derecho solicitado en tal petición, el accionante exhibe como anexo a su demanda, copia certificada de resolución definitiva emitida el 31 treinta y uno de enero de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, por el Secretario de Gobierno del Estado y recaída al expediente número *****, relativa al Programa de Regularización Progresiva de los Prestadores Irregulares del Servicio Público de Transporte de Alquiler sin Ruta Fija en el municipio de Jerécuaro, Guanajuato, establecido a través del Decreto Gubernativo número 53 y Acuerdo Gubernativo número 48, publicados en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, en fecha 03 tres de septiembre de 1993 mil novecientos noventa y tres. 16
Toda vez que la referida documental consta en copia certificada -según se advierte de autos-, ésta hace fe de la existencia de su original, y al tener la calidad de documento público dada la firma, sellos y signos exteriores apreciables en la misma, se le otorga pleno valor probatorio, de conformidad con los artículos 78, 117, 121 y 123 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, y por tanto, genera convicción respecto de su existencia y contenido.
Ahora bien, en respuesta a la petición planteada, la autoridad demandada hace del conocimiento del impetrante -mediante el oficio impugnado-, lo siguiente:
«Con relación a su escrito sin fecha, recibido en la Oficialía de Partes este Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato el 30 de mayo de 2018 dos mil dieciocho, (…); al respecto, me permito manifestar a usted:
Que derivado de la revisión a los archivos físicos y magnéticos que se encuentran bajo resguardo del Registro Estatal de Concesiones y Permisos del Transporte adscrito a esta Dirección General a mi cargo, no se encontró dato, expediente o antecedente alguno, del que se desprenda algún acto de concesionamiento a su nombre para poder explotar el servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija (taxi) en el municipio de Jerécuaro, Guanajuato, razón por la cual resulta improcedente acordar de conformidad su petición.
Lo anteriormente expuesto tiene su fundamento en los artículos 8, 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 2 y 80 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato; 2 fracción V, 3, 7 fracción III, 15 fracción VI, 17 fracción III, 59, 121 fracción I, 139 y 140 fracción III de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, 3 fracción V, inciso a) y 95 del Reglamento Interior de la Secretaria de Gobierno; 1 y 5 del Reglamento Interior del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato.»
17
Del análisis realizado al oficio impugnado, se advierte que la autoridad demandada resuelve la improcedencia de la petición del actor en razón de que no fue encontrado antecedente del que se desprenda concesión alguna a favor del impetrante para explotar el servicio público de transporte de personas, derivado de la revisión a los archivos físicos y magnéticos del Registro Público de Concesiones y Permisos del Transporte adscrito a esa Dirección General.
Lo anterior, queda corroborado con el informe de autoridad ofertado por la accionante, en el cual la encausada reitera que no existe expediente, ni registro del número económico respecto del expediente *****; ello de conformidad con lo dispuesto por los ordinales 117 y 122 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Sin embargo, se puntualiza que es obligación de la autoridad encausada el mantener actualizados los registros de concesiones, de forma tal que la falta de localización de la concesión que nos ocupa en el Registro Público de Concesiones y Permisos del Transporte, no es una causa imputable al impetrante, pues la responsabilidad recae en la propia autoridad obligada a cumplir con lo mandatado por la ley, y por ende, no es legal que la falta de datos, expediente o antecedente de algún acto de concesionamiento se le impute al hoy actor.
Igualmente lo anterior tiene sustento en lo previsto por el numeral 17, fracción IX, de la abrogada Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Guanajuato -vigente al momento en que se emitió la resolución positiva-, que a la letra dice:
«Artículo 17. Son facultades y obligaciones del director general de transporte:…
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IX. Cuidar que se encuentren permanentemente actualizados todos los registros, archivos y controles de la dependencia a su cargo, a fin de que se expidan oportunamente las placas, documentos y demás dispositivos correspondientes a vehículos y conductores.»
No obstante lo anterior, al momento de efectuar la solicitud -30 treinta de mayo de 2018 dos mil dieciocho- dicha obligación referente al cuidado de la revisión, registro y control administrativo de los expedientes correspondientes a las concesiones y permisos del servicio público y especial de transporte, correspondía al entonces Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, en términos de lo dispuesto en el artículo 27, fracciones X y XII, de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios vigente al momento de la emisión del oficio controvertido10, que establecía lo siguiente:
«Artículo 27. Son facultades del Director General:…
X. Efectuar la revisión y control administrativo de los expedientes de las concesiones y permisos del servicio público y especial de transporte…
XII. Establecer y administrar los registros y sistemas de información y de control del servicio público y especial de transporte…»
Lo anterior resulta relevante, máxime que el actor acredita en la presente instancia tener constituido a su favor la calidad de concesionario para prestar el servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija «taxi» en el municipio de Jerécuaro, Guanajuato, en virtud de la resolución definitiva emitida el 31 treinta y uno de enero de 1994 mil novecientos noventa y cuatro,
10 Artículo derogado mediante Decreto publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado el 21 veintiuno de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, que en su Artículo Primero Transitorio determino que el presente Decreto entraría en vigor el 26 de septiembre de 2018, previa publicación en el Periódico Oficial de Gobierno del Estado. 19
por el Secretario de Gobierno del Estado y recaída al expediente número *****.
Ilustrativo de lo anterior, en lo conducente, resulta la siguiente tesis:
«ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES A LOS PARTICULARES. SI EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO LOS EXHIBE EL ACTOR, EL TRIBUNAL DE LA MATERIA NO PUEDE DESCONOCER SU EFICACIA Y VALOR PROBATORIO PLENO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO). De la interpretación de los artículos 1.10 del Código Administrativo y 229, fracción VIII, del Código de Procedimientos Administrativos, ambos del Estado de México, en relación con la jurisprudencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: «ACTOS ADMINISTRATIVOS, ORDEN Y REVOCACIÓN DE. GARANTÍAS DE AUDIENCIA, FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN.» (consultable con el número 3 en la página 6 del Tomo III, Parte SCJN, del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995), se colige que todo acto administrativo se presume legal mientras no se declare su invalidez y, tratándose de los que beneficien a los particulares, serán exigibles desde la fecha de su emisión, a menos que se declare su nulidad en el juicio de lesividad promovido por las propias autoridades fiscales estatales, municipales u organismos auxiliares, según el caso. Esto implica que las autoridades no pueden, a su arbitrio, revocarlos sin ejercer previamente las acciones necesarias en la vía de lesividad especialmente prevista para anularlos siempre que sean contrarios a los intereses públicos, en obvio que algo así implicaría una privación de derechos sin previo juicio. Por tanto, si en el juicio contencioso administrativo, el actor exhibe este tipo de actos, el tribunal de la materia no puede desconocer su eficacia y valor probatorio pleno, por tratarse de documentos públicos, conforme al artículo 57 del referido Código de Procedimientos Administrativos.» 11
Énfasis añadido.
11 Décima Época Registro: 2003461 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Libro XX, Mayo de 2013, Tomo 3 Materia(s): Administrativa Tesis: II.3o.A.38 A (10a.) Página: 1697 20
Entonces, dado que el justiciable solicitó que se continuara con los trámites para la entrega del título-concesión correspondiente, y que se le expidiera la orden de alta y plaqueo, era menester que el Director demandado se pronunciara sobre dicha solicitud, considerando para ello las constancias que obran en el expediente número *****, integrado en el Registro Público de Concesiones y Permisos de Transporte de la Dirección General de Tránsito y Transporte del Estado de Guanajuato.
Agregando que el Director General del entonces Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, se encontraba constreñido a dar seguimiento a la solicitud de concesión planteada por *****, con motivo del Programa de Regularización Progresiva de los Prestadores Irregulares del Servicio Público de Transporte de Alquiler sin ruta fija, mismo que fue establecido a través del Decreto Gubernativo 53 y Acuerdo Gubernativo número 48; y al no acontecer lo anterior, se denota que el expediente número ***** se encuentra inconcluso.
De ese modo, en transgresión a lo dispuesto por el numeral 8, fracción X, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, la demandada resulta omisa en procurar las medidas oportunas para remover los obstáculos que impiden, dificultan o retrasan el ejercicio pleno de los derechos de la accionante y el respeto a sus intereses jurídicos, dejando de disponer de lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación del procedimiento.
No se omite puntualizar, que conforme a lo prevenido por el ordinal 8, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es obligación de las 21
autoridades abstenerse de requerir documentos o solicitar información que no sean exigibles por las normas aplicables al procedimiento o que ya se encuentren en el expediente que se está tramitando; dicha obligación se colige como un derecho del particular, incluso así reconocido en el numeral 30 de la Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano en Relación con la Administración Pública, como parte del derecho fundamental a la buena administración, siendo este último un instrumento internacional referente adoptado por la XXIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, en la ciudad de Panamá, Panamá, el 19 diecinueve de octubre de 2013 dos mil trece12.
Agotado lo anterior, se concluye que le asiste la razón al accionante, al considerar que la respuesta que dio la autoridad demandada mediante el oficio combatido no provee plenamente lo solicitado, ya que en dicho acto no se expusieron las razones del por qué todavía no se ha emitido el título-concesión correspondiente.
De esa manera, queda demostrada la causal contenida en el artículo 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consistente en la incongruente e indebida motivación del oficio impugnado, al evidenciarse que la autoridad demandada apreció incorrectamente los hechos que motivaron su determinación, al no considerar el derecho que el justiciable acredita tener constituido como concesionario para prestar el servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija «taxi» en el municipio de Jerécuaro, Guanajuato.
12 Instrumento internacional referente o clarificatorio disponible en: http://old.clad.org 22
De ese modo, resulta innecesario el análisis del resto de los conceptos de impugnación aducidos por el accionante. Lo anterior, por analogía, en concordancia con la siguiente jurisprudencia:
«CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Habiendo resultado fundado y suficiente para otorgar el amparo solicitado, uno de los conceptos de violación, resulta innecesario el estudio de los restantes motivos de inconformidad vertidos en la demanda de garantías.»13.
Además, al estar en presencia de un vicio material y tratándose el acto impugnado de una respuesta recaída a la solicitud del accionante, se puntualiza que la nulidad deberá ser para efecto de que la autoridad demandada emita una nueva decisión, debiendo prescindir del vicio material detectado y siguiendo los lineamientos del presente fallo, a propósito de que la gestión del accionante no quede insatisfecha y éste tenga certeza respecto a su situación jurídica.
De lo anterior, por analogía, es propicio acudir a la jurisprudencia de rubro siguiente: «SENTENCIAS DE NULIDAD. FORMA EN QUE LAS AUTORIDADES DEBEN CUMPLIRLAS, EN ATENCIÓN AL ORIGEN DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA Y LOS VICIOS DETECTADOS, CONFORME A LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.»14
En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 300, fracción III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad del oficio *****, dirigido a *****, emitido el 18 dieciocho de
13 Octava Época, Registro: 394649, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Apéndice de 1995, Tomo VI, Parte TCC, Materia: Común, Tesis: 693, Página: 466. 14 Décima Época; Registro: 2008190; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 14, Enero de 2015, Tomo II; Materia(s): Administrativa; Tesis: XVI.1o.A. J/17 (10a.); Página: 1659 23
septiembre de 2018 dos mil dieciocho, por el Director General del entonces Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, para efecto de que emita una nueva resolución en la cual prosiga con el trámite instado por el impetrante en los términos de Ley15, a fin de que le sea expedido a su favor el título-concesión correspondiente, previo cumplimiento de los requisitos legales previstos por la legislación de la materia; y una vez realizado lo anterior, proceda al alta y autorización de las placas que le habiliten a prestar el multicitado servicio público.
Lo anterior, considerando que ***** -parte actora- tiene constituida a su favor la resolución definitiva emitida el 31 treinta y uno de enero de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, por el Secretario de Gobierno del Estado, y recaída al expediente número *****.
No se soslaya mencionar que, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo Quinto Transitorio del Decreto Gubernativo número 816, al momento de su entrada en vigor, esto es, a partir del 1 uno de diciembre de 2018 dos mil dieciocho, los asuntos que se encuentran en trámite ante la Dirección General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato -como acontece en la especie-, continuarán su desahogo hasta su terminación, por la Dirección General de Transporte.
Para mayor comprensión, se transcribe lo previsto por el Artículo Quinto Transitorio del citado Decreto:
15 Conforme a lo dispuesto por la abrogada Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Guanajuato o bien, a lo establecido en la vigente Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, atendiendo al ordenamiento que resulte «más benéfico» para el particular. 16 Publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado número 240, Sexta Parte, de fecha 30 de noviembre del 2018. Consultable en la siguiente liga electrónica: http://periodico.guanajuato.gob.mx/downloadfile?dir=anio_2018&file=PO_240_6ta_Parte_20181130_1759_20.pdf 24
«Artículo Quinto. Los asuntos que al momento de la entrada en vigor del presente Decreto se encuentren en trámite ante el Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, continuarán su desahogo hasta su terminación, por la Dirección General de Transporte, a través de las siguientes unidades administrativas:
Denominación ante el Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato Denominación ante la Dirección General de Transporte de la Secretaría de Gobierno Dirección General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato Dirección General de Transporte Dirección de Desarrollo de la Movilidad Dirección de Desarrollo de Transporte Dirección Jurídica de Movilidad Dirección Jurídica de Transporte Dirección de Inspección de la Movilidad Dirección de Inspección Dirección de Atención, Capacitación y Cultural Vial Dirección de Atención, Capacitación y Educación Vial Dirección de Gestión Administrativa de la Movilidad Dirección de Gestión Administrativa de Transporte
En consecuencia, el Director General de Transporte de la Secretaría de Gobierno, deberá cumplimentar la condena que precede e informar sobre ello, en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en los artículos 319, 321 y 322 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora.
En su demanda, solicita el accionante que le sea reconocida su calidad de concesionario y que sea condenada la autoridad demandada a girar instrucciones a quien corresponda para efecto de que le sean brindados los requisitos y elementos correspondientes para llevar a cabo la prestación del servicio público referido, así como también le sea asignado el número económico progresivo correspondiente, y se tramite o emita la orden de alta y plaqueo del vehículo de su propiedad 25
para prestar el multicitado servicio público en el municipio de Jerécuaro, Guanajuato.
Al respecto, este Juzgador determina que se encuentran satisfechas tales pretensiones, al tenor de la declaratoria de anulación de la resolución impugnada y sus efectos impresos, conforme a los razonamientos expuestos en el Considerando Quinto de esta sentencia.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.
TERCERO. Se decreta la Nulidad del oficio número ***** para el efecto precisado en el Considerando Quinto de esta sentencia, por los motivos y fundamentos expuestos en el mismo.
26
CUARTO. Se declara que las pretensiones secundarias quedan satisfechas, ello de conformidad con lo expuesto en el Considerando Sexto de este fallo
En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, 19 diecinueve de febrero de 2019 dos mil diecinueve
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1467/1ª Sala/18 promovido por *****, por propio derecho, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado en la Secretaría General de Acuerdos de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 25 veinticinco de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, *****, por propio derecho, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«…el oficio número ***** de fecha 18 de septiembre de 2018…»
La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad total de la resolución impugnada; 2) El reconocimiento de su derecho como concesionario, y 3) La condena a efecto de que: (i) Se concluya el procedimiento administrativo; (ii) se le asigne el número económico correspondiente; (iii) se le otorguen placas de circulación, 2
correspondientes a la prestación del servicio público de alquiler sin ruta fija; (iv) se le otorgue el alta del vehículo.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 1 uno de octubre de 2018 dos mil dieciocho, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma.
Se tuvieron por admitidas las pruebas ofrecidas documentales exhibidas así como la prueba de informes de la autoridad y la presuncional legal y humana en lo que se sea favorable, ofrecidas por la demandante; razón por la que se requirió al Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato para que informara si tiene conocimiento en la dirección a su cargo, se encuentran antecedentes de la resolución definitiva de 31 treinta y uno de enero de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, con número de expediente *****, mediante el que se haya otorgado a la actora concesión para prestar el servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija (taxi), en el municipio de Valle de Santiago, Guanajuato, así como los motivos por los que no se le ha reconocido el carácter de concesionario y los efectos que de ello derivan.
Asimismo, se tuvo a la parte actora por designando abogados autorizados para imponerse de autos y señalando domicilio para recibir notificaciones, en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En proveído de fecha 5 cinco de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo al *****, Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, por contestando la demanda 3
en tiempo y forma legal; designando abogados autorizados; señalando correo electrónico para recibir notificaciones; por admitidas las probanzas ofrecidas en su contestación y por rindiendo el informe de autoridad que le fue requerido.
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 10 diez de enero de 2019 dos mil diecinueve, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que no fueron presentados por ninguna de las partes.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I, inciso a), y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
1Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete, mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete , conforme a sus transitorios primero y segundo. 4
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Se encuentra debidamente acreditada con el original del oficio número *****2, de fecha 18 dieciocho de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, documento público dado que contiene la firma autógrafa del Director General de Movilidad del Estado de Guanajuato, sellos y signos exteriores apreciables en el mismo y, por ello, se le otorga valor probatorio pleno, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 48, fracción II, 78, 117 y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, más aún que no fue objetado por la parte demandada.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
Lo anterior, acorde a la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente:
«IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías».3
En el caso concreto, el Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, en su contestación refiere que se configuran las
2 Consultable en foja 16 dieciséis del expediente. 3 Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87. 5
causales de improcedencia previstas en el artículo 261, fracciones I y VII, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consistentes en:
«Artículo 261. El proceso administrativo es improcedente contra actos o resoluciones: …
I. Que no afecten los intereses jurídicos del actor[…]
VII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición legal.»
Lo anterior, bajo los siguientes argumentos:
«1.… toda vez que claramente de las constancias de autos se advierte que el acto demandado no afecta los intereses jurídicos del actor, lo anterior en virtud de que al revisar los archivos físicos y magnéticos con los que cuenta esta Unidad Administrativa, no existe documento ni constancia alguna de la existencia en esta Unidad Administrativa de la SUPUESTA Resolución Gubernamental Definitiva número ***** de fecha 31 treinta y uno de enero de 1994, que ampare la prestación del servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija (taxi) en el municipio de Valle de Santiago, Guanajuato, y que refiere tener la parte actora; por lo que, no acredita contar con el acto administrativo de concesionamiento otorgado por el Ejecutivo del Estado o, en su caso, con la Resolución Positiva de otorgamiento de Concesión expedida por el Secretario de Gobierno, en los términos previstos por la Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Guanajuato, y su Reglamento de Transporte que la autorice para la realización del servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija (taxi) en el municipio de Valle de Santiago, Gto., pretendido por la parte Actora …
2.-… el acto en esta vía combatido, por ser una actuación de naturaleza declarativa, no le irroga agravio alguno al promovente de la acción de nulidad, ya que la actuación de esta autoridad se circunscribió a constatar la existencia de una situación jurídica real existente, que en el presente caso resulta ser la inexistencia de acto de concesionamiento alguno en los archivos y registro de esta Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato, situación que impide que esta 6
autoridad estatal ahora demandada se pronuncie a favor de la pretensión del particular, como ocurrió en el acto administrativo confutado.
3.- Finalmente, considero que se actualiza también la fracción VII del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, toda vez que de conformidad a lo señalado en los artículos 13 fracción III, 14 fracción V, 73 y 88 de la Ley de Tránsito y Transporte del Estado, la autoridad facultada para atender la petición del actor resulta ser el Secretario de Gobierno…»
Énfasis de origen.
Atento a lo anterior, respecto a la ausencia de afectación de los intereses de la actora, es de precisarse que los argumentos por los cuales la autoridad demandada negó el otorgamiento de la concesión al impetrante constituye el fondo del presente asunto.
Lo anterior, ya que el interés jurídico que permita a la justiciable acceder al reconocimiento de su calidad de concesionaria, se traduce en un estudio de fondo de la controversia planteada y por ende, no puede ser materia de análisis como causal de improcedencia.
Sirve de sustento a la determinación anterior, el siguiente criterio jurisprudencial del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que por analogía se cita a continuación:
«IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO DEL ASUNTO, DEBERÁ DESESTIMARSE. Las causales de improcedencia del juicio de garantías deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que, si se 7
hace valer una en la que se involucre una argumentación íntimamente relacionada con el fondo del negocio, debe desestimarse».4
Aunado a lo anterior, respecto al señalamiento de que el acto combatido constituye un acto meramente declarativo, es de concluirse que la autoridad incurre en una indebida apreciación de los hechos.
Ello se debe a que en el acto administrativo que se controvierte, la autoridad demandada respondió en el tercer párrafo del oficio combatido a la petición de la accionante indicando expresamente lo siguiente: «resulta improcedente acordar de conformidad su petición», lo que denota la decisión negativa de la encausada para acceder a lo planteado por la impetrante, siendo evidente que dicha decisión no implica un acto declarativo, sino una negativa real y lesiva a su pretensión.
Finalmente, respecto a la indicación de que la petición del particular no recae dentro de su competencia, sino en la del Secretario de Gobierno del Estado de Guanajuato, debe puntualizarse que el Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, es quien se pronunció sobre la petición de la actora y que dicha respuesta es el acto que se impugna en la presente causa administrativa. Más aún que en dicho oficio controvertido, la encausada no refirió su incompetencia sino que por el contrario denegó lo peticionado.
De tal suerte, que la determinación de su legalidad implica un estudio de fondo que resulta indispensable para poder decidir sobre la pretensión de la impetrante en cuanto al reconocimiento del derecho solicitado relativo a la concesión cuya titularidad afirma detentar, para la prestación del servicio público correspondiente.
4 Tesis P./J. 135/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Tomo XV, Enero de 2002, Núm. de Registro: 187973, consultable a Página 5. 8
Hechas las consideraciones anteriores, se desestiman las causales de improcedencia invocadas por la autoridad demandada, y al no advertirse causal de improcedencia o sobreseimiento alguna que impida el análisis de fondo de la presente causa administrativa, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del proceso administrativo, ya que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por la autoridad encausada, tendientes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».5
5 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 9
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. Por cuestión de método, se precisa que el estudio de los conceptos de impugnación se abordará de forma diversa a la que fueron expuestos por la accionante.
Ello, tiene sustento en la tesis de jurisprudencia bajo el rubro:
«CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO. El artículo 79 de la Ley de Amparo previene que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Tribunales Colegiados de Circuito y los Juzgados de Distrito pueden realizar el examen conjunto de los conceptos de violación o agravios, así como los demás razonamientos de las partes, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, empero no impone la obligación al juzgador de garantías de seguir el orden propuesto por el quejoso o recurrente en su escrito de inconformidad, sino que la única condición que establece el referido precepto es que se analicen todos los puntos materia de debate, lo cual puede hacerse de manera individual, conjunta o por grupos, en el propio orden de su exposición o en uno diverso.»6
En su escrito de demanda, la actora aduce medularmente en el concepto de impugnación identificado como «tercero», en relación con lo manifestado en el punto «séptimo» del capítulo de «hechos», que la autoridad incurrió en indebida motivación del acto impugnado, arguyendo que la autoridad demandada no otorgó una contestación coherente a lo solicitado (esto es, asignación de número económico progresivo así como alta y plaqueo del vehículo), en virtud de que la autoridad demandada respondió que en la dirección general a su cargo no se encontró dato, expediente o antecedente del que se desprenda que existe o existió concesión para la prestación del servicio público de
6 Novena Época; Registro: 167961; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIX, Febrero de 2009; Materia(s): Común; Tesis: VI.2o.C. J/304; Página: 1677. 10
transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija (taxi), a favor de la solicitante, razón por la que la accionante considera que la autoridad encausada no respetó lo ordenado en la resolución definitiva expedida el 31 treinta y uno de enero de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, y la respuesta de la autoridad no fue consistente lo solicitado.
Por su parte, el Director General de Movilidad del Estado de Guanajuato, expresa en su ocurso de contestación que devienen infundados los argumentos expuestos por la parte actora, en virtud de que en el acto impugnado se precisó que el sentido negativo de la respuesta fue precisamente la inexistencia de registro, expediente administrativo o acto emitido por la autoridad competente en la que se hubiera autorizado a la parte actora la activación de la concesión que alude tener, razón por la que se le comunicó la improcedencia de su solicitud.
A continuación, de conformidad con el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es necesario delimitar el objeto del presente proceso. En tal sentido, la «litis» en la presente causa consiste en determinar si el oficio ***** se encuentra congruente y debidamente motivado por la autoridad demandada.
Ahora bien, una vez realizado el análisis al contenido del acto impugnado y de las constancias que integran los autos, quien resuelve concluye que resulta fundado el concepto de impugnación en estudio, al advertir que el oficio controvertido resulta incongruente a la petición de la actora e indebidamente motivado.
11
Por lo tanto, este Juzgador determina procedente declarar la nulidad del oficio *****, con base en las siguientes consideraciones:
El artículo 16, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece como imperativo a toda autoridad, en su respectivo ámbito de competencia, la obligación de fundar y motivar la causa legal de sus actos, ello en respeto a las garantías constitucionales de seguridad y certeza jurídica consagradas en favor de los gobernados.
Además, el artículo 137, fracciones VI y IX, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, estipula como elementos de validez del acto administrativo, el encontrarse «debidamente motivado» y que éste sea expedido «de manera congruente» con lo solicitado, resolviendo expresamente todos los puntos propuestos por el interesado o previstos por las disposiciones jurídicas.
Luego, para considerar un acto administrativo por correctamente fundado y motivado, es necesario que éste cumpla con los siguientes elementos: a) Preceptos legales aplicables; b) Relato pormenorizado de los hechos, incluyendo elementos temporales, espaciales y de modo; y c) Argumentación lógica jurídica que explique con claridad la razón por la cual los preceptos de ley tienen aplicación al caso concreto, es decir, la subsunción racional del caso fáctico a la hipótesis normativa.
Al efecto, resulta oportuno hacer cita de la siguiente jurisprudencia:
«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.- De acuerdo con el artículo 16 constitucional, todo acto 12
de autoridad debe estar suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y por lo segundo, que también deben señalarse con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, siendo necesario además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configure la hipótesis normativa. Esto es, que cuando el precepto en comento previene que nadie puede ser molestado en su persona, propiedades o derechos sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento, está exigiendo a todas las autoridades que apeguen sus actos a la ley, expresando de que ley se trata y los preceptos de ella que sirvan de apoyo al mandamiento relativo. En materia administrativa, específicamente, para poder considerar un acto autoritario como correctamente fundado, es necesario que en él se citen: a).- los cuerpos legales y preceptos que se están aplicando al caso concreto, es decir, los supuestos normativos en que se encuadra la conducta del gobernado para que esté obligado al pago, que serán señalados con toda exactitud, precisándose los incisos, subincisos, fracciones y preceptos aplicables, y b).- los cuerpos legales, y preceptos que otorgan competencia o facultades a las autoridades para emitir el acto en agravio del gobernado.» 7
Lo resaltado es propio.
En tal sentido, por motivación debe entenderse la expresión pormenorizada de las circunstancias, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión de la resolución y a través de las cuales se explique al justiciable la actuación de la autoridad, de modo que, además de justificar dicha decisión autoritaria, le permitan su defensa para el caso de que resulte irregular.
Entonces, cuando hay violación a la garantía de motivación, ésta podrá ocurrir de dos maneras:
7 Octava Época, Registro: 164618, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 64, Abril de 1993, Tesis: VI.2o. /J.248, Página: 43. 13
1. Formal, cuando existe omisión total e incongruencia del argumento explicativo, así como ante su notoria insuficiencia, ocasionando con ello que el destinatario no pueda conocer la esencia de las razones en que tuvo apoyo la emisión del acto autoritario, y por consiguiente, imposibilitando a éste cuestionar dicha decisión y defenderse adecuadamente; y
2. Material, cuando la explicación o razones dadas son incorrectas o indebidas, pero dan noticia de las razones de manera tal, que se pueda cuestionar el mérito de lo decidido.
Al efecto, resulta ilustrativa la tesis que al rubro reza: «MOTIVACIÓN. FORMAS EN QUE PUEDE PRESENTARSE LA VIOLACIÓN A ESA GARANTÍA EN FUNCIÓN DE LAS POSIBILIDADES DE DEFENSA DEL AFECTADO.»8
Por tanto, la transgresión a la garantía de la correcta motivación puede configurarse, entre otras, por una indebida motivación, la cual implica que las razones de la decisión administrativa no tienen relación con la apreciación o valoración de los hechos que tuvo en cuenta la autoridad, o el precepto en el que se subsumen es inadecuado, no aplicable o se interpreta incorrectamente, es decir, no hay justificación de la actuación de la autoridad que sea acorde con los hechos apreciados; así como por una incongruente motivación, la cual se configura cuando los argumentos justificatorios de la autoridad no coinciden o no se relacionan con la decisión expresada, impidiendo identificar la «ratio decidendi»9 del acto autoritario.
8 Novena Época Registro: 174228 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Septiembre de 2006 Materia(s): Común Tesis: I.4o.A.71 K Página: 1498 9 Locución latina que significa a literalidad «razón para decidir». 14
Tal criterio se advierte de las siguientes tesis jurisprudenciales:
«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. EL ASPECTO FORMAL DE LA GARANTÍA Y SU FINALIDAD SE TRADUCEN EN EXPLICAR, JUSTIFICAR, POSIBILITAR LA DEFENSA Y COMUNICAR LA DECISIÓN. El contenido formal de la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 constitucional relativa a la fundamentación y motivación tiene como propósito primordial y ratio que el justiciable conozca el «para qué» de la conducta de la autoridad, lo que se traduce en darle a conocer en detalle y de manera completa la esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron el acto de voluntad, de manera que sea evidente y muy claro para el afectado poder cuestionar y controvertir el mérito de la decisión, permitiéndole una real y auténtica defensa. Por tanto, no basta que el acto de autoridad apenas observe una motivación pro forma pero de una manera incongruente, insuficiente o imprecisa, que impida la finalidad del conocimiento, comprobación y defensa pertinente, ni es válido exigirle una amplitud o abundancia superflua, pues es suficiente la expresión de lo estrictamente necesario para explicar, justificar y posibilitar la defensa, así como para comunicar la decisión a efecto de que se considere debidamente fundado y motivado, exponiendo los hechos relevantes para decidir, citando la norma habilitante y un argumento mínimo pero suficiente para acreditar el razonamiento del que se deduzca la relación de pertenencia lógica de los hechos al derecho invocado, que es la subsunción.»10
Énfasis añadido.
Luego, tratándose de la petición elevada a una autoridad por un particular, la respuesta no deberá ser evasiva, ambigua, ni pretender confundirle, sino que habrá de otorgarse en forma congruente, completa, clara, expedita y exponiendo los motivos y fundamentos que sustenten su decisión, ello en respeto a lo dispuesto por los ordinales 8, 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
10 Novena Época; Registro: 175082; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXIII, Mayo de 2006; Materia(s): Común; Tesis: I.4o.A. J/43; Página: 1531. 15
De esa forma, si la autoridad considera que la pretensión es infundada, así deberá expresarlo, sustentando -de manera clara- por qué estima improcedente dicha petición, garantizando que el peticionario pueda tener pleno conocimiento de los motivos decisorios para estar en posibilidad, real y auténtica, de impugnar y controvertir tal actuación.
En la especie, mediante escrito presentado ante el Instituto de Movilidad del Estado el día 14 catorce de septiembre de 2018 dos mil dieciocho11, ***** peticionó al Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, de manera medular, lo siguiente:
«En mi calidad de concesionario del servicio público de transporte de alquiler sin ruta fija, del municipio de Valle de Santiago, Guanajuato, comparezco ante usted a fin de solicitarle tenga a bien girar las instrucciones a quien corresponda, para el efecto de que me sea reconocida mi calidad de concesionario de dicho servicio público y me sean brindados los requisitos o elementos correspondientes para llevar a cabo la prestación del servicio aludido, pues para ello cuento con la resolución positiva correspondiente, emitida por el otrora secretario de gobierno el, Lic. Felipe Arturo Camarena García, en fecha 31 de Enero de 1994 donde se señala que puedo prestar el servicio público de Alquiler en la Ciudad de Valle de Santiago, Guanajuato., Siendo de aquí precisamente de donde surge y se constituye mi derecho y reconocimiento como concesionario del servicio público de alquiler sin ruta fija.
… Por lo anteriormente expuesto y fundado; a usted Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, respetuosamente pido:
PRIMERO.- Tenga a bien girar las instrucciones a quien corresponda para el efecto de que se realicen los trámites conducentes a que me sea reconocida mi calidad de concesionario de dicho servicio público y me sea asignado el número económico progresivo que en la actualidad me corresponda.
SEGUNDO.- Tenga a bien girar las instrucciones a quien corresponda a efecto de que me sean brindados los requisitos o elementos correspondientes para llevar a cabo la
11 Fojas 12 y 13. 16
prestación del servicio aludido, entre los que se encuentran el alta y orden de plaqueo del vehículo de mi propiedad que presentaré ante esa dependencia a su digno cargo.»
En tal virtud, no obstante que la hoy actora únicamente refirió ser titular de la resolución definitiva emitida el 31 treinta y uno de enero de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, por el Secretario de Gobierno del Estado, se considera que en términos de lo que señala el artículo 193 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, la autoridad debió en todo caso de allegarse de los elementos necesarios que apoyaran su decisión, máxime que de la búsqueda en los archivos de la encausada, no se encontró documento alguno que permitiera corroborar lo indicado por la actora. El artículo en cita, dispone textualmente lo siguiente:
«Artículo 193. La autoridad administrativa podrá allegarse de los medios de prueba que considere necesarios, sin más limitaciones que las establecidas en este Código.»
Sin embargo, de la respuesta que la autoridad demandada otorgó al particular se encuentra que fue emitida en sentido negativo, sin contar con la totalidad de los elementos que le permitieran arribar a dicha conclusión. Lo anterior, dado que la autoridad demandada hace del conocimiento de la impetrante -mediante el oficio impugnado-, lo siguiente:
«Con relación a su escrito sin fecha, recibido en la oficialía de partes de este Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, el día 14 de septiembre de 2018, […] al respecto, me permito manifestar a usted:
[…] derivado de la revisión a los archivos físicos y magnéticos que se encuentran bajo resguardo del Registro Estatal de Concesiones y Permisos del Transporte adscrito a esta Dirección General a mi cargo, no se encontró dato, expediente o antecedente alguno, del que se desprenda algún acto de concesionamiento a 17
su nombre para poder explotar el servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija (taxi) en el municipio de Valle de Santiago, Guanajuato; razón por la cual resulta improcedente acordar de conformidad su petición.
Lo anteriormente expuesto tiene su fundamento en los artículos 8, 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1, 2, 23 fracción V y 80 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato; 2 fracción V, 3, 7 fracción III, 15 fracción VI, 17 fracción III, 59, 121 fracción I, 139 y 140 fracción III de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, 3 fracción V, inciso a) y 95 del Reglamento Interior de la Secretaria de Gobierno; 1 y 5 del Reglamento Interior del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato.»
Del análisis realizado al oficio impugnado, se advierte que la autoridad demandada resuelve la improcedencia de la petición de la actora en razón de que no fue encontrado antecedente del que se desprenda concesión alguna a favor de la impetrante para explotar el servicio público de transporte de personas, derivado de la revisión a los archivos físicos y magnéticos del Registro Público de Concesiones y Permisos del Transporte adscrito a esa Dirección General.
Sin embargo, se puntualiza que es obligación de la autoridad encausada el mantener actualizados los registros de concesiones, de forma tal que la falta de localización de la concesión que nos ocupa en el Registro Público de Concesiones y Permisos del Transporte, no es una causa imputable al impetrante, pues la responsabilidad recae en la propia autoridad obligada a cumplir con lo mandatado por la ley, y por ende, no es legal que la falta de datos, expediente o antecedente de algún acto de concesionamiento se le impute a la hoy actora.
Igualmente lo anterior tiene sustento en lo previsto por el numeral 17, fracción IX, de la abrogada Ley de Tránsito y Transporte del Estado 18
de Guanajuato -vigente al momento en que se emitió la resolución positiva-, que a la letra dice:
«Artículo 17. Son facultades y obligaciones del director general de transporte:…
IX. Cuidar que se encuentren permanentemente actualizados todos los registros, archivos y controles de la dependencia a su cargo, a fin de que se expidan oportunamente las placas, documentos y demás dispositivos correspondientes a vehículos y conductores.»
No obstante lo anterior, actualmente dicha obligación referente al cuidado de la revisión, registro y control administrativo de los expedientes correspondientes a las concesiones y permisos del servicio público y especial de transporte, correspondía al entonces Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, en términos de lo dispuesto en el artículo 27, fracciones X y XII, de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios12, que establecía lo siguiente:
«Artículo 27. Son facultades del Director General:…
X. Efectuar la revisión y control administrativo de los expedientes de las concesiones y permisos del servicio público y especial de transporte…
XII. Establecer y administrar los registros y sistemas de información y de control del servicio público y especial de transporte…»
Lo anterior resulta relevante, máxime que la actora acredita en la presente instancia tener constituido a su favor la calidad de concesionario13 para prestar el servicio público de transporte de
12 Artículo derogado mediante Decreto publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado el 21 veintiuno de septiembre de 2018 dos mil dieciocho. 13 Señalamiento que se indica en forma textual en el primero de los puntos resolutivos de la Resolución dictada por el Secretario de Gobierno el 31 treinta y uno de enero de 1994 mil novecientos noventa cuatro, al determinar «PRIMERO.- Se otorga al C. *****, la concesión solicitada…» (foja 18 dieciocho). 19
personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija «taxi» en el municipio de Valle de Santiago, Guanajuato, en virtud de la resolución definitiva emitida el 31 treinta y uno de enero de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, por el Secretario de Gobierno del Estado y recaída al expediente número *****, respecto del cual la encausada no demostró la falsedad de dicho documento o instauró las acciones legales relativas a demostrar su invalidez o ineficacia, a efecto de acreditar la inexistencia del derecho que la hoy actora documentó con su petición.
Ilustra lo anterior, la siguiente tesis:
«ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES A LOS PARTICULARES. SI EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO LOS EXHIBE EL ACTOR, EL TRIBUNAL DE LA MATERIA NO PUEDE DESCONOCER SU EFICACIA Y VALOR PROBATORIO PLENO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO). De la interpretación de los artículos 1.10 del Código Administrativo y 229, fracción VIII, del Código de Procedimientos Administrativos, ambos del Estado de México, en relación con la jurisprudencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: «ACTOS ADMINISTRATIVOS, ORDEN Y REVOCACIÓN DE. GARANTÍAS DE AUDIENCIA, FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN.» (consultable con el número 3 en la página 6 del Tomo III, Parte SCJN, del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995), se colige que todo acto administrativo se presume legal mientras no se declare su invalidez y, tratándose de los que beneficien a los particulares, serán exigibles desde la fecha de su emisión, a menos que se declare su nulidad en el juicio de lesividad promovido por las propias autoridades fiscales estatales, municipales u organismos auxiliares, según el caso. Esto implica que las autoridades no pueden, a su arbitrio, revocarlos sin ejercer previamente las acciones necesarias en la vía de lesividad especialmente prevista para anularlos siempre que sean contrarios a los intereses públicos, en obvio que algo así implicaría una privación de derechos sin previo juicio. Por tanto, si en el juicio contencioso administrativo, el actor exhibe este tipo de actos, el tribunal de la materia no puede desconocer su eficacia y valor probatorio pleno, por tratarse de 20
documentos públicos, conforme al artículo 57 del referido Código de Procedimientos Administrativos.» 14
Énfasis añadido.
Entonces, dado que el justiciable solicitó que se continuara con los trámites para la entrega del título-concesión correspondiente, y que se le asignara el número económico relativo, así como la orden de plaqueo y alta respectivos, era menester que el Director demandado se pronunciara sobre dicha solicitud, considerando para ello las constancias que obran en el expediente número *****, integrado en el Registro Público de Concesiones y Permisos de Transporte de la Dirección General de Tránsito y Transporte del Estado de Guanajuato.
Agregando que el Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, se encontraba constreñido a dar seguimiento a la solicitud de concesión planteada por *****, con motivo del Programa de Regularización Progresiva de los Prestadores Irregulares del Servicio Público de Transporte de Alquiler sin ruta fija, mismo que fue establecido a través del Decreto Gubernativo 53 y Acuerdo Gubernativo número 48; y al no acontecer lo anterior, se denota que el expediente número ***** se encuentra inconcluso.
De ese modo, en transgresión a lo dispuesto por el numeral 8, fracción X, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, la demandada resulta omisa en procurar las medidas oportunas para remover los obstáculos que
14 Décima Época Registro: 2003461 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Libro XX, Mayo de 2013, Tomo 3 Materia(s): Administrativa Tesis: II.3o.A.38 A (10a.) Página: 1697 21
impiden, dificultan o retrasan el ejercicio pleno de los derechos de la accionante y el respeto a sus intereses jurídicos, dejando de disponer de lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación del procedimiento.
No se omite puntualizar, que conforme a lo prevenido por el ordinal 8, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es obligación de las autoridades abstenerse de requerir documentos o solicitar información que no sean exigibles por las normas aplicables al procedimiento o que ya se encuentren en el expediente que se está tramitando; dicha obligación se colige como un derecho del particular, incluso así reconocido en el numeral 30 de la Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano en Relación con la Administración Pública, como parte del derecho fundamental a la buena administración, siendo este último un instrumento internacional referente adoptado por la XXIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, en la ciudad de Panamá, Panamá, el 19 diecinueve de octubre de 2013 dos mil trece15.
Agotado lo anterior, se concluye que le asiste la razón a la accionante, al considerar que la respuesta que dio la autoridad demandada mediante el oficio combatido no provee plenamente lo solicitado, ya que en dicho acto no se expusieron las razones del por qué todavía no se ha emitido el título-concesión correspondiente.
De esa manera, queda demostrada la causal contenida en el artículo 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato,
15 Instrumento internacional referente o clarificatorio disponible en: http://old.clad.org 22
consistente en la incongruente e indebida motivación del oficio impugnado, por evidenciarse que la autoridad demandada apreció incorrectamente los hechos que motivaron su determinación, al no considerar el derecho que la justiciable acredita tener constituido como concesionaria para prestar el servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija «taxi» en el municipio de Valle de Santiago, Guanajuato.
De ese modo, resulta innecesario el análisis del resto de los conceptos de impugnación aducidos por el accionante. Lo anterior, por analogía, en concordancia con la siguiente jurisprudencia:
«CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Habiendo resultado fundado y suficiente para otorgar el amparo solicitado, uno de los conceptos de violación, resulta innecesario el estudio de los restantes motivos de inconformidad vertidos en la demanda de garantías.»16.
Además, al estar en presencia de un vicio material y tratándose el acto impugnado de una respuesta recaída a la solicitud del accionante, se puntualiza que la nulidad deberá ser para efecto de que la autoridad demandada emita una nueva decisión, debiendo prescindir del vicio material detectado y siguiendo los lineamientos del presente fallo, a propósito de que la gestión del accionante no quede insatisfecha y éste tenga certeza respecto a su situación jurídica.
De lo anterior, por analogía, es propicio acudir a la jurisprudencia de rubro siguiente: «SENTENCIAS DE NULIDAD. FORMA EN QUE LAS AUTORIDADES DEBEN CUMPLIRLAS, EN ATENCIÓN AL ORIGEN DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA Y LOS VICIOS DETECTADOS,
16 Octava Época, Registro: 394649, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Apéndice de 1995, Tomo VI, Parte TCC, Materia: Común, Tesis: 693, Página: 466. 23
CONFORME A LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.»17
En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 300, fracción III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad del oficio *****, dirigido a *****, emitido el 18 dieciocho de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, por el Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, para efecto de que se emita una nueva resolución en la cual prosiga con el trámite instado por la impetrante en los términos de Ley18, a fin de que le sea expedido a su favor el título-concesión correspondiente, previo cumplimiento de los requisitos legales previstos por la legislación de la materia; y una vez realizado lo anterior, proceda al alta del vehículo, asignación en su caso del número económico que corresponda y autorización de las placas que le habiliten a prestar el multicitado servicio público.
Lo anterior, considerando que ***** -parte actora-, tiene constituido a su favor la resolución definitiva emitida el 31 treinta y uno de enero de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, por el Secretario de Gobierno del Estado, y recaída al expediente número *****.
No se omite hacer notar que de acuerdo con la identificación oficial presentada por la justiciable, se advierte que a la fecha de emisión en su favor de la resolución gubernativa de 31 treinta y uno de diciembre de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, era menor de edad. No
17 Décima Época; Registro: 2008190; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 14, Enero de 2015, Tomo II; Materia(s): Administrativa; Tesis: XVI.1o.A. J/17 (10a.); Página: 1659 18 Conforme a lo dispuesto por la abrogada Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Guanajuato o bien, a lo establecido en la vigente Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, atendiendo al ordenamiento que resulte «más benéfico» para el particular. 24
obstante lo anterior, en consideración a la certificación notarial efectuada por el titular de la Notaría Pública número 9 nueve del partido judicial de Celaya, Guanajuato, quien ejercicio de la fe pública que ostenta certificó haber cotejado la copia presentada en la presente causa con su original, y en virtud de que la veracidad y validez de dicha resolución gubernativa no fue eficazmente confutada por la autoridad demandada, es jurídicamente procedente el reconocimiento del derecho subjetivo que la actora acredita en la presente instancia, en relación con la titularidad de la concesión que se le otorgó para la prestación del servicio público de transporte de alquiler sin ruta fija «taxi» en el municipio de Valle de Santiago, Guanajuato.
Por otra parte, no se soslaya que de acuerdo al artículo Tercero Transitorio del Decreto Gubernativo número 3, mediante el cual se establece la Agrupación por Ejes de las Dependencias y Entidades del Poder Ejecutivo del Estado de Guanajuato19, el Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, se entenderá sectorizado a la Secretaría de Gobierno.
Luego, con el propósito de salvaguardar el acceso a la tutela jurisdiccional efectiva y determinar la autoridad que debe cumplimentar este fallo, se precisa que en términos del ordinal 163 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, cuando una norma extingue un órgano administrativo y se encuentra en trámite un procedimiento, en este caso el derivado del expediente *****, será sustanciado y terminado por el órgano administrativo que determine la norma de la que deriva la extinción, o por el titular de la dependencia o entidad de la administración pública del Estado o de sus municipios al que la norma
19 Publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, número 218, de fecha 31 de octubre de 2018. 25
le atribuya ese tipo de facultades; en consecuencia, la Secretaría de Gobierno del Estado de Guanajuato, a través de la unidad administrativa correspondiente deberá cumplimentar la condena que precede.
Finalmente, deberá informar sobre ello, en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en los artículos 319, 321 y 322 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la actora.
En su demanda, solicita el accionante que cumplan las peticiones formuladas, se realice la reposición del expediente administrativo y la certificación de la existencia de las actuaciones y constancias que lo integraban.
Al respecto, este Juzgador determina que se encuentran satisfechas tales pretensiones, al tenor de la declaratoria de nulidad de la resolución impugnada y conforme a los razonamientos expuestos en el Considerando Quinto de esta sentencia.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
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R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.
TERCERO. Se decreta la Nulidad del oficio número ***** para el efecto precisado en el Considerando Quinto de esta sentencia, por los motivos y fundamentos expuestos en el mismo.
CUARTO. Se declara que las pretensiones secundarias quedan satisfechas, ello de conformidad con lo expuesto en el Considerando Sexto de este fallo.
En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Guanajuato, Guanajuato, 28 veintiocho de noviembre de 2018 dos mil dieciocho.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1464/1ªSala/17 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante juicio en línea a través del Sistema Informático del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 01 uno de agosto de 2017 dos mil diecisiete, *****, por su propio derecho, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«… la destitución o remoción verbal del cargo que venía desempeñando como policía ministerial, adscrito a la Unidad Especializada de Combate al Secuestro…»
Asimismo, la parte actora hizo valer como pretensiones en la presente causa: 1) La nulidad total de la resolución impugnada; 2) El reconocimiento a su derecho consistente en: (i) la reincorporación al desempeño de sus funciones como agente de la policía ministerial, o en su defecto el pago de la indemnización constitucional correspondiente a 90 noventa días de salario, así como 20 veinte días 2
de salario por año laborado; (ii) el pago de las remuneraciones dejadas de percibir desde la fecha de la ilegal remoción del cargo y hasta que la autoridad demandada cumpla a cabalidad la sentencia; (iii) el pago de vacaciones correspondiente a los días laborados del 01 uno de enero al 07 siete de junio de 2017 dos mil diecisiete, con base en los ordinales 26 y 27 de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al servicio del Estado; (iv) el pago de prima vacacional a razón de 30% treinta por ciento correspondiente al concepto de vacaciones, conforme al numeral 27 de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al servicio del Estado; (v) el pago de aguinaldo correspondiente a los días laborados del 01 uno de enero al 07 siete de junio de 2017 dos mil diecisiete, a razón de 45 cuarenta y cinco días por año de servicio prestado; y (vi) que sean giradas las instrucciones necesarias al Secretario de Seguridad Pública, con la finalidad de que se abstenga de enviar todo tipo de comunicación al Sistema Nacional y/o Estatal de Seguridad Pública de las Secretarías del ramo, a fin de que no sea realizada anotación alguna en sentido negativo dentro de su expediente.
Además, solicita que para efecto de calcular las prestaciones y haberes solicitados, se tome como base el importe de salario diario integrado correspondiente a $*****, derivado de los recibos e pago quincenales devengados a la fecha de su remoción.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 03 tres de agosto de 2017 dos mil diecisiete, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se les emplazó para que diera contestación a la misma.
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Se tuvo por admitida las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por el actor en su escrito inicial de demanda, así como la testimonial a cargo de *****, *****, *****,***** y *****,***** y *****; igualmente, se le tuvo por nombrado abogados autorizados, así como señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
Posteriormente, mediante acuerdo de fecha 03 tres de octubre 2017 dos mil diecisiete, se tuvo al Director General de la Policía Ministerial del Estado de Guanajuato, por dando contestación a la demanda en tiempo y forma legal; de igual forma, se le tuvo por objetando en tiempo y forma legal las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por el actor, así como por designando abogados autorizados, por señalando correo electrónico para recibir notificaciones, y le fueron admitidas las pruebas documentales ofrecidas en su ocurso de contestación, así como la confesional a cargo del actor.
Asimismo, se concedió a la parte actora el derecho a ampliar su escrito inicial de demanda, dado que la autoridad demandada introdujo cuestiones novedosas al dar contestación de demanda.
En ese orden temporal, mediante acuerdo emitido el día 05 cinco de enero de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo al actor por ampliando su escrito inicial de demanda, y se orden correr traslado a la autoridad demandada para que diera contestación a la misma.
Luego, por auto de fecha 24 veinticuatro de abril de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo a la autoridad demandada por dando contestación a la ampliación de demanda en tiempo y forma legal.
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Asimismo, se regularizó el proceso para efecto de admitir la prueba de informes ofrecida por el actor y, por tal motivo, se requirió a la autoridad demandada para que rindiera dicho informe en los términos planteados por el accionante, aportando para tal efecto todo el soporte documental que acredite los plasmado en el mismo.
De ese modo, mediante acuerdo dictado el 20 veinte de agosto de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo a la autoridad demandada por rindiendo el informe que le fue requerido; igualmente, se señaló fecha y hora para el desahogo de tanto de la prueba confesional ofrecida por la encausada, como de la prueba testimonial ofrecida por el actor, así como para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 11 once de octubre de 2018 dos mil dieciocho, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados la parte actora, y no así por la autoridad demandada.
Además, fue desahogada la prueba confesional ofrecida por la autoridad a cargo del actor, y se tuvo por desierta la prueba testimonial ofertada por el accionante, ya que el propio demandante manifestó que esa era su voluntad.
C O N S I D E R A N D O
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PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I, inciso g), y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, 249, 307 A, 307 B y 307 D del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Con fundamento en lo previsto por el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, y derivado de un análisis integral al escrito de demanda, se desprende que en la presente causa la parte actora controvierte la legalidad del cese verbal del cargo que desempeñaba como agente de policía ministerial, adscrito a la Unidad Especializada en Combate al Secuestro de la Procuraduría General de Justicia del Estado.
No obstante, previo al estudio de la certeza del acto impugnado, este Juzgador considera menester verificar la existencia de la relación jurídica-administrativa entre ***** y el Gobierno del Estado de Guanajuato, como presupuesto esencial del acto impugnado.
En tal sentido, la relación jurídica-administrativa entre el accionante y el Gobierno del Estado de Guanajuato, queda debidamente demostrada mediante las documentales exhibidas tanto por el actor
1 Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete , mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete , conforme a sus transitorios primero y segundo. 6
como por la autoridad demandada -respectivamente-, y en particular: (i) el comprobante de pago expedido por el Gobierno del Estado de Guanajuato, a nombre de *****, con número de empelado *****, por el periodo número *****; (ii) copia certificada de identificación oficial a nombre del actor, como agente de la policía ministerial adscrito a la agencia de investigación criminal, con número de empleado *****, expedida por el Procurador General de Justicia del Estado; y (iii) copia certificada de nombramiento como coordinador de programas adscrito a la Procuraduría General de Justicia, a nombre de *****, expedido por el Subsecretario de Administración del Gobiernos del Estado de Guanajauto, el 01 uno de febrero de 2009 dos mil nueve.
Lo anterior, aunado a que la autoridad demandada en la contestación a los hechos narrados por el actor (puntos 1.1 y 1.3), reconoció expresamente la existencia de la relación jurídica-administrativa aducida por el actor, de conformidad con lo dispuesto por los ordinales 117, 119, 121, 123, 124 y 307K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Sentado lo anterior, y para efecto de verificar la existencia del cese verbal impugnado, deben analizarse los argumentos empleados por cada parte, vinculándolos con el material probatorio ofrecido al respecto; ello, con el fin de generar convicción sobre la certeza del cese verbal impugnado por el actor.
En su escrito de demanda, el actor relató en el apartado correspondiente a los hechos, que:
«(…) el 07 de junio del año en curso, estando en servicio se me ordenó que me presentará -junto con otros compañeros- en la oficina del Coordinador General 7
de Policía Ministerial, el cual me informa: “…que por pérdida de confianza y por así convenir a los intereses de la institución, que era conveniente firmara la renuncia voluntaria…”. Situación que me extraño enormemente, puesto que no había cometido falta administrativa alguna que ameritada dicha situación; y como me negué rotundamente a firmar, por no existir la causa que lo justificara; haciendo caso omiso a lo expuesto, me instruyó para que acudiera al área de recursos humanos para lo de mi finiquito e hiciera entrega del equipo táctico y armamento asignado para el cargo.»
Lo resaltado es propio.
Además, el accionante continúa narrando respecto de lo anterior, que:
«3. El mismo 07 de junio de 2017, se notificó al suscrito el oficio *****, suscrito por el Comandante *****, en su carácter de Jefe del Grupo de la Unidad Especializada en Combate al Secuestro, mediante el cual se me requiere de la entrega de armamento y equipo táctico asignado para el desempeño del citado cargo, motivado por la destitución o remoción verbal del cargo que venía desempeñando como policía ministerial.
Orden que acate de manera inmediata, entregado el 07 de junio de 2017, el mencionado armamento y equipo táctico.»
Énfasis añadido.
Al respecto, la autoridad demandada en su ocurso de contestación niega la destitución verbal que el accionante le atribuye, y sostiene que nunca le fue requerido al actor la firma de su renuncia, ni le fue dada la instrucción de que acudiera por su finiquito, así como tampoco le fue ordenado que realizara la entrega del equipo o armamento a su cargo.
Agregando que, si bien le fue requerido al actor su armamento y equipo por el Jefe del Grupo de la Unidad Especializada en Combate al Secuestro, ello fue con motivo del término de su jornada de servicio, 8
acotando que, de forma habitual, el equipo y armamento se queda en las Instalaciones de la Policía Ministerial al término de la jornada.
Asimismo, en su contestación la autoridad sostiene que, de los archivos y registros con que cuenta la Dirección General de Policía Ministerial, se tiene que el ahora actor dejó de presentarse a su servicio de manera injustificada desde el 08 ocho de junio de 2017 dos mil diecisiete, sin haberse presentado a la fecha en que se contestó la demanda e instrumentándose diversas actas de inasistencia, sin obrar justificación de las mismas, por lo que se dejó de pagar al actor el pago en fecha 15 quince de junio del 2017 dos mil diecisiete, causando baja de dicha corporación.
Luego, con relación a lo manifestado por la autoridad encausada, el accionante arguye en los conceptos de impugnación «PRIMERO» y «SEGUNDO» vertidos en su ampliación de demanda, que la autoridad demandada:
«(…) omite demostrar que llevo a cabo el procedimiento de destitución o separación administrativa correspondiente, puesto que el supuesto abandono de las funciones que correspondían al suscrito, no releva a la autoridad demandada y a la propia Procuraduría General de Justicia de llevar a cabo el procedimiento administrativo para acreditar la causal en que hubiera incurrido el suscrito para proceder a su baja, de conformidad a lo dispuesto en los artículos 75 y 94 fracción II de la Ley Orgánica del Ministerio Público del Estado de Guanajuato, (…)
(…) la demandada para acreditar las supuestas inasistencias al servicio de policía ministerial ofreció las actas correspondientes al 08, 09, 12, 13 y 14 de junio de 2017 levantadas por el Jefe de Grupo de la Unidad Especializada en el Combate al Secuestro de la Policía Ministerial del Estado; sin embargo, cabe destacar que dichas documentales no tiene el valor probatorio que pretende otorgarles, en virtud de que de la simple lectura de cada una de las actas se desprende fehacientemente que no obra la firma de recibido del suscrito; así como tampoco se anexaron las actas circunstancias en donde consta la notificación de las citadas 9
actas en el caso de que el suscrito se hubiese negado a recibirlas o no hubiese sido encontrado; luego entonces, al no entregarse al suscrito para manifestar lo que conviniera a su intereses y ofreciera las pruebas que considerara necesarias, las actas en comento no satisfacen dichos requisitos, las cuales deben declararse nulas.»
Lo subrayado es propio.
Por su parte, en su ocurso de contestación a la ampliación de demanda, la autoridad encausada reitera que fue el accionante quien de manera unilateral y voluntariamente dejó de asistir al desempeño de sus funciones con motivo del cargo, así como también señala que en ningún momento el demandante fue despedido en los términos que le fueron atribuidos.
Puntualizados los argumentos anteriores, y atento al material probatorio ofrecido por las partes, así como a la naturaleza de la controversia en cuestión; se precisa que este Órgano Jurisdiccional se encuentra constreñido a verificar la existencia del acto impugnado y en su caso, si se actualiza o no la hipótesis prevista en la fracción VI del artículo 261 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, ya que el proceso administrativo únicamente puede sustanciarse contra actos existentes y concretos, pues el análisis es jurídicamente imposible ante la ausencia de ellos.
Ahora bien, conforme a lo dispuesto por el artículo 266, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es al actor quien -en un primer momento- le corresponde demostrar con las pruebas idóneas y necesarias que fue cesado verbalmente por*****, Director General de 10
Policía Ministerial del Estado de Guanajuato, en los términos expuestos en su ocurso de demanda.
Lo anterior, con apoyo en lo dispuesto por el artículo 51 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, mismo que prevé en su contenido «las reglas de la distribución de la carga probatoria en el proceso administrativo», y de las cuales se aprecia que el débito probatorio, en principio, corresponde a quien asevera positivamente determinada circunstancia; y que aquel sostiene la negación de un hecho, solo deberá probar su dicho en los siguientes supuestos: a) Cuando la negación envuelva la afirmación expresa de un hecho; b) Cuando desconozca la presunción legal que tenga a su favor el colitigante; y, c) Cuando se desconozca la capacidad.
Sin embargo, la autoridad demandada al contestar la demanda señala que el cese verbal es inexistente, afirmando que fue el actor quien dejó de presentarse a su servicio el día 08 ocho de junio de 2017 dos mil dieciséis -día siguiente a la fecha en la que el actor indica sucedió el cese verbal-.
Al respecto, cabe precisar que dicha aseveración implica una negativa calificada, la cual contiene una afirmación expresa y, por tanto, de conformidad con lo previsto por el artículo 51, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, la carga probatoria de acreditar tal afirmación fue revertida y, por consiguiente, constituida a la autoridad demandada.
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Al efecto, resulta de obligatoria observancia lo establecido en la siguiente jurisprudencia:
«CUERPOS DE SEGURIDAD PÚBLICA. CUANDO LA AUTORIDAD DEMANDADA NIEGUE EL CESE DE UNO DE SUS INTEGRANTES, PERO AFIRME QUE ÉSTE FUE QUIEN DEJÓ DE ASISTIR A SUS LABORES, LE CORRESPONDE LA CARGA DE LA PRUEBA, PORQUE LA NEGATIVA DE LO PRIMERO ENVUELVE LA AFIRMACIÓN DE LO SEGUNDO. Si la legislación contencioso administrativa establece que podrá aplicarse supletoriamente la codificación adjetiva civil, y ésta prevé el principio procesal de que quien niega un hecho sólo está obligado a probar cuando esa negativa envuelva la afirmación expresa de otro, debe estimarse que corresponde a la autoridad demandada la carga de probar cuando niegue el cese de un integrante de un cuerpo de seguridad pública, pero también afirme que fue éste quien dejó de asistir a sus labores, porque la negativa de lo primero envuelve la afirmación de lo segundo, pues implícitamente reconoce que hubo un abandono del servicio con las consecuencias jurídicas que ello ocasiona. En efecto, si la demandada no acepta que cesó al actor, pero reconoce que éste faltó sin motivo justificado a sus labores, la primera parte de esta contestación a la demanda en los casos en que se vierte simple y llanamente impide arrojarle la carga de la prueba, porque ello significaría una obligación desmedida e imposible de cumplir, al tratarse de un hecho negativo; sin embargo, la segunda aserción se traduce en un hecho positivo, porque la autoridad administrativa en los casos de abandono de las tareas de seguridad pública tiene la obligación de tomar nota de las ausencias en los registros respectivos, así como elaborar el acta correspondiente en la que haga constar el lapso del abandono que la vincule a decretar el cese de los efectos del nombramiento a quien incumplió con el desempeño del servicio público, dada la importancia que este tipo de funciones reviste para la sociedad, cuya continuidad eficiente no es posible paralizar en aras de asegurar la paz pública. Consecuentemente, como negar la destitución del actor y enseguida atribuirle faltas injustificadas constituye la aceptación de que éste ya no presta sus servicios a la corporación, se está en presencia de dos hechos de naturaleza negativa y positiva, respectivamente, correspondiendo a quien afirma esto último probar sus aseveraciones.»2
2 Décima Época Registro: 2013078 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 36, Noviembre de 2016, Tomo II Materia(s): Administrativa Tesis: 2a./J. 166/2016 (10a.) Página: 1282 12
Énfasis añadido.
Luego, para cumplir con su débito procesal, la autoridad demandada ofrece como material probatorio en su ocurso de contestación, los siguientes elementos:
▪ Oficio número *****, emitido el 28 veintiocho de agosto de 2017 dos mil diecisiete, por el Coordinador Administrativo de la Agencia de Investigación Criminal de la Procuraduría General de Justicia del Estado, a través del cual se informa que al ahora actor «(…) le han sido cubiertas las prestaciones quincenales correspondientes hasta el primer periodo del mes de junio del presente año, al cual le fue suspendido el pago a partir de ese periodo, en virtud de que dicho elemento dejó de presentarse a su servicio desde el día 08 de junio de 2017.», y su anexo consistente en comprobante de pago a nombre de *****, correspondiente al período número *****, con fecha de pago el 14 catorce de julio de 2017 dos mil diecisiete; y
▪ Copia certificada de 05 cinco actas de hechos elaboradas los días 08 ocho, 09 nueve, 12 doce, 13 trece y 14 catorce de junio de 2017 dos mil diecisiete, por el Jefe de Grupo de la Unidad Especializada en Combate al Secuestro de la Policía Ministerial, ante la presencia de dos testigos, y en las cuales se hace constar en similitud de redacción, que: «(…) el agente de la Policía Ministerial *****, no fue presente en el pase de lista al inicio de la prestación del servicio, haciendo el señalamiento que hasta este momento el agente *****, continua ausente de su servicio y no se ha informado por parte del mismo justificación alguna sobre su inasistencia.»; y
▪ La prueba confesional a cargo del accionante.
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Luego, una vez examinado el material probatorio antes relatado, y habida cuenta de los argumentos de disenso expuestos por el actor en su ampliación, a consideración de este Juzgador los elementos probatorios aportados por las autoridades demandadas son ineficaces para acreditar que fue el actor quien, por propia voluntad, dejó de asistir a su servicio a partir del día 08 ocho de junio de 2017 dos mil diecisiete.
Ello, pues conforme al ordinal 87, fracción XIII, de la Ley Orgánica del Ministerio Público del Estado de Guanajuato, no ausentarse del servicio sin causa justificada, por un periodo de tres días consecutivos o de cinco días no consecutivos dentro de un término de treinta días contados a partir de la primera falta injustificada en que se incurra, constituye un requisito de permanencia en la Policía Ministerial.
De ese modo, al incumplir con el relatado requisito, el integrante de la Policía Ministerial será susceptible de ser separado de la carrera policial en términos del ordinal 94, fracción I, de la Ley Orgánica del Ministerio Público del Estado de Guanajuato3; precisando que sería a través de la Comisión del Servicio Profesional de Carrera Policial y de Honor y Justicia, y mediante la instauración del procedimiento administrativo de separación previsto por el artículo 95 de la referida ley, mismo que dispone:
«Artículo 95. La separación de la carrera policial por el incumplimiento de los requisitos de ingreso y permanencia o desatención a los procesos de promoción, se sujetará a las siguientes previsiones:
3 Artículo 94. La conclusión del servicio de un integrante de la Policía Ministerial es la terminación de su nombramiento o la cesación de sus efectos legales por las siguientes causas: I. Separación por incumplimiento a cualquiera de los requisitos de ingreso y permanencia (…) 14
I. Se deberá presentar reporte fundado y motivado ante la Comisión del Servicio Profesional de Carrera Policial y de Honor y Justicia, en el cual deberá señalarse el requisito de ingreso o permanencia que presuntamente haya sido incumplido por el integrante de la Policía Ministerial, adjuntando o señalando los documentos y demás pruebas que se consideren pertinentes;
II. La Comisión del Servicio Profesional de Carrera Policial y de Honor y Justicia, por conducto de su secretario técnico, notificará el reporte al servidor público respectivo y lo citará a una audiencia, dentro de los tres días hábiles siguientes, para que manifieste lo que a su derecho convenga, y adjunte los documentos y demás elementos probatorios que estime procedentes;
III. Una vez desahogada la audiencia y agotadas las diligencias correspondientes, la Comisión del Servicio Profesional de Carrera Policial y de Honor y Justicia, en un término que no excederá de cinco días hábiles emitirá la determinación correspondiente;
IV. Contra la resolución emitida no procederá el recurso de reconsideración previsto en esta Ley; La Comisión del Servicio Profesional de Carrera Policial y de Honor y Justicia, podrá allegarse en todo momento de los elementos probatorios y realizar las diligencias que estime necesarios para emitir la determinación que corresponda; y
V. En lo no previsto y en lo que no se oponga, el procedimiento de separación de la carrera policial por el incumplimiento de los requisitos de ingreso y permanencia, se sujetará a lo dispuesto para el procedimiento de responsabilidad administrativa establecido en el Capítulo V de este Título.»
Lo resaltado es propio.
En la especie, aun cuando la autoridad hace valer en su ocurso de contestación que fue el actor quien dejó de asistir a su servicio, pretendiendo acreditar tal circunstancia a través del oficio número *****2017, y las actas de hechos elaboradas los días 08 ocho, 09 nueve, 12 doce, 13 trece y 14 catorce de junio de 2017 dos mil diecisiete, por el Jefe de Grupo de la Unidad Especializada en Combate al Secuestro 15
de la Policía Ministerial. Lo cierto es que dichas probanzas carecen de idoneidad y por tanto, resultan insuficientes para acreditar que fue el actor quien -por propia voluntad- dejó de asistir al servicio, dado que éstos fueron elaborados en fechas posteriores al día en que señala el actor acaeció en su contra el cese verbal, en términos de los ordinales 117 y 131 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Además, la autoridad demandada tampoco acredita con documento alguno que hubiese elaborado y presentado reporte, debidamente fundado y motivado, ante la Comisión del Servicio Profesional de Carrera Policial y de Honor y Justicia, en el cual señale que el accionante incumplió con el requisito de permanencia que se le atribuye como integrante de la Policía Ministerial, adjuntando al efecto los documentos y demás pruebas que a su consideración resultaran pertinentes; ello, en términos de los previsto por el artículo 95, fracción I, de la Ley Orgánica del Ministerio Público del Estado de Guanajuato.
Lo anterior, máxime que la autoridad encausada, una vez advertido el incumplimiento de un requisito de permanencia, se encuentra constreñida a realizar de manera inmediata y pronta las gestiones que con apego a legalidad fueran necesarias para ser instaurado el procedimiento de separación respectivo.
Por otra parte, respecto del oficio número ***** se advierte una notoria inconsistencia entre el aludido oficio y el comprobante de pago anexo, al señalar el primero de los mencionados que «(…) le han sido cubiertas las prestaciones quincenales correspondientes hasta el primer periodo del mes de junio del presente año(…)», y por otra parte, el comprobante señala 16
como fecha de pago el «14.07.2017», esto es, 14 catorce de julio de 2017 dos mil diecisiete; además de que en dicho comprobante de pago no consta la firma autógrafa del actor donde éste acepte haber recibido verazmente dichas cantidades, por lo cual se concluye que tanto el oficio número *****, como su anexo, carecen de eficacia probatoria para sustentar la defensa esgrimida por la encausada.
Por último y respecto de la prueba confesional, se advierte que derivado de su desahogo, no se advierte efecto perjudicial alguno al actor con dicha probanza y, por tanto, ésta no genera convicción en quien resuelve ni dilucida el punto controvertido, de conformidad con lo previsto en el ordinal 117 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Lo anterior, destacando que la prueba confesional deberá referirse a hechos propios del absolvente y solo producirá efecto en lo que perjudica al que la hace, de conformidad con lo dispuesto por el ordinal 57 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Al tenor de las anteriores consideraciones, se concluye que el material probatorio aportado por la encausada para acreditar que fue el actor quien dejó de presentarse a laborar a partir del día 08 ocho de junio de 2017 dos mil diecisiete, no reúne los requisitos legales para surtir plena eficacia y, asimismo, no resulta idóneo para demostrar la aserción realizada consistente en que fue el actor quien -por propia voluntad-, abandono el servicio, por lo que se concluye que en la presente causa la autoridad demandada no justificó suficientemente su débito probatorio.
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En otro orden de ideas, si bien se tuvo por desierta la prueba testimonial ofertada a cargo del accionante, se puntualiza que dicho medio de convicción, aun cuando es el idóneo, no es la única prueba ofrecida por el actor, destacando que el cese del actor -como acto de naturaleza verbal- es susceptible de acreditarse a través de otras probanzas, debidamente adminiculadas entre sí, y no solo con base en testimoniales, aunado a la funcionalidad y dinamismo en que pueda operar la distribución de la carga probatoria en cada caso en concreto.4
De ese modo, se tiene que en la secuela procesal, el actor aporta de manera adicional, como material probatorio para acreditar el cese verbal impugnado, los siguientes elementos:
▪ Oficio número *****, suscrito por el Jefe del Grupo de la Unidad Especializada en Combate al Secuestro; y escrito de entrega de diverso armamento y equipo táctico asignado a *****, a *****, Jefe del Grupo de la Unidad Especializada en Combate al Secuestro, mismo que suscribe al calce dicho documento; y
▪ Prueba de informes a cargo de la autoridad demandada5, en la cual informó que: «(…) esta corporación no cuenta con informes, acuses o bitácoras diarias de la entrega del armamento al ser una actividad rutinaria. Por lo tanto, cabe señalar que esta autoridad no cuenta con ningún requerimiento de armamento, bienes y equipo táctico a cargo del ahora actor, así como tampoco de la entrega de estos bienes al término de cada
4 Esclarece tal pronunciamiento, por analogía o símil, lo previsto en la tesis cuyo rubro reza: «CONTRATO VERBAL. SU CELEBRACIÓN PUEDE DEMOSTRARSE POR MEDIOS DE PRUEBA DISTINTOS DE LA TESTIMONIAL.» Época: Novena Época Registro: 184677 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XVII, Marzo de 2003 Materia(s): Civil Tesis: VI.2o.C.302 C Página: 1705 5 Destacando que al momento de ofrecer dicha probanza, el actor precisó que la autoridad informara y en su caso expidiera todos los documentos en donde conste el requerimiento del armamento, bienes y equipo táctico a cargo del actor y de la entrega de éste al término de cada servicio o de forma habitual; que explicará de manera detallada como es el procedimiento de pago de nómina; y si cuando el personal adscrito a la Procuraduría General de Justicia causa baja de sus funciones, se le suspende de manera inmediata su pago de nómina. 18
servicio o de forma habitual. Derivado de lo anterior, no es posible atender dicha solicitud.»
Si bien el actor señaló en su demanda que el Comandante *****, Jefe del Grupo de la Unidad Especializada en Combate al Secuestro, le requirió la entrega de armamento y equipo táctico asignado para el desempeño del citado cargo, con motivo del cese verbal de su cargo; lo cierto es que la autoridad encausada afirmó en su contestación que el requerimiento de armamento y equipo táctico, contrario a lo aducido por el actor, fue a causa del término de su jornada de servicio (acotando que de forma habitual el equipo y armamento se queda en las Instalaciones de la Policía Ministerial al término de la jornada.)
Lo anterior, en términos del numeral 51 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, constituyo la carga probatoria a la autoridad demandada para acreditar su aserción.
No obstante, al incumplir la autoridad con tal débito probatorio e incluso, al reconocer en el informe de autoridad que no existen informes, acuses o bitácoras diarias de la entrega del armamento, con lo cual, se estima que asiste la razón al accionante al señalar que la entrega de su armamento y equipo fue con motivo del cese verbal de su cargo, máxime que el ordinal 94, último párrafo, de la Ley Orgánica del Ministerio Público del Estado de Guanajuato, establece que:
« Artículo 94. (…) Al concluir el servicio el integrante deberá entregar al servidor público designado para tal efecto, toda la información, documentación, equipo, materiales, identificaciones, valores u otros recursos que hayan sido puestos bajo su responsabilidad o custodia, mediante acta de entrega-recepción.»
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Lo anterior, en concatenación a que la autoridad demandada no acreditó que se hubiese instaurado el procedimiento de separación correspondiente ante la Comisión del Servicio Profesional de Carrera Policial y de Honor y Justicia6, permite concluir a este Juzgador que se encuentra debidamente acreditada la existencia del cese verbal del actor de sus funciones como agente de la Policía Ministerial adscrito a la Unidad Especializada en Combate al Secuestro, efectuado el día 07 siete de junio de 2017 dos mil diecisiete, por el Director General de la Policía Ministerial del Estado de Guanajuato, de conformidad con lo previsto por los artículos 117, 119 y 130 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Apoya lo anterior, por similitud, los siguientes criterios emitidos por este Tribunal:
‹‹ORDEN VERBAL DE DESPIDO. LA OMISIÓN DE LA AUTORIDAD, DE HACER CONSTAR POR ESCRITO LA INASISTENCIA DE UN SERVIDOR PÚBLICO A SU CENTRO DE TRABAJO FORMA LA PRESUNCIÓN DE LA MATERIALIZACIÓN DE UNA. La inasistencia de un servidor público a su centro de trabajo constituye una situación jurídica, que debe constar por escrito a través de un acto administrativo, conforme a los artículos 136 y 137, fracción V, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. En caso de que la autoridad omita
6 Determinación que resulta congruente con la pronunciamiento realizado por el Pleno de este Tribunal dentro del recurso de reclamación toca número *****, de fecha 22 veintidós de agosto de 2018 dos mil dieciocho, en el cual resolvió: «(…) si bien en el proceso de origen obran varias actas administrativas mediante las cuales la autoridad pretende demostrar las inasistencias del justiciable, lo cierto es que ellas no tienen el alcance probatorio para demostrar que ***** dejó de asistir a sus labores por propia voluntad y no como consecuencia de un cese verbal. Además, sobre ello opera la presunción legal en el sentido de que de haber sido ***** quien dejó de asistir a desempeñar sus labores como Jefe de Grupo de la Policía Ministerial -de manera voluntaria-, la autoridad habría dado inicio al procedimiento de remoción previsto en el Capítulo V del Título Tercero de la Ley Orgánica del Ministerio Público del Estado de Guanajuato, sin embargo, la parte demandada no prueba que se haya instaurado dicho procedimiento y notificado al justiciable, lo cual genera convicción de que el actor no fue separado de su cargo de una manera legal.» (Énfasis añadido). 20
realizar el acto administrativo, se forma la presunción de que el servidor público fue despedido a través de una orden verbal.»7
Énfasis añadido.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público -previo al estudio de fondo del asunto- se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
Lo anterior, acorde a la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente:
«IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías».8
En el caso concreto, la autoridad demandada aduce como causal de improcedencia en la presente causa, la actualización de la hipótesis prevista por la fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consistente en la inexistencia del acto impugnado; ello, al sostener que de las constancias que obran en autos no se puede establecer la veracidad del acto reclamado.
7 Ponente: magistrado Vicente de Jesús Esqueda Méndez. Toca ***** –juicio en línea–, recurso de reclamación interpuesto por el secretario del Ayuntamiento de Pénjamo, Guanajuato. Resolución del 3 de mayo de 2017.›› 8 Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87. 21
Aunado a lo anterior, la demandada afirma que carece de facultades para instruir determinaciones de ingreso, permanencia, destitución, separación o remoción de los agentes de la Policía Ministerial.
Al respecto, con base en los motivos y razonamientos expuestos en el Considerando Segundo, se desestima la causal de improcedencia invocada por la autoridad demandada al quedar debidamente acreditada la existencia del cese verbal del que fue objeto el accionante.
Hechas las consideraciones anteriores, y al no advertirse que se actualice alguna causal de improcedencia o sobreseimiento prevista en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, que impida el análisis de fondo de la presente causa administrativa, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del proceso administrativo.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por las autoridades encausadas tendientes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS 22
PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».9
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. Ahora bien, el estudio de los conceptos de impugnación «primero, segundo y tercero», se realizará en su conjunto; conforme a lo establecido en la jurisprudencia siguiente:
«CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO. El artículo 76 de la Ley de Amparo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 2 de abril de 2013, en vigor al día siguiente, previene que el órgano jurisdiccional que conozca del amparo podrá examinar en su conjunto los conceptos de violación o los agravios, así como los demás razonamientos de las partes, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, empero, no impone la obligación a dicho órgano de seguir el orden propuesto por el quejoso o recurrente, sino que la única condición que establece el referido precepto es que no se cambien los hechos de la demanda. Por tanto, el estudio correspondiente puede hacerse de manera individual, conjunta o por grupos, en el propio orden de su exposición o en uno diverso.»10
De la lectura de los conceptos de impugnación antes citados, se desprende que el actor aduce medularmente, la incompetencia del Director General de la Policía Ministerial, para emitir del cese verbal realizado el 07 siete de junio de 2017 dos mil diecisiete, así como su falta fundamentación y motivación, en razón de que no fue agotado -de manera previa-, la instauración del procedimiento de separación ante el Comisión del Servicio Profesional de Carrera Policial y de
9 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 10 Décima Época Registro: 2011406 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 29, Abril de 2016, Tomo III Materia(s): Común Tesis: (IV Región)2o. J/5 (10a.) Página: 2018 23
Honor y Justicia -autoridad competente-, previsto por Ley Orgánica del Ministerio Público del Estado de Guanajuato, violentando con ello el principio de legalidad, así como la garantía de audiencia del accionante para estar en posibilidad de poder defenderse, previo a la emisión del acto impugnado.
Al respecto, la autoridad demandada en su contestación de demanda reconoce expresamente que carece de facultades para instruir determinaciones de ingreso, permanencia, destitución, separación o remoción de los agentes de la Policía Ministerial; además, en el apartado correlativo a los argumentos de ilegalidad esgrimidos por el actor, reitera que el acto impugnado resulta inexistente y que las pruebas aportadas por el actor, no resultan suficientes para tener por acreditada su real y veraz existencia.
Observado lo anterior, de conformidad con el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, la litis en la presente causa consiste en determinar si el cese verbal del que fue objeto el accionante fue o no emitido por autoridad competente, y si este se encuentra o no fundado y motivado.
Ahora bien, en atención a los argumentos expresados por las partes y una vez realizado el análisis a la totalidad del material probatorio que obra en autos, quien resuelve concluye que resultan fundados los conceptos de impugnación en estudio, y suficientes para declarar la nulidad del cese verbal impugnado, con base en las siguientes consideraciones:
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Todo acto de autoridad, a la luz de los principios de legalidad y seguridad jurídica consagrados en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe emitirse necesariamente por escrito, en el cual se funde y motive su causa legal, y por quien esté legalmente facultado para ello.
En adición, el artículo 137, fracciones I, V, VI y VIII, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, establece como elementos de validez de todo acto administrativo: 1) ser expedido por autoridad competente, 2) constar por escrito, 3) estar debidamente fundado y motivado; y 4) ser expedido de conformidad con las formalidades del procedimiento administrativo que establecen los ordenamientos jurídicos aplicables.
Por otra parte, de conformidad con lo dispuesto por los ordinales 94, fracción I, de la Ley Orgánica del Ministerio Público del Estado de Guanajuato; 86, fracción I, de la Ley del Sistema de Seguridad Pública para el Estado de Guanajuato; y 94, fracción I, de la Ley General del Sistema de Seguridad Pública, es de puntualizarse que la separación de un elemento que integra la Policía Ministerial, es la causa de la conclusión de su servicio, esto es, la terminación de su nombramiento o la cesación de sus efectos legales, al actualizarse alguno de los siguientes supuestos:
1. Por incumplimiento a cualquiera de los requisitos de ingreso y permanencia; o bien
2. Cuando en los procesos de promoción concurran las siguientes circunstancias:
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a) Si hubiere sido convocado a tres procesos consecutivos de promoción sin que haya participado en los mismos, o que habiendo participado en dichos procesos, no hubiese obtenido el grado inmediato superior que le correspondería por causas imputables a él;
b) Que haya alcanzado la edad máxima correspondiente a su jerarquía, de acuerdo con lo establecido en las disposiciones aplicables; o
c) Que del expediente no se desprendan méritos suficientes a juicio de la Comisión del Servicio Profesional de Carrera Policial y de Honor y de Justicia para conservar su permanencia.
En tal sentido, el Régimen de Carrera Policial es el sistema de carácter obligatorio y permanente, conforme al cual se establecen los lineamientos que definen los procedimientos de reclutamiento, selección, ingreso, formación, certificación, permanencia, evaluación, promoción y reconocimiento; así como la separación o baja del servicio de los integrantes de la Policía Ministerial de la Procuraduría, de conformidad con lo establecido en el artículo 78 de la Ley Orgánica del Ministerio Público del Estado de Guanajuato; 70 de Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato; y 78 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
Asimismo, es propicio mencionar la existencia de un régimen paralelo al disciplinario, siendo este el Régimen Disciplinario, el cual constituye la base del funcionamiento y organización de la Policía Ministerial, por lo que sus integrantes deberán sujetar su conducta a la observancia de las leyes, órdenes y jerarquías, así como a la obediencia y al alto concepto del honor, de la justicia y de la ética, de conformidad 26
con los numerales 117 de la Ley Orgánica del Ministerio Público del Estado de Guanajuato; 92, 93 y 94 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato; 99, 101 y 102 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
De ese modo, tanto el Régimen Disciplinario como el Régimen de Carrera Policial, comprenden el Desarrollo Policial de la Procuraduría11, el cual se encuentra compuesto por el conjunto integral de reglas y procesos debidamente estructurados y enlazados entre sí que comprenden la carrera policial, los esquemas de profesionalización, la certificación y el régimen disciplinario de los integrantes de la Policía Ministerial, cuyo objeto es garantizar el desarrollo institucional, la estabilidad, la seguridad y la igualdad de oportunidades de los mismos, elevar la profesionalización, fomentar la vocación de servicio y el sentido de pertenencia, de conformidad con lo previsto por los numeral 74 de la Ley Orgánica del Ministerio Público del Estado de Guanajuato; 60 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato; y 72 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
Luego, tratándose de las controversias que surjan con relación a los procedimientos del Régimen de Carrera Policial y del Disciplinario, la autoridad facultada para conocer y resolver, en su respectivo ámbito de competencia, será un cuerpo colegiado creado específicamente para tal causa por los ordenamientos legales respectivos, de conformidad con lo previsto en los numerales 98 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato; y 105, primer y
11 Destacando que las Instituciones de Procuración de Justicia que cuenten en su estructura orgánica con policía ministerial para la investigación de los delitos, se sujetarán a lo dispuesto en dicha ley para las Instituciones Policiales en materia de carrera policial, en términos de lo dispuesto por el numeral 49 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública 27
segundo párrafo, de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
De esa forma, dado que la Policía Ministerial constituye una Institución de Policía en el Estado, la autoridad competente para conocer y resolver sobre las controversias que se susciten con relación a los procedimientos de separación de los elementos que integran la Policía Ministerial, es la Comisión del Servicio Profesional de Carrera Policial y de Honor y de Justicia -órgano colegiado establecido para dicho fin-, de conformidad con lo establecido por el ordinal 75 de Ley Orgánica del Ministerio Público del Estado de Guanajuato, mismo que establece:
«Artículo 75. La Comisión del Servicio Profesional de Carrera Policial y de Honor y Justicia de la Procuraduría, además de las atribuciones en materia de régimen disciplinario, tiene por objeto administrar, diseñar y ejecutar los lineamientos que definan los procedimientos de reclutamiento, selección, ingreso, formación, certificación, permanencia, evaluación, promoción, reconocimiento y estímulos, así como dictaminar sobre la separación del servicio de los integrantes de la Policía Ministerial. Además, será la instancia encargada de procurar que se cumplan los fines de la carrera policial.»
Lo resaltado es propio.
Además, el procedimiento de separación al que se sujeta un elemento de la Policía Ministerial, deberá observar las formalidades procedimentales previstas por el ordinal 95 de la Ley Orgánica del Ministerio Público del Estado de Guanajuato, mismo que dispone:
«Artículo 95. La separación de la carrera policial por el incumplimiento de los requisitos de ingreso y permanencia o desatención a los procesos de promoción, se sujetará a las siguientes previsiones:
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I. Se deberá presentar reporte fundado y motivado ante la Comisión del Servicio Profesional de Carrera Policial y de Honor y Justicia, en el cual deberá señalarse el requisito de ingreso o permanencia que presuntamente haya sido incumplido por el integrante de la Policía Ministerial, adjuntando o señalando los documentos y demás pruebas que se consideren pertinentes;
II. La Comisión del Servicio Profesional de Carrera Policial y de Honor y Justicia, por conducto de su secretario técnico, notificará el reporte al servidor público respectivo y lo citará a una audiencia, dentro de los tres días hábiles siguientes, para que manifieste lo que a su derecho convenga, y adjunte los documentos y demás elementos probatorios que estime procedentes;
III. Una vez desahogada la audiencia y agotadas las diligencias correspondientes, la Comisión del Servicio Profesional de Carrera Policial y de Honor y Justicia, en un término que no excederá de cinco días hábiles emitirá la determinación correspondiente;
IV. Contra la resolución emitida no procederá el recurso de reconsideración previsto en esta Ley; La Comisión del Servicio Profesional de Carrera Policial y de Honor y Justicia, podrá allegarse en todo momento de los elementos probatorios y realizar las diligencias que estime necesarios para emitir la determinación que corresponda; y
V. En lo no previsto y en lo que no se oponga, el procedimiento de separación de la carrera policial por el incumplimiento de los requisitos de ingreso y permanencia, se sujetará a lo dispuesto para el procedimiento de responsabilidad administrativa establecido en el Capítulo V de este Título.»
Lo resaltado es propio.
Observados los lineamientos normativos expuestos con anterioridad y a la luz del caso concreto, se aprecia que el cese del que fue objeto *****, por el Director General de la Policía Ministerial del Estado de Guanajuato, fue de manera verbal.
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En ese sentido, resulta patente que en el cese efectuado a la parte actora no existió la intervención de órgano colegiado alguno, esto es, el Comisión del Servicio Profesional de Carrera Policial y de Honor y de Justicia, así como tampoco se advierte de las constancias que integran los autos que se hubiere sustanciado procedimiento administrativo legalmente previsto para efecto de determinar la separación del accionante.
Además, resulta conducente insistir en que la sustanciación del procedimiento de separación referido, tiene como propósito principal respetar el derecho humano de audiencia de los elementos de la Policía Ministerial; prerrogativa que, a su vez, tiene como parte medular el respeto de las formalidades esenciales del procedimiento, las que han sido definidas por el Alto Tribunal como aquellas etapas o trámites que garantizan una adecuada defensa.
De esta forma, las formalidades esenciales del procedimiento se traducen en una serie de reglas que permiten a las partes probar los hechos constitutivos de su acción o de sus excepciones y defensas, dentro de un justo equilibrio que, por un lado, no dejen en estado de indefensión a las partes y, por el otro, aseguren una resolución pronta y expedita de la controversia.
En esos términos, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha precisado que las formalidades esenciales del procedimiento, de manera genérica, se integran por los siguientes requisitos: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. 30
Lo anterior, de conformidad con lo establecido en la siguiente jurisprudencia:
«FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO. La garantía de audiencia establecida por el artículo 14 constitucional consiste en otorgar al gobernado la oportunidad de defensa previamente al acto privativo de la vida, libertad, propiedad, posesiones o derechos, y su debido respeto impone a las autoridades, entre otras obligaciones, la de que en el juicio que se siga «se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento». Estas son las que resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada antes del acto de privación y que, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. De no respetarse estos requisitos, se dejaría de cumplir con el fin de la garantía de audiencia, que es evitar la indefensión del afectado.»12
Por consiguiente, al efectuarse la separación de un elemento de la Policía Ministerial, sin que previamente se haya desahogado el procedimiento correspondiente y sin concederle al sujeto cesado la posibilidad de recibir asistencia jurídica institucional; ofrecer y debatir las pruebas ofertadas por la autoridad; así como alegar y escuchar la resolución correspondiente; entonces debe concluirse que el cese fue emitido de manera desajustada a legalidad.
Agotado lo anterior, le asiste la razón al actor al referir que el cese verbal efectuado en su contra como agente adscrito a la Policía Ministerial, se materializó omitiendo el desahogo del
12 Novena Época. Registro: 200234. Instancia: Pleno. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo II, Diciembre de 1995. Materia(s): Constitucional, Común. Tesis: P./J. 47/95. Página: 133
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procedimiento disciplinario correspondiente, sin fundamento ni motivación de su causa y por autoridad incompetente para ello.
De esa manera, quedan demostradas las causales contenidas en el artículo 302, fracciones I y II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consistentes en la incompetencia del servidor público que emitió el acto impugnado, la omisión de los requisitos formales exigidos en las leyes, así como la ausencia de fundamentación o motivación.
Además, se puntualiza que la nulidad deberá ser lisa y llana, ya que al estar en presencia de vicios e irregularidades sustanciales, su ineficacia es total y además, al existir cosa juzgada sobre los problemas de fondo debatidos, la autoridad demandada se encuentra impedida para dictar una nueva resolución.
De lo anterior, por analogía, es propicio acudir a la jurisprudencia siguiente:
«SENTENCIAS DE NULIDAD. FORMA EN QUE LAS AUTORIDADES DEBEN CUMPLIRLAS, EN ATENCIÓN AL ORIGEN DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA Y LOS VICIOS DETECTADOS, CONFORME A LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Los artículos 51 y 52 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo prevén los tipos de nulidad que pueden decretarse en el juicio contencioso administrativo, los cuales dependerán del origen de la resolución impugnada y de los vicios detectados; aspectos a los que debe acudirse para determinar la forma en que las autoridades deben cumplir las sentencias de nulidad. En cuanto a su origen, debe distinguirse si la resolución se emitió con motivo de una instancia, solicitud o recurso promovido por el gobernado o con motivo del ejercicio de una facultad de la autoridad. En el primer caso, donde el orden jurídico exige de la autoridad demandada un pronunciamiento, la reparación de la violación dictada no se colma con la simple declaración de nulidad de dicha resolución, sino que es preciso que se obligue a la autoridad a 32
dictar otra para no dejar incierta la situación jurídica del administrado. En cambio, cuando la resolución administrativa impugnada nace del ejercicio de una facultad de la autoridad, no es factible, válidamente, obligarla a que dicte una nueva, ante la discrecionalidad que la ley le otorga para decidir si debe o no actuar y para determinar cuándo y cómo debe hacerlo. Por lo que corresponde al vicio en que se incurrió, éste puede ser material o formal; en aquél, su ineficacia es total y, por eso, la declaración de nulidad que se impone, impide a la autoridad demandada volver a emitir el acto impugnado, si éste no tuvo su origen en una solicitud, instancia o recurso del particular, pues de ser así, al emitirlo de nuevo deberá prescindir del vicio material detectado. Para el caso de que el vicio incida en la forma del acto, esto es, en su parte estructural o en un acto procedimental que puede ser susceptible de reponerse, la ineficacia debe ser para el efecto de que se emita otro en el que se subsane esa deficiencia, si deriva de una solicitud, instancia o procedimiento promovidos por el gobernador o, simplemente, declarar su nulidad si no tiene ese origen, lo que no impide que la autoridad vuelva a emitir otro en idéntico sentido, siempre que purgue el vicio formal detectado.»13
Énfasis añadido.
En suma, con fundamento en lo dispuesto por el ordinal 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad Total del cese verbal del actor respecto de sus funciones como agente de la Policía Ministerial, efectuado el día 07 siete de junio de 2017 dos mil diecisiete, por el Director General de la Policía Ministerial del Estado de Guanajuato.
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por el actor, con fundamento en el artículo 298 del Código
13 Décima Época Registro: 2008190 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación Publicación: viernes 09 de enero de 2015 09:30 h Materia(s): (Administrativa) Tesis: XVI.1o.A. J/17 (10a.) 33
de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
De manera previa y toda vez que el actor solicita el pago de diversas prestaciones económicas derivadas de del cese ilegal de su cargo como agente de la Policía Ministerial, es necesario fijar la remuneración que el actor percibía de manera diaria integrada para calcular las prestaciones a que tenga derecho el promovente.
Luego, se enfatiza que la remuneración diaria integrada se constituye con el salario diario ordinario, así como los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que percibía de manera regular el servidor público por la prestación de sus servicios, de conformidad con lo establecido por la jurisprudencia cuyo rubro indica «SEGURIDAD PÚBLICA. INTERPRETACIÓN DEL ENUNCIADO «Y DEMÁS PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO», CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008»14.
En tal sentido, a fin de determinar la remuneración diaria integrada como base de cálculo de las prestaciones reclamadas, es propicio acudir a las constancias que obran en autos y en particular, el comprobante de pago expedido por el Gobierno del Estado de Guanajuato, a nombre de *****, con número de empelado*****, por el
14: Décima Época; Registro: 2001770; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Libro XII, Septiembre de 2012, Tomo 2; Materia(s): Constitucional; Tesis: 2a./J. 110/2012 (10a.) ; Página: 617. 34
periodo número *****y con fecha de pago el día 14 catorce de junio de 2017 dos mil diecisiete.
Así, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 78, 113, 117, 121, 122 y 123 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, y dado que no fue controvertido ni objetado en tiempo y forma legal el referido comprobante de pago, el mismo genera convicción a este Juzgador para tener por acreditado que ***** percibía al momento del ilegal cese la cantidad de $*****por período quincenal, la cual se integra la siguiente manera:
La cantidad de $*****por concepto de «Ayuda x servicios»; un importe de $*****por «Apoyo familiar»; $*****relativo a «Gratificación Quincenal»; $*****por concepto de «Cuotas de Seguridad Social»; la cantidad de $*****por*****«Previsión Social »; $*****por concepto de «Sueldo Base»; y por último, $***** por concepto de «2do Quinquenio».
Por consiguiente, como resultado de dividir $***** entre 15 quince días, se obtiene como resultado que la remuneración diaria integrada que percibía el justiciable era de $*****, cantidad que señala el actor en su escrito de demanda y que se tendrá como base para calcular las prestaciones a que tenga derecho.
Ello, aun cuando la autoridad demandada arguye en su contestación que dicha cantidad por concepto de salario diario integrado resulta inatendible15, ya que la misma no exhibe documento alguno que
15 Pues señala que el actor recibía por concepto de pago mensual bruto la cantidad de $*****, de conformidad con el tabulador de sueldos y salarios vigente del Gobierno del Estado de Guanajuato. 35
sustente su disertación y por tanto, no desvirtúa la convicción generada por quien resuelve respecto de la cantidad que recibía el actor como salario diario integrado derivada del contenido del comprobante de pago exhibido por el justiciable, mismo que constituye una probanza idónea y pertinente para acreditar tal hecho16, en términos de lo previsto por los ordinales 117 y 131 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Hechas las consideraciones anteriores, se procede al estudio de los derechos que el impetrante solicita le sean reconocidos en la presente causa17:
(i) Respecto a la reinstalación o en su defecto, el pago de la indemnización constitucional.
Respecto a la reinstalación en las actividades que el actor desempeñaba como agente de la policía ministerial, se puntualiza que esta resulta inatendible, dado que el segundo párrafo de la fracción XIII del Apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, contiene una tajante prohibición respecto a la reinstalación de los integrantes de Instituciones Policiales que por
16 De lo anterior, resulta esclarecedor lo establecido en la siguiente tesis: «PRUEBAS. PARA DETERMINAR SU IDONEIDAD HAY QUE ATENDER A LA MANERA EN QUE REFLEJAN LOS HECHOS A DEMOSTRAR. La doctrina establece que son hechos jurídicos: 1. Todo lo que represente una actividad humana; 2. Los fenómenos de la naturaleza; 3. Cualquier cosa u objeto material (haya o no intervenido el hombre en su creación); 4. Los seres vivos y 5. Los estados psíquicos o somáticos del hombre; circunstancias que, al dejar huella de su existencia en el mundo material, son susceptibles de demostrarse. Por su parte, las pruebas son los instrumentos a través de los cuales las partes en un proceso pretenden evidenciar la existencia de los hechos que constituyen el fundamento de sus acciones o excepciones según sea el caso. En este orden, la idoneidad de un medio probatorio no se determina en relación con sus aspectos formales o de constitución, sino en la manera en que refleja los hechos que pretenden demostrarse en el juicio. Considerar lo opuesto llevaría al extremo de que por el solo hecho que a una probanza le asistiera pleno valor probatorio, ello relevara al juzgador del análisis de su contenido para determinar si la misma tiene relación con los hechos respectivos, situación que sería contraria a la naturaleza y finalidad procesal de las pruebas.» Novena Época Registro: 170209 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXVII, Febrero de 2008 Materia(s): Civil Tesis: I.3o.C.671 C Página: 2371 17Estos se encuentran enunciados en el Antecedente Primero de la presente resolución. 36
cualquier causa sean separados o removidos de su cargo, con independencia del resultado del medio de defensa que se hubiere promovido; restricción constitucional que literalmente señala:
«XIII.- Los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público, peritos y los miembros de las instituciones policiales, se regirán por sus propias leyes.
Los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido.»
Énfasis y subrayado añadido
En esa tesitura y atendiendo a lo señalado por nuestra Carta Magna, la cual goza del principio de supremacía constitucional, tratándose de los miembros de las Instituciones Policiales, en ningún caso procede su reinstalación o reincorporación. En la presente causa administrativa, se acreditó fehacientemente que la destitución determinada por la autoridad demandada fue ejecutada y, por ende, el actor se posicionó en el supuesto normativo transcrito en el párrafo que antecede.
Sirve de sustento a lo anterior, el siguiente criterio jurisprudencial por contradicción de tesis, emitido por la Segunda Sala de la 37
Suprema Corte de Justicia de la Nación, que es del tenor literal siguiente:
«SEGURIDAD PÚBLICA. LA PROHIBICIÓN DE REINSTALAR EN SU CARGO A LOS MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES, PREVISTA POR EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008, ES APLICABLE EN TODOS LOS CASOS, INDEPENDIENTEMENTE DE LA RAZÓN QUE MOTIVÓ EL CESE. Del citado precepto constitucional se advierte que los miembros de las instituciones policiales podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos de permanencia o si incurren en responsabilidad, con la expresa previsión de que si la autoridad resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo está obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tengan derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido. De lo anterior se sigue que a partir de la aludida reforma la prohibición de reincorporación es absoluta, lo que se corrobora con el análisis del proceso relativo del que deriva que el Constituyente Permanente privilegió el interés general por el combate a la corrupción y la seguridad por encima de la afectación que pudiere sufrir el agraviado la que, en su caso, se compensaría con el pago de la indemnización respectiva, por lo que independientemente de la razón del cese tiene preferencia la decisión del Constituyente de impedir que los miembros de las corporaciones policiacas que hubiesen causado baja se reincorporen al servicio.»18
En este orden de ideas, al haberse determinado y materialmente ejecutado el cese del actor, con independencia de la declaratoria de nulidad, este Juzgador se encuentra imposibilitado para reconocer el derecho solicitado consistente en que sea reinstalado
18 Tesis 2a./J. 103/2010, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Tomo XXXII, Julio de 2010, Núm. de Registro: 164225, consultable a Página 310. 38
en el cargo que desempeñaba como agente de la Policía Ministerial, en virtud de la referida restricción constitucional.
Por otra parte, con fundamento en el artículo 50, párrafo segundo, de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, en relación con el artículo 123, Apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y ante la injustificada separación de ***** como agente de la policía ministerial, es procedente reconocerle el derecho a la indemnización constitucional, integrada con el pago de 03 tres meses de salario y 20 veinte días por cada año laborado.
La determinación anterior, se encuentra sustentada en las siguientes consideraciones:
El artículo 123, Apartado B, fracción XIII, segundo párrafo de la Constitución Federal, establece que: «Los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido», es decir, el aludido precepto constitucional proscribe el derecho de estabilidad en el cargo a los miembros de las instituciones de 39
seguridad pública con los que el Estado -en cualquiera de sus niveles de gobierno- haya dado por terminado el servicio.
En virtud de lo anterior, la Constitución Federal prevé como garantía mínima el pago de una indemnización a favor de los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, cuando se actualice la hipótesis normativa señalada con antelación, cuyo monto será determinado por las leyes especiales de carácter administrativo que para tal efecto se emitan.
En esa tesitura, el artículo 123, Apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Federal, constriñe al legislador secundario a contemplar dentro de las leyes especiales que se emitan a nivel federal, estatal y municipal en la materia, a prever los montos o mecanismos de delimitación de éstos que por concepto de indemnización corresponden a los servidores públicos aludidos ante una terminación injustificada del servicio, puesto que serán las normas administrativas las directamente aplicables a la relación que media entre el Estado y los miembros de las instituciones policiales.
Sin embargo, en la presente litis, la propia norma constitucional no prevé la forma en que se integrará el monto de la indemnización que debe cubrírsele al servidor público que es separado, removido, dado de baja o cesado de su cargo sin causa justificada, por lo que, en una nueva reflexión, a juicio de esta Sala debe hacerse efectivo el derecho fundamental a favor del servidor público mediante la aplicación de las normas constitucionales y legales que por analogía resultan aplicables al caso concreto, lo que en sentido 40
estricto no es una aplicación supletoria de ordenamientos de carácter laboral; de otra manera, se desconocería el régimen excepcional y la naturaleza de la relación que rige el servicio de los miembros de las instituciones policiales y el Estado.
En ese tenor, aun cuando no exista a favor de los servidores públicos señalados en el segundo párrafo de la fracción XIII del Apartado B del multicitado artículo 123 Constitucional, la protección constitucional a la estabilidad en el empleo por el régimen de exclusión que esta misma ordena, ello no implica que se deje en estado de indefensión jurídica al servidor público, puesto que el propio numeral contempla la figura de la indemnización mínima garantizada, sin que pueda alegarse que las leyes especiales no contemplen ésta, o bien, contemplándola no se establezcan los parámetros para fijar el monto respectivo.
De esta manera, la hipótesis normativa del artículo 123, Apartado A, fracción XXII, señala que: «… La ley determinará los casos en que el patrono podrá ser eximido de la obligación de cumplir el contrato, mediante el pago de una indemnización…», por lo que deja a la ley reglamentaria la delimitación del monto que por concepto de indemnización deberá cubrirse al trabajador, constituyéndose en el parámetro mínimo que el patrón pagará por el despido injustificado y, más aun, cuando se le libera de la obligación de reinstalar al trabajador al puesto que venía desempeñando.
Por su parte, la ley reglamentaria respeta como mínimo constitucional garantizado para efectos de la indemnización, el pago de 3 tres meses de salario por despido injustificado, así 41
como el pago de 20 veinte días por cada año laborado, cuando el patrón no esté obligado a la reinstalación.
Así, ante la falta de precepto legal que señale el monto de la indemnización, debe hacerse una aplicación analógica de lo preceptuado en la fracción XXII del Apartado A, a lo señalado en la fracción XIII del Apartado B, para que se haga efectivo el derecho constitucional a la indemnización que la Constitución Política otorga a los agentes del Ministerio Público, a los peritos y a los miembros de las instituciones policiales que sean separados injustificadamente de su cargo y que por disposición expresa del propio dispositivo constitucional no medie la reincorporación al servicio, debiéndose cubrirse por concepto de indemnización, el pago de 3 tres meses de salario y 20 veinte días por cada año laborado.
Lo anterior, se reitera sin que esta determinación se traduzca en una aplicación supletoria de la Ley Federal del Trabajo a la fracción XIII, del Apartado B, pues esta Sala sólo está aplicando por analogía al presente caso, lo dispuesto en la fracción XXII, del Apartado A, del artículo 123 Constitucional y su reglamentación, al asunto donde existe la misma situación jurídica.
Sirve de sustento a lo anterior, el siguiente criterio jurisprudencial emitido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se cita a continuación:
«SEGURIDAD PÚBLICA. LA INDEMNIZACIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, COMPRENDE EL PAGO DE 3 MESES DE 42
SUELDO Y DE 20 DÍAS POR CADA AÑO LABORADO [ABANDONO DE LAS TESIS DE JURISPRUDENCIA 2a./J. 119/2011 Y AISLADAS 2a. LXIX/2011, 2a. LXX/2011 Y 2a. XLVI/2013 (10a.) (*)]. En una nueva reflexión, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación abandona el criterio contenido en las tesis indicadas, al estimar que conforme al artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Constituyente otorgó a favor de los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, el derecho al pago de una indemnización en el caso de que, a través de una resolución emitida por autoridad jurisdiccional competente, se resuelva que su separación o cualquier vía de terminación del servicio de la que fueron objeto resulta injustificada; ello, para no dejarlos en estado de indefensión al existir una prohibición absoluta de reincorporarlos en el servicio. Además, de la propia normativa constitucional se advierte la obligación del legislador secundario de fijar, dentro de las leyes especiales que se emitan a nivel federal, estatal, municipal o en el Distrito Federal, los montos o mecanismos de delimitación de aquellos que, por concepto de indemnización, corresponden a los servidores públicos ante una terminación injustificada del servicio. Ahora bien, el derecho indemnizatorio debe fijarse en términos íntegros de lo dispuesto por la Constitución Federal, pues el espíritu del Legislador Constituyente, al incluir el apartado B dentro del artículo 123 constitucional, fue reconocer a los servidores públicos garantías mínimas dentro del cargo o puesto que desempeñaban, sin importar, en su caso, la naturaleza jurídica de la relación que mediaba entre el Estado -en cualquiera de sus niveles- y el servidor; por tanto, si dentro de la aludida fracción XIII se establece el derecho de recibir una indemnización en caso de que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fuere injustificada y, por su parte, en las leyes especiales no se prevén los mecanismos suficientes para fijar el monto de ese concepto, es inconcuso que deberá recurrirse a lo dispuesto, como sistema normativo integral, no sólo al apartado B, sino también al diverso apartado A, ambos del citado precepto constitucional; en esa tesitura, a fin de determinar el monto indemnizatorio a que tienen derecho los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales, debe recurrirse a la fracción XXII del apartado A, que consigna la misma razón jurídica que configura y da contenido a la diversa fracción XIII del apartado B, a saber, el resarcimiento de los daños y perjuicios ocasionados por el patrón particular o el Estado ante la separación injustificada y sea la ley o, en su caso, la propia Constitución, la que establezca la imposibilidad jurídica de reinstalación. Bajo esas consideraciones, es 43
menester precisar que la hipótesis normativa del artículo 123, apartado A, fracción XXII, que señala que «la ley determinará los casos en que el patrono podrá ser eximido de la obligación de cumplir el contrato, mediante el pago de una indemnización», deja la delimitación del monto que por concepto de indemnización deberá cubrirse al trabajador a la ley reglamentaria, constituyéndose en el parámetro mínimo que el patrón pagará por el despido injustificado y, más aún, cuando se le libera de la obligación de reinstalar al trabajador al puesto que venía desempeñando; por tanto, si la ley reglamentaria del multicitado apartado A, esto es, la Ley Federal del Trabajo, respeta como mínimo constitucional garantizado para efectos de la indemnización, el contenido en la fracción XXII del apartado A en su generalidad, empero, prevé el pago adicional de ciertas prestaciones bajo las circunstancias especiales de que es la propia norma quien releva al patrón de la obligación de reinstalación -cumplimiento forzoso del contrato- aun cuando el despido sea injustificado, se concluye que, a efecto de determinar el monto que corresponde a los servidores públicos sujetos al régimen constitucional de excepción contenido en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Carta Magna, resulta aplicable, como mínimo, el monto establecido en el diverso apartado A, fracción XXII, y los parámetros a los que el propio Constituyente refirió al permitir que fuese la normatividad secundaria la que los delimitara. En consecuencia, la indemnización engloba el pago de 3 meses de salario y 20 días por cada año de servicio, sin que se excluya la posibilidad de que dentro de algún ordenamiento legal o administrativo a nivel federal, estatal, municipal o del Distrito Federal existan normas que prevean expresamente un monto por indemnización en estos casos, que como mínimo sea el anteriormente señalado, pues en tales casos será innecesario acudir a la Constitución, sino que la autoridad aplicará directamente lo dispuesto en esos ordenamientos.»19
Ahora bien, al resolver el Amparo Directo Administrativo número *****, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, sostuvo que el criterio jurisprudencial señalado con antelación, no analiza el momento hasta el cual debe cubrirse la indemnización constitucional, por ello, atiende a la jurisprudencia por contradicción de tesis sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro:
19 Tesis 2a./J. 198/2016 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación correspondiente a la Décima Época. Libro 38, Enero de 2017, Tomo I, Núm. de Registro: 2013440, consultable a Página 505. 44
«SEGURIDAD PÚBLICA. PROCEDE OTORGAR AL MIEMBRO DE ALGUNA INSTITUCIÓN POLICIAL, LAS CANTIDADES QUE POR CONCEPTO DE VACACIONES, PRIMA VACACIONAL Y AGUINALDO PUDO PERCIBIR DESDE EL MOMENTO EN QUE SE CONCRETÓ SU SEPARACIÓN, CESE, REMOCIÓN O BAJA INJUSTIFICADA Y HASTA AQUEL EN QUE SE REALICE EL PAGO DE LAS DEMÁS PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO, SIEMPRE QUE HAYA UNA CONDENA POR TALES CONCEPTOS.»20
En conclusión, determinó que la condena impuesta a la autoridad demandada al pago de veinte días de salario por cada año laborado debe abarcar desde la fecha de ingreso del actor hasta que se cumpla con la sentencia respectiva, pues es la única forma de resarcir de manera integral al servidor público perjudicado por un cese ilegal, indemnizándolo por todo aquello de lo que fue privado con motivo de la separación.
Luego, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se condena a la autoridad demandada, para que se efectué al actor el pago de la indemnización constitucional prevista en el segundo párrafo de la fracción XIII del Apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reiterando que esta se integra con:
1) El pago de 03 tres meses, equivalente a 90 noventa días, de salario. Para obtener la cantidad total de la indemnización constitucional, debe multiplicarse la remuneración diaria integrada
20 Tesis 2a./J.18/2012 (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Décima Época, Libro VI, Marzo de 2012, Tomo I, Núm. de Registro: 2000463, consultable a Página 635. 45
por 90 noventa días, en la intelección de que el producto de esa operación aritmética arrojará la cantidad total a liquidarse a la parte actora.
Como fue acotado en el inicio del presente Considerando, la remuneración diaria integrada consiste en de $*****; en ese tenor, al multiplicarse esa cantidad por noventa días, se obtiene como resultado un total de $*****, a razón de tres meses de percepción diaria integrada.
2) El pago de 20 veinte días de salario por cada año de servicios prestado, a partir del día 29 veintinueve de septiembre de 2003 dos mil tres -fecha de ingreso del impetrante- y los subsecuentes que se generen hasta que se cumpla con esta sentencia, a razón de $*****, que corresponde al importe de la última remuneración diaria integrada acreditada en autos.
Lo anterior, puntualizando que el accionante refiere en su demanda que ingresó a su servicio a partir del día 29 veintinueve de septiembre de 2003 dos mil tres, situación que la autoridad afirmó como cierta en el apartado correlativo a los hechos narrados por el actor, reconocimiento expreso que hace prueba plena en su contra sin necesidad de ofrecer probanza alguna al respecto, en términos de lo previsto por el numeral 119 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
(ii) Remuneraciones diarias dejadas de percibir.
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Por otra parte, resulta procedente reconocer el derecho solicitado por el accionante al pago de remuneración diaria que dejó de percibir por la prestación de sus servicios con motivo del cese injustificado del cargo que desempeñaba como agente de la Policía Ministerial, de conformidad con el siguiente criterio jurisprudencial aprobado por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se cita a continuación:
«SEGURIDAD PÚBLICA. INTERPRETACIÓN DEL ENUNCIADO «Y DEMÁS PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO», CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008. El citado precepto prevé que si la autoridad jurisdiccional resuelve que es injustificada la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio de los miembros de instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio. Ahora bien, en el proceso legislativo correspondiente no se precisaron las razones para incorporar el enunciado «y demás prestaciones a que tenga derecho»; por lo cual, para desentrañar su sentido jurídico, debe considerarse que tiene como antecedente un imperativo categórico: la imposibilidad absoluta de reincorporar a un elemento de los cuerpos de seguridad pública, aun cuando la autoridad jurisdiccional haya resuelto que es injustificada su separación; por tanto, la actualización de ese supuesto implica, como consecuencia lógica y jurídica, la obligación de resarcir al servidor público mediante el pago de una «indemnización» y «demás prestaciones a que tenga derecho». Así las cosas, como esa fue la intención del Constituyente Permanente, el enunciado normativo «y demás prestaciones a que tenga derecho» forma parte de la obligación resarcitoria del Estado y debe interpretarse como el deber de pagar la remuneración diaria ordinaria, así como los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que percibía el servidor público por la prestación de sus servicios, desde que se concretó su separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio y hasta que se realice el pago correspondiente. Lo anterior es así, 47
porque si bien es cierto que la reforma constitucional privilegió el interés general de la seguridad pública sobre el interés particular, debido a que a la sociedad le interesa contar con instituciones policiales honestas, profesionales, competentes, eficientes y eficaces, también lo es que la prosecución de ese fin constitucional no debe estar secundada por violación a los derechos de las personas, ni ha de llevarse al extremo de permitir que las entidades policiales cometan actos ilegales en perjuicio de los derechos de los servidores públicos, sin la correspondiente responsabilidad administrativa del Estado.»21
En efecto, como se desprende de la jurisprudencia recién transcrita, el artículo 123, Apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece la obligación resarcitoria del Estado a favor de los miembros de instituciones policiales de la Federación, Estados y Municipios, cuando la autoridad jurisdiccional resolviera que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio sea injustificada, mediante el pago de la indemnización «y demás prestaciones a las que tenga derecho».
Luego, aun cuando en el proceso legislativo correspondiente no se precisaron las razones para incorporar el enunciado y demás prestaciones a que tenga derecho, debe interpretarse como el deber de pagar la remuneración diaria ordinaria, así como los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que percibía el servidor público por la prestación de sus servicios, desde que se concretó su separación, remoción, baja, cese o
21 Tesis 2a./J. 110/2012 (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Décima Época, Libro XII, Septiembre de 2012, Tomo 2, Núm. de Registro: 2001770, consultable a Página 617. 48
cualquier otra forma de terminación del servicio y hasta que se realice el pago correspondiente.
Lo anterior es así, porque el enunciado normativo en cuestión forma parte de la obligación resarcitoria del Estado ante la imposibilidad absoluta de reincorporarlos al servicio (a pesar de que la autoridad jurisdiccional resolviera que la separación fue injustificada).
No se soslaya que el artículo 50 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, prohíbe el pago de salarios caídos a los integrantes de las instituciones policiales del Estado que fueran separados injustificadamente de sus cargos.
Sin embargo, este juzgador estima que tal disposición en el presente caso, transgrede en perjuicio del actor los derechos humanos de igualdad y de no discriminación, por razón de la condición de integrante de una institución policial, que derivan de los numerales 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; así como del diverso 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; por ello, lo procedente es su inaplicación al tenor de las consideraciones en que se sustenta el criterio emitido por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Sexto Circuito, que es del tenor siguiente:
«SEGURIDAD PÚBLICA. EL ARTÍCULO 50 DE LA LEY DE LA MATERIA DEL ESTADO DE GUANAJUATO, AL PROSCRIBIR EL PAGO DE SALARIOS CAÍDOS EN CASO DE CESE INJUSTIFICADO 49
DE LOS MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIACAS, VIOLA EL DERECHO HUMANO A LA IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 1o. DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, 26 DEL PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS Y 24 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS (CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO). De la interpretación sistemática de las fracciones IX, XIII y XIV del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de lo definido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en las tesis 2a. LIX/2011, 2a./J. 103/2010 y P./J. 24/95, publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIII, junio de 2011, página 428, con el rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008, NO CONTIENE COMO CONCEPTO JURÍDICO EL DE SALARIOS VENCIDOS.», Tomo XXXII, julio de 2010, página 310, con el rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. LA PROHIBICIÓN DE REINSTALAR EN SU CARGO A LOS MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES, PREVISTA POR EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008, ES APLICABLE EN TODOS LOS CASOS, INDEPENDIENTEMENTE DE LA RAZÓN QUE MOTIVÓ EL CESE.», y Tomo II, septiembre de 1995, página 43, con el rubro: «POLICÍAS MUNICIPALES Y JUDICIALES AL SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MÉXICO Y DE SUS MUNICIPIOS. SU RELACIÓN JURÍDICA ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA.», se concluye que los miembros de las instituciones policiales se encuentran en un régimen de excepción respecto de las condiciones en que prestan sus servicios, y esto obedece a la importancia de la función requerida que realizan para beneficio de la sociedad. Sin embargo, esa sola circunstancia no es razón suficiente para estimar que no gozan de los derechos humanos reconocidos en la Constitución, pues aun cuando el vínculo que los une es administrativo y no laboral, los miembros de las instituciones policiacas prestan un servicio al Estado, y la circunstancia de que las relaciones entre éste y aquéllos se regulen en un régimen legal distinto al de los demás trabajadores de los Poderes de la Unión, no implica que el Estado no deba garantizar y respetar los derechos 50
humanos de todos sus servidores públicos, porque la situación jurídica relevante es que todos prestan un servicio si se toma en cuenta que el parámetro mínimo internacional es que cualquier persona que lo preste -trabajo en sentido amplio-, tiene derecho a desempeñarlo en condiciones dignas y justas, así como a recibir como contraprestación una remuneración que les permita a ellos y a sus familiares gozar de un estándar de vida digno; así lo estableció la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Opinión Consultiva OC-18/03. En ese contexto, se afirma que existe un tratamiento diferenciado entre los trabajadores al servicio del Estado de Guanajuato y los miembros de las instituciones de seguridad pública, porque a los primeros sí se les concede el derecho al pago de un concepto para resarcirlos de los daños y perjuicios que sufren al ser cesados injustamente, y a los segundos no; diferencia de trato que no está justificada, porque: 1. No hay racionalidad en que por pertenecer a los cuerpos de seguridad pública, se les deba suprimir el derecho a que se les cubran los daños y perjuicios causados con la baja o remoción debido a causas ajenas al funcionario cesado, toda vez que si fue separado de su empleo sin percibir algún salario por causa no imputable a él y el Estado no acredita los motivos del cese, debe reparar el daño producido por la falta en que incurrió, aunado a que el principio básico relativo a la indemnización tratándose de separación injustificada del empleo y, por ende, el derecho del servidor al pago de las remuneraciones diarias ordinarias que dejó de percibir no tiende a proteger la estabilidad en el empleo de un servidor público y, por ende, no es un elemento objetivo que pueda servir de base para privar al quejoso del derecho a su pago; 2. No es necesaria la medida, ya que si bien la diferencia prevista en el artículo 50 de la Ley de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato persigue, en principio, una finalidad constitucionalmente legítima, que se traduce en garantizar la eficacia de los cuerpos de seguridad pública de la entidad, así como la protección de la integridad de sus miembros y de terceras personas, no podría constituir la causa de privación o afectación del derecho al pago de las remuneraciones diarias ordinarias que dejó de percibir en caso de cese injustificado, pues en nada incide en el funcionamiento del servicio que prestan dichos servidores públicos; y, 3. No puede concebirse acreditada la exclusión del derecho desde el aspecto de la proporcionalidad en estricto sentido, dado que la privación del derecho del quejoso a ser indemnizado de las remuneraciones diarias ordinarias que dejó de percibir en caso de un cese injustificado, frente a la mínima afectación que se pudiera producir al régimen de exclusión que opera para tales servidores públicos, no guarda concordancia, pues el derecho a ser resarcido de manera integral en el derecho del que se vio privado el servidor público mediante el pago de los conceptos dejados de percibir en virtud de un acto fuera de la legalidad, no se vincula con la estabilidad en el empleo de que 51
constitucionalmente carece. Así, la aplicación del aludido artículo 50, implica hacer una discriminación del servidor público por su condición de policía, pues por esa sola circunstancia se le priva del derecho al pago de las remuneraciones diarias ordinarias que dejó de percibir, cuando no existe razón que valide dicha medida; consecuentemente, el referido numeral viola el derecho humano de igualdad y no discriminación previsto en los artículos 1o. de la Constitución Federal, 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.»22
Ahora bien, en su contestación de demanda, la autoridad demandada sostiene que el comprobante de pago ofrecido por el actor hace prueba plena en su contra, al advertirse del mismo que le fueron íntegramente cubiertas sus remuneraciones hasta el día 14 catorce de junio de 2017 dos mil diecisiete.
Cuestión que, de un análisis realizado al aludido comprobante de pago, resulta correctamente evidenciada por la autoridad demandada, al apreciarse que en dicha documental la fecha de pago corresponde al día 14 catorce de junio de 2017 dos mil diecisiete.
De esa forma, la razón asiste a la autoridad y para efecto de calcular la prestación en tratamiento, ésta deberá computarse a partir del 15 quince de junio de 2017 dos mil diecisiete (día siguiente a aquel en que fue demostrado se pagó la última remuneración diaria al actor), de conformidad con lo previsto por los ordinales 117, 124 y 131 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
22 Tesis XVI. 1o.A.T.10 K (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Décima Época, Libro XII, Septiembre de 2012, Tomo 3, Núm. de Registro: 2001769, consultable a Página 1978. 52
En virtud de lo anterior, con base en los artículos 1 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en lo previsto por el numeral 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se condena a la autoridad demandada para que se efectué al actor el pago de las remuneraciones diarias integradas que dejó de percibir a partir del 15 quince de junio de 2017 dos mil diecisiete23, y hasta la fecha en que se realice el pago correspondiente en cumplimiento a la presente sentencia, dado que el artículo 50 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, resulta Inconvencional.
Lo anterior, conforme a la última remuneración diaria percibida, esto es, a razón de $*****24.
(iii), (iv) y (v) Aguinaldo, vacaciones y prima vacacional.
En su demanda, el accionante solicita el pago de vacaciones correspondiente a los días laborados del 01 uno de enero al 07 siete de junio de 2017 dos mil diecisiete, con base en los ordinales 26 y 27 de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al servicio del Estado; el pago de prima vacacional a razón de 30% treinta por ciento correspondiente al concepto de vacaciones, conforme al numeral 27 de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al servicio del Estado; y el pago de aguinaldo correspondiente a los días laborados del 01 uno de enero al 07 siete de junio de 2017 dos mil diecisiete, a razón de 45 cuarenta y cinco días por año de servicio prestado.
23 Día siguiente a aquel en que fue demostrado en la presente causa que se pagó la última remuneración diaria al actor. 24 Cantidad relativa a la última remuneración diaria integrada que percibió el actor. 53
Al respecto, de conformidad con el artículo 300, fracción V, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, resulta procedente reconocer el pago de aguinaldo, vacaciones y prima vacacional, a partir del 01 uno de enero de 2017 dos mil diecisiete y hasta que se cumpla a cabalidad la sentencia, con base en las siguientes consideraciones:
Las vacaciones y la prima vacacional, son conceptos que se encuentran comprendidos dentro del enunciado «y demás prestaciones a que tenga derecho», contenido en el artículo 123, Apartado B, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Al respecto, se invoca el siguiente criterio jurisprudencial por contradicción de tesis, emitido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se cita a continuación:
«SEGURIDAD PÚBLICA. PROCEDE OTORGAR AL MIEMBRO DE ALGUNA INSTITUCIÓN POLICIAL, LAS CANTIDADES QUE POR CONCEPTO DE VACACIONES, PRIMA VACACIONAL Y AGUINALDO PUDO PERCIBIR DESDE EL MOMENTO EN QUE SE CONCRETÓ SU SEPARACIÓN, CESE, REMOCIÓN O BAJA INJUSTIFICADA Y HASTA AQUEL EN QUE SE REALICE EL PAGO DE LAS DEMÁS PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO, SIEMPRE QUE HAYA UNA CONDENA POR TALES CONCEPTOS. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis 2a. LX/2011, de rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. INTERPRETACIÓN DEL ENUNCIADO ‘Y DEMÁS PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO’, CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008.», sostuvo que el referido enunciado «y demás prestaciones a que 54
tenga derecho», forma parte de la obligación resarcitoria del Estado y debe interpretarse como el deber de pagar la remuneración diaria ordinaria, así como los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que percibía el servidor público por la prestación de sus servicios, desde que se concretó su separación, cese, remoción o baja injustificada, y hasta que se realice el pago correspondiente. En ese sentido, dado que las vacaciones, la prima vacacional y el aguinaldo son prestaciones que se encuentran comprendidas dentro de dicho enunciado, deben cubrirse al servidor público, miembro de alguna institución policial, las cantidades que por esos conceptos pudo percibir desde el momento en que se concretó la separación, cese, remoción o baja injustificada, y hasta que se realice el pago de las demás prestaciones a que tenga derecho, siempre y cuando haya una condena por aquellos conceptos, ya que sólo de esa manera el Estado puede resarcirlo de manera integral de todo aquello de lo que fue privado con motivo de la separación.»25
Énfasis añadido.
Además, es de resaltarse que al resolverse el Amparo Directo Administrativo número *****, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, sostuvo que la determinación que antecede obedece al equilibrio racional que debe prevalecer entre los derechos de los trabajadores comprendidos tanto en el Apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como en su Apartado A, pues en este caso se tutela precisamente que las personas que desempeñen una labor -con independencia del sector en que hayan quedado constitucionalmente registrados- gocen del mismo trato unos y otros; tutela al trato igualitario que prevén los artículos 1 uno de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 24 de la Convención
25 Tesis 2a./J. 18/2012 (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Décima Época, Libro VI, Marzo de 2012, Tomo 1, Núm. de Registro: 2000463, consultable a Página 635. 55
Americana sobre Derechos Humanos; en relación con el artículo 123, Apartado A, fracción XII y Apartado B, fracción XIII, párrafo segundo, de la Carta Magna.
Ahora bien, de conformidad con el artículo 51 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, al que niega sólo le corresponde probar, cuando: 1) La negación envuelva la afirmación expresa de un hecho; 2) Se desconozca la presunción legal que tenga a su favor el colitigante; y 3) Se desconozca la capacidad.
Al tratarse de un hecho negativo -la falta de pago de aguinaldo, vacaciones y prima vacacional «correspondiente a los días laborados del 01 uno de enero al 07 siete de junio de 2017 dos mil diecisiete»- le correspondía a la autoridad encausada acreditar el pago oportuno de las mismas, y toda vez que no se desprende de los autos que integran la presente causa que la autoridad demandada hubiere acreditado haber cubierto tales prestaciones al justiciable, resulta procedente condenar a la autoridad enjuiciada realizar el pago correspondiente.
Lo anterior, sin soslayar que en la prueba confesional desahogada a cargo del actor y en concreto, en la posición Décima Segunda, el accionante absolvió que sí le fueron pagadas íntegramente sus prestaciones ordinarias, correspondientes hasta la primer quincena de junio de 2017 dos mil diecisiete, relativas a su cargo como agente de la policía ministerial. No obstante, se puntualiza que si bien el aguinaldo, vacaciones y prima vacacional pueden entenderse como prestaciones de carácter ordinario, lo cierto es que lo absuelto por el actor no resulta eficaz ni contundente para acreditar que las mismas 56
ya le fueron pagadas al accionante en los términos planteados en la posición.
Ello, pues la referida posición no resulta clara ni fue formulada de forma específica respecto a las prestaciones de aguinaldo, vacaciones y prima vacacional, además de que dicha confesión per se carece de idoneidad para acreditar la veracidad del pago al actor de las prestaciones en estudio, en términos de lo previsto por los ordinales 60 y 118 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
De manera adicional, no se omite mencionar que la autoridad demandada no controvirtió la forma y términos en que el accionante solicitó el pago de las prestaciones consistentes en vacaciones y prima vacacional.
No obstante lo anterior, respecto del aguinaldo que el accionante peticiona, si bien éste indica en su demanda que la base o razón de dicha prestación corresponde a 45 cuarenta y cinco días de salario por año de servicio presado, acotando que por costumbre esa es la base que se otorga a todo servidor público del Estado, y no la regulada en la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado y los Municipios de Guanajuato (20 veinte días por año de servicio presado); lo cierto es que no exhibe en la presente causa documento alguno mediante el cual acredite dicho posicionamiento.
Sin embargo, a fin de acatar el imperativo constitucional de asegurar a los integrantes de las instituciones de seguridad pública, como prestaciones mínimas, aquellas que reciben los trabajadores al servicio 57
del estado; deberá atenderse a lo previsto por el ordinal 41 de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado y de los Municipios de Guanajuato, mismo que establece que los trabajadores al servicio del estado gozan -como prestación mínima-, el pago de un aguinaldo anual equivalente a, por lo menos, 20 veinte días de salario, el cual será cubierto en la primera quincena del mes de diciembre.
En virtud de lo expuesto con antelación, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se condena a la autoridad demandada para que se efectué al actor el pago de:
▪ aguinaldo, a razón de 20 veinte días de salario por año laborado; ▪ vacaciones, a razón de 10 diez días de salario por cada seis meses de trabajo26; y ▪ prima vacacional, a razón de 30% treinta por ciento sobre la cantidad relativa a cada período vacacional27.
La anteriores prestaciones, correspondientes a las generadas partir del 01 uno de enero de 2017 dos mil diecisiete y hasta la fecha en que aconteció el ilegal cese de su cargo, así como de las subsecuentes que se originen a partir la separación y hasta el cabal cumplimiento de la presente sentencia.
26 En términos de lo previsto por el ordinal 26 de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado y de los Municipios de Guanajuato, precepto conforme al cual el actor solicita el pago por concepto de vacaciones, y sobre el cual no existió debate alguno por la autoridad demandada. 27 Con fundamento en lo previsto por el ordinal 27 de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado y de los Municipios de Guanajuato, precepto conforme al cual el actor solicita el pago por concepto de prima vacacional, y sobre el cual no existió controversia alguna por la encausada. 58
Además, como base de cálculo de las anteriores prestaciones, deberá atenderse a la cantidad de $*****, como remuneración diaria integrada.
(vi) La abstención de registrar cualquier registro nacional o local, en donde se inscriba el cese materializado en agravio del accionante.
Ahora bien, no obstante que el actor peticiona que sean giradas las instrucciones necesarias al Secretario de Seguridad Pública, con la finalidad de que se abstenga de enviar todo tipo de comunicación al Sistema Nacional y/o Estatal de Seguridad Pública de las Secretarías del ramo, a fin de que no sea realizada anotación alguna en sentido negativo dentro de su expediente; de conformidad con lo dispuesto por el artículo 300, fracción V, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, resulta procedente que la autoridad encausada realice las gestiones necesarias para efecto de que sea realizada la anotación en el expediente personal del accionante, así como en el Registro Nacional y Estatal de Seguridad Pública, de que éste fue cesado de manera injustificada, con base en las siguientes consideraciones:
Los artículos 60, primer párrafo, 74 y 85, fracción I, de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública; así como los artículos 1, fracción I, y 50 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, textualmente señalan:
Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública
«Artículo 60.- En caso de que los órganos jurisdiccionales determinen que la resolución por la que se impone la separación o remoción es injustificada, la 59
institución respectiva sólo estará obligada a la indemnización y al otorgamiento de las prestaciones a que tenga derecho la persona removida, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiese promovido de conformidad con el artículo 123, Apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Tal circunstancia será inscrita en el Registro Nacional correspondiente.
…
«Artículo 74.- Los integrantes de las Instituciones Policiales podrán ser separados de su cargo si no cumplen con los requisitos de las leyes vigentes, que en el momento de la separación señalen para permanecer en las Instituciones, sin que proceda su reinstalación o restitución, cualquiera que sea el juicio o medio de defensa para combatir la separación, y en su caso, sólo procederá la indemnización. Las legislaciones correspondientes establecerán la forma para calcular la cuantía de la indemnización que, en su caso, deba cubrirse.
Tal circunstancia será registrada en el Registro Nacional correspondiente.»
«Artículo 85.- La Carrera Policial comprende el grado policial, la antigüedad, las insignias, condecoraciones, estímulos y reconocimientos obtenidos, el resultado de los procesos de promoción, así como el registro de las correcciones disciplinarias y sanciones que, en su caso, haya acumulado el integrante. Se regirá por las normas mínimas siguientes:
I. Las Instituciones Policiales deberán consultar los antecedentes de cualquier aspirante en el Registro Nacional antes de que se autorice su ingreso a las mismas…»
Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato.
«Artículo 1. La presente ley es de orden público e interés general, tiene por objeto lo siguiente:
I. Regular la función de seguridad pública y la prevención social de la violencia y la delincuencia.
«Artículo 50. Los servidores públicos de índole ministerial y pericial, así como los de las Instituciones Policiales, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen 60
con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dicha Institución, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones.
Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, no procederá bajo ninguna circunstancia la reincorporación o reinstalación al mismo, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido. En tal supuesto el ex servidor público únicamente tendrá derecho a recibir las prestaciones que le correspondan al momento de la terminación del servicio y que le permanezcan vigentes al tiempo de su reclamo.
En ningún caso procederá el pago de salarios caídos.
La terminación del servicio será inscrita en los Registros Nacional y Estatal de Personal de las Instituciones de Seguridad Pública.»
De las disposiciones legales transcritas, se advierte que deberán quedar inscritas en los Registros Nacional y Estatal de Personal de las Instituciones de Seguridad Pública, la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio, aún y cuando una autoridad jurisdiccional resolviere que ésta fue injustificada o ilegal, en este caso, se inscribirá también la anulación de la resolución respectiva, como acontece en el caso concreto.
Resulta aplicable en este tópico, la tesis aislada, con el rubro siguiente: «SEGURIDAD PÚBLICA. ANTE LA IMPOSIBILIDAD DE REINSTALAR A LOS MIEMBROS DE ESE TIPO DE CORPORACIONES, ASÍ COMO DE SUPRIMIR LA INSCRIPCIÓN DE SU SEPARACIÓN DEL REGISTRO NACIONAL CORRESPONDIENTE, SE DEBE CONSIDERAR QUE LA SENTENCIA QUE DECLARÓ INJUSTIFICADA TAL DECISIÓN CONSTITUYE, POR SÍ, UNA FORMA DE REPARACIÓN.»28
28 Época: Décima Época; Registro: 2008925; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 17, Abril de 2015, Tomo II; Materia(s): Constitucional; Tesis: I.1o.A.95 A (10a.); Página: 1840. 61
Así, tanto el Registro Nacional como el Estatal de Personal de las Instituciones de Seguridad Pública, son instrumentos creados para evitar que quienes sean separados de una institución de seguridad pública puedan reingresar a alguna similar, en cualquiera de los órdenes de gobierno, ya que el artículo 123, apartado B, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece la prohibición absoluta de reincorporar a los integrantes de las corporaciones policíacas, aun cuando algún Órgano Jurisdiccional determine que la separación fue ilegal, y con independencia de la razón que motivó el cese, ello con la finalidad de beneficiar la seguridad y el combate a la corrupción.
En consecuencia, la eliminación del registro que demuestra que un particular fue removido como elemento de una institución de seguridad pública haría factible que la misma persona solicitara y, eventualmente consiguiera, su reingreso a esas corporaciones, lo que haría nugatorio el objetivo de los registros referidos y, aún más, implicaría autorizar el desacato al mandato constitucional que, como ya se dijo, contiene una prohibición absoluta.
A lo señalado, resulta aplicable la tesis aislada de rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. ES IMPROCEDENTE ORDENAR LA SUPRESIÓN DE LA INSCRIPCIÓN DE LA SEPARACIÓN DE LOS AGENTES DE LAS CORPORACIONES RELATIVAS DEL REGISTRO NACIONAL CORRESPONDIENTE, AUN CUANDO ESA DECISIÓN HAYA SIDO DECLARADA INJUSTIFICADA.»29
29 Época: Décima Época; Registro: 2008926; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 17, Abril de 2015, Tomo II; Materia(s): Constitucional, Administrativa; Tesis: I.1o.A.94 A (10a.); Página: 1842.
62
Refuerza lo expuesto, la jurisprudencia emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, siguiente:
«MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES. EFECTOS DE LA CONCESIÓN DEL AMPARO DIRECTO CONTRA LA SENTENCIA DICTADA EN SEDE JURISDICCIONAL CUANDO SE ADVIERTAN VIOLACIONES PROCESALES, FORMALES O DE FONDO EN LA RESOLUCIÓN DEFINITIVA DICTADA EN SEDE ADMINISTRATIVA QUE DECIDE SEPARARLOS, DESTITUIRLOS O CESARLOS. Conforme a lo establecido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia 2a./J. 103/2012 (10a.) (*), de rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. LA SENTENCIA EN LA QUE SE CONCEDE EL AMPARO CONTRA LA SEPARACIÓN, REMOCIÓN, BAJA, CESE O CUALQUIER OTRA FORMA DE TERMINACIÓN DEL SERVICIO DE MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES, POR VIOLACIÓN AL DERECHO DE AUDIENCIA, DEBE CONSTREÑIR A LA AUTORIDAD RESPONSABLE A PAGAR LA INDEMNIZACIÓN CORRESPONDIENTE Y LAS DEMÁS PRESTACIONES A QUE EL QUEJOSO TENGA DERECHO.», cuando el quejoso impugne en amparo directo la ilegalidad de la resolución definitiva, mediante la cual haya sido separado del cargo que desempeñaba como servidor público de una institución policial, por violaciones procesales, formales o de fondo en el procedimiento administrativo de separación; tomando en cuenta la imposibilidad de regresar las cosas al estado en el que se encontraban previo a la violación, por existir una restricción constitucional expresa, no debe ordenarse la reposición del procedimiento, sino que el efecto de la concesión del amparo debe ser de constreñir a la autoridad responsable a resarcir integralmente el derecho del que se vio privado el quejoso. En estos casos, la reparación integral consiste en ordenar a la autoridad administrativa: a) el pago de la indemnización correspondiente y demás prestaciones a que tenga derecho, y b) la anotación en el expediente personal del servidor público, así como en el Registro Nacional de Seguridad Pública, de que éste fue separado o destituido de manera injustificada.»30
Lo resaltado es propio.
30 Décima Época Registro: 2012722 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación Publicación: viernes 07 de octubre de 2016 10:17 h Materia(s): (Común, Administrativa) Tesis: 2a./J. 117/2016 (10a.) 63
Por tanto, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 300, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se condena a la autoridad demandada, para que realice las gestiones necesarias a fin de que sea efectuada la anotación en el expediente personal del actor, así como en los Registros Nacional y Estatal correspondientes, de que éste fue cesado de manera injustificada, con motivo de lo resuelto en la presente sentencia.
(vii) Servicios de Salud y Seguridad Social.
No obstante que el accionante hubiere omitido solicitar de manera expresa y en forma particular, que se le continuaran otorgando los servicios de salud y seguridad social, de conformidad con el numeral 300, fracción V, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, resulta procedente reconocer su derecho a que le sigan siendo prestados los servicios de salud y seguridad social hasta que se cumpla a cabalidad la sentencia; ello, de acuerdo a lo establecido por la jurisprudencia siguiente:
«SENTENCIA DE AMPARO, EFECTOS DE LA. CUANDO SE DETERMINE QUE SE VULNERÓ LA GARANTÍA DE AUDIENCIA POR NO HABERSE SEGUIDO PROCEDIMIENTO ALGUNO RESPECTO A LA SEPARACIÓN, REMOCIÓN, BAJA, CESE O CUALQUIER OTRA FORMA DE TERMINACIÓN DEL SERVICIO DE LOS AGENTES DEL MINISTERIO PÚBLICO, LOS PERITOS Y LOS MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES DEL ESTADO DE PUEBLA Y SUS MUNICIPIOS. En estricto acatamiento de la jurisprudencia 2a./J. 103/2012 de rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. LA SENTENCIA EN LA QUE SE CONCEDE EL AMPARO CONTRA LA SEPARACIÓN, REMOCIÓN, BAJA, CESE O CUALQUIER OTRA FORMA DE TERMINACIÓN DEL SERVICIO DE MIEMBROS DE LAS 64
INSTITUCIONES POLICIALES, POR VIOLACIÓN AL DERECHO DE AUDIENCIA, DEBE CONSTREÑIR A LA AUTORIDAD RESPONSABLE A PAGAR LA INDEMNIZACIÓN CORRESPONDIENTE Y LAS DEMÁS PRESTACIONES A QUE EL QUEJOSO TENGA DERECHO.», si en el juicio de amparo se resuelve que es injustificada la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio, por no haberse seguido procedimiento alguno al respecto, la autoridad responsable quedará constreñida a pagar la indemnización constitucional y las demás prestaciones a que tenga derecho la parte quejosa, desde que se concretó su cese, remoción o baja injustificada y hasta que se realice el pago correspondiente; sin que de manera alguna pueda ordenarse la sustanciación del procedimiento que no se instauró con antelación. Además, se estima que entre las prestaciones que deben cubrirse a la impetrante del amparo se encuentra la relativa a los servicios de salud, la cual se proporcionará hasta en tanto se pague la indemnización y las prestaciones referidas; y, si la legislación aplicable prevé la conservación de dichos derechos, deberá observarse el precepto legal respectivo para que el plazo de conservación transcurra a partir de que se haga la liquidación correspondiente.»31
Énfasis añadido
Ello, considerando que el derecho a la salud debe ser garantizado a la población en igualdad de oportunidades y sin condicionamiento alguno, y más aún que en el presente proceso fue demostrado que el cese cometido al accionante por la encausada fue desajustado a legalidad y en inobservancia de las formalidades establecidas en los ordenamientos aplicables para decretar dicho cese.
De lo anterior, resulta ilustrativo en lo conducente, la siguiente tesis:
«DERECHO A LA SALUD. FORMA DE CUMPLIR CON LA OBSERVACIÓN GENERAL NÚMERO 14 DEL COMITÉ DE LOS
31 Décima Época Registro: 2011293 Instancia: Plenos de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 28, Marzo de 2016, Tomo II Materia(s): Común Tesis: PC.VI.A. J/4 A (10a.) Página: 1535 65
DERECHOS SOCIALES Y CULTURALES DE LA ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS, PARA GARANTIZAR SU DISFRUTE. El Estado Mexicano suscribió convenios internacionales que muestran el consenso internacional en torno a la importancia de garantizar, al más alto nivel, ciertas pretensiones relacionadas con el disfrute del derecho a la salud, y existen documentos que las desarrollan en términos de su contenido y alcance. Uno de los más importantes es la Observación General Número 14 del Comité de los Derechos Sociales y Culturales de la Organización de las Naciones Unidas, organismo encargado de monitorear el cumplimiento de los compromisos asumidos por los Estados firmantes del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, del cual México es parte y el que, esencialmente, consagra la obligación de proteger, respetar y cumplir progresivamente el derecho a la salud y no admitir medidas regresivas en su perjuicio, absteniéndose de denegar su acceso, garantizándolo en igualdad de condiciones y sin condicionamiento alguno, debiendo reconocer en sus ordenamientos jurídicos, políticas y planes detallados para su ejercicio, tomando, al mismo tiempo, medidas que faciliten el acceso de la población a los servicios de salud, es decir, este ordenamiento incluye no solamente la obligación estatal de respetar, sino también la de proteger y cumplir o favorecer este derecho. En estas condiciones, ese cumplimiento requiere que los Estados reconozcan suficientemente el derecho a la salud en sus sistemas políticos y ordenamientos jurídicos nacionales, de preferencia mediante la aplicación de leyes, adoptando una política nacional de salud acompañada de un plan detallado para su ejercicio, cuando menos en un mínimo vital que permita la eficacia y garantía de otros derechos, y emprendan actividades para promover, mantener y restablecer la salud de la población, entre las que figuran, fomentar el reconocimiento de los factores que contribuyen al logro de resultados positivos en materia de salud; verbigracia, la realización de investigaciones y el suministro de información, velar porque el Estado cumpla sus obligaciones en lo referente a la difusión de información apropiada acerca de la forma de vivir y de alimentación sanas, así como de las prácticas tradicionales nocivas y la disponibilidad de servicios, al igual que apoyar a las personas a adoptar, con conocimiento de causa, decisiones por lo que respecta a su salud.»32
Lo resaltado es propio.
32 Décima Época Registro: 2004683 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Libro XXV, Octubre de 2013, Tomo 3 Materia(s): Constitucional Tesis: I.4o.A.86 A (10a.) Página: 1759 66
Dicho pronunciamiento encuentra soporte derivado del análisis realizado a los autos de la presente causa, y en particular al comprobante de pago exhibido por el actor como anexo en su escrito de demanda, del cual se desprende que al actor se le realizaban descuentos -de manera ordinaria- identificados como «Per nom aport trab ISSSTE» e «ISSEG trabajador periodo», lo cual se traduce en que el impetrante tenía acceso a los servicios de salud y seguridad social, mediante el entero de cuotas por la encausada ante el Instituto de Seguridad Social al Servicio de los Trabajadores del Estado, y el Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato.
A causa de lo anterior, de conformidad con lo previsto por el artículo 300, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se condena a la autoridad demandada, para que se continúen aportando las cuotas obrero-patronales ante los Institutos de Seguridad Social antes señalados, a fin de que el demandante siga gozando de los servicios de salud y seguridad social, hasta en tanto se cumpla a cabalidad con la sentencia.
Es de destacar que a las cantidades a las que ha sido condenada la autoridad demandada, DEBERÁN EFECTUARSE LAS DEDUCCIONES LEGALES Y ACTUALIZACIONES CORRESPONDIENTES.
Lo señalado en virtud de que el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, en el amparo directo *****, sostuvo que no existe obligación de la autoridad demandada de 67
restituir a los elementos de seguridad pública -aun cuando jurisdiccionalmente se determine ilegal su cese-; y que aunado a que gozan del derecho fundamental de protección efectiva del salario de conformidad con el artículo 8 de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado de Guanajuato, se justifica que sean incrementadas las prestaciones reconocidas en esta sentencia conforme a los aumentos salariales anuales correspondientes, atento al derecho que tienen los elementos de las instituciones policiales a disfrutar de las medidas de protección al salario y dado el carácter accesorio de dichos incrementos respecto del sueldo principal; lo cual deberá justificar debidamente la demandada al dar cumplimiento a esta resolución.
Finalmente, el Director General de la Policía Ministerial del Estado de Guanajuato, deberá informar sobre el cumplimiento otorgado a la condena que precede en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, en términos de lo dispuesto en el ordinal 322 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299, 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
68
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.
TERCERO. Se decreta la Nulidad Total del cese verbal del actor de sus funciones como agente de la Policía Ministerial, efectuado el día 07 siete de junio de 2017 dos mil diecisiete, por el Director General de la Policía Ministerial del Estado de Guanajuato, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto de la misma.
CUARTO. Se reconocen los derechos así precisados en el Considerando Sexto del presente fallo y correlativamente se condena a la autoridad demandada: 1) al pago de la indemnización constitucional, integrada por 90 noventa días de salario, así como 20 veinte días de salario por año laborado; 2) al pago de las remuneraciones diarias ordinarias dejadas de percibir desde el 15 quince de junio de 2017 dos mil diecisiete y hasta que se cumpla con esta sentencia; 3) al pago de aguinaldo, vacaciones y prima vacacional a partir del 01 uno de enero de 2017 dos mil diecisiete y hasta que se cumpla con esta sentencia; 4) a realizar las gestiones necesarias a fin de que sea efectuada la anotación en el expediente personal del actor, así como en los Registros Nacional y Estatal correspondientes, de que éste fue cesado de manera injustificada, con motivo de lo resuelto en la presente sentencia; y 5) a que se continúen aportando las cuotas obrero-patronales ante los Institutos de Seguridad Social antes señalados, a fin de que el demandante siga gozando de los servicios de salud y seguridad social, hasta en tanto se cumpla a cabalidad con la 69
sentencia; en los términos y directrices expuestas en el mencionado Considerando.
QUINTO. No se reconoce los derechos solicitados por el accionante consistentes en: 1) la reinstalación en las actividades que desempeñaba como agente de la policía ministerial; y 2) la abstención de realizar anotación alguna en sentido negativo dentro de su expediente personal, así como en el Registro Nacional y Estatal de Seguridad Pública, por los motivos y razones expuestas en el Considerando Sexto de esta resolución.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Guanajuato, Guanajuato, 25 veinticinco de junio de 2018 dos mil dieciocho.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1461/1ªSala/17 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante juicio en línea en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 01 uno de agosto de 2017 dos mil diecisiete, *****, por su propio derecho, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«…estado de cuenta de impuesto predial de la cuenta *****, cuya impresión me fuera entregada en fecha 16 de junio de 2017, en que me determinan un monto a pagar por la cantidad de $***** (*****) emitido por área dependiente de la Tesorería Municipal»
La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad total del acto impugnado; y 2) El reconocimiento del derecho de la parte actora para que sea calculado el impuesto predial conforme a las superficies existentes que realmente sean de su propiedad.
2
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 03 tres de agosto de 2017 dos mil diecisiete, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a las autoridades demandadas y se les emplazó para que dieran contestación a la misma.
Se admitieron las pruebas ofrecidas por el justiciable en el escrito inicial de demanda y se requirieron los informes de autoridad solicitados.
Asimismo, se tuvo a la parte actora por designando abogado autorizado en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
En proveído de fecha 18 dieciocho de octubre de 2017 dos mil diecisiete, se tuvo a la Tesorera Municipal y a la Directora de Impuestos Inmobiliarios y Catastro, ambas del Municipio de Celaya, Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma, se admitieron las pruebas ofrecidas en su ocurso y se les tuvo por objetando la documental consistente en Tabla 1 que contiene el listado de lotes con superficies; se les tuvo por designando abogados autorizados y señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
El 25 veinticinco de octubre de 2017 dos mil diecisiete, se regularizó el proceso, dado que respecto de la prueba de informe, la Directora de Impuestos Inmobiliarios y Catastro de Celaya, Guanajuato, no rindió informe respecto del cuestionamiento 02 dos, ni exhibió croquis o plano de la ubicación del predio de la cuenta predial *****, así como las medidas y colindancias, por lo cual se le requirió para su cumplimiento. 3
En auto de fecha 06 seis de diciembre de 2017 dos mil diecisiete, se tuvo a la Dirección de Impuestos Inmobiliarios y Catastro de Celaya, Guanajuato, por rindiendo el informe solicitado; además se admitió la prueba superveniente ofrecida por la actora consistente en la invitación número 27505 de fecha 01 uno de noviembre de 2017 dos mil diecisiete, en que informa el supuesto adeudo de impuesto predial por la cuenta *****, con la que se ordenó dar vista a la autoridad demandada.
En proveído dictado el 12 doce de febrero de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo a la parte demandada por perdiendo su derecho a manifestar lo que a su derecho conviniera.
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 06 de marzo de 2018 dos mil dieciocho tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por la parte actora y no así por las autoridades demandadas.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad 4
con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1; en relación con el artículo 243, segundo párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, 307 A, 307 B y 307 D del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Previo al estudio del presente asunto conviene precisar cuál es el acto impugnado, ello con la finalidad de fijar con exactitud la litis en este proceso administrativo y proceder con posterioridad, al estudio de la legalidad de dicho acto.
Resulta aplicable por analogía, la tesis aislada del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con el rubro y texto siguientes:
«ACTOS RECLAMADOS. REGLAS PARA SU FIJACIÓN CLARA Y PRECISA EN LA SENTENCIA DE AMPARO. El artículo 77, fracción I, de la Ley de Amparo establece que las sentencias que se dicten en el juicio de garantías deberán contener la fijación clara y precisa de los actos reclamados, así como la apreciación de las pruebas conducentes para tenerlos o no por demostrados; asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido el criterio de que para lograr tal fijación debe acudirse a la lectura íntegra de la demanda sin atender a los calificativos que en su enunciación se hagan sobre su constitucionalidad o inconstitucionalidad. Sin embargo, en algunos casos ello resulta insuficiente, por lo que los juzgadores de amparo deberán armonizar, además, los datos que emanen del escrito inicial de demanda, en un sentido que resulte congruente con todos sus elementos, e incluso con la totalidad de la información del expediente del juicio, atendiendo preferentemente al pensamiento e intencionalidad de su autor, descartando las precisiones que generen oscuridad o confusión. Esto es, el juzgador de amparo, al fijar los actos reclamados, deberá atender a lo que quiso decir el
1Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete , mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete , conforme a sus transitorios primero y segundo. 5
quejoso y no únicamente a lo que en apariencia dijo, pues sólo de esta manera se logra congruencia entre lo pretendido y lo resuelto.»2
Énfasis añadido.
Ahora bien, del análisis integral al escrito inicial de demanda, se advierte que la parte actora impugna la determinación del crédito fiscal por la cantidad de $*****(*****) con motivo del impuesto predial, contenida en un estado de cuenta.
Precisado lo anterior, se tiene por debidamente acreditada la existencia del acto impugnado con la reproducción digital de la impresión del estado de cuenta de fecha 16 dieciséis de junio de 2017 dos mil diecisiete, relativa a la cuenta ***** y clave catastral *****, del predio ubicado en calle *****, zona *****, en Celaya, Guanajuato, y con el informe de autoridad rendido por el Director de Ingresos del municipio de Celaya, Guanajuato, en el que señala que sí fue impreso el estado de cuenta del sistema «SUT», siendo coincidentes los datos señalados con los de la impresión; probanzas que adminiculadas se les otorga valor probatorio pleno al tenor de lo dispuesto en los artículos 48, fracción II, 113, 115, 117, 122 y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Asimismo se acredita con la prueba superveniente ofrecida por la parte actora, consistente en la invitación con folio *****, de fecha 01 uno de noviembre de 2017 dos mil diecisiete, emitida por la Tesorera Municipal demandada, precisando que la misma no constituye el acto impugnado en el proceso.
2 Época: Novena Época; Registro: 181810; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIX, Abril de 2004; Materia(s): Común; Tesis: P. VI/2004; Página: 255. 6
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
Señalan las autoridades demandadas que el estado de cuenta que pretende impugnar el actor no es un acto administrativo, pues su objeto no es crear, declarar, reconocer, transmitir, modificar o extinguir alguna situación jurídica individual y concreta, como lo señala el artículo 136 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es por ello que no le causa agravio alguno al hoy actor pues se trata de un documento que se expidió a solicitud del contribuyente y no representa requerimiento de pago, sino que es de carácter informativo.
Con motivo de lo anterior, solicitan el sobreseimiento del proceso al tenor de lo dispuesto en los artículos 261, fracción I, y 262, fracción II, del Código citado.
Es infundado el argumento de las encausadas de conformidad con las consideraciones jurídicas que a continuación se exponen:
El artículo 136 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, establece lo siguiente:
7
«El acto administrativo es toda declaración unilateral de voluntad, emanada de una autoridad administrativa del Estado o de sus municipios en el ejercicio de potestades públicas derivadas de los ordenamientos jurídicos, que tiene por objeto crear, declarar, reconocer, transmitir, modificar o extinguir una situación jurídica individual y concreta, o bien de carácter general, con la finalidad de satisfacer intereses generales.»
Como se desprende de la trascripción que precede, y como lo han abordado diversos tratadistas en materia administrativa, el acto administrativo es una declaración unilateral de voluntad susceptible de incidir en la esfera jurídica del gobernado, ya sea creando, declarando, reconociendo, transmitiendo o extinguiendo una situación jurídica individual.3
El acto controvertido en este proceso cumple con las características de un acto administrativo, toda vez que fue emitido unilateralmente por la Dirección de Catastro e Impuestos Inmobiliarios de Celaya, Guanajuato, en ejercicio de sus funciones públicas de recaudación previstas en la Ley Hacendaria Municipal, aunado a que el acto combatido incide en la esfera jurídica del particular afectado, pues crea y declara una obligación fiscal determinada en cantidad liquida – impuesto a pagar-, generando así una situación jurídica individual y concreta que trasciende en el patrimonio del particular destinatario del acto -al realizar el pago-; luego entonces, reúne los extremos que exige el artículo 136 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, para considerar como acto administrativo impugnable en su modalidad de crédito fiscal.
De acuerdo con lo anterior, se puede concluir que sí hubo una determinación en cantidad liquida por parte de la Dirección de
3 DELGADILLO GUTIÉRREZ, Luis Humberto y LUCERO ESPINOSA, Manuel, Compendio de Derecho Administrativo, novena edición, Porrúa, México, 2012. 8
Catastro e Impuestos Inmobiliarios, consistente en impuesto predial correspondiente a los años 2012 dos mil doce a 2017 dos mil diecisiete, por la cantidad total de $*****(*****), quedando acreditado que la Dirección de Catastro e Impuestos Inmobiliarios consideró a *****, como sujeto pasivo de un tributo y realizó (de manera correcta o no) un cálculo aritmético para determinar un monto a cargo del actor, generando así una relación jurídica tributaria, al considerar un hecho fáctico inmobiliario como generador del pretendido tributo municipal.
Por lo tanto, no puede considerarse, a priori, que el estado de cuenta no es acto impugnable, pues como puede observarse de la demanda el justiciable señaló como acto impugnable la determinación del impuesto realizada por la autoridad demandada, y aportó como prueba de ello el cálculo que realizó la mencionada autoridad, generando con esto el derecho para acudir a demandar su nulidad.
No se omite precisar, que los artículos 43 y 44 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, establecen que se entiende por crédito fiscal y cuando nace la obligación de pago, al efecto:
«Artículo 43. La obligación fiscal nace cuando se realizan los supuestos jurídicos o de hecho previstos en las Leyes Fiscales.»
«Artículo 44. El crédito fiscal es la obligación determinada en cantidad líquida conforme a las disposiciones vigentes en el momento de su nacimiento, siéndole aplicables las normas sobre procedimientos que se expidan con posterioridad, para efectos de su pago voluntario o del requerimiento del mismo en los términos de Ley.»
Lo resaltado es propio.
9
Es oportuno clarificar, que los créditos fiscales auto determinados por el contribuyente no pueden considerarse en esencia actos administrativos, empero, en la especie nos encontramos ante una determinación fiscal por parte de la autoridad, con independencia de que haya acaecido o no el pago por el contribuyente al atender tal determinación autoritaria.
Son ilustrativas para lo anterior, aplicables por analogía o por mediar circunstancias iguales al caso que nos concierne, las siguientes tesis y jurisprudencia, cuyos rubros y textos señalan:
«RECIBO DE PAGO DE DERECHOS. COMO ACTO ADMINISTRATIVO ES IMPUGNABLE EN TÉRMINOS DE LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 17 DE LA LEY DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA PARA EL ESTADO Y MUNICIPIOS DE NUEVO LEÓN. Del artículo 17, fracción IV, de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado y Municipios de Nuevo León, se advierte que el Tribunal de Justicia Administrativa es competente para conocer del juicio que se promueva contra actos o resoluciones que causen un agravio en materia fiscal o administrativa, dictados u ordenados por autoridades administrativas, fiscales o entidades de la administración pública paraestatal o de los Municipios del Estado de Nuevo León. Por su parte, el numeral 271, fracción I, de la Ley de Hacienda del Estado de Nuevo León, obliga a efectuar el pago de derechos a quienes pretendan realizar una inscripción ante el Instituto Registral y Catastral del Estado de Nuevo León, con motivo de la adquisición de inmuebles, esto es, los particulares que se ubiquen en esa hipótesis deben cumplir lo señalado en la norma en cita y, la oficina receptora del pago, actúa como autoridad en la generación del acto que emite como comprobante de la recepción del numerario. Pago que, aun voluntario, causa agravio en materia fiscal por tratarse de una obligación a cargo de las personas que adquieren bienes inmuebles, por ello se trata de un acto administrativo, que consiste en la declaración que se manifiesta de manera voluntaria en el marco del accionar de la función pública y tiene la particularidad de producir, en forma inmediata, efectos jurídicos individuales a cargo de quien lo produce, al generar que la autoridad emita el acto administrativo en el que define el importe, concepto y sujeto obligado a cumplir con la carga contenida en el 10
recibo de pago. De ahí que el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado sea la autoridad competente para conocer de la impugnación del acto administrativo reflejado en el recibo de pago correspondiente.»4
«IMPUESTO PREDIAL. EL RECIBO O CERTIFICADO DE PAGO ES SUFICIENTE PARA ACREDITAR EL INTERÉS JURÍDICO EN EL JUICIO DE AMPARO PROMOVIDO CONTRA LAS LEYES QUE LO ESTABLECEN. El interés jurídico que le asiste a la parte quejosa para reclamar en el juicio de amparo las leyes que establecen o modifican el impuesto predial en aspectos generales, con motivo de un acto de aplicación, puede acreditarse con el recibo o certificado de pago del tributo a su nombre, correspondiente al ejercicio de vigencia de la ley, pues de tal prueba deriva que es contribuyente de aquél, en relación con el predio a que el recibo se refiere y que realizó el pago de la contribución, sin que deba exigirse la aportación de mayores elementos de prueba; salvo en los casos en que se impugnen, en lo particular, normas que regulen determinados supuestos que requieran de la demostración, con mayores pruebas, de que el particular se encuentra comprendido en ellos.»5
Énfasis añadido.
Por lo anterior, esta Sala concluye que no se configura la causal de improcedencia relativa a la inexistencia del acto impugnado que invocaron las autoridades demandadas.
Al no prosperar las causas de improcedencia y sobreseimiento invocadas, y no advertirse de oficio alguna que impida el análisis de fondo del proceso, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del presente proceso administrativo, dado que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
4 Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito., publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, décima época, registro 2015450, tesis IV.1o.A.71 A (10a.), página 2529. 5 Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, décima época, registro 2002151, tesis: 2a./J. 141/2012 (10a.), página 1305. 11
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por las autoridades encausadas tendientes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».6
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. De conformidad a lo establecido en el último párrafo del precepto legal 302 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se hace valer de oficio la ausencia de fundamentación y motivación del acto impugnado y de la competencia de la autoridad para dictarlo.
Ello, al tratarse de un estudio preferente, por versar sobre un requisito esencial del acto de autoridad, en razón de que tal situación conllevaría a decretar la nulidad total del acto o resolución impugnada, según lo prevé la jurisprudencia por contradicción de tesis aprobada por la
6 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 12
Segunda Sala de nuestro Alto Tribunal, cuyo rubro y texto son del tenor siguiente:
«COMPETENCIA. SU ESTUDIO OFICIOSO RESPECTO DE LA AUTORIDAD DEMANDADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, DEBE SER ANALIZADA POR LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. El artículo 238, penúltimo párrafo, del Código Fiscal de la Federación y su correlativo 51, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, establece que ese Tribunal podrá hacer valer de oficio, por ser de orden público, la incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada. Al respecto debe decirse que ese estudio implica todo lo relacionado con la competencia de la autoridad, supuesto en el cual se incluye tanto la ausencia de fundamentación de la competencia, como la indebida o insuficiente fundamentación de la misma, en virtud de que al tratarse de una facultad oficiosa, las Salas fiscales de cualquier modo entrarán al examen de las facultades de la autoridad para emitir el acto de molestia; lo anterior con independencia de que exista o no agravio del afectado, o bien, de que invoque incompetencia o simplemente argumente una indebida, insuficiente o deficiente fundamentación de la competencia. Cabe agregar que en el caso de que las Salas fiscales estimen que la autoridad administrativa es incompetente, su pronunciamiento en ese sentido será indispensable, porque ello constituirá causa de nulidad de la resolución impugnada; sin embargo, si considera que la autoridad es competente, esto no quiere decir que dicha autoridad jurisdiccional necesariamente deba pronunciarse al respecto en los fallos que emita, pues el no pronunciamiento expreso, simplemente es indicativo de que estimó que la autoridad demandada sí tenía competencia para emitir la resolución o acto impugnado en el juicio de nulidad.7
El resaltado es propio.
Al respecto el artículo 137, fracciones I y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, establece como elementos de validez de los actos administrativos, el fundar y motivar debidamente su competencia y determinaciones, al disponer lo siguiente:
7 Visible en la Novena Época, Instancia: Segunda Sala, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXVI, Diciembre de 2007, Materia(s): Administrativa, Tesis: 2a./J. 218/2007, Página: 154. 13
«Artículo 137. Son elementos de validez del acto administrativo: I. Ser expedido por autoridad competente (…) VI. Estar debidamente fundado y motivado…»
Lo señalado, acorde con el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que exige que, en todo acto de molestia la autoridad competente funde y motive la causa legal del procedimiento, al disponer a la letra:
«Articulo 16.- Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento…»
Énfasis añadido.
Igualmente, el primer párrafo del numeral 2 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato, consagra el principio de legalidad en virtud del cual las autoridades sólo están facultadas para hacer lo que la ley expresamente les permite, con la finalidad de otorgar seguridad jurídica a los gobernados.
En ese tenor, por fundar ha de entenderse la precisión de las normas de derecho positivo que dan sustento jurídico al acto autoritario; y por motivar, la narración pormenorizada de los hechos, estableciendo a detalle las circunstancias individuales, en el presente caso, para determinar el crédito fiscal, detallando la norma jurídica que así lo prevé, al igual que aquella en que sustentó su actuar.
En consecuencia, la fundamentación debe traducirse en el señalamiento preciso de los preceptos legales aplicables en la determinación del crédito fiscal. La motivación, en el señalamiento 14
preciso y detallado de las circunstancias específicas del caso, así como el razonamiento jurídico donde se explique el adeudo referido; además de aquellos base de su potestad.
Así, en el acto de mérito la fundamentación obligada, consiste en el señalamiento preciso de los preceptos legales soporte de su potestad para determinar tal adeudo y concluir su monto.
Bajo ese contexto, este juzgador advierte que las autoridades demandadas omitieron sustentar sus facultades para emitir el acto impugnado, formalidad esencial para su eficacia, tal y como se desprende de su lectura, incumpliendo con el elemento de validez del acto administrativo contenido en la fracción I, del numeral 137, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Sirve de apoyo, al respecto, la Jurisprudencia sentada por contradicción de tesis que a la letra se inserta:
«COMPETENCIA. SU FUNDAMENTACION ES REQUISITO ESENCIAL DEL ACTO DE AUTORIDAD. Haciendo una interpretación armónica de las garantías individuales de legalidad y seguridad jurídica que consagran los artículos 14 y 16 constitucionales, se advierte que los actos de molestia y privación deben, entre otros requisitos, ser emitidos por autoridad competente y cumplir las formalidades esenciales que les den eficacia jurídica, lo que significa que todo acto de autoridad necesariamente debe emitirse por quien para ello esté facultado expresándose, como parte de las formalidades esenciales, el carácter con que se suscribe y el dispositivo, acuerdo o decreto que otorgue tal legitimación. De lo contrario, se dejaría al afectado en estado de indefensión, ya que al no conocer el apoyo que faculte a la autoridad para emitir el acto, ni el carácter con que lo emita, es evidente que no se le otorga la oportunidad de examinar si su actuación se encuentra o no dentro del ámbito competencial respectivo, y es conforme o no a la Constitución o a la ley; para que, en su caso, esté en aptitud de 15
alegar, además de la ilegalidad del acto, la del apoyo en que se funde la autoridad para emitirlo, pues bien puede acontecer que su actuación no se adecúe exactamente a la norma, acuerdo o decreto que invoque, o que éstos se hallen en contradicción con la ley fundamental o la secundaria.»8
Énfasis añadido.
En ese orden de ideas, toda vez que en el acto impugnado, la parte encausada omitió citar fundamentación alguna soporte de su actuar, así como aquella que lo llevó a determinar el adeudo reclamado; en términos del citado artículo 16 de nuestra Carta Magna, es innegable que carece del requisito que todo acto de autoridad debe contener para tenerse por legalmente pronunciado, en relación con lo previsto en las señaladas fracciones I y VI, del ordinal 137, del Código que rige la materia, lo que ocasionó incertidumbre jurídica al demandante para poder controvertir la determinación del crédito fiscal ante este órgano.
Bajo esa tesitura, procede decretar la Nulidad Total de la determinación del crédito fiscal por la cantidad de $*****(*****) con motivo del impuesto predial, correspondiente a la cuenta *****, con clave catastral *****, contenida en el estado de cuenta impreso el 16 dieciséis de junio de 2017 dos mil diecisiete; en razón de que se actualiza la hipótesis de ilegalidad prevista en la fracción II, del artículo 302, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en relación con el ordinal 300, fracción II, del mismo ordenamiento.
8 Consultable en la Octava Época, Instancia: Pleno, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, 77, Mayo de 1994, Materia(s): Común, Tesis: P./J. 10/94, Página: 12.
16
Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia cuyo rubro y texto a la letra se insertan:
«COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. LA NULIDAD DECRETADA POR NO HABERLA FUNDADO NO PUEDE SER PARA EFECTOS, EXCEPTO EN LOS CASOS EN QUE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA RECAIGA A UNA PETICIÓN, INSTANCIA O RECURSO. Si la ausencia de fundamentación de la competencia de la autoridad administrativa que emite el acto o resolución materia del juicio de nulidad correspondiente, incide directamente sobre la validez del acto impugnado y, por ende, sobre los efectos que éste puede producir en la esfera jurídica del gobernado, es inconcuso que esa omisión impide al juzgador pronunciarse sobre los efectos o consecuencias del acto o resolución impugnados y lo obliga a declarar la nulidad de éstos en su integridad, puesto que al darle efectos a esa nulidad, desconociéndose si la autoridad demandada tiene o no facultades para modificar la situación jurídica existente, afectando la esfera del particular, podría obligarse a un órgano incompetente a dictar un nuevo acto o resolución que el gobernado tendría que combatir nuevamente, lo que provocaría un retraso en la impartición de justicia. No obsta a lo anterior el hecho de que si la autoridad está efectivamente facultada para dictar o emitir el acto de que se trate, pueda subsanar su omisión; además, en aquellos casos en los que la resolución impugnada se haya emitido en respuesta a una petición formulada por el particular, o bien, se haya dictado para resolver una instancia o recurso, la sentencia de nulidad deberá ordenar el dictado de una nueva, aunque dicho efecto sólo tuviera como consecuencia el que la autoridad demandada se declare incompetente, pues de otra manera se dejarían sin resolver dichas peticiones, instancias o recursos, lo que contravendría el principio de seguridad jurídica contenido en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.»9
Énfasis añadido.
9 Jurisprudencia número 2a./J. 52/2001, correspondiente a la Novena Época, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIV, Noviembre de 2001, Página 32. 17
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora.
Solicita la parte actora el reconocimiento del derecho para que sean calculadas las cantidades a pagar por el impuesto predial conforme a las superficies existentes que realmente sean de su propiedad, conforme al primer párrafo del numeral 161 de la Ley de Hacienda para los Municipios de Guanajuato.
En los hechos que dieron motivo a la demanda, el actor expuso que existen diferencias entre las superficies con que se pasaron los traslados de dominio de algunos lotes que integran el condominio horizontal «*****», con las superficies que realmente debieron haber pasado, pues al momento de realizar las ventas de los lotes que forman parte de dicho condominio, no se incluyeron en algunos de ellos las superficies que corresponden a indivisos, lo que hace ver que existe una superficie pendiente de venta que pudiera considerarse como parte del predio de origen, sin que sea así realmente.
Agrega el justiciable, que el hecho de que cuando se hayan realizado los traslados, la autoridad demandada no haya dado de baja del predio de origen las superficies, no le es imputable al actor, por lo que en su consideración la autoridad deberá ajustar mediante un nuevo avalúo las superficies de los condóminos en los que haya variación.
Al respecto, las autoridades demandadas señalaron que el artículo 162 de la citada Ley de Hacienda, no contempla el supuesto en que el impuesto predial se determine mediante un estado de cuenta, se requiere que se haga el procedimiento de traslado de dominio en el que 18
se tomarán como base los valores manifestados por los contribuyentes, posteriormente, el impuesto predial se puede determinar por avalúo practicado por peritos de la Tesorería Municipal.
Una vez precisado lo anterior, este resolutor determina que no es procedente reconocer el derecho solicitado por el actor dado que no guarda relación con el acto decretado nulo en este proceso – determinación del impuesto predial-, de conformidad con las consideraciones jurídicas siguientes:
De acuerdo al artículo 2, fracción VII, de la Ley de Propiedad en Condominio de Inmuebles para el Estado de Guanajuato, el condominio es el conjunto de edificios, viviendas, locales y lotes de terreros -entre otros- que pertenecen a distintos propietarios llamados condóminos,10 quienes tendrán un derecho exclusivo de propiedad sobre cada una de estas unidades de propiedad privativa, y además una copropiedad sobre las partes de uso común del inmueble -indiviso- que sean necesarias para la seguridad, comodidad de acceso, recreo, ornato o cualquier otro, dentro del edificio o del condominio.
En este contexto, es de importancia señalar que la «unidad de propiedad privativa» es definida en la fracción XVII, del artículo 2 de la Ley de Propiedad en Condominio,como:
«…el edificio, departamento, piso, vivienda, casa, local, nave de un inmueble, lote de terreno o terreno delimitado y elementos anexos que le correspondan, tales como estacionamientos, cuarto de servicio, jaulas de tendido, lavaderos y cualquier otro elemento que no sean áreas y bienes de uso común sobre el cual el condómino
10 Artículo 2, fracción VIII, de la Ley de Propiedad en Condominio de Inmuebles para el Estado de Guanajuato. 19
tiene un derecho de propiedad y de uso exclusivos, siempre que esté establecido en la escritura constitutiva del régimen e individual.»
Por otra parte, el indiviso es definido por el ordenamiento legal mencionado de la siguiente manera:
«… el derecho de los condóminos sobre los bienes comunes, proporcional al valor que representa su unidad de propiedad privativa o fracción en relación al valor total inicial del inmueble, expresado en una cifra porcentual…»11
Entre los bienes comunes del condominio sobre los que tienen una copropiedad los condóminos se encuentran: 12
(i) Sótanos, pórticos, puertas de entrada, vestíbulos, galerías, corredores, escaleras, patios, jardines, espacios para estacionamiento, siempre que sean de aprovechamiento común. (ii) Locales destinados a la administración, portería y alojamiento del vigilante y administrador; así como a instalaciones generales y servicios comunes. (iii) Las obras, instalaciones, aparatos y demás objetos que sirvan de uso o disfrute común, tales como fosas, pozos, cisternas, tinacos, elevadores, montacargas, incineradores, estufas, hornos, bombas y motores; albañales, canales, conductos de distribución de agua, drenaje, calefacción, electricidad y gas; los locales y las obras de seguridad, deportivas, de recreo, de ornatos, de recepción o reunión social, zonas de carga en lo general, y otras semejantes, con excepción de las que sirvan exclusivamente a cada departamento, vivienda, casa, local o área.
11 Artículo 2, fracción XIII, Ley de Propiedad en Condominio Op. Cit. 12 Artículo 12 de la Ley de Propiedad en Condominio de Inmuebles para el Estado de Guanajuato. 20
Respecto de la escritura pública constitutiva del régimen de propiedad en condominio, el artículo 7 del ordenamiento legal en mención, señala que incluirá –entre otras-: la descripción general, situación, dimensiones y linderos del terreno en el que se constituirá el condominio, así como el valor total inicial de dicho inmueble; la descripción de cada unidad de propiedad privativa, número, ubicación, colindancias, medidas, aéreas y espacios para estacionamiento de uso exclusivo, más el porcentaje de indivisos que le corresponden, y el valor nominal asignado a cada unidad y su porcentaje de indiviso en relación con el valor total inicial del inmueble; y la descripción de las áreas y bienes de propiedad común –medidas, características, destino-.
Es de resaltar, que dicha escritura constitutiva de régimen de condominio no fue aportada como prueba al proceso; por el contrario el actor ofreció como prueba la Escritura Pública número *****, de fecha 16 dieciséis de octubre de 1998 mil novecientos noventa y ocho, pasada ante el licenciado *****, Notario Público número 9, del Partido Judicial de Celaya, Guanajuato, mediante la cual se protocolizó el acta de asamblea general extraordinaria de condóminos, en la que se modificaron las medidas de algunos lotes, disminución del número de lotes y en consecuencia el cambio del porcentaje correspondiente a los indivisos.
De la mencionada escritura pública se puede advertir que se constituyó la propiedad en condominio horizontal denominado «*****», siendo el actor el delegado especial de la asociación de condominios y apoderado de «***** S.A. de C.V.».
21
Asimismo, se desprende de dicha documental que el condominio está integrado por 265 unidades de propiedad privativa, los cuáles se pondrían a la venta: 14 catorce locales comerciales y 251 lotes para viviendas, respecto de los cuales se aprobó una modificación de indivisos, precisando en el tercer punto del orden del día lo siguiente:
«…en virtud de la modificación aprobada en el punto anterior se es preciso cambiar la Cláusula Tercera de la Escritura Constitutiva en lo que se refiere a los indivisos para que en lugar de los que se encuentren anotados queden de la siguiente forma: para cada uno de los catorce locales comerciales el .64935% y cada uno de los 251 lotes para viviendas que integran la nueva modificación le corresponde el 0.362187649%.»
Lo resaltado es propio.
En este tenor, el adquiriente de uno de los locales comerciales tendría derecho exclusivo de propiedad sobre esa unidad y de copropiedad del 0.64935% de la superficie de los bienes comunes; mientras que el comprador de un lote para vivienda, además de su derecho exclusivo de propiedad sobre éste, tendría la copropiedad del 0.362187649% de los bienes comunes.
Así, y en relación al impuesto predial, el artículo 161 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, dispone que están obligados a su pago las personas físicas o morales que sean propietarios o poseedores de un inmueble, por ello todos los inmuebles deberán estar inscritos en los padrones fiscales del municipio correspondiente.
En este caso en concreto, la asociación de condóminos denominada «*****», a través de su delegado especial, tiene la obligación de pagar al 22
fisco municipal el impuesto en mención, en relación al terreno original en que se constituyó el condominio previo a la venta de los lotes, y que corresponde a la cuenta *****, tal y como se obtiene de la prueba de informes rendida por el encargado de despacho de la Dirección de Impuestos Inmobiliarios y Catastro de Celaya, Guanajuato, al que se otorga valor probatorio pleno al tenor de lo dispuesto en los artículos 48, fracción VII, 113, 122 y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Ahora bien, una vez que se realicen los contratos traslativos de dominio o cualquier otro acto que afecte la propiedad del inmueble original sujeto a la propiedad en condominio, deberá inscribirse en el Registro Público de la Propiedad para surtir efectos frente a terceros.13 Asimismo, asdichos actos generan para el adquiriente o nuevo propietario la obligación de pagar el impuesto sobre adquisición de bienes inmuebles al tenor de lo dispuesto en el artículo 179 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato;14 ello mediante declaraciones que presentará dicho contribuyente a la Tesorería Municipal o bien, el Notario Público en caso de que se haya hecho constar el acto en una escritura pública, debiendo cumplir con los requisitos siguientes:
«I. Presentar avaluó fiscal vigente, autorizado por la Dirección con antigüedad no mayor a un año, en copia certificada en tres tantos; II. Si el acto o contrato se hace constar en escritura pública, el notario público firmará y presentará la declaración. III. El impuesto sobre traslación de dominio se causará y liquidará a la tasa que establezca la Ley de Ingresos vigente, adicionando las multas o recargos cuando se generen los mismos por presentaciones extemporáneas.
13 Artículo 8 de la Ley de Propiedad en Condominio de Inmuebles para el Estado de Guanajuato. 14 Previo a la reforma publicada en el Periódico Oficial del Estado de Guanajuato número el 25 de septiembre de 2015, la denominación de dicho impuesto era el de «traslación de dominio» que es al que hace referencia el actor en su escrito de demanda, tal y como se advierte del Artículo Segundo Transitorio. 23
IV. Cuando se trate de venta de una fracción del predio, que no sea fraccionamiento, agregara permiso de división expedida por la Dirección General de Desarrollo Urbano…»15
En virtud de lo señalado, el fisco municipal deberá actualizar el padrón inmobiliario respectivo a esa municipalidad, dado que se registrará por separado la nueva propiedad cuya superficie debe ser la señalada en la escritura pública, creando para ello una nueva cuenta predial y en consecuencia, realizará las modificaciones al predio y cuenta predial primigenios.
Así, el inmueble sobre el que deba efectuarse el pago del impuesto predial tendrá la superficie declarada por el Notario Público -que conste en la escritura pública- ante la Tesorería Municipal, lo cual no constituyó el acto impugnado en este proceso.
Por otra parte, el valor fiscal de esa superficie –inmueble- es el que se determinará mediante el valor manifestado por el contribuyente, o bien mediante avalúo practicado por peritos de dicha dependencia municipal, aplicando los valores unitarios del suelo así como de las construcciones que señale anualmente la ley de ingresos.
Lo anterior, de conformidad con lo prevenido correlativamente en artículos 162, 170 y 174 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, que disponen:
«Artículo 162. La base del Impuesto Predial será el valor fiscal de los inmuebles, el cual se determinará: I. Mediante el valor manifestado por los contribuyentes de sus inmuebles, aplicando los valores unitarios de suelo y construcciones que anualmente señale la Ley de Ingresos para los Municipios del Estado;
15 Artículo 82 del Reglamento de Catastro para el Municipio de Celaya, Guanajuato. 24
II. Por avalúo practicado por peritos autorizados por la Tesorería Municipal; en tanto son valuados, el valor con que se encuentren registrados […] IV. Por avalúo realizado por peritos autorizados por la Tesorería Municipal, usando medios o técnicas fotogramétricas…»
«Artículo 170. Para los efectos de esta Ley se considera inmueble: Al terreno, a las construcciones de cualquier tipo o al terreno y construcciones comprendidos dentro de un perímetro cercado por linderos definidos.»
«Artículo 174. En los casos de inmuebles sujetos al régimen de condominio, se empadronará por separado a cada uno de los propietarios o poseedores de los locales, despachos, comercios o apartamentos. En estos casos, los recibos para el pago del impuesto se expedirán en forma individual. Las bases entrarán en vigor a partir del bimestre siguiente a la fecha de la escritura de constitución de condominio; si éste se constituyere sin estar terminadas las construcciones el impuesto se causará, sobre el valor total del terreno y a partir de la fecha de terminación de la construcción de cada uno de ellos o de ocupación aun sin estar terminados conforme a las reglas anteriores.»
Énfasis añadido.
De forma tal, que una vez vendida la totalidad de lotes, dejaría de existir el terreno y cuenta predial originales a nombre de la asociación de condóminos «*****», dando lugar a la existencia de 265 propietarios y cuentas catastrales, debiendo estar integrada cada una de ellas, por la unidad de propiedad privativa16 más el indiviso.17
Al respecto, el actor manifiesta en su escrito inicial de demanda que «existen diferencias entre las superficies con que se pasaron los traslados de dominio de algunos lotes que integran el condominio, con las superficies que realmente se debieron haber pasado», precisando que ello ocurrió al momento en que se realizaron las ventas de los lotes que integran el condominio, dado que en algunos de ellos no se incluyó el porcentaje
16 Local comercial o lotes para viviendas. 17 Propiedad del 0.64935% de la superficie de los bienes comunes en el caso del local comercial y del 0.362187649% tratándose del lote para vivienda. 25
que corresponde a indivisos, lo que hace ver que exista esa superficie pendiente de venta, de lo que se desprende la posibilidad de que dicha omisión haya ocurrido al momento de realizar la compraventa que se protocolizó ante el Notario Público que realizó la declaración a que se refiere el artículo 179 de la citada Ley de Hacienda; o bien, que a pesar de haberse incluido el porcentaje correspondiente a indiviso en la escritura pública respectiva, el fisco municipal al realizar el cobro del impuesto sobre adquisición de bienes inmuebles no hubiere realizado debidamente el registro catastral, cuestión esta última que no fue probada en la secuela procesal de este juicio.
Lo anterior se corrobora con la prueba de informe de autoridad rendida por el encargado de despacho de la Dirección de Impuestos Inmobiliarios y Catastro –previamente valorado en este fallo-, en que sostiene que lo alegado por el actor es una omisión del acto celebrado entre particulares –compraventa-. A continuación se transcribe la parte conducente:
«…en algunas notas traslativas de dominio SÍ INCLUYERON LA SUPERFICIE DE PRO INDIVISO QUE LE CORRESPONDE A CADA PROPIETARIO, y se descontaron de la cuenta de origen tanto la superficie de la casa vendida como la parte proporcional del indiviso, pero HUBO OTROS CASOS EN LOS QUE NO SE INCLUYÓ EL INDIVISO, SÓLO LA SUPERFICIE DE LA VIVIENDA VENDIDA. Obviamente, se descuenta de la cuenta de origen solamente la superficie de la casa y no de la superficie del pro indiviso, porque estad dirección no puede tener injerencia en la compra venta entre desarrollador y comprador, ni conoce los términos de la venta como superficie vendida […] Esto origina que la cuenta origen se quede con una superficie, que es aquélla que no ha sido reportada en la nota traslativa de dominio.»
Énfasis añadido.
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De lo señalado por las partes del proceso, se obtiene que el impetrante pretende se le reconozca un derecho en base a un acto que no fue materia de este proceso, es decir, la adquisición de bienes inmuebles -antes traslado de dominio- de algunos de los lotes del condominio respecto de los cuáles no se incluyó el porcentaje correspondiente a indivisos, e inclusive de un acto de naturaleza civil como lo es compraventa celebrada entre particulares ante Notario Público -lo cual no sería imputable al fisco municipal-, tal y como lo señala el actor en su escrito inicial de demanda, motivo por el cual dichas superficies continúan registradas como propiedad del actor.
Más aún, se precisa que que no obra en el expediente prueba suficiente que acredite la venta de los lotes sin considerar indivisos a que los que se refiere el impetrante, dado que en la escritura pública número ***** de fecha 16 dieciséis de octubre de 1998 mil novecientos noventa y ocho, la cual ha sido previamente valorada en esta sentencia, solo se acredita la modificación de medidas de algunos lotes, disminución del número de lotes, y el porcentaje correspondiente a indivisos.
En este mismo sentido, el listado de lotes con superficie que presentó el actor no es la prueba idónea para demostrar que los lotes números18 16 dieciséis, 41 cuarenta y uno, 42 cuarenta y dos, 43 cuarenta y tres y 46 cuarenta y seis de la manzana «A»; 27 veintisiete manzana «B»; 69 sesenta y nueve manzana «C»; 69 sesenta y nueve de la manzana «E»; 1 uno, 12 doce, 18 dieciocho, 19 diecinueve y 21 veintiuno de la manzana «F»; 22 veintidós, 23 veintitrés, 24 veinticuatro, 26 veintiséis, 37 treinta y siete, 56 cincuenta y seis, 61 sesenta y uno y 63 sesenta y tres de la manzana «D»; 100 cien, 101 ciento uno, 104 ciento cuatro de
18 Lotes que destaca en dicha lista el actor y en los que señala en notas «AJUSTE EN ESCRITURA», «FALTA SUP. INDIVISO», «DIF. SUP. ESCRIT.», «FALTA SUP. DE INDIVISOS EN ESTA ESCRITURA» 27
la manzana «E», fueron vendidos y que la superficie declarada por el Notario del adquiriente para el pago del impuesto de adquisición de bienes inmuebles –antes traslado de dominio- fue incorrecta.
Sin omitir que la documental privada confeccionada exclusivamente por el actor, fue objetada en tiempo y forma por las autoridades encausada en términos del ordinal 86 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado de Guanajuato.
Por consiguiente, es improcedente reconocer el derecho solicitado por el actor a efecto de que se elimine de su cuenta predial la presunta superficie correspondiente en su caso a indivisos del condominio, a fin de que se calcule el impuesto predial en base a ese eventual nuevo registro catastral; así al no haber formado ello parte de la litis, así como al no haberse probado el derecho que el actor pide se le reconozca.
Sostiene lo anterior, la tesis aislada, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que a continuación se transcribe:
«CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LA OBLIGACIÓN DE CONSTATAR LA EXISTENCIA DEL DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR EN EL JUICIO RELATIVO, OBEDECE AL MODELO DE PLENA JURISDICCIÓN CON QUE CUENTA EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA Y TIENDE A TUTELAR LA JUSTICIA PRONTA Y COMPLETA. El deber del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de reconocer o constatar la existencia del derecho subjetivo del actor en el juicio contencioso administrativo, antes de ordenar que se restituya, se reduzca el importe de una sanción o se condene a una indemnización, contenido en los artículos 50, penúltimo párrafo, y 52, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, está inspirado en la garantía de justicia pronta y completa establecida en el artículo 17, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque con ello se intenta evitar que el actor obtenga un beneficio indebido derivado de que el 28
Tribunal ordene la restitución de un derecho que todavía no se ha incorporado a la esfera jurídica de aquél o no ha sido demostrado, pero si acredita en el juicio contencioso que cuenta con él, porque allegó los elementos probatorios suficientes que revelan su existencia, se procura la pronta y completa resolución de lo solicitado en la instancia de origen, ya que el particular no tendrá que esperar a que la autoridad administrativa se pronuncie nuevamente, con el consecuente retraso en la solución final de lo gestionado.19
Énfasis añadido.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracción I, 298, 299 y 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento del proceso, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.
TERCERO. Se decreta la Nulidad Total de la determinación del crédito fiscal impugnada, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto de la misma.
19 Época: Novena Época; Registro: 165079; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXXI, Marzo de 2010; Materia(s): Administrativa, Constitucional; Tesis: 2a. XI/2010; Página: 1049 29
CUARTO. No se reconoce el derecho a que sea determinado el crédito fiscal conforme a la superficie presuntamente propiedad del actor como lo solicita el mismo, ello de conformidad con lo expuesto en el Considerando Sexto de este fallo.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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