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Silao de la Victoria, Guanajuato, 26 veintiséis de junio de 2019 dos mil diecinueve.
A S U N T O
Declaratoria de Beneficiarios promovida por ***** dentro del expediente número 465/1ªSala/19, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Por escrito presentado en la Secretaría General de Acuerdos de éste Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 07 siete de marzo de 2019 dos mil diecinueve, *****, por su propio derecho y en representación de su menor hijo *****, promovió procedimiento con la finalidad de que se les declare y/o reconozca como beneficiarios de los haberes y prestaciones pendientes de pago por parte de la Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, al trabajador fallecido de nombre *****.
SEGUNDO. Mediante auto de fecha 13 trece de marzo de 2019 dos mil diecinueve, se admitió a trámite la solicitud de declaratoria de beneficiarios de los haberes y prestaciones pendientes de pago, como consecuencia de la terminación de la relación administrativa que unía a su difunto esposo ***** con la 2
Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, quien se desempeñó como Policía de Operaciones.
Se tuvo a la promovente por designando abogados autorizados en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como correo electrónico para recibir notificaciones. Asimismo, se tuvo por admitidas las pruebas documentales exhibidas en su solicitud de declaratoria de beneficiarios.
Por la materia del presente asunto, se ordenó que se notificara el acuerdo por el término de 15 quince días, en un lugar visible donde laboraba *****, así como en los estrados de éste órgano jurisdiccional; lo anterior, con la finalidad de convocar a los beneficiarios para que comparecieran dentro del término de 30 treinta días, a ejercitar sus derechos.
Por último, se ordenó el desahogo de la inspección en el domicilio ubicado en *****, fraccionamiento ***** en Irapuato, Guanajuato, a las 11:00 once horas del día 25 veinticinco de abril de 2019 dos mil diecinueve, con el objeto de cerciorarse de que *****, tuvo su residencia en dicho domicilio durante un periodo mayor a 06 seis meses anteriores a la fecha de su defunción de 02 dos de enero de 2019 dos mil diecinueve, así como que se constatara en los domicilios vecinos si lo conocían y si tuvo su residencia en ese domicilio durante el periodo antes referido.
TERCERO. En proveído de fecha 17 diecisiete de mayo de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la Coordinadora de Actuarios de este Tribunal de Justicia Administrativa 3
del Estado de Guanajuato, por informando que el día 10 diez de abril de 2019 dos mil diecinueve, feneció el término de 15 quince días establecido en el acuerdo de fecha 13 trece de marzo de 2019 dos mil diecinueve, mismo que fue publicado en los estrados de este órgano jurisdiccional el día 20 veinte de marzo de 2019 dos mil diecinueve; Finalmente, se tuvo por desahogada la prueba de inspección judicial.
CUARTO. Mediante acuerdo de fecha 11 once de junio de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo al Coordinador Jurídico de Visitaduría Interna y Derechos Humanos de la Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, por informando que el acuerdo de fecha 13 trece de marzo de 2019 dos mil diecinueve -en el cual se convocó a los posibles beneficiarios para que comparecieran dentro del término de 30 treinta días a ejercitar sus derechos- se fijó en lugar visible de esa instancia, anexándose las constancias y fotografías respectivas que así lo acreditan.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato por afinidad es competente para conocer y resolver la presente declaratoria de beneficiarios, de conformidad con los artículos 123, Apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 115 de la Ley Federal del Trabajo; 1, 2, 7, fracción I, inciso g) y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del 4
Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1; así como por lo previsto en el numeral 35 de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado y de los Municipios de Guanajuato.
Al respecto, se invoca el siguiente criterio jurisprudencial emitido por el Sexto Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Primer Circuito, que es del tenor literal siguiente:
«COMPETENCIA PARA CONOCER DE LOS CONFLICTOS SUSCITADOS CON MOTIVO DE LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS DE LOS MIEMBROS DE LA POLICÍA FEDERAL. CORRESPONDE, POR AFINIDAD, AL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA (ACTUALMENTE TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA). El primer párrafo de la fracción XIII del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que los miembros de las instituciones policiales, como sucede con los elementos de la Policía Federal, se rigen por sus propias leyes, lo que implica que quedan excluidos del régimen laboral previsto en el citado artículo 123, apartado B. Es decir, dicha disposición, al diferenciar a los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público y miembros de las instituciones policiales, en cuanto a las reglas que regulan las relaciones del Estado con sus trabajadores, y señalar que deberán regirse por sus propias leyes, los excluye de la aplicación de las normas laborales establecidas en el citado apartado y su ley reglamentaria. En este sentido, resulta inconcuso que la relación entre el Estado y dichas personas, por afinidad, es de naturaleza administrativa y se rige por normas administrativas y reglamentos que les correspondan; por consiguiente, las determinaciones que dichas entidades tomen en torno a esa relación deberán considerarse de naturaleza administrativa, por lo que el conocimiento de los conflictos suscitados con motivo de la prestación de los servicios de los miembros de la Policía Federal, por afinidad, corresponde al Tribunal Federal de Justicia
1 Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete, mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete, conforme a sus transitorios primero y segundo. 5
Fiscal y Administrativa (actualmente Tribunal Federal de Justicia Administrativa).»2
Énfasis y subrayado añadido
SEGUNDO. *****, por su propio derecho y en representación de su menor hijo *****, solicitó con fundamento en el artículo 123, Apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que se les declare y/o reconozca con el carácter de beneficiarios de los haberes y prestaciones pendientes de pago, como consecuencia de la terminación de la relación administrativa que vinculaba a su difunto esposo ***** con la Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato.
A efecto de acreditar lo anterior, obran en autos de la presente causa administrativa, las siguientes documentales públicas ofertadas por la parte solicitante:
a) Nombramiento de *****, de fecha 15 quince de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, como Policía de Operaciones expedido por el Gobierno del Estado de Guanajuato. (visible a foja 4 del sumario)
b) Copia certificada del acta de defunción número *****, de fecha 04 cuatro de enero de 2019 dos mil diecinueve, a nombre de *****. (visible a foja 5 del sumario)
2 Tesis I.6o.T. J/39 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación correspondiente a la Décima Época, Libro 44, Julio de 2017, Tomo II, Núm. de Registro: 2014762, consultable a Página 915. 6
c) Copia certificada del acta de matrimonio número *****, de fecha 01 uno de noviembre de 2002 dos mil dos, a nombre de ***** y *****. (visible a foja 6 del sumario)
d) Copia certificada del acta de nacimiento número *****, de fecha 16 dieciséis de enero de 2003 dos mil tres, a nombre de *****. (visible a foja 7 del sumario)
e) Comprobante de pago expedido por el Gobierno del Estado de Guanajuato, a nombre de *****. (visible a foja 8 del sumario)
f) Copia simple de la credencial para votar a nombre de *****, expedida por el Instituto Federal Electoral. (visible a foja 9 del sumario)
Asimismo, obran los siguientes elementos probatorios:
1) La publicidad del acuerdo de fecha 13 trece de marzo de 2019 dos mil diecinueve, llevada a cabo por la Coordinadora de Actuarios de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, mediante los estrados de este órgano jurisdiccional. (visible a foja 14 del sumario)
2) El desahogo de la diligencia inspeccional realizada por la licenciada *****, actuaria adscrita a la Coordinación de Actuarios de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, en fecha 25 veinticinco de abril de 2019 dos mil diecinueve. (visible a fojas 18 a 33 del sumario)
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3) La publicidad del acuerdo de fecha 13 trece de marzo de 2019 dos mil diecinueve, en lugar visible de la Comisaría General de las Fuerzas de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato -lugar donde laboraba *****- por parte del Coordinador Jurídico de Visitaduría Interna y Derechos Humanos de la Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, lo cual se acredita con las constancias y fotografías respectivas que obran en el sumario. (visibles a fojas 37 a 44 del sumario)
Una vez analizado el cúmulo probatorio, con fundamento en los artículos 78, 92, párrafo primero, 115, 117, 119, 121, 122, 123 y 124 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, este resolutor considera acreditado que el hoy finado *****, laboraba para la Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, teniendo como último puesto el de «Policía de Operaciones», quien falleció el 02 dos de enero de 2019 dos mil diecinueve, en la Ciudad de Irapuato, Guanajuato.
Asimismo, cabe hacer mención que al no haber comparecido persona(s) alguna(s) como posible(s) beneficiario(s), se tiene por acreditado que *****, por su propio derecho y en representación de su menor hijo *****, son los únicos beneficiarios de los haberes y prestaciones a que tenía derecho su difunto marido *****, como consecuencia de la terminación de la relación administrativa que lo vinculaba con la Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato.
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Con fundamento en los artículos 123, Apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 115 de la Ley Federal del Trabajo; 1, 2, 7, fracción I, inciso g) y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en el numeral 35 de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado y de los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala resultó competente para conocer y resolver la presente declaratoria de beneficiarios.
SEGUNDO. Se les declara y reconoce como únicos beneficiarios de los haberes y prestaciones de *****, a ***** y a su menor hijo *****, en términos de lo expuesto en el Considerando Segundo de la presente resolución.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente 9
asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.-
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Silao de la Victoria, Guanajuato, 12 doce de agosto de 2019 dos mil diecinueve.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 45/1ªSala/19 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escritos presentados mediante juicio en línea en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 09 nueve y 25 veinticinco de enero de 2019 dos mil diecinueve, *****, promovió proceso administrativo, señalando como actos impugnados los siguientes:
«a) El acta de infracción *****.
b) La calificación de la citada acta infracción […] en la que se determinó un crédito fiscal por $***** (*****) por concepto de multa…»
La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad total del acto impugnado; 2) El reconocimiento del derecho de la parte actora; y; 3) La condena a la parte demandada para que le sea devuelta a licencia de conducir que le fue retenida como garantía. 2
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 30 treinta de enero de 2019 dos mil diecinueve -previo cumplimiento al requerimiento-, se admitió la demanda y se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma.
Se concedió la suspensión solicitada para que no se continuara el procedimiento administrativo de ejecución hasta en tanto se dictara sentencia en el presente proceso.
Además, se admitió la prueba documental ofrecida y exhibida por la parte actora.
Conjuntamente se tuvo al justiciable por designando abogados autorizados, así como señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
Luego, en proveído de fecha 22 veintidós de marzo de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a *****, Inspector Técnico adscrito a la Dirección de Movilidad del municipio de León, Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma. Se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por la encausada y haciendo propia la consistente en acta de infracción *****. Por otro lado, se le tuvo por objetando las consistentes en resultado de la prueba clínica realizada por el laboratorio «*****», de 07 siete de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, así como la historia clínica practicada por «*****» el 09 nueve de noviembre de la misma anualidad.
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Simultáneamente, se le tuvo por designando autorizados y señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
Dado que la autoridad encausada introdujo cuestiones desconocidas para el actor, concretamente el examen médico número *****, realizado por el médico de guardia del departamento de medicina legal de la Dirección de Oficiales Calificadores, y el acta de inspección No.*****, ambos de fecha 07 siete de noviembre de 2018 dos mil dieciocho; se le concedió al justiciable el derecho a ampliar su escrito inicial de demanda.
El 15 quince de mayo de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo al actor por haciendo uso de su derecho a ampliar demanda, por lo que se ordenó correr traslado a la autoridad demandada del escrito de ampliación para que diera contestación al mismo, apercibido que de no hacerlo, se tendrían por ciertos los hechos, salvo que por los medios de prueba rendidos o por hechos notorios, resultaran desvirtuados.
Ulteriormente, el 21 veintiuno de junio de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a *****, Inspector Técnico adscrito a la Dirección General de Movilidad del municipio de León, Guanajuato, por no dando contestación a la ampliación de demanda en tiempo y forma.
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 10 diez de julio de 2019 dos mil diecinueve, tuvo verificativo 4
la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por la parte actora y no así por la autoridad demandada.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2 y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1; en relación con el artículo 243, segundo párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, 307 A, 307 B y 307 D del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia de los actos impugnados. Se acredita con el documento púbico consistente en original del acta de infracción con folio *****, de fecha 07 siete de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, con firma autógrafa del Inspector adscrito a la Dirección General de Movilidad de León, Guanajuato. Así como con la confesión de la autoridad encausada al dar contestación a la demanda2. Dichas pruebas tienen valor probatorio pleno al tenor de lo dispuesto en los artículos
1Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete, mediante Decreto 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, el 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete, conforme a sus transitorios primero y segundo. 2 Al hacer referencia al hecho 02 dos del escrito inicial de demanda, la demandada señaló: «…es cierto que procedí a emitir el acta de infracción No. 373419 de fecha 7 (siete) de noviembre de 2018 (dos mil dieciocho) a las 11:40 (once cuarenta) horas y retener la licencia de conducir para garantizar el interés fiscal del municipio. 5
48, fracción II, 78, 117, 121, 123 y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Asimismo, con la impresión del estado de cuenta de fecha 02 de enero de 2019 dos mil diecinueve, relativa al folio *****, por la cantidad de $***** (*****), la cual no fue objeta por la autoridad demandada, motivo por el cual se le concede valor probatorio pleno de conformidad con lo señalado en el artículo 124 y 307 K, del mismo ordenamiento legal.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
En el caso, la demandada no invocó causal alguna y al no advertirse oficiosamente la actualización de alguna de las hipótesis previstas en los artículos 261 y 262 del ordenamiento legal citado, que impida resolver el fondo de la causa, a continuación, se estudiará la «litis» sometida a esta Sala.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por la autoridad encausada tendientes a controvertir su eficacia.
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Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».3
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. En el concepto de impugnación identificado como primero del escrito inicial de demanda, sostiene el actor la indebida motivación de la infracción impugnada, puesto que la encausada omitió señalar cuál autoridad autorizó el supuesto operativo «doping» y cuáles fueron los reactivos utilizados para detectar la supuesta droga, así como la comisión de alguna falta que facultara a la demandada a detener la circulación del vehículo, pues niega lisa y llanamente que se le hubiera exhibido alguna orden de comisión en que se le facultara a realizar el operativo y los exámenes correspondientes.
Por su parte, al dar contestación a la demanda, la autoridad encausada señaló que en el acto impugnado sí explicó la causa que dio origen a la emisión de éste, así como el medio empleado para detectar la sustancia y certificado por un médico especialista. Agrega que la autorización para realizar exámenes médicos a los operadores del servicio público de transporte municipal se encuentra prevista en el artículo 209 del Reglamento de Transporte Municipal de León, Guanajuato.
3 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 7
Derivado de lo anterior, se obtiene que la controversia en este proceso consiste en determinar si los textos señalados en la infracción impugnada son suficientes para considerar debidamente motivado dicho acto.
A juicio de este resolutor el concepto de impugnación primero del escrito inicial de demanda que se analiza, es fundado.
Para arribar a la citada conclusión, es necesario apuntar algunas ideas relacionadas con la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativa a la fundamentación y motivación, distinguiendo los aspectos formal y material que deben contener los actos administrativos.
La correcta fundamentación implica que en el acto de autoridad se exprese la norma legal aplicable al caso concreto; la motivación se trata del argumento que revela y explica al justiciable la actuación de la autoridad, de modo que, además de justificarla, le permita su defensa, para el caso que resulte irregular.
Entonces, cuando hay violación a la garantía de motivación, ésta podrá ocurrir de dos maneras:
(a) Formal, cuando hay omisión total o incongruencia del argumento explicativo; también si es tan insuficiente que el destinatario no pueda conocer lo esencial de las razones que informan el acto, de manera que esté imposibilitado para cuestionarlo y defenderse adecuadamente, y
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(b) Material, cuando la explicación o razones dadas son insuficientes o indebidas, pero dan noticia de las razones de manera tal, que se pueda cuestionar el mérito de lo decidido.
Por tanto, la transgresión a la garantía de motivación, puede configurarse de diversas maneras.
La omisión de la motivación, se configura cuando la actuación de la autoridad no expresa argumento que permita reconocer la aplicación del sistema jurídico o de criterios racionales, sea tratándose de aspectos reglados o cuando se ejercen facultades en el ámbito discrecional.
Asimismo, la incongruencia en la motivación, se revela cuando los argumentos justificatorios de la autoridad no coinciden o se relacionan con la decisión expresada, es decir, no se permite identificar la «ratio decidenci».
Por otra parte, una indebida motivación acontece cuando las razones de la decisión administrativa no tienen relación con la apreciación o valoración de los hechos que tuvo en cuenta la autoridad, o el precepto en el que se subsumen es inadecuado, no aplicable o se interpreta incorrectamente, es decir, no hay justificación de la actuación de la autoridad que sea acorde con los hechos apreciados.
Finalmente, una motivación insuficiente se traduce en una falta de razones que impiden conocer los criterios fundamentales de la decisión, es decir, cuando se expresan ciertos argumentos pro forma, que pueden tener ciertos grados de intensidad o variantes que determinan una violación formal o material, aunque permiten al afectado defenderse o impugnar tales razonamientos, pero que resultan 9
exiguos para tener conocimiento pleno de los elementos considerados por la autoridad en la decisión administrativa.
Tal criterio se advierte de la tesis jurisprudencial que establece:
«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. EL ASPECTO FORMAL DE LA GARANTÍA Y SU FINALIDAD SE TRADUCEN EN EXPLICAR, JUSTIFICAR, POSIBILITAR LA DEFENSA Y COMUNICAR LA DECISIÓN. El contenido formal de la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 constitucional relativa a la fundamentación y motivación tiene como propósito primordial y ratio que el justiciable conozca el «para qué» de la conducta de la autoridad, lo que se traduce en darle a conocer en detalle y de manera completa la esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron el acto de voluntad, de manera que sea evidente y muy claro para el afectado poder cuestionar y controvertir el mérito de la decisión, permitiéndole una real y auténtica defensa. Por tanto, no basta que el acto de autoridad apenas observe una motivación pro forma pero de una manera incongruente, insuficiente o imprecisa, que impida la finalidad del conocimiento, comprobación y defensa pertinente, ni es válido exigirle una amplitud o abundancia superflua, pues es suficiente la expresión de lo estrictamente necesario para explicar, justificar y posibilitar la defensa, así como para comunicar la decisión a efecto de que se considere debidamente fundado y motivado, exponiendo los hechos relevantes para decidir, citando la norma habilitante y un argumento mínimo pero suficiente para acreditar el razonamiento del que se deduzca la relación de pertenencia lógica de los hechos al derecho invocado, que es la subsunción.»4
Énfasis añadido.
En el caso, el Inspector demandado que emitió la boleta con folio *****, de fecha 07 siete de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, no observó el requisito de debida o suficiente motivación en los términos destacados, pues si bien se señalaron las circunstancias de tiempo y
4 Época: Novena Época; Registro: 175082; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXIII, Mayo de 2006; Materia(s): Común; Tesis: I.4o.A. J/43; Página: 1531. 10
lugar, como es la hora, el día y el lugar específico en el que se realizó la infracción, fue omiso en señalar las circunstancias de modo, pues en el rubro correspondiente a concepto de la infracción, asentó lo siguiente:
«Se prohíbe a los conductores de los vehículos afectos a la prestación del servicio: I. Conducir los vehículo, o presentarse, o trabajar con aliento alcohólico o bajo el efecto de cualquier tipo de droga. Se realizó operativo doping dando positivo a canabis el operador del carro *****. Aplicando en reactivos y con reactivo más para certificación en cepol poniente.»
Es de precisar, que si bien el Inspector demandado está facultado para detener vehículos en tránsito, ello ocurre únicamente en el caso que el particular haya cometido una infracción flagrante a la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios o bien, que se le haya notificado la implementación de un operativo a fin de que el Inspector demandado estuviera facultado para detener la circulación del vehículo y solicitar información a las personas que viajaban en él.
Lo expuesto, al tenor de lo previsto en el artículo 68 de la citada Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, que textualmente indica:
«Artículo 68. No se podrá suspender la circulación a ningún vehículo por elementos de la Policía Estatal de Caminos o por las autoridades municipales, salvo los casos de delitos o infracciones flagrantes, requerimientos administrativos o mandatos judiciales en los casos que resulte necesario para la preservación del orden y la paz pública.»
Énfasis añadido.
En relación a la práctica de la aplicación de pruebas toxicológicas para la detección de la ingesta de sustancias psicotrópicas, estupefacientes y 11
medicamentos que alteren la capacidad para el desarrollo de las actividades de los operadores de los vehículos del servicio público de transporte5, por parte de las autoridades de movilidad, el artículo 239 del mismo ordenamiento legal referido, así como el 209 del Reglamento de Transporte Municipal de León, Gto., prevén lo siguiente:
Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios.
«Artículo 239. Los operadores de los vehículos de los servicios público y especial de transporte estarán obligados a someterse, cuando así lo determinen la unidad administrativa de transporte y los ayuntamientos, en la esfera de su competencia, a los exámenes psicofísicos, teóricos, prácticos, o médicos, así como a la aplicación de pruebas para la detección de la ingesta de bebidas alcohólicas, sustancias psicotrópicas, estupefacientes, incluyendo medicamentos con este efecto, y de todos aquellos fármacos que, con evidencia médica, alteren o puedan alterar la capacidad para el desarrollo de sus actividades, a efecto de corroborar que se encuentran en aptitud para la adecuada prestación del servicio.»
Reglamento de Transporte Municipal de León, Gto.
«Artículo 209. Los conductores deberán someterse a la práctica de los exámenes médicos y de detección de consumo de drogas de cualquier tipo o de bebidas alcohólicas, que al efecto les practiquen los concesionarios o la Dirección, para verificar que sus condiciones de salud sean satisfactorias y que no representen un riesgo para la seguridad de los usuarios y de terceros. Dichos exámenes podrán practicarse por personal médico autorizado por la Dirección o de instituciones públicas. Cuando los practiquen los concesionarios se realizarán por el médico o el laboratorio designado por ellos.»
Lo resaltado es propio.
5 A lo que las partes llaman prueba «doping» o «antidoping». 12
De las disposiciones transcritas se desprende que si bien los conductores del servicio público de transporte están obligados a someterse a los exámenes psicofísicos, teóricos, prácticos, o médicos, así como a la aplicación de pruebas para la detección de la ingesta de bebidas alcohólicas, sustancias psicotrópicas o estupefacientes, ello será únicamente cuando así lo determinen la unidad administrativa de transporte y los Ayuntamientos, en la esfera de su competencia, es decir, deberá existir un mandamiento emitido por autoridad competente que faculte la detención del conductor de un vehículo sin que haya cometido falta alguna, a fin de practicarle exámenes y pruebas médicas.
Ahora bien, en el acto impugnado el inspector demandado no precisó las causas por las cuales detuvo la circulación del vehículo con número económico *****, esto es, si el impetrante cometió un delito o infracción flagrante; o bien, si el ayuntamiento o la autoridad en quien haya delegado tal atribución, ordenó la implementación del operativo, dado que se trata de la prestación del servicio público de transporte en el ámbito municipal.
Tampoco señaló cuáles fueron las pruebas realizadas al ahora actor, a través de las que concluyó que dio positivo a cannabis.
No se soslaya que el Inspector demandado aportó como prueba al proceso administrativo el acta de inspección ***** de fecha 07 siete de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, que en lo conducente indica:
«Que estando constituidos en el sitio referido en el párrafo anterior, procedemos a llevar a cabo una diligencia de carácter administrativo misma que se practica con ***** quien labora como operador de la unidad con Número Económico *****, perteneciente a la concesionaria y/o permisionaria denominada ***** la cual presta 13
el Servicio Púbico de Transporte de Personas en ruta fija en la modalidad de urbanos en la ruta X-07 en esta ciudad, a quien le comunicamos que la Dirección General de Movilidad en ejercicio de sus facultades, se encuentra realizando un operativo de seguridad, consistente en la práctica de exámenes para detectar la posible ingestión de bebidas alcohólicas o el uso de drogas, estupefacientes, psicotrópicos o cualquier otra sustancia estimulante, por parte de los conductores en los horarios de la prestación del servicio, en los términos del oficio comisión número *****, de la fecha 07 siete de 11 del año en curso, expedido por el Director General de Movilidad.»
Lo subrayado es propio.
Asimismo, la prueba con folio *****, de fecha 07 siete de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, emitida por el Médico de Guardia de la Dirección General de Oficiales Calificadores de la Delegación Poniente, en que se señala que el actor resultó positivo a cannabis.
Sin embargo, como tales consideraciones no fueron vertidas en la infracción impugnada, debe considerarse que están dirigidas a perfeccionar la actuación de la autoridad; por tanto, no es jurídicamente factible tomarlas en consideración, de acuerdo a lo establecido en el artículo 282, primer párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Ilustra lo anterior, la tesis aislada VIII.1o.22 A6, que enseguida se transcribe:
«JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. NO PUEDE MEJORARSE EN LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA LA
6 Novena Época Registro: 194495 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo IX, Marzo de 1999 Materia(s): Administrativa Tesis: VIII.1o.22 A Página: 1415 14
RESOLUCIÓN IMPUGNADA. El artículo 215 del Código Fiscal de la Federación establece que en la contestación de la demanda de nulidad no podrán cambiarse los fundamentos de derecho de la resolución impugnada. En ese tenor, si el Tribunal Fiscal al dirimir la controversia planteada se apoya en la contestación de la demanda, la cual argumenta motivos y fundamentos distintos de los invocados en la resolución combatida, tales como el hecho de que haga valer la prescripción de la acción apoyándose en el artículo 213 fracción II del propio código en cita, el cual dispone que el demandado en su contestación y en la contestación de la ampliación de la demanda expresará entre otras consideraciones, las que demuestren que se ha extinguido el derecho en el que el actor apoya su demanda, de lo anterior resulta que se está mejorando indebidamente la resolución impugnada, toda vez que, no es jurídicamente posible basar su contestación de la demanda aduciendo prescripción de la acción intentada, siendo que en todo evento la autoridad al resolver, fundamentó y motivó en sentido diverso al indicado en la misma, con la consecuente violación al artículo 215 del Código Fiscal de la Federación, trastocándose la interposición del juicio contencioso administrativo, cuyo objeto es examinar la legalidad de los actos de autoridad administrativa a petición de los afectados por ellas mismas, y no empeorar la situación legal del afectado, mejorando la resolución impugnada.»
Lo subrayado es propio.
Lo anterior se justifica porque, como se precisó en los párrafos precedentes, las autoridades administrativas están obligadas a fundar y motivar sus determinaciones, razón por la cual, esa fundamentación y motivación debe constar en el documento continente del propio acto, o bien, en otro diverso siempre y cuando se trate de actuaciones vinculadas y se haga remisión a éstas, para que el interesado tenga conocimiento del acto al que se remite el sustento de la decisión; y no en la contestación de demanda, al no reunir ésta dichas condiciones.
Ello, de conformidad con lo dispuesto por la siguiente jurisprudencia:
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«FUNDAMENTACION Y MOTIVACION. CUANDO PUEDE CONSTAR EN DOCUMENTO DISTINTO AL QUE CONTENGA EL ACTO RECLAMADO. Una excepción a la regla de que la fundamentación y motivación debe constar en el cuerpo de la resolución y no en documento distinto, se da cuando se trata de actuaciones o resoluciones vinculadas, pues, en ese supuesto, no es requisito indispensable que el acto de molestia reproduzca literalmente la que le da origen, sino que basta con que se haga remisión a ella, con tal de que se tenga la absoluta certeza de que tal actuación o resolución fue conocida oportunamente por el afectado, pues igual se cumple el propósito tutelar de la garantía de legalidad reproduciendo literalmente el documento en el que se apoya la resolución derivada de él, como, simplemente, indicándole al interesado esa vinculación, ya que, en uno y en otro caso, las posibilidades de defensa son las mismas.»7
Así, es correcto considerar que en el acto combatido no se detallaron pormenorizadamente las causas que justificaran su emisión, con el fin de que el ahora demandante tuviera la oportunidad de controvertir correctamente lo asentado en la infracción impugnada, dejándolo en estado de indefensión.
Entonces, la motivación insuficiente de la infracción imputada a la parte actora trasciende en una indebida motivación en su aspecto material, es decir, se dieron razones que permitieron al particular -hoy parte actora- cuestionarlas en juicio, pero tales razones fueron exiguas para un conocimiento pleno de la decisión de la autoridad, lo que se traduce en que el acto impugnado fue emitido sin observar la disposición debida, es decir, sin observar los postulados establecidos en el artículo 16 Constitucional, que ordena a las autoridades fundar y motivar debidamente sus actuaciones, razón por la cual, se actualiza el supuesto de nulidad previsto en el artículo 302, fracción IV, del
7 Octava Época; Registro: 213644; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 73, Enero de 1994; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.2o.A. J/39 Página: 57. 16
Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En este orden de ideas y dado que la insuficiente motivación de la infracción con folio *****,*****de fecha 07 siete de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, constituye un vicio de ilegalidad que trasciende a su aspecto material o de contenido, y que existe cosa juzgada sobre el problema de fondo debatido, con fundamento en el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad lisa y llana de la mencionada infracción, así como de los actos subsecuentes o que le son consecuentes, como es el caso de su calificación al ser ésta última fruto de actos viciados.
Son aplicables por analogía, las jurisprudencias que a continuación se transcriben:
«NULIDAD LISA Y LLANA PREVISTA EN EL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. SUPUESTOS Y CONSECUENCIAS. Conforme al artículo 239 del Código Fiscal de la Federación, las sentencias definitivas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que declaren la nulidad pueden ser de manera lisa y llana cuando ocurra alguno de los dos supuestos de ilegalidad previstos en las fracciones I y IV del artículo 238 del código invocado, lo que se actualiza, en el primer caso, cuando existe incompetencia de la autoridad que dicta u ordena la resolución impugnada o tramita el procedimiento del que deriva y, en el segundo, cuando los hechos que motivaron el acto no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien, se dictó en contravención de las disposiciones aplicables o dejó de aplicar las debidas, lo que implica el fondo o sustancia del contenido de la resolución impugnada. En ambos casos se requiere, en principio, que la Sala Fiscal realice el examen de fondo de la controversia. Es así que, de actualizarse tales supuestos, la nulidad debe declararse en forma lisa y llana, lo que impide cualquier actuación posterior de la autoridad en razón de la profundidad o trascendencia de la materia sobre la cual incide el vicio 17
casado y que determina, en igual forma, un contexto específico sobre el que existirá cosa juzgada que no puede volver a ser discutida.»8
Lo resaltado es propio.
«ACTOS VICIADOS, FRUTOS DE. Si un acto o diligencia de la autoridad está viciado y resulta inconstitucional, todos los actos derivados de él, o que se apoyen en él, o que en alguna forma estén condicionados por él, resultan también inconstitucionales por su origen, y los tribunales no deben darles valor legal, ya que de hacerlo, por una parte alentarían prácticas viciosas, cuyos frutos serían aprovechables por quienes las realizan y, por otra parte, los tribunales se harían en alguna forma partícipes de tal conducta irregular, al otorgar a tales actos valor legal.»9
Énfasis añadido.
Dado el sentido del fallo, es innecesario el análisis de los restantes conceptos de impugnación que se hicieron valer pues ello a nada práctico conduciría si la resolución impugnada ha quedado insubsistente.
Sirve de apoyo a la afirmación que antecede, la tesis del Poder Judicial Federal que a la letra dice:
«CONCEPTOS DE VIOLACION. ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Habiendo resultado fundado y suficiente para otorgar el amparo solicitado, uno de los conceptos de violación, resulta innecesario el estudio de los demás conceptos de violación vertidos en la demanda de amparo.»10
8 Época: Novena Época; Registro: 184612; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XVII, Marzo de 2003; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.4o.A. J/21; Página: 1534. 9 Época: Séptima Época; Registro: 252103; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación; Volumen 121-126, Sexta Parte; Materia(s): Común; Página: 280 10 Época: Novena Época; Registro: 195992; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo VII, Junio de 1998; Materia(s): Laboral; Tesis: XI.3o.5 L; Página: 626. 18
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora.
Solicita la parte actora la devolución de la licencia que le fue retenida como garantía.
Se reconoce el derecho de la parte actora para que le sea devuelta la licencia de conducir que le fue retenida como garantía con motivo de los actos decretados nulos; ello de conformidad con el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, y con base en las consideraciones jurídicas siguientes:
Al tenor de lo dispuesto en el artículo 143 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, los actos decretados nulos en este proceso no se presumen legítimos ni ejecutables; en consecuencia, procede restituir al justiciable el derecho subjetivo que fue vulnerado, previa verificación de su existencia por parte de este Tribunal.
En este sentido, se comparte el criterio sustentado en la tesis aislada con el rubro «FACULTAD DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE CONSTATAR LA EXISTENCIA DEL DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR PARA OBTENER SU RESTITUCIÓN O LA DEVOLUCIÓN DE UNA CANTIDAD. SU EJERCICIO PRESUPONE LA DECLARACIÓN DE ILEGALIDAD DE 19
LAS CONSIDERACIONES QUE SUSTENTAN LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA»11.
En la especie, de la infracción impugnada, este Juzgador advierte en primer término que se señaló como garantía del interés fiscal la licencia de conducir, cuyos datos se asentaron en el rubro respectivo, con lo cual, se acredita de forma plena la existencia del derecho subjetivo de ***** para obtener su restitución, al tenor de lo dispuesto en los artículos 78, 117 y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Resulta aplicable por analogía o símil, la tesis aislada siguiente:
«SENTENCIAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. LA ORDEN DE RESTITUIR AL ACTOR EN SUS DERECHOS ES UN EFECTO PROPIO DE LAS QUE DECLARAN LA NULIDAD QUE, POR TANTO, NO IMPLICA LA INTRODUCCIÓN DE UN NUEVO ELEMENTO EN LA LITIS NI SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE. La orden para restituir al actor en el goce de los derechos de que fue privado mediante la resolución impugnada en el juicio contencioso administrativo, es un efecto propio de las sentencias que declaran la nulidad y, por tanto, no implica la introducción de un elemento nuevo en la litis ni la suplencia de la deficiencia de la queja, sino una obligación del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que le imponen los principios de legalidad y de justicia. En efecto, la nulidad de la resolución impugnada que priva al actor de sus derechos de manera ilegal, necesariamente debe tener como efecto su restitución pues, de no ser así, no tendría sentido la declaración de nulidad.»12
Énfasis añadido.
11 Época: Décima Época; Registro: 2013828; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 40, Marzo de 2017, Tomo IV; Materia(s): Administrativa; Tesis: IV.2o.A.136 A (10a.); Página: 2707. 12 Época: Novena Época; Registro: 179740; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada: Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XX, Diciembre de 2004; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.4o.A.455 A; Página: 1454. 20
Por consiguiente, se condena al Inspector demandado a realizar las gestiones necesarias para que a la parte actora le sea devuelta la licencia de conducir descrita en este apartado.
Finalmente, la autoridad encausada deberá informar sobre el cumplimiento otorgado a la condena que precede en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en los artículos 319, 321 y 322 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, por los motivos y fundamentos expuestos en el Considerando Tercero del presente fallo.
TERCERO. Se decreta la Nulidad Total de los actos impugnados, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto de la misma.
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CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconoce el derecho solicitado por la parte actora y se condena a la autoridad demandada, atento a lo determinado en el Considerando Sexto de esta resolución jurisdiccional.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Guanajuato, Guanajuato, 17 diecisiete de octubre de 2018 dos mil dieciocho.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 45/1ª Sala/18 promovido por *****, administrador único de «***** *****», ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado en la Secretaría General de Acuerdos de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 11 once de enero de 2018 dos mil dieciocho, *****, administrador único de «***** *****», promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«La resolución de fecha 11 once del mes de Diciembre del año 2017 dos mil diecisiete, dictada por el Licenciado *****, Coordinador de Transporte adscrito a la Dirección de Seguridad Pública, Tránsito, Transporte y Protección Civil del municipio de Pénjamo, Guanajuato…»
La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad total de la resolución impugnada; 2) El reconocimiento a su derecho y 3) La condena a la autoridad demandada para que le sean pagados los daños y perjuicio ocasionados desde la fecha de emisión del acto impugnado hasta la conclusión del proceso. 2
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 17 diecisiete de enero de 2018 dos mil dieciocho, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a las autoridades demandadas y se les emplazó para que dieran contestación a la misma.
Se admitieron las pruebas ofrecidas por la parte actora en su escrito inicial de demanda.
Asimismo, se tuvo a la parte actora por designando abogados autorizados en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como señalando domicilio para recibir notificaciones.
En proveído de fecha 28 veintiocho de febrero de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo a *****, Comandante de Movilidad adscrito a la Dirección de Seguridad Pública, Tránsito, Transporte, Fiscalización y Protección Civil del municipio de Pénjamo, Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma, designando abogados autorizados; y por admitidas las pruebas ofrecidas en el ocurso de contestación, excepto la testimonial a cargo del Notario Público licenciado *****, respecto del cual se formuló requerimiento a la encausada, así como por objetando las pruebas ofrecidas por el actor.
Además, se solicitó a la Segunda Sala de este Tribunal, copia certificada del proceso número *****; al Juzgado Primero Civil de Pénjamo, Guanajuato, copia certificada de la resolución dictada dentro del juicio ordinario mercantil número *****, por tener relación con los hechos controvertidos en este proceso; y al Juzgado Décimo de Distrito del 3
Estado de Guanajuato, copia certificada de la demanda de amparo número *****.
El 02 dos de mayo de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo a *****, Comandante de Movilidad, Director de Seguridad Pública, Tránsito, Transporte, Fiscalización y Protección Civil de Pénjamo, Guanajuato, por contestando en tiempo y forma la demanda; designando abogados autorizados; y por admitidas las pruebas ofrecidas en el ocurso de contestación excepto la instrumental de actuaciones, así como por objetando las pruebas ofrecidas por el actor.
Se tuvo al Secretario del Juzgado Décimo de Distrito en el Estado de Guanajuato, a la Jueza Primera Civil del Partido Judicial de Pénjamo, Guanajuato; y a la Secretaria de Estudio y cuenta de la Segunda Sala de este Tribunal, por remitiendo copia certificada de las constancias que les fueron solicitadas.
Por otra parte, se tuvo por no ofrecida la prueba testimonial a cargo del licenciado Rubén García Farías, titular de la Notaría Pública número 12 doce del partido judicial de Pénjamo, Guanajuato, al no haber dado cumplimiento *****, Comandante de Movilidad adscrito a la Dirección de Seguridad Pública, Tránsito, Transporte, Fiscalización y Protección Civil del municipio de Pénjamo, Guanajuato, al requerimiento que le fue formulado; y a la parte actora se le tuvo por objetando las pruebas aportadas por la citada autoridad, consistentes en quejas de fechas 11 once, 20 veinte y 29 veintinueve de noviembre de septiembre, 05 cinco y 09 nueve de octubre, todas ellas del 2017 dos mil diecisiete.
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Finalmente, se señaló fecha y hora para el desahogo de las pruebas confesional y testimonial, así como para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 05 cinco de junio de 2018 dos mil dieciocho, se desahogaron las pruebas testimonial y confesional; además se señaló que los alegatos fueron presentados por la parte actora y no así por las autoridades demandadas.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2 y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1; en relación con el artículo 243, segundo párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Se acredita con la copia certificada del oficio *****, de fecha 11 once de diciembre de 2017 dos mil diecisiete (fojas 31 y 32), que hace fe de la existencia del
1Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete, mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete, conforme a sus transitorios primero y segundo. 5
original, documento público expedido *****, en su carácter de Coordinador de Transporte, en ejercicio de sus funciones, del que se advierte la existencia de sellos y firmas que demuestran tal calidad, por lo que se le otorga valor probatorio pleno al tenor de lo dispuesto en los artículos 48, fracción II, 78, 117 y 121, 123 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
En el caso concreto no se invocó la existencia de alguna causal de improcedencia o sobreseimiento, por lo que al no advertirse oficiosamente alguna que impida el análisis de fondo de la presente causa administrativa, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del presente proceso administrativo, ya que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por la impetrante, ni aquellos esgrimidos por la autoridad encausada tendientes a controvertir su eficacia.
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Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».2
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. Por cuestión de método, el estudio de los conceptos de impugnación, se abordará de forma diversa a la que fueron expuestos por la parte actora, de conformidad con la tesis de jurisprudencia bajo el rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO».3
Una vez precisado lo anterior, se señala que se estudiarán de forma conjunta los conceptos de impugnación segundo, tercero, cuarto y quinto del escrito inicial de demanda, en ellos se señala esencialmente la indebida fundamentación y motivación del acto impugnado en virtud de que la concesión correspondiente al número económico *****está en el programa de regularización 2009-2012, por lo que es erróneo que no tenga vigencia, y que a fin de regularizar y dar forma legal a la sociedad «*****», se formalizó la sociedad denominada
2 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 3 Época: Novena Época; Registro: 167961; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXIX, Febrero de 2009; Materia(s): Común; Tesis: VI.2o.C. J/304; Página: 1677. 7
«*****», de la cual es representante legal; se agrega además que la autoridad demandada no puede determinar si está o no en aptitudes de prestar el servicio público de transporte, y finalmente, sostiene que los fundamentos invocados en dicho acto son inaplicables.
Por su parte, *****, Comandante de Movilidad adscrito a la Dirección de Seguridad Pública, Tránsito, Transporte, Fiscalización y Protección Civil del municipio de Pénjamo, Guanajuato, argumenta que no existe concesión a nombre de la parte actora ni a nombre de «*****», puesto que es facultad discrecional del municipio el otorgarlas, además de que en la escritura pública en que se regulariza la situación de la persona moral en mención, no se precisa nada en relación a la transmisión de la concesión en beneficio de la parte actora4, señala también que si bien se otorgaron permisos provisionales, éstos fueron expedidos a nombre de «*****» y no a la parte actora, y que posteriormente no se continuaron otorgando tales permisos debido a quejas en la prestación del servicio público de transporte del número económico *****, aunado a que no tenían personalidad para circular porque las concesiones estaban vencidas; por último, aduce que está viciada la personalidad del representante legal de la parte actora de conformidad con la sentencia del juicio número *****.
Al contestar la demanda, *****, Comandante de Movilidad adscrito a la Dirección de Movilidad mencionada en el párrafo anterior, sostuvo que los agravios esgrimidos por la parte actora son improcedentes e infundados, añade que no se cuenta con documento que avale su derecho para prestar el servicio público de transporte de personas, ni tampoco que acredite su ingreso al padrón de concesionarios.
4 «*****». 8
Por consiguiente, la «litis» en el presente proceso consiste en determinar si los argumentos señalados en el acto impugnado son suficientes para considerar debidamente motivado dicho acto.
A juicio de este juzgador, los conceptos de impugnación en análisis son fundados, de conformidad con las consideraciones jurídicas siguientes:
Para ello, se señala en primer término que el acto impugnado tiene como origen una solicitud formulada por *****, en su carácter de representante legal de «*****», presentada en la Dirección de Tránsito y Transporte Municipal de Pénjamo, Guanajuato, el 27 veintisiete de noviembre de 2017 dos mil diecisiete5, en que indicó lo siguiente:
«…estamos solicitando a esta dirección la incorporación del vehículo marca mercedes Benz con número de serie ***** […] el cual pedimos se incorpore a la ruta asignada para seguir prestando el servicio de manera eficiente y cumple con lo ordenado por los artículos 69, 147 m Fracción XI. 207 Fracción II, 209 fracción VIII y EL 212 Fracción III, todos del reglamento de transporte público del municipio de Pénjamo Guanajuato, 127 de la ley de movilidad para el estado de Guanajuato, con número económico *****…»
Énfasis añadido.
Una vez precisado lo anterior, es necesario apuntar algunas ideas relacionadas con la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 de la
5 Solicitud que fue motivada por el oficio de fecha 20 veinte de octubre de 2017 dos mil diecisiete, emitido por el licenciado *****, Comandante de Tránsito y Transporte Municipal de Pénjamo, Guanajuato, -consultable en foja 34 del expediente, a través del cual la citada autoridad apercibió a la hoy parte actora para que realizara la actualización del vehículo con que presta el servicio público de transporte por un modelo reciente, en caso de no cumplir, se haría acreedor a la suspensión del servicio. Documento público expedido por servidor público en ejercicio de sus funciones, del que se advierten sellos y firmas que le otorgan tal carácter, al que se le otorga valor probatorio pleno al tenor de lo señalado en los artículos 46, fracción II, 78, 121 y 123 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado de Guanajuato y sus Municipios, dado que fue aportado al proceso en copia certificada, y ésta hace fe de la existencia de su original. 9
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativa a la fundamentación y motivación, distinguiendo los aspectos formal y material que deben contener los actos administrativos.
La correcta fundamentación implica que en el acto de autoridad se exprese la norma legal aplicable al caso concreto; la motivación se trata del argumento que revela y explica al justiciable la actuación de la autoridad, de modo que, además de justificarla, le permita su defensa, para el caso que resulte irregular.
Entonces, cuando hay violación a la garantía de motivación, ésta podrá ocurrir de dos maneras:
(a) Formal, cuando hay omisión total o incongruencia del argumento explicativo; también si es tan insuficiente que el destinatario no pueda conocer lo esencial de las razones que informan el acto, de manera que esté imposibilitado para cuestionarlo y defenderse adecuadamente, y
(b) Material, cuando la explicación o razones dadas son insuficientes o indebidas, pero dan noticia de las razones de manera tal, que se pueda cuestionar el mérito de lo decidido.
Por tanto, la transgresión a la garantía de motivación, puede configurarse de diversas maneras.
La omisión de la motivación, se configura cuando la actuación de la autoridad no expresa argumento que permita reconocer la aplicación del sistema jurídico o de criterios racionales, sea tratándose de aspectos reglados o cuando se ejercen facultades en el ámbito discrecional.
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Asimismo, la incongruencia en la motivación, se revela cuando los argumentos justificatorios de la autoridad no coinciden o se relacionan con la decisión expresada, es decir, no se permite identificar la «ratio decidenci».
Por otra parte, una indebida motivación acontece cuando las razones de la decisión administrativa no tienen relación con la apreciación o valoración de los hechos que tuvo en cuenta la autoridad, o el precepto en el que se subsumen es inadecuado, no aplicable o se interpreta incorrectamente, es decir, no hay justificación de la actuación de la autoridad que sea acorde con los hechos apreciados.
Finalmente, una motivación insuficiente se traduce en una falta de razones que impiden conocer los criterios fundamentales de la decisión, es decir, cuando se expresan ciertos argumentos pro forma, que pueden tener ciertos grados de intensidad o variantes que determinan una violación formal o material, aunque permiten al afectado defenderse o impugnar tales razonamientos, pero que resultan exiguos para tener conocimiento pleno de los elementos considerados por la autoridad en la decisión administrativa.
Tal criterio se advierte de la tesis jurisprudencial que establece:
«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. EL ASPECTO FORMAL DE LA GARANTÍA Y SU FINALIDAD SE TRADUCEN EN EXPLICAR, JUSTIFICAR, POSIBILITAR LA DEFENSA Y COMUNICAR LA DECISIÓN. El contenido formal de la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 constitucional relativa a la fundamentación y motivación tiene como propósito primordial y ratio que el justiciable conozca el «para qué» de la conducta de la autoridad, lo que se traduce en darle a conocer en detalle y de manera completa la esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron el acto de voluntad, de manera que sea evidente y muy claro para el afectado poder cuestionar 11
y controvertir el mérito de la decisión, permitiéndole una real y auténtica defensa. Por tanto, no basta que el acto de autoridad apenas observe una motivación pro forma pero de una manera incongruente, insuficiente o imprecisa, que impida la finalidad del conocimiento, comprobación y defensa pertinente, ni es válido exigirle una amplitud o abundancia superflua, pues es suficiente la expresión de lo estrictamente necesario para explicar, justificar y posibilitar la defensa, así como para comunicar la decisión a efecto de que se considere debidamente fundado y motivado, exponiendo los hechos relevantes para decidir, citando la norma habilitante y un argumento mínimo pero suficiente para acreditar el razonamiento del que se deduzca la relación de pertenencia lógica de los hechos al derecho invocado, que es la subsunción.»6
Énfasis añadido.
Luego, tratándose de la petición elevada a una autoridad por un particular, la respuesta no deberá ser evasiva, ambigua, ni pretender confundirle, sino que habrá de otorgarse en forma congruente, completa, clara, expedita y exponiendo los motivos y fundamentos que sustenten su decisión, ello en respeto a lo dispuesto por los ordinales 8, 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
De esa forma, si la autoridad considera que la pretensión es infundada, así deberá expresarlo, sustentando -de manera clara- por qué estima improcedente dicha petición, garantizando que el peticionario pueda tener pleno conocimiento de los motivos decisorios para estar en posibilidad, real y autentica, de impugnar y controvertir tal actuación.
En el caso, el Coordinador de Transporte demandado no observó el requisito de debida motivación en los términos destacados, pues en el
6 Época: Novena Época; Registro: 175082; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta ; Tomo XXIII, Mayo de 2006; Materia(s): Común; Tesis: I.4o.A. J/43; Página: 1531.
12
oficio *****, de fecha 11 once de diciembre de 2017 dos mil diecisiete (fojas 31 y 32), la demandada señaló de forma exigua lo siguiente:
«Sobre el particular, y de acuerdo a una indagación exhausta realizada a todas y cada una de las constancias que forman parte del expediente a nombre de *****., que se encuentra en el área de transporte, es de comentarse lo siguiente:
PRIMERO). En el nombrado expediente existe como antecedente una concesión no vigente a nombre de la persona moral “*****” […] en tal sentido es que la persona moral que usted representa no está facultada para solicitar la petición motivo de su escrito.
SEGUNDO). Así mismo, en las mismas constancias se advierte que, el servicio público de transporte que se prestaba con el camión con número económico *****, con ruta Buena Vista de Cortes-Santa Ana Pacueco y viceversa; siempre ha sido deficiente […] cabe agregar que en reiteradas ocasiones se le han impuesto multas por infracciones a la normatividad vigente […]
De los razonamientos antes citados y con fundamento en lo dispuesto en los artículos 8 y 115 fracciones II y III inciso h) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 117 fracción II inciso i) de la Constitución Política del Estado de Guanajuato, los artículos 200 fracción I de la Ley de Movilidad para el Estado de Guanajuato y sus Municipios, así como los numerales 75, 121 fracción I, del Reglamento de Transporte Público del Municipio de Pénjamo, Guanajuato; se desprende que para el caso que nos ocupa respecto a la unidad de la cual se solicita el alta ante esta área, le hacemos de manifiesto que, por el momento NO ES FACTIBLE AUTORIZARLA.»
Énfasis añadido.
De la transcripción anterior se advierte que la autoridad demandada determinó que «existe una concesión no vigente» a nombre de la persona moral «*****»; lo que resulta exiguo dado que omitió explicar de forma detallada lo siguiente: 13
(i) Señalar si se expidió o no un título concesión a fin de prestar el servicio público de transporte con el número económico *****; o bien, si se encuentra pendiente algún trámite para su expedición;
(ii) En su caso, indicar si el título concesión fue expedido a nombre de la persona moral «*****», o bien, a nombre de la hoy actora «*****»; precisando la fecha de emisión, el periodo de vigencia y si a la fecha de la presentación de la petición ésta ya había concluido7;
(iii) Exponer si para la procedencia del cambio del vehículo para prestar el servicio público de transporte con el número económico *****, es necesario que realice el trámite la persona moral «*****», o bien la denominada «*****», o si en ninguno de los dos supuestos procedería, así como las razones que expliquen el supuesto aplicable; y
(iv) Señalar si la hoy actora acreditó debidamente su personalidad al momento en que compareció a realizar su solicitud ante la autoridad demandada y en su caso las razones por las que no lo hizo8.
En virtud de que dichas circunstancias no fueron manifestadas en el acto impugnado, se impide a la parte actora tener conocimiento sobre las causas que motivaron la negativa de la encausada, dejándola así en indefensión.
7 Cfr. Reglamento de Transporte Público del Municipio de Pénjamo, Gto., Artículo 94, fracción VI que indica: «…El título concesión deberá contener, al menos lo siguiente […] VI. Vigencia de la concesión…» en relación con el artículo 43 del mismo ordenamiento que señala: «Las concesiones que se otorguen para la operación del servicio público de transporte de personas en las modalidades de urbano, suburbano tendrán una duración de quince años, en el entendido de que un año antes del término de las mismas, se iniciará el procedimiento de evaluación de la prestación del servicio, donde se emitirá un dictamen, en el que siendo positivo, se procederá a la prórroga de la concesión por un periodo similar. Si el dictamen resultare negativo, se procederá con una nueva licitación de este servicio…» 8 Lo que tendría como efecto la posibilidad jurídica de llamar a juicio a los disidentes. 14
Más aún que, al dar contestación refiere la encausada que no existe expedición de concesión alguna por parte del municipio, y que es facultad de éste otorgarlas; lo que pretendió acreditar a través de las testimoniales a cargo de ***** y *****, quienes al dar respuesta a las preguntas tercera y cuarta señalaron que *****no cuenta con permiso o concesión para prestar el servicio público de transporte, sin embargo, no se le otorgará valor probatorio alguno a dicha probanza dado que dichas consideraciones no fueron vertidas en el acto impugnado, por lo que no serán tomadas en consideración al tenor de los dispuesto en el artículo 282 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado de Guanajuato y sus Municipios.
Lo anterior aunado a que en este mismo sentido, la parte actora señala que no le ha sido expedido un título concesión, sin embargo, que éste se encuentra en regularización, por lo que es procedente su solicitud, para lo cual agrega como prueba a este proceso, la copia certificada del dictamen de fecha 01 uno de octubre de 2009 dos mil nueve, emitido por la Comisión de Seguridad Pública, Tránsito, Protección Civil y Transporte, del Ayuntamiento de Pénjamo, Guanajuato, relativo a la solicitud de otorgamiento de título concesión y cambio de concesión por muerte del titular9, en el que constan los datos del expediente ***** y *****, como concesionario «*****», ruta XXVIII Corral de Santiago-San Ana Pacueco, 02 dos unidades modalidad suburbano; la convocatoria a la centésima décima sesión ordinaria de fecha 26 veintiséis de abril del 2012 dos mil doce10, en que se señaló en el orden del día, el análisis y aprobación en su caso del dictamen aludido; así como el acta de la sesión indicada11, que en lo conducente señala:
9 Fojas 48 a 53 10 Fojas 54 y 55 11 Fojas 56 a 65 15
«… EL C. PRESIDENTE MUNICIPAL, SOLICITA A LA C. SECRETARIA DEL H. AYUNTAMIENTO, SOMETA A CONSIDERACIÓN DEL PLENO DEL H. AYUNTAMIENTO LA APROBACIÓN DEL DICTAMEN DE FECHA 01 DE OCTUBRE DEL AÑO 2009, EMITIDO POR LA COMISIÓN DE SEGURIDAD PÚBLICA, TRÁNSITO, PROTECCIÓN CIVIL Y TRANSPORTE DEL H. AYUNTAMIENTO DE PÉNJAMO, GTO., RELATIVO A LA PRESENTACIÓN DE LOS EXPEDIENTES DE SOLICITUD DE OTORGAMIENTO DE TÍTULO CONCESIÓN Y CAMBIO DE CONCESIONES, POR LO QUE UNA VEZ EJECUTADA LA INSTRUCCIÓN SEÑALADA, LA C. SECRETARIA DEL H. AYUNTAMIENTO LE INFORMA AL C. PRESIDENTE MUNICIPAL, QUE EL PUNTO ES APROBADO POR UNANIMIDAD DE VOTOS DE LOS PRESENTES.»
Lo resaltado es propio.
Documentos públicos a los que se les otorga valor probatorio pleno de conformidad con lo dispuesto en los artículos 46, fracción II, 78, 121 y 123 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado de Guanajuato y sus Municipios, en virtud de que fueron expedidos por servidores públicos en ejercicio de sus funciones, así como por los signos exteriores que los caracterizan como son la existencia de sellos y firmas, y que fueron aportadas en copia certifica que acredita la existencia de los originales, de los que se obtiene que en efecto el otorgamiento del título concesión -entre otros- a la «*****» correspondientes a los números económicos ***** y *****, se encontraba en trámite, por lo que resulta incongruente que la autoridad señale que existe una concesión no vigente.
Asimismo, al aseverar simple y llanamente el Comandante demandado que la persona moral «*****», no está facultada para solicitar la petición motivo de su escrito, omite precisar las circunstancias de tiempo, modo y lugar, tal y como lo dispone el artículo 137, fracción 16
II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, que le llevaron a tal conclusión.
No se omite señalar, que en el escrito de contestación de demanda, el Comandante demandado manifestó que la parte actora no tiene personalidad para solicitar el cambio de unidad para prestar el servicio público de transporte, en virtud de que no existe concesión a nombre de la sociedad que representa *****, agrega que esa personalidad está viciada porque en la sentencia dictada en el Juicio Ordinario Mercantil número *****, se anularon diversas actas a la persona moral «*****», obligando a las partes contendientes en dicho juicio a rendir cuentas al representante legal, lo que no ha acontecido, y de que en la escritura pública número *****, aparece una persona de nombre *****, que en ningún otro documento es señalada como agremiada a la sociedad en mención.
Para ello, ofreció como prueba la copia certificada de la resolución de fecha 26 veintiséis de junio de 2015 dos mil quince, que se emitida por el Titular del Juzgado Primero Civil del Partido Judicial de Pénjamo, Guanajuato, en el juicio ordinario mercantil *****a fin de analizar la falta de personalidad del impetrante.
Sin embargo, como tales consideraciones no fueron vertidas en el acto impugnado, ni la documental referida fue anexada a éste, debe considerarse que están dirigidas a perfeccionar la actuación de la autoridad; por tanto, no es jurídicamente factible tomarlas en consideración, de acuerdo a lo establecido en el artículo 282, primer párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. 17
Es de destacar también, la incongruencia del acto impugnado en virtud de que las consideraciones relativas a la supuesta deficiencia en la prestación del servicio público de transporte, que sustentan la determinación de la parte demandada, son disonantes con los hechos expresados en la solicitud de incorporar el vehículo de la marca *****, número de serie *****, número de motor *****, modelo *****, para prestar el servicio público de transporte, ni fundamenta la demandada que dicha circunstancia sea requisito para dar de alta el nuevo vehículo con el que la parte actora pretende prestar el servicio.
En este sentido, este juzgador no se pronunciará sobre el valor de las quejas aportadas como prueba al proceso (fojas 87 a 97), del expediente *****, ni de la confesional a cargo del actor, que tienen como finalidad acreditar la deficiente prestación de la prestación del servicio público de transporte con el vehículo con número económico *****, pues se reitera que la existencia de dichas quejas no es impedimento legal o reglamentario para cambiar el vehículo con el que se presta el servicio público de transporte de personas12.
No se omite señalar respecto de la demanda de amparo turnada al Juzgado Décimo de Distrito con sede en Irapuato, Guanajuato, y radicada con el número *****, que fue ofrecida como prueba por la parte demandada, para el efecto de acreditar las supuestas falsas declaraciones en que incurrió el actor, que este Juzgador tampoco se pronunciará sobre su valor probatorio, dado que la controversia en este proceso radica en dirimir si los argumentos señalados en el acto
12 La existencia de quejas en cuanto a la prestación del servicio público de transporte de personas deberá tramitarse y en su caso sancionarse en el procedimiento administrativo correspondiente. 18
impugnado son suficientes para considerar debidamente motivado dicho acto, y dicha prueba no es idónea para tal efecto.
Aunado a lo anterior se resalta que la demandada invocó como fundamento los artículos 8 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que tutela el derecho de petición; los artículos 115, fracciones II y III, inciso h, de la Constitución General, y 117, fracción III, inciso i, de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato, que en lo medular se refiere al régimen jurídico municipal y las atribuciones del Ayuntamiento, entre ellas, el de prestar el servicio público de transporte urbano y suburbano en ruta fija; el artículo 200, fracción I, de la Ley de Movilidad para el Estado de Guanajuato, y 121, fracción I, del Reglamento de Transporte Público del Municipio de Pénjamo, Guanajuato, los cuales aluden a las causas de extinción de las concesiones, concretamente la relativa al vencimiento del plazo, siempre que no se haya prorrogado.
Finalmente, en el artículo 75 del citado reglamento municipal se señala que las concesiones y permisos se otorgarán a personas físicas o jurídico colectivas de nacionalidad mexicana, dando preferencias a aquéllas que a la fecha de la convocatoria se encuentren prestando el servicio de forma eficiente, estableciendo en los títulos concesión las condiciones de los mismos y la historia registral de las transmisiones que durante su vigencia se hayan realizado; así como el beneficiario de ésta.
Por consiguiente, se advierte que las normas invocadas en el acto impugnado, no fundamentan en modo alguno que deba tomarse en consideración la deficiencia de la prestación del servicio público de 19
transporte, como impedimento para sustituir el vehículo con que se presta dicho servicio por haber concluido su vida útil13.
Así, es correcto considerar que en la resolución impugnada no se detallaron pormenorizadamente las causas que justificaran su emisión, con el fin de que el ahora actor tuviera la oportunidad de controvertir correctamente lo asentado en ésta, dejándolo en estado de indefensión.
Entonces, la motivación insuficiente de la resolución impugnada trasciende en una indebida motivación en su aspecto material, es decir, se dieron razones que permitieron al particular –hoy parte actora– cuestionarlas en juicio, pero tales razones fueron exiguas para un conocimiento pleno de la decisión de la autoridad, lo que se traduce en que el acto impugnado fue emitido sin observar la disposición debida, es decir, sin cumplir los postulados establecidos en el artículo 16 Constitucional, que ordena a las autoridades fundar y motivar debidamente sus actuaciones, razón por la cual se actualiza el supuesto de nulidad previsto en el artículo 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 300, fracción III, del Código citado, se decreta la nulidad del acto impugnado, para el efecto de que la autoridad demandada dé respuesta a la solicitud del promovente, presentada en fecha 27 veintisiete de noviembre de 2017 dos mi diecisiete, expresando las razones o motivos de su determinación y subsumir esto en la hipótesis normativa aplicable de los siguientes puntos:
13 Cfr. Reglamento de Transporte Público del Municipio de Pénjamo, Guanajuato, «Artículo 69. El servicio deberá prestarse en vehículos que no tengan más de diez años de antigüedad. Ésta vida útil se computará a partir de la fecha de la facturación original…» 20
(i) Señalar si se expidió o no un título concesión a fin de prestar el servicio público de transporte con el número económico *****; o bien, si se encuentra pendiente algún trámite para su expedición;
(ii) En su caso, indicar si el título concesión fue expedido a nombre de la persona moral «*****», o bien, a nombre de la hoy actora «*****»; precisando la fecha de emisión, el periodo de vigencia y si a la fecha de la presentación de la petición ésta ya había concluido14;
(iii) Exponer si para la procedencia del cambio del vehículo para prestar el servicio público de transporte con el número económico *****, es necesario que realice el trámite la persona moral «*****», o bien la denominada «*****», o si en ninguno de los dos supuestos procedería, así como las razones que expliquen el supuesto aplicable; y
(iv) Señalar si la hoy actora acreditó debidamente su personalidad al momento en que compareció a realizar su solicitud ante la autoridad demandada y en su caso las razones por las que no lo hizo.
Dicha respuesta deberá ser emitida conforme a las documentales y normativa aplicable, lo que no implica que este Juzgador conmine a la autoridad demandada a que ésta deba ser favorable al solicitante.
14 Cfr. Reglamento de Transporte Público del Municipio de Pénjamo, Gto., Artículo 94, fracción VI que indica: «…El título concesión deberá contener, al menos lo siguiente […] VI. Vigencia de la concesión…» en relación con el artículo 43 del mismo ordenamiento que señala: «Las concesiones que se otorguen para la operación del servicio público de transporte de personas en las modalidades de urbano, suburbano tendrán una duración de quince años, en el entendido de que un año antes del término de las mismas, se iniciará el procedimiento de evaluación de la prestación del servicio, donde se emitirá un dictamen, en el que siendo positivo, se procederá a la prórroga de la concesión por un periodo similar. Si el dictamen resultare negativo, se procederá con una nueva licitación de este servicio…» 21
Se precisa además que el Coordinador de Tránsito demandado deberá informar sobre el cumplimiento otorgado a la condena que precede en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en el artículo 322 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Lo anterior, en razón de que el origen del acto impugnado se debe a una solicitud realizada por la parte actora, por lo que la reparación de la violación detectada en ese acto no se colma con la simple declaración de nulidad, por lo que es preciso que se subsane la deficiencia.
Sirve de sustento a lo anterior la jurisprudencia que indica:
«SENTENCIAS DE NULIDAD. FORMA EN QUE LAS AUTORIDADES DEBEN CUMPLIRLAS, EN ATENCIÓN AL ORIGEN DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA Y LOS VICIOS DETECTADOS, CONFORME A LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Los artículos 51 y 52 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo prevén los tipos de nulidad que pueden decretarse en el juicio contencioso administrativo, los cuales dependerán del origen de la resolución impugnada y de los vicios detectados; aspectos a los que debe acudirse para determinar la forma en que las autoridades deben cumplir las sentencias de nulidad. En cuanto a su origen, debe distinguirse si la resolución se emitió con motivo de una instancia, solicitud o recurso promovido por el gobernado o con motivo del ejercicio de una facultad de la autoridad. En el primer caso, donde el orden jurídico exige de la autoridad demandada un pronunciamiento, la reparación de la violación dictada no se colma con la simple declaración de nulidad de dicha resolución, sino que es preciso que se obligue a la autoridad a dictar otra para no dejar incierta la situación jurídica del administrado. En cambio, cuando la resolución administrativa impugnada nace del ejercicio de una facultad de la autoridad, no es factible, válidamente, obligarla a que dicte una nueva, ante la discrecionalidad que la ley le 22
otorga para decidir si debe o no actuar y para determinar cuándo y cómo debe hacerlo. Por lo que corresponde al vicio en que se incurrió, éste puede ser material o formal; en aquél, su ineficacia es total y, por eso, la declaración de nulidad que se impone, impide a la autoridad demandada volver a emitir el acto impugnado, si éste no tuvo su origen en una solicitud, instancia o recurso del particular, pues de ser así, al emitirlo de nuevo deberá prescindir del vicio material detectado. Para el caso de que el vicio incida en la forma del acto, esto es, en su parte estructural o en un acto procedimental que puede ser susceptible de reponerse, la ineficacia debe ser para el efecto de que se emita otro en el que se subsane esa deficiencia, si deriva de una solicitud, instancia o procedimiento promovidos por el gobernador o, simplemente, declarar su nulidad si no tiene ese origen, lo que no impide que la autoridad vuelva a emitir otro en idéntico sentido, siempre que purgue el vicio formal detectado.»15
Énfasis añadido.
Dado el sentido del fallo, es innecesario el análisis de los restantes conceptos de impugnación que se hicieron valer en el escrito inicial de demanda, pues ello a nada práctico conduciría si la resolución impugnada ha quedado insubsistente.
Sirve de apoyo a la afirmación que antecede, la tesis del Poder Judicial Federal que a la letra dice:
«CONCEPTOS DE VIOLACION. ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Habiendo resultado fundado y suficiente para otorgar el amparo solicitado, uno de los conceptos de violación, resulta innecesario el estudio de los demás conceptos de violación vertidos en la demanda de amparo.»16
15 Época: Décima Época; Registro: 2008190; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 14, Enero de 2015, Tomo II; Materia(s): Administrativa; Tesis: XVI.1o.A. J/17 (10a.); Página: 1659. 16 Época: Novena Época; Registro: 195992; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo VII, Junio de 1998; Materia(s): Laboral; Tesis: XI.3o.5 L; Página: 626. 23
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, es procedente el estudio de las demás pretensiones solicitadas por el actor.
Sin embargo este Juzgador estima que al haberse decretado la nulidad del acto impugnado para los efectos establecidos en el Considerando Quinto, la acción del reconocimiento de un derecho se encuentra supeditada a la emisión de ese nuevo acto.
En consecuencia, no ha lugar decretar el reconocimiento del derecho ni la condena a la autoridad demandada, pues si bien es cierto procedió la nulidad del acto impugnado, también lo es que esa nulidad es para efectos, por lo que los derechos del actor dependerán del nuevo acto que emita la autoridad demandada.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracción I, II y III, 298, 299 y 300, fracción III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.
24
TERCERO. Se decreta la Nulidad del acto impugnado para los efectos precisados en el Considerando Quinto de este fallo.
CUARTO. No se reconoce el derecho solicitado por la parte actora ni la acción de condena, lo anterior en términos de lo señalado en el Considerando Sexto de esta resolución.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Guanajuato, Guanajuato, 10 diez de junio de 2019 dos mil diecinueve.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 44/1ª Sala/19 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante juicio en línea en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 08 ocho de enero de 2019 dos mil diecinueve, *****, apoderado legal de «*****, S. de R.L. de C.V.», promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«…la boleta de infracción con número de folio 29681, de fecha 07 de Noviembre de 2018…»
La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad total del acto impugnado; 2) El reconocimiento del derecho de la parte actora; y; 3) La condena a la parte demandada para que: (i) le devuelvan el pago que realizó por concepto de multa; y (ii) el pago de daños y perjuicios.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 16 dieciséis de enero de 2019 dos mil diecinueve, se admitió la 2
demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma.
Se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en el escrito inicial de demanda, excepto la copia de pago de la multa impuesta de fecha 15 quince de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, con número de referencia *****, que se aprecia de forma parcial, motivo por el cual se requirió al actor para la exhibiera de forma completa. Por otra parte, se requirió a la autoridad encausada para que aportara al proceso copia certificada legible del acto impugnado.
Asimismo, se tuvo a la parte actora por designando abogados autorizados en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
En proveído de fecha 28 veintiocho de febrero de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo al Inspector de Movilidad del Estado de Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma. Se admitió la prueba documental ofrecida y exhibida por la encausada así como la presuncional legal y humana. Conjuntamente, se le tuvo por designando autorizados y señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
Además, se tuvo a la parte actora por dando cumplimiento al requerimiento que le fue formulado, en consecuencia, se admitió como prueba la copia de pago de la multa impuesta de 15 quince de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, con número de referencia *****.
3
En virtud de que se solicita la devolución de cantidad pagada a la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato, se le emplazó para que diera contestación a la demanda.
Luego, en acuerdo de 02 dos de mayo de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Gobierno del Estado de Guanajuato, por dando contestación en tiempo y forma legal a la demanda, se le tuvo por haciendo suyas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por la parte actora, así como por señalando abogados autorizados y correo electrónico para recibir notificaciones.
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 16 dieciséis de mayo de 2018 dos mil dieciocho tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que no fueron presentados por ninguna de las partes.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I, inciso a), y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de 4
Guanajuato1; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, 307 A, 307 B y 307 D del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Se encuentra plenamente acreditada la existencia de la boleta de infracción con folio *****, de fecha 07 siete de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, con la reproducción digital de la copia certificada de ésta, adminiculada con el reconocimiento de la encausada2.
Las pruebas descritas tienen valor probatorio pleno al tenor de lo dispuesto en los artículos 48, fracción II, 78, 117, 119, 121 y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, dado que la documental descrita tiene el carácter de pública al haber sido emitida por *****, Inspector de Movilidad, funcionario público en ejercicio de sus funciones así como por la existencia de firmas, sellos y logotipos.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
1Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete , mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete , conforme a sus transitorios primero y segundo. 2 Señala la autoridad encausada que es cierta la correcta y legal elaboración del folio *****. 5
Refiere el inspector demandado que se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VI, del artículo 261, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, toda vez que no calificó el folio de infracción *****, de fecha 07 siete de noviembre de 2018 dos mil dieciocho; siendo inexistente el acto que se le reclama correspondiente a la calificación de la boleta de infracción, por tanto considera que es improcedente el juicio.
Es infundado el planteamiento de la encausada como a continuación se expone:
El inciso a), de la fracción II, del artículo 251, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, dispone que tendrán el carácter de demandadas en el proceso administrativo, las autoridades que dicten, ordenen, ejecuten o traten de ejecutar el acto o la resolución impugnada.
Ahora bien, se atribuye el carácter de autoridad demandada al Inspector de Movilidad del Estado de Guanajuato -*****- al haber dictado la infracción con folio ***** de fecha 07 siete de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, y no la calificación de ésta.
Por consiguiente, al haberse acreditado plenamente que el Inspector demandado dictó la infracción con folio *****; ello con la boleta de infracción que ha sido previamente valorada en el Considerando Segundo este fallo, tiene el carácter de demandada al haber emitido el acto impugnado.
6
Por su parte, solicita el representante de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración el sobreseimiento del proceso al tenor de lo dispuesto en el artículo 261, fracciones I y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en virtud de que no ordenó o ejecutó acto alguno, sino que el acto impugnado fue emanado por personal adscrito al Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato.
Se desestima la causal de improcedencia planteada dado que la «Secretaria de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato», tiene el carácter de «autoridad» en términos de lo dispuesto por el artículo 251, fracción II, inciso a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
De acuerdo a lo estipulado por el artículo 100 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 24, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo para el Estado de Guanajuato; 1, 2, fracción II, inciso b), 35, fracción II, 36, fracción IV, 46, fracciones III y VII, 50, fracción VI, y 54, fracción VIII, del Reglamento Interior de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, es la dependencia encargada de administrar la hacienda pública del Estado, y le compete en materia de administración tributaria, administrar la recaudación de las contribuciones, y en general de los ingresos que forman parte de la hacienda pública estatal; de este modo, debe comparecer a este proceso a defender lo relativo a la procedencia o improcedencia de la devolución de la cantidad pagada por concepto de multa y en su caso el pago de actualizaciones que reclama la parte actora.
7
Por ello, la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato, tiene el carácter de autoridad ya que ésta característica «no la pierde por el simple hecho de recibir el pago de la multa», la que por disposición de los artículos 26 y 30, párrafo último, del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, tiene el carácter de crédito fiscal, de ahí resulta que como autoridad podría ser condenada a la devolución de la cantidad pagada indebidamente y en su caso al pago de actualizaciones sobre ese monto.
De esta forma, y toda vez que el actor vía reconocimiento del derecho solicita la devolución de la cantidad que indebidamente pagó ante la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato, debe ser llamada a este proceso, porque podría verse afectado el erario público del Estado, además de que al tratarse de un crédito fiscal la multa correspondiente, dicha dependencia hacendaria interviene como «autoridad determinadora y ejecutora al recibir el pago de la misma»3, y por tanto, tiene el carácter de autoridad demandada, conforme a lo dispuesto por el artículo 251, fracción II, inciso a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Lo señalado aunado, a que en la boleta confutada no se liquidó o determinó el monto a pagar ni subsiste calificación que lo haya hecho, por lo que dicha determinación sí la llevó a cabo la autoridad recaudadora.
3 Criterio de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, intitulado: RECIBO DE PAGO. ACTO ADMINISTRATIVO. (Ponente: Magistrado Gerardo Arroyo Figueroa. Toca 60/18 PL. Recurrente: **. Resolución del 10 diez de enero de 2018 dos mil dieciocho). 8
Resulta aplicable al efecto la tesis aislada V.2o.P.A.13 A (10a.)4 que a continuación se transcribe:
«RECIBO DE PAGO DE UNA MULTA POR INFRACCIONES DE TRÁNSITO. ES UN ACTO DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO, CUANDO LA ENTIDAD RECAUDADORA LIQUIDA EL MONTO DE LA INFRACCIÓN Y/O DE CONCEPTOS NO REFERIDOS EN LA BOLETA CORRESPONDIENTE (APLICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA 2a./J. 182/2008). De la jurisprudencia 2a./J. 182/2008, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVIII, diciembre de 2008, página 294, de rubro: «TENENCIA O USO DE VEHÍCULOS. EL RECIBO DE PAGO RELATIVO NO CONSTITUYE UN ACTO DE AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO.», así como de la ejecutoria que le dio origen, se advierte que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció que el recibo de pago del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos constituye solamente el medio idóneo para acreditar el cumplimiento de la obligación correspondiente y no un acto de autoridad imputable a la autoridad fiscal, debido a que es el gobernado quien voluntariamente acude a liquidar dicho impuesto, sin que exista un acto coercitivo de la autoridad correspondiente; de igual manera, señaló que no acontece lo mismo en relación con la determinación unilateral del monto a pagar por concepto de dicho impuesto o la negativa a proporcionar los servicios administrativos ante la existencia de algún adeudo por el concepto señalado, al constituir indudablemente actos de autoridad que afectan la esfera jurídica del gobernado, sin necesidad de acudir a los órganos judiciales, ni requerir del consenso de la voluntad del afectado, debido a que la autoridad administrativa encargada del trámite ejerce una facultad de decisión, por lo que constituye una potestad administrativa cuyo ejercicio le es irrenunciable. De esta manera, del criterio referido puede deducirse que, en términos generales, el recibo de pago de una contribución no constituye un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo, pues lo único que acredita es la existencia de un acto de autoaplicación de la ley, en el caso de que la autoridad no haya intervenido en la determinación del tributo ni hubiese desarrollado actos diversos e independientes de la autodeterminación realizada por el propio contribuyente. En esas condiciones,
4 Época: Décima Época; Registro: 2012863; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 35, Octubre de 2016, Tomo IV; Materia(s): Común, Administrativa; Tesis: V.2o.P.A.13 A (10a.); Página: 3037. 9
si con motivo de una multa determinada por un agente de tránsito, el particular efectúa ante la tesorería el pago respectivo, sin que la entidad recaudadora realice determinación alguna, adoptando la postura pasiva de fungir sólo como receptora del pago, éste no constituye un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo; sin embargo, no sucede lo mismo cuando en la boleta de infracción no se advierte que el oficial de tránsito hubiese determinado o liquidado alguna multa o infracción ni establecido las bases para cuantificarla (como acontece por ejemplo cuando se fija en específico el número de salarios mínimos que habrán de pagarse con motivo de la infracción), y en el recibo de pago se precisa la cantidad que el contribuyente debió enterar por concepto de multa por la infracción referida en la boleta, o bien, cuando en el recibo también se hace referencia a otros conceptos como parte del monto pagado, como podrían ser los de asistencia social, mejoras en servicio público, fomento al deporte, servicio de almacenaje, servicio de grúa y certificado médico, entre otros. Lo anterior es así, debido a que en esos dos supuestos, es evidente que la liquidación de dicha infracción y de los referidos conceptos fue realizada por la propia autoridad recaudadora, ya que no derivan directamente de la boleta de infracción, ni la actividad de la exactora se contrae a recibir pasivamente el pago que el particular realiza luego de haber sido determinado y liquidado por diversa autoridad, lo que pone de manifiesto que se trata de aspectos introducidos unilateralmente por dicha autoridad al momento del cobro y evidencia la existencia de una relación de supra a subordinación entre el gobernado y la referida autoridad, pues a través del cobro reflejado en el recibo de pago crea, modifica o extingue por sí o ante sí, una situación que afecta la esfera jurídica de aquél, ejerciendo facultades de decisión; de ahí que constituya un acto de autoridad para efectos del juicio constitucional, en términos del artículo 5o., fracción II, de la Ley de Amparo.»
Énfasis añadido.
Es importante precisar, que en caso de resultar una resolución favorable a la parte actora, la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato, no se encontraría exenta de realizar, dentro del ámbito de su competencia, los actos necesarios para el eficaz cumplimiento de esta sentencia, considerando al efecto 10
que todas las autoridades que por razón de sus funciones deban intervenir en la ejecución del fallo se encuentran obligadas a ello. Esto es, la dependencia hacendaria de mérito, en su caso, tendría que intervenir eficazmente en la devolución de la cantidad que ingreso indebidamente al erario público estatal que administra dicha oficina recaudadora.
Como apoyo a lo anterior, se invoca la jurisprudencia 1a./J.57/20075, de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, del tenor siguiente:
«AUTORIDADES NO SEÑALADAS COMO RESPONSABLES. ESTÁN OBLIGADAS A REALIZAR LOS ACTOS NECESARIOS PARA EL EFICAZ CUMPLIMIENTO DE LA EJECUTORIA DE AMPARO. Aun cuando las autoridades no hayan sido designadas como responsables en el juicio de garantías, pero en razón de sus funciones deban tener intervención en el cumplimiento de la ejecutoria de amparo, están obligadas a realizar, dentro de los límites de su competencia, todos los actos necesarios para el acatamiento íntegro y fiel de dicha sentencia protectora, y para que logre vigencia real y eficacia práctica.»
Énfasis añadido.
Sobre el mismo tema, resulta ilustrativa la tesis aislada II.1o.P.A.153 K6, emitida por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Segundo Circuito, que señala:
«SENTENCIAS DE AMPARO. ESTAN OBLIGADAS A SU CUMPLIMIENTO. TODAS LAS AUTORIDADES QUE DEBAN INTERVENIR EN SU EJECUCION, AUN CUANDO NO HAYAN
5 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, Mayo de 2007, página 144. Número de registro: 172605. 6 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo XV-2, Febrero de 1995, página 554. Número de registro: 208849. 11
INTERVENIDO EN EL AMPARO. El hecho de que alguna autoridad no haya sido señalada como parte en el juicio de amparo, no implica que no esté obligada a cumplir con el fallo protector, por el contrario, a su cumplimiento se obligan todas aquellas autoridades que por razón de sus funciones deban intervenir en su ejecución.»
Énfasis y subrayados añadidos
Esto es, con independencia o no del sobreseimiento de la misma como autoridad demandada, la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato -al tener el carácter de autoridad exactora- en calidad de encausada o incluso de tercero, sería condenada a la devolución de la cantidad pagada indebidamente ante su oficina recaudadora, así como al pago de actualizaciones sobre ese monto, todo ello en razón de sus funciones, sin perjuicio de haber sido o no parte en el procedimiento de origen. Se invoca así el siguiente criterio por analogía de la Segunda Sala de este Tribunal, que se cita a continuación:
«TESORERO MUNICIPAL. CON INDEPENDENCIA DE HABER SIDO O NO PARTE EN EL PROCEDIMIENTO DE ORIGEN, ANTE LAS GESTIONES DE LA AUTORIDAD CONDENADA; EN SU CARÁCTER DE AUTORIDAD FISCAL, TIENE EL DEBER DE DEVOLVER LAS CANTIDADES PAGADAS INDEBIDAMENTE POR EL ACTOR, AL HABER OBTENIDO ESTE UNA SENTENCIA FAVORABLE. De lo previsto en los numerales 15, inciso C); 52, 53 y 59 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, se desprende que, con independencia de haber sido parte o no en el procedimiento administrativo originario en el que se ordena la devolución de las cantidades pagadas indebidamente por el actor, los tesoreros municipales, ante las gestiones de la autoridad condenada, tienen la obligación de realizar la devolución del pago, en 12
razón de que el actor de origen interpuso oportunamente el proceso administrativo en el que obtuvo sentencia favorable.»7
Subrayado añadido
Esto es, en nada le beneficia el sobreseimiento que solicita, pues el mismo no impide el estudio de fondo del asunto y en su caso no le exime del cumplimiento de la sentencia; lo cierto es que participa del acto confutado al recibir el monto determinado como multa.
En consecuencia, al no prosperar las causales de improcedencia invocadas por las autoridades demandadas y al no advertirse, oficiosamente, la actualización de alguna de las hipótesis previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, que impida resolver el fondo de la causa, a continuación se estudiará la «litis» sometida a esta Sala.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por las autoridades encausadas tendientes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro:
7 Publicado en los Criterios Jurídicos 2017, emitidos por este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, página 7, consultables en: http://tcagto.gob.mx/wp-content/uploads/2018/01/CRITERIOS_JURIDICOS_2017.pdf Expediente de Recurso de Revisión 165/2ªSala/ 16, sentencia del 27 de junio de 2017. 13
«CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».8
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. Por cuestión de método, el estudio de los conceptos de impugnación, se abordará de forma diversa a la que fueron expuestos por la parte actora de conformidad con la tesis de jurisprudencia bajo el rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO.»9
Ello dado que de los principios de la garantía de acceso a la impartición de justicia que consagra el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y que recogen los numerales 298 y 299 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, son el de congruencia y exhaustividad de las sentencias.
A través de dichos principios se obliga a los órganos jurisdiccionales a resolver todas las cuestiones sometidas a su conocimiento; no obstante la inexistencia de una norma que establezca el orden en que deben analizarse los conceptos de impugnación en el proceso administrativo, este Juzgador se encuentra constreñido a estudiar preferentemente los orientados a declarar la nulidad lisa y llana del acto impugnado, dado
8 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 9 Época: Novena Época; Registro: 167961; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIX, Febrero de 2009; Materia(s): Común; Tesis: VI.2o.C. J/304; Página: 1677.
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que de resultar fundados se producirá un mayor beneficio jurídico para el actor, pues se eliminarán en su totalidad los efectos del acto administrativo, evitando así juicios ociosos al analizar vicios que únicamente ocasionarán la reposición del procedimiento.
Apoya el criterio relativo al estudio preferente de los conceptos de impugnación orientados a declarar la nulidad lisa y llana de los actos impugnados la jurisprudencia con el rubro y texto que a continuación se transcriben:
«CONCEPTOS DE ANULACIÓN EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. ES PREFERENTE EL ESTUDIO DE AQUELLOS QUE CONDUZCAN A DECLARAR LA NULIDAD LISA Y LLANA DEL ACTO IMPUGNADO POR REPRESENTAR UN MAYOR BENEFICIO PARA EL ACTOR (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE GUANAJUATO). El artículo 17 constitucional consagra la garantía de acceso a la impartición de justicia, la cual se encuentra encaminada a asegurar que las autoridades -órganos judiciales o materialmente jurisdiccionales- lo hagan de manera pronta, completa, gratuita e imparcial, por lo que uno de los principios que consagra dicha garantía es el de exhaustividad, entendiéndose por tal la obligación de los tribunales de resolver todas las cuestiones sometidas a su conocimiento, sin que les sea lícito dejar de pronunciarse sobre alguna. Por su parte, los numerales 87 y 89, fracción I, de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, establecen la existencia de dos requisitos que deben observarse en el dictado de las resoluciones: el de congruencia y el de exhaustividad. Ahora, si bien es cierto que en la citada ley no existe una disposición expresa que establezca el orden en que deben analizarse los conceptos de anulación, también lo es que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado se encuentra constreñido a ocuparse de todos los motivos de impugnación en que descansa la pretensión anulatoria del actor, y preferentemente de los orientados a declarar la nulidad lisa y llana del acto impugnado, ya que de resultar fundados se producirá un mayor beneficio jurídico para el actor, pues se eliminarán en su totalidad los efectos del acto administrativo, con lo que se respeta la 15
garantía de acceso efectivo a la justicia y, en particular, el principio de completitud que ésta encierra.»10
Lo resaltado es propio.
Una vez precisado lo anterior, se procede al análisis del segundo concepto de impugnación, en el cual señala el actor que el acto impugnado esta indebidamente fundado y motivado dado que la demandada no señaló con precisión las circunstancias de modo, tiempo y lugar por las cuales procedió a imponer la infracción y como consecuencia la multa, ello ya que el vehículo era conducido en cumplimiento a la legislación aplicable. Además, negó lisa y llanamente que se estuviera prestando el servicio de manera libre y directa.
Al dar contestación, las autoridades demandadas en términos similares sostuvieron la legalidad de la infracción impugnada y refirió que está debidamente fundada y motivada pues existe congruencia entre el motivo de la infracción y los fundamentos señalados, arguye la demandada que se señalaron de manera puntual aquellos elementos de modo, tiempo y lugar que llevaron a concluir que la conducta desplegada por el demandante se traduce en una infracción a la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios y su reglamento.
En consecuencia, la «litis» del presente proceso consiste en determinar si los textos señalados en la infracción impugnada son suficientes para considerar debidamente motivado dicho acto.
10 Época: Novena Época; Registro: 166717; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXX, Agosto de 2009; Materia(s): Administrativa; Tesis: XVI.1o.A.T. J/9; Página: 1275.
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A juicio de esta Sala el concepto de impugnación que se analiza es fundado con base en las consideraciones de hecho y de derecho que a continuación se exponen:
Para ello, es necesario apuntar algunas ideas relacionadas con la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativa a la fundamentación y motivación, distinguiendo los aspectos formal y material que deben contener los actos administrativos.
La correcta fundamentación implica que en el acto de autoridad se exprese la norma legal aplicable al caso concreto; la motivación se trata del argumento que revela y explica al justiciable la actuación de la autoridad, de modo que, además de justificarla, le permita su defensa, para el caso que resulte irregular.
Entonces, cuando hay violación a la garantía de motivación, ésta podrá ocurrir de dos maneras:
(a) Formal, cuando hay omisión total o incongruencia del argumento explicativo; también si es tan insuficiente que el destinatario no pueda conocer lo esencial de las razones que informan el acto, de manera que esté imposibilitado para cuestionarlo y defenderse adecuadamente, y
(b) Material, cuando la explicación o razones dadas son insuficientes o indebidas, pero dan noticia de las razones de manera tal, que se pueda cuestionar el mérito de lo decidido.
Por tanto, la transgresión a la garantía de motivación, puede configurarse de diversas maneras. 17
La omisión de la motivación, se configura cuando la actuación de la autoridad no expresa argumento que permita reconocer la aplicación del sistema jurídico o de criterios racionales, sea tratándose de aspectos reglados o cuando se ejercen facultades en el ámbito discrecional.
Asimismo, la incongruencia en la motivación, se revela cuando los argumentos justificatorios de la autoridad no coinciden o se relacionan con la decisión expresada, es decir, no se permite identificar la «ratio decidenci».
Por otra parte, una indebida motivación acontece cuando las razones de la decisión administrativa no tienen relación con la apreciación o valoración de los hechos que tuvo en cuenta la autoridad, o el precepto en el que se subsumen es inadecuado, no aplicable o se interpreta incorrectamente, es decir, no hay justificación de la actuación de la autoridad que sea acorde con los hechos apreciados.
Finalmente, una motivación insuficiente se traduce en una falta de razones que impiden conocer los criterios fundamentales de la decisión, es decir, cuando se expresan ciertos argumentos pro forma, que pueden tener ciertos grados de intensidad o variantes que determinan una violación formal o material, aunque permiten al afectado defenderse o impugnar tales razonamientos, pero que resultan exiguos para tener conocimiento pleno de los elementos considerados por la autoridad en la decisión administrativa.
Tal criterio se advierte de la tesis jurisprudencial que establece:
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«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. EL ASPECTO FORMAL DE LA GARANTÍA Y SU FINALIDAD SE TRADUCEN EN EXPLICAR, JUSTIFICAR, POSIBILITAR LA DEFENSA Y COMUNICAR LA DECISIÓN. El contenido formal de la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 constitucional relativa a la fundamentación y motivación tiene como propósito primordial y ratio que el justiciable conozca el «para qué» de la conducta de la autoridad, lo que se traduce en darle a conocer en detalle y de manera completa la esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron el acto de voluntad, de manera que sea evidente y muy claro para el afectado poder cuestionar y controvertir el mérito de la decisión, permitiéndole una real y auténtica defensa. Por tanto, no basta que el acto de autoridad apenas observe una motivación pro forma pero de una manera incongruente, insuficiente o imprecisa, que impida la finalidad del conocimiento, comprobación y defensa pertinente, ni es válido exigirle una amplitud o abundancia superflua, pues es suficiente la expresión de lo estrictamente necesario para explicar, justificar y posibilitar la defensa, así como para comunicar la decisión a efecto de que se considere debidamente fundado y motivado, exponiendo los hechos relevantes para decidir, citando la norma habilitante y un argumento mínimo pero suficiente para acreditar el razonamiento del que se deduzca la relación de pertenencia lógica de los hechos al derecho invocado, que es la subsunción.»11
Énfasis añadido.
En el caso, el Inspector demandado que emitió la boleta con folio *****, de fecha 07 siete de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, no observó el requisito de debida o suficiente motivación en los términos destacados, pues si bien como lo argumentan las encausadas al contestar la demanda, se señalaron las circunstancias de tiempo y lugar, como es la hora, el día y el lugar específico en el que se realizó la infracción, fue omiso el Inspector en señalar las circunstancias de modo, pues en el rubro correspondiente a concepto de infracción, asentó lo siguiente:
11 Época: Novena Época; Registro: 175082; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXIII, Mayo de 2006; Materia(s): Común; Tesis: I.4o.A. J/43; Página: 1531. 19
«CONCEPTO DE INFRACCIÓN: Encontrándome en la hora, fecha y lugar arriba mencionados, en funciones de regulación de la prestación del servicio público y/o especial de transporte con el propósito de asegurar el derecho de la correcta movilidad de las personas o terceros detecté el vehículo cuyas características se describen en este documento, por lo cual procedí a indicarle al conductor del vehículo que detuviera su marcha en un lugar seguro, procediendo a identificarme debidamente con el mismo, le indiqué que se realizaría revisión de documentos posteriormente me entrevisté con los pasajeros y les pregunté en qué forma habían solicitado el servicio, argumentando que el servicio lo ofrecieron de manera libre y directa en la vía pública, por lo cual se procedió a elaborar el folio de infracción por: ofrecer o prestar el servicio de transporte ejecutivo de manera libre o directa en la vía pública.»
De lo anteriormente transcrito, se desprende que la autoridad demandada señalo -en un primer momento- que el hoy actor fue infraccionado por haberse detectado prestando el servicio de transporte ejecutivo de manera libre o directa en la vía pública.
No se omite señalar, que en el acto impugnado la encausada refirió que preguntó a las personas de qué manera habían solicitado el servicio, a lo que respondieron que de manera libre y directa, sin embargo, no asentó en la infracción combatida los nombres de dichas personas ni la media filiación de ellos, ni aportó medio probatorio idóneo para acreditar tales hechos.
Es de precisar, que si bien el Inspector demandado está facultado para detener vehículos en tránsito, ello ocurre únicamente en el caso que el particular haya cometido una infracción flagrante a la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios o bien, que se le haya notificado la implementación de un operativo a fin de que el Inspector demandado estuviera facultado para detener la circulación del vehículo y solicitar información a las personas que viajaban en él. 20
Lo expuesto, al tenor de lo previsto en el artículo 68 de la citada Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, que textualmente indica:
«Artículo 68. No se podrá suspender la circulación a ningún vehículo por elementos de la Policía Estatal de Caminos o por las autoridades municipales, salvo los casos de delitos o infracciones flagrantes, requerimientos administrativos o mandatos judiciales en los casos que resulte necesario para la preservación del orden y la paz pública.»
Énfasis añadido.
Ello reviste especial relevancia, dado que el hecho de realizar el servicio público de transporte solicitado u ofrecido de manera libre o directa y no a través de una plataforma tecnológica, es premisa fundamental para estar en posibilidades de que el inspector demandado detuviera al conductor del vehículo, reiterando que las autoridades administrativas están obligadas a fundar y motivar sus determinaciones, razón por la cual, esa fundamentación y motivación debe constar en el documento continente del propio acto.
Así, si se trataba de una infracción flagrante, el inspector actuante debió señalar con precisión como advirtió esa comisión de la conducta, incluso antes de detener la marcha de la unidad.
Se destaca que en el propio acto impugnado, el Inspector que emitió la infracción impugnada reconoce que advirtió que el hoy actor prestaba el servicio especial de transporte después de haber detenido la marcha del vehículo que conducía el aludido actor.
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Lo anterior aunado a que dicho Inspector no acredita suficientemente su identificación como tal, pues sólo inserta un número de identificación sin señalar el documento que contiene ésta y su vigencia.
No se soslaya, que en el escrito de contestación el Inspector demandado refirió que detectó el vehículo descrito en el folio de infracción circulando con pasajeros a bordo, que dicho vehículo se encuentra afecto a la prestación del servicio especial de transporte de personas, y a fin de verificar la legalidad de la prestación de dicho servició le solicitó al conductor detenerse, por lo que la citada autoridad señala haberse identificado y solicitarle sus documentos y la aplicación de la plataforma tecnológica, lo cual no pudo acreditar, posteriormente se entrevistó con los usuarios preguntándoles en qué forma habían solicitado el servicio, argumentando que éste les fue ofrecido de manera libre y directa en la vía pública.
Sin embargo, como tales consideraciones no fueron vertidas en la infracción impugnada, debe considerarse que están dirigidas a perfeccionar la actuación de la autoridad; por tanto, no es jurídicamente factible tomarlas en consideración, de acuerdo a lo establecido en el artículo 282, primer párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En virtud de que el Inspector emisor funge como testigo, juez y parte, lo menos que debe exigírsele es que las infracciones sean cuidadosamente motivadas, de manera que de ellas se desprenda claramente cuál fue la versión de los hechos afirmada por la autoridad, para determinar la aplicabilidad de la sanción prevista en la norma relativa. 22
Así, es correcto considerar que en el acto combatido no se detallaron pormenorizadamente las causas que justificaran su emisión, con el fin de que el ahora demandante tuviera la oportunidad de controvertir correctamente lo asentado en la infracción impugnada, dejándolo en estado de indefensión.
Entonces, la motivación insuficiente de la infracción imputada a la parte actora trasciende en una indebida motivación en su aspecto material, es decir, se dieron razones que permitieron al particular -hoy parte actora- cuestionarlas en juicio, pero tales razones fueron exiguas para un conocimiento pleno de la decisión de la autoridad, lo que se traduce en que el acto impugnado fue emitido sin observar la disposición debida, es decir, sin observar los postulados establecidos en el artículo 16 Constitucional, que ordena a las autoridades fundar y motivar debidamente sus actuaciones, razón por la cual, se actualiza el supuesto de nulidad previsto en el artículo 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En este orden de ideas y dado que la insuficiente motivación de la infracción con folio *****,*****de fecha 07 siete de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, constituye un vicio de ilegalidad que trasciende a su aspecto material o de contenido, y que existe cosa juzgada sobre el problema de fondo debatido, con fundamento en el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad Total de la mencionada infracción.
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Es aplicable por analogía, la jurisprudencia que a continuación se transcribe:
«NULIDAD LISA Y LLANA PREVISTA EN EL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. SUPUESTOS Y CONSECUENCIAS. Conforme al artículo 239 del Código Fiscal de la Federación, las sentencias definitivas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que declaren la nulidad pueden ser de manera lisa y llana cuando ocurra alguno de los dos supuestos de ilegalidad previstos en las fracciones I y IV del artículo 238 del código invocado, lo que se actualiza, en el primer caso, cuando existe incompetencia de la autoridad que dicta u ordena la resolución impugnada o tramita el procedimiento del que deriva y, en el segundo, cuando los hechos que motivaron el acto no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien, se dictó en contravención de las disposiciones aplicables o dejó de aplicar las debidas, lo que implica el fondo o sustancia del contenido de la resolución impugnada. En ambos casos se requiere, en principio, que la Sala Fiscal realice el examen de fondo de la controversia. Es así que, de actualizarse tales supuestos, la nulidad debe declararse en forma lisa y llana, lo que impide cualquier actuación posterior de la autoridad en razón de la profundidad o trascendencia de la materia sobre la cual incide el vicio casado y que determina, en igual forma, un contexto específico sobre el que existirá cosa juzgada que no puede volver a ser discutida.»12
Énfasis añadido.
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora.
(i) Solicita la parte actora la devolución de la cantidad que pagó por concepto de multa.
12 Época: Novena Época; Registro: 184612; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XVII, Marzo de 2003; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.4o.A. J/21; Página: 1534. 24
Una vez precisado lo anterior, este resolutor reconoce el derecho del actor para que le sea devuelta la cantidad que erogó con motivo de la multa impuesta, determinando que deberá ser de forma actualizada; ello de conformidad con el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato y con las consideraciones jurídicas siguientes:
Al tenor de lo dispuesto en el artículo 143 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, los actos decretados nulos en este proceso no se presumen legítimos ni ejecutables; en consecuencia, procede restituir al justiciable el derecho subjetivo que fue vulnerado, previa verificación de su existencia por parte de este Tribunal.
En este sentido, se comparte el criterio sustentado en la tesis aislada con el rubro «FACULTAD DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE CONSTATAR LA EXISTENCIA DEL DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR PARA OBTENER SU RESTITUCIÓN O LA DEVOLUCIÓN DE UNA CANTIDAD. SU EJERCICIO PRESUPONE LA DECLARACIÓN DE ILEGALIDAD DE LAS CONSIDERACIONES QUE SUSTENTAN LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA»13.
En la especie, el justiciable aportó como prueba al proceso, el documento denominado «líneas de captura para la recepción de pagos» del que se advierte el nombre del conductor del vehículo, el folio de la infracción impugnada, la cantidad cuya devolución solicita el impetrante, así como la línea de captura *****, correspondiente a la
13 Época: Décima Época; Registro: 2013828; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 40, Marzo de 2017, Tomo IV; Materia(s): Administrativa; Tesis: IV.2o.A.136 A (10a.); Página: 2707. 25
institución bancaria denominada Banco del Bajío; así como el recibo número *****, de fecha 15 quince de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, cuyos datos son coincidentes a la línea de captura indicada, el monto, y el nombre del conductor, por concepto de depósito en efectivo al Gobierno del Estado de Guanajuato con motivo de contribuciones estatales. Documentos que al no haber sido objetado por las partes del proceso, se les otorga valor probatorio pleno al tenor de lo dispuesto en los artículos 48, fracción II, 78, y 124 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; se acredita fehacientemente que el justiciable pagó a la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato, la cantidad de $***** (*****), por concepto de multa impuesta.
En este tenor se configura el pago de lo indebido previsto en el primer párrafo del artículo 37 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, que al efecto dispone:
«Artículo 37. Las autoridades fiscales están obligadas a devolver las cantidades pagadas indebidamente y las que procedan de conformidad con las leyes fiscales. La devolución podrá hacerse de oficio o a petición del interesado, a través de los medios de pago señalados en el segundo párrafo del artículo 31 de este código.
Si el pago de lo indebido se hubiera efectuado en cumplimiento de un acto de autoridad, el derecho a la devolución nace cuando dicho acto queda insubsistente. Lo dispuesto en este párrafo no es aplicable a la determinación de diferencias por errores aritméticos, las que darán lugar a la devolución siempre que no haya prescrito la obligación.»
Énfasis añadido.
De la norma citada se obtiene que la devolución de pago de lo indebido constituye un derecho del gobernado a través del cual se reincorporan a su patrimonio las cantidades que indebidamente pagó al 26
fisco, por lo que no es lícito que el fisco retenga una cantidad que le fue pagada sin existir una obligación para ello. Lo indebido del pago se actualiza al haberse decretado la nulidad de los actos impugnados que obligaron o conminaron el pago al actor.
Es ilustrativa sobre la configuración del pago indebido de una multa, la tesis aislada con el rubro y texto siguientes:
«BOLETAS DE INFRACCIÓN DE TRÁNSITO. AL DEJARSE INSUBSISTENTES SE ACTUALIZA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 61, FRACCIÓN XXI, DE LA LEY DE AMPARO, POR LO QUE EL PAGO EFECTUADO ES INDEBIDO Y SU DEVOLUCIÓN DEBE SOLICITARSE ANTE LA AUTORIDAD RESPONSABLE. Si la autoridad responsable deja insubsistente la boleta de infracción durante la tramitación del juicio de amparo indirecto, por haber declarado la nulidad lisa y llana, ello legitima a la parte quejosa a solicitar la devolución del monto de la multa ante la responsable, pues en razón de que los actos de aplicación han quedado insubsistentes, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXI, de la Ley de Amparo, lo cual ocasiona que el pago de la multa sea ahora indebido, por la nueva situación jurídica, al haber quedado sin efectos el acto reclamado.»14
Énfasis añadido.
Es innecesario que el actor solicite la devolución de la cantidad pagada por concepto de multa, en virtud de que al tenor de lo dispuesto en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de proteger el derecho humano de los gobernados a la justicia pronta y completa, este órgano jurisdiccional además de estar facultado para decretar la nulidad de los actor impugnados, tiene
14 Época: Décima Época; Registro: 2014537; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 43, Junio de 2017, Tomo IV; Materia(s): Común; Tesis: XVII.1o.P.A.11 A (10a.); Página: 2871. 27
atribuciones para determinar la forma de reparación del derecho subjetivo del actor que fue lesionado con el acto administrativo, y condenar a la administración a restablecerlos, tal y como lo dispone el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Resulta aplicable por analogía, la jurisprudencia PC.VIII. J/2 A (10a.), al ser semejantes los artículos citados en el párrafo precedente, con el artículo 52, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, el citado criterio indica textualmente lo siguiente:
«PAGO DE LO INDEBIDO. LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA ESTÁN OBLIGADAS A DETERMINAR SI EL ACTOR TIENE DERECHO A SU RESTITUCIÓN, SIENDO INNECESARIO QUE PREVIAMENTE SOLICITE SU DEVOLUCIÓN A LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA. Bajo el modelo de plena jurisdicción que adoptan las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en el juicio de nulidad, conforme a los artículos 50, penúltimo párrafo, y 52, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al dictar sus sentencias cuentan con facultades no sólo para anular los actos administrativos, sino también para determinar, como regla general, la forma de reparación del derecho subjetivo del actor lesionado por la autoridad demandada en su actuación, fijando los derechos de aquél, sus límites y proporciones, y condenando a la administración a restablecerlos y a hacerlos efectivos, salvo que no se tengan elementos suficientes para emitir un pronunciamiento sobre el tema. Por tanto, siempre que las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa tengan elementos suficientes para cerciorarse del derecho subjetivo a la devolución del pago de lo indebido reclamado, están obligadas a decidir si el actor tiene derecho o no a la condena por su restitución, sin que sea necesario que previamente se plantee a la autoridad administrativa dicha solicitud de devolución de pago, en aras de proteger el derecho humano de los gobernados a la justicia pronta y completa, reconocido por 28
el artículo 17, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.»15
Lo resaltado es propio.
Ahora bien, en cuanto a la actualización del importe pagado, aún y cuando no haya sido solicitado, es un concepto que opera de forma adminiculada o subyacente a toda devolución, pues sólo así se restituye al actor en el pleno goce de su derecho violado, al tenor de lo dispuesto en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que obliga a la autoridad a reintegrar las cantidades obtenidas injustificadamente.
Ilustra lo anterior, la tesis aislada que a continuación se transcribe:
«DEVOLUCIÓN DE CONTRIBUCIONES. LA AUTORIDAD FISCAL DEBE DEVOLVER AL CONTRIBUYENTE LAS CANTIDADES ACTUALIZADAS, AUN CUANDO ÉSTE NO LO SOLICITE (INTERPRETACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 17-A, 22, PÁRRAFO OCTAVO, Y 22-B DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN VIGENTES EN 2005). Este alto tribunal ha sostenido que el principio de proporcionalidad tributaria contenido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no sólo se manifiesta de manera positiva, sino también de forma negativa, al prohibir a la autoridad recaudar cantidades superiores a las debidas, obligándola a reintegrar al particular las obtenidas injustificadamente; asimismo, que en el caso de normas declaradas inconstitucionales, aun cuando no establezcan la actualización del monto a devolver, a fin de cumplir con el artículo 80 de la Ley de Amparo, la autoridad fiscal queda obligada a devolver el monto debidamente actualizado, ya que sólo así se restituye al gobernado en el pleno goce de la garantía individual violada. Por tanto, no es válido justificar la omisión de actualizar las cantidades enteradas indebidamente con la afirmación de que el
15 Época: Décima Época; Registro: 2013250; Instancia: Plenos de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 37, Diciembre de 2016, Tomo II; Materia(s): Administrativa; Tesis: PC.VIII. J/2 A (10a.); Página: 1364. 29
contribuyente «no solicitó la actualización», ya que, por una parte, los formatos emitidos por la autoridad fiscal no tienen un espacio para solicitarla, lo cual no puede ser una omisión atribuible al contribuyente, pero además, éste tampoco puede solicitar el monto de la devolución actualizado, pues al presentar la solicitud no puede saber cuándo recibirá por parte de la autoridad la cantidad solicitada, y dado que la actualización del pago indebido debe realizarse desde que éste se efectuó hasta que la devolución se recibe, aquél no cuenta con los elementos necesarios para hacer el cálculo al presentar la solicitud de devolución. Por otra parte, la falta de una solicitud expresa no exime a la autoridad de cumplir con las obligaciones impuestas por la ley, ya que la actualización de las cantidades a su cargo no es optativa, sino que constituye una obligación clara y sin excepción alguna, de reintegrar al contribuyente los pagos de lo indebido actualizados.»16
Lo resaltado es propio.
En este contexto, los artículos 29, 37 y 38 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, establecen:
«Artículo 29. El monto de las contribuciones, aprovechamientos, así como de las devoluciones a cargo del fisco estatal, se actualizará por el transcurso del tiempo y con motivo de los cambios de precios en el país, para lo cual se aplicará el factor de actualización a las cantidades que se deban actualizar. Dicho factor se obtendrá dividiendo el Índice Nacional de Precios al Consumidor del mes anterior al más reciente del periodo entre el citado índice correspondiente al mes anterior al más antiguo de dicho periodo. Las contribuciones, los aprovechamientos, así como las devoluciones a cargo del fisco estatal, no se actualizarán por fracciones de mes.
El Índice Nacional de Precios al Consumidor será el que publique el Banco de México en el Diario Oficial de la Federación. En los casos en que el índice correspondiente al mes anterior al más reciente del período, no haya sido publicado, la actualización de que se trate se realizará aplicando el último índice mensual publicado.
16 Época: Décima Época; Registro: 2000567; Instancia: Primera Sala; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Libro VII, Abril de 2012, Tomo 1; Materia(s): Administrativa; Tesis: 1a. LXXIII/2012 (10a.); Página: 871. 30
Los valores de bienes u operaciones se actualizarán de acuerdo con lo dispuesto por este artículo, cuando las leyes fiscales así lo establezcan. Las disposiciones señalarán en cada caso el período de que se trate.
Las cantidades actualizadas conservan la naturaleza jurídica que tenían antes de la actualización. El monto de ésta, determinado en los pagos provisionales y del ejercicio, no será deducible ni acreditable.
Cuando el resultado de la operación a que se refiere el primer párrafo de este artículo sea menor a uno, el factor de actualización que se aplicará al monto de las contribuciones, aprovechamientos y devoluciones a cargo del fisco estatal, así como a los valores de bienes u operaciones de que se traten, será uno.»
«Artículo 37. Las autoridades fiscales están obligadas a devolver las cantidades pagadas indebidamente y las que procedan de conformidad con las leyes fiscales. La devolución podrá hacerse de oficio o a petición del interesado, a través de los medios de pago señalados en el segundo párrafo del artículo 31 de este Código.
Si el pago de lo indebido se hubiera efectuado en cumplimiento de un acto de autoridad, el derecho a la devolución nace cuando dicho acto queda insubsistente. Lo dispuesto en este párrafo no es aplicable a la determinación de diferencias por errores aritméticos, las que darán lugar a la devolución siempre que no haya prescrito la obligación.»
«Artículo 38. Cuando se solicite la devolución a que se refiere el artículo anterior, ésta deberá efectuarse dentro del plazo de cincuenta días siguientes a la fecha en que se presentó la solicitud ante la autoridad fiscal competente con todos los datos, informes y documentos que acrediten el derecho a la misma.
Las autoridades fiscales para verificar la procedencia de la devolución, podrán requerir al contribuyente los datos, informes o documentos adicionales que consideren necesarios y que estén relacionados con la misma. Para tal efecto, se otorgará al promovente un plazo de diez días para que cumpla con lo solicitado, apercibido que de no hacerlo, se le tendrá por desistido de la solicitud de devolución correspondiente.
Cuando la autoridad fiscal requiera al contribuyente los datos, informes o documentos antes señalados, el periodo transcurrido entre la fecha en que se hubiera notificado el requerimiento de los mismos y la fecha en que éstos sean proporcionados en su totalidad por el contribuyente, no se computará en la determinación de los plazos para la devolución antes mencionados. 31
El fisco estatal deberá pagar la devolución que proceda, actualizada conforme a lo previsto en el artículo 29 de este Código, desde el mes en que se realizó el pago de lo indebido o se presentó la declaración que contenga el saldo a favor hasta aquél en que la devolución esté a disposición del contribuyente. Se entenderá que la devolución está a disposición del contribuyente a partir de la fecha en que la autoridad efectúe el depósito en la institución bancaria señalada en la solicitud de devolución o se notifique a dicho contribuyente la autorización de la devolución respectiva, cuando no haya señalado la cuenta bancaria en que se debe efectuar el depósito.
Cuando la devolución a que tenga derecho el contribuyente no se efectúe en el plazo indicado, o se niegue y posteriormente sea concedida por la autoridad en cumplimiento de una resolución dictada en un recurso administrativo o por un órgano jurisdiccional, las autoridades fiscales pagarán intereses que se calcularán a partir del día siguiente al del vencimiento de dicho plazo, o de que hubiera surtido efectos la notificación de la resolución por la que se negó la devolución solicitada, según se trate, conforme a una tasa que será igual a la prevista para los recargos, en la Ley de Ingresos para el Estado de Guanajuato, vigente en el ejercicio correspondiente, sobre la devolución actualizada. Dichos intereses se pagarán conjuntamente con la cantidad principal objeto de la devolución actualizada.
Sin perjuicio de lo anterior, el contribuyente podrá compensar las cantidades a su favor, incluyendo los intereses, contra cualquier contribución a su cargo o que deba enterar en su carácter de retenedor. Tratándose de contribuciones que tengan un fin específico solo podrán compensarse contra la misma contribución.
En ningún caso los intereses a cargo del fisco estatal excederán de los que se causen en cinco años.
Cuando las autoridades fiscales procedan a la devolución de cantidades señaladas como saldo a favor en las declaraciones presentadas por los contribuyentes, sin que medie mas trámite que el requerimiento de datos, informes o documentos adicionales o la simple comprobación de que se efectuaron los pagos de contribuciones que el contribuyente declara haber hecho, la orden de devolución no implicará resolución favorable al contribuyente. Si la devolución se hubiera efectuado y no procediera, se causarán recargos sobre las cantidades actualizadas tanto por las devueltas indebidamente, como por las de los posibles intereses pagados por las autoridades fiscales, a partir de la fecha de la devolución.
32
La obligación de devolver prescribe en los mismos términos y condiciones que el crédito fiscal.»
Lo subrayado es propio.
De la interpretación armónica de los artículos antes transcritos, se desprende que se encuentran relacionados, ya que los mismos versan sobre la devolución del pago de lo indebido, y sobre la actualización que se genera en virtud de este supuesto.
El caso concreto, los ordinales 29 y 38, párrafo cuarto, del Código Fiscal del Estado de Guanajuato, contemplan que el monto de los aprovechamientos -conforme al artículo 83, fracción III, de la Ley de Hacienda para el Estado de Guanajuato, las multas son una modalidad de los aprovechamientos-, deberá actualizarse por el transcurso del tiempo y con motivo de los cambios de precios en el país, para lo cual se aplicará el factor de actualización a las cantidades correspondientes.
Así las cosas, en el presente asunto se actualiza la hipótesis que contemplan los artículos 29, primer párrafo, y 37, párrafo segundo, y 38, cuarto párrafo, del Código Fiscal del Estado de Guanajuato, dado que se trata de un pago de lo indebido efectuado en cumplimiento de un acto de autoridad que ha quedado insubsistente y todo pago con esas características debe actualizarse, esto es, calcular su monto a valor presente.
Dicho factor se obtendrá dividiendo el Índice Nacional de Precios al Consumidor del mes anterior al más reciente del periodo entre el citado índice correspondiente al mes anterior al más antiguo de dicho periodo. 33
Lo anterior, en congruencia con los motivos y razonamientos expuestos por el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, dentro de los tocas números *****, *****y *****.
Por lo tanto, se condena a las autoridades demandadas, a realizar las gestiones necesarias a fin de que le sea devuelta a la parte actora la cantidad de $***** (*****) que pagó como multa, de forma actualizada a la fecha en que se haga efectiva la devolución de mérito, en términos del cálculo que refiere el ordinal 29 del Código tributario en liza.
Es de destacar que la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato, dentro del ámbito de su competencia, deberá realizar los actos necesarios para el eficaz cumplimiento de esta sentencia, considerando al efecto que todas las autoridades que por razón de sus funciones deban intervenir en la ejecución del fallo se encuentran obligadas a ello.
Como apoyo a lo anterior, se invoca el criterio sustentado por la Segunda Sala de este Tribunal, del tenor siguiente:
«TESORERO MUNICIPAL. CON INDEPENDENCIA DE HABER SIDO O NO PARTE EN EL PROCEDIMIENTO DE ORIGEN, ANTE LAS GESTIONES DE LA AUTORIDAD CONDENADA; EN SU CARÁCTER DE AUTORIDAD FISCAL, TIENE EL DEBER DE DEVOLVER LAS CANTIDADES PAGADAS INDEBIDAMENTE POR EL ACTOR, AL HABER OBTENIDO ESTE UNA SENTENCIA FAVORABLE. De lo previsto en los numerales 15, inciso C); 52, 53 y 59 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, se desprende que, con independencia de haber sido parte o no en el procedimiento administrativo 34
originario en el que se ordena la devolución de las cantidades pagadas indebidamente por el actor, los tesoreros municipales, ante las gestiones de la autoridad condenada, tienen la obligación de realizar la devolución del pago, en razón de que el actor de origen interpuso oportunamente el proceso administrativo en el que obtuvo sentencia favorable.»17
Sobre el mismo tema, resulta ilustrativa la tesis aislada II.1o.P.A.153 K18, emitida por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Segundo Circuito, que señala:
«SENTENCIAS DE AMPARO. ESTAN OBLIGADAS A SU CUMPLIMIENTO. TODAS LAS AUTORIDADES QUE DEBAN INTERVENIR EN SU EJECUCION, AUN CUANDO NO HAYAN INTERVENIDO EN EL AMPARO. El hecho de que alguna autoridad no haya sido señalada como parte en el juicio de amparo, no implica que no esté obligada a cumplir con el fallo protector, por el contrario, a su cumplimiento se obligan todas aquellas autoridades que por razón de sus funciones deban intervenir en su ejecución.»
No se omite señalar, que a idéntica conclusión se ha arribado por el Pleno de este Tribunal en las resoluciones correspondientes a los tocas ***** y *****, relativos a análogas temáticas.
(ii) Solicita el actor el pago de daños y perjuicios que se generen por el ilegal actuar de la autoridad.
No se reconoce el derecho solicitado toda vez que de las constancias que obran en autos de la presente causa, no se advierte medio de prueba que acredite fehacientemente los daños y perjuicios diversos al pago de la multa impuesta, situación que impide imponer dicha
17 Expediente de Recurso de Revisión 165/2ªSala/ 16, interpuesto por *****. Sentencia del 27 de junio de 2017. 18 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo XV-2, Febrero de 1995, página 554. Número de registro: 208849. 35
condena a la autoridad demandada en los términos solicitados por el justiciable.
Apoya lo anterior, la tesis la tesis aislada previamente señalada, con el rubro y texto que a continuación se transcriben:
«FACULTAD DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE CONSTATAR LA EXISTENCIA DEL DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR PARA OBTENER SU RESTITUCIÓN O LA DEVOLUCIÓN DE UNA CANTIDAD. SU EJERCICIO PRESUPONE LA DECLARACIÓN DE ILEGALIDAD DE LAS CONSIDERACIONES QUE SUSTENTAN LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA. La regla general sobre la litis en el juicio contencioso administrativo es que se integra con las consideraciones que rigen el acto impugnado, los conceptos de anulación de la demanda (o su ampliación), la contestación a ésta (o a la ampliación) y las pruebas que ofrezcan las partes. Como excepción, destaca la prevista en el artículo 50, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, cuya aplicación se encuentra vinculada con el diverso 22 del propio ordenamiento, subordinados al artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Esto es, del artículo primeramente citado se advierte que, cuando se declare la ilegalidad de la resolución impugnada y, en consecuencia, proceda restituir un derecho subjetivo o la devolución de una cantidad al actor, previamente debe constatarse el derecho que tiene éste para ello. Por tanto, la obligación de constatar ese derecho subjetivo opera cuando, declarada la ilegalidad de la resolución, se produce la nulidad lisa y llana del acto, y devendría entonces necesaria la obligación de la autoridad administrativa de emitir una determinación que dé solución final a lo gestionado, libre de los motivos de ilegalidad estudiados, pero no exenta de la constatación de que el particular realmente tenga derecho a la restitución del derecho o a la devolución pretendidos, pues en este aspecto el precepto citado refleja con claridad el modelo de plena jurisdicción del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Así, no cabe esa constatación cuando se reconoce la validez del acto impugnado, pues en ese caso no podrá haber algún pronunciamiento sobre el derecho subjetivo a realizar una conducta, como tampoco cuando la nulidad decretada se produce por la falta de fundamentación o motivación del acto administrativo impugnado, dado que, en ese supuesto, al desconocerse las razones que sustentan su determinación, no cabe que el órgano 36
jurisdiccional se sustituya a la autoridad para negar la pretensión del gobernado elevada a la administración, con argumentos no externados por ésta en ejercicio de su potestad para decidir sobre lo pedido. Es así, porque la facultad de constatación referida no es una carta abierta para ignorar la litis y negar lo solicitado ante la autoridad administrativa, con razones no expuestas en la resolución impugnada, sino que deviene como consecuencia de haber declarado la ilegalidad de las consideraciones que la sustentan. Abona a esta conclusión el artículo 22 mencionado, pues si establece que la demandada en su contestación no puede cambiar los fundamentos de derecho que sostuvo en la resolución impugnada; con mayor razón, el tribunal administrativo no puede variar los fundamentos de dicha resolución para reconocer su validez y negar la pretensión elevada a la autoridad demandada, ya que esa prohibición tiene como razón principal no sólo el principio de congruencia en la sentencia, sino también el denominado non reformatio in peius que rige en todo medio de defensa y opera en el caso, como una modalidad de tutela a la congruencia procesal, protegida en el artículo 17 de la Carta Magna. De ahí que la constatación del derecho a la restitución o a la devolución se aplique en aquellos casos en que, declarada la nulidad lisa y llana del acto impugnado por su ilegalidad, la autoridad administrativa deba emitir una determinación que dé solución final a lo gestionado, pero que, por economía procesal la Sala, en aras de una pronta y completa resolución de lo solicitado en la instancia de origen, tiene la facultad de determinar que el actor no obtenga un beneficio indebido por la restitución de un derecho que no está en su esfera jurídica o que no ha sido demostrado; o bien, cuando los elementos probatorios a su alcance revelan la existencia de ese derecho, el particular no tenga que esperar la resolución de la autoridad administrativa para obtener la restitución del derecho o la devolución correspondiente.»19
Énfasis añadido.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de
19 Época: Décima Época; Registro: 2013828; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 40, Marzo de 2017, Tomo IV; Materia(s): Administrativa; Tesis: IV.2o.A.136 A (10a.); Página: 2707. 37
Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento del proceso, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.
TERCERO. Se decreta la Nulidad Total de la infracción impugnada, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto de la misma.
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconoce el derecho solicitado por la parte actora y se condena a las autoridades demandadas en términos de lo señalado en el Considerando Sexto de esta resolución jurisdiccional.
QUINTO. No se reconoce el derecho al pago de daños y perjuicios, ello de conformidad con lo expuesto en el Considerando Sexto de este fallo.
Notifíquese a las partes.
38
En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Guanajuato, Guanajuato, a 2 dos de agosto de 2018 dos mil dieciocho.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 44/1ªSala/18 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado en la Secretaría General de Acuerdos de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 11 once de enero de 2018 dos mil dieciocho, ***** promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«Boleta de infracción por parte del INSTITUTO DE MOVILIDAD DEL ESTADO DE GUANAJUATO con número de folio *****, de fecha 23 de noviembre del 2017, fecha en que me hice sabedora del mismo».
Asimismo, la parte actora hizo valer como pretensiones: a) la nulidad total del acto impugnado; b) condena a la autoridad a la devolución formal del gasto erogado, derivado de la infracción; c) el pago de actualizaciones e intereses generados desde la fecha del pago hasta la fecha de la devolución de la cantidad.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 15 quince de enero de 2018 dos mil dieciocho, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma. De la misma manera, se ordenó correr traslado al tercero con un derecho 2
incompatible con la pretensión del actor para que manifestara lo que a su interés conviniera.
Se tuvieron por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por la actora y por admitida la presuncional legal y humana en lo que le fuera favorable, así como la confesional expresa ofrecida por la accionante, esto es, conforme las manifestaciones vertidas por la autoridad en el acto impugnado.
Se tuvo a la parte actora por designando abogados autorizados para recibir notificaciones en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como señalando correo electrónico para recibirlas.
Se requirió a la autoridad demandada para que exhibiera copia certificada del acto impugnado.
En proveído de fecha 14 catorce de mayo de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo a *****, Inspector de Movilidad del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, por dando cumplimiento a lo requerido mediante acuerdo de 15 quince de enero de 2018 dos mil dieciocho; por contestando la demanda en tiempo y forma, designando abogados autorizados y señalando correo electrónico para recibir notificaciones, así como por admitidas sus pruebas documental y presuncional ofrecidas.
Se tuvo a la Oficina Recaudadora de Celaya, Guanajuato, dependiente de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, en su carácter de tercero con un derecho incompatible con la actora, por realizando manifestaciones. 3
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 26 veintiséis de junio de 2018 dos mil dieciocho tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que no fueron presentados por las partes.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2 y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1; así como lo previsto en los numerales 1, fracción II y 249 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia de los actos impugnados. Se acredita con la boleta de infracción folio número *****, de fecha 23 veintitrés de noviembre de 2017 dos mil diecisiete, documento exhibido por la parte actora en copia simple y requerido a la autoridad demandada en copia certificada, la cual es visible en la foja 47 del sumario de la presente causa, documento que por los signos, sellos y firmas que lo
1Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete , mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete , conforme a sus transitorios primero y segundo. 4
conforman, reviste pleno valor probatorio en términos de lo dispuesto por los artículos 78, 121 y 123 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
Refiere el Inspector de Movilidad adscrito al municipio de Irapuato, Guanajuato, en su carácter de autoridad demandada, la actualización de la causal prevista por el artículo 261, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, señalando que no calificó el folio de infracción que se impugna.
Al respecto, es de señalarse, que la promovente no le atribuyó dicha acción. Incluso, del acto impugnado se advierte que se encuentran en blanco los espacios relativos al apartado denominado «Calificación de la boleta de infracción».
Por lo tanto, no se actualiza la causal de improcedencia que aduce, y aunado a que este resolutor no encuentra que en la especie se actualice alguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se determina no decretar el sobreseimiento en el presente proceso administrativo. 5
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por la autoridad encausada tendientes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».2
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. En los conceptos de impugnación identificados como primero y segundo del escrito inicial de demanda, señala en esencia la actora, que en el acto impugnado el presunto inspector que levantó la infracción combatida no acreditó su competencia para actuar como tal, pues refiere que todo acto de autoridad debe ser expedido por autoridad competente y acreditar con el documento idóneo dicha circunstancia, situación que afirma no aconteció, toda vez que el demandado únicamente se limitó a señalar su nombre y número de identificación, sin precisar y acreditar ésta, así como si en ese momento se encontraba la misma vigente.
Al dar contestación, la autoridad demandada sostuvo la legalidad de la infracción impugnada y refirió que estaba debidamente fundada y
2 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 6
motivada su competencia, pues con la credencial laboral presentada en su contestación, alude que acreditó que sí se encuentra adscrito al Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato; sin argumentar en tal contestación, sobre la vigencia o no de dicha credencial al efectuar el acto impugnado.
A juicio de esta Sala, el concepto de impugnación que se analiza es fundado, con base en las consideraciones de hecho y de derecho que a continuación se exponen:
En primer término, y siguiendo lo prevenido por el ordinal 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es importante establecer la «litis» del asunto que nos concierne, la cual estriba en determinar si en el acto impugnado la autoridad acreditó debida y suficientemente su identificación para actuar con el cargo que ostentó.
Al efecto, de la boleta de infracción folio número *****, de fecha 23 veintitrés de noviembre de 2017 dos mil diecisiete, se aprecia en su parte inferior izquierda el nombre del inspector actuante y su presumible número de identificación; empero, no se observa en dicha boleta que se haya citado el instrumento o documento con el cual se identificó el aludido inspector, pues sólo se consigna por éste que procedió a identificarse debidamente con el conductor, más no refiere como lo hizo.
Más aun, el inspector actuante no insertó en la multicitada boleta, si la identificación de la cual refirió exclusivamente su número, se encontraba vigente a la fecha de haber llevado a cabo ese acto de 7
molestia, habilitándolo así a actuar con el cargo y competencia que ostentaba en ese momento.
Es así, que con dicha omisión se deja en estado de indefensión al actor destinatario del acto, pues el mismo no puede constatar fehacientemente si el inspector actuante gozaba de las atribuciones competenciales inherentes en su caso a su cargo al momento de haber efectuado el acto de molestia, pues incluso, como lo argumenta el actor, subsiste la duda de si dicho cargo se encontraba vigente en la fecha que emitió el acto autoritario.
Lo anterior es así, pues en el caso concreto, al llevar a cabo sus facultades de verificación, se advierte claramente que el personal actuante no se identificó plenamente ante la persona con la cual se entendió dicha actuación, pues no se circunstanciaron los datos relativos que permiten dar certeza y seguridad jurídica al promovente, en virtud de que en la boleta de infracción impugnada no se citaron los datos del documento con el cual se identificó el inspector que la elaboró, ya que en la misma se omitió asentar las fechas de emisión y expiración del documento indentificatorio, a fin de determinar su vigencia, misma que le autorizaba expresamente para actuar con el cargo que ostentó y desplegó sus competencias.
Circunstancia que incumple con lo prevenido en el ordinal 137, fracciones I y VIII, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en relación el numeral 20, fracción II, de la Ley de Movilidad para el Estado de Guanajuato y sus Municipios, dado que no se acreditó fehacientemente en el acto impugnado que el inspector actuante gozaba de dicho cargo público vigente para acometer las facultades 8
legales que el segundo de los ordenamientos legales en mención le atribuye, y en particular la habilitación jurídica para levantar boletas de infracción.
Siendo además omisa la autoridad en la obligación contenida en la fracción XIII del ordinal 8, del código administrativo en trato, al no haber dado a conocer el servidor público actuante su identidad jurídica administrativa ante el particular sujeto al acto de molestia.
Sirve de referente para fortalecer los anteriores razonamientos, por analogía o símil al caso que nos ocupa la tesis siguiente:
«INSPECCIÓN EN CENTROS FIJOS DE VERIFICACIÓN DE PESO Y DIMENSIONES PREVISTA EN EL ARTÍCULO 70 DE LA LEY DE CAMINOS, PUENTES Y AUTOTRANSPORTE FEDERAL. REQUISITOS QUE DEBEN CONSTAR EN LA BOLETA DE INFRACCIÓN QUE AL EFECTO SE LEVANTE EN CUANTO A LA DEBIDA IDENTIFICACIÓN DEL SERVIDOR PÚBLICO COMISIONADO PARA PRACTICARLA. El artículo 70 de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal establece la facultad de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, a través de los servidores públicos comisionados, de inspeccionar o verificar en centros fijos de verificación de peso y dimensiones que opera la propia secretaría, que los vehículos de autotransporte federal, sus servicios auxiliares y transporte privado, cumplan con el reglamento y las normas oficiales mexicanas relativos. Así, del análisis del citado precepto, armonizado con el derecho fundamental de seguridad jurídica que tutela el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de dar certeza legal al gobernado y evitar, en consecuencia, la actuación discrecional de la autoridad administrativa al llevar a cabo la diligencia de inspección, en la boleta de infracción que al efecto se levante debe hacerse constar la debida identificación del servidor público comisionado que la practique, a través de la descripción clara tanto del documento mediante el cual se identifica como del oficio que lo comisiona a realizarla. Para esos efectos, habrán de asentarse las fechas de expedición y de expiración de la credencial, el órgano de la dependencia que la emitió, el nombre y el cargo de quien la expidió, 9
así como el de la persona a cuyo favor se otorga; asimismo, la fecha de expedición del oficio comisión, el número que le corresponde, el órgano y el titular de la dependencia y el nombre del autorizado, o en su caso, agregar a la boleta de infracción y al tanto que se le entregue al particular, copia fotostática de los documentos que contengan esos datos, para que tenga plena certeza de que quien realizó la inspección está autorizado por la autoridad que emitió el oficio de comisión y facultado para efectuar el acto de molestia».3
Énfasis añadido.
Por lo tanto, este juzgador considera que le asiste la razón a la parte actora, toda vez que la boleta de infracción que por esta vía se impugna carece de la debida identificación del servidor público actuante, requerida como elemento mínimo para dotar de certeza jurídica al particular en el multicitado acto de molestia, contraviniendo así además las premisas de seguridad y certeza jurídica que contienen los ordinales 14 y 16 de nuestra Carta Magna.
Situación que se traduce en un vicio de fondo, al no cumplirse cabalmente con los elementos de validez contenidos en las fracciones I y VIII, del artículo 137 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
No se soslaya que la autoridad encausada al proferir su contestación de demanda, en su capítulo de hechos y refutación a los conceptos de impugnación, menciona que se identificó plenamente con el hoy actor, como se acredita incluso en el presente juicio con su credencial laboral; empero, son desacertadas tales afirmaciones, pues de la boleta de infracción en pugna, se advierte con claridad que no plasmó en la
3 Décima Época, Registro: 2004710, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tesis aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XXV, octubre de 2013, Materia Administrativa, Tesis: IV.2o.A.63 A (10a), Página: 1806.
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misma la vigencia con que contaba tal credencial, ni su fecha de expedición; más aún, de dicha documental que agrega en su multicitada contestación, no se desprende tal requisito de certeza temporal para acreditar suficientemente el cargo que ostenta.
Consecuentemente, lo procedente es decretar la Nulidad Total del acto impugnado, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, al actualizarse las causales previstas en el artículo 302, fracciones I y IV, del mismo ordenamiento legal, toda vez que el acto impugnado en este proceso se dictó en contravención de las disposiciones aplicables, dejando de aplicar las debidas, colmándose un vicio respecto a la certeza en la competencia de la autoridad actuante.
Refuerza la declaratoria de nulidad que antecede, acaecida por la indebida identificación de la autoridad actuante en sus funciones, la jurisprudencia que por analogía o símil al supuesto que nos ocupa resulta aplicable:
«JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LA NULIDAD POR INSUFICIENTE IDENTIFICACIÓN DEL VERIFICADOR EN EL ACTA DE INICIO DEL PROCEDIMIENTO ADUANERO, TRATÁNDOSE DE VEHÍCULOS DE PROCEDENCIA EXTRANJERA EN TRÁNSITO, DEBE SER LISA Y LLANA. La identificación insuficiente del verificador al levantar el acta de inicio del procedimiento aduanero con motivo de una inspección de vehículos de procedencia extranjera en tránsito, constituye la omisión de un requisito formal que actualiza el supuesto del artículo 51, fracciones I y II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo; sin embargo, en este caso la nulidad debe declararse en forma lisa y llana, pues si el requisito señalado sólo puede constar en el acta correspondiente elaborada al momento de la inspección, no podrían retrotraerse las circunstancias de tiempo, modo y 11
lugar que originaron el levantamiento del acta para enmendar dicha violación, máxime si se toma en cuenta que este tipo de verificaciones se realizan en la vía pública y en condiciones que difícilmente podrían repetirse. Consecuentemente, la autoridad podrá iniciar un nuevo procedimiento en uso de sus facultades de fiscalización, pero está impedida para corregir la insuficiente identificación de los verificadores en el mismo expediente en que se actualizó la violación».4
Lo resaltado es propio.
En este orden de ideas, y dada la nulidad del folio número ***** de fecha 23 veintitrés de noviembre de 2017 dos mil diecisiete, con fundamento en el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad Total de la multa impuesta, al derivar ésta última de un acto viciado que ha sido declarado nulo en este fallo.
Son aplicables por analogía, las jurisprudencias que a continuación se transcriben:
«NULIDAD LISA Y LLANA PREVISTA EN EL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. SUPUESTOS Y CONSECUENCIAS. Conforme al artículo 239 del Código Fiscal de la Federación, las sentencias definitivas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que declaren la nulidad pueden ser de manera lisa y llana cuando ocurra alguno de los dos supuestos de ilegalidad previstos en las fracciones I y IV del artículo 238 del código invocado, lo que se actualiza, en el primer caso, cuando existe incompetencia de la autoridad que dicta u ordena la resolución impugnada o tramita el procedimiento del que deriva y, en el segundo, cuando los hechos que motivaron el acto no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien, se dictó en contravención de las disposiciones aplicables o dejó de aplicar las debidas, lo que implica el fondo o
4 Novena Época, Registro: 162801, Instancia: Segunda Sala, Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXIII, febrero de 2011, Materia Administrativa, Tesis: 2a /j. 8/2011, Página: 746. 12
sustancia del contenido de la resolución impugnada. En ambos casos se requiere, en principio, que la Sala Fiscal realice el examen de fondo de la controversia. Es así que, de actualizarse tales supuestos, la nulidad debe declararse en forma lisa y llana, lo que impide cualquier actuación posterior de la autoridad en razón de la profundidad o trascendencia de la materia sobre la cual incide el vicio casado y que determina, en igual forma, un contexto específico sobre el que existirá cosa juzgada que no puede volver a ser discutida.»5
«ACTOS VICIADOS, FRUTOS DE. Si un acto o diligencia de la autoridad está viciado y resulta inconstitucional, todos los actos derivados de él, o que se apoyen en él, o que en alguna forma estén condicionados por él, resultan también inconstitucionales por su origen, y los tribunales no deben darles valor legal, ya que de hacerlo, por una parte alentarían prácticas viciosas, cuyos frutos serían aprovechables por quienes las realizan y, por otra parte, los tribunales se harían en alguna forma partícipes de tal conducta irregular, al otorgar a tales actos valor legal.»6
Énfasis añadido.
En virtud de la nulidad decretada, resulta innecesario el estudio de los demás conceptos de impugnación señalados por la parte actora en la demanda promovida, dado que su análisis no le representa mayor beneficio, ni varía el sentido de la presente resolución. Apoyan la anterior decisión las tesis siguientes:
«CONCEPTOS DE VIOLACION. ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Habiendo resultado fundado y suficiente para otorgar el amparo solicitado, uno de los conceptos de violación, resulta innecesario el estudio de los demás conceptos de violación vertidos en la demanda de amparo.»7
5Tesis: I.4o.A. J/21; Tribunales Colegiados de Circuito; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XVII, Marzo de 2003; Novena Época; página: 1534; registro: 184612. 6 Jurisprudencia Tribunales Colegiados de Circuito; Semanario Judicial de la Federación; Volumen 121-126, Sexta Parte, Séptima Época; página: 280, registro: 252103. 7 Época: Novena Época; Registro: 195992; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo VII, Junio de 1998; Materia(s): Laboral; Tesis: XI.3o.5 L; Página: 626.
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«CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN AMPARO DIRECTO. EL ESTUDIO DE LOS QUE DETERMINEN SU CONCESIÓN DEBE ATENDER AL PRINCIPIO DE MAYOR BENEFICIO, PUDIÉNDOSE OMITIR EL DE AQUELLOS QUE AUNQUE RESULTEN FUNDADOS, NO MEJOREN LO YA ALCANZADO POR EL QUEJOSO, INCLUSIVE LOS QUE SE REFIEREN A CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES. De acuerdo con la técnica para resolver los juicios de amparo directo del conocimiento de los Tribunales Colegiados de Circuito, con independencia de la materia de que se trate, el estudio de los conceptos de violación que determinen su concesión debe atender al principio de mayor beneficio, pudiéndose omitir el de aquellos que, aunque resulten fundados, no mejoren lo ya alcanzado por el quejoso, inclusive los que se refieren a constitucionalidad de leyes. Por tanto, deberá quedar al prudente arbitrio del órgano de control constitucional determinar la preeminencia en el estudio de los conceptos de violación, atendiendo a la consecuencia que para el quejoso tuviera el que se declararan fundados. Con lo anterior se pretende privilegiar el derecho contenido en el artículo 17, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consistente en garantizar a los ciudadanos el acceso real, completo y efectivo a la administración de justicia, esto es, que en los diversos asuntos sometidos al conocimiento de los tribunales de amparo se diluciden de manera preferente aquellas cuestiones que originen un mayor beneficio jurídico para el gobernado, afectado con un acto de autoridad que al final deberá ser declarado inconstitucional.»8
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora.
Solicita el actor la devolución de la cantidad de *****pagada en concepto de multa, así como la actualización e intereses que resulten de dicha cantidad desde la fecha en que efectuó el pago y hasta que la misma le sea reintegrada. Para tal fin, presenta el original del recibo número *****, expedido por la Oficina Recaudadora de Celaya, del que
8 Tesis: P./J. 3/2005; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Novena Época, Tomo XXI, Febrero de 2005; página: 5; registro. 14
se advierte la cantidad ingresada a la tesorería estatal por el actor, el 05 cinco de diciembre de 2017 dos mil diecisiete.
Dicha documental guarda el carácter de documento público con motivo de los sellos, firmas y signos exteriores apreciables en el mismo, lo que genera convicción a este Juzgador en cuanto a su contenido y alcance, de conformidad con los artículos 78, 117, 121 y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. Más aún cuando no fue objetado o controvertido por las partes.
Así, dado que la declaración de nulidad debe tener efectos retroactivos, la accionante debe ser restituida del menoscabo que soportó con motivo de la ilegal actuación autoritaria originada por la multa decretada nula. Lo anterior, tiene sustento en lo dispuesto por el artículo 143, segundo párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, mismo que dispone:
«Artículo 143. El acto administrativo que se declare jurídicamente nulo, sea en sede administrativa o jurisdiccional, será inválido, no se presumirá legítimo ni ejecutable, ni podrá subsanarse, sin perjuicio de que pueda expedirse otro acto. Declarada la nulidad producirá efectos retroactivos y los particulares no tendrán obligación de cumplir el acto.»
Además, resulta esclarecedor de dicha cuestión, el siguiente criterio expedido por el Pleno de este Tribunal:
«DEVOLUCIÓN DEL PAGO DE LO INDEBIDO. CORRESPONDE A LA AUTORIDAD DE LA QUE EMANÓ EL ACTO ANULADO REALIZAR LAS GESTIONES PARA.- Si el actor ocurrió ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado a efecto de solicitar el reembolso del pago 15
que realizó, por considerar que la infracción del que provino era ilegal, resulta correcto que el A quo condenara a su devolución a la Dirección General de Tránsito y Transporte del Estado, y no a la Secretaría de Finanzas y Administración del Estado, pues el acto de autoridad imposición y calificación de la infracción, por el cual el actor enteró esa cantidad al erario estatal, fue emitido por el titular de esa Dirección, no así la mencionada Secretaría, la que, en todo caso, se limitó a cumplir con su cometido de recaudar los ingresos estatales, como dispone el artículo 5º del Código Fiscal del Estado, por lo que corresponde a esa Dirección General de Tránsito y Transporte, realizar las gestiones necesarias para que quede sin efectos el pago realizado a la autoridad recaudadora y se devuelva al actor la cantidad cuyo acto de origen fue declarado ilegal.» 9
En consecuencia, se advierte procedente la solicitud de devolución de la cantidad pagada, toda vez que fue debidamente acreditado que se realizó dicho entero por el monto de *****a la oficina recaudadora en Celaya, Guanajuato, con motivo de la boleta de infracción declarada nula, dicha cantidad debe ser restituida por las autoridades demandadas al impetrante.
Por otro lado, en lo que concierne al pago de los intereses, quien juzga determina que no es procedente el pago de los intereses que solicita la actora, por los siguientes motivos:
Los artículos 29, 37 y 38 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, señalan:
«Artículo 29. El monto de las contribuciones, aprovechamientos, así como de las devoluciones a cargo del fisco estatal, se actualizará por el transcurso del tiempo y con motivo de los cambios de precios en el país, para lo cual se aplicará el factor de actualización a las cantidades que se deban actualizar. Dicho factor se obtendrá dividiendo el Índice Nacional de Precios al Consumidor del mes anterior al más reciente del periodo entre el citado índice correspondiente al mes anterior al más
9 Toca 136/07. Recurso de Revisión interpuesto por *****, en su carácter de autorizado del Director General de Tránsito y Transporte del Estado. Resolución de fecha 9 de enero de 2008. 16
antiguo de dicho periodo. Las contribuciones, los aprovechamientos, así como las devoluciones a cargo del fisco estatal, no se actualizarán por fracciones de mes. El Índice Nacional de Precios al Consumidor será el que publique el Banco de México en el Diario Oficial de la Federación. En los casos en que el índice correspondiente al mes anterior al más reciente del período, no haya sido publicado, la actualización de que se trate se realizará aplicando el último índice mensual publicado.
Los valores de bienes u operaciones se actualizarán de acuerdo con lo dispuesto por este artículo, cuando las leyes fiscales así lo establezcan. Las disposiciones señalarán en cada caso el período de que se trate.
Las cantidades actualizadas conservan la naturaleza jurídica que tenían antes de la actualización. El monto de ésta, determinado en los pagos provisionales y del ejercicio, no será deducible ni acreditable.
Cuando el resultado de la operación a que se refiere el primer párrafo de este artículo sea menor a uno, el factor de actualización que se aplicará al monto de las contribuciones, aprovechamientos y devoluciones a cargo del fisco estatal, así como a los valores de bienes u operaciones de que se traten, será uno.»
«Artículo 37. Las autoridades fiscales están obligadas a devolver las cantidades pagadas indebidamente y las que procedan de conformidad con las leyes fiscales. La devolución podrá hacerse de oficio o a petición del interesado, a través de los medios de pago señalados en el segundo párrafo del artículo 31 de este Código.
Si el pago de lo indebido se hubiera efectuado en cumplimiento de un acto de autoridad, el derecho a la devolución nace cuando dicho acto queda insubsistente. Lo dispuesto en este párrafo no es aplicable a la determinación de diferencias por errores aritméticos, las que darán lugar a la devolución siempre que no haya prescrito la obligación.»
«Artículo 38. Cuando se solicite la devolución a que se refiere el artículo anterior, ésta deberá efectuarse dentro del plazo de cincuenta días siguientes a la fecha en que se presentó la solicitud ante la autoridad fiscal competente con todos los datos, informes y documentos que acrediten el derecho a la misma.
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Las autoridades fiscales para verificar la procedencia de la devolución, podrán requerir al contribuyente los datos, informes o documentos adicionales que consideren necesarios y que estén relacionados con la misma. Para tal efecto, se otorgará al promovente un plazo de diez días para que cumpla con lo solicitado, apercibido que de no hacerlo, se le tendrá por desistido de la solicitud de devolución correspondiente.
Cuando la autoridad fiscal requiera al contribuyente los datos, informes o documentos antes señalados, el periodo transcurrido entre la fecha en que se hubiera notificado el requerimiento de los mismos y la fecha en que éstos sean proporcionados en su totalidad por el contribuyente, no se computará en la determinación de los plazos para la devolución antes mencionados.
El fisco estatal deberá pagar la devolución que proceda, actualizada conforme a lo previsto en el artículo 29 de este Código, desde el mes en que se realizó el pago de lo indebido o se presentó la declaración que contenga el saldo a favor hasta aquél en que la devolución esté a disposición del contribuyente. Se entenderá que la devolución está a disposición del contribuyente a partir de la fecha en que la autoridad efectúe el depósito en la institución bancaria señalada en la solicitud de devolución o se notifique a dicho contribuyente la autorización de la devolución respectiva, cuando no haya señalado la cuenta bancaria en que se debe efectuar el depósito.
Cuando la devolución a que tenga derecho el contribuyente no se efectúe en el plazo indicado, o se niegue y posteriormente sea concedida por la autoridad en cumplimiento de una resolución dictada en un recurso administrativo o por un órgano jurisdiccional, las autoridades fiscales pagarán intereses que se calcularán a partir del día siguiente al del vencimiento de dicho plazo, o de que hubiera surtido efectos la notificación de la resolución por la que se negó la devolución solicitada, según se trate, conforme a una tasa que será igual a la prevista para los recargos, en la Ley de Ingresos para el Estado de Guanajuato, vigente en el ejercicio correspondiente, sobre la devolución actualizada. Dichos intereses se pagarán conjuntamente con la cantidad principal objeto de la devolución actualizada.
Sin perjuicio de lo anterior, el contribuyente podrá compensar las cantidades a su favor, incluyendo los intereses, contra cualquier contribución a su cargo o que deba enterar en su carácter de retenedor. Tratándose de contribuciones que tengan un fin específico solo podrán compensarse contra la misma contribución. 18
En ningún caso los intereses a cargo del fisco estatal excederán de los que se causen en cinco años.
Cuando las autoridades fiscales procedan a la devolución de cantidades señaladas como saldo a favor en las declaraciones presentadas por los contribuyentes, sin que medie más trámite que el requerimiento de datos, informes o documentos adicionales o la simple comprobación de que se efectuaron los pagos de contribuciones que el contribuyente declara haber hecho, la orden de devolución no implicará resolución favorable al contribuyente. Si la devolución se hubiera efectuado y no procediera, se causarán recargos sobre las cantidades actualizadas tanto por las devueltas indebidamente, como por las de los posibles intereses pagados por las autoridades fiscales, a partir de la fecha de la devolución.
La obligación de devolver prescribe en los mismos términos y condiciones que el crédito fiscal.»
Los artículos 37 y 38 del Código Fiscal del Estado de Guanajuato, enuncian que cuando un ciudadano solicite lo que ha pagado de manera indebida, la autoridad deberá devolver la cantidad y para ello tendrá un plazo de 50 cincuenta días, siguientes a la fecha de presentación de la solicitud.
La anterior hipótesis -pago indebido-, acorde a lo previsto en el párrafo segundo del artículo 38 del citado ordenamiento, conlleva a 03 tres posibilidades:
a) Que la autoridad devuelva la cantidad requerida en el plazo previsto por la norma (50 cincuenta días), en cuyo caso no se deberán pagar intereses;
b) Que la autoridad devuelva el dinero, excediendo el plazo establecido (más allá de los cincuenta días); y 19
c) Que la autoridad emita una negativa expresa a devolver la cantidad solicitada.
En estos tres supuestos la normativa que se aplica (Código Fiscal) contempla la previa solicitud de la cantidad que se ha entregado de manera indebida. Ahora bien, el artículo 38 del Código Fiscal del Estado de Guanajuato, advierte que en los casos contemplados en los incisos b) y c), la autoridad deberá devolver la cantidad entregada indebidamente y pagar intereses de la manera siguiente:
1. Si la devolución es extemporánea (más allá de los cincuenta días), los intereses empezarán a computarse a partir del día cincuenta y uno; y,
2. Si el ciudadano combatió la negativa expresa a que se le devolviera lo que pagó de manera indebida, y ese medio de impugnación conmina a la autoridad a la devolución del numerario, procederá el pago de intereses, mismos que se calcularán a partir de que surtió efectos la notificación de la negativa expresa a devolver el pago indebido.
En ambos escenarios (b y c), es menester que medie una solicitud de devolución de lo que se pagó de manera indebida.
En el caso concreto no se actualizan las hipótesis hasta aquí narradas, ya que la litis no deriva de la desatención o negativa a una solicitud de pago indebido.
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No obstante lo anterior, de lo previsto armónicamente por los artículos 29 y 37, segundo párrafo y 38, cuarto párrafo, del Código Fiscal del Estado de Guanajuato, se colige que el monto de la multa – concepto que constituye una especie de los aprovechamientos-, deberá actualizarse por el transcurso del tiempo y con motivo de los cambios de precios en el país, para lo cual se aplicará el factor de actualización a las cantidades correspondientes.
Dicho factor se obtendrá dividiendo el índice nacional de precios al consumidor del mes anterior al más reciente del periodo entre el citado índice correspondiente al mes anterior al más antiguo de dicho periodo.
De lo expuesto se concluye que el actor no se subsume en las hipótesis previstas por los artículos 37 y 38 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, en lo relativo al pago de interés, puesto que no hubo una solicitud de devolución en tales términos, por lo que este Juzgador no reconoce el derecho al pago de los intereses; no obstante ello, es de declararse que en el supuesto que se estudia, se actualiza la hipótesis que contemplan los artículos 29 y 38, párrafo cuarto, del Código Fiscal del Estado de Guanajuato; por ende, no se condena al pago de interés a la autoridad demandada, más sí se determina procedente la condena a la autoridad para que actualice el monto que se ha pagado con motivo de la multa decretada nula.
En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 300, fracciones II, V y VI del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se condena a la autoridad demandada para que efectúe las gestiones necesarias a fin de se realice a *****la devolución de *****que cubrió 21
indebidamente por concepto de pago de la multa decretada nula, numerario que deberá actualizarse al valor presente al efectuarse su devolución, de conformidad con los razonamientos expuestos y en términos del cálculo previsto en el citado ordinal 29 del Código Tributario en comento.
Se destaca que la autoridad demandada deberá informar sobre el cumplimiento otorgado a la condena que precede en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en el artículo 322 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.
TERCERO. Se decreta la Nulidad Total del acto impugnado, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto de la misma. 22
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconoce el derecho solicitado y se condena correlativamente a la autoridad demandada, atento a lo determinado en el Considerando Sexto de esta resolución jurisdiccional.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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