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Silao de la Victoria, Guanajuato, 20 veinte de agosto de 2020 dos mil veinte.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1580/1ªSala/18 promovido por *****, representante legal de la persona moral denominada *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante juicio en línea en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 12 doce de octubre de 2018 dos mil dieciocho, *****, representante legal de la persona moral denominada «*****»1, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«La resolución negativa ficta configurada ante la petición presentada a la autoridad demandada el 02 de julio de 2018, sin que hasta este momento se me haya notificado respuesta alguna; excediéndose el plazo previsto para tal efecto» (Sic)
La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad total de la resolución impugnada; 2) El reconocimiento a su derecho a que se le pague la indemnización correspondiente por la afectación sufrida
1 Personalidad que acredita mediante original de la escritura pública número *****, de fecha 08 ocho de marzo de 2001 dos mil uno, otorgada ante la fe del Notario Público número ***** de la Ciudad de León, Guanajuato, Lic. *****.
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en un inmueble de su propiedad; y 3) La condena a la autoridad al pleno restablecimiento de los derechos violados.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 17 diecisiete de octubre de 2018 dos mil dieciocho, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma.
Se tuvo por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en su escrito inicial de demanda, así como la presuncional legal y humana en todo lo que le favorezca. Asimismo, se tuvo al actor por designando abogados autorizados en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como correo electrónico para recibir notificaciones.
En proveído de fecha 17 diecisiete de enero de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la autoridad demandada -Director de Derecho de Vía, adscrito a la Dirección General de Gobierno de la Secretaría del Ayuntamiento de León, Guanajuato- por contestando la demanda en tiempo y forma, designando abogados autorizados y señalando correo electrónico para recibir notificaciones, así como por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en su ocurso de contestación. Asimismo, se le concedió a la parte actora el derecho a ampliar su escrito inicial de demanda.
Mediante acuerdo de fecha 25 veinticinco de marzo de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la actora por ampliando la demanda y se ordenó correr traslado del escrito de ampliación a la autoridad demandada a efecto de que diera contestación a la misma.
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Por otro lado, se tuvo por admitida la prueba inspeccional ofertada por la autoridad encausada, así como la prueba de informes, la inspección judicial y las documentales ofrecidas y exhibidas por la actora.
Posteriormente, en auto de fecha 28 veintiocho de mayo de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la autoridad demandada por dando contestación a la ampliación de la demanda en tiempo y forma, así como por admitidas las documentales y la pericial en materia de «topografía y valuación»; nuevamente, se le concedió a la parte actora el derecho a ampliar su escrito de demanda, dado que la autoridad introdujo cuestiones novedosas.
Por último, se señaló fecha y hora para el desahogo de la prueba inspeccional.
En proveído de fecha 10 diez de julio de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la actora por ampliando la demanda y se ordenó correr traslado del escrito de ampliación a la autoridad demandada a efecto de que diera contestación a la misma. Asimismo, se tuvo por desahogada la prueba de inspección ofrecida por ambas partes y por rendido el informe de autoridad que en su momento fue solicitado por la parte demandante.
Finalmente, se tuvo a la hoy actora por nombrando perito de su parte y adicionando el cuestionario respectivo; por tanto, se requirió a ambas partes para que presentaran a sus respectivos peritos y realizaran la aceptación del cargo y la protesta de ley.
Mediante acuerdo de fecha 23 veintitrés de agosto de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la autoridad demandada por 4
dando contestación a la ampliación de la demanda en tiempo y forma, así como concediendo una prorroga al perito de la autoridad para rendir el dictamen pericial encomendado.
Posteriormente, en auto de fecha 24 veinticuatro de septiembre de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a los peritos de ambas partes por rindiendo en tiempo y forma los dictámenes periciales en materia de «topografía y valuación»; sin embargo, al haberse encontrado diferencias en ellos, se hizo saber a las partes que se nombraría un «perito tercero».
En proveído de fecha 30 treinta de enero de 2020 dos mil veinte, se tuvo a la «perito tercero» por rindiendo en tiempo y forma legal el dictamen pericial encomendado en materia de «topografía y valuación»; finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 7 siete de febrero de 2020 dos mil veinte tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por la autoridad demandada, y no así por la parte actora.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente juicio en línea, de conformidad con los artículos 5
81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2 y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato2; 243, segundo párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, 249, 307 A, 307 B y 307 D del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Análisis de la configuración de la negativa ficta. Este juzgador determina que en la presente causa se encuentra configurada la resolución negativa ficta, con sustento en las siguientes consideraciones:
El día 02 dos de julio de 2018 dos mil dieciocho, la parte actora presentó un escrito dirigido al Director de Derecho de Vía Municipal de León, Guanajuato, mediante el cual solicitó el pago de la indemnización correspondiente por la afectación al inmueble de su propiedad.
Para acreditar lo anterior, la actora exhibió junto con su demanda el escrito que contiene la petición dirigida al Director de Derecho de Vía Municipal de León, Guanajuato, en el cual obra firma y sello de recepción fechado el 02 dos de julio de 2018 dos mil dieciocho.
Este medio de prueba tiene eficacia demostrativa plena para acreditar que la actora presentó un escrito de petición ante la autoridad municipal ahora demandada, al corresponder este documento a su original y sumado al reconocimiento expreso de
2 Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete, mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete, conforme a sus transitorios primero y segundo.
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la demandada, al admitir como cierta su recepción en la dependencia a su cargo3; ello, conforme a lo dispuesto en los numerales 81, 117, 119 y 124 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. Después, en su escrito de demanda, la parte justiciable niega que se le hubiere dado respuesta en atención a su petición.
Al respecto, el ordinal 47 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, prevé como presunción que los actos de las autoridades administrativas son emitidos con apego a legalidad y, por ello, la obligación de desvirtuar dicha presunción corresponde al particular; sin embargo, cuando el interesado niega lisa y llanamente los hechos que motivan el acto, las autoridades deberán probar la veracidad de tales hechos, salvo que la negación implique la afirmación de otro hecho. A mayor abundamiento, se transcribe el numeral aludido:
«Artículo 47. Los actos administrativos se presumirán legales; sin embargo, las autoridades administrativas deberán probar los hechos que los motiven cuando el interesado los niegue lisa y llanamente, a menos que la negativa implique la afirmación de otro hecho.»
De esta forma, a consideración de quien resuelve, la manifestación de que el Director de Derecho de Vía Municipal de León, Guanajuato, omitió dar respuesta a su petición, implica una negativa lisa y llana4 sobre el conocimiento de la decisión
3 Capítulo de CONTESTACIÓN A LOS HECHOS CITADOS POR LA ACTORA EN LA DEMANDA, consultable a foja 09 del ocurso de contestación a la demanda.
4 Ilustrativa de lo anterior, resulta la tesis de rubro: «CARGA PROBATORIA EN EL JUICIO DE NULIDAD. NO CONSTITUYE UN REQUISITO SOLEMNE PARA FINCARLA A LA AUTORIDAD DEMANDADA CUANDO EL ACTOR NIEGA LOS HECHOS QUE MOTIVEN LOS ACTOS O RESOLUCIONES DE 7
recaída a su solicitud, dado que fue externada de manera categórica, sencilla, clara, sin condiciones y, sobre todo, sin comprender la afirmación de otro hecho.
Por tanto, se colige que conforme a las reglas de distribución de la carga probatoria previstas por el referido ordinal 47 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, le fue constituido a la autoridad demandada el deber de demostrar con toda claridad y precisión que dio respuesta a la solicitud que le fue formulada, así como la forma y términos en que se llevó a cabo la notificación respectiva, a fin de preservar la legalidad y validez jurídica de su actuación; lo que en la especie no ocurrió.
Esto es así, porque el Director de Derecho de Vía Municipal de León, Guanajuato, no acredita en la secuela procesal la existencia del documento que contenga la determinación recaída a la instancia que le fue presentada el 02 dos de julio de 2018 dos mil dieciocho, así como la constancia de su notificación correspondiente, concluyéndose que no cumplió con el débito probatorio que permita generar certeza de que efectivamente se dio respuesta a la petición en comento.
Robustece lo colegido, el que la autoridad reconoce en su contestación de demanda dicha circunstancia, dado que señala que expondrá los hechos y el derecho que corresponden a la petición, lo cual realiza mediante resolución denegatoria expresa. Tal aseveración hace prueba plena en su contra, en términos de
AQUÉLLA, QUE AL HACERLO UTILICE LA EXPRESIÓN «LISA Y LLANAMENTE».» Novena Época; Registro: 170117; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXVII, Marzo de 2008; Materia(s): Administrativa; Página: 1741. 8
lo previsto por los ordinales 119 y 282, párrafo segundo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Es adecuado destacar que uno de los medios por los cuales se garantiza que las relaciones entre la administración pública y los gobernados se conduzcan dentro del marco de legalidad, lo constituye el derecho de petición, consagrado en el artículo 8 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual consiste en que todo gobernado pueda dirigirse a las autoridades con la certeza de que recibirá una respuesta por escrito a su solicitud.
De manera que el derecho de petición es un derecho fundamental de naturaleza compleja al englobar diversas garantías, en virtud de que no se limita únicamente a la facultad de pedir algo a la autoridad, pues el derecho público subjetivo que consagra aquel precepto, se refleja posteriormente en el derecho de respuesta5.
Ahora bien, atendiendo a que la solicitud de la actora fue dirigida al Director de Derecho de Vía Municipal de León, Guanajuato, esta autoridad se encontraba compelida a atender lo dispuesto por el ordinal 5 de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, vigente al momento de presentación de la petición6 y que en forma literal indicaba: ‹‹Artículo 5. El Ayuntamiento deberá comunicar por escrito, en un término no mayor de veinte días hábiles, el acuerdo que recaiga a toda gestión que se le presente.
5 Ilustra tal pronunciamiento, el criterio contenido en la tesis intitulada: «DERECHO DE PETICIÓN. LA AUTORIDAD A QUIEN SE HA DIRIGIDO LA PETICIÓN ESTA OBLIGADA A DAR CONTESTACIÓN A LA MISMA.›› Octava Época, Registro: 209059, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación Tomo XV-1, Febrero de 1995 Materia: Administrativa Página: 169 6 Precepto reformado en fecha 18 dieciocho de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, mediante publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, número 187, tercera parte. 9
Asimismo, el presidente municipal y los titulares de las dependencias y entidades de la administración pública municipal, deberán hacerlo en un plazo no mayor de diez días hábiles.
En caso de que el Ayuntamiento, el presidente municipal o los titulares de las dependencias y entidades de la administración pública municipal, no dieren respuesta en el plazo señalado en el párrafo anterior, se tendrá por contestando en sentido negativo.
El incumplimiento de las obligaciones contenidas en este artículo, será considerado como falta grave en los términos de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios.››
Subrayado añadido.
De la porción normativa anotada, así como de su contenido actual y vigente, se desprende que las autoridades municipales se encuentran obligadas a respetar el ejercicio del derecho de petición, mediante el otorgamiento de una respuesta, dentro de los plazos que señala el mismo precepto jurídico.
Luego, transcurrido el plazo legal estatuido sin la producción y notificación de la respuesta correspondiente, la petición se entenderá resuelta en sentido negativo para el promovente, a manera de resolución negativa ficta.
El silencio administrativo aparece pues como una presunción legal que la ley establece a favor del administrado, para el solo efecto de poder deducir la pretensión frente a la denegación tácita como instrumento para que, a través de esa ficción, el administrado pueda tener acceso a la vía jurisdiccional, en el caso de que la administración no resuelva expresamente. Es decir, tiene como 10
objeto generar certidumbre y seguridad jurídica al peticionario, ya que al asumir éste una resolución adversa a sus intereses y derechos, ello le habilita válida y legalmente para impugnar la resolución que le es contraria, mediante los medios de defensa que considere pertinentes.
Entonces, para tener por acreditada la configuración de la resolución negativa ficta es necesario que concurran los siguientes extremos: 1) La existencia de una petición presentada por el particular ante la autoridad administrativa; y 2) La inactividad o silencio de la autoridad administrativa ante dicha petición. Sobre ello, resulta ilustrativo el siguiente criterio7 emitido por el Pleno de este Tribunal:
«NEGATIVA FICTA. DEBE ESTAR FEHACIENTEMENTE DEMOSTRADO QUE EL PARTICULAR ELEVÓ UNA PETICIÓN POR ESCRITO Y QUE LA AUTORIDAD NO SE LA CONTESTÓ, PARA QUE SE CONFIGURE LA.- Para considerar que existe una negativa ficta, no basta con que se desprenda de manera tácita que se hizo una solicitud a la autoridad demandada; sino que por el contrario, debe estar fehacientemente demostrado que el particular elevó una petición por escrito y que la autoridad no se la contestó en el término de ley para estar en presencia de dicha figura jurídica, pues el escrito petitorio es un requisito sine qua non para considerar la existencia de esa ficción jurídica, conforme a lo establecido en el artículo 20 fracción V de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado Guanajuato.»
Subrayado añadido
En el caso concreto, si la petición se dirigió y presentó ante el Director de Derecho de Vía Municipal de León, Guanajuato, éste tenía la obligación de responder por escrito al solicitante en un plazo legal no mayor a 10 diez días contados a partir de la recepción del escrito petitorio, notificando formalmente dicha
7 Criterio del Pleno. Año: 2010. TOCA: 161/09.PL. Recurso de Reclamación interpuesto por *****, en su carácter de actor. Resolución de fecha 4 cuatro de febrero de 2010 dos mil diez. 11
respuesta al peticionario, en términos del artículo 5 de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato.
De acuerdo con lo antepuesto y toda vez que la autoridad encausada reconoció expresamente no haber dado respuesta alguna a la petición que le fue formulada, es inconcuso que la solicitud de la actora se resolvió en sentido negativo por ficción legal.
Bajo esa premisa, se colige que en la presente causa se encuentra configurada la resolución negativa ficta recaída a la solicitud presentada por la accionante ante el Director de Derecho de Vía Municipal de León, Guanajuato, el día 02 dos de julio de 2018 dos mil dieciocho.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público -previo al estudio de fondo del asunto- se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados. Lo anterior, acorde a la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente:
«IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías».8
8 Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87.
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Subrayado añadido
En este tenor, la autoridad demandada hace valer como causales de improcedencia: «la falta de afectación al interés jurídico del actor, la cosa juzgada directa, así como la inexistencia del acto impugnado».
Quien resuelve considera infundadas las causales de improcedencia invocadas, en virtud de las siguientes consideraciones:
En relación con la primera, el artículo 251, fracción I, inciso a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, prevé que:
«Artículo 251. Sólo podrán intervenir en el proceso administrativo, las personas que tengan un interés jurídico que funde su pretensión:
I. Tendrán el carácter de actor: a) Los particulares que sean afectados en sus derechos y bienes por un acto o resolución administrativa […]
El artículo que precede, establece como presupuesto procesal para demandar la nulidad de un acto administrativo, contar con un interés jurídico, esto es, para ser parte en un proceso contencioso administrativo, se requiere de la existencia de un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica que le haya sido violado por la autoridad administrativa al momento de haberle dirigido el acto impugnado; esto es, dicho numeral encierra los principios de agravio personal y directo, ya que éstos constituyen un presupuesto subjetivo para la legitimidad del proceso (acción) así como de interés jurídico.
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En esta tesitura, el derecho subjetivo que le asiste al particular para instar el presente proceso, se encuentra establecido en los artículos 153 y 154 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; así como del numeral 5 de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, los cuales son del tenor literal siguiente:
«Artículo 153. Las autoridades administrativas del Estado y sus municipios están obligadas a contestar por escrito o por medios electrónicos cuando proceda, las peticiones formuladas por los particulares, dentro de los plazos que señalan las disposiciones jurídicas aplicables. A falta de disposición legal expresa, las autoridades deberán producir sus respuestas dentro de los siguientes treinta días a partir de la recepción del pedimento, con independencia de la forma o medios utilizados para su formulación.
Una vez transcurrido el plazo, si la autoridad administrativa no ha emitido la resolución correspondiente operará la afirmativa o la negativa fictas conforme al presente Código.
Cuando se requiera al promovente para que exhiba los documentos omitidos o cumpla con requisitos formales o proporcione los datos necesarios para su resolución, el plazo empezará a correr desde que el requerimiento haya sido cumplido».
«Artículo 154. Transcurridos los plazos citados en el artículo anterior sin que se notifique la resolución expresa, se entenderá que ha operado la negativa ficta, que significa decisión desfavorable a los derechos e intereses jurídicos de los peticionarios, para efectos de su impugnación».
«Artículo 5. El Ayuntamiento y los titulares de las dependencias y entidades de la administración pública municipal respetarán el ejercicio del derecho de petición, siempre que éste se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa.
A toda petición recaerá, por parte de la autoridad municipal, un acuerdo congruente con lo solicitado, completo, fundado y motivado que deberá ser comunicado al 14
peticionario o a la persona autorizada por éste, a través de los diferentes tipos de notificaciones establecidos en el artículo 39 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
El Ayuntamiento deberá comunicar, en un término no mayor de veinte días hábiles, el acuerdo que recaiga a toda petición que se le presente. Asimismo, el presidente municipal y los titulares de las dependencias y entidades de la administración pública municipal, deberán hacerlo en un plazo no mayor de diez días hábiles.
En caso de que el Ayuntamiento, el presidente municipal o los titulares de las dependencias y entidades de la administración pública municipal no dieren respuesta en los plazos señalados en el párrafo anterior, se tendrá por contestando en sentido negativo. […]
Énfasis añadido
De los preceptos legales anteriores, se advierte que ante la falta de contestación de las autoridades administrativas a una petición formulada por un particular o, en su caso, dicha contestación sea emitida excediendo los plazos legales previstos, se considera por ficción de la ley como una resolución en sentido negativo. Así, esta circunstancia hace surgir el derecho procesal a interponer los medios de defensa pertinentes contra esa negativa. En efecto, la falta de respuesta -debido al silencio de la autoridad- produce la desestimación de fondo de la solicitud del particular, lo que se traduce necesariamente en una denegación tácita del contenido material de su petición.
Así, ante la posible configuración de una negativa ficta se da al interesado el derecho de impugnarla ante el órgano jurisdiccional correspondiente, pues resulta evidente que una solicitud presentada por un particular no puede quedar sin respuesta, de otro modo, se daría 15
pauta a un estado de incertidumbre jurídica para el gobernado de manera indefinida.
Por otro lado, cabe precisar que al contestar la demanda, la autoridad sólo podrá exponer los fundamentos legales y las razones relacionadas con el fondo del asunto, sin que pueda fundar su ocurso de contestación en situaciones procesales que impidan el conocimiento de fondo, esto es, invocar causales de improcedencia o sobreseimiento.
En consecuencia, este órgano de control de legalidad no puede atender a cuestiones procesales para resolver el presente medio de defensa interpuesto por el actor, sino que es menester examinar los temas de fondo sobre los que versa la negativa ficta demandada, para así poder decretar su nulidad o reconocer su validez.
Al respecto, se invoca el siguiente criterio jurisprudencial aprobado por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se cita a continuación: «NEGATIVA FICTA. LA AUTORIDAD, AL CONTESTAR LA DEMANDA DE NULIDAD, NO PUEDE PLANTEAR ASPECTOS PROCESALES PARA SUSTENTAR SU RESOLUCIÓN. El artículo 37, primer párrafo, del Código Fiscal de la Federación establece la figura jurídica de la negativa ficta, conforme a la cual el silencio de la autoridad ante una instancia o petición formulada por el contribuyente, extendido durante un plazo ininterrumpido de 3 meses, genera la presunción legal de que resolvió de manera negativa, es decir, contra los intereses del peticionario, circunstancia que provoca el derecho procesal a interponer los medios de defensa pertinentes contra esa negativa tácita o bien, a esperar a que la autoridad dicte la resolución respectiva; de ahí que el referido numeral prevé una ficción legal, en virtud de la cual la falta de resolución por el silencio de la autoridad produce la desestimación del fondo de las pretensiones del particular, lo que se traduce necesariamente en una denegación tácita del contenido material de su petición. Por otra parte, uno de los propósitos esenciales de la configuración de la negativa ficta se refiere a la determinación de la litis sobre la que versará el juicio de 16
nulidad respectivo del que habrá de conocer el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, la cual no puede referirse sino a la materia de fondo de lo pretendido expresamente por el particular y lo negado fictamente por la autoridad, con el objeto de garantizar al contribuyente la definición de su petición y una protección más eficaz respecto de los problemas controvertidos a pesar del silencio de la autoridad. En ese tenor, se concluye que al contestar la demanda que se instaure contra la resolución negativa ficta, la autoridad sólo podrá exponer como razones para justificar su resolución las relacionadas con el fondo del asunto, esto es, no podrá fundarla en situaciones procesales que impidan el conocimiento de fondo, como serían la falta de personalidad o la extemporaneidad del recurso o de la instancia, toda vez que, al igual que el particular pierde el derecho, por su negligencia, para que se resuelva el fondo del asunto (cuando no promueve debidamente), también precluye el de la autoridad para desechar la instancia o el recurso por esas u otras situaciones procesales que no sustentó en el plazo legal.»9
Subrayado añadido
En cuanto a la segunda causal de improcedencia «cosa juzgada directa», es evidente que no se actualiza; ello es así, dado que fue invocada de manera genérica y sin desarrollarse argumento alguno por la autoridad que justifique su actualización, razón por la cual resulta inatendible.
Ahora bien, como última causal de improcedencia la autoridad demandada afirma que no se ha configurado la negativa ficta demandada por la parte actora, lo cual se traduce en la causal de improcedencia prevista en la fracción VI, del artículo 261 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, misma que señala lo siguiente:
«Artículo 261. El proceso administrativo es improcedente contra actos o resoluciones:
9 Tesis 2a./J. 166/2006, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Tomo XXIV, Diciembre de 2006, Núm. de Registro: 173737, consultable a Página 203.
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[…] VI. Que sean inexistentes, derivada claramente esta circunstancia de las constancias de autos; […]
En relación con la causal de improcedencia que antecede, ya quedó establecido que en la presente instancia, si se encuentra configurada la negativa ficta demandada por la impetrante, en atención a los razonamientos esgrimidos en el Considerando Segundo de la presente sentencia.
Toda vez que la autoridad encausada apoya su ocurso de contestación en diversas causales de improcedencia para desechar la negativa ficta impugnada en el presente proceso, y dado que la «litis» se centra en el tema de fondo relativo a la petición del particular y a su denegación tácita por parte de la enjuiciada, este juzgador no puede atender a «cuestiones procesales» para resolver ese medio de defensa, sino que se debe examinar el tema de fondo sobre el que versa la negativa ficta para decretar su nulidad o en su caso, reconocer su validez. Sirve de sustento a la determinación anterior, el siguiente criterio jurisprudencial de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, siguiente:
«NEGATIVA FICTA. EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA NO PUEDE APOYARSE EN CAUSAS DE IMPROCEDENCIA PARA RESOLVERLA. En virtud de que la Litis propuesta al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa con motivo de la interposición del medio de defensa contra la negativa ficta a que se refiere el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, se centra en el tema de fondo relativo a la petición del particular y a su denegación tácita por parte de la autoridad, se concluye que al resolver, el mencionado Tribunal no puede atender a cuestiones procesales para 18
desechar ese medio de defensa, sino que debe examinar los temas de fondo sobre los que versa la negativa ficta para declarar su validez o invalidez.»10
Subrayado añadido
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por la actora, ni aquellos esgrimidos por la autoridad demandada tendientes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de congruencia y exhaustividad en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia por contradicción de tesis sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».11
QUINTO. Estudio de la negativa expresa. Cuando se impugna una negativa ficta, acorde al artículo 282, segundo párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, será al contestar la demanda cuando la autoridad expresará los hechos y el derecho en que se apoya para la emisión de la resolución ficta por la que se niega lo peticionado.
10 Tesis: 2a./J. 165/2006, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Tomo XXIV, Diciembre de 2006, Núm. de Registro: 173738, consultable a Página 202. 11 Tesis número 2a./J.58/2010, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Núm. de Registro: 164618, Tomo XXXI, Mayo de 2010, consultable a Página 830.
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Esto es así, en razón de que el principal propósito de la configuración de la negativa ficta se refiere a la determinación de la litis sobre la que versará el proceso administrativo respectivo, la cual no podrá referirse sino a la materia de fondo de lo pretendido expresamente por el particular y lo negado fictamente por la autoridad, con el único objeto de garantizar al administrado la definición de su petición y una protección más eficaz respecto de los problemas controvertidos a pesar del silencio de la autoridad.
De modo que, tratándose de una negativa ficta, el problema jurídico a dirimir se integra por los motivos y fundamentos que la autoridad demandada exponga en su contestación en relación con la petición formulada, así como los argumentos que la parte actora haga valer como conceptos de impugnación en su ampliación de demanda, y por aquellos que realice la autoridad demandada en la contestación a la ampliación.12
En el caso concreto y de manera previa al análisis de la negativa expresa provista por la autoridad demandada en su contestación de demanda, es necesario delimitar el contenido de la petición formulada por la actora el día 02 dos de julio de 2018 dos mil dieciocho, en la cual se advierte lo siguiente:
[…]
1.- Mi representada, es la propietaria de un inmueble con superficie -originalmente- de 1000 metros cuadrados, ubicado en *****.
12 Esclarece tal razonamiento, lo establecido en la tesis aislada cuyo rubro reza: «NEGATIVA FICTA. CORRESPONDE A LA PARTE ACTORA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO COMBATIR, EN VÍA DE AMPLIACIÓN DE DEMANDA, LOS FUNDAMENTOS QUE LA SOSTIENEN.» Tesis: XVI.5o.3 A; Novena Época; Registro: 187758; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XV, Febrero de 2002; Materia(s): Administrativa; Página: 875.
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2.- Como es de su amplio conocimiento, en fecha pasada se ejecutó una obra pública por causa de utilidad pública, consistente en la ampliación del ahora *****, en la cual mi representada resultó afectada con 201.69 metros cuadrados en su derecho de propiedad que detenta sobre el bien raíz en cita. No obstante lo anterior, a la fecha no se le ha pagado la indemnización que legalmente le corresponde, no obstante el sinnúmero de gestiones que ha realizado en esa dependencia a su cargo.
En ese contexto y con fundamento en lo dispuesto en el artículo 30 fracciones I, II y X del Reglamento Interior de la Administración Pública Municipal de León, Guanajuato, le SOLICITO a usted de la manera más atenta, lo siguiente:
1.- Resolver la problemática de la afectación que sufrió el bien inmueble propiedad de mi poderdante, con motivo de la ejecución de la obra pública en comento, ordenando a quien corresponda el pago del importe de la indemnización que legalmente corresponde, en proporción a la fracción de terreno que fue afectada; y,
2.- Por último, en el supuesto caso de que fuera negativa la respuesta que le brindara a la petición planteada en el presente líbelo, le solicito respetuosamente me informe las razones debidamente fundadas y motivadas, por las cuales no fuere posible acceder a lo solicitado.
[…]
Luego, de un análisis realizado a la negativa expresa vertida por la Dirección de Derecho de Vía (antes Dirección de Afectaciones) de León, Guanajuato, en su contestación de demanda, se tiene que esa autoridad sostiene:
[…]
Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 8, 115 fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 5 Quinto de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, y artículo 30 del Reglamento Interior del H. Ayuntamiento de León, Guanajuato, ante Usted con el debido respeto y en legal forma, se da contestación a su escrito formulado de fecha 28 de Junio de 2018, 21
presentado el día 02 de julio de 2018, misma que se realiza de manera legal y con base en los antecedentes y consideraciones que se exponen a continuación:
Respecto de la petición 1 uno que señala textualmente:
“resolver la problemática de la afectación que sufrió el bien inmueble propiedad de mi poderdante, con motivo de la ejecución de la obra pública en comento, ordenando a quien corresponda el pago del importe de la indemnización que legalmente corresponde, en proporción a la fracción de terreno que fue afectada; y”
Se le contesta a la solicitante, que de conformidad con el principio de legalidad y congruencia, es indispensable que a su petición acompañe la documental oficial que cause certeza sobre la supuesta afectación a una superficie de terreno del inmueble que señala de su propiedad, es decir, es necesario señalarle, que el plano que agrega, que cita textualmente “Levantamiento topográfico: ***** Ubicación: *****”, no causa certeza sobre su identificación y ubicación del bien a que estrictamente se refiere, toda vez, que el bien al que se refiere la escritura pública número ***** de fecha 20 de Mayo del notario Público número ***** Lic. ***** de esta Ciudad de León, Guanajuato, (que aporta a su solicitud) describe un inmueble en el lote de terreno marcado con el *****, del predio denominado antes “*****” actualmente *****, de esta Ciudad, lo cual advierte una falta de relación causal entre el predio a que se refiere el título de propiedad, con el plano que anexa a su petición, de ahí surge la necesidad de que el citado plano se oficialice por la autoridad competente, en este caso, por la Dirección General de Desarrollo Urbano de este Municipio, el cual y una vez que se solicite la licencia de alineamiento y asignación de numero oficial a que se refieren los artículos 101 fracción I y 116 del Código Reglamentario de Desarrollo Urbano para el Municipio de León, Guanajuato, le solicito atentamente, sea ingresado a esta Dependencia.
Ahora bien el alineamiento de fecha 10 de Agosto de 1994 que aporta en su escrito, no se encuentra vigente, ello de conformidad con lo previsto por el artículo 18 del citado Código, por tal motivo no puede ser considerado como un documento oficial emitido por autoridad competente.
Asimismo es importante que se cuente con el certificado de libertad de gravámenes del inmueble del que se señala, que emite el Registro Público de la Propiedad y el Comercio de esta Ciudad, toda vez que es necesario para esta Dirección tener la certeza jurídica de que no se estaría omitiendo la inclusión de algún acreedor o 22
acreedores que tengan un derecho respecto del citado inmueble, los cuales deberán ser considerados para efecto de continuar con el tramite solicitado.
Ahora bien, al segundo punto de su solicitud, que se transcribe:
“por último, en el supuesto caso de que fuera negativa la respuesta que le brindara a la petición planteada en el presente líbelo, le solicito respetuosamente me informe las razones debidamente fundadas y motivadas, por las cuales no fuere posible acceder a lo solicitado.”
Se le contesta, que esta Dirección atendiendo al principio de legalidad que se establece en el artículo 2 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato, y 4 de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato y, que precisan que la autoridad municipal únicamente puede hacer lo que la ley le concede y el gobernado todo lo que ésta no le prohíbe, en ese sentido, la indemnización que solicita sobre una supuesta afectación, debe realizarse en estricto apego a la normatividad, la que contempla que se agoten todos los trámites administrativos que se regulan por los distintos reglamentos inherentes a la materia, es decir, al momento de su subsecuente solicitud, no ha quedado acreditado que exista afectación alguna al predio que señala, toda vez que el plano que aporta carece de validez oficial, no se ha presentado ni se ha oficializado por la Dirección General de Desarrollo Urbano, que de conformidad con lo previsto por los artículos 116 y 117 del Código Reglamentario de Desarrollo Urbano para el Municipio de León, Guanajuato, es la Dependencia Municipal competente para ello.
En todo caso es prudente mencionarle que es necesario aporte toda la documentación oficial tales como permisos o licencias del predio a que se refiere en su escrito, el ubicado en el *****, que le haya concedido la Dependencia competente para ello, toda vez que su representada, se encuentra ocupándolo con un funcionamiento de plantel educativo, y con la finalidad de resolver su petición, es de suma importancia contar con toda la información inherente al predio propiedad de su representada.
ATENTAMENTE […]
[…]
23
Aunado a lo anterior y desprendido del apartado relativo a la contestación de los hechos formulados por la actora, la autoridad demandada asevera que la parte actora pretende ser indemnizada por una fracción o superficie que no ha quedado demostrado de su ocupación por alguna obra realizada; esto es, niega la afectación que la actora hace valer en su petición y, en consecuencia, el derecho a ser indemnizada. Finalmente, ofrece como medio de prueba la «inspeccional».
Ahora bien, en su ampliación de demanda, la parte actora arguye en sus conceptos de impugnación identificados como «PRIMERO Y TERCERO» que la negativa expresa otorgada por la autoridad demandada se encuentra indebidamente fundada y motivada, dado que no justificó la existencia de una causa legal para que se le negara el pago de la indemnización solicitada, por la ejecución de una obra en el inmueble propiedad de su representada.
Lo anterior, debido a que la determinación de la autoridad se refirió -principalmente- a cuestiones procesales13, lo cual está prohibido pues sólo pueden exponerse como razones para justificar su resolución ficta, las relacionadas con el fondo del asunto.
Esto es, si la demandada estimaba que necesitaba mayores requisitos o documentos a los ya aportados o exhibidos en el escrito de petición, debió haberlos requerido antes de que se configurara la negativa ficta y se hiciera la impugnación respectiva.
Como pruebas de su intención, ofreció en original la licencia de uso del suelo alineamiento y número oficial, de fecha 22
13 La falta de interés jurídico; pues considera que la petición solicitada por la actora, se basa en el pago de una indemnización por una supuesta afectación material en un inmueble de su propiedad, la cual no acredita fehacientemente. 24
veintidós de julio de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, expedida por la Dirección de Desarrollo Urbano Municipal de León, Guanajuato; asimismo, original de la certificación de número oficial, de fecha 02 dos de octubre de 2015 dos mil quince, expedida también por la dependencia municipal en mención. Finalmente, también ofreció diversas «pruebas de informes».
Luego, en la contestación a la ampliación de demanda, la autoridad sostiene que los conceptos de impugnación devienen ineficaces, ya que si se señalaron los dispositivos legales que la facultan para solicitar el plano autorizado, así como la licencia de alineamiento y número oficial, necesarias para determinar una restricción por vialidad en el predio de la parte actora.
Lo anterior, en virtud de que el plano topográfico exhibido por la actora en su petición no se encuentra vigente; además, de que se advierte una falta de relación causal entre el predio a que se refiere el título de propiedad con el plano en comento, por lo que surge la necesidad de que el citado plano se oficialice por la autoridad competente.
Siendo que ofrece como pruebas de su intención, la pericial en materia de «topografía y valuación», así como diversas documentales públicas.
Ahora bien, toda vez que la autoridad introdujo cuestiones novedosas en su contestación, se le concedió nuevamente a la parte actora el derecho a ampliar su demanda en los siguientes términos:
La autoridad demandada pretende crear una confusión, al afirmar que la petición que le fue formulada se contestó mediante oficio número *****, en fecha 14 catorce de agosto de 2017 dos mil diecisiete; 25
sin embargo, incurre en una apreciación errónea de los hechos, ya que la petición le fue dirigida el 02 dos de julio de 2018 dos mil dieciocho.
Por tanto, dicha respuesta no puede desvirtuar la negativa ficta configurada al citado libelo. Asimismo, clarifica que es competencia de la autoridad demandada atender, resolver y, en su caso, negociar el pago de las afectaciones realizadas por la ejecución de una obra pública.
Por último, concluye que la «negativa expresa» vertida por la autoridad demandada se encuentra indebidamente fundada y motivada, dado que omitió realizar el examen de lo solicitado y la decisión concreta de forma racional, lógica y directa de cada una de las cuestiones que le fueron planteadas en la petición.
En consecuencia, la autoridad demandada da contestación a la ampliación de demanda, arguyendo que las diversas respuestas emitidas a la actora, coinciden en referir que es necesario que se aporten las documentales indispensables para así poder atender su petición; omisión que también aconteció con la solicitud hoy impugnada.
Por último, concluye manifestando que la «negativa expresa» vertida en su ocurso de contestación a la demanda, se encuentra debidamente fundada y motivada, ya que se contienen los preceptos legales que la facultan para requerir la presentación oportuna de los documentos idóneos para poder resolver sobre lo peticionado por la actora.
Así, de conformidad con el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se estima que el problema jurídico a dilucidar, consiste en determinar si la respuesta expresa de la autoridad demandada 26
se encuentra o no debidamente fundada y motivada para resolver en definitiva lo peticionado por la parte actora.
Una vez observados los argumentos de las partes, así como las constancias que obran en autos, quien resuelve concluye que son fundados los argumentos de impugnación aducidos por la actora y, en consecuencia, resultan suficientes para declarar la nulidad de la resolución expresa controvertida, atendiendo a las siguientes consideraciones:
Conforme a los ordinales 16, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 137, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; en relación directa con el artículo 5, párrafo segundo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, en tratándose del ejercicio del derecho de petición, es imperativo para toda autoridad municipal dictar un acuerdo congruente, completo, fundado y motivado.
Esta exigencia se traduce en un elemento de validez necesario que debe cumplir todo acto administrativo, en aras de garantizar la operatividad de los principios de legalidad y seguridad jurídica.
De manera tal, que para considerar un acto administrativo por correctamente fundado y motivado, es necesario que éste cumpla con los siguientes elementos:
a) preceptos legales aplicables; b) relato pormenorizado de las circunstancias particulares del asunto, incluyendo elementos temporales, espaciales y de modo; y c) argumentación lógica jurídica que explique 27
con claridad la razón por la cual los preceptos de ley tienen aplicación al caso concreto, es decir, la subsunción racional del caso fáctico a la hipótesis normativa. Al efecto, resulta oportuno hacer cita de la siguiente jurisprudencia:
«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.- De acuerdo con el artículo 16 constitucional, todo acto de autoridad debe estar suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y por lo segundo, que también deben señalarse con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, siendo necesario además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configure la hipótesis normativa. Esto es, que cuando el precepto en comento previene que nadie puede ser molestado en su persona, propiedades o derechos sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento, está exigiendo a todas las autoridades que apeguen sus actos a la ley, expresando de que ley se trata y los preceptos de ella que sirvan de apoyo al mandamiento relativo. En materia administrativa, específicamente, para poder considerar un acto autoritario como correctamente fundado, es necesario que en él se citen: a).- los cuerpos legales y preceptos que se están aplicando al caso concreto, es decir, los supuestos normativos en que se encuadra la conducta del gobernado para que esté obligado al pago, que serán señalados con toda exactitud, precisándose los incisos, subincisos, fracciones y preceptos aplicables, y b).- los cuerpos legales, y preceptos que otorgan competencia o facultades a las autoridades para emitir el acto en agravio del gobernado.» 14
Subrayado añadido
De esa guisa, tratándose de la petición elevada a una autoridad por un particular, la respuesta no deberá ser evasiva, ambigua, ni pretender confundirle, sino que habrá de otorgarse en forma congruente,
14 Tesis: VI.2o. /J.248, Octava Época, Registro: 164618, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 64, Abril de 1993, Página: 43. 28
completa, clara, expedita y exponiendo los motivos y fundamentos que sustenten su decisión, ello en respeto a los ordinales 8, 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Entonces, si la autoridad considera que la pretensión es infundada, así deberá expresarlo, sustentando -de manera clara- por qué estima improcedente dicha petición, garantizando que el peticionario pueda tener pleno conocimiento de los motivos decisorios para estar en posibilidad, real y auténtica, de controvertir tal actuación.
A. INCONGRUENCIA DE LOS MOTIVOS Y FUNDAMENTOS DE LA NEGATIVA EXPRESA En el caso concreto y desprendido del ocurso de contestación de demanda, se aprecia que la autoridad demandada expuso los motivos y fundamentos de la negativa expresa, relativos al escrito presentado el día 02 dos de julio de 2018 dos mil dieciocho, omitiendo resolver lo peticionado por la parte actora; lo cual, se traduce en una respuesta incongruente e insuficiente.
Luego, en relación con dicha petición, la autoridad refiere básicamente como motivos y fundamentos de la negativa expresa, que la actora no acreditó la afectación señalada en su petición, ya que era necesario que exhibiera ciertos documentos que generen certeza técnica y legal sobre la afectación denunciada.
Al respecto, quien resuelve estima que la autoridad demandada parte de una premisa equivocada, pues como acertadamente lo señala la actora, una vez promovida la demanda de nulidad en contra de una resolución negativa ficta debidamente configurada, no resulta válido que la autoridad pretenda sustentar en su ocurso de contestación situaciones 29
de carácter formal o procesal que evadan o impidan el efectivo conocimiento del fondo de lo peticionado por el gobernado.
Ello, pues en términos del ordinal 282, segundo párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, la contestación de demanda es el momento en que la autoridad expresará las razones, los hechos y el derecho para justificar su negativa; resolución que, desde luego, deberá encontrarse estrictamente vinculada con el fondo de lo peticionado, que se entiende negada fictamente por parte de la autoridad.
Con tal previsión legal, se busca conceder a los administrados una «protección verdaderamente eficaz» frente a la postura negligente y omisiva de las autoridades, al permitirles iniciar la defensa jurisdiccional de sus derechos e intereses respecto del fondo de los problemas controvertidos, con el objeto de garantizar al particular la definición de su petición a pesar del silencio y contumacia de la autoridad; de ahí que, al momento de instar la acción jurisdiccional, se entenderán precluidas las potestades de la autoridad tendientes a desechar, obstaculizar o entorpecer la efectiva resolución de la instancia. Sustenta el anterior pronunciamiento, por analogía, lo dispuesto en la jurisprudencia siguiente:
«NEGATIVA FICTA. LA AUTORIDAD, AL CONTESTAR LA DEMANDA DE NULIDAD, NO PUEDE PLANTEAR ASPECTOS PROCESALES PARA SUSTENTAR SU RESOLUCIÓN. El artículo 37, primer párrafo, del Código Fiscal de la Federación establece la figura jurídica de la negativa ficta, conforme a la cual el silencio de la autoridad ante una instancia o petición formulada por el contribuyente, extendido durante un plazo ininterrumpido de 3 meses, genera la presunción legal de que resolvió de manera negativa, es decir, contra los intereses 30
del peticionario, circunstancia que provoca el derecho procesal a interponer los medios de defensa pertinentes contra esa negativa tácita o bien, a esperar a que la autoridad dicte la resolución respectiva; de ahí que el referido numeral prevé una ficción legal, en virtud de la cual la falta de resolución por el silencio de la autoridad produce la desestimación del fondo de las pretensiones del particular, lo que se traduce necesariamente en una denegación tácita del contenido material de su petición. Por otra parte, uno de los propósitos esenciales de la configuración de la negativa ficta se refiere a la determinación de la litis sobre la que versará el juicio de nulidad respectivo del que habrá de conocer el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, la cual no puede referirse sino a la materia de fondo de lo pretendido expresamente por el particular y lo negado fictamente por la autoridad, con el objeto de garantizar al contribuyente la definición de su petición y una protección más eficaz respecto de los problemas controvertidos a pesar del silencio de la autoridad. En ese tenor, se concluye que al contestar la demanda que se instaure contra la resolución negativa ficta, la autoridad sólo podrá exponer como razones para justificar su resolución las relacionadas con el fondo del asunto, esto es, no podrá fundarla en situaciones procesales que impidan el conocimiento de fondo, como serían la falta de personalidad o la extemporaneidad del recurso o de la instancia, toda vez que, al igual que el particular pierde el derecho, por su negligencia, para que se resuelva el fondo del asunto (cuando no promueve debidamente), también precluye el de la autoridad para desechar la instancia o el recurso por esas u otras situaciones procesales que no sustentó en el plazo legal.»15
Subrayado añadido
De esa manera, no es jurídicamente válido que la autoridad evite resolver sobre el fondo de lo peticionado, bajo el pretexto de que no cuenta con los elementos idóneos y necesarios para pronunciarse al respecto, pues ciertamente contaba con la oportunidad y tiempo razonablemente necesario para haber requerido a la actora que le allegara de más elementos; sin embargo, no fue hasta la presente
15 Novena Época Registro: 173737 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Diciembre de 2006 Materia(s): Administrativa Tesis: 2a./J. 166/2006 Página: 203
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secuela procesal cuando el hoy actor pudo tener pleno conocimiento de los fundamentos y motivos en los cuales se apoyaba la negativa a su petición y, particularmente, de la supuesta insuficiencia de elementos para resolver sobre lo pretendido.
Lo cual, ocasionó una tajante violación a los derechos y garantías de la actora16, pues la autoridad debió resolver y notificar una respuesta al particular en un «breve término», tal como lo dispone el artículo 8 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; incluso, se considera que con su silencio y falta de diligencia, la autoridad demandada contravino lo establecido en el artículo 8, fracción X, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, mismo que establece a su cargo la obligación de realizar una «tutela administrativa efectiva»17 de los derechos de los administrados, procurando llevar a cabo las medidas oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de sus derechos y disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación de cualquier procedimiento o gestión que le sea formulada.
Asimismo, se clarifica a la autoridad que el debate no es sobre el uso debido o no del inmueble para funcionar como instituto pedagógico o escuela, sino sobre la afectación por una obra pública en detrimento de
16 Ilustra al efecto, por analogía o similitud en el caso, lo establecido en la tesis intitulada: «MINISTERIO PÚBLICO. SU INACTIVIDAD AL NO INTEGRAR LA AVERIGUACIÓN EN BREVE TÉRMINO VIOLA GARANTÍAS.» Novena Época Registro: 193732 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo X, Julio de 1999 Materia(s): Administrativa Tesis: VIII.1o.32 A Página: 884 17 Derecho que forma parte integrante del derecho humano a la buena administración pública, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 25 y 27 de la Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano en Relación con la Administración Pública; instrumento internacional referente adoptado por la XXIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, en la ciudad de Panamá, Panamá, el 19 diecinueve de octubre de 2013 dos mil trece, y consultable en la siguiente liga electrónica: http://old.clad.org 32
la actora, por lo que sí cuenta o no con los permisos o autorizaciones correspondientes, dicho tema no es materia de la Litis, por lo que no puede sustentar su respuesta expresa en ello, pues resulta incongruente con lo peticionado.
Por tanto, es de concluirse que le asiste la razón a la parte actora, ya que la respuesta expresa que le fue otorgada por la autoridad demandada resultó incompleta y carente de congruencia con lo solicitado en su escrito de petición.
B. INDEBIDA MOTIVACION Y FUNDAMENTACION DE LA NEGATIVA EXPRESA
Una vez analizadas las constancias que obran en autos de la presente causa, se advierte que el problema jurídico consiste en determinar si la parte actora sufrió una afectación -derivada por una obra pública municipal- a su derecho de propiedad, y en su caso, el derecho al pago de la indemnización correspondiente.
Por su parte, la autoridad demandada -en su negativa expresa- arguye que la actora no logra acreditar de manera fehaciente, tanto la propiedad como la ubicación exacta del inmueble afectado por una vialidad derivada de una obra pública.
Lo anterior, debido a que no existe una relación de identidad entre el inmueble18 contenido en la «escritura pública número *****»19, de fecha 17 diecisiete de febrero de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, otorgada ante la fe del Notario Público número ***** de la Ciudad de
18 Lote de terreno marcado con el número *****. […] 19 documental pública en original, la cual reviste pleno valor probatorio de conformidad con lo dispuesto en los artículos 78 y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. 33
León, Guanajuato, Lic. *****, y el señalado20 en el «levantamiento topográfico»21 presentado por la parte actora, tanto en su escrito de petición como en su demanda de nulidad.
Además, señaló que para resolver lo peticionado, era necesario que la actora hubiera exhibido la «licencia de alineamiento» y la «certificación de número oficial» referente al inmueble afectado; documentales públicas que fueron exhibidas en original por la parte actora en su escrito de ampliación a la demanda, las cuales revisten valor probatorio pleno en términos de lo dispuesto en los artículos 78 y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
No se omite señalar, que la autoridad demandada ofreció la «prueba inspeccional» con el objeto de acreditar que la actora más que haber sufrido una afectación en el inmueble de su propiedad, recibió un beneficio -consistente en una vialidad- derivado de la ejecución de la obra pública; sin embargo, dicha probanza no le fue admitida dado que su objeto de estudio no forma parte de la litis planteada, ya que determinar la «temporalidad» de dicha vialidad implica conocimientos especiales en ingeniería o construcción.
De igual manera, la parte actora también ofreció la «prueba inspeccional» con el objeto de que se reconociera físicamente el inmueble ubicado en *****; diligencia a la que se le concede valor probatorio en términos de lo dispuesto en los artículos 92, 117 y 124 del
20 Inmueble ubicado en *****. 21 documental privada en original, la cual reviste pleno valor probatorio de conformidad con lo dispuesto en los artículos 81, 117 y 124 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
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Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en la cual el actuario asentó lo siguiente:
[…] A las 11:00 horas procedo a llevar a cabo el desahogo de la misma, para el cual transcribo los siguientes puntos: Constituirme en el inmueble identificado como el *****. Domicilio ubicado en *****, con el objeto de cerciorarme de lo siguiente: 1.- Si el mismo funciona como el plantel educativo “*****; 2.- Si dicho plantel tiene acceso por el número *****; y 3.- Cual es la entrada principal a dicho plantel educativo. A lo cual observo lo siguiente: Si tiene su acceso principal en el ***** y del cual observo una pared en color azul marino y letras con la leyenda “*****” así como publicidad del *****.- acto seguido me constituyo a la vuelta del ***** así identificado por la actora en este momento y sin ver numeración visible de manzana y lote pero por el dicho de la actora manifiesta que si es el predio, acto seguido observo a simple vista que sí es la parte trasera de la institución educativa y observo que es una pared de ladrillo de quince metros aproximadamente de altura y de frente son veinte metros a lo largo de oriente a poniente, a lo cual observo en los puntos: 1).- Sí funciona como plantel educativo “*****”. a la dos 2) Sí tiene acceso por el *****, y a la tres 3) La entrada principal es por el ***** no tiene acceso. (Sic) […]
Asimismo, la parte actora ofreció varias «pruebas de informes» a cargo de diversas autoridades, a fin de que comunicaran si conocen de alguna afectación o restricción en el inmueble ubicado en *****; y en su caso, si se han realizado las gestiones o trámites necesarios a efecto de realizarse el pago de la indemnización.
Sin embargo, de los informes rendidos por el «Director General de Desarrollo Urbano», así como por el «Director General de Obra Pública», ambos del Municipio de León, Guanajuato, no se advierte ningún tipo de información que beneficie o perjudique a la actora, ya que solamente se limitaron a mencionar que en sus archivos no obran datos o registros de afectación alguna en el 35
inmueble de la actora;22 desahogo que reviste valor probatorio en términos de lo dispuesto en los artículos 113 y 122 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Ahora bien, la autoridad demandada -en su contestación a la ampliación de demanda- ofreció como prueba de su intención, la pericial en materia de «topografía y valuación», a cargo del Ingeniero Civil y Maestro en Valuación Inmobiliaria *****, con el objeto de acreditar que no existe identidad de los inmuebles a que refiere la parte actora, exhibiendo para ello el cuestionario correspondiente sobre el que versaría su dictamen pericial.
De igual manera, la parte actora ofreció la prueba pericial en materia de «topografía y valuación», a cargo del Arquitecto *****, con registro como perito responsable de obra *****; asimismo, se adicionó el cuestionario de la autoridad para acreditar que si existe identidad de los inmuebles; esto es, que se trata del mismo predio propiedad de la actora.
Al respecto, cabe señalar que la prueba pericial tiene como propósito auxiliar la administración de justicia y consiste, medularmente, en que un experto en determinada ciencia, técnica o arte, aporte al juzgador conocimientos propios de la materia de la que es experto, y de los que el juzgador carece, porque escapan al cúmulo de conocimientos que posee una persona de nivel cultural
22 Lo anterior, debido a que la obra tiene más de 15 quince años de haberse ejecutado y la obligación de la autoridad para conservar la documentación respectiva es por un periodo de 12 doce años, en términos de lo dispuesto en el Catalogo de Disposición Documental de la Dirección General de Obra Pública. 36
promedio; conocimientos que además, resultan esenciales para resolver una determinada controversia.23
Luego, considerando que un Juez carece de los conocimientos en que se basa un perito para elaborar su dictamen y con el propósito de estar en posibilidad de determinar su alcance probatorio, resulta de relevante utilidad que en éste sean expresadas:
1) Las premisas, reglas o fundamentos correspondientes a la ciencia, técnica o arte de que se trate, en las que se haya basado el perito para analizar el punto concreto sobre el que expresa su opinión; y
2) La explicación de cómo dichas premisas -aplicadas al punto concreto-, conducen a la conclusión a la que arriba y que constituye el contenido de su opinión, mediante un método convincente y adecuado a la materia de que se trate.
Lo anterior, con fundamento en lo previsto en el numeral 124 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como de conformidad con lo establecido -por analogía-, en la tesis de rubro siguiente: «PRUEBA PERICIAL EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. ASPECTOS QUE DETERMINAN LA EFICACIA DE LOS DICTÁMENES RELATIVOS (APLICACIÓN
23 Ilustra tal aserto, lo establecido en la tesis intitulada: «PRUEBA PERICIAL. LA MOTIVACIÓN DEL PERITO ES UN CRITERIO ÚTIL PARA SU VALORACIÓN.» Novena Época Registro: 161783 Instancia: Primera Sala Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXXIII, Junio de 2011 Materia(s): Civil Tesis: 1a. CII/2011 Página: 174 37
SUPLETORIA DEL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS CIVILES).»24
Ahora bien, al tratarse de estudios que requieren de una especialización, se desahogaron los peritajes correspondientes; sin embargo, al encontrarse diferencias sustanciales entre ellos, se tuvo que llevar a cabo un «tercer peritaje» en materia de «agrimensura, topografía y valuación inmobiliaria», a cargo de la arquitecta y perito valuador *****.
Ahora bien y previo a valorar los dictámenes periciales desahogados en el presente proceso, resulta necesario hacer un acotamiento en torno a la capacidad, nivel de experticia e imparcialidad de los peritos, formulándoles las partes -actora y demandada- la siguiente pregunta: ¿Que diga el perito sus datos generales, los títulos o especialidades que tenga, su ocupación y la experiencia para la elaboración del presente peritaje?25 los cuales manifestaron las siguientes respuestas:
Perito del actor Perito del demandado Perito tercero ***** Licenciatura en arquitectura. Cedula profesional ***** Perito dro (director responsable de obra. Reg *****) Especialista estructural ***** Diseño arquitectónico ***** Perito infraestructura educativa ***** (sep. o seg) *****, Originario de la Ciudad de Dr. Coss Nuevo León, fecha de Nacimiento 9 de Enero de 1938, Ocupación, Ingeniero Civil y Maestro en Valuación Inmobiliaria, domicilio, ***** de la ciudad de León, Guanajuato. Cédula profesional de Ingeniero Civil *****, Cédula profesional de la Maestría en Valuación Inmobiliaria *****, tengo ejerciendo mi profesión de Ingeniero Civil por más de 50 años y durante *****, originaria de la Ciudad de Guanajuato, Guanajuato, con fecha de nacimiento del 02 de diciembre de 1981, ocupación Arquitecto, con la Especialidad en Valuación Inmobiliaria, Maestría en Arquitectura del Paisaje y Maestría en Restauración de sitios y Monumentos, con domicilio de oficina en *****, Guanajuato, Gto.
24 Décima Época Registro: 2011749 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 30, Mayo de 2016, Tomo IV Materia(s): Administrativa Tesis: I.1o.A.E.148 A (10a.) Página: 2837
25 Pregunta número 1 del cuestionario de la parte actora, de la autoridad demandada y del perito tercero en discordia. 38
todo ese lapso de tiempo, he llevado a cabo levantamientos topográficos de distintas índoles, incluyendo trazos de carreteras, canales de riego, sistemas de agua potable y alcantarillados, altimetrías, orientaciones astronómicas y geográficas, así como construcciones de varios fraccionamientos entre los cuales enuncio algunos de ellos en esta ciudad de León, Guanajuato, como son *****, *****, *****, *****, así también varios desarrollos en los estados de Tamaulipas, nuevo León, Jalisco y Veracruz; tengo 45 años de ejercer la valuación inmobiliaria habiendo realizado un sinnúmero de dictámenes periciales, de avalúos comerciales y fiscales dentro de todo el estado de Guanajuato, y de la República Mexicana en general. Profesión de Licenciada en Arquitectura cursada en la Facultad de Arquitectura de la Universidad de Guanajuato, con Cédula Profesional de Arquitecto número ***** expedida el 23 de noviembre del 2006.
Se tienen diversas especialidades dentro de las cuales, y según la materia asignada se tiene la Especialidad de Valuación Inmobiliaria cursada en Universidad de Guanajuato, con Cédula Profesional de Perito Valuador Número *****, expedida el 20 de diciembre del 2010.
Llevo 13 años, desde el 2006 realizando trabajos de Topografía, desde levantamientos de terrenos para diseño de desarrollos inmobiliarios, levantamientos de los tramos del *****, así como diversos trabajos de Topografía para las Liberaciones de Derechos de Vía para Gobierno del Estado y el Municipio de Guanajuato, y para diversos particulares. […]
De las respuestas anteriores, se colige que los tres peritos acreditan tener capacidad técnica en la materia, así como el nivel de experticia suficiente en topografía para haber llevado a cabo los dictámenes que les fueron encomendados; asimismo, se aprecia que los tres peritos gozan de completa imparcialidad en la elaboración de los mismos, en términos de los ordinales 117 y 124 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Por otra parte, la autoridad demandada refiere que el perito de la parte actora no tiene la «especialidad en topografía ni en valuación»; sin embargo, dicha objeción es de desestimarse, dado que en la especie se 39
da esa proximidad entre la materia del dictamen y la especialización del perito, dada su formación y experiencia en la ciencia que nos atañe. Clarifica lo anterior, el siguiente criterio que se cita a continuación:
«PRUEBA PERICIAL. SU ALCANCE PROBATORIO ACORDE A LA PROXIMIDAD ENTRE EL CAMPO DE ESPECIALIZACIÓN DEL PERITO Y LA MATERIA DEL DICTAMEN. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que el objeto de la prueba pericial es el auxilio en la administración de justicia y consiste en que un experto en determinada ciencia, técnica o arte, aporte al juzgador conocimientos propios en la materia de la que es experto, y de los que el juzgador carece, porque escapan al cúmulo de conocimientos que posee una persona de nivel cultural promedio, mismos que además, resultan esenciales para resolver determinada controversia. Así las cosas, cuando un dictamen sea rendido por un perito, cuyo campo de especialización carezca de vinculación o proximidad con la materia respecto a la cual el dictamen fue emitido, el mismo carecerá de alcance probatorio alguno, pues de lo contrario se caería en el absurdo de otorgarle valor demostrativo a la opinión de una persona cuya experticia carece de una mínima relación con el campo de conocimientos que el dictamen requiere. Sin embargo, cuando el campo en el que se encuentra reconocido como experto determinado perito posea un cierto grado de vinculación con la materia en torno a la cual versa el peritaje, el mismo podrá generar convicción en el órgano jurisdiccional, pero ello dependerá del grado de proximidad entre una materia y la otra, así como de un análisis estricto del contenido del dictamen, esto es, el mismo podrá tener valor probatorio en la medida en que supere un examen más escrupuloso de razonabilidad llevado a cabo por el juzgador».26
Subrayado añadido
Además, se puntualiza que no se consideró su dictamen para circunscribir los metros de la superficie afectada y su valor comercial.
Una vez precisado lo anterior, se procede a efectuar el análisis de los cuestionamientos encaminados a dilucidar la existencia
26 Tesis: 1a. CCXCIV/2013, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Décima Época, Libro XXV, Octubre de 2013, Tomo 2, Núm. de Registro: 2004759, consultable a página 1059. 40
e identidad del inmueble sobre el cual la parte actora asevera que ostenta su derecho de propiedad:
En la pregunta marcada como número 2, se cuestionó a los peritos: Que diga el perito cual es la ubicación, superficie, medidas y colindancias del inmueble amparado con la escritura pública *****, levantada el 17 de febrero de 1994, otorgada ante la fe del Notario Público *****, Lic. ***** de esta ciudad de León, Guanajuato, tomando en consideración los datos respectivos obrantes en dicho instrumento público, debiendo señalar gráfica y textualmente la ubicación, superficie, medidas y colindancias así como las respectivas coordenadas geográficas, a la cual dichos peritos expresamente señalaron:27
Perito del actor Perito del demandado Perito tercero La ubicación del inmueble, superficie, medidas y colindancias es:
*****, amparado con la Escritura Pública No. ***** del 17 de febrero de 1994 otorgada por el Notario Público No. ***** Lic. *****. ***** en la Ciudad de León, Gto. La superficie es de 1000 m2 con las siguientes medidas y colindancias: al noroeste 20.00 con ***** – al noreste 50.00 m con ***** – al suroeste 50.00 m con ***** – al sureste 20.00 m con *****.
[…]
De acuerdo con la licencia de uso del suelo, alineamiento y número oficial, expedido por la Dirección de Desarrollo Urbano Municipal de León, Guanajuato, con número de control *****, el inmueble se ubica en *****, y *****.
[…]
El inmueble se ubica en *****, amparado en la escritura pública No. ***** del 17 de febrero de 1994 otorgada por el notario público No. ***** Lic. *****. La superficie es de 1,000.00 m2 con las siguientes medidas y colindancias: al noroeste 20.00 m con *****; al noreste 50.00 m con *****; al suroeste 50.00 m con *****; al sureste 20.00 m con *****.
Al realizar el levantamiento físico nos percatamos que hay ligeramente una variación de medidas, por tanto la superficie resultante del polígono cambia, es decir:
Al Noroeste da una distancia de 19.980 m variando 2 cm con *****; Al Sureste en dos tramos uno construido por muro de 0.734 m y línea restante proyectada de 19.266 m, dando el total de 20.00 m con *****; Al Noreste en dos tramos, el primero hasta el muro construido de 29.02 m, con ***** y una proyección de línea restante según
27 Pregunta número 2 del cuestionario de la parte actora, de la autoridad demandada y del perito tercero en discordia. 41
la distancia de escritura de 20.980 m, dando un total de 50.00 m con *****; Al Suroeste en una línea de 49.970 m con *****. Dando una superficie total de 999.634 m2, la cual se tomará para todas las operaciones, ya que las variaciones de las medidas que se registraron se encuentran con los colindantes laterales que son propiedad privada. […] Subrayado añadido
Tal y como puede apreciarse de la respuesta anterior, el «perito de la parte actora» y el «perito tercero» coinciden plenamente en que el inmueble contenido en la «escritura pública número *****»28, de fecha 17 diecisiete de febrero de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, es el «inmueble ubicado en *****», con una superficie de 1,000.00 m2 metros cuadrados, con las siguientes medidas y colindancias:
a) Al noroeste 20.00 metros cuadrados con *****; b) Al noreste 50.00 metros cuadrados con *****; c) Al suroeste 50.00 metros cuadrados con *****; y d) Al sureste 20.00 metros cuadrados con *****.
Aunado a ello, se advierte que el perito de la encausada refiere que el inmueble se ubica en *****, y *****, *****; empero, lo hace analizando la licencia de uso del suelo, así como el alineamiento y número oficial, sin precisar lo relativo a la escritura de marras.
Sin embargo, el «perito tercero» clarificó que al momento de llevarse a cabo el levantamiento físico, se percató que hay una ligera variación de medidas, por lo que la superficie resultante del polígono cambia a las
28 Lote de terreno marcado con el número *****. […] 42
siguientes medidas y colindancias: a) al noroeste da una distancia de 19.980 m variando 2 cm con *****; b) al sureste en dos tramos uno construido por muro de 0.734 m y línea restante proyectada de 19.266 m, dando el total de 20.00 m con *****; c) al noreste en dos tramos, el primero hasta el muro construido de 29.02 m, con ***** y una proyección de línea restante según la distancia de escritura de 20.980 m, dando un total de 50.00 m con *****; y d) al suroeste en una línea de 49.970 m con *****. Dando una superficie total de 999.634 m2, la cual se tomará para todas las operaciones, ya que las variaciones de las medidas que se registraron se encuentran con los colindantes laterales que son o constituyen propiedad privada; situación que permite concluir que este peritaje es el más completo, dado que el resto de los peritos no se pronunciaron al respecto.
Cabe señalar, que el perito de la autoridad demandada no mencionó si analizó o no la escritura pública que se ofertó como prueba en el proceso, tal y como se advierte de su dictamen, por lo que es dable desestimarlo para tales efectos, al ser dicho dictamen omiso en relación al estudio de dicho instrumento notarial, respecto del cual se le planteo la pregunta respectiva.
Respecto al cuestionamiento marcado como 3, que fue del tenor siguiente: Que diga el perito si el inmueble precisado en la pregunta anterior, cuenta o no con alguna afectación o disminución física causada por vialidades e infraestructura urbana, y trazas de vialidades. En caso afirmativo, que precise en qué consiste dicha afectación o disminución, indicando cuál es la superficie, medidas y colindancias textualmente y mediante coordenadas geográficas de la afectación o disminución en cita, los peritos manifestaron expresamente:29
29 Pregunta número 3 del cuestionario de la parte actora, de la autoridad demandada y del perito tercero en discordia. 43
Perito del actor Perito del demandado Perito tercero Sí existe una disminución en la superficie total del predio en cuestión, generada por la ejecución de la obra pública consistente en la ampliación del actual *****.
La superficie de la disminución sufrida es de 201.60 m2 con las siguientes medidas y colindancias: al este 28.54 con el *****, al noreste 20.95 con ***** y, al sureste con 19.25 con *****.[…]
De acuerdo con los estudios topográficos, análisis técnicos y de documentales, el resultado arroja que el inmueble ubicado en *****, y *****, del *****, presenta una afectación hacia el lindero sureste del inmueble causada por la vialidad *****, con una superficie de 201.75 M2. Doscientos uno punto setenta y cinco metros cuadrados, dentro de las medidas y colindancias siguientes: AL NORTE.- *****; AL NORESTE.- 21.03 m. con *****, hoy cuerpo del *****; AL SURESTE.- 19.19 m. con *****, hoy cuerpo del *****; AL NOROESTE.- 28.54 m. con resto de la propiedad. […] Sí, se encontró disminución física del predio, afectada por vialidad existente, denominada ***** y centímetros por los colindantes y construcciones laterales propiedad privada, tomando para el caso solo la disminución por el *****, resultando este de 201.791 m2. Medidas y colindancias de sección ocupada por la Vialidad *****: Al Noroeste de 28.434 m con resto del predio, Al Sureste 19.266 m con *****, Al Noreste 20.980 m con *****, Al Suroeste termina en vértice. Resultando una superficie de 201.791 m2 ocupada por vía pública según el polígono físico encontrado.[…]
Énfasis y subrayado añadido
De las respuestas vertidas por los 3 tres peritos, se advierte de manera clara e incuestionable que el «inmueble ubicado en *****, sí sufrió una afectación o disminución generada por la ejecución de una obra pública consistente en la ampliación del actual *****.
Sin embargo, al haberse encontrado diferencias sustanciales – en cuanto a la superficie afectada- deben prevalecer los resultados obtenidos en el «tercer peritaje» y; por tanto, se estima que la superficie afectada corresponde a una extensión de 201.791 m2 doscientos uno punto setecientos noventa y uno metros cuadrados, ocupada por vía pública según el polígono físico encontrado.
Lo anterior, derivado de contrastar y comparar entres sí las respuestas obtenidas de manera colegiada, así como una vez analizadas: (i) las justificaciones y conclusiones obtenidas; (ii) el método, ciencia o técnica 44
empleada; y (iii) los documentos, instrumentos o herramientas de trabajo, avances científicos y tecnológicos, así como el software y demás elementos empleados por los peritos para rendir su dictamen; por tanto, quien resuelve concluye que en el presente punto debe atenderse a los resultados obtenidos por el perito tercero, pues éstos son los que presentaron una mayor claridad y convencimiento en la explicación de los métodos y técnicas utilizados para arribar a la cuestión controvertida, al haber hecho acopio de más elementos, ya que incluso realizó el análisis de las colindancias laterales y la detección de las diferencias en medidas.30
Respecto al cuestionamiento marcado como 6, que fue del tenor siguiente: Que diga el perito si las documentales públicas agregadas al escrito de ampliación de demanda (licencia de uso de suelo, alineamiento y número oficial folio *****, así como la certificación de número oficial control *****), ambas expedidas por la Dirección General de Desarrollo Urbano Municipal, hacen referencia a la superficie total del inmueble, amparado en la escritura pública *****, levantado el 17 de febrero de 1994, otorgada ante la fe del Notario Público ***** Lic. ***** de esta ciudad de León, Guanajuato; así como la afectación marcada, los peritos manifestaron expresamente: 31
Perito del actor Perito del demandado Perito tercero Sí, los documentos oficiales otorgados por desarrollo urbano muestran la superficie original, de 1000 m2, tomada desde las escrituras, hacen Sí, las documentales públicas referidas en esta pregunta, si hacen referencia a la superficie total del inmueble, amparado en la escritura pública Sí, las documentales públicas agregadas al escrito de ampliación de demanda como la licencia de uso de suelo, alineamiento y número oficial
30 Esclarece el pronunciamiento anterior, lo establecido en la tesis intitulada: ‹‹PRUEBA PERICIAL DE CONTENIDO CIENTÍFICO O TÉCNICO. ESTÁNDAR DE CONFIABILIDAD AL QUE DEBE SUJETARSE PARA QUE EN LOS PROCEDIMIENTOS JURISDICCIONALES SE LE RECONOZCA EFICACIA PROBATORIA.» Tesis: I.1o.A.E.154 A (10a.), Décima Época, Registro: 2011819 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Fuente: Semanario Judicial de la Federación Libro 31, Junio de 2016, Tomo IV Materia(s): Administrativa Página: 2964. 31 Pregunta número 6 del cuestionario de la parte actora, de la autoridad demandada y del perito tercero en discordia.
45
referencia a la superficie total del inmueble, amparado en la escritura pública *****, levantado el 17 de febrero de 1994, otorgada ante la fe del notario público ***** Lic. ***** de esta ciudad de león, Guanajuato. Se destaca de manera particular que en la licencia de uso de suelo, alineamiento y número oficial se encuentra asentado un croquis en donde se remarca la afectación sufrida por la ejecución de la obra pública en comento. […] *****, levantado el 17 de febrero de 1994, otorgada ante la fe del Notario Público ***** Lic. ***** de esta ciudad de León, Guanajuato; así mismo en la licencia de uso de suelo y alineamiento con número de control *****, se expresa gráficamente una parte del inmueble, especificada como afectación. folio *****, así como la certificación de número oficial control *****, ambas expedidas por la Dirección General de Desarrollo Urbano Municipal, hacen referencia a la superficie total del inmueble, amparado en la escritura pública ***** levantado el 17 de febrero de 1994, otorgada ante la fe del Notario Público No. ***** Lic. ***** de esta ciudad de León, Guanajuato e indican una sección de afectación. Énfasis añadido
Se colige que las respuestas vertidas por los 3 tres peritos, coinciden plenamente en que la «licencia de uso de suelo, alineamiento y número oficial con número de folio *****», así como la «certificación de número oficial con número de control *****», ambas expedidas por la Dirección General de Desarrollo Urbano del Municipio de León, Guanajuato, hacen referencia a la superficie total del inmueble, amparado en la escritura pública *****, levantada el 17 de febrero de 1994; así como la «afectación visible gráficamente» en el croquis contenido al reverso de la licencia de uso de suelo en mención.
Es así, que respecto a tales documentales analizadas y concatenadas con las respuestas anteriores, se genera convicción en este juzgador respecto a la afectación acaecida en el inmueble de marras, generada por una obra pública municipal consistente en una vialidad pública.
Respecto al cuestionamiento marcado como 11, del tenor siguiente: Que diga el perito cual sería el costo por metro cuadrado y en consecuencia el monto de la indemnización por la superficie que resultó afectada del inmueble que ampara la escritura pública *****, levantado el 17 de febrero de 1994, otorgada ante la fe del Notario Público ***** Lic. ***** 46
de esta ciudad de León, Guanajuato, los peritos manifestaron expresamente:32
Perito del actor Perito del demandado Perito tercero El costo por m2 es de $****. En consecuencia el monto de la indemnización es de $***** por la superficie que resultó afectada del inmueble que ampara la escritura pública *****, levantado el 17 de febrero de 1994, otorgada ante la fe del notario público **** Lic. ***** de esta ciudad de León, Guanajuato. De acuerdo con el Boletín de valores, edición 2019, emitido por el Colegio de Maestros en Valuación de León, A.C., el valor por metro cuadrado de terreno habitable ú ocupable, con frente al ***** es de $*****, y en consecuencia el valor total del área afectada es de $*****. El costo por metro cuadrado resultante es $***** y el monto resultado para indemnizar por la superficie afectada es $*****, tomando todos los factores encontrados necesarios. Se anexa Avaluó. Énfasis y subrayado añadido
De las respuestas vertidas por los 3 tres peritos, se advierte una notable diferencia tanto en el «costo por metro cuadrado» como en el «monto de la indemnización por la superficie afectada» del inmueble en trato; lo anterior, debido a que el costo de la indemnización varia por las diferentes superficies que consideraron los peritos como afectada. Sin embargo, al haberse encontrado diferencias sustanciales entre ellos, deben prevalecer los montos o cantidades expresadas por el «tercer peritaje», dado que fue el único perito que anexó el avaluó correspondiente; peritaje que se valoró asertivamente en cuanto a la superficie afectada, tal y como se estableció en párrafos precedentes, además de ser el más completo y su fecha de elaboración más reciente.
Esto es, el «costo por metro cuadrado» es de $*****, por lo que el «monto de la indemnización» a pagar asciende a la cantidad de $*****.33
32 Pregunta número 11 del cuestionario de la parte actora, de la autoridad demandada y del perito tercero en discordia. 33 Cantidad que resulta de multiplicar el «costo por metro cuadrado»: $***** por los 201.791 m2 de superficie ocupada por vía pública según el polígono físico encontrado. 47
Respecto al cuestionamiento marcado como 12 en el cuestionario respectivo que fue del tenor: Que señale el perito las conclusiones de su dictamen, los peritos manifestaron expresamente:34
Perito del actor Perito del demandado Perito tercero Por lo anterior, se determina de una manera categórica, que existe afectación comprobable por diferentes medios físicos y evidencia de documentos probatorios, por lo que se precisa el precio de la afectación. […]
Se concluye que una parte del inmueble que se ampara en la escritura pública *****, levantado el 17 de febrero de 1994, otorgada ante la fe del Notario Público ***** Lic. ***** de esta Ciudad de León, Guanajuato, presenta una afectación por el paso de la vialidad conocida como *****. Una vez analizadas todas las documentales que constan en el expediente y realizados los trabajos de campo e investigación necesarios, determinamos que si se encontró afectación al predio, resultando una superficie de 201.791 m2 ocupada por vía pública. […]
Énfasis y subrayado añadido
Visualización grafica de la afectación: *****
Tal y como puede apreciarse de las respuestas vertidas, los 3 tres peritos coinciden plenamente que se encontró una afectación en el inmueble, determinando el «perito tercero» que es en una superficie de 201.791 m2 doscientos uno punto setecientos noventa y uno metros cuadrados, con motivo de la ocupación de una vialidad pública.
Respecto al cuestionamiento marcado como 13, que fue del tenor siguiente: Que diga el perito cuál fue el método, ciencia, técnica y/o arte que empleó para responder el presente cuestionario, los peritos manifestaron: 35
34 Pregunta número 12 del cuestionario de la parte actora, de la autoridad demandada y del perito tercero en discordia.
35 Pregunta número 13 del cuestionario de la parte actora, de la autoridad demandada y del perito tercero en discordia. 48
Perito del actor Perito del demandado Perito tercero El método para tener precisión en base a las coordenadas satelitales con aparato de medición llamado estación total (aparato de topografía) además de medidas arbitrarias tomadas físicamente con cinta y aparatos laser de medición (distanciómetro).
Para la rendición del presente peritaje, fue tomada en cuenta y utilizadas distintas documentales emanadas del proceso metodológico de investigación, así como los distintos trabajos técnicos de campo efectuados directamente al inmueble total donde se contiene la fracción de terreno materia del juicio, utilizando para la medición técnica un GPS profesional de dos bandas y estación total con rayo láser con precisión milimétrica, auxiliándome de distintos programas de computación Civil-Cad, Autocad, ar-xplorer, Excel y Word; así como el programa denominado google heart.
[…] Para la medición física, se utilizó un GPS profesional de dos bandas y estación total con rayo láser con precisión milimétrica, auxiliándome de distintos programas de computación Civil-Cad, AutoCad, Excel y Word, Google Earth. Se trabajó en base a Método Científico de Investigación, además de los métodos empírico, analítico y deductivo. De igual forma se trabajó en la Valuación con el método de homologación. Se realizó el trabajo metodológico del levantamiento topográfico, se realizó la investigación respectiva siguiendo un método de análisis de los documentos que constan en autos, y lo reflejado por medio de comparativas en el sitio.
[…]
No sobra acentuar que el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, concede a este resolutor la libertad para analizar y valorar los dictámenes rendidos, pero siempre obligado a apreciar las pruebas conforme a la sana crítica, de forma tal que se pueda ilustrar, sin lugar a duda, las causas particulares con base en las cuales concluye que cierto resultado pericial es suficiente para determinar la verdad pretendida en el proceso.
Se ilustra lo razonado, por analogía, con la jurisprudencia que se inserta:
«PRUEBA PERICIAL, VALORACIÓN DE LA. SISTEMAS. En la valoración de las pruebas existen los sistemas tasados o legales y pruebas libres, o de libre convicción. Las pruebas legales son aquellas a las que la ley señala por anticipado la eficacia probatoria que el juzgador debe atribuirles. Así, el Código de Comercio en sus artículos 1287, 1291 a 1294, 1296, 1298 a 1300, 1304 y 1305, dispone que la confesión judicial y extrajudicial, los instrumentos públicos, el reconocimiento o inspección judicial y el testimonio singular, hacen prueba plena satisfechos diversos 49
requisitos; que las actuaciones judiciales, los avalúos y las presunciones legales hacen prueba plena, y que el documento que un litigante presenta, prueba plenamente en su contra. Por otra parte, las pruebas de libre convicción son las que se fundan en la sana crítica, y que constituyen las reglas del correcto entendimiento humano. En éstas interfieren las reglas de la lógica con las reglas de la experiencia del Juez, que contribuyen a que pueda analizar la prueba con arreglo a la sana razón y a un conocimiento experimental de las cosas. Esos principios se encuentran previstos en el artículo 402 del Código de Procedimientos Civiles para el Distrito Federal, al establecer que los medios de prueba aportados y admitidos serán valorados en su conjunto por el juzgador, atendiendo a las reglas de la lógica y de la experiencia, exponiendo cuidadosamente los fundamentos de la valoración jurídica y de su decisión. De modo que salvo en aquellos casos en que la ley otorga el valor probatorio a una prueba, el Juez debe decidir con arreglo a la sana crítica, esto es, sin razonar a voluntad, discrecionalmente o arbitrariamente. Las reglas de la sana crítica consisten en su sentido formal en una operación lógica. Las máximas de experiencia contribuyen tanto como los principios lógicos a la valoración de la prueba. En efecto, el Juez es quien toma conocimiento del mundo que le rodea y le conoce a través de sus procesos sensibles e intelectuales. La sana crítica es, además de la aplicación de la lógica, la correcta apreciación de ciertas proposiciones de experiencia de que todo hombre se sirve en la vida. Luego, es necesario considerar en la valoración de la prueba el carácter forzosamente variable de la experiencia humana, tanto como la necesidad de mantener con el rigor posible los principios de la lógica en que el derecho se apoya. Por otra parte, el peritaje es una actividad humana de carácter procesal, desarrollada en virtud de encargo judicial por personas distintas de las partes del proceso, especialmente calificadas por su experiencia o conocimientos técnicos, artísticos o científicos y mediante la cual se suministran al Juez argumentos y razones para la formación de su convencimiento respecto de ciertos hechos, también especiales, cuya percepción o cuyo entendimiento escapa a las aptitudes del común de la gente y requieren esa capacidad particular para su adecuada percepción y la correcta verificación de sus relaciones con otros hechos, de sus causas y de sus efectos o, simplemente, para su apreciación e interpretación. Luego, la peritación cumple con una doble función, que es, por una parte, verificar hechos que requieren conocimientos técnicos, artísticos o científicos que escapan a la cultura común del Juez y de la gente, sus causas y sus efectos y, por otra, suministrar reglas técnicas o científicas de la experiencia especializada de los peritos, para formar la convicción del Juez sobre tales hechos y para ilustrarlo con el fin de que los entienda mejor y pueda apreciarlos correctamente. Por otra parte, en materia civil o mercantil 50
el valor probatorio del peritaje radica en una presunción concreta, para el caso particular de que el perito es sincero, veraz y posiblemente acertado, cuando es una persona honesta, imparcial, capaz, experta en la materia de que forma parte el hecho sobre el cual dictamina que, además, ha estudiado cuidadosamente el problema sometido a su consideración, ha realizado sus percepciones de los hechos o del material probatorio del proceso con eficacia y ha emitido su concepto sobre tales percepciones y las deducciones que de ellas se concluyen, gracias a las reglas técnicas, científicas o artísticas de la experiencia que conoce y aplica para esos fines, en forma explicada, motivada, fundada y conveniente. Esto es, el valor probatorio de un peritaje depende de si está debidamente fundado. La claridad en las conclusiones es indispensable para que aparezcan exactas y el Juez pueda adoptarlas; su firmeza o la ausencia de vacilaciones es necesaria para que sean convincentes; la lógica relación entre ellas y los fundamentos que las respaldan debe existir siempre, para que merezcan absoluta credibilidad. Si unos buenos fundamentos van acompañados de unas malas conclusiones o si no existe armonía entre aquéllos y éstas o si el perito no parece seguro de sus conceptos, el dictamen no puede tener eficacia probatoria. Al Juez le corresponde apreciar estos aspectos intrínsecos de la prueba. No obstante ser una crítica menos difícil que la de sus fundamentos, puede ocurrir también que el Juez no se encuentre en condiciones de apreciar sus defectos, en cuyo caso tendrá que aceptarla, pero si considera que las conclusiones de los peritos contrarían normas generales de la experiencia o hechos notorios o una presunción de derecho o una cosa juzgada o reglas elementales de lógica, o que son contradictorias o evidentemente exageradas o inverosímiles, o que no encuentran respaldo suficiente en los fundamentos del dictamen o que están desvirtuadas por otras pruebas de mayor credibilidad, puede rechazarlo, aunque emane de dos peritos en perfecto acuerdo. Por otra parte, no basta que las conclusiones de los peritos sean claras y firmes, como consecuencia lógica de sus fundamentos o motivaciones, porque el perito puede exponer con claridad, firmeza y lógica tesis equivocada. Si a pesar de esta apariencia el Juez considera que los hechos afirmados en las conclusiones son improbables, de acuerdo con las reglas generales de la experiencia y con la crítica lógica del dictamen, éste no será conveniente, ni podrá otorgarle la certeza indispensable para que lo adopte como fundamento exclusivo de su decisión, pero si existen en el proceso otros medios de prueba que lo corroboren, en conjunto podrán darle esa certeza. Cuando el Juez considere que esos hechos son absurdos o imposibles, debe negarse a aceptar las conclusiones del dictamen.»36
36 Tesis: I.3o.C. J/33; Novena Época; Registro: 181056; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XX, Julio de 2004; Materia(s): Civil; Página: 1490. 51
Énfasis y subrayado añadido
De conformidad con los artículos 87 y 124 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, y bajo las máximas de la experiencia, en razón del procedimiento y método empleado, se determina que los dictámenes periciales rendidos por el «perito de la parte actora» y el «perito tercero» son eficaces para colegir que el inmueble amparado con la escritura pública *****,37 levantada el 17 de febrero de 1994, otorgada ante la fe del Notario Público *****, Lic. ***** de la Ciudad de León, Guanajuato, es el «inmueble ubicado en *****, mismo que sufrió una afectación o disminución generada por una vialidad»; esto es, por la ejecución de una obra pública consistente en la ampliación del actual ***** en la Ciudad de León, Guanajuato.
No se omite señalar, que incluso el ‹‹perito de la autoridad demandada›› coincide con los otros dos peritos en que el inmueble sufrió una afectación y en una medida muy similar.
Sin embargo, al haberse encontrado diferencias sustanciales -en cuanto a la superficie afectada- debe prevalecer la manifestada en el «tercer peritaje», al ser el más completo en su objeto de estudio y además el más integral y analítico en su metodología y elementos utilizados; y, por tanto, se concluye que la superficie afectada es de 201.791 m2 doscientos uno punto setecientos
37 Lote de terreno marcado con el número *****. […] 52
noventa y uno metros cuadrados, ocupada por vía pública según el polígono físico encontrado.
De igual manera, la parte actora también ofreció la «prueba inspeccional» con el objeto de que se reconociera físicamente el inmueble ubicado en *****, *****, en la Ciudad de León, Guanajuato; diligencia a la que se le concede valor probatorio en términos de lo dispuesto en los artículos 92, 117 y 124 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, pues produce una constatación evidente respecto de la existencia del inmueble materia de la litis, su ubicación y la de la vialidad pública que lo afectó en su oportunidad.
Cabe señalar, que no existió controversia respecto a haberse efectuado pago alguno a la parte actora o una previa indemnización por la afectación de que fue objeto su inmueble, así como tampoco se llegó a cuestionar su calidad de propietario del bien raíz en mención, atribuyendo en su caso la propiedad a un tercero; respecto a estos tópicos, la autoridad no acreditó pago o convenio alguno, aunado a que no cuestionó la propiedad acreditada en escritura pública.
Por tanto, la parte actora probó su afirmación como debito que tenía en la presente causa, en términos de lo dispuesto en el artículo 51 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Aunado a ello, se actualiza la «carga dinámica de la prueba» como otra regla de distribución del débito probatorio, conforme a la cual se relevaría al particular la obligación de acreditar su dicho y ésta se trasladaría a la parte demandada, pues es precisamente esta última 53
quien contaba con una mayor facilidad técnica y material, así como con una mejor oportunidad para aportar en la secuela procesal los elementos probatorios suficientes e idóneos que demuestren el hecho controvertido, esto es, la veracidad o no de la afectación denunciada por la hoy actora que ocurrió en su patrimonio con motivo de una obra pública.
Regla procesal que no se justifica en los principios ontológico y lógico de la prueba (reglas tradicionales), sino que su contenido es en función de los principios de buena fe, disponibilidad probatoria y solidaridad; sustenta lo anterior, por analogía, lo establecido en el criterio jurisprudencial:
«CARGA DINÁMICA DE LA PRUEBA EN MATERIA LABORAL. CORRESPONDE AL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL CUANDO CONTROVIERTE EL PROMEDIO DE LAS ÚLTIMAS SEMANAS DE COTIZACIÓN DE LOS TRABAJADORES INSCRITOS EN EL RÉGIMEN DEL SEGURO OBLIGATORIO. En caso de que el Instituto Mexicano del Seguro Social controvierta el promedio de las últimas semanas cotizadas por el trabajador en el régimen de seguridad social obligatorio, la carga de la prueba atañe a aquél, a pesar de tener el carácter de ente asegurador y no patrón; lo anterior, por la aplicación analógica del artículo 784 de la Ley Federal del Trabajo, ya que de conformidad con este precepto, debe relevarse al trabajador de probar los hechos que refiere como base de su acción, en los casos en que la contraparte o tercero ajeno al juicio disponga de más elementos que él para justificar lo que éste afirma; asimismo, en observancia de la figura que en la doctrina procesal es conocida como «carga dinámica de la prueba», conforme a la cual, debe aportar las probanzas quien esté en mejor posición o condición de hacerlo, ya sea por cuestiones técnicas, profesionales, fácticas o de mejor oportunidad, en un contexto de buena fe y solidaridad procesal, frente a situaciones de insuficiencia probatoria de la contraparte que objetivamente es necesario atender».38
38 Tesis: (IV Región) 2o. J/7 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación correspondiente a la Décima Época, Libro 36, Noviembre de 2016, Tomo IV, Núm. de Registro: 2013095, consultable a página 2204. 54
Subrayado añadido
De esa manera, queda demostrada la causal contenida en el artículo 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consistente en la indebida motivación y fundamentación de la resolución impugnada, al evidenciarse que la autoridad demandada, primero, resolvió de manera incongruente e insuficiente la petición de la hoy actora y, segundo, apreció incorrectamente los hechos que motivaron su negativa.
Además, se precisa que la nulidad deberá ser lisa y llana39, en razón de que nos encontramos ante una violación material, aunado a que por tratarse de una resolución denegatoria por ficción de ley y, en aras de garantizar el derecho humano a la tutela judicial efectiva, el propósito del presente proceso es precisamente resolver el fondo de la pretensión planteada ante la autoridad demandada. Por analogía, resulta ilustrativa la siguiente tesis que se cita a continuación:
«NEGATIVA FICTA. LA SENTENCIA QUE DECLARE SU NULIDAD DEBE RESOLVER EL FONDO DE LA PRETENSIÓN, AUN CUANDO SE TRATE DE FACULTADES DISCRECIONALES DE LA AUTORIDAD. De los artículos 37, 210, fracción I, 215 y 237 del Código Fiscal de la Federación, se deduce que al reclamarse la nulidad de la resolución negativa ficta, la sentencia que dirima el juicio de nulidad debe determinar la legalidad de los motivos y fundamentos que la autoridad expresó en la contestación de la demanda para apoyar su negativa, en función de los conceptos de impugnación expuestos por el actor en la ampliación de la demanda y resolver sobre el fondo de la pretensión planteada ante la autoridad administrativa, sin que proceda que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
39 Ello, de conformidad con lo consignado en la tesis intitulada: «NULIDAD DE LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS. SENTIDO AMPLIO DEL CONCEPTO Y EFECTOS DE LA DECRETADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. Décima Época Registro: 2019461 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación Publicación: viernes 08 de marzo de 2019 10:11 h Materia(s): (Administrativa) Tesis: I.4o.A.157 A (10a.) 55
Administrativa declare la nulidad de la resolución para el efecto de que la autoridad se pronuncie sobre la procedencia o no de la solicitud, por tratarse de facultades discrecionales, pues el propósito de la resolución negativa ficta es resolver la situación de incertidumbre jurídica provocada por la falta de respuesta de la autoridad, objetivo que no se alcanzaría si concluido el juicio se devolviera la solicitud, petición o instancia del particular para su resolución por las autoridades fiscales, quienes pudieron hacer uso de sus facultades al presentárseles la solicitud aludida y al contestar la demanda dentro del juicio.»40
Subrayado añadido
En suma, con fundamento en lo dispuesto por el ordinal 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad Total de la negativa emitida por el Director de Derecho de Vía, adscrito a la Dirección General de Gobierno de la Secretaría del Ayuntamiento de León, Guanajuato, consignada en su escrito de contestación a la demanda y recaída a la petición presentada por la parte actora en fecha 02 dos de julio de 2018 dos mil dieciocho.
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la actora. En su escrito de petición, así como en su demanda, la parte actora solicita como reconocimiento del derecho y condena a la autoridad demandada, que le sea efectuado el pago de la indemnización correspondiente con motivo de la afectación que sufrió el bien inmueble de su propiedad, con motivo de la ejecución de una obra pública.
40 Novena Época, Registro: 183783, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XVIII, Julio de 2003, Materia(s): Administrativa, Página: 1157 56
Luego, en términos de lo dispuesto en las piezas articulares 46 a 56 del Libro Primero del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato y, particularmente, conforme a lo establecido en el diverso numeral 249, en los procesos que se tramitan ante este Tribunal, cuando la parte promovente pretende que se reconozca o se haga efectivo un derecho subjetivo debe probar los hechos de los que deriva su derecho y el incumplimiento por parte de la demandada; lo que, en la especie, sucedió al tenor de la declaración de nulidad total.
Así, con fundamento en el artículo 300, fracción V, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, resulta procedente reconocer su derecho a recibir una indemnización por la afectación o disminución causada por una vialidad pública en su patrimonio.
Los ordinales 14, 16 y principalmente el 27, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, reconocen como un derecho fundamental de las personas el de la «propiedad privada», como derecho fundamental inherente a la condición de la persona, ya sea física o moral, que reconoce el valor material del patrimonio; sin embargo, tal prerrogativa no es de carácter absoluto ya que se encuentra sujeta a ciertas limitantes con el propósito de garantizar otros bienes o valores constitucionales, como el bien común o el respeto al ejercicio de los derechos de los demás integrantes de la sociedad.
Dicho en otras palabras, el derecho a la propiedad como un interés patrimonial de los particulares se encuentra condicionado a la 57
«función social»41 -como sería en la especie, la construcción y funcionamiento de vialidades públicas, y su equipamiento urbano respectivo-, toda vez que en términos del propio numeral 27, el Estado puede afectarlo e imponerle ciertas modalidades por causa de interés o utilidad pública, a través de las formas y procedimientos que el orden jurídico prevenga.
Esclarece lo anterior, por tratarse de una cuestión análoga o similar al caso, lo previsto por la tesis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, siguiente:
«INDEMNIZACIÓN EN CASO DE EXPROPIACIÓN. CONSTITUYE UNA MEDIDA A TRAVÉS DE LA CUAL EL ESTADO RESARCE LA AFECTACIÓN AL DERECHO HUMANO A LA PROPIEDAD PRIVADA. La propiedad privada, como modelo de la propiedad originaria de la Nación, es un derecho humano que el Estado puede afectar exclusivamente a través de las formas que el orden jurídico previene, entre otras, la expropiación. Para evitar afectaciones injustificadas a ese derecho, el pago de la indemnización en caso de expropiación, en términos de los artículos 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, se erige como una medida para resarcir su afectación y garantizar el debido y adecuado respeto al mencionado derecho humano.» 42
Subrayado añadido
Lo importante -en todo caso-, es advertir que aun cuando resulta constitucional y convencionalmente admisible la afectación a la propiedad privada, lo cierto es que quien tiene el derecho de dominio
41 Sustenta tal pronunciamiento, lo previsto por la jurisprudencia intitulada: «PROPIEDAD PRIVADA. EL DERECHO RELATIVO ESTÁ LIMITADO POR SU FUNCIÓN SOCIAL.» Novena Época Registro: 175498 Instancia: Pleno Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIII, Marzo de 2006 Materia(s): Constitucional Tesis: P./J. 37/2006 Página: 1481 42 Tesis: 2a. LXXXVII/2018 (10a.), Décima Época, Registro: 2017905 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Septiembre de 2018, Tomo I Página: 1215.
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sobre determinado bien, cuenta con las salvaguardas necesarias para evitar que sea disminuido su patrimonio de manera arbitraria por parte de las autoridades.
Así, en términos de lo previsto por el artículo 27, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y con la finalidad de evitar afectaciones injustificadas al derecho de propiedad, establece el pago de una «justa indemnización» como una medida de reparación para resarcir dicha afectación, así como para garantizar a la persona el debido y adecuado respeto a sus derechos, porción normativa que se vincula con el numeral 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, mismo que dispone:
«Artículo 21. Derecho a la Propiedad Privada.
1. Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La ley puede subordinar tal uso y goce al interés social.
2. Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley.
3. Tanto la usura como cualquier otra forma de explotación del hombre por el hombre, deben ser prohibidas por la ley.»
Subrayado propio.
En el mismo sentido, se destaca que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sido enfática en establecer que la privación a los derechos de propiedad es excepcional y sólo procede en aquellos 59
casos en los que se cumpla con: a) una utilidad pública o interés social; y b) el pago de una justa indemnización.
En concreto, dicho Tribunal Interamericano al momento de resolver el «Caso Salvador Chiriboga Vs. Ecuador»43 resolvió que:
«El derecho a la propiedad privada debe ser entendido dentro del contexto de una sociedad democrática donde para la prevalencia del bien común y los derechos colectivos deben existir medidas proporcionales que garanticen los derechos individuales. La función social de la propiedad es un elemento fundamental para el funcionamiento de la misma, y es por ello que el Estado, a fin de garantizar otros derechos fundamentales de vital relevancia para una sociedad específica, puede limitar o restringir el derecho a la propiedad privada, respetando siempre los supuestos contenidos en la norma del artículo 21 de la Convención, y los principios generales del derecho internacional.
El derecho a la propiedad no es un derecho absoluto, pues en el artículo 21.2 de la Convención se establece que para que la privación de los bienes de una persona sea compatible con el derecho a la propiedad debe fundarse en razones de utilidad pública o de interés social, sujetarse al pago de una justa indemnización, practicarse según los casos y las formas establecidas por la ley y efectuarse de conformidad con la Convención. A su vez, este Tribunal ha señalado que “la restricción de los derechos consagrados en la Convención debe ser proporcional al interés de la justicia y ajustarse estrechamente al logro de ese objetivo, interfiriendo en la menor medida posible en el efectivo ejercicio de [un] derecho […]”.
La Corte considera que a fin de que el Estado pueda satisfacer legítimamente un interés social y encontrar un justo equilibrio con el interés del particular, debe utilizar los medios proporcionales a fin de vulnerar en la menor medida el derecho a la propiedad de la persona objeto de la restricción. En este sentido, el Tribunal considera que en el marco de una privación al derecho a la propiedad privada, en específico en el caso de una expropiación, dicha restricción demanda el cumplimiento
43 Véase Caso Salvador Chiriboga vs. Ecuador. Excepción Preliminar y Fondo. Sentencia de 6 seis de mayo de 2008 dos mil ocho. Páginas 20 y 21. [En línea] Consultable en el sitio electrónico oficial de la CIDH: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_179_esp.pdf
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y fiel ejercicio de requerimientos o exigencias que ya se encuentran consagradas en el artículo 21.2 de la Convención.
De otra parte, este Tribunal observa que en la normativa interna del Ecuador se encontraban consagrados en el entonces artículo 6258 de la Constitución Política, actualmente artículo 3359 de la Constitución, los requisitos para ejercer la función expropiatoria del Estado. Entre dichos requisitos se destaca la necesidad de seguir el procedimiento establecido por ella, dentro de los plazos señalados en las normas procesales, previa valoración, pago e indemnización. En este sentido, la Corte Europea de Derechos Humanos (en adelante “Corte Europea”) ha señalado en casos de expropiación que el principio de legalidad es una condición determinante para efectos de verificar la concurrencia de una vulneración al derecho a la propiedad y ha insistido en que este principio supone que la legislación que regule la privación del derecho a la propiedad deba ser clara, específica y previsible.
A este respecto, la Corte ha considerado que no es necesario que toda causa de privación o restricción al derecho a la propiedad esté señalada en la ley, sino que es preciso que esa ley y su aplicación respeten el contenido esencial del derecho a la propiedad privada. Este derecho supone que toda limitación a éste deba ser excepcional. De la excepcionalidad se deriva que toda medida de restricción debe ser necesaria para la consecución de un objetivo legítimo en una sociedad democrática, de conformidad con el propósito y fin de la Convención Americana. Por lo tanto, es necesario analizar la legitimidad de la utilidad pública y el trámite o proceso que se empleó para perseguir dicho fin.» 44
Subrayado añadido
Asimismo, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el Amparo en Revisión 223/18, estimó que en materia de afectaciones a la propiedad privada es oportuno acudir a lo que se encuentra dispuesto en el contexto internacional y, en particular,
44 Decisiones que tienen el carácter de vinculantes para efecto de dilucidar la presente controversia, conforme a la jurisprudencia cuyo rubro reza: «JURISPRUDENCIA EMITIDA POR LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. ES VINCULANTE PARA LOS JUECES MEXICANOS SIEMPRE QUE SEA MÁS FAVORABLE A LA PERSONA.» Tesis: P./J. 21/2014 (10a.), Décima Época Registro: 2006225 Instancia: Pleno Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 5, Abril de 2014.
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atender a lo previsto en el artículo 21 apartado 2 de la Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica), precepto convencional que en lo referente a la indemnización contempla similar principio al establecido en el texto constitucional en cuanto al momento de pago de la indemnización (mediante), pero incorpora sobre esta cuestión la noción de ‹‹indemnización justa›› que expresamente no contiene el artículo 27 constitucional, destacando que no existe restricción constitucional que impida acudir al concepto previsto convencionalmente en materia de expropiación o restricciones a la propiedad.
Concluyendo que, en este tipo de asuntos debe prevalecer la noción de indemnización justa y, por ende, aquélla que tome como referencia el valor «comercial o de mercado» del bien afectado. Criterio similar sustenta la tesis del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que es del tenor literal siguiente:
‹‹SENTENCIAS DE AMPARO. EN EL PAGO DE DAÑOS Y PERJUICIOS COMO CUMPLIMIENTO SUSTITUTO DE AQUÉLLAS, EL VALOR COMERCIAL DE LOS BIENES INMUEBLES ES EL ADECUADO PARA FIJAR SU CUANTÍA. Cuando se trata de bienes inmuebles, el valor comercial o de mercado es idóneo para tasar su precio o medida de cambio en unidades monetarias, el cual, en el Glosario de Términos de Valuación de la Comisión de Avalúos de Bienes Nacionales, se define como el precio más probable estimado, por el cual una propiedad se intercambiaría en la fecha del avalúo, entre un comprador y un vendedor actuando por voluntad propia en una transacción sin intermediarios, con un plazo razonable de exposición donde ambas partes actúan con conocimiento de los hechos pertinentes, con prudencia y sin compulsión. En la doctrina también se ha aceptado como método de valoración, el valor de mercado, y se ha definido como la suma de dinero para el que, en condiciones normales, se hallaría comprador para el inmueble; el más probable que un vendedor es capaz de aceptar y un comprador de pagar, en una situación similar a la del mercado analizado; el importe neto que razonablemente podría recibir un vendedor por la venta de la propiedad en la fecha de la valoración, mediante una comercialización adecuada y suponiendo que 62
exista, al menos, un comprador correctamente informado de las características del inmueble y que ambos, comprador y vendedor, actúen libremente y sin un interés particular en la operación. En todo caso, el valor comercial o de mercado debe estar acotado en el tiempo al justiprecio del inmueble en la época y en las condiciones que tenía cuando se cometió la violación de garantías individuales, más el factor de actualización previsto en el artículo 7o., fracción II, de la Ley del Impuesto sobre la Renta, en acatamiento de la regla retrospectiva establecida en el artículo 80 de la Ley de Amparo, relativa a la restitución a la parte quejosa en el goce de sus garantías individuales violadas».45
Subrayado añadido
Al respecto, y como se ha sostenido en apartados anteriores de este fallo, la prueba pericial tiene como propósito auxiliar la administración de justicia y consiste, medularmente, en que un experto en determinada ciencia, técnica o arte, aporte al juzgador conocimientos propios de la materia de la que es experto, y de los que el juzgador carece, porque escapan al cúmulo de conocimientos que posee una persona de nivel cultural promedio; conocimientos que además, resultan esenciales para resolver una determinada controversia.46
Luego, considerando que un Juez carece de los conocimientos en que se basa un perito para elaborar su dictamen y con el propósito de estar en posibilidad de determinar su alcance probatorio, resulta de relevante utilidad que en éste sean expresadas: 1) Las premisas, reglas o fundamentos correspondientes a la ciencia, técnica o arte de que se trate, en las que se haya basado el perito para analizar el punto concreto sobre el que expresa su opinión; y 2)
45 Tesis: P. XXIV/2004, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Tomo XIX, Mayo de 2004, Núm. de Registro: 181445, consultable a página: 146. 46 Ilustra tal aserto, lo establecido en la tesis intitulada: «PRUEBA PERICIAL. LA MOTIVACIÓN DEL PERITO ES UN CRITERIO ÚTIL PARA SU VALORACIÓN.» Novena Época Registro: 161783 Instancia: Primera Sala Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXXIII, Junio de 2011 Materia(s): Civil Tesis: 1a. CII/2011 Página: 174.
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La explicación de cómo dichas premisas -aplicadas al punto concreto-, conducen a la conclusión a la que arriba y que constituye el contenido de su opinión, mediante un método convincente y adecuado a la materia de que se trate.
Lo anterior, con fundamento en lo previsto en el numeral 124 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como de conformidad con lo establecido -por analogía-, en la tesis de rubro siguiente: «PRUEBA PERICIAL EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. ASPECTOS QUE DETERMINAN LA EFICACIA DE LOS DICTÁMENES RELATIVOS (APLICACIÓN SUPLETORIA DEL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS CIVILES).»47
Ahora bien, al tratarse de estudios que requieren de una especialización, se desahogaron los peritajes correspondientes; sin embargo, al encontrarse diferencias sustanciales entre ellos, se tuvo que llevar a cabo un «tercer peritaje» en materia de «agrimensura, topografía y valuación inmobiliaria».
Una vez precisado lo anterior, se procede a efectuar el análisis de los cuestionamientos encaminados a dilucidar el «costo por metro cuadrado» y el «monto de la indemnización» a pagar por la superficie afectada, por lo que se les hicieron a los peritos, las siguientes preguntas:
47 Décima Época Registro: 2011749 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 30, Mayo de 2016, Tesis: I.1o.A.E.148 A (10a.) Página: 2837
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Respecto al cuestionamiento marcado como 11, que fue del tenor siguiente: Que diga el perito cual sería el costo por metro cuadrado y en consecuencia el monto de la indemnización por la superficie que resultó afectada del inmueble que ampara la escritura pública *****, levantado el 17 de febrero de 1994, otorgada ante la fe del Notario Público ***** Lic. ***** de esta ciudad de León, Guanajuato, los peritos manifestaron expresamente: 48
Perito del actor Perito del demandado Perito tercero
El costo por m2 es de $*****. En consecuencia el monto de la indemnización es de $***** por la superficie que resultó afectada del inmueble que ampara la escritura pública *****, levantado el 17 de febrero de 1994, otorgada ante la fe del notario público ***** Lic. ***** de esta ciudad de León, Guanajuato.
*Peritaje elaborado en fecha 15 quince de agosto de 2019 dos mil diecinueve.
De acuerdo con el Boletín de valores, edición 2019, emitido por el Colegio de Maestros en Valuación de León, A.C., el valor por metro cuadrado de terreno habitable ú ocupable, con frente al ***** es de $*****, y en consecuencia el valor total del área afectada es de $*****
*Peritaje elaborado en fecha 10 diez de septiembre de 2019 dos mil diecinueve.
El costo por metro cuadrado resultante es $***** y el monto resultado para indemnizar por la superficie afectada es $*****, tomando todos los factores encontrados necesarios. Se anexa Avaluó.
*Peritaje elaborado en fecha 23 veintitrés de enero de 2020 dos mil veinte.
Énfasis y subrayado añadido
De las respuestas vertidas por los 3 tres peritos, se advierte diferencia tanto en el «costo por metro cuadrado», como en el «monto de la indemnización por la superficie afectada»49 del inmueble amparado en la escritura pública número *****; lo anterior, debido a que el costo de la indemnización varia por las diferentes superficies que consideraron
48 Pregunta número 11 del cuestionario de la parte actora, de la autoridad demandada y del perito tercero en discordia.
49 Lo anterior, en virtud de que si bien es cierto que el perito de la parte actora y de la autoridad demandada señalaron el «costo por metro cuadrado», así como el «monto de la indemnización por la superficie afectada», lo cierto también es que fueron omisos en exhibir el avaluó correspondiente, por lo que su dictamen pericial resulta incompleto y no fiable. Ilustra tal aserto -por analogía-, lo establecido en la tesis intitulada «PRUEBA PERICIAL EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. ASPECTOS QUE DETERMINAN LA EFICACIA DE LOS DICTÁMENES RELATIVOS (APLICACIÓN SUPLETORIA DEL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS CIVILES)». 65
los peritos como afectada, siendo las más atinente la determinada por el perito tercero.
Sin embargo, al haberse encontrado diferencias sustanciales entre ellos, deben prevalecer los montos o cantidades expresadas por el «tercer peritaje» en materia de «agrimensura, topografía y valuación inmobiliaria», dado que fue el único perito que anexó el avaluó correspondiente; peritaje que se valoró asertivamente en cuanto a la superficie afectada, tal y como se estableció en párrafos precedentes, además de ser el más completo y su fecha de elaboración más reciente.
Esto es, el «costo por metro cuadrado» es de $*****, por lo que el «monto de la indemnización» a pagar asciende a la cantidad de $*****50; misma que resultó del valor comercial resultado del avaluó por el método de homologación.
Al respecto, es igualmente de desestimarse el dictamen del perito de la parte actora, dado que se basa en la Ley de Ingresos Municipal para el Ejercicio Fiscal 2019 (valores unitarios), por lo que el costo por metro cuadrado podría presumirse como de carácter fiscal y no comercial, sin que agregue otras razones o motivos para utilizar dicho ordenamiento.
Respecto a lo que antecede, se precisa que los avalores unitarios vertidos en la ley de ingresos municipal, están expresados únicamente con la finalidad recaudatoria o fiscal, es decir, se prevén para estar en
50 Cantidad que resulta de multiplicar el «costo por metro cuadrado»: $***** por los 201.791m2 de superficie ocupada por vía pública según el polígono físico encontrado.
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posibilidad de liquidar la base del impuesto predial y que los particulares puedan tributar el mismo; sin embargo, para efecto del pago de una indemnización por afectación y conforme a los fundamentos y motivos expuestos en este fallo, es necesario atender al valor comercial del inmueble, en el cual sean consideradas de manera integral sus todas características y condiciones intrínsecas y extrínsecas; tal y como lo efectúo la perito tercero en su dictamen valorado por este juzgador.
De igual manera, se desestima el dictamen rendido por el perito de la autoridad demandada, ya que se basa en un Boletín de Valores emitido por el *****, Edición 2019, sin que comparta dicho instrumento y su vinculación, obligatoriedad, idoneidad o razones para tomarlo como válido.
Lo anterior, aunado a que ambos peritos, tanto el del actor como el del demandado, no anexaron ningún avaluó, lo que sí hizo la «perito tercero».
Una vez agotado el estudio de los puntos anteriores y con fundamento en el artículo 300, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se condena a la autoridad demandada a realizar las gestiones necesarias ante la Tesorería Municipal51 para que se cubra a la parte actora la indemnización a la que tiene derecho, con motivo de la afectación producida sobre el inmueble de su propiedad ubicado en *****, amparado con la
51 Sustenta tal aserto, por analogía, el criterio sustentado por la Segunda Sala de este Tribunal, que es del rubro: «TESORERO MUNICIPAL. CON INDEPENDENCIA DE HABER SIDO O NO PARTE EN EL PROCEDIMIENTO DE ORIGEN, ANTE LAS GESTIONES DE LA AUTORIDAD CONDENADA; EN SU CARÁCTER DE AUTORIDAD FISCAL, TIENE EL DEBER DE DEVOLVER LAS CANTIDADES PAGADAS INDEBIDAMENTE POR EL ACTOR, AL HABER OBTENIDO ESTE UNA SENTENCIA FAVORABLE››. Expediente de Recurso de Revisión 165/2ªSala/16, publicado en los Criterios Jurídicos 2017, consultables en: http://tcagto.gob.mx/wp-content/uploads/2018/01/CRITERIOS_JURIDICOS_2017.pdf 67
escritura pública *****,52 levantada el 17 de febrero de 1994, otorgada ante la fe del Notario Público *****, Lic. ***** de la Ciudad de León, Guanajuato, cuyo monto asciende a la cantidad de $*****.
En virtud de lo anterior, la autoridad demandada deberá cumplir lo aquí ordenado en un término de 15 días hábiles contados a partir de aquél en que cause ejecutoria la sentencia de mérito, de conformidad con los ordinales 319, 321 y 322 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Como último punto y al ser patente la imposibilidad de retrotraer las circunstancias a su estado original, se estima que cobra aplicación el párrafo tercero, del ordinal 143 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, el cual dispone:
«Artículo 143. En caso de que el acto se hubiera consumado, o bien, sea imposible de hecho o de derecho retrotraer sus efectos, sólo dará lugar a la responsabilidad del servidor público que lo hubiere emitido u ordenado (…)» Subrayado añadido
Igualmente cobra aplicación lo dispuesto en el artículo 157 del Código antes invocado, respecto a las consecuencias jurídicas y administrativas de la negativa ficta configurada en este proceso.
Por tanto, con fundamento en lo previsto por el artículo 300, fracción VI, del citado Código, se condena a la autoridad demandada para que dé vista al Órgano de Control Interno competente, así como a la Auditoría Superior del Estado, por la probable actividad
52 Lote de terreno marcado con el número *****. […] 68
administrativa irregular o presuntas faltas cometidas a causa de las omisiones, hechos y circunstancias constatados en la presente causa administrativa, así como respecto al eventual detrimento al erario público que resulte por tales actos.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. Se configura la resolución negativa ficta, con base en los fundamentos y razonamientos contenidos en el Considerando Segundo de esta sentencia.
TERCERO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la misma.
CUARTO. Se decreta la Nulidad Total de la resolución expresa, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto de esta resolución.
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QUINTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconoce el derecho solicitado por la parte actora y se condena correlativamente a la autoridad demandada, atento a lo determinado en el Considerando Sexto de esta resolución jurisdiccional.
SEXTO. Se condena a la autoridad demandada para que dé vista al órgano de control interno, así como a la Auditoría Superior del Estado, por la probable actividad administrativa irregular o presuntas faltas cometidas a causa de las omisiones, hechos y circunstancias constatados en el presente proceso, así como respecto al eventual detrimento al erario público que resulte por tales actos.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.-
La presente hoja de firmas corresponde a la Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1580/1ªSala/18, de fecha 19 diecinueve de agosto de 2020 dos mil veinte.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 11 once de septiembre de 2019 dos mil diecinueve.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1574/1aSala/18 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado en la Secretaría General de Acuerdos de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 11 once de octubre de 2018 dos mil dieciocho, *****, representante legal de «*****», S.A. de C.V., promovió proceso administrativo señalando como actos impugnados los siguientes:
«a) La resolución negativa ficta, que el H. Ayuntamiento del Municipio de Santa Cruz de Juventino Rosas, Guanajuato, actualizó por su negligencia a la falta de resolución a la petición formal que se sometió a su consideración, consistente en resolver respecto de la solicitud del complemento de pago de la estimación 11 (once) complementaria (J), bajo contrato de obra pública *****, así como sus convenios modificatorios en monto y sus anexos., obra denominada “Construcción de Rastro Municipal, segunda etapa, cabecera municipal de Santa Cruz de Juventino Rosas Gto”. Documento ingresado el día 04 de junio del 2018, documento bajo número de oficio, Oficio *****.
b) La resolución negativa ficta, que la Tesorera del Municipio de Santa Cruz de Juventino Rosas, Guanajuato, actualizó por su negligencia a la falta de resolución a la petición formal que se sometió a su consideración, consistente 2
en resolver respecto de la solicitud del complemento de pago de la estimación 11 (once) complementaria (J), bajo contrato de obra pública *****, así como sus convenios modificatorios en monto y sus anexos., obra denominada “Construcción de Rastro Municipal, segunda etapa, cabecera municipal de Santa Cruz de Juventino Rosas Gto”. Documento ingresado el día 04 de junio del 2018, documento bajo número de oficio, Oficio *****.»
Además, la parte actora hizo valer como pretensiones: 1) la nulidad total de la resolución negativa ficta; 2) reconocimiento del derecho a (i) el pago complementario pendiente para la liquidación total de la estimación 11 once complementaria (J), del contrato de obra pública *****con un importe total de $*****; y (ii) pago de costos de financiamiento equivalente al porcentaje establecido para la prórroga de créditos fiscales, establecido en ley de ingresos municipal.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 17 diecisiete de octubre de 2018 dos mil dieciocho, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a las autoridades demandadas y se les emplazó para que dieran contestación a la misma.
Además, se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por la parte actora; y se le tuvo por señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
Se requirió al Secretario del Ayuntamiento de Santa Cruz de Juventino Rosas, Guanajuato, para que exhibiera copia certificada de los recibos de pago o transferencias electrónicas que comprobaran el pago de la estimación 11 once complementaria (J).
Mediante acuerdo de 1 uno de febrero de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo al Secretario del Ayuntamiento por cumpliendo el requerimiento 3
efectuado, con la copia certificada de la estimación 11 once complementaria (J), y los documentos que comprueban su pago.
Se reconoció la personalidad de ***** como apoderado legal de «*****», S.A. de C.V.
Se tuvo a las autoridades demandadas por contestando en tiempo y forma la demanda; se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por dichas autoridades, así como la presuncional legal y humana en lo que les fuera favorable, por designando abogados autorizados y señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
Toda vez que el acto impugnado se hizo consistir en una negativa ficta, se concedió a la parte actora el derecho de ampliar su demanda.
Mediante proveído de 2 dos de abril de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la parte actora por haciendo uso en tiempo y forma de su derecho a ampliar la demanda. Se tuvieron por admitidas las documentales ofrecidas y exhibidas por la parte actora; no se tuvieron por ofrecidas las documentales consistentes en las estimaciones 11 (G), 11 (H) y 11 (I), pertenecientes al contrato de obra pública *****, de las que el actor solicitó fueran requeridas a las autoridades demandadas, al no acreditar que dichas documentales no se encontraron a su disposición y finalmente se ordenó correr traslado a las autoridades demandadas con el escrito de ampliación de la demanda para que emitieran su contestación.
Por acuerdo de 7 siete de junio de 2019 diecinueve, se tuvo a las autoridades demandadas dando contestación a la ampliación de demanda en tiempo y forma, por haciendo suyas las documentales 4
ofrecidas y exhibidas por el actor y por no efectuada en tiempo la objeción de la documental exhibida por la parte actora.
Se desechó la confesional a cargo de las autoridades demandadas ofrecida por la parte actora y al no existir pruebas pendientes de desahogo, se citó a las partes a la celebración de la audiencia de alegatos.
TERCERO. Audiencia de alegatos. Legalmente citadas las partes, el 18 dieciocho de junio de 2019 dos mil diecinueve, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por la parte actora y no así por las autoridades demandadas.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I, inciso e), y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1; en relación con el artículo 243, segundo párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II y 249 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Configuración de la resolución negativa ficta. En su demanda, la parte actora señala como hechos que dan motivo a la
1Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete , mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete , conforme a sus transitorios primero y segundo. 5
misma, que el 4 cuatro de junio de 2018 dos mil dieciocho, solicitó al Ayuntamiento de Santa Cruz de Juventino Rosas, Guanajuato y a la Tesorería de ese municipio, el pago correspondiente para la liquidación total de la estimación 11 once complementaria (J), relativa al contrato de obra pública *****, sin que a la fecha de la presentación de la demanda de nulidad le hayan sido contestadas tales solicitudes.
Para acreditar lo anterior, la impetrante exhibió los escritos indicados firmados por su representante legal, con sellos de recepción del municipio, tanto de la sindicatura como de la Tesorería Municipal, ambos de fecha 4 cuatro de junio de 2018 dos mil dieciocho2.
Toda vez que los escritos obran en original en el expediente administrativo formado con motivo de la presente causa, de conformidad con los artículos 117 y 124 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, y dado que no fueron controvertidos ni objetados por la encausada, generan convicción en este Juzgador respecto de su existencia, contenido, y en particular, de la fecha de su presentación ante las referidas autoridades.
Asimismo, añade la impetrante que no ha existido respuesta por parte de la autoridad demandada, habiendo transcurrido más de los 10 diez y 20 veinte días hábiles a que se refiere el numeral 5 de la ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, en relación con el artículo 153 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
2 Fojas 12 doce y 13 trece del expediente en que se actúa. 6
De lo anterior, se precisa hacer notar que en atención a la naturaleza de los escritos presentados por la promovente ante las autoridades ahora encausadas, nos encontramos ante una instancia del particular, por lo que el acuerdo que debió recaer a la solicitud formulada y su notificación, son los elementos constitutivos del derecho público subjetivo denominado ‹‹derecho de petición››; de tal suerte que ha de examinarse si la contestación se emitió y fue comunicada al peticionario, esto es, determinar los elementos jurídicos mínimos que determinan su existencia y el cumplimiento de su cometido, que es sin lugar a dudas, hacer del pleno conocimiento del solicitante la decisión dictada respecto de su petición.
Sin embargo, de las documentales que las autoridades exhibieron con su contestación de la demanda y demás constancias que obran en el expediente, no se encuentra prueba alguna con la que las encausadas desvirtúen la falta de respuesta que se les atribuye, de donde se advierte que no atendieron las solicitudes que les fueron planteadas por la impetrante en los correspondientes plazos de 10 diez y 20 veinte días hábiles, previstos para el caso de la Tesorería Municipal y del Ayuntamiento, respectivamente, de conformidad con lo indicado por el artículo 5 de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato.
Por lo anterior, se encuentra configurada la resolución negativa ficta impugnada, con sustento en las siguientes consideraciones:
El artículo 5 de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato vigente a la fecha de presentación del escrito firmado por la parte actora, establece lo siguiente:
«Artículo 5 El Ayuntamiento y los titulares de las dependencias y entidades de la administración pública municipal respetarán el ejercicio del derecho de 7
petición, siempre que éste se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa.
A toda petición recaerá, por parte de la autoridad municipal, un acuerdo congruente con lo solicitado, completo, fundado y motivado que deberá ser comunicado al peticionario o a la persona autorizada por éste, a través de los diferentes tipos de notificaciones establecidos en el artículo 39 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
El Ayuntamiento deberá comunicar, en un término no mayor de veinte días hábiles, el acuerdo que recaiga a toda petición que se le presente. Asimismo, el presidente municipal y los titulares de las dependencias y entidades de la administración pública municipal, deberán hacerlo en un plazo no mayor de diez días hábiles.
En caso de que el Ayuntamiento, el presidente municipal o los titulares de las dependencias y entidades de la administración pública municipal no dieren respuesta en los plazos señalados en el párrafo anterior, se tendrá por contestando en sentido negativo.
El incumplimiento de las obligaciones contenidas en este artículo será sancionado en términos de la Ley.»
Lo resaltado es propio.
Del numeral de previa transcripción, se desprende que el Ayuntamiento se encuentra obligado a dar respuesta por escrito a las solicitudes formuladas por los particulares, dentro de los plazos que señalan las disposiciones jurídicas aplicables, esto es, en un plazo no mayor de 20 veinte días hábiles, en tanto la Tesorería Municipal, como dependencia de la administración púbica, dentro de los 10 diez días hábiles.
8
Luego, transcurridos los plazos legales estipulados sin la producción de la respuesta relativa, así como su notificación correspondiente, la petición se entenderá resuelta en sentido negativo para el promovente, a manera de «resolución negativa ficta».
La anterior ficción legal tiene como objeto generar certidumbre y seguridad jurídica al peticionario, ya que al asumir éste una resolución adversa a sus intereses y derechos, ello le habilita válidamente para impugnar tal determinación mediante los medios de defensa que considere pertinentes.
En ese sentido, para tener por acreditada la configuración de la resolución negativa ficta es necesario que concurran los siguientes extremos: 1) la existencia de una petición presentada por el particular ante la autoridad administrativa; y 2) la inactividad o silencio de la autoridad administrativa ante dicha petición.
De lo anterior, resulta ilustrativo el siguiente criterio emitido por el Pleno de este Tribunal:
«NEGATIVA FICTA. DEBE ESTAR FEHACIENTEMENTE DEMOSTRADO QUE EL PARTICULAR ELEVÓ UNA PETICIÓN POR ESCRITO Y QUE LA AUTORIDAD NO SE LA CONTESTÓ, PARA QUE SE CONFIGURE LA.- Para considerar que existe una negativa ficta, no basta con que se desprenda de manera tácita que se hizo una solicitud a la autoridad demandada; sino que por el contrario, debe estar fehacientemente demostrado que el particular elevó una petición por escrito y que la autoridad no se la contestó en el término de ley para estar en presencia de dicha figura jurídica, pues el escrito petitorio es un requisito sine qua non para considerar la existencia de esa ficción jurídica, conforme a lo establecido 9
en el artículo 20 fracción V de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado Guanajuato.»3
Énfasis añadido.
En la especie, si el 4 cuatro de junio de 2017 dos mil diecisiete fueron presentados los escritos de petición ante las oficinas de los Síndicos y Regidores y la Tesorería Municipal de Santa Cruz de Juventino Rosas, Guanajuato, y el 11 once de octubre de 2018 dos mil dieciocho, fue promovida la demanda de nulidad ante este Tribunal, se tiene que entre una y otra fecha medió de manera evidente, un período superior al de 10 diez y 20 veinte días señalados en el ordinal 5 de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato.
De ese modo, una vez demostrado que la impetrante elevó su petición al Ayuntamiento de Santa Cruz de Juventino Rosas, Guanajuato y su Tesorería Municipal, y que dichas autoridades no emitieron respuesta alguna debidamente notificada que recayera a las gestiones de la peticionaria, se concluye que las solicitudes de la accionante se resolvieron en sentido negativo por ficción legal y, por consiguiente, en la presente causa se encuentra configurada la resolución negativa ficta recaída a las solicitudes descritas.
3 Criterio del Pleno. Año: 2010. TOCA: *****. Recurso de Reclamación interpuesto por *****, en su carácter de actor. Resolución de fecha 4 cuatro de febrero de 2010 dos mil diez. 10
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Señalan las autoridades demandadas que se actualizan las causales de improcedencia previstas en el artículo 261, fracciones I, VI y VII, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, considerando la falta de afectación del interés jurídico de la actora y la inexistencia del acto combatido, indicando que se le dio respuesta y se le otorgó el pago de la estimación, así como que no le asiste la razón al contratista para reclamar pago pendiente alguno, en razón de que no efectuó las amortizaciones de anticipos a que estaba obligada.
Sin embargo, al actualizarse la figura jurídica de la negativa ficta, conforme la cual el silencio de la autoridad municipal ante una instancia o petición formulada por el solicitante durante un plazo superior al establecido en el artículo 5 de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, genera la presunción legal de que resolvió de manera negativa, es decir, contra los intereses del peticionario por ficción legal en virtud de la falta de resolución, tal negativa se traduce necesariamente en una denegación tácita del contenido material de la petición o del fondo de las pretensiones del gobernado, circunstancia que provoca el derecho procesal a interponer los medios de defensa pertinentes contra esa negativa tácita, lo que trae como lógica consecuencia la preclusión del derecho de la autoridad de esgrimir situaciones procesales que impidan el conocimiento del fondo del asunto.
Sirve como explicación la jurisprudencia cuyo tenor dicta:
‹‹NEGATIVA FICTA. LA AUTORIDAD, AL CONTESTAR LA DEMANDA DE NULIDAD, NO PUEDE PLANTEAR ASPECTOS PROCESALES PARA SUSTENTAR SU RESOLUCIÓN. El artículo 37, primer párrafo, del Código Fiscal de la Federación establece la figura jurídica de la negativa ficta, conforme a la cual el silencio de la autoridad ante una instancia o 11
petición formulada por el contribuyente, extendido durante un plazo ininterrumpido de 3 meses, genera la presunción legal de que resolvió de manera negativa, es decir, contra los intereses del peticionario, circunstancia que provoca el derecho procesal a interponer los medios de defensa pertinentes contra esa negativa tácita o bien, a esperar a que la autoridad dicte la resolución respectiva; de ahí que el referido numeral prevé una ficción legal, en virtud de la cual la falta de resolución por el silencio de la autoridad produce la desestimación del fondo de las pretensiones del particular, lo que se traduce necesariamente en una denegación tácita del contenido material de su petición. Por otra parte, uno de los propósitos esenciales de la configuración de la negativa ficta se refiere a la determinación de la litis sobre la que versará el juicio de nulidad respectivo del que habrá de conocer el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, la cual no puede referirse sino a la materia de fondo de lo pretendido expresamente por el particular y lo negado fictamente por la autoridad, con el objeto de garantizar al contribuyente la definición de su petición y una protección más eficaz respecto de los problemas controvertidos a pesar del silencio de la autoridad. En ese tenor, se concluye que al contestar la demanda que se instaure contra la resolución negativa ficta, la autoridad sólo podrá exponer como razones para justificar su resolución las relacionadas con el fondo del asunto, esto es, no podrá fundarla en situaciones procesales que impidan el conocimiento de fondo, como serían la falta de personalidad o la extemporaneidad del recurso o de la instancia, toda vez que, al igual que el particular pierde el derecho, por su negligencia, para que se resuelva el fondo del asunto (cuando no promueve debidamente), también precluye el de la autoridad para desechar la instancia o el recurso por esas u otras situaciones procesales que no sustentó en el plazo legal.4
Énfasis propio.
Por lo tanto, configurada la negativa ficta en perjuicio de la actora, ya no es dable analizar la actualización de la afectación a su interés jurídico.
Por otra parte, el señalamiento de que el Ayuntamiento dio respuesta a la impetrante, se desestima en razón de que hace referencia al pago de la estimación «5 de finiquito», es decir, se refiere a una estimación diversa
4 Novena Época, Registro: 173737, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario, Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Diciembre de 2006 Materia(s): Administrativa Tesis: 2a./J. 166/2006 Página: 203 12
de la liquidación que reclama la parte actora5, por lo tanto no corresponde a una respuesta que se haya otorgado a las peticiones de 4 cuatro de junio de 2018 dos mil dieciocho, las cuales constituyen el acto impugnado en la presente causa, cuya negativa ficta se determinó configurada en términos de lo indicado en el Considerando Segundo de la presente resolución.
Finalmente, se advierte que los señalamientos esgrimidos relativos al pago parcial y la falta de amortización de anticipos otorgados al actor, son tocantes al fondo de la controversia de lo pretendido expresamente por el particular y lo negado fictamente por la autoridad demandada.
Con independencia de lo anterior, este Juzgador no advierte causal de improcedencia o sobreseimiento que impida el análisis de fondo de la presente causa administrativa, por lo que se determina no decretar el sobreseimiento en el proceso administrativo, dado que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Análisis del acto administrativo configurado a través de la negativa expresa. Tratándose de la impugnación de una resolución negativa ficta debidamente configurada, de conformidad con lo previsto por el ordinal 282, segundo párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, será al contestar la demandada cuando las autoridades expresarán los motivos y el fundamento legal en que se apoya su determinación negativa.
5 Foja 103 ciento tres, correspondiente a la última hoja del escrito de contestación de la demanda efectuada por el Ayuntamiento. 13
El anterior razonamiento, con sustento en la tesis que a la letra reza:
«JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LA CONTESTACIÓN DE DEMANDA DE LA AUTORIDAD RESPECTO DE UNA NEGATIVA FICTA NO CREA UN NUEVO ACTO, SINO QUE A TRAVÉS DE ELLA SE DAN LOS FUNDAMENTOS Y MOTIVOS DE LA RESOLUCIÓN PRIMIGENIA. De conformidad con el artículo 22 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en caso de resolución negativa ficta, la autoridad demandada expresará los hechos y el derecho en que aquélla se apoya y contra éstos la parte actora está facultado para ampliar su demanda, de conformidad con el artículo 17, fracción I, de la citada ley; en razón de ello, no resulta factible concluir que dicha actuación procesal genera un nuevo acto de autoridad que pueda ser considerado como respuesta expresa, pues se trata de la misma negativa impugnada, reforzada con fundamentos y motivos en los que la autoridad apoya el sentido de afectación al particular.»6
Lo resaltado es propio.
En el mismo sentido, en la ampliación de demanda, le corresponde a la parte actora, controvertir los fundamentos y motivos expuestos por la demandada en su contestación, apoyando este razonamiento la tesis aislada que a la letra precisa:
«NEGATIVA FICTA. CORRESPONDE A LA PARTE ACTORA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO COMBATIR, EN VÍA DE AMPLIACIÓN DE DEMANDA, LOS FUNDAMENTOS QUE LA SOSTIENEN. La negativa ficta consiste en que transcurrido el plazo que la ley concede a una autoridad para resolver una petición formulada por un particular, aquélla no la hace y, así, se entiende que ha emitido resolución en sentido adverso a los intereses del particular, generándose el derecho de éste para impugnar la resolución negativa mediante el juicio correspondiente. Ahora, cuando la autoridad, al contestar, no propone temas
6 Novena Época Registro: 162102 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXXIII, Mayo de 2011 Materia(s): Administrativa Tesis: I.17o.A.27 A Página: 1205 14
diferentes a los abordados en la demanda, ni aduce motivos o razonamientos diversos de los que ya estaban combatidos en el escrito que dio origen al juicio, es claro que resulta innecesaria la ampliación, dado que ésta no haría otra cosa que reiterar lo dicho en la demanda; en cambio, si la contestación trata cuestiones no tocadas en la promoción inicial, o bien, esgrime argumentaciones que no podrían estimarse rebatidas de antemano en la demanda, porque ésta no se refirió directamente a ellas, es innegable que el actor debe, en estos casos, producir la ampliación correspondiente, con la finalidad de contradecir tales argumentaciones, en atención a que se encuentra ya en condiciones de rebatir lo que aduce la demandada y aun cuando sea cierto que pesa sobre el órgano público el deber de justificar legalmente sus actos, en el caso de la negativa ficta es precisamente al ampliar la demanda cuando debe el particular, de modo específico y concreto, rebatir cada uno de los razonamientos que exponga la autoridad en su contestación. De manera que, si en el caso, la autoridad administrativa demandada, al contestar la demanda, expuso, entre otras cosas, que el derecho de los actores en el juicio se encontraba prescrito y, al efecto, la parte quejosa fue omisa en atacar esta afirmación en vía de ampliación, en la que sólo se concretó a evidenciar el proceder, en su opinión equivocado, de dicha autoridad a la luz de la negativa ficta reclamada, pero sin que de tales argumentos pudiera desprenderse dato alguno que demuestre que no ha operado la prescripción alegada por la propia autoridad, no cabe entonces otra conclusión que la de estimar, por falta de impugnación, apegado a derecho el proceder del tribunal responsable, en cuanto al reconocimiento de la validez de la resolución impugnada.»7
Lo subrayado es propio.
Conforme lo indicado, al haberse vertido por parte de las autoridades demandadas los motivos por los cuales se negó fictamente lo peticionado, y haberse rebatido los mismos en la ampliación de demanda, esta Magistratura se encuentra facultada para el análisis de tales argumentos a efecto de verificar si lo pretendido por la impetrante resulta procedente.
En ese tenor, las encausadas señalan de forma medular y coincidente en sus escritos de contestación de la demanda y a la ampliación de la misma, que la parte actora carece de legitimación activa, en razón de que el acto
7 Novena Época; Registro: 187758; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XV, Febrero de 2002; Materia(s): Administrativa; Tesis: XVI.5o.3 A; Página: 875. 15
reclamado es inexistente porque el contratista no amortizó los anticipos otorgados; aunado al hecho de que confesó que recibió el pago de la estimación que reclama, por lo que no existe adeudo pendiente de pago y al señalamiento de que los trabajos ejecutados presentan múltiples fallas8.
De lo anterior, la parte actora señaló mediante la ampliación de la demanda, que la negativa expresa de la autoridad respecto de la procedencia del pago pendiente de la estimación 11 once complementaria (J), es infundada y carece de motivación, pues la su solicitud versa sobre la liquidación pendiente de la estimación, la cual se encuentra revisada y autorizada por la supervisión de obra y la Dirección de Obras Públicas mediante oficio ***** sin que se le hayan notificado a la actora observaciones o irregularidades respecto de la ejecución de los trabajos; y asimismo refiere que la autoridad no le señaló el monto de los anticipos otorgados, ni acredita que le haya requerido la amortización, en cambio, señala que no tiene anticipos pendientes de amortizar.
Por lo tanto, la litis versa sobre la debida fundamentación y motivación de la negativa expresa de la autoridad de liquidar el saldo pendiente de la estimación 11 once complementaria (J), del contrato de obra pública *****.
De lo expuesto y probado por las partes, se advierten fundados los motivos de inconformidad esgrimidos por la parte actora en la ampliación de demanda, conforme los siguientes razonamientos:
8 Contestación del Ayuntamiento como autoridad demandada, correspondiente al hecho 3 tres, visible en la foja 102 ciento dos. 16
En primer término, es preciso señalar que acorde con la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativa a la fundamentación y motivación, y la distinción entre los aspectos formal y material que deben contener los actos administrativos, se entiende por correcta fundamentación, que el acto de autoridad debe expresar la norma legal aplicable al caso concreto; en tanto la motivación es el argumento que revela y explica al justiciable la actuación de la autoridad, de modo que, además de justificarla, le permita su defensa, para el caso que resulte irregular.
Entonces, cuando hay violación a la garantía de motivación, ésta podrá ocurrir de dos maneras:
(a) Formal, cuando hay omisión total o incongruencia del argumento explicativo; también si es tan insuficiente que el destinatario no pueda conocer lo esencial de las razones que informan el acto, de manera que esté imposibilitado para cuestionarlo y defenderse adecuadamente, y
(b) Material, cuando la explicación o razones dadas son insuficientes o indebidas, pero dan noticia de las razones de manera tal, que se pueda cuestionar el mérito de lo decidido.
Por tanto, la transgresión a la garantía de motivación, puede configurarse por una motivación indebida, la cual se traduce en que las razones de la decisión administrativa no tienen relación con la apreciación o valoración de los hechos que tuvo en cuenta la autoridad o no hay pertenencia lógica de los hechos con el derecho invocado.
Tal criterio se advierte de la tesis jurisprudencial que establece:
17
«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. EL ASPECTO FORMAL DE LA GARANTÍA Y SU FINALIDAD SE TRADUCEN EN EXPLICAR, JUSTIFICAR, POSIBILITAR LA DEFENSA Y COMUNICAR LA DECISIÓN. El contenido formal de la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 constitucional relativa a la fundamentación y motivación tiene como propósito primordial y ratio que el justiciable conozca el «para qué» de la conducta de la autoridad, lo que se traduce en darle a conocer en detalle y de manera completa la esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron el acto de voluntad, de manera que sea evidente y muy claro para el afectado poder cuestionar y controvertir el mérito de la decisión, permitiéndole una real y auténtica defensa. Por tanto, no basta que el acto de autoridad apenas observe una motivación pro forma pero de una manera incongruente, insuficiente o imprecisa, que impida la finalidad del conocimiento, comprobación y defensa pertinente, ni es válido exigirle una amplitud o abundancia superflua, pues es suficiente la expresión de lo estrictamente necesario para explicar, justificar y posibilitar la defensa, así como para comunicar la decisión a efecto de que se considere debidamente fundado y motivado, exponiendo los hechos relevantes para decidir, citando la norma habilitante y un argumento mínimo pero suficiente para acreditar el razonamiento del que se deduzca la relación de pertenencia lógica de los hechos al derecho invocado, que es la subsunción.»9
Énfasis añadido.
Bajo dicho escenario, se advierte una indebida e insuficiente motivación de la autoridad en su negativa expresa para determinar la improcedencia del pago del monto pendiente de liquidar de la estimación 11 once complementaria (J), al señalar en la contestación de la demanda, que la improcedencia del pago deriva de la falta de amortización de los anticipos otorgados a la contratista, y en la contestación a la ampliación, que el importe que se reclama ya fue liquidado.
Sin embargo, la excepción de pago se desvirtúa con la copia certificada de la estimación referida, visible en la foja 95 noventa y cinco del
9 Época: Novena Época; Registro: 175082; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXIII, Mayo de 2006; Materia(s): Común; Tesis: I.4o.A. J/43; Página: 1531. 18
expediente formado con motivo de la presente causa, en la que se advierte que se determinó que su importe neto asciende a la cantidad de *****, en tanto que de las documentales que obran en autos, sólo se acreditó un pago por la cantidad de *****, amparada con la expedición del cheque nominativo número *****, de fecha 30 treinta de diciembre de 2016 do mil dieciséis, expedido por el municipio de Santa Cruz de Juventino Rosas, Guanajuato, a nombre de la actora10, de donde se advierte un saldo pendiente de liquidar.
Los documentos indicados obran en copia certificada aportados por el Secretario del Ayuntamiento de Santa Cruz de Juventino Rosas, Guanajuato, a requerimiento de esta Sala. Los cuales no fueron controvertidos ni objetados, y en virtud de los signos y sellos que se aprecian en los mismos, se consideran documentos públicos a los que se les concede valor probatorio pleno en términos de lo dispuesto por los artículos 78, 121 y 123, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y lo Municipios de Guanajuato.
Por lo tanto, se concluye que se efectuó un pago parcial y no como lo pretende la autoridad, al señalar que la estimación ya fue pagada11, lo que robustece la petición original de la actora para solicitar la liquidación total.
Por otra parte, las encausadas motivaron la negativa de pago en la falta de amortización de anticipos en que incurrió la parte actora. No obstante, se desestima su señalamiento, pues la Ley de Obra Pública y Servicios Relacionados con la misma para el Estado y los Municipios de
10 Foja 91 noventa y uno. 11 No se omite hacer notar que el Ayuntamiento en la contestación de demanda y su ampliación hace referencia al pago parcial y al pago (total) de la estimación cuya liquidación se reclama, lo cual implica una contradicción en la contestación a los hechos que le fueron expresamente atribuidos. 19
Guanajuato, vigente en la época de la contratación12 y su Reglamento, establecen como procedencia del pago de las estimaciones que las mismas se encuentren autorizadas por la supervisión, no así que consignen la amortización de los anticipos otorgados, máxime que las demandadas no esclarecen ni acreditan los montos que fueron entregados a la actora en ese concepto, ni el monto pendiente por amortizar, información que en todo caso debió ser considerada para autorizar o no autorizar la estimación 11 once complementaria (J).
Lo anterior de conformidad con lo que establecen los artículos 95, segundo párrafo y 100 de la ley aplicable; así como el ordinal 109 de su reglamento, numerales que señalan lo siguiente:
«ARTÍCULO 95. […]
La forma de pago se realizará a través de estimaciones de trabajos ejecutados, facturas o recibos de honorarios en los casos de servicios relacionados con la obra, formulados bajo la responsabilidad del contratista, acompañados de la documentación que acredite la procedencia de su pago, con una periodicidad no mayor a treinta días naturales y le serán entregadas a la supervisión de la contratante para su revisión y autorización definitiva, procedimiento que no excederá de quince días naturales siguientes a la fecha de entrega.
[…]»
«ARTÍCULO 100. El ayuntamiento por medio de la tesorería municipal, pagará las estimaciones que bajo la responsabilidad de la dirección municipal se autoricen; asimismo llevará y conservará el soporte documental de las obras, debidamente integradas y asegurará en su caso, la protección de los pasivos que se generen con motivo de la celebración de contratos o compromisos derivados de la obra pública y de los servicios relacionados con la misma.»
12 De conformidad con lo previsto por el artículo Cuarto Transitorio del Decreto Legislativo número 297, por el que se expidió la Ley de Obra Pública y Servicios relacionados con la misma para el Estado y los Municipios de Guanajuato, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, el 20 veinte de abril de 2018 dos mil dieciocho. 20
«ARTÍCULO 109. Para la amortización de los anticipos otorgados se procederá de la siguiente manera:
I. Se aplicará al importe de cada estimación de trabajos ejecutados, la cual deberá ser proporcional al porcentaje de anticipo otorgado.
II. [..]
III. El proceso de amortización deberá realizarse conforme a lo siguiente:
a. Cuando los trabajos se realicen en un solo ejercicio, el importe del anticipo otorgado en el ejercicio se amortizará en el mismo periodo del ejercicio en que se otorgue.
b. En caso de que el anticipo se otorgue conforme a lo señalado en el cuarto párrafo del artículo 77 de la Ley, deberá procederse de la siguiente manera:
[..]
c. En caso de que exista un saldo faltante por amortizar, éste se deberá liquidar en la estimación que corresponda al noventa por ciento de avance físico de los trabajos ejecutados.»
De lo anterior, se advierte que la procedencia del pago de una estimación de trabajos ejecutados, descansa en la autorización de la misma por parte de la supervisión de la obra, ya que el requerimiento de amortización de anticipos obedece a diversos factores, entre los que destacan la propia entrega de los mismos al contratista, la temporalidad de la obra y el avance físico.
Por lo tanto, la amortización de anticipos como parte del contenido de la estimación, debe ser previamente analizada y validada por la supervisión, en forma anterior a su autorización.
21
Ahora bien, la justiciable indicó en su ampliación de demanda13, que no tiene anticipos pendientes por amortizar, indicando que la tercer ampliación se ejecutó con recursos propios y en las estimaciones 11 once complementaria (H) y 11 once complementaria (I) amortizó el saldo pendiente del anticipo otorgado.
Sobre tal manifestación, las encausadas no desvirtuaron tales señalamientos, pues únicamente reiteraron su contestación y la legalidad de la negativa expresa, sin que hayan acreditado en forma fehaciente las cantidades que se entregaron a la impetrante en concepto de anticipos, así como las amortizaciones que haya efectuado la actora con las documentales pertinentes; incluso no se controvierten las amortizaciones que la justiciable refiere y respalda con las estimaciones 11 once complementaria (H) y 11 once complementaria (I).
De este último señalamiento de la actora, cabe hacer notar que no obstante que las estimaciones 11 once complementaria (H) y 11 once complementaria (I) fueron presentadas en copia simple por la parte actora, merecen valor de indicio, considerando la falta de controversia de las mismas, sin que ello prejuzgue sobre la existencia de saldos pendientes de amortizar. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto por los artículos 117 y 124 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Finalmente, se hace hincapié en el hecho de que la parte actora acreditó que la estimación 11 once complementaria (J) se encuentra autorizada, haciendo valer la existencia de las firmas que así lo confirman, sin que las demandadas probaran u objetaran en contrario.
13 La parte que interesa se encuentra visible en las fojas 140, ciento cuarenta; 148 ciento cuarenta y ocho y 149 ciento cuarenta y nueve del expediente en que se actúa. 22
No se omite señalar respecto de las manifestaciones de la autoridad, relativas a la calidad, características y tiempos de ejecución de los trabajos, que no se advierte inconformidad alguna de la contratante en las notas de bitácora que obran en autos; tampoco se hace referencia a dichos incumplimientos en el oficio*****, suscrito por el Director General de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Ecología, mediante el cual solicitó a la Tesorera Municipal que efectuara un pago «a cuenta» respecto de la factura 66B de fecha 8 ocho de diciembre de 2016 dos mil dieciséis14, presentada por la impetrante; es decir, de los documentos aportados para pago, no se desprende motivación alguna que obedezca al incumplimiento de la actora y que ello sea la razón por la que no se le cubrió el importe total de la estimación autorizada, sin soslayar que de haberse actualizado los supuestos esgrimidos por la autoridad, no debió autorizarse la estimación en comento.
Por lo tanto, es fundado el señalamiento de la impetrante en el sentido de que las autoridades incurren en indebida e insuficiente motivación al negar la procedencia de la liquidación del saldo pendiente de la estimación autorizada por no amortizar el anticipo correspondiente, sin acreditar el anticipo o anticipos a los que se refiere y el saldo pendiente.
En las relatadas circunstancias, se advierte conculcado en perjuicio de la accionante la garantía de fundamentación y motivación, consagrada en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a favor del gobernado, así como la carencia del elemento de validez del acto administrativo previsto en la fracción VI del artículo 137 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y
14 Factura cuya representación impresa se aportó en copia certificada por el Secretario del Ayuntamiento de Santa Cruz de Juventino Rosas, cuya descripción señala «Pago por estimación 11 complementaria (J), de obra “Construcción de Rastro Municipal de Santa Cruz de Juventino Rosas, Gto [..]», visible en la foja 92 noventa y dos del expediente, formado con motivo de la presente causa. 23
los Municipios de Guanajuato, al no expresar los razonamientos que expliquen y justifiquen la negativa de pago del saldo pendiente de liquidar de la estimación reclamada y así como que la adecuación de tal conducta se ajusta a la hipótesis normativa.
Por tanto, lo que procede es decretar la Nulidad Total de la negativa expresa de las autoridades demandadas, respecto de la procedencia del pago del saldo pendiente de la estimación 11 once (J) del contrato de obra pública para la construcción de la segunda etapa del rastro municipal en Santa Cruz de Juventino Rosas, Guanajuato, *****. Lo anterior, con fundamento en los artículos 300, fracción II, y 302, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
QUINTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al análisis de las pretensiones secundarias formuladas por la parte actora, consistentes en que se instruya a la Tesorería Municipal de Santa Cruz de Juventino Rosas, Guanajuato, para que se le efectúe el pago complementario de la factura *****, por la cantidad de $*****, como liquidación de la estimación 11 once complementaria (J), y se le cubran costos de financiamiento.
Respecto de la pretensión de pago pendiente, se reconoce el derecho pretendido por la actora, a efecto de que la autoridad demandada, Ayuntamiento de Santa Cruz de Juventino Rosas, Guanajuato, instruya a la Tesorería Municipal para que efectúe a la parte actora el pago del monto pendiente de liquidar de la estimación 11 once complementaria (J), que asciende a la cantidad de $*****, considerando que dicha cantidad es el resultado de disminuir el monto del cheque número ***** del monto consignado en la estimación 24
autorizada por la supervisión de obra pública, de conformidad con las siguientes premisas:
El primer párrafo del artículo 97 de la Ley de Obra Pública y Servicios Relacionados con la misma para el Estado y los Municipios de Guanajuato, señala que «Las estimaciones por trabajos ejecutados previamente autorizadas por la supervisión, deberán tramitarse para su pago por la contratante».
Así, considerando que obra en autos copia certificada previamente valorada en el Considerando Quinto de la presente resolución, de la estimación 11 once complementaria (J), en la que se aprecian las firmas de la contratante (Presidente Municipal); titular del área responsable de la ejecución (Director de Obras Públicas); supervisor de la obra y de la contratista, sin que se haya objetado la veracidad de las firmas o contenido de la estimación por la autoridad demandada, se tiene por cierta la voluntad expresada por las partes indicadas, en la que se vertió la autorización de la misma, concatenado a lo que se advierte del contenido del oficio *****, suscrito por el Director General de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Ecología, mediante el cual solicitó a la Tesorera Municipal que efectuara un pago «a cuenta» respecto de la factura 66B de fecha 8 ocho de diciembre de 2016 dos mil dieciséis15, manifestando en dicha comunicación la autorización de pago, es decir, reiterando la conformidad con lo descrito en la estimación.
El oficio descrito obra en copia certificada en la foja 90 del expediente en que se actúa, y considerando los sellos firmas y al funcionario emisor
15 Factura cuya representación impresa se aportó en copia certificada por el Secretario del Ayuntamiento de Santa Cruz de Juventino Rosas, cuya descripción señala «Pago por estimación 11 complementaria (J), de obra “Construcción de Rastro Municipal de Santa Cruz de Juventino Rosas, Gto [..]», visible en la foja 92 noventa y dos del expediente, formado con motivo de la presente causa. 25
de la comunicación, así como la falta de controversia por la parte actora, se le otorga valor probatorio pleno, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 78, 121 y 123 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
De lo anterior, se concluye que el contenido y monto de la estimación 11 once complementaria (J), se encuentra autorizada y por lo tanto, de conformidad con los artículos 95 y 100 de la abrogada Ley de Obra Pública y Servicios Relacionados con la misma para el Estado y los Municipios de Guanajuato, vigente en la época de la contratación16 y previamente transcritos, resultó procedente su trámite de pago.
No obstante lo anterior, resulta importante hacer notar que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 124 del Reglamento de la Ley de Obra Pública y Servicios Relacionados con la misma para el Estado y los Municipios de Guanajuato, el pago de las estimaciones no se entiende como la aceptación plena de los trabajos, dado que la contratante tiene el derecho de reclamar por trabajos faltantes o mal ejecutados, y en su caso, del pago en exceso que hubiere efectuado.
Por lo tanto, se condena al Ayuntamiento de Santa Cruz de Juventino Rosas, Guanajuato, a efecto de que instruya a la Tesorería Municipal para que efectúe a la parte actora el pago del monto pendiente de liquidar de la estimación 11 once complementaria (J), en cantidad de *****.
16 De conformidad con lo previsto por el artículo Cuarto Transitorio del Decreto Legislativo número 297, por el que se expidió la Ley de Obra Pública y Servicios relacionados con la misma para el Estado y los Municipios de Guanajuato, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, el 20 veinte de abril de 2018 dos mil dieciocho. 26
En relación con la pretensión del reconocimiento del derecho al pago de costos de financiamiento derivados del saldo pendiente de liquidar de la estimación 11 once complementaria (J), se reconoce el derecho pretendido, conforme lo que a continuación se explica:
De conformidad con el primer párrafo del artículo 97 de la Ley de Obra Pública y Servicios Relacionados con la misma para el Estado y los Municipios de Guanajuato, las estimaciones por trabajos ejecutados previamente autorizadas por la supervisión, deberán tramitarse para su pago por la contratante, en un plazo no mayor de veinte días naturales, contados a partir de la fecha en que las hubiere recibido.
Ahora bien, dado que de las constancias que obran en autos, no se advierte la fecha cierta en que la estimación fue presentada para su trámite de pago; sin embargo, se encuentra que el oficio *****, de fecha 30 treinta de diciembre de 2016 dos mil dieciséis, mediante el cual el Director General de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Ecología, solicita el pago a cuenta de la estimación que nos ocupa, siendo coincidente con la fecha de emisión del cheque nominativo número *****emitido por el municipio de Santa Cruz de Juventino Rosas, Guanajuato, a favor de la parte actora, se considera la fecha indicada como aquélla en que se presentó la estimación para trámite de pago por la contratante.
En ese contexto, debe atenderse a lo dispuesto por el primer párrafo del ordinal 98 de la ley de la materia, que señala que «La contratante que no liquide las estimaciones por trabajos ejecutados dentro del plazo señalado en el artículo anterior, deberá cubrir al contratista el costo de financiamiento conforme a una tasa que será igual a la establecida por la Ley de Ingresos para el Estado de Guanajuato, para el caso de prórroga en el pago de créditos fiscales, que se computarán por días 27
calendario desde que se venció el plazo, hasta la fecha en que se pague efectivamente al contratista».
En tal virtud, dado que no quedó acreditado por las encausadas que se haya liquidado el saldo pendiente de la cantidad consignada en la estimación 11 once complementaria (J) menos lo pagado conforme el cheque nominativo número *****de fecha 30 treinta de diciembre de 2016 dos mil dieciséis, no obstante que la estimación de referencia fue autorizada por la supervisión de la obra, se advierte que no se ha liquidado en su totalidad el monto de la estimación.
En esa tesitura, se advierte que la cantidad pendiente de liquidar genera en favor de la actora costos de financiamiento que le deben ser cubiertos, al amparo de lo que describe el artículo 98 de la ley de obra pública estatal abrogada de previa cita, a partir del 20 veinte de enero de 2017 dos mi diecisiete, es decir, transcurridos 20 veinte días naturales a partir de se recibió para trámite de pago la estimación autorizada.
No obstante, se hace notar que conforme lo indica el referido numeral 98 en su penúltimo párrafo, «el costo de financiamiento que deberá cubrir en su caso la contratante, se pagará al finiquito de la obra, debiendo quedar consignados de manera específica en el acta administrativa de entrega-recepción de los trabajos».
En tal virtud, se reconoce el derecho a la parta actora para que la autoridad demandada le cubra el costo de financiamiento de la cantidad pendiente de liquidar de la estimación 11 once complementaria (J), a partir del 20 veinte de enero de 2017 dos mil diecisiete, conforme la tasa establecida por la Ley de Ingresos para el Estado de Guanajuato en el ejercicio fiscal que corresponda, del 20 veinte de enero de 2017 dos mil diecisiete, hasta la fecha en que se liquide la cantidad adeudada; 28
sin embargo se reitera que la cantidad que arroje dicho concepto será pagadera hasta el finiquito de la obra contratada.
Finalmente, el Ayuntamiento de Santa Cruz de Juventino Rosas, como entidad contratante y autoridad demandada, deberá informar sobre el cumplimiento otorgado a la condena que precede en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en el artículo 322 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299, 300, fracción II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo.
SEGUNDO. Se configura la resolución negativa ficta impugnada, con base en los fundamentos y razonamientos contenidos en el Considerando Segundo de esta sentencia.
TERCERO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.
CUARTO. Se decreta la nulidad de la negativa expresa, conforme a los razonamientos expuestos en el Considerando Cuarto de este fallo. 29
QUINTO. Se reconoce el derecho solicitado por la parte actora y en consecuencia, se condena a la autoridad demandada, atento a lo determinado en el Considerando Quinto de esta resolución jurisdiccional.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 3 tres de septiembre de 2021 dos mil veintiuno. A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1573/1ªSala/20 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 7 siete de septiembre de 2020 dos mil veinte, la persona mencionada en el párrafo precedente promovió, por su propio derecho, como acto impugnado el siguiente:
1. «La boleta de infracción con número de folio ***** de fecha 28 (veintiocho) de julio de 2020 (dos mil veinte) […] 2. La calificación de la boleta de infracción […] 3. Recibo oficial No. *****, mismo que fue pagado al municipio de Irapuato, Gto, el día 5 de agosto de 2020, por la cantidad de *****» sic.
Además, hizo valer como pretensiones: 1) la nulidad lisa y llana del acto impugnado y su acto consecuente que es la calificación; y 2) como reconocimiento del derecho y condena a la autoridad demandada, que: (i) le sea devuelta la cantidad pagada indebidamente con motivo de la infracción impuesta, más el pago de las actualizaciones e intereses que se hayan generado desde la fecha en que se realizó el entero.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto dictado el 9 nueve de septiembre de 2020 dos mil veinte, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada. Se admitió la prueba documental y la presuncional legal y humana. Además, se requirió al Director General de Movilidad y Transporte Municipal de Irapuato, para que señalara el nombre del servidor público que calificó la boleta de infracción y al Agente de Tránsito adscrito a la Dirección General de Movilidad y Transporte Municipal de Irapuato, Guanajuato, para que exhibiera copia certificada legible de la boleta de infracción.
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Posteriormente, en proveído emitido el 3 tres de marzo de 2021 dos mil veintiuno, se tuvo a la Tesorera Municipal y a la agente adscrita a la Dirección de Tránsito de la Dirección General de Movilidad ambos de Irapuato, Guanajuato, por contestando en tiempo y forma legal la demanda; así como por admitidas las pruebas documentales y la presuncional legal y humana. Además se tuvo a la Tesorera Municipal de Irapuato, Guanajuato, objetando en cuanto a su alcance y valor probatorio, las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por la parte actora.
Asimismo, se admitió la prueba superveniente ofrecida por la actora consistente en la impresión simple del folio fiscal *****, de 23 veintitrés de septiembre de 2020 dos mil veinte. Por lo anterior, se dio vista a las autoridades demandadas, para que, expresaran lo que a su derecho conviniera.
Consecutivamente, en proveído emitido el 1 uno de junio de 2021 dos mil veintiuno, se tuvo a las autoridades demandadas por no manifestando lo que a su interés conviniera, respecto a la prueba superveniente ofrecida por la actora. Seguidamente, por acuerdo de fecha 13 trece de julio de 2021 dos mil veintiuno, se tuvo al Director de Tránsito de Irapuato, Guanajuato, por cumpliendo el requerimiento efectuado.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 9 nueve de agosto de 2021 dos mil veintiuno, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por la Tesorería Municipal actora.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; artículo 243, segundo párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de la materia.
SEGUNDO. Oportunidad y Vía. De acuerdo a lo señalado en auto dictado el 9 nueve de septiembre de 2020 dos mil veinte, y de las constancias del proceso de
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origen, se advierte que la demanda fue presentada con oportunidad en el plazo establecido en el ordinal 263 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, como proceso o juicio de nulidad en la vía ordinaria tradicional.
TERCERO. Fijación y Existencia del acto impugnado. De conformidad con lo previsto por el artículo 299, fracción I, del código de la materia, previo al estudio del fondo, deben fijarse de manera precisa los actos impugnados por el actor.1 Así, del análisis integral al escrito de demanda, se advierte que en la presente causa el accionante pretende controvertir la legalidad de:
▪ La boleta de infracción con número de folio *****, redactada el 28 veintiocho de julio de 2020 dos mil veinte, por el Agente adscrito a la Dirección de Tránsito Municipal de Irapuato, Guanajuato.
Actuación cuya existencia se encuentra debidamente acreditada en autos, pues el Director de Tránsito exhibió la misma en copia certificada, por lo que dicha documental resulta suficiente para generar convicción en quien resuelve sobre la existencia de su original y su contenido; Lo anterior, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 78, 117, 119, 130 y 131 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato2.
No obstante que en el momento procesal oportuno la boleta de infracción fue objetada por la autoridad demandada -Tesorera Municipal-, lo cierto es que dicha objeción resulta ineficaz para restar valor probatorio a dicha documental, toda vez que fue el Director de Tránsito quien informó a esta Sala que el oficial de tránsito adscrita a la Dirección de Tránsito de la Dirección General de Movilidad de Irapuato, Guanajuato fue quién elaboró la boleta -por así señalarse en el acta- y a requerimiento de este Tribunal exhibió la misma, aunado al hecho de que la referida
1 Al efecto, resulta ilustrativo lo establecido en la tesis de rubro: «ACTOS RECLAMADOS. REGLAS PARA SU FIJACIÓN CLARA Y PRECISA EN LA SENTENCIA DE AMPARO.» Novena Época; Registro: 181810; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIX, Abril de 2004; Materia(s): Común; Tesis: P. VI/2004; Página: 255 2 Es aplicable al efecto la jurisprudencia: «COPIAS FOTOSTÁTICAS SIMPLES. VALOR PROBATORIO DE LAS, CUANDO SE ENCUENTRAN ADMINICULADAS CON OTRAS PRUEBAS». Novena Época; Registro: 172557; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, Mayo de 2007; Materia(s): Civil; Tesis: I.3o.C. J/37; Página 1759.
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boleta se encuentra adminiculada con el resto del caudal probatorio aportado por la parte actora en el juicio de nulidad.
Concatenado a lo antepuesto y contrario a lo expuesto por la autoridad demandada dentro su capítulo “objeción de documentos” en el cual cita que el acto -boleta de infracción- no ocasiona agravio directo e inmediato a la esfera jurídica del actor, es de aclarase que el interés jurídico del actor deriva precisamente del hecho de ser destinatario del acto combatido -cuya existencia ha quedado plenamente acreditada en autos-.
▪ La calificación del mencionado folio de infracción, efectuada el 5 cinco de agosto de 2020 dos mil veinte, por la Tesorería Municipal de Irapuato, Guanajuato.
Actuación cuya existencia se encuentra debidamente acreditada en autos mediante la documental exhibida por la parte actora consistente en «recibo oficial de pago» de conformidad con lo previsto en el los artículos 48 fracción II, 78, 117, 121, 130 y 131 del Código de la materia.
Ello, máxime que la Tesorería objeto el recibo oficial de pago, objeción que resulta ineficaz para restar valor probatorio a dicha documental, toda vez que la misma fue aportada por la parte actora en original de conformidad con el artículo 307 K del Código referido, aunado al hecho de que la misma se encuentra adminiculada con el acto impugnado y con el resto del caudal probatorio aportado por la parte actora, con lo que se demuestra que el referido comprobante corresponde al pago de la multa, pues del mismo se desprende el nombre del actor, el número de folio, el motivo de la infracción, así como la garantía que le fue retenida «licencia de conducir».
Ello aunado a que la actora ofreció como prueba superveniente copia simple del comprobante fiscal digital con número de folio ***** 3, en que consta el pago efectuado por la cantidad de *****, por concepto de «Multas municipales», a nombre de *****, expedido por Municipio de Irapuato, Guanajuato.
3 Folio verificado y vigente conforme la página del Sistema de Administración Tributaria https://verificacfdi.facturaelectronica.sat.gob.mx/, el 25 veinticinco de agosto de 2021 dos mil veintiuno.
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Actuación que genera convicción en quien resuelve respecto de que la erogación consignada en el comprobante de pago antes citado fue efectivamente realizado por la accionante con motivo de la boleta de infracción impugnada. Máxime que la autoridad no objeto ni controvirtió dicho pago. Lo anterior, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 78, 117, 119, 130, 131 y 307K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato
Finalmente, es de señalarse que la objeción realizada por la demandada dentro de su contestación, no fue acreditada con otros medios probatorios, por ejemplo indicando quien realizó dicho pago o bien, probando que el recibo es falso o no emitido en relación a la boleta confutada o más aún desvirtuar que la erogación consignada en dicha representación impresa exhibido por el actor, no fue efectivamente realizada por la parte actora con motivo de la referida boleta controvertida.
CUARTO. Procedencia. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento4.
A) El agente de tránsito en su escrito de contestación invoca en el apartado denominado “excepciones y defensas”, diversos artículos relativos a causales de improcedencia, como lo es la fracción II, III, V y VIII, del artículo 241 y la fracción III, del artículo 242, además de las fracciones I, VI y VII del artículo 261 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Ahora bien, los artículos invocados por el oficial de tránsito se refieren a la inexistencia del acto -fracción VI del artículo 261 del Código anteriormente invocado-
4 Ello, acorde a la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, de rubro siguiente: «IMPROCEDENCIA». Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87.
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, sin embargo, la autoridad carece de razón en su señalamiento, toda vez que tal y como se señaló en el considerando Tercero, la existencia del acto combatido se encuentra debidamente acreditado.
Lo anterior, toda vez que la emisión de la boleta de infracción constituye en sí misma una manifestación aislada que refleja la voluntad definitiva de la administración pública y que por consiguiente resulta agraviante al actor. Con lo que se estima procedente que el acto impugnado en el presente proceso administrativo sí afecta el interés jurídico de la parte actora, pues al estar frente a una resolución que de manera terminante define su situación jurídica y administrativa, éste se encontró válidamente habilitado para acudir ante esta instancia jurisdiccional a fin de salvaguardar los derechos que estima le fueron lesionados.
Ahora bien, los artículos 241 y 242 del multicitado Código, que se invocan por la autoridad demandada, se refieren al recurso de inconformidad en sede administrativa regulado por la misma codificación en comento, empero, no resultan aplicables al presente proceso que se norma por los preceptos relativos al proceso administrativo o juicio contencioso en sede jurisdiccional. De ahí que tales causales resulten inatendibles.
B) Por otra parte, la Tesorería Municipal sostiene la improcedencia de la causa de conocimiento por lo que se refiere a esa autoridad, pues expresa que no ejecutó el acto de origen, que únicamente se limitó a recibir el pago que el orden jurídico le autorizó. Al respecto, se estima que no se actualiza la causal de improcedencia por las siguientes consideraciones:
Los artículos 124, fracción II, 130, fracciones I, II y V, y 198 de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, y 68, fracciones I y XIX, del Reglamento Orgánico de la Administración Pública Municipal de Irapuato, Guanajuato, establecen que la Tesorería Municipal es la dependencia encargada de administrar la hacienda pública del municipio de Irapuato, así como de recaudar las contribuciones y, en general, los ingresos que forman parte de la hacienda pública municipal.
Por tal motivo, la Tesorería Municipal de Irapuato, Guanajuato, tiene el carácter de autoridad demandada ya que ésta característica «no la pierde por el simple hecho
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de recibir el pago de la multa», ingreso que por disposición de los artículos 2, fracción C), 44 y 45 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, tiene el carácter de crédito fiscal.
Aunado a lo anterior y considerando que la multa impuesta al particular tiene la calidad de un crédito fiscal, dicha dependencia hacendaria interviene como «autoridad determinadora y ejecutora»5, pues la calificación y determinación de la sanción pecuniaria derivada del folio de infracción confutado fue realizada precisamente por la Tesorería Municipal, al llevar a cabo la expedición del recibo de pago número *****, en el cual se advierte la «liquidación» de la sanción por el importe total de *****.
Por tanto, la Tesorería Municipal tiene el carácter de autoridad demandada, conforme a lo dispuesto por el artículo 251, fracción II, inciso a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato6.
Es importante precisar que, en caso de resultar una resolución favorable a la parte actora, la Tesorería Municipal no se encontraría exenta de realizar, dentro del ámbito de su competencia, los actos necesarios para el eficaz cumplimiento de esta sentencia, es decir, tendría que intervenir eficazmente en la devolución de la cantidad que ingresó indebidamente al erario público municipal.7
Hechas las precisiones anteriores y al no actualizarse ninguna de las causales invocadas por la autoridad demandada, así como aquellas previstas en los artículos 261 y 262 del Código invocado, quien resuelve determina procedente no decretar el sobreseimiento del presente proceso administrativo.
5 Criterio de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, intitulado: RECIBO DE PAGO. ACTO ADMINISTRATIVO. (Ponente: Magistrado Gerardo Arroyo Figueroa. Toca 60/18 PL. Recurrente: **. Resolución del 10 diez de enero de 2018 dos mil dieciocho). 6 Resulta aplicable al efecto la tesis aislada V.2o.P.A.13 A (10a.), cuyo rubro es el siguiente: «RECIBO DE PAGO DE UNA MULTA POR INFRACCIONES DE TRÁNSITO. ES UN ACTO DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO, CUANDO LA ENTIDAD RECAUDADORA LIQUIDA EL MONTO DE LA INFRACCIÓN Y/O DE CONCEPTOS NO REFERIDOS EN LA BOLETA CORRESPONDIENTE (APLICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA 2a./J. 182/2008).». Décima Época; Registro: 2012863; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 35, Octubre de 2016, Tomo IV; Materia(s): Común, Administrativa; Página: 3037. 7 Como apoyo, se invoca la jurisprudencia del tenor siguiente: «AUTORIDADES NO SEÑALADAS COMO RESPONSABLES. ESTÁN OBLIGADAS A REALIZAR LOS ACTOS NECESARIOS PARA EL EFICAZ CUMPLIMIENTO DE LA EJECUTORIA DE AMPARO» Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, Mayo de 2007, página 144. Número de registro: 172605.
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QUINTO. Estudio Jurídico. Enseguida este Juzgador procederá al análisis de los conceptos de impugnación que establece el actor en su escrito demanda, considerando los argumentos que exterioriza el demandado en su contestación.
A). Metodología. El estudio del segundo concepto de impugnación se realizará conforme a los argumentos referidos en el mismo.8
B). Planteamiento del Problema.
(i) Postura del Actor. En el concepto de impugnación en estudio, la parte accionante aduce medularmente, la indebida motivación y fundamentación de la boleta de infracción impugnada9, pues niega lisa y llanamente haber cometido la conducta que le fue atribuida.
(ii) Postura del demandado. En su contestación de demanda, el agente de tránsito sostuvo la legalidad y validez de su actuación, ya que la boleta de infracción impugnada se encuentra debidamente fundada y motivada.
(iii) Problema Jurídico a resolver. Así, de conformidad con el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, el «problema jurídico a dilucidar» consiste en determinar si el agente demandado acreditó o no la conducta infractora que le fue atribuida al hoy actor.
C). Razonamiento Jurisdiccional. Luego, quien resuelve concluye que resulta fundado el concepto de impugnación en estudio, y suficiente para declarar la nulidad de la boleta de infracción impugnada, con base en las siguientes consideraciones:
8 De conformidad con la siguiente jurisprudencia que es del siguiente tenor literal: «CONCEPTOS DE ANULACIÓN EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. ES PREFERENTE EL ESTUDIO DE AQUELLOS QUE CONDUZCAN A DECLARAR LA NULIDAD LISA Y LLANA DEL ACTO IMPUGNADO POR REPRESENTAR UN MAYOR BENEFICIO PARA EL ACTOR (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE GUANAJUATO». Época: Novena Época, Registro: 1007661, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Apéndice de 2011 Tomo IV. Administrativa Segunda Parte – TCC Primera Sección- Administrativa, Materia(s): Administrativa Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, agosto de 2009. 9 Ello, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN». Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830.
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Es necesario señalar que conforme a lo previsto en el ordinal 47 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, las autoridades deberán probar los hechos que motiven sus actos cuando el interesado los niegue lisa y llanamente. Luego, basta que dicha negativa sea: categórica, sencilla, clara, sin condiciones, ambigüedades o divagaciones; para tener por cumplida la condición requerida en la norma.
Es decir, resulta suficiente que el particular niegue lisa y llanamente los hechos constatados en un acto administrativo, para revertir a la autoridad la carga de probar las circunstancias de facto asentadas en aquél; de ahí, que la negativa lisa y llana establecida en el precepto invocado, debe entenderse sólo como la necesidad de que ésta sea clara y no confusa, categórica y no condicionada10.
En la especie, el actor niega lisa y llanamente haber cometido la infracción atribuida, dado que no incluyó justificaciones o explicaciones, ni tampoco se contradice con las pruebas ofrecidas en este proceso. En este tenor, quien resuelve estima que la negativa lisa y llana de la parte actora respecto a los hechos asentados en la boleta impugnada, impuso a la autoridad la carga de probar los hechos por los cuales consideró que el actor cometió la infracción, al actualizarse el supuesto previsto en el artículo 47 del Código invocado.
Sin embargo, en la secuela procesal el demandado no exhibió algún elemento convictivo a través del cual demostrara que el hoy actor efectivamente cometió la conducta que le fue atribuida, por lo que se concluye que no se realizaron los hechos que motivaron la expedición de la boleta de infracción controvertida.
D). Conclusión. Agotado lo anterior, se concluye que la razón asiste a la parte actora, debido que ante la negativa lisa y llana respecto a la comisión de la infracción que le fue imputada, la demandada omitió acreditar los hechos consignados en la boleta de infracción, luego, se configura la causal de nulidad prevista en la fracción
10 Resulta ilustrativa la tesis aislada con el rubro «NEGATIVA LISA Y LLANA DE LOS HECHOS QUE MOTIVARON EL ACTO O RESOLUCIÓN IMPUGNADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. NO PUEDE CONSIDERARSE ASÍ LA QUE SE CONTRADICE CON LOS ANEXOS DE LA DEMANDA.» y con los siguientes datos de localización: Época: Décima Época; Registro: 2007895; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada.
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IV del artículo 302 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEXTO. Decisión o Fallo. En suma, con fundamento en lo dispuesto por el ordinal 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la nulidad total de la boleta de infracción impugnada, así como de su respectiva calificación al derivar ésta última de un acto viciado que fue declarado nulo en este fallo11.
Se puntualiza que la nulidad deberá ser lisa y llana, ya que, al estar en presencia de un vicio material, su ineficacia es total y al existir cosa juzgada sobre los problemas de fondo debatidos, la autoridad demandada se encuentra impedida para dictar una nueva resolución12.
SÉPTIMO. Pretensiones del actor y consecuencias. . Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones:
A). Devolución de la cantidad pagada indebidamente, de manera actualizada, así como el pago de intereses. En su demanda, la actora solicita que se le reintegre la cantidad de *****.
Se reconoce el derecho y se condena a las autoridades demandadas para que realicen la devolución de la cantidad indicada, de forma actualizada, ello de conformidad con el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, con base en las siguientes consideraciones:
i) Devolución de multa y actualización. De conformidad con en el artículo 143 del Código multicitado, los actos decretados nulos no se presumen legítimos ni
11 Sostiene lo anterior el criterio de rubro «ACTOS VICIADOS, FRUTOS DE» [Época: Séptima Época; Registro: 252103; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación; Volumen 121-126, Sexta Parte; Materia(s): Común; Página: 280] 12 Ello, de conformidad con lo consignado en la jurisprudencia intitulada: «NULIDAD DE LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS. SENTIDO AMPLIO DEL CONCEPTO Y EFECTOS DE LA DECRETADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL» Décima Época Registro: 2020803, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación Publicación: viernes 11 de octubre de 2019 10:21 h Materia(s): (Administrativa) Tesis: I.4o.A. J/4 (10a.).
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ejecutables; en consecuencia, procede restituir a la parte actora el derecho subjetivo que le fue vulnerado, previa verificación de su existencia13.
Conforme a lo señalado en el Considerando Tercero de este fallo, fue demostrado en el proceso que el accionante realizó el pago de la multa, así como la ausencia de legalidad en la obligación tributaria que lo originó; y, por tanto, se configura el pago de lo indebido, en términos de lo previsto por el ordinal 52, tercer párrafo, de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato14.
En ese sentido, la devolución del pago de lo indebido constituye un derecho del gobernado a través del cual se reincorporan a su patrimonio las cantidades que indebidamente pagó al fisco, por lo que no es lícito que la autoridad exactora retenga una cantidad que le fue pagada sin existir una obligación para ello.15
Además, de conformidad con el artículo 45 de Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato 16 , establece que las cantidades a devolver por la autoridad hacendaria municipal, se actualizarán por el transcurso del tiempo y con motivo de los cambios de precios en el país, aplicando el factor de actualización a las cantidades que se deban actualizar; en ese sentido, se aclara que la actualización es un concepto que opera de forma adminiculada o subyacente a toda devolución, pues el valor del dinero está sujeto a factores externos que lo condicionan invariablemente, como la inflación o la depreciación monetaria.
En consecuencia, la devolución cuyo monto asciende a la cantidad de *****, a cargo de la autoridad hacendaria municipal, deberá actualizarse por el transcurso del
13 En este sentido, se comparte el criterio sustentado en la tesis aislada con el rubro «FACULTAD DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE CONSTATAR LA EXISTENCIA DEL DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR PARA OBTENER SU RESTITUCIÓN O LA DEVOLUCIÓN DE UNA CANTIDAD. SU EJERCICIO PRESUPONE LA DECLARACIÓN DE ILEGALIDAD DE LAS CONSIDERACIONES QUE SUSTENTAN LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA» Décima Época; Registro: 2013828; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Tesis: IV.2o.A.136 A (10a.); Página: 2707. 14 «Artículo 52. Las autoridades fiscales estarán obligadas a devolver las cantidades que hubieran sido pagadas indebidamente. Los retenedores podrán solicitar la devolución, pero ésta se hará directamente a los contribuyentes. Si el pago de lo indebido se hubiere efectuado en cumplimiento de acto de autoridad, el derecho a la devolución nace cuando dicho acto hubiere quedado insubsistente.» 15 Es ilustrativa la tesis aislada BOLETAS DE INFRACCIÓN DE TRÁNSITO. AL DEJARSE INSUBSISTENTES SE ACTUALIZA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 61, FRACCIÓN XXI, DE LA LEY DE AMPARO, POR LO QUE EL PAGO EFECTUADO ES INDEBIDO Y SU DEVOLUCIÓN DEBE SOLICITARSE ANTE LA AUTORIDAD RESPONSABLE.(Época: Décima Época; Registro: 2014537; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 43, Junio de 2017, Tomo IV; Materia(s): Común; Tesis: XVII.1o.P.A.11 A (10a.); Página: 2871.) 16 Publicada en el Periódico Oficial de Estado el día 22 veintidós de noviembre de 2019 dos mil diecinueve, número 234, tercera parte; consultable en el enlace electrónico oficial del Congreso del Estado de Guanajuato, siguiente: https://congresogto.s3.amazonaws.com/uploads/ley/pdf/31/LEY_DE_HACIENDA_P_LOS_MUNICIPIOS_D_EDO_GTO_D111_22nov19.pdf
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tiempo y con motivo de los cambios de precios en el país, considerándose al efecto el Índice Nacional de Precios al Consumidor (INPC), de acuerdo al cálculo establecido en el ordinal 45 de la la citada ley hacendaria, desde el mes en que se realizó el pago hasta aquel en que la devolución esté a disposición.
Por lo tanto, se condena a las autoridades demandadas, a fin de que le sea devuelta a la parte actora la cantidad que pagó como multa, de forma actualizada a la fecha en que se haga efectiva la devolución de mérito.
ii). Pago de intereses. De conformidad con lo establecido en el tercer párrafo del artículo 52 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, se advierte que el derecho a su devolución nace a partir de que dicho acto ha quedado insubsistente.
De tal suerte que se actualiza la hipótesis normativa del segundo párrafo del artículo 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, toda vez que el contribuyente acreditó haber efectuado el pago de un crédito fiscal y al haberse obtenido una resolución totalmente favorable, tendrá derecho a obtener el pago de los intereses solicitados conforme a la tasa prevista para los recargos, sobre la cantidad pagada indebidamente a partir de la fecha en que se efectuó el pago y hasta que opere tal devolución.
Luego, para efecto de cuantificar los intereses correspondientes, es necesario acudir a lo previsto por la Ley de Ingresos para el Municipio de Irapuato, Guanajuato, para el ejercicio fiscal 2020 dos mil veinte y, en particular, lo dispuesto por el artículo 37, párrafos primero y segundo, señala que el pago de los intereses deberá realizarse bajo la tasa del 2% dos por ciento sobre la cantidad erogada, mismos que deberán pagarse desde la fecha en que realizó el pago, esto es, a partir del 5 cinco de agosto de 2020 dos mil veinte y se cubrirán por cada mes o fracción que transcurra, hasta que se le realice la devolución correspondiente.
En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 300, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se condena a las autoridades demandadas para que se efectúe al actor la devolución de la cantidad de *****, de forma actualizada a la fecha en que se haga efectiva la devolución de mérito, así como el pago
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de los intereses generados sobre esa cantidad resultante a partir del 5 cinco de agosto de 2020 dos mil veinte y hasta la fecha en que materialmente se realice la devolución o las cantidades se pongan a disposición del interesado.
OCTAVO. Ejecución de la Sentencia. Finalmente, las autoridades demandadas, deberán cumplimentar la condena que precede e informar sobre ello, en un término de 5 cinco días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en los artículos 319, 321 y 322 del Código de la materia.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento, acorde a lo manifestado en el Considerando Cuarto de la presente sentencia.
TERCERO. Se decreta la nulidad total de la boleta de infracción, así como de su respectiva calificación, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto y Sexto de la misma.
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconoce el derecho solicitado por el actor y se condena a las autoridades demandadas, atentas a lo determinado en el Considerando Séptimo y Octavo de esta resolución jurisdiccional.
Notifíquese a las partes. En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
14
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Kenia Karolina Patlán González, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
La presente hoja de firmas corresponde a la sentencia definitiva del proceso con número de expediente 1573/1ª Sala/2020.—————————————–
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, 18 dieciocho de julio de 2019 dos mil diecinueve.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1572/1ªSala/18 promovido por **********, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado en la Secretaría General de Acuerdos de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 11 once de octubre de 2018 dos mil dieciocho, *****, por propio derecho promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«[…] el cese de la suscrita de MI CARGO COMO ELEMENTO de la Dirección General de TRÁNSITO MUNICIPAL DE LÉON GUANAJUATO, separación que me fuera ejecutada de FORMA VERBAL por el LIC. ***** SECRETARIO DE SEGURIDAD PÚBLICA MUNICIPAL Y PRESIDENTE DEL CONSEJO DE HONOR Y JUSTICIA DE LOS CUERPOS DE SEGURIDAD PÚBLICA MUNICIPAL DE LEÓN, GUANAJUATO […].»
La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad total del acto impugnado; 2) El reconocimiento del derecho de la parte actora a efecto de: (a) ser reinstalada en el cargo que ocupaba o en su defecto; (b) se le otorgue indemnización constitucional y las siguientes prestaciones: (i) prima de antigüedad, a razón de 12 doce días por año laborado; (ii) pago de remuneraciones ordinarias diarias, desde 2
que fue ilegalmente removida hasta el cabal cumplimiento de esta sentencia; (iii) pago de aguinaldo a razón de 41 días de salario que se tenían que otorgar por todo el tiempo que prestó sus servicios para la demandada; (iv) el pago de vacaciones consistentes en 14 catorce días cada seis meses y prima vacacional del 48% cuarenta y ocho por ciento del sueldo catorcenal por todo el tiempo de la relación con la demandada; (v) horas extras por todo el tiempo que desempeñó su encargo, en virtud de que siempre laboró en un horario de 12 doce horas de trabajo por 24 veinticuatro horas de descanso; (vi) pago de días de descanso legal obligatorio durante todo el tiempo que laboró; (vii) pago a sus beneficiarios de su seguro de vida; (viii) reclamo de cuotas obrero patronales desde la separación ilegal; (ix) reclamo de aportaciones al AFORE, desde la ilegal destitución; (x) reclamo de aportaciones al INFONAVIT desde el ilegal cese de su cargo; (xi) dentro del rubro «y demás prestaciones a que tenga derecho» a) entrega del fondo de ahorro que le fue descontado desde que ingresó a la dirección General de Tránsito Municipal; b) prestación tres días de Reyes; y c) tres días por 10 de mayo; y, (xii) que no se le boleté o registre en el Registro Nacional de Seguridad Pública ni en el Registro de Servidores Públicos Sancionados ni en el Registro Único de Servidores Públicos de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 17 diecisiete de octubre de 2018 dos mil dieciocho, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada, y se le emplazó para que diera contestación a la misma.
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Se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por la actora en el escrito inicial de demanda; la testimonial a cargo de ***** se admitió la presuncional legal y humana y la prueba de informes.
Asimismo, se tuvo a la parte actora por designando abogados autorizados y correo electrónico para recibir notificaciones.
En proveído de fecha 22 veintidós de febrero de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo al *****, Secretario de Seguridad Pública de León, Guanajuato, por contestando en tiempo y forma la demanda.
Asimismo se le tuvo por haciendo suyas las documentales ofrecidas por la parte actora; por admitidas las documentales exhibidas y la presuncional legal y humana en lo que le fuera favorable; se desechó la prueba de informes a solicitarse a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, así como las documentales consistentes en requerir a la actora estados de cuenta bancarios, y el ofrecimiento de hechos notorios como medio de prueba.
Se le tuvo por designando abogados autorizados y señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
Mediante acuerdo dictado el 25 veinticinco de abril de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la actora por objetando en tiempo y forma legal las documentales descritas en el acuerdo de mérito; y a la demandada por cumpliendo el requerimiento, al exhibir copia certificada del oficio ***** y se señaló fecha y hora para el desahogo de la pruebas testimoniales ofrecidas por la accionante, así como la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala. 4
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 7 siete de mayo de 2019 dos mil diecinueve, se declaró abierta la audiencia de alegatos, y se procedió al desahogo de las pruebas testimoniales ofrecidas por la parte actora, a cargo de ***** y *****. Al término de los atestos, sin existir pruebas pendientes de desahogo, se continuó con la etapa de alegatos, los que no fueron presentados por ninguna de las partes.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, y 11, fracción I, inciso g), de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, 307 A, 307 B y 307 D del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Pese a la negativa de la autoridad demandada, este Juzgador arriba a la conclusión de que sí existe la separación verbal combatida por la parte actora de conformidad con las consideraciones jurídicas siguientes:
1Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete, mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete , conforme a sus transitorios primero y segundo. 5
En el escrito inicial de demanda, la impetrante sostuvo que a partir del 14 catorce de abril de 2014 dos mil catorce, ingresó a laborar para la Presidencia Municipal de León, Guanajuato, Secretaría de Seguridad Pública, a través de la Academia Metropolitana de Seguridad Pública, con número de empleado ***** y número de Seguridad Social *****2.
Sobre dicho señalamiento, la autoridad demandada indicó en su escrito de contestación que la fecha de ingreso de a actora a la corporación es 14 catorce de noviembre de 2014 dos mil catorce, lo cual apoyó con la «constancia de informe de pago», emitida por el Director General de Desarrollo Institucional.
Al señalamiento de la autoridad se le atribuye el carácter de confesión en términos de lo dispuesto por el artículo 57, 118 y 119 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; de donde se colige que subsistió la relación administrativa entre la justiciable y la demandada.
Cabe hacer notar sobre la fecha de ingreso, que mediante oficio *****(foja 122 ciento veintidós), la Jefa del Departamento de Afiliación y vigencia de la Delegación Estatal en Guanajuato del Instituto Mexicano del Seguro Social, informó a esta Sala que *****, con número de seguridad social *****, cuenta con un registro patronal *****, a nombre de Policías Auxiliares, con fecha de reingreso de 14 catorce de abril de 2014, dos mil catorce, vigente a la fecha de emisión del oficio indicado.
2 Cabe señalar que el número de empleado y seguridad social son coincidentes con los que se advierten de las representaciones impresas de los comprobantes fiscales digitales que ofreció como comprobante de pago de nómina. 6
El documento descrito guarda la calidad de documento público, acorde a lo dispuesto con los ordinales 78 y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Por otra parte, la accionante aportó a su escrito inicial de demanda, la representación impresa de nueve3 comprobantes fiscales digitales que consignan el pago de nómina catorcenal que la autoridad demandada efectúo a la impetrante por los servicios que ésta prestaba bajo el puesto de Agente B.
A dichas pruebas se les otorga valor probatorio pleno al tenor de lo dispuesto en los artículos 48, fracción IX, 115, 127, 128 y 131 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; 3, fracción XIII, y 4 de la Ley sobre el uso de Medios Electrónicos y Firma Electrónica para el Estado de Guanajuato y sus Municipios, así como la tesis de rubro «DOCUMENTO ELECTRÓNICO. SI CUENTA CON CADENA ORIGINAL, SELLO O FIRMA DIGITAL QUE GENERE CONVICCIÓN EN CUANTO A SU AUTENTICIDAD, SU EFICACIA PROBATORIA ES PLENA», más aún que no fueron objetadas por las partes en este proceso.
De lo anterior, al existir consistencia en el dicho de las partes y el informe de la autoridad federal en materia de afiliación a la seguridad social, en que la actora prestó sus servicios al municipio de León, Guanajuato, adscrita a la Secretaría de Seguridad Pública, este juzgador encuentra acreditada fehacientemente la relación administrativa de la hoy actora a partir del 14 catorce de abril de 2014 dos mil catorce, con el Municipio de León, Guanajuato.
3 Documentos visibles de la foja 25 veinticinco a la 33 treinta y tres del sumario en que se actúa. 7
Por otra parte, en el escrito de demanda, la justiciable también sostuvo que se le citó para que asistiera a las 18:50 dieciocho horas cincuenta minutos horas del 18 dieciocho de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, a la Dirección General de Tránsito Municipal de León, Guanajuato, y aproximadamente a las 19:00 horas diecinueve horas, llegó el Secretario de Seguridad Pública, quien les indicó que los había citado porque al ser el Presidente del Consejo de Honor y Justicia de los cuerpos de Seguridad Pública Municipal de León Guanajuato, los removía del cargo a partir de ese momento y se les llamaría a cada uno de los asistentes para entregarles un oficio de remoción.
No obstante, refiere la accionante que otra compañera asistente le cuestionó el motivo de la remoción, mientras que la actora le señaló que era injusto y le solicitó por escrito los motivos por los que se les daba de baja, a lo que se les respondió que se retiraran porque ya estaban dadas de baja y ya no les iban a dar los oficios y no se les hizo entrega de documento alguno.
Para acreditar su dicho, el demandante ofreció como prueba de su parte, la testimonial a cargo de ***** y *****, a las que se les concede pleno valor probatorio de conformidad con los artículos 48, fracción V, 117 y 126 del Código de Procedimiento y Justicia para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Lo anterior, en virtud de que ambos testigos coinciden en lo esencial, esto es, que la accionante prestó sus servicios para la Secretaría de Seguridad Pública de León, Guanajuato, hasta el 18 dieciocho de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, y en esa fecha se encontraban presentes en el edificio conocido como Prevención Social, al que 8
fueron convocados en forma verbal por sus superiores (oficiales a cargo y comandante); que el Secretario de Seguridad Pública les informó verbalmente que habían sido removidos de su cargo y se les haría entrega de un oficio, y ante el reclamo de *****, a ésta última y la actora no se les hizo entrega del oficio4; dichos testigos declararon de forma clara, precisa, sin dudas ni reticencias, señalaron haber oído las palabras sobre las que rindieron su testimonio, manifestando haber conocido los actos por sí mismos al encontrarse presentes en el momento de los hechos y no por inducciones de otros.
Lo señalado, aunado al hecho de que por la edad y capacidad de los testigos, se advierte que cuentan con el criterio necesario y completa imparcialidad para exponer sobre el acto, puesto que refirieron no tener interés alguno en el asunto, negaron ser parientes consanguíneos o afín a alguna de las partes del proceso, y señalaron no ser amigos o enemigos íntimos de alguna de las partes.
Por su parte, la autoridad niega lisa y llanamente que le haya notificado de manera verbal o por algún otro medio que estaba removida de su cargo; señala además que la actora no prueba con medio alguno que fue citada para que se presentara en la Dirección de Tránsito Municipal de León, Guanajuato, y aporta a su vez, listas de asistencia en la que aparece que faltó a su servicio ante la Cuarta Comandancia, turno B, los días 3 tres, 4 cuatro, 7 siete, 8 ocho, 9 nueve, 10 diez, 13 trece, 14 catorce, 15 quince, 16 dieciséis, 19 diecinueve, 20 veinte, 21 veintiuno, 22 veintidós, 25 veinticinco, 26 veintiséis, 27 veintisiete y 28 veintiocho, todos se septiembre de 2018 dos mil dieciocho.
4 Lo que se obtiene de las respuestas a las posiciones segunda, tercera y cuarta, formuladas a *****; así como de las posiciones segunda, tercera, cuarta y sexta formuladas al testigo *****, testimonios que se aprecian en las fojas 147 ciento cuarenta y siete y 148 ciento cuarenta y ocho del expediente. 9
Al respecto, la accionante objetó el señalamiento anterior por cuanto al alcance y valor probatorio, indicando que tales documentales se manipulan a voluntad y conveniencia de la Dirección de Tránsito.
De lo señalado, y de conformidad con las reglas de distribución de las cargas probatorias previstas por el referido ordinal 47 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, considerando la naturaleza de la acción que se atribuye a la autoridad (separación verbal del cargo que la actora desempeñaba para el municipio de León, Guanajuato), le fue constituido a dicha autoridad demandada el deber de demostrar con toda claridad y precisión cualesquiera de los siguientes supuestos: (i) que la actora continuó laborando para la entidad pública con posterioridad a la fecha en que se le atribuye el acto verbal de despido; (ii) que previo a la separación del cargo que se impugna, se notificó y tramitó el procedimiento correspondiente, a fin de preservar la legalidad y validez jurídica de su actuación, o en su defecto, (iii) acreditar que llevó a cabo las acciones relativas a documentar las circunstancias por las que la actora ya no prestó sus servicios al municipio de León, Guanajuato, esto es, las acciones implementadas una vez enterada de las ausencias de la actora, a efecto de instaurar el procedimiento relativo a la terminación del servicio; lo que legalmente le impone de forma implícita acreditar un hecho positivo.
Ilustra lo anterior por analogía, la tesis de jurisprudencia con el rubro y texto siguiente:
«CUERPOS DE SEGURIDAD PÚBLICA. CUANDO LA AUTORIDAD DEMANDADA NIEGUE EL CESE DE UNO DE SUS INTEGRANTES, PERO AFIRME QUE ÉSTE FUE QUIEN DEJÓ DE ASISTIR A SUS LABORES, LE CORRESPONDE LA CARGA DE LA PRUEBA, PORQUE 10
LA NEGATIVA DE LO PRIMERO ENVUELVE LA AFIRMACIÓN DE LO SEGUNDO. Si la legislación contencioso administrativa establece que podrá aplicarse supletoriamente la codificación adjetiva civil, y ésta prevé el principio procesal de que quien niega un hecho sólo está obligado a probar cuando esa negativa envuelva la afirmación expresa de otro, debe estimarse que corresponde a la autoridad demandada la carga de probar cuando niegue el cese de un integrante de un cuerpo de seguridad pública, pero también afirme que fue éste quien dejó de asistir a sus labores, porque la negativa de lo primero envuelve la afirmación de lo segundo, pues implícitamente reconoce que hubo un abandono del servicio con las consecuencias jurídicas que ello ocasiona. En efecto, si la demandada no acepta que cesó al actor, pero reconoce que éste faltó sin motivo justificado a sus labores, la primera parte de esta contestación a la demanda en los casos en que se vierte simple y llanamente impide arrojarle la carga de la prueba, porque ello significaría una obligación desmedida e imposible de cumplir, al tratarse de un hecho negativo; sin embargo, la segunda aserción se traduce en un hecho positivo, porque la autoridad administrativa en los casos de abandono de las tareas de seguridad pública tiene la obligación de tomar nota de las ausencias en los registros respectivos, así como elaborar el acta correspondiente en la que haga constar el lapso del abandono que la vincule a decretar el cese de los efectos del nombramiento a quien incumplió con el desempeño del servicio público, dada la importancia que este tipo de funciones reviste para la sociedad, cuya continuidad eficiente no es posible paralizar en aras de asegurar la paz pública. Consecuentemente, como negar la destitución de la actora y enseguida atribuirle faltas injustificadas constituye la aceptación de que éste ya no presta sus servicios a la corporación, se está en presencia de dos hechos de naturaleza negativa y positiva, respectivamente, correspondiendo a quien afirma esto último probar sus aseveraciones.»5
En tal virtud, dado que la autoridad demandada señala que no realizó acto verbal alguno de despido y que la actora fue quien dejó de asistir a sus labores, exhibiendo para ello las listas de asistencia con la finalidad de acreditar su dicho; empero, debió probar las acciones y medidas que instauró una vez que fue conocedora de las inasistencias de la impetrante.
5 Jurisprudencia 2a./J. 166/2016 (10a.), de la Segunda Sala de la Suprema Corte de la Nación, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 36, noviembre de 2016 dos mil dieciséis, Tomo II, página 1282. 11
En las referidas circunstancias, no obstante que correspondía a la impetrante acreditar la separación verbal de la que dice fue objeto, en tanto la autoridad demandada negó el hecho controvertido de despido verbal, cabe hacer mención que delas probanzas la autoridad demandada enderezó una negativa que contiene una afirmación (abandono de labores), circunstancia que debió ser probada; frente a los atestos rendidos por los testigos de la parte actora, quienes fueron consistentes en sus señalamientos de que en el lugar y fecha indicados por la actora, la autoridad demandada se señaló en forma verbal que fue removida de su cargo y no se le daría por escrito razón o fundamento alguno.
Por otra parte, es de tomar en consideración que de acuerdo con el artículo 86 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, la conclusión del servicio de un integrante de los cuerpos de seguridad pública es la terminación de su nombramiento o la cesación de sus efectos legales por las causas siguientes: (a) separación por incumplimiento a los requisitos de permanencia; (b) remoción por incurrir en responsabilidad en el desempeño de su trabajo; o bien, (c) la baja por renuncia, muerte, incapacidad permanente, jubilación o retiro.
Así pues, dado que la parte demandada no demostró la existencia de la tramitación y resolución del procedimiento emitido por la autoridad competente, en la que se hubiera señalado como sanción la remoción de *****, o información alguna en la que se haga constar la baja correspondiente, se concluye que la impetrante efectivamente fue separada de su cargo de forma verbal el 18 de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, por decisión unilateral de la autoridades demandadas, 12
quedando demostrada, la existencia de la separación verbal impugnada.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
Refiere la autoridad demandada la improcedencia del proceso al tenor de lo dispuesto en los artículos 261, fracciones VI y VII, en relación con el artículo 262, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, pues argumenta la inexistencia de un acto administrativo, sino laboral y por ende la incompetencia de este Tribunal.
Sin embargo, su señalamiento es infundado, pues de conformidad con las consideraciones jurídicas expuestas en el Considerando Segundo de este fallo, pues se determinó la existencia de la destitución verbal que impugna la justiciable; entonces, como lógico desenlace de ello, se desestima la causal de improcedencia relativa y no se advierte la actualización de alguna otra derivada de alguna disposición legal.
Luego, al no advertirse de oficio alguna causa que impida el análisis de fondo del proceso, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del presente proceso administrativo, dado que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en 13
los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por la impetrante, ni aquellos esgrimidos por la autoridad encausada tendientes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».6
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. Enseguida se procede al análisis conjunto7 de los conceptos de impugnación expuestos por la actora quien esencialmente se duele del despido verbal, lo que tiene como consecuencia, que no se le haya dado a conocer por escrito el acto; no tiene certeza de la competencia del servidor público que le despidió verbalmente; el acto se ejecutó sin respetar las formalidades del procedimiento y desconoce la motivación
6 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 7 De conformidad con la tesis de jurisprudencia bajo el rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO» con los siguientes datos de localización: Novena Época; Registro: 167961; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXIX, Febrero de 2009; Materia(s): Común; Tesis: VI.2o.C. J/304; Página: 1677. 14
y fundamentación del actuar de la autoridad que le comunicó la remoción de su cargo.
Al dar contestación, la autoridad demandada sostuvo la inexistencia de la remoción verbal aducida por la actora.
Así, una vez acreditada la existencia de la separación verbal de la justiciable conforme el considerando Segundo de la presente sentencia, a continuación procede señalar la «litis» de este proceso, la cual consiste en determinar si se tramitó un procedimiento en contra de *****, a fin de separarla de su cargo, ello en respeto a las garantías de debido proceso y audiencia.
A juicio de este Juzgador los conceptos de impugnación que se analizan son fundados, con base en las consideraciones de hecho y de derecho que a continuación se exponen:
Tratándose de actos de autoridad cuyo efecto sea la disminución, menoscabo o supresión definitiva de un derecho del gobernado y a los que la doctrina y la jurisprudencia denominan «actos privativos», dado el grado de su afectación, el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que previamente a la emisión de tales actos, debe sustanciarse el procedimiento respectivo en el que se cumplan las formalidades esenciales del mismo y se apliquen las leyes expedidas con anterioridad al hecho.
Al respecto resulta aplicable por analogía la tesis de jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que a continuación se transcribe:
15
«ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA. ORIGEN Y EFECTOS DE LA DISTINCION. El artículo 14 constitucional establece, en su segundo párrafo, que nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho; en tanto, el artículo 16 de ese mismo Ordenamiento Supremo determina, en su primer párrafo, que nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. Por consiguiente, la Constitución Federal distingue y regula de manera diferente los actos privativos respecto de los actos de molestia, pues a los primeros, que son aquellos que producen como efecto la disminución, menoscabo o supresión definitiva de un derecho del gobernado, los autoriza solamente a través del cumplimiento de determinados requisitos precisados en el artículo 14, como son, la existencia de un juicio seguido ante un tribunal previamente establecido, que cumpla con las formalidades esenciales del procedimiento y en el que se apliquen las leyes expedidas con anterioridad al hecho juzgado. En cambio, a los actos de molestia que, pese a constituir afectación a la esfera jurídica del gobernado, no producen los mismos efectos que los actos privativos, pues sólo restringen de manera provisional o preventiva un derecho con el objeto de proteger determinados bienes jurídicos, los autoriza, según lo dispuesto por el artículo 16, siempre y cuando preceda mandamiento escrito girado por una autoridad con competencia legal para ello, en donde ésta funde y motive la causa legal del procedimiento. Ahora bien, para dilucidar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de un acto de autoridad impugnado como privativo, es necesario precisar si verdaderamente lo es y, por ende, requiere del cumplimiento de las formalidades establecidas por el primero de aquellos numerales, o si es un acto de molestia y por ello es suficiente el cumplimiento de los requisitos que el segundo de ellos exige. Para efectuar esa distinción debe advertirse la finalidad que con el acto se persigue, esto es, si la privación de un bien material o inmaterial es la finalidad connatural perseguida por el acto de autoridad, o bien, si por su propia índole tiende sólo a una restricción provisional.»8
Énfasis añadido.
8 Época: Novena Época; Registro: 200080; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo IV, Julio de 1996; Materia(s): Común; Tesis: P./J. 40/96; Página: 5. 16
Ahora bien, las formalidades esenciales del procedimiento, se traducen en una serie de reglas que permiten al órgano acusador, en el caso de los procedimientos dirigidos a sancionar a los miembros de las corporaciones policíacas, acreditar los hechos constitutivos de su dicho, y al sujeto a procedimiento sus defensas, dentro de un justo equilibrio que por un lado no coloque en indefensión a las partes y que, por el otro, aseguren una resolución pronta y expedita de la controversia.
En esos términos, el Máximo Tribunal ha precisado que las formalidades esenciales del procedimiento, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) la notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) la oportunidad de ofrecer y desahogar pruebas en que se finque la defensa; 3) la oportunidad de alegar; y 4) el dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas.
Así, se deriva de la tesis jurisprudencial sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que a continuación se transcribe:
«FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO. La garantía de audiencia establecida por el artículo 14 constitucional consiste en otorgar al gobernado la oportunidad de defensa previamente al acto privativo de la vida, libertad, propiedad, posesiones o derechos, y su debido respeto impone a las autoridades, entre otras obligaciones, la de que en el juicio que se siga «se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento». Estas son las que resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada antes del acto de privación y que, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se 17
finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. De no respetarse estos requisitos, se dejaría de cumplir con el fin de la garantía de audiencia, que es evitar la indefensión del afectado.»9 Lo resaltado es propio.
Por consiguiente, cuando el cese, destitución o separación de un integrante de un cuerpo de seguridad pública municipal, se verifique sin que previamente se haya desahogado el procedimiento correspondiente y sin concederle al sujeto cesado la posibilidad de recibir asistencia jurídica institucional; ofrecer y debatir las pruebas ofertadas por la sustanciadora; alegar y escuchar la resolución correspondiente, entonces esa separación del cargo debe reputarse ilegal.
En la especie, la separación de *****, del cargo de Policía adscrito a la Dirección de Seguridad Pública, Tránsito, Transporte y Protección Civil de León, Guanajuato, se materializó sin el desahogo del procedimiento correspondiente.
Lo anterior, ya que el ordinal 47 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, prevé como presunción que los actos de las autoridades administrativas son emitidos con apego a legalidad y, por ello, la obligación de desvirtuar dicha presunción corresponde al particular; sin embargo, cuando el interesado niega lisa y llanamente los hechos que motivan el acto, las autoridades deberán probar la veracidad de tales hechos, salvo que la negación implique la afirmación de otro hecho.
9 Época: Novena Época; Registro: 200234; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo II, Diciembre de 1995; Materia(s): Constitucional, Común; Tesis: P./J. 47/95; Página: 133. 18
A mayor abundamiento, se transcribe el numeral 47 del Código aludido:
«Artículo 47. Los actos administrativos se presumirán legales; sin embargo, las autoridades administrativas deberán probar los hechos que los motiven cuando el interesado los niegue lisa y llanamente, a menos que la negativa implique la afirmación de otro hecho.»
De esta forma, la manifestación de que no se le hubiera tramitado o notificado algún procedimiento previo a la separación del cargo de policía que desempeñaba, implica una negativa lisa y llana, dado que fue externada de manera categórica, sencilla, clara, sin condiciones y, sobre todo, sin comprender la afirmación de otro hecho.
Ilustrativa de lo anterior, resulta la tesis de rubro siguiente: «CARGA PROBATORIA EN EL JUICIO DE NULIDAD. NO CONSTITUYE UN REQUISITO SOLEMNE PARA FINCARLA A LA AUTORIDAD DEMANDADA CUANDO LA ACTORA NIEGA LOS HECHOS QUE MOTIVEN LOS ACTOS O RESOLUCIONES DE AQUÉLLA, QUE AL HACERLO UTILICE LA EXPRESIÓN «LISA Y LLANAMENTE»»10.
Por tanto, se concluye que conforme a las reglas de distribución de las cargas probatorias previstas por el referido ordinal 47 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, le fue constituido a la autoridad demandada el deber de demostrar con toda claridad y precisión que previo a la separación del cargo impugnada se notificó y tramitó el
10 Tesis Asilada V.2o.P.A.12 A; Novena Época; Registro: 170117; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXVII, marzo de 2008; Materia(s): Administrativa; Tesis: Página: 1741. 19
procedimiento correspondiente, a fin de preservar la legalidad y validez jurídica de su actuación, lo que en la especie no ocurrió.
Como consecuencia de lo anterior, no resta más que aseverar que la separación del cargo de *****, se determinó y aplicó por la autoridad demandada sin que previamente se haya desahogado el procedimiento respectivo, lo que resulta ilegal al ser violatorio del derecho humano de audiencia y debido proceso, por lo que se configura la causal de nulidad prevista en la fracción II del artículo 302 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En este orden de ideas, y dada la imposibilidad de regresar las cosas al estado en el que se encontraban previo a la violación, por existir una restricción constitucional expresa a que los integrantes de los cuerpos de seguridad pública puedan ser reinstalados en sus cargos, lo procedente es decretar la Nulidad Total de la separación verbal de *****, acaecida el 18 de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Sirve de sustento a la determinación anterior, las jurisprudencias que son del tenor literal siguiente:
«MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES. EFECTOS DE LA CONCESIÓN DEL AMPARO DIRECTO CONTRA LA SENTENCIA DICTADA EN SEDE JURISDICCIONAL CUANDO SE ADVIERTAN VIOLACIONES PROCESALES, FORMALES O DE FONDO EN LA RESOLUCIÓN DEFINITIVA DICTADA EN SEDE ADMINISTRATIVA QUE DECIDE SEPARARLOS, DESTITUIRLOS 20
O CESARLOS. Conforme a lo establecido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia 2a./J. 103/2012 (10a.) (*), de rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. LA SENTENCIA EN LA QUE SE CONCEDE EL AMPARO CONTRA LA SEPARACIÓN, REMOCIÓN, BAJA, CESE O CUALQUIER OTRA FORMA DE TERMINACIÓN DEL SERVICIO DE MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES, POR VIOLACIÓN AL DERECHO DE AUDIENCIA, DEBE CONSTREÑIR A LA AUTORIDAD RESPONSABLE A PAGAR LA INDEMNIZACIÓN CORRESPONDIENTE Y LAS DEMÁS PRESTACIONES A QUE EL QUEJOSO TENGA DERECHO.», cuando el quejoso impugne en amparo directo la ilegalidad de la resolución definitiva, mediante la cual haya sido separado del cargo que desempeñaba como servidor público de una institución policial, por violaciones procesales, formales o de fondo en el procedimiento administrativo de separación; tomando en cuenta la imposibilidad de regresar las cosas al estado en el que se encontraban previo a la violación, por existir una restricción constitucional expresa, no debe ordenarse la reposición del procedimiento, sino que el efecto de la concesión del amparo debe ser de constreñir a la autoridad responsable a resarcir integralmente el derecho del que se vio privado el quejoso. En estos casos, la reparación integral consiste en ordenar a la autoridad administrativa: a) el pago de la indemnización correspondiente y demás prestaciones a que tenga derecho, y b) la anotación en el expediente personal del servidor público, así como en el Registro Nacional de Seguridad Pública, de que éste fue separado o destituido de manera injustificada.»11
Lo resaltado es propio.
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la actora.
11 Época: Décima Época; Registro: 2012722; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 35, Octubre de 2016, Tomo I; Materia(s): Común, Administrativa; Tesis: 2a./J. 117/2016 (10a.); Página: 897. 21
Dado que del Antecedente Primero se advierte que la impetrante solicita el pago de diversas prestaciones económicas, en primer término se procede a realizar el cálculo de la última remuneración diaria ordinaria percibida por la justiciable.
El artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, previene que los servidores públicos de la Federación, los Estados y los Municipios, recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, cargo o comisión; la cual será determinada anualmente en los presupuestos de egresos correspondientes.
Dicha remuneración es definida por el precepto constitucional como toda percepción en efectivo o en especie, incluyendo dietas, aguinaldos, gratificaciones, premios, recompensas, bonos estímulos, comisiones y compensaciones.
En este sentido, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el criterio jurisprudencial 2a./J. 110/201212, con el rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. INTERPRETACIÓN DEL ENUNCIADO «Y DEMÁS PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO», CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008», instituyó que el pago de las «demás prestaciones a que tenga derecho», como parte integrante de la obligación resarcitoria del Estado, debe interpretarse como el deber de pagar la remuneración
12 Época: Décima Época; Registro: 2001770; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Libro XII, Septiembre de 2012, Tomo 2; Materia(s): Constitucional; Tesis: 2a./J. 110/2012 (10a.) ; Página: 617. 22
diaria ordinaria, así como los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones, o cualquier otro concepto que percibía el servidor público por la prestación de sus servicios.
En este mismo sentido se emitió la tesis aislada I.1o.A.2 CS13, que a continuación se transcribe:
«POLICÍA FEDERAL. EL ARTÍCULO 146, PÁRRAFO TERCERO, FRACCIÓN II, DEL REGLAMENTO DE LA LEY RELATIVA, AL LIMITAR EL MONTO DE LA INDEMNIZACIÓN A QUE TIENEN DERECHO LOS INTEGRANTES DE ESE CUERPO DE SEGURIDAD PÚBLICA, EN CASO DE SEPARACIÓN, REMOCIÓN, BAJA, CESE O CUALQUIER OTRA FORMA DE TERMINACIÓN DEL SERVICIO, ES INCONSTITUCIONAL. Conforme al artículo 123, apartado B, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, si una persona es removida de su puesto en una corporación de seguridad pública, y esa decisión es declarada injustificada, tiene derecho a una indemnización y a las demás prestaciones que debió percibir; y si bien dicho precepto constitucional no precisa cuál es el monto que se debe pagar por ese concepto, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis 2a. LXIX/2011, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIV, agosto de 2011, página 531, de rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. MONTO DE LA INDEMNIZACIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008.», sostuvo que, para resolver ese aspecto, es necesario adoptar un parámetro que esté contenido en la propia Norma Fundamental, por lo que resulta aplicable el artículo 123, apartado A, fracción XXII, constitucional, que dispone que dicho resarcimiento equivale al pago de tres meses de salario. Ahora bien, el artículo 146, párrafo tercero, fracción II, del Reglamento de la Ley de la Policía Federal establece que el cálculo respectivo debe
13 Época: Décima Época; Registro: 2006841; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 7, Junio de 2014, Tomo II; Materia(s): Constitucional; Tesis: I.1o.A.2 CS (10a.); Página: 1791. 23
ser efectuado a partir del sueldo base, por lo que constituye una limitante en su cuantía; luego, aun cuando el último precepto constitucional mencionado no indica que la indemnización por la no reinstalación de un empleado deba calcularse atendiendo al salario integrado de quien fue privado de su empleo, y no puede afirmarse que el reglamento mencionado transgreda su texto expreso, la intelección literal de la Constitución Federal no es la forma idónea para resolver el tema relativo a qué debe entenderse por salario para efectos de la indemnización; por el contrario, en atención al principio pro personae, es necesario interpretarla en el sentido de que, si la intención que subyace en el precepto que establece el pago de tres meses de remuneración es compensar al empleado, ante la negativa -o imposibilidad- del patrón para restituirlo en sus funciones, no existe un motivo válido para estimar que se debe partir del sueldo básico y no de la suma de los emolumentos que se le entregaban regular, periódica y continuamente con motivo de su encargo, máxime que para el pago de las «demás prestaciones a que tenga derecho» se atiende al monto integral que percibía el servidor público. Consecuentemente, el citado artículo 146, párrafo tercero, fracción II, al limitar el monto de la indemnización a que tienen derecho los integrantes de ese cuerpo de seguridad pública, en caso de separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio es inconstitucional, pues cualquier restricción al derecho de restitución integral, como efecto de las sentencias favorables a un particular, no puede estar contenida en un ordenamiento distinto a la propia Norma Fundamental.»
Énfasis añadido.
Por consiguiente, para el cálculo del monto de la indemnización constitucional, así como de las demás prestaciones a que tenga derecho, debe atenderse a la suma de emolumentos que se le entregaban de forma regular, periódica y continua al impetrante, con motivo del desempeño de su encargo. Para ello, la impetrante aportó nueve representaciones impresas de comprobantes fiscales digitales que contienen los conceptos que se le otorgaban como «pago de nómina», con fechas de pago 3 tres de enero; 1 uno y 15 quince de febrero; 1 uno y 15 quince de marzo; 12 24
doce de abril; 24 veinticuatro de mayo; 21 veintiuno de junio y 19 diecinueve de julio, todos de 2018 dos mil dieciocho.
Toda vez que la representación impresa del Comprobante Fiscal Digital correspondiente al periodo comprendido del 6 seis al 19 diecinueve de julio de 2018 dos mil dieciocho (foja 25), expedido por el municipio de León, Guanajuato a favor de *****, con el puesto de Agente B, por 14 catorce días pagados, documento previamente valorado en el Considerando Segundo de esta sentencia, es el más reciente a la fecha en que ocurrió la remoción declarada nula, se tomará en cuenta para el cálculo de las prestaciones. Dicho documento consigna las siguientes percepciones:
Percepciones Importe 1 Fondo de ahorro $***** 2 Una Ayuda para alimentación $***** 3 Sueldo $***** 4 Premio Puntualidad $***** 5 Premio Asistencia $***** 6 Despensa D $***** 7 Ayuda Despensas $***** 8 Cuota IMSS obrera $***** Total $*****
Los conceptos descritos, se toman en consideración dado que se advierte que eran pagados catorcenalmente a la impetrante, de forma regular, periódica y continua.
Cabe hacer notar que en los comprobantes fiscales digitales de fechas de pago 15 quince de marzo y 12 doce de abril ambos de 2018 dos mil dieciocho, se advierte el concepto de servicios extraordinarios; no obstante, al apreciarse que dicho concepto únicamente aparece en dos 25
de los comprobantes aportados y por la naturaleza de la propia de la descripción, no fue considerado como una prestación regular, periódica ni continua, sino como se indica de manera extraordinaria.
Así, la suma de las cantidades descritas que asciende a un total de $*****, dividida entre 14 catorce días, arroja un sueldo diario de $*****, cantidad que se tendrá como base para calcular las prestaciones a que tenga derecho la justiciable.
Una vez señalado lo anterior, a continuación, se analizará la procedencia de las siguientes pretensiones ejercidas por la parte actora:
1) Nulidad lisa y llana del acto de remoción del cargo. Tal pretensión ha quedado satisfecha en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto de la presente resolución.
2) Reconocimiento del derecho a las siguientes pretensiones:
(i) Ser reinstalada en las actividades que desempeñaba o en su defecto, el pago de la indemnización constitucional correspondiente, equivalente a tres meses de salario y 20 veinte días por año laborado en la institución y hasta que la autoridad cumpla con la sentencia.
La pretensión referida a la reinstalación, resulta inatendible, dado que el segundo párrafo de la fracción XIII del Apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, contiene una tajante prohibición respecto a la reinstalación de los integrantes de Instituciones Policiales que por cualquier causa sean separados o removidos de su cargo, con independencia del resultado 26
del medio de defensa que se hubiere promovido; restricción constitucional que literalmente señala:
«XIII.- Los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público, peritos y los miembros de las instituciones policiales, se regirán por sus propias leyes.
Los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido.»
Énfasis y subrayado añadido
En esa tesitura y atendiendo a lo señalado por nuestra Carta Magna, la cual goza del principio de supremacía constitucional, tratándose de los miembros de las Instituciones Policiales, en ningún caso procede su reinstalación o reincorporación. En la presente causa administrativa, se acreditó fehacientemente que la destitución determinada por la autoridad demandada fue ejecutada y, por ende, la actora se posicionó en el supuesto normativo transcrito en el párrafo que antecede.
Sirve de sustento a lo anterior, el siguiente criterio jurisprudencial por contradicción de tesis, emitido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que es del tenor literal siguiente:
«SEGURIDAD PÚBLICA. LA PROHIBICIÓN DE REINSTALAR EN SU CARGO A LOS MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES, 27
PREVISTA POR EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008, ES APLICABLE EN TODOS LOS CASOS, INDEPENDIENTEMENTE DE LA RAZÓN QUE MOTIVÓ EL CESE. Del citado precepto constitucional se advierte que los miembros de las instituciones policiales podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos de permanencia o si incurren en responsabilidad, con la expresa previsión de que si la autoridad resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo está obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tengan derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido. De lo anterior se sigue que a partir de la aludida reforma la prohibición de reincorporación es absoluta, lo que se corrobora con el análisis del proceso relativo del que deriva que el Constituyente Permanente privilegió el interés general por el combate a la corrupción y la seguridad por encima de la afectación que pudiere sufrir el agraviado la que, en su caso, se compensaría con el pago de la indemnización respectiva, por lo que independientemente de la razón del cese tiene preferencia la decisión del Constituyente de impedir que los miembros de las corporaciones policiacas que hubiesen causado baja se reincorporen al servicio.»14
En este orden de ideas, al haberse determinado y materialmente ejecutado la remoción de la actora, con independencia de la declaratoria de nulidad, este juzgador se encuentra imposibilitado para reconocerle el derecho a ser reinstalada en el cargo que desempeñaba como elemento de tránsito en el Municipio de León, Guanajuato, en virtud de la restricción constitucional referida.
Respecto de la pretensión correspondiente a que la autoridad otorgue a la actora una Indemnización Constitucional por la no reinstalación, se señala que con fundamento en el artículo 50, párrafo
14 Tesis 2a./J. 103/2010, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Tomo XXXII, Julio de 2010, Núm. de Registro: 164225, consultable a Página 310. 28
segundo de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, en relación con el artículo 123, Apartado B, fracción XIII, segundo párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y ante la injustificada separación de ***** como Agente B, adscrita a la Dirección General de Tránsito Municipal de León, Guanajuato, es procedente reconocerle el derecho a la indemnización constitucional integrada con el pago de 20 veinte días por cada año laborado y 3 tres meses o 90 noventa días de salario, ello de conformidad con la consideraciones siguientes:
El artículo 123, Apartado B, fracción XIII, segundo párrafo de la Constitución General, proscribe el derecho de estabilidad en el cargo a los miembros de las instituciones de seguridad pública con los que el Estado -en cualquiera de sus niveles de gobierno- haya dado por terminado el servicio; por ello, prevé como garantía mínima el pago de una indemnización a favor de los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la federación, las entidades federativas y los municipios, cuando se resuelva que su separación fue ilegal, cuyo monto será determinado por las leyes especiales de carácter administrativo que para tal efecto se emitan.
En esa tesitura, el precepto Constitucional mencionado constriñe al legislador secundario a contemplar dentro de las leyes especiales que se emitan a nivel federal, estatal y municipal en la materia, a prever los montos o mecanismos de delimitación de éstos que por concepto de indemnización corresponden a los servidores públicos aludidos ante una terminación injustificada del servicio, puesto que serán las normas administrativas las directamente aplicables a la relación que media entre el Estado y los miembros de las instituciones policiales.
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Sin embargo, la propia norma constitucional no prevé la forma en que se integrará el monto de la indemnización que debe cubrírsele al servidor público que es separado, removido, dado de baja o cesado de su cargo sin causa justificada, por lo que, en una nueva reflexión, a juicio de la Segunda de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, debe hacerse efectivo el derecho fundamental a favor del servidor público mediante la aplicación de las normas constitucionales y legales que por analogía resultan aplicables al caso concreto, lo que en sentido estricto no es una aplicación supletoria de ordenamientos de carácter laboral; de otra manera, se desconocería el régimen excepcional y la naturaleza de la relación que rige el servicio de los miembros de las instituciones policiales y el Estado.
En ese tenor, aun cuando no exista a favor de los servidores públicos señalados en el segundo párrafo de la fracción XIII del Apartado B del multicitado artículo 123 Constitucional, la protección constitucional a la estabilidad en el empleo por el régimen de exclusión que esta misma ordena, ello no implica que se deje en estado de indefensión jurídica al servidor público, puesto que el propio numeral contempla la figura de la indemnización mínima garantizada, sin que pueda alegarse que las leyes especiales no contemplen ésta, o bien, contemplándola no se establezcan los parámetros para fijar el monto respectivo.
De esta manera, la hipótesis normativa del artículo 123, Apartado A, fracción XXII, señala que: «La ley determinará los casos en que el patrono podrá ser eximido de la obligación de cumplir el contrato, mediante el pago de una indemnización», por lo que deja a la ley reglamentaria la delimitación del monto que por concepto de indemnización deberá cubrirse al trabajador, constituyéndose en el parámetro mínimo que el patrón pagará por el despido injustificado y, 30
más aun, cuando se le libera de la obligación de reinstalar al trabajador al puesto que venía desempeñando.
Por su parte, la ley reglamentaria respeta como mínimo constitucional garantizado para efectos de la indemnización, el pago de 03 tres meses de salario por despido injustificado, así como el pago de 20 veinte días por cada año laborado, cuando el patrón no esté obligado a la reinstalación.
Así, ante la falta de precepto legal que señale el monto de la indemnización, debe hacerse una aplicación analógica de lo preceptuado en la fracción XXII del Apartado A, a lo señalado en la fracción XIII del Apartado B, para que se haga efectivo el derecho constitucional a la indemnización que la Constitución otorga a los agentes del Ministerio Público, a los peritos y a los miembros de las instituciones policiales que sean separados injustificadamente de su cargo y que por disposición expresa del propio dispositivo constitucional no medie la reincorporación al servicio, debiéndose cubrirse por concepto de indemnización, el pago de 03 tres meses de salario y 20 veinte días por cada año laborado.
Lo anterior, se reitera sin que esta determinación se traduzca en una aplicación supletoria de la Ley Federal del Trabajo a la fracción XIII, del Apartado B, pues sólo está aplicando por analogía al presente caso, lo dispuesto en la fracción XXII, del Apartado A, del artículo 123 Constitucional y su reglamentación, al asunto donde existe la misma situación jurídica.
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De los argumentos anteriores, derivó el siguiente criterio jurisprudencial emitido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se cita a continuación:
«SEGURIDAD PÚBLICA. LA INDEMNIZACIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, COMPRENDE EL PAGO DE 3 MESES DE SUELDO Y DE 20 DÍAS POR CADA AÑO LABORADO [ABANDONO DE LAS TESIS DE JURISPRUDENCIA 2a./J. 119/2011 Y AISLADAS 2a. LXIX/2011, 2a. LXX/2011 Y 2a. XLVI/2013 (10a.) (*)]. En una nueva reflexión, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación abandona el criterio contenido en las tesis indicadas, al estimar que conforme al artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Constituyente otorgó a favor de los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, el derecho al pago de una indemnización en el caso de que, a través de una resolución emitida por autoridad jurisdiccional competente, se resuelva que su separación o cualquier vía de terminación del servicio de la que fueron objeto resulta injustificada; ello, para no dejarlos en estado de indefensión al existir una prohibición absoluta de reincorporarlos en el servicio. Además, de la propia normativa constitucional se advierte la obligación del legislador secundario de fijar, dentro de las leyes especiales que se emitan a nivel federal, estatal, municipal o en el Distrito Federal, los montos o mecanismos de delimitación de aquellos que, por concepto de indemnización, corresponden a los servidores públicos ante una terminación injustificada del servicio. Ahora bien, el derecho indemnizatorio debe fijarse en términos íntegros de lo dispuesto por la Constitución Federal, pues el espíritu del Legislador Constituyente, al incluir el apartado B dentro del artículo 123 constitucional, fue reconocer a los servidores públicos garantías mínimas dentro del cargo o puesto que desempeñaban, sin importar, en su caso, la naturaleza jurídica de la relación que mediaba entre el Estado -en cualquiera de sus niveles- y el servidor; por tanto, si dentro de la aludida fracción XIII se establece el derecho de recibir una indemnización en caso de que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fuere injustificada y, por su parte, en las leyes especiales no se prevén los mecanismos suficientes para fijar el monto de ese concepto, es inconcuso que deberá recurrirse a lo dispuesto, como sistema normativo integral, no sólo al apartado B, sino también al diverso apartado A, ambos del citado precepto constitucional; en esa tesitura, a fin de determinar el monto indemnizatorio a que tienen derecho los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales, debe 32
recurrirse a la fracción XXII del apartado A, que consigna la misma razón jurídica que configura y da contenido a la diversa fracción XIII del apartado B, a saber, el resarcimiento de los daños y perjuicios ocasionados por el patrón particular o el Estado ante la separación injustificada y sea la ley o, en su caso, la propia Constitución, la que establezca la imposibilidad jurídica de reinstalación. Bajo esas consideraciones, es menester precisar que la hipótesis normativa del artículo 123, apartado A, fracción XXII, que señala que «la ley determinará los casos en que el patrono podrá ser eximido de la obligación de cumplir el contrato, mediante el pago de una indemnización», deja la delimitación del monto que por concepto de indemnización deberá cubrirse al trabajador a la ley reglamentaria, constituyéndose en el parámetro mínimo que el patrón pagará por el despido injustificado y, más aún, cuando se le libera de la obligación de reinstalar al trabajador al puesto que venía desempeñando; por tanto, si la ley reglamentaria del multicitado apartado A, esto es, la Ley Federal del Trabajo, respeta como mínimo constitucional garantizado para efectos de la indemnización, el contenido en la fracción XXII del apartado A en su generalidad, empero, prevé el pago adicional de ciertas prestaciones bajo las circunstancias especiales de que es la propia norma quien releva al patrón de la obligación de reinstalación -cumplimiento forzoso del contrato- aun cuando el despido sea injustificado, se concluye que, a efecto de determinar el monto que corresponde a los servidores públicos sujetos al régimen constitucional de excepción contenido en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Carta Magna, resulta aplicable, como mínimo, el monto establecido en el diverso apartado A, fracción XXII, y los parámetros a los que el propio Constituyente refirió al permitir que fuese la normatividad secundaria la que los delimitara. En consecuencia, la indemnización engloba el pago de 3 meses de salario y 20 días por cada año de servicio, sin que se excluya la posibilidad de que dentro de algún ordenamiento legal o administrativo a nivel federal, estatal, municipal o del Distrito Federal existan normas que prevean expresamente un monto por indemnización en estos casos, que como mínimo sea el anteriormente señalado, pues en tales casos será innecesario acudir a la Constitución, sino que la autoridad aplicará directamente lo dispuesto en esos ordenamientos.»15
Ahora bien, al resolver el Amparo Directo Administrativo número *****, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, sostuvo que el criterio jurisprudencial señalado con antelación, no analiza el momento hasta el cual debe cubrirse la indemnización constitucional, por ello, atiende a la jurisprudencia por
15 Tesis 2a./J. 198/2016 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación correspondiente a la Décima Época. Libro 38, Enero de 2017, Tomo I, Núm. de Registro: 2013440, consultable a Página 505. 33
contradicción de tesis sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. PROCEDE OTORGAR AL MIEMBRO DE ALGUNA INSTITUCIÓN POLICIAL, LAS CANTIDADES QUE POR CONCEPTO DE VACACIONES, PRIMA VACACIONAL Y AGUINALDO PUDO PERCIBIR DESDE EL MOMENTO EN QUE SE CONCRETÓ SU SEPARACIÓN, CESE, REMOCIÓN O BAJA INJUSTIFICADA Y HASTA AQUEL EN QUE SE REALICE EL PAGO DE LAS DEMÁS PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO, SIEMPRE QUE HAYA UNA CONDENA POR TALES CONCEPTOS.»16
En conclusión, determinó que la condena impuesta a la autoridad demandada al pago de 20 veinte días de salario por cada año laborado debe abarcar desde la fecha de ingreso de la actora hasta que se cumpla con la sentencia respectiva, pues es la única forma de resarcir de manera integral al servidor público perjudicado por un cese o remoción ilegal, indemnizándolo por todo aquello de lo que fue privado con motivo de la separación.
Por lo tanto, se determina pagar a favor de la justiciable la indemnización constitucional, reiterando que se integra con:
a) El pago de 03 tres meses de remuneraciones.
Para obtener la cantidad correspondiente a este rubro, debe multiplicarse la remuneración diaria ordinaria por 90 noventa días -3 tres meses-; en la intelección de que el producto de esa operación aritmética, arrojará la cantidad total a liquidarse a la parte actora.
16 Tesis 2a./J. 18/2012 (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Décima Época, Libro VI, Marzo de 2012, Tomo I, Núm. de Registro: 2000463, consultable a Página 635. 34
En ese tenor, al multiplicarse la cantidad de $***** por 90 noventa días, se obtiene la cantidad total de $*****, que habrá de pagar la parte demandada al actor.
b) El pago de 20 veinte días de salario desde el ingreso y hasta el cumplimiento de esta sentencia.
Como se expuso en el Considerando Segundo de este fallo, se acreditó en este proceso que la actora ingresó a desempeñó el cargo de Policía en el Municipio de León, Guanajuato, a partir del 14 catorce de abril de 2014 dos mil catorce.
Por lo que se condena a la autoridad demandada a pagar al impetrante 20 veinte días de salario por cada año laborado a partir del día 14 catorce de abril de 2014 dos mil catorce, -fecha de ingreso de la justiciable a la corporación- hasta que se cumpla con esta sentencia, respecto a dicho monto; ello a razón de ***** que corresponde al importe de la última remuneración diaria ordinaria.
(ii) Pago de Prima de Antigüedad a razón de doce días por año de servicios prestados.
No es procedente reconocer el derecho al pago por concepto de prima de antigüedad, ya que esta prestación no está contemplada formalmente en el segundo párrafo de la fracción XIII, del Apartado B, del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
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Lo anterior, dado que el precepto constitucional señalado establece que los miembros de las instituciones policiales se regirán por sus propias leyes. En consonancia, con lo anterior, el artículo 45 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, señala que las instituciones de seguridad pública deberán garantizar al menos las prestaciones previstas como mínimas para los trabajadores al servicio del Estado (en este caso de Guanajuato).
Así, dentro del catálogo de prestaciones contempladas en la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado y de los Municipios de Guanajuato, se encuentra que la prima de antigüedad es una prestación establecida exclusivamente para los trabajadores de base que se coloquen dentro de los supuestos contemplados en la fracción II de su artículo 63; es decir, no es una prestación de la que gocen la totalidad de los trabajadores, razón por la que no es considerada una prestación mínima general.
En este contexto, no se encuentra disposición legal que establezca la existencia de un régimen complementario específico que prevea como prestación mínima la prima de antigüedad para los elementos de seguridad pública, toda vez que se trata de un concepto jurídico exclusivo del derecho laboral, desarrollado en la Ley Federal del Trabajo, legislación que resulta inaplicable a los miembros de instituciones policiales, debido a que su relación es de naturaleza administrativa.
Sirve de sustento a lo anterior, el siguiente criterio emitido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que es del tenor literal siguiente:
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«SEGURIDAD PÚBLICA. LA INDEMNIZACIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008, NO COMPRENDE EL CONCEPTO DE 12 DÍAS POR AÑO. Si bien es cierto que esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estima que para definir el monto de la indemnización contenida en el indicado precepto debe aplicarse analógicamente la fracción XXII del apartado A del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que prevé una indemnización por el importe de 3 meses de salario para el trabajador que es separado de su empleo injustificadamente, ello no significa que el servidor público, miembro de alguna institución policial de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados o de los Municipios, tenga derecho a recibir el pago de 12 días de salario por cada año de servicios cuando la autoridad jurisdiccional resuelve que fue injustificada su separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio. Por tanto, como el pago de 12 días por año no está expresamente señalado en la Constitución General de la República, no puede aplicarse analógicamente al caso de la indemnización de los miembros de instituciones policiales establecida en la fracción XIII del apartado B del mencionado artículo 123, porque se trata de un concepto jurídico exclusivo del derecho laboral, desarrollado en la Ley Federal del Trabajo, legislación que resulta inaplicable a los miembros de instituciones policiales, debido a que su relación es de naturaleza administrativa.»17
Énfasis añadido.
Asimismo, se invoca el siguiente criterio emitido por el Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que es del tenor siguiente:
«MIEMBROS DE LA POLICÍA FEDERAL. AL SER DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA SU RELACIÓN CON EL ESTADO, ESTÁN EXCLUIDOS DEL DERECHO A LA ESTABILIDAD EN EL EMPLEO Y
17 Tesis 2a. XLVI/2013 (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Décima Época, Libro XX, Mayo de 2013, Tomo 1, Núm. de Registro: 2003764, consultable a Página 990. 37
DEL PAGO DE LA PRIMA DE ANTIGÜEDAD O QUINQUENIO. Conforme al artículo 2 de la Ley de la Policía Federal, esta institución es un órgano administrativo desconcentrado de la otrora Secretaría de Seguridad Pública (hoy adscrito a la Secretaría de Gobernación), que tiene por objeto salvaguardar la vida, la integridad, la seguridad y los derechos de las personas; preservar las libertades, el orden y la paz públicos, así como prevenir e investigar la comisión de delitos, bajo la conducción y mando del Ministerio Público de la Federación. Por su parte, el numeral 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que los miembros de las instituciones policiales, como sucede con los elementos de la Policía Federal, se rigen por sus propias leyes; de ahí que la relación entre éstos y el Estado sea de naturaleza administrativa, por lo que las determinaciones que dicha institución tome en torno a ese vínculo jurídico, deberán sujetarse a la normatividad que regula su organización y funcionamiento. Por tanto, los miembros de la corporación mencionada están excluidos de los derechos laborales de los que goza un trabajador al servicio del Estado, como son la estabilidad en el empleo y el pago de la prima de antigüedad o quinquenio.»18
Lo resaltado es propio.
(iii) Pago de la remuneración ordinaria diaria dejadas de percibir, de la fecha de remoción del cargo a la fecha en que se concrete el cumplimiento de la resolución.
Es procedente reconocer el derecho solicitado por la parte actora al pago de las remuneraciones diarias ordinarias que dejó de percibir desde el 18 de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, por la prestación de sus servicios, con motivo de la separación ilegal del cargo que desempeñaba como Agente B, adscrita a la Dirección General de Tránsito de la Secretaría de Seguridad Pública de León, Guanajuato, de conformidad con el criterio jurisprudencial aprobado
18 Tesis I.5o.A.6 A (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación correspondiente a la Décima Época, Núm. de Registro: 2016250. 38
por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se cita a continuación:
«SEGURIDAD PÚBLICA. INTERPRETACIÓN DEL ENUNCIADO «Y DEMÁS PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO», CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008. El citado precepto prevé que si la autoridad jurisdiccional resuelve que es injustificada la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio de los miembros de instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio. Ahora bien, en el proceso legislativo correspondiente no se precisaron las razones para incorporar el enunciado «y demás prestaciones a que tenga derecho»; por lo cual, para desentrañar su sentido jurídico, debe considerarse que tiene como antecedente un imperativo categórico: la imposibilidad absoluta de reincorporar a un elemento de los cuerpos de seguridad pública, aun cuando la autoridad jurisdiccional haya resuelto que es injustificada su separación; por tanto, la actualización de ese supuesto implica, como consecuencia lógica y jurídica, la obligación de resarcir al servidor público mediante el pago de una «indemnización» y «demás prestaciones a que tenga derecho». Así las cosas, como esa fue la intención del Constituyente Permanente, el enunciado normativo «y demás prestaciones a que tenga derecho» forma parte de la obligación resarcitoria del Estado y debe interpretarse como el deber de pagar la remuneración diaria ordinaria, así como los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que percibía el servidor público por la prestación de sus servicios, desde que se concretó su separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio y hasta que se realice el pago correspondiente. Lo anterior es así, porque si bien es cierto que la reforma constitucional privilegió el interés general de la seguridad pública sobre el interés particular, debido a que a la sociedad le interesa contar con instituciones policiales honestas, profesionales, competentes, eficientes y eficaces, también lo es que la prosecución de ese fin constitucional no debe estar secundada por violación a los derechos de las personas, ni ha de llevarse al extremo 39
de permitir que las entidades policiales cometan actos ilegales en perjuicio de los derechos de los servidores públicos, sin la correspondiente responsabilidad administrativa del Estado.»19
En efecto, como se desprende de la jurisprudencia recién transcrita, el artículo 123, Apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece la obligación resarcitoria del Estado a favor de los miembros de instituciones policiales de la Federación, Estados y Municipios, cuando la autoridad jurisdiccional resolviera que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio sea injustificada, mediante el pago de la indemnización «y demás prestaciones a las que tenga derecho».
Luego, aun cuando en el proceso legislativo correspondiente no se precisaron las razones para incorporar el enunciado y demás prestaciones a que tenga derecho, debe interpretarse como el deber de pagar la remuneración diaria ordinaria, así como los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que percibía el servidor público por la prestación de sus servicios, desde que se concretó su separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio y hasta que se realice el pago correspondiente.
Lo anterior es así, porque el enunciado normativo en cuestión forma parte de la obligación resarcitoria del Estado ante la imposibilidad absoluta de reincorporarlos al servicio (a pesar de que la autoridad jurisdiccional resolviera que la separación fue injustificada).
19 Tesis 2a./J. 110/2012 (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Décima Época, Libro XII, Septiembre de 2012, Tomo 2, Núm. de Registro: 2001770, consultable a Página 617. 40
No se soslaya que el artículo 50 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, prohíbe el pago de salarios caídos a los integrantes de las instituciones policiales que fueran separados injustificadamente de sus cargos.
Sin embargo, este juzgador estima que tales disposiciones en el presente caso, transgreden en perjuicio de la actora los derechos humanos de igualdad y de no discriminación, por razón de la condición de integrante de una institución policial, que derivan de los numerales 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; así como del diverso 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; por ello, lo procedente es su inaplicación al tenor de las consideraciones en que se sustenta el criterio emitido por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Sexto Circuito, que es del tenor siguiente:
«SEGURIDAD PÚBLICA. EL ARTÍCULO 50 DE LA LEY DE LA MATERIA DEL ESTADO DE GUANAJUATO, AL PROSCRIBIR EL PAGO DE SALARIOS CAÍDOS EN CASO DE CESE INJUSTIFICADO DE LOS MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIACAS, VIOLA EL DERECHO HUMANO A LA IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 1o. DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, 26 DEL PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS Y 24 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS (CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO). De la interpretación sistemática de las fracciones IX, XIII y XIV del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de lo definido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en las tesis 2a. LIX/2011, 2a./J. 103/2010 y P./J. 24/95, publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIII, junio de 2011, página 428, con el rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO 41
PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008, NO CONTIENE COMO CONCEPTO JURÍDICO EL DE SALARIOS VENCIDOS.», Tomo XXXII, julio de 2010, página 310, con el rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. LA PROHIBICIÓN DE REINSTALAR EN SU CARGO A LOS MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES, PREVISTA POR EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008, ES APLICABLE EN TODOS LOS CASOS, INDEPENDIENTEMENTE DE LA RAZÓN QUE MOTIVÓ EL CESE.», y Tomo II, septiembre de 1995, página 43, con el rubro: «POLICÍAS MUNICIPALES Y JUDICIALES AL SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MÉXICO Y DE SUS MUNICIPIOS. SU RELACIÓN JURÍDICA ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA.», se concluye que los miembros de las instituciones policiales se encuentran en un régimen de excepción respecto de las condiciones en que prestan sus servicios, y esto obedece a la importancia de la función requerida que realizan para beneficio de la sociedad. Sin embargo, esa sola circunstancia no es razón suficiente para estimar que no gozan de los derechos humanos reconocidos en la Constitución, pues aun cuando el vínculo que los une es administrativo y no laboral, los miembros de las instituciones policiacas prestan un servicio al Estado, y la circunstancia de que las relaciones entre éste y aquéllos se regulen en un régimen legal distinto al de los demás trabajadores de los Poderes de la Unión, no implica que el Estado no deba garantizar y respetar los derechos humanos de todos sus servidores públicos, porque la situación jurídica relevante es que todos prestan un servicio si se toma en cuenta que el parámetro mínimo internacional es que cualquier persona que lo preste -trabajo en sentido amplio-, tiene derecho a desempeñarlo en condiciones dignas y justas, así como a recibir como contraprestación una remuneración que les permita a ellos y a sus familiares gozar de un estándar de vida digno; así lo estableció la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Opinión Consultiva OC-18/03. En ese contexto, se afirma que existe un tratamiento diferenciado entre los trabajadores al servicio del Estado de Guanajuato y los miembros de las instituciones de seguridad pública, porque a los primeros sí se les concede el derecho al pago de un concepto para resarcirlos de los daños y perjuicios que sufren al ser cesados injustamente, y a los segundos no; diferencia de trato que no está justificada, porque: 1. No hay racionalidad en que por pertenecer a los cuerpos de seguridad pública, se les deba 42
suprimir el derecho a que se les cubran los daños y perjuicios causados con la baja o remoción debido a causas ajenas al funcionario cesado, toda vez que si fue separado de su empleo sin percibir algún salario por causa no imputable a él y el Estado no acredita los motivos del cese, debe reparar el daño producido por la falta en que incurrió, aunado a que el principio básico relativo a la indemnización tratándose de separación injustificada del empleo y, por ende, el derecho del servidor al pago de las remuneraciones diarias ordinarias que dejó de percibir no tiende a proteger la estabilidad en el empleo de un servidor público y, por ende, no es un elemento objetivo que pueda servir de base para privar al quejoso del derecho a su pago; 2. No es necesaria la medida, ya que si bien la diferencia prevista en el artículo 50 de la Ley de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato persigue, en principio, una finalidad constitucionalmente legítima, que se traduce en garantizar la eficacia de los cuerpos de seguridad pública de la entidad, así como la protección de la integridad de sus miembros y de terceras personas, no podría constituir la causa de privación o afectación del derecho al pago de las remuneraciones diarias ordinarias que dejó de percibir en caso de cese injustificado, pues en nada incide en el funcionamiento del servicio que prestan dichos servidores públicos; y, 3. No puede concebirse acreditada la exclusión del derecho desde el aspecto de la proporcionalidad en estricto sentido, dado que la privación del derecho del quejoso a ser indemnizado de las remuneraciones diarias ordinarias que dejó de percibir en caso de un cese injustificado, frente a la mínima afectación que se pudiera producir al régimen de exclusión que opera para tales servidores públicos, no guarda concordancia, pues el derecho a ser resarcido de manera integral en el derecho del que se vio privado el servidor público mediante el pago de los conceptos dejados de percibir en virtud de un acto fuera de la legalidad, no se vincula con la estabilidad en el empleo de que constitucionalmente carece. Así, la aplicación del aludido artículo 50, implica hacer una discriminación del servidor público por su condición de policía, pues por esa sola circunstancia se le priva del derecho al pago de las remuneraciones diarias ordinarias que dejó de percibir, cuando no existe razón que valide dicha medida; consecuentemente, el referido numeral viola el derecho humano de igualdad y no discriminación previsto en los artículos 1o. de la Constitución Federal, 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.»20
Énfasis añadido.
20 Tesis XVI. 1o.A.T.10 K (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Décima Época, Libro XII, Septiembre de 2012, Tomo 3, Núm. de Registro: 2001769, consultable a Página 1978. 43
En virtud de lo anterior, con base en los artículos 1 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se le reconoce a la parte actora el derecho a que le sean pagadas las remuneraciones diarias ordinarias que dejó de percibir con motivo de la separación y hasta que se realice el pago correspondiente en cumplimiento a la presente sentencia, dado que el artículo 50 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, resulta inconvencional.
Lo anterior, en el entendido de que las remuneraciones diarias ordinarias dejadas de percibir se computarán desde la fecha de separación del cargo de Agente B que desempeñaba la impetrante el 18 de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, hasta que se cumpla materialmente con esta sentencia; ello conforme a la última remuneración diaria percibida, esto es, a razón de $*****.
No se omite hacer mención que la autoridad refiere en su contestación que no le asiste la razón a la actora para reclamar la remuneración ordinaria diaria, pues la remoción que reclama es inexistente; no obstante, como se esclareció en los Considerandos Segundo y Quinto de la presente resolución, quedó probada la existencia del acto combatido y su nulidad; por lo tanto, no resulta atendible su señalamiento.
(iv) Aguinaldo, vacaciones y prima vacacional. Pago de 41 cuarenta y un días de aguinaldo por año de servicios prestados hasta que se dé cumplimiento a la sentencia; y pago de vacaciones a razón de 14 catorce días por cada seis meses por todo el tiempo que duró la relación con la demandada y hasta que se dé cumplimiento cabal a la 44
sentencia, y prima vacacional sobre el 48% cuarenta y ocho por ciento del sueldo catorcenal como prima vacacional, por todo el tiempo que la parte actora prestó sus servicios a la demandada y hasta que se dé cumplimiento cabal a la sentencia.
De conformidad con lo dispuesto por el numeral 300, fracción V, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se reconoce el derecho de la actora al pago del aguinaldo, vacaciones y prima vacacional a partir del día en que la impetrante ingresó a su servicio y hasta que se cumpla con esta sentencia, toda vez que de las constancias que obran en autos, no se advierte que la autoridad demandada haya acreditado de manera idónea que dichas prestaciones le hubieran sido cubiertas al justiciable en tiempo y forma «por todo el tiempo que prestó sus servicios para la demandada».
Lo anterior encuentra apoyo en la resolución dictada dentro del Amparo Directo Administrativo número *****, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, donde se sostuvo que la determinación que antecede obedece al equilibrio racional que debe prevalecer entre los derechos de los trabajadores comprendidos tanto en el Apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como en su Apartado A, pues en este caso se tutela precisamente que las personas que desempeñen una labor -con independencia del sector en que hayan quedado constitucionalmente registrados- gocen del mismo trato unos y otros; tutela al trato igualitario que prevén los artículos 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; en relación con el artículo 123, 45
Apartado A, fracción XII y Apartado B, fracción XIII, párrafo segundo, de la Carta Magna.
Bajo ese contexto, las vacaciones, la prima vacacional y el aguinaldo, son conceptos que se encuentran comprendidos dentro del enunciado «y demás prestaciones a que tenga derecho», contenido en el artículo 123, Apartado B, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Al respecto, se invoca el siguiente criterio jurisprudencial por contradicción de tesis, emitido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se cita a continuación:
«SEGURIDAD PÚBLICA. PROCEDE OTORGAR AL MIEMBRO DE ALGUNA INSTITUCIÓN POLICIAL, LAS CANTIDADES QUE POR CONCEPTO DE VACACIONES, PRIMA VACACIONAL Y AGUINALDO PUDO PERCIBIR DESDE EL MOMENTO EN QUE SE CONCRETÓ SU SEPARACIÓN, CESE, REMOCIÓN O BAJA INJUSTIFICADA Y HASTA AQUEL EN QUE SE REALICE EL PAGO DE LAS DEMÁS PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO, SIEMPRE QUE HAYA UNA CONDENA POR TALES CONCEPTOS. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis 2a. LX/2011, de rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. INTERPRETACIÓN DEL ENUNCIADO ‘Y DEMÁS PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO’, CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008.», sostuvo que el referido enunciado «y demás prestaciones a que tenga derecho», forma parte de la obligación resarcitoria del Estado y debe interpretarse como el deber de pagar la remuneración diaria ordinaria, así como los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que percibía el servidor público por la prestación de sus servicios, desde que se concretó su separación, cese, remoción o baja injustificada, y hasta que se 46
realice el pago correspondiente. En ese sentido, dado que las vacaciones, la prima vacacional y el aguinaldo son prestaciones que se encuentran comprendidas dentro de dicho enunciado, deben cubrirse al servidor público, miembro de alguna institución policial, las cantidades que por esos conceptos pudo percibir desde el momento en que se concretó la separación, cese, remoción o baja injustificada, y hasta que se realice el pago de las demás prestaciones a que tenga derecho, siempre y cuando haya una condena por aquellos conceptos, ya que sólo de esa manera el Estado puede resarcirlo de manera integral de todo aquello de lo que fue privado con motivo de la separación.»21
Ahora bien, de conformidad con el artículo 51 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, al que niega sólo le corresponde probar, cuando: 1) La negación envuelva la afirmación expresa de un hecho; 2) Se desconozca la presunción legal que tenga a su favor el colitigante; y 3) Se desconozca la capacidad.
Así, al tratarse de un hecho negativo la falta de pago de aguinaldo, vacaciones y prima vacacional «durante todo el tiempo que duró el vínculo con la demandada», le correspondía a la autoridad encausada acreditar el pago oportuno de las mismas, y al no haberse realizado lo anterior en la secuela del proceso que se resuelve, resulta procedente condenar a la autoridad enjuiciada realizar el pago correspondiente.
Cabe hacer notar que la autoridad demandada pretendió acreditar su excepción de pago de los conceptos solicitados, mediante la representación impresa de los comprobantes fiscales digitales que se describen a continuación:
21 Tesis 2a./J. 18/2012 (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Décima Época, Libro VI, Marzo de 2012, Tomo 1, Núm. de Registro: 2000463, consultable a Página 635. 47
Número de recibo Fecha de pago Concepto ***** 14-05-2015 Prima vacacional ***** 12-11-2015 Prima vacacional ***** 10-12-2015 Aguinaldo ***** 12-05-2016 Prima vacacional ***** 10-11-2016 Prima vacacional ***** 08-12-2016 Aguinaldo ***** 11-05-2017 Prima vacacional ***** 09-11-2017 Prima vacacional ***** 07-12-2017 Aguinaldo ***** 10-05-2018 Prima vacacional ***** 08-11-2018 Prima vacacional
Para el mismo efecto, ofreció la constancia de informe de pago, emitida por el Director General de Desarrollo Institucional del municipio de León, Guanajuato, pidiendo que se le solicitara a la parte actora que acreditara con estados de cuenta bancarios de los depósitos de pago de nómina, por los periodos indicados.
Al respecto, debe señalarse que las documentales aportadas por la autoridad encausada con la finalidad de acreditar el pago de las cantidades que la actora le reclama, no resultan eficaces para tal fin.
Lo anterior, pues no obstante que no se pone en tela de juicio la fidelidad de la emisión de comprobante fiscal digital, ni su eficacia probatoria como documento electrónico22, no se considera una prueba
22 Resulta importante hacer mención que este Juzgador no soslaya el valor probatorio pleno de un mensaje de datos, no obstante, en el caso que nos ocupa la autoridad demandada pretende demostrar una excepción de pago mediante la exhibición de la representación impresa de un comprobante fiscal digital, de donde resulta indispensable hacer la distinción entre la prueba plena y la eficacia demostrativa, pues no obstante que una probanza tenga el carácter de prueba plena, su alcance probatorio o eficacia demostrativa puede no resultar suficiente o no encontrarse relacionado con el hecho que se pretende probar (emisión de un comprobante frente a la acción o el hecho de un pago efectivo). Sobre el particular es ilustrativa la tesis Tesis: I. 3o. A. 145 K; Semanario Judicial de la Federación; Tribunales Colegiados de Circuito; Octava Época; Tomo XIV, Octubre de 1994; página 385, número de registro 210315 con el rubro «VALOR Y ALCANCE PROBATORIOS. DISTINCION CONCEPTUAL. AUNQUE UN ELEMENTO DE CONVICCION TENGA PLENO VALOR PROBATORIO, NO NECESARIAMENTE TENDRA EL ALCANCE DE ACREDITAR LOS HECHOS QUE A TRAVES SUYO PRETENDA DEMOSTRAR EL INTERESADO». 48
idónea para comprobar la efectiva recepción del ingreso por la accionante, pues de la representación impresa aportada no se desprende la firma de conformidad de la actora, y lo mismo se debe decirse de la constancia de informe de pagos, pues en ambos casos los documentos provienen de la emisión unilateral de la demandada, así como de los sistemas electrónicos a los que la misma tiene acceso, sin que la autoridad haya fortalecido su dicho con alguna otra prueba pertinente para el fin pretendido, como estados de cuenta bancarios de los que se advierta la transferencia electrónica de fondos o depósitos relativos a la cuenta de la actora, o documental diversa que acredite su afirmación de pago, es decir, no demostró la entrega efectiva de las cantidades señaladas por los conceptos indicados para acreditar la excepción de pago que opuso y dado que la misma importa una afirmación, se encontró a cargo de la autoridad la obligación de probar que realizó el pago descrito, sin que esto hubiera sucedido, amén de que dichas documentales fueron eficazmente objetadas por la accionante, en términos del numeral 86 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; entonces dichas probanzas carecen de idoneidad para acreditar fehacientemente que la encausada haya realizado el pago por el concepto de prima vacacional al promovente.
Cabe señalar, que no es atribuible a la actora, como lo pretendió la autoridad, la carga de la prueba de un hecho negativo consistente en que aportara sus estados de cuenta bancarios, pues en tanto que la encausada señala que efectuó las transferencias electrónicas debió a su vez contar con el respaldo respectivo y en ese caso aportarlo al juicio.
Robustece lo anterior, el criterio jurisprudencial siguiente:
49
«SALARIO. LAS CONSTANCIAS DE NÓMINA MEDIANTE DEPÓSITOS ELECTRÓNICOS, AUNQUE NO CONTENGAN LA FIRMA DEL TRABAJADOR, TIENEN VALOR PROBATORIO COMO COMPROBANTES DEL PAGO DE AQUÉL, SI LAS CANTIDADES CONSIGNADAS EN ELLAS COINCIDEN CON LAS QUE APARECEN EN LOS ESTADOS DE CUENTA BANCARIOS BAJO EL CONCEPTO «PAGO POR NÓMINA» U OTRO SIMILAR. Aun cuando las constancias de nómina salarial mediante depósito electrónico no contengan la firma del trabajador, tienen valor probatorio para considerar que corresponden al pago de salarios y sirven como comprobantes de éstos, si las cantidades que aparecen en aquéllas coinciden con las que constan en estados de cuenta bancarios, si en ellos se detallan los depósitos realizados por el patrón en la cuenta del trabajador bajo el concepto «pago por nómina» u otro similar, tiene cierta periodicidad y aparece el nombre de la institución bancaria emisora.»23
Respecto de las manifestaciones que vierte la autoridad demandada al invocar como hecho notorio la circunstancia de que contó con un presupuesto de egresos municipal en el que se contemplaron cantidades relativas a cumplir con obligaciones de pago, es de indicarse que tal circunstancia no prueba el cumplimiento de las obligaciones relativas, sino en todo caso, la previsión de la suficiencia presupuestal para hacerlo.
Lo anterior, toda vez que no obstante que se efectúe la publicación oficial del presupuesto de egresos municipal mediante el cual la población se encuentra en posibilidad de conocer el presupuesto asignado a los entes públicos municipales en un ejercicio fiscal, con el señalamiento de las diversas cantidades aprobadas para la ejecución de los recursos públicos, ello es diverso al hecho de que se haya efectuado el cumplimiento a las obligaciones relativas, como lo son las cantidades que debió entregar a la actora.
23 Tesis: I.6o.T. J/29 (10a.); Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Tribunales Colegiados de Circuito, Libro 36, Noviembre de 2016, Tomo IV , página 2274, registro 2013167. 50
Los hechos notorios son aquéllos que, ciertos e indiscutibles, son conocidos en determinado lugar y cualquier persona está en posibilidad de saberlo –son del dominio público-, razón por la que la ley exime de su prueba. La anterior afirmación encuentra sustento en la jurisprudencia emitida por el Pleno de la suprema Corte de Justicia de la Nación que señala textualmente lo que sigue:
«HECHOS NOTORIOS. CONCEPTOS GENERAL Y JURÍDICO. Conforme al artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles los tribunales pueden invocar hechos notorios aunque no hayan sido alegados ni probados por las partes. Por hechos notorios deben entenderse, en general, aquellos que por el conocimiento humano se consideran ciertos e indiscutibles, ya sea que pertenezcan a la historia, a la ciencia, a la naturaleza, a las vicisitudes de la vida pública actual o a circunstancias comúnmente conocidas en un determinado lugar, de modo que toda persona de ese medio esté en condiciones de saberlo; y desde el punto de vista jurídico, hecho notorio es cualquier acontecimiento de dominio público conocido por todos o casi todos los miembros de un círculo social en el momento en que va a pronunciarse la decisión judicial, respecto del cual no hay duda ni discusión; de manera que al ser notorio la ley exime de su prueba, por ser del conocimiento público en el medio social donde ocurrió o donde se tramita el procedimiento.»24
Sin embargo, aunque la previsión presupuestal sea un hecho notorio, el cumplimiento a una obligación de pago no lo es, siendo ésta última circunstancia un hecho particular que, al no guardar la naturaleza del hecho notorio, debe probarse mediante los medios idóneos.
Ahora bien, respecto del señalamiento de que resulta un hecho notorio que la Auditoría Superior del Estado de Guanajuato no emitió
24 Tesis P./J. 74/2006; Pleno; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXIII, Junio de 2006; Novena Época, página. 963; Registro 174899. 51
observaciones, ni existe inconformidad por parte de los elementos de seguridad pública en relación con la falta de pago de las prestaciones que se analizan en el presente apartado, se reitera en primer término que los resultados de una auditoría gubernamental al ejercicio del gasto público no constituyen hechos notorios respecto del cumplimiento de obligaciones particulares o concretas.
Lo anterior, incluso en atención a los alcances de una revisión de dicha naturaleza, dado que las auditorías se efectúan respecto de una muestra, sin que se haya acreditado por parte de la autoridad demandada que la entidad fiscalizadora revisó ese rubro en particular, específicamente, las remuneraciones a los elementos de seguridad pública y en concreto las prestaciones analizadas; tampoco se probó que dicho órgano técnico hubiera analizado el cumplimiento de la obligación particular de pago, cuyo cumplimiento niega la actora, encontrando que el mismo se haya efectuado. Por lo tanto, el hecho de que la Auditoría Superior del Estado de Guanajuato no emitiera consideraciones, recomendaciones u observaciones, no es indicativo ni prueba en modo alguno de que se efectuó el cumplimiento de las mismas.
Asimismo, resulta inatendible el señalamiento de la falta de inconformidad de otros elementos de seguridad pública, dado que el cumplimiento de la obligación de pago de las prestaciones relativas al pago de vacaciones y prima vacacional, es particular y concreta, por lo que es en esa tesitura que debió ser probada a través de los medios idóneos para tal fin.
Por lo anterior, se desestiman los pronunciamientos efectuados por la encausada, conforme las razones expuestas. 52
Por otra parte, el señalamiento de que la prestación que ha sido reconocida en el presente apartado sea otorgada hasta el cumplimiento material de esta resolución, obedece a la necesidad de resarcir en forma plena e integral al impetrante. Sobre el particular, se invoca el siguiente criterio jurisprudencial por contradicción de tesis, emitido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se cita a continuación:
«SEGURIDAD PÚBLICA. PROCEDE OTORGAR AL MIEMBRO DE ALGUNA INSTITUCIÓN POLICIAL, LAS CANTIDADES QUE POR CONCEPTO DE VACACIONES, PRIMA VACACIONAL Y AGUINALDO PUDO PERCIBIR DESDE EL MOMENTO EN QUE SE CONCRETÓ SU SEPARACIÓN, CESE, REMOCIÓN O BAJA INJUSTIFICADA Y HASTA AQUEL EN QUE SE REALICE EL PAGO DE LAS DEMÁS PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO, SIEMPRE QUE HAYA UNA CONDENA POR TALES CONCEPTOS. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis 2a. LX/2011, de rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. INTERPRETACIÓN DEL ENUNCIADO ‘Y DEMÁS PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO’, CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008.», sostuvo que el referido enunciado «y demás prestaciones a que tenga derecho», forma parte de la obligación resarcitoria del Estado y debe interpretarse como el deber de pagar la remuneración diaria ordinaria, así como los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que percibía el servidor público por la prestación de sus servicios, desde que se concretó su separación, cese, remoción o baja injustificada, y hasta que se realice el pago correspondiente. En ese sentido, dado que las vacaciones, la prima vacacional y el aguinaldo son prestaciones que se encuentran comprendidas dentro de dicho enunciado, deben cubrirse al servidor público, miembro de alguna institución policial, las cantidades que por esos conceptos pudo percibir desde el momento en que se concretó la separación, cese, remoción o baja injustificada, y 53
hasta que se realice el pago de las demás prestaciones a que tenga derecho, siempre y cuando haya una condena por aquellos conceptos, ya que sólo de esa manera el Estado puede resarcirlo de manera integral de todo aquello de lo que fue privado con motivo de la separación.»25
Respecto de los señalamientos de la autoridad demandada por cuanto a la prescripción de las prestaciones en comento, en las que asimismo reconoce que la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública y la Ley de Seguridad Pública para el Estado de Guanajuato, no establecen parámetros para determinar la prescripción, remitiéndose por ello a lo que establecen los numerales 104 de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado y de los Municipios, y 516 de la Ley Federal del Trabajo, es de señalarse que esta Sala no concuerda con dicha apreciación, pues las figuras jurídicas a que se refiere y los ordenamientos legales que invoca no son aplicables a la relación administrativa de los miembros de las instituciones de seguridad pública, como la que se analiza en la especie, por lo que la institución jurídica de la «prescripción» que pretende hacer valer debe contemplarse en un ordenamiento legal o reglamentario de carácter administrativo, tal y como lo sostiene el criterio jurisprudencial citado con antelación.
Asimismo, resulta aplicable la jurisprudencia emitida por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Décimo Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente:
«MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES DE SEGURIDAD PÚBLICA. REQUISITOS PARA ESTIMAR QUE LA EXCEPCIÓN DE PRESCRIPCIÓN RESPECTO DE LAS PRESTACIONES PERIÓDICAS
25 Tesis 2a./J. 18/2012 (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Décima Época, Libro VI, Marzo de 2012, Tomo 1, Núm. de Registro: 2000463, consultable a Página 635. 54
DERIVADAS DE SU RELACIÓN ADMINISTRATIVA CON EL ESTADO DE GUANAJUATO, SE OPUSO ADECUADAMENTE. La excepción de prescripción de una obligación de pago no opera de manera oficiosa, sino rogada, por lo que compete al demandado hacerla valer. Esta última característica se acentúa aún más en la materia contenciosa administrativa, donde impera el principio de estricto derecho; aspecto que, de acuerdo con el artículo 280, fracción III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, obliga a la autoridad a formular su contestación, plasmando claramente las excepciones y defensas que estime pertinentes, a riesgo de que, en caso contrario, esto es, ante su vaguedad o imprecisión, no sean analizadas. Por tanto, para estimar que la excepción de prescripción se opuso adecuadamente, respecto de las prestaciones periódicas derivadas de la relación administrativa entre los miembros de las instituciones de seguridad pública y dicha entidad federativa, es necesario cumplir con los requisitos que permitan realizar el estudio correspondiente; esto es, la autoridad demandada debe precisar, en términos generales, la acción o pretensión respecto de la cual se opone, el momento en que nació el derecho de la contraparte para hacerla valer, la temporalidad que tuvo para disfrutarla, la fecha en que prescribió esa prerrogativa, así como el fundamento legal o reglamentario o, en su defecto, la circular, disposición administrativa o acuerdo del Ayuntamiento en que se contenga; elementos que, indudablemente, tenderán a demostrar que se ha extinguido el derecho de la actora para exigir el pago de dichas prestaciones.»26
Dado lo anterior, se advierte que no son aplicables las disposiciones que invoca en los ordenamientos laborales citados en la tabla inserta en su contestación de demanda.
Respecto del señalamiento de prescripción de los conceptos de vacaciones y prima vacacional, en términos de lo que dispone el artículo 87 del Reglamento del Servicio Profesional de Carrera Policial del Municipio de León, cabe señalar que la referida norma establece la pérdida del derecho al disfrute de las vacaciones, no así al pago de dicha prestación, ni exime tampoco a la autoridad para que otorgue la
26 Tesis XVI. 1o.A. J/34 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación correspondiente a la Décima Época, Libro 40, Marzo de 2017, Tomo IV, Núm. de Registro: 2014038, consultable a Página 2486. 55
prestación económica relativa al miembro de la institución de seguridad pública.
Para mayor claridad, se transcribe el numeral 87 del Reglamento del Servicio Profesional de Carrera Policial del Municipio de León, Guanajuato, que a la letra indica:
«Artículo 87. Cuando los Policías no pudieren disfrutar de las vacaciones en los periodos señalados por necesidades del servicio, disfrutarán de ellas durante los 10 días siguientes a la fecha en que haya desaparecido la causa que impidiere el disfrute de este derecho. En ningún caso los Policías que presten sus servicios en periodos de vacaciones tendrán derecho a doble pago por ese concepto.
Las vacaciones no serán acumulables entre periodos ni con licencias. Los policías que no las disfruten perderán el derecho a éstas, cuando haya transcurrido un año a partir del día en que adquirió este derecho.»
Po último, respecto de la prescripción invocada por la encausada respecto del numeral 263 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se precisa que esta resulta ineficaz, dado que dicho precepto legal tampoco regula de manera expresa la figura de la «prescripción» tratándose de prestaciones correspondientes a los miembros de los cuerpos de seguridad pública municipal, sino que en ese precepto normativo solo se regulan los plazos legales para la presentación de la demanda en la que se impugne un acto o resolución administrativa ante este Tribunal.
Así, era necesario que la encausada acreditara fehacientemente la actualización de la figura de la prescripción, cuestión que en el caso no ocurrió; precisando de manera exacta y puntual los elementos que, indudablemente demostrarían la extinción del derecho de la actora 56
para exigir el pago de las prestaciones reclamadas, los cuales consisten en: 1) la acción o pretensión respecto de la cual se opone; 2) el momento en que nació el derecho de la contraparte para hacerla valer; 3) la temporalidad que tuvo para disfrutarla; 4) la fecha en que prescribió esa prerrogativa; y 5) el fundamento legal o reglamentario o, en su defecto, la circular, disposición administrativa o acuerdo del Ayuntamiento en que se contenga expresamente dicha figura y los parámetros para su actualización.
Del anterior pronunciamiento, sirve de sustento el siguiente criterio jurisprudencial,
«MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES DE SEGURIDAD PÚBLICA. REQUISITOS PARA ESTIMAR QUE LA EXCEPCIÓN DE PRESCRIPCIÓN RESPECTO DE LAS PRESTACIONES PERIÓDICAS DERIVADAS DE SU RELACIÓN ADMINISTRATIVA CON EL ESTADO DE GUANAJUATO, SE OPUSO ADECUADAMENTE. La excepción de prescripción de una obligación de pago no opera de manera oficiosa, sino rogada, por lo que compete al demandado hacerla valer. Esta última característica se acentúa aún más en la materia contenciosa administrativa, donde impera el principio de estricto derecho; aspecto que, de acuerdo con el artículo 280, fracción III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, obliga a la autoridad a formular su contestación, plasmando claramente las excepciones y defensas que estime pertinentes, a riesgo de que, en caso contrario, esto es, ante su vaguedad o imprecisión, no sean analizadas. Por tanto, para estimar que la excepción de prescripción se opuso adecuadamente, respecto de las prestaciones periódicas derivadas de la relación administrativa entre los miembros de las instituciones de seguridad pública y dicha entidad federativa, es necesario cumplir con los requisitos que permitan realizar el estudio correspondiente; esto es, la autoridad demandada debe precisar, en términos generales, la acción o pretensión respecto de la cual se opone, el momento en que nació el derecho de la contraparte para hacerla valer, la temporalidad que tuvo para disfrutarla, la fecha en que prescribió esa prerrogativa, así como el fundamento legal o reglamentario o, en su defecto, la circular, disposición administrativa o acuerdo del Ayuntamiento en que se 57
contenga; elementos que, indudablemente, tenderán a demostrar que se ha extinguido el derecho de la actora para exigir el pago de dichas prestaciones.»27
Énfasis añadido.
En suma, de conformidad con el artículo 300, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se condena a la autoridad demandada28 al pago de 41 cuarenta y un días de remuneración por año en concepto de aguinaldo; pago de los periodos vacacionales a razón de 14 catorce días por cada 06 seis meses de trabajo laborados; y al pago de la prima vacacional equivalente al 48% cuarenta y ocho por ciento sobre el sueldo catorcenal correspondiente al periodo de vacaciones respectivo.
Las anteriores prestaciones han de cubrirse por todo el tiempo que la actora prestó sus servicios, y lo que se genere hasta el cabal cumplimiento de esta sentencia respecto de tales montos, conforme con la última remuneración diaria percibida a razón de *****.
(v) Pago de horas extras, en virtud de que prestó sus servicios en un horario de doce horas de trabajo por veinticuatro horas de descanso; y pago de días de descanso legal obligatorio de los días 01 uno de enero, primer lunes de febrero, tercer lunes de marzo, 01 uno de mayo,
27 Época: Décima Época Registro: 2014038 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 40, Marzo de 2017, Tomo IV Materia(s): Administrativa Tesis: XVI.1o.A. J/34 (10a.) Página: 2486 28 Es de señalarse que el número de días que importan la prestaciones otorgadas y el porcentaje, se otorgan en razón del señalamiento de la actora, y no obstante que la autoridad demandada solicita que se le pague el mínimo de días que previene la legislación burocrática, no acreditó que en esos términos se otorguen dichas prestaciones. 58
16 dieciséis de septiembre, tercer lunes de noviembre y 25 veinticinco de diciembre durante el tiempo que laboró y que no le fueron pagados;
Respecto a la petición de reconocimiento de los derechos referidos, se determina que no ha lugar a concederlos, ya que los miembros de las instituciones policiales se encuentran excluidos del régimen de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado y de los Municipios de Guanajuato, de conformidad con lo dispuesto en su artículo 8, por lo que no tienen derecho al pago de esos conceptos ante la terminación de la relación administrativa que los unía con el Estado.
Para mejor apreciación, se cita el precepto legal en comento:
«ARTÍCULO 8. Quedan excluidos del régimen de esta ley los miembros de las policías estatales o municipales, de las fuerzas de seguridad, de las fuerzas de tránsito y los trabajadores de confianza, pero tendrán derecho a disfrutar de las medidas de protección al salario y gozarán de los beneficios de la seguridad social. […]
En ese contexto, no se advierte que el pago de horas extraordinarias, días de descanso obligatorio y prima dominical, queden incluidos dentro de las llamadas «medidas de protección al salario»; esto es, no se contempla como parte de dichas medidas el pago a los referidos conceptos al finalizar la relación administrativa con el Estado o el Municipio.
Sirve de sustento a lo anterior, el siguiente criterio jurisprudencial emitido por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Décimo Sexto Circuito, que se cita a continuación:
«MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES. NO TIENEN DERECHO AL PAGO DE HORAS EXTRAORDINARIAS NI DE DÍAS 59
DE DESCANSO LEGAL Y OBLIGATORIO, ANTE LA TERMINACIÓN DE LA RELACIÓN ADMINISTRATIVA QUE LOS UNÍA CON EL ESTADO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE GUANAJUATO). El artículo 8 de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado y de los Municipios de Guanajuato excluye del régimen de esta ley a los miembros de las policías estatales o municipales, de las fuerzas de seguridad, de las fuerzas de tránsito y a los trabajadores de confianza, pero dispone que tienen derecho a disfrutar de las medidas de protección al salario y a gozar de los beneficios de la seguridad social. Así, esa restricción es acorde con la fracción XIV del apartado B del artículo 123 constitucional, que señala que los trabajadores de confianza gozan de las medidas de protección al salario y de la seguridad social. No obstante tal limitación, los miembros de las instituciones policiales locales y municipales gozan de los derechos derivados de los servicios que prestan, esto es, de la protección al salario, que no puede ser restringida sino, por el contrario, hacerse extensiva a las condiciones laborales de cualquier trabajador, en las que queda incluido el pago de prestaciones tales como el salario ordinario, aguinaldo, quinquenio, entre otras, así como los derechos derivados de su afiliación al régimen de seguridad social, que son medidas protectoras de carácter general, dentro de las cuales se incluyen, entre otros derechos, seguros de enfermedades y maternidad, de riesgos de trabajo, de jubilación, de retiro, por invalidez, servicios de rehabilitación, prestación para adquisición de casa, etcétera. Ello, en el entendido de que las medidas de protección al salario son aquellas que tienden a asegurar que el trabajador perciba efectivamente los salarios devengados en su favor, dado el carácter alimentario de éstos y la relevancia social que, como ingreso del sector más numeroso de la población, tienen, por lo que la protección al salario comprende tanto aquella frente al empleador, para que el trabajador tenga asegurado su pago íntegro, como frente a sus acreedores, consistente en la prohibición de su embargo, salvo que se trate de pensiones alimenticias decretadas por autoridad judicial y contra acreedores del empleador, ante la existencia de un concurso mercantil. En ese contexto, el pago de horas extraordinarias y de días de descanso legal y obligatorio, no se advierte del citado artículo 8, dado que al excluir de la aplicación de esa ley a los elementos de las fuerzas de seguridad pública, pero tutelar las medidas de protección al salario, se asegura que el trabajador perciba efectivamente los salarios devengados a su favor, protegidos de acreedores, de descuentos indebidos por parte del patrón y con preferencia de cobro. Por tanto, no tienen derecho al pago de esos conceptos, ante la terminación de la relación administrativa que los unía con el Estado.»29
29 Tesis XVI. 1o.A. J/20 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación correspondiente a la Décima Época, Libro 19, Junio de 2015, Tomo II, Núm. de Registro: 2009417, consultable a Página 1722. 60
Aunado a lo anterior, se destaca que la actora señaló, en relación con el tiempo de trabajo extraordinario, que prestó sus servicios corresponden en turnos determinados y delimitados por un rol de trabajo específico, esto es, que se fijó en función de la actividad especializada que realizó -en materia de seguridad pública-, así como de las necesidades de la corporación, lo cual es congruente con lo que describe el artículo 84 del Reglamento del Servicio Profesional de Carrera Policial del Municipio de León, Guanajuato, relativo a que las jornadas del servicio podrán ser modificadas con base en las necesidades de la corporación y/o la demanda del servicio de la comunidad, lo cual resulta congruente con el rol de servicio que la actora manifiesta se le encomendó desempeñar.
Por lo tanto, resulta improcedente reconocer el otorgamiento de la prestación que solicita al no guardar consonancia con las medidas de protección al salario, ni se encuentra instituida para la relación jurídico administrativa que la demandante sostuvo con la autoridad demandada.
Apoya lo anterior la jurisprudencia II.2o.P.A. J/4, emitida por los Tribunales Colegiados de Circuito, que se cita a continuación:
«PAGO DE TIEMPO EXTRAORDINARIO. IMPROCEDENCIA DEL, A LOS POLICÍAS MUNICIPALES Y JUDICIALES AL SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MÉXICO Y SUS MUNICIPIOS. Si la relación entre los cuerpos de seguridad y el Estado debe regirse por la Ley de Seguridad Pública del Estado de México, y si el artículo 29 de tal ordenamiento legal no prevé que los miembros de los cuerpos de seguridad pública tengan derecho al pago de tiempo extraordinario, es legal que al no existir fundamento jurídico alguno para la procedencia de dicha prestación deba negarse su pago. Por lo tanto, si de conformidad con lo dispuesto en los artículos 31 y 37 de la Ley de 61
Seguridad Pública del Estado de México, los cuerpos de seguridad tienen una organización militarizada, así como también la obligación de cumplir órdenes de sus superiores y asistir puntualmente a los servicios ordinarios, extraordinarios y comisiones especiales que se les asignen, es inconcuso que, dada la naturaleza del servicio que prestan, no participan de la prestación consistente en tiempo extraordinario, ya que deben prestar el servicio de acuerdo a las exigencias y circunstancias del mismo. De ahí que al no prever la procedencia del pago de tiempo extraordinario a los miembros del cuerpo de seguridad, no implica que tal cuerpo de leyes viole el principio de supremacía constitucional, habida cuenta que es el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la propia Constitución General de la República, el que señala que los cuerpos de seguridad pública se encuentran excluidos de la relación sui generis Estado-empleado.»30
Por lo expuesto, se concluye que no es procedente reconocer el derecho solicitado por *****, en relación con el pago horas extras, días de descanso obligatorio y prima dominical.
(vi) Pago de un seguro de vida con un monto de *****.
En relación con la pretensión de reconocimiento al pago del seguro que indica, se determina que no ha lugar a concederlo y en consecuencia no se reconoce tal derecho, en virtud de las siguientes consideraciones:
La Ley sobre el Contrato de Seguro, dispone lo que sigue en los artículos 1, 19, 20, 21 y 162, que se citan a continuación:
«Artículo 1°. Por el contrato de seguro, la empresa aseguradora se obliga, mediante una prima, a resarcir un daño o a pagar una suma de dinero al verificarse la eventualidad prevista en el contrato.
30 Tesis: II.2o.P.A. J/4, Instancia Tribunales Colegiados de Circuito, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Novena Época, Tomo V, Junio de 1997, página 639, registro 198485. 62
«Artículo 19. Para fines de prueba, el contrato de seguro, así como sus adiciones y reformas, se harán constar por escrito. Ninguna otra prueba, salvo la confesional, será admisible para probar su existencia, así como la del hecho del conocimiento de la aceptación, a que se refiere la primera parte de la fracción I del artículo 21.
«Artículo 20. La empresa aseguradora estará obligada a entregar al contratante del seguro, una póliza en la que consten los derechos y obligaciones de las partes. La póliza deberá contener:
I. Los nombres, domicilios de los contratantes y firma de la empresa aseguradora; II. La designación de la cosa o de la persona asegurada; III. La naturaleza de los riesgos garantizados; IV. El momento a partir del cual se garantiza el riesgo y la duración de esta garantía; V. El monto de la garantía; VI. La cuota o prima del seguro; VII. En su caso, la mención específica de que se trata de un seguro obligatorio a los que hace referencia el artículo 150 Bis de esta Ley, y VIII. Las demás cláusulas que deban figurar en la póliza, de acuerdo con las disposiciones legales, así como las convenidas lícitamente por los contratantes.
«Artículo 21. El contrato de seguro:
I.- Se perfecciona desde el momento en que el proponente tuviere conocimiento de la aceptación de la oferta. En los seguros mutuos será necesario, además, cumplir con los requisitos que la ley o los estatutos de la empresa establezcan para la admisión de nuevos socios.»
Visto lo anterior, se afirma que la empresa aseguradora solamente se encuentra obligada a pagar una suma de dinero al verificarse la eventualidad prevista en el contrato de seguro, por lo que si no se verifica dicha eventualidad no es posible la entrega de pago alguno.
Además, dado que la empresa aseguradora está obligada a entregar al contratante del seguro una póliza en la que consten los derechos y obligaciones de las partes, así como la cuota o prima del seguro, la 63
existencia del seguro únicamente se prueba con el contrato de seguro por escrito o con la confesional pertinente.
Sin embargo, de las constancias que obran en autos no se advierte que la parte actora haya exhibido la póliza del Seguro de Vida, por lo que en la presente causa administrativa no se acredita la celebración de ningún contrato de seguro, ni el pago de una prima, por lo que no se encuentra en posibilidad de reclamar el pago que corresponde al resarcimiento del daño que ampara el seguro.
Clarifica lo anterior, por similitud, el siguiente criterio jurisprudencial emitido por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Décimo Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente:
«MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES DEL ESTADO DE GUANAJUATO. ANTE SU REMOCIÓN ILEGAL DEL CARGO, ES IMPROCEDENTE QUE EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SE CONDENE A LA DEVOLUCIÓN DE LAS CANTIDADES PAGADAS POR CONCEPTO DEL SEGURO DE PROTECCIÓN MUTUA, AUN CUANDO LA AUTORIDAD DEMANDADA NO CONTROVIERTA EL RECLAMO RELATIVO. De conformidad con lo sostenido por este Tribunal Colegiado de Circuito en la jurisprudencia XVI.1o.A. J/18 (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 13 de marzo de 2015 a las 9:00 horas y en la página 2263 del Libro 16, Tomo III, marzo de 2015, Décima Época de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, de título y subtítulo: «MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES. ANTE LA TERMINACIÓN DE LA RELACIÓN ADMINISTRATIVA QUE LOS UNÍA CON EL ESTADO, TIENEN DERECHO AL PAGO DE LA INDEMNIZACIÓN ‘Y DEMÁS PRESTACIONES’, SIEMPRE QUE ACREDITEN QUE LAS PERCIBÍAN O QUE ESTÁN PREVISTAS EN LA LEY QUE LOS REGÍA.», cuando los servidores públicos aludidos son removidos de su cargo de manera ilegal, tienen derecho a que el Estado los resarza con el pago de una indemnización y «demás prestaciones a que tengan derecho»; ese enunciado normativo debe interpretarse 64
como el deber de pagar la remuneración diaria ordinaria dejada de percibir, así como los conceptos que recibían por la prestación de sus servicios, desde el momento en que se concretó la terminación de la relación administrativa y hasta que se realice el pago de la indemnización correspondiente, siempre que se acredite que los recibían o que estaban previstos en la ley que los regía. No obstante lo anterior, cuando en el juicio contencioso administrativo se demanda el pago del seguro de protección mutua, que se otorga a los miembros de las instituciones policiales del Estado de Guanajuato, aun cuando la autoridad demandada no controvierta ese reclamo, es improcedente condenar a la devolución de las cantidades pagadas por ese concepto, dado que su naturaleza es la de un seguro y su efectividad o beneficio a favor de quien se contrató, se materializa en especie o a través de la prestación de algún servicio y, en general, se sujeta a la actualización de un siniestro o enfermedad; es decir, no se trata de un ahorro o fondo que, en su caso, deba ser reintegrado al trabajador.»31
Lo resaltado es propio.
(vii) Pago de cuotas obrero patronales al Instituto Mexicano del Seguro Social; pago de aportaciones a la administradora de Fondos para el Retiro (Afore); y pago de aportaciones al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (Infonavit), todos a partir de la fecha de la destitución a la fecha en que se dé cumplimiento a la sentencia.
De conformidad con el artículo 123, apartado B, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se prevé que las autoridades federales, de las entidades federativas y municipales, a fin de propiciar el fortalecimiento del sistema de seguridad social de las corporaciones policiales, de sus familias y
31 Tesis XVI. 1o.A. J/42 (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación correspondiente a la Décima Época, Núm. de Registro: 2015911. 65
dependientes, instrumentarán sistemas complementarios de seguridad social.
El precepto constitucional referido prevé la obligación a cargo de las autoridades estatales, de instrumentar sistemas de seguridad social en favor de los integrantes de las corporaciones policiales.
La obligación referida encuentra desarrollo en los ordinales 9, fracción XV, y 59 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, conforme a los cuales existe la obligación a cargo de las instituciones de seguridad pública de garantizar a sus integrantes, en materia de seguridad social, al menos las prestaciones previstas como mínimas para los trabajadores al servicio del Estado.
El cumplimiento de tal obligación, no necesariamente ha de realizarse mediante el convenio con alguna institución pública en específico, pues el Municipio puede optar por crear un sistema de seguridad social propio o bien, subrogar sus obligaciones en la materia al Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, el Instituto Mexicano del Seguro Social o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, pues la normatividad que rige la prestación de servicios de las tres instituciones prevé la posibilidad de suscribir convenios con los Municipios que así lo decidan, según se observa de los artículos 7 de la Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato; 13, fracción V, de la Ley del Seguro Social; y 1, fracción VIII, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, respectivamente.
Al respecto, de las constancias que obran en autos, se advierten específicamente las representaciones impresas de diversos 66
Comprobantes Fiscales Digitales emitidos por el Municipio de León, Guanajuato, aportados por la actora y no objetadas por la autoridad demandada, con fechas de pago 19 diecinueve de julio; 1 uno de febrero; 15 quince de febrero; 1 uno de marzo; 15 quince de marzo; 12 doce de abril; 24 veinticuatro de mayo y 21 veintiuno de junio, , todos de 2018 dos mil dieciocho, donde se desprenden los conceptos relativos al rubro de «PERCEPCIONES», «CUOTA IMSS OBRERA», y en el diverso de «DEDUCCIONES», el de «CUOTA IMSS», lo cual se traduce en que el impetrante tenía acceso al Régimen de Seguridad Social y que la institución ante la cual se enteraban las cuotas indicadas es el Instituto Mexicano del Seguro Social.
No obstante, conviene hacer notar que las cuotas relativas a la «seguridad social» no constituyen prestaciones económicas que se entreguen al actor en forma directa, sino a la institución que en dicha materia preste los servicios relativos.
También es necesario establecer que el derecho a la seguridad social se relaciona íntimamente con el derecho al empleo, por lo que guarda el mismo carácter prestacional, consecuencia de los servicios que otorgaba el promovente.
En suma, de las deducciones e ingresos de los que se da cuenta en los Comprobantes Fiscales Digitales por Internet (CFDI) o facturas electrónicas mencionadas en líneas anteriores, se desprende que el municipio de León, Guanajuato, pagaba aportaciones al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), actuación con la que se advierte cumplida a cabalidad su obligación de procurar seguridad social al actor, al comprobarse que estuvo inscrito ante el referido instituto.
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Se estima oportuno puntualizar respecto de la pretensión del demandante para que la autoridad continúe realizando aportaciones ante la administradora de fondos para el retiro y ante el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, que el hecho de que ambas aportaciones forman parte de la seguridad social, al constituir subcuentas de la cuenta individual del trabajador y que forma parte del seguro de retiro, esto es, del régimen obligatorio del Seguro Social, el cual se encuentra a cargo del IMSS, conforme lo señalan los artículos 4, 5, 6, fracción, I, 11, fracción IV y 159, fracción I, de la Ley del Seguro Social. Por lo tanto, al advertirse la aportación de cuotas del municipio al IMSS, se entiende también que en ellas se encuentran consideradas las aportaciones a las subcuentas referidas.
No se omite señalar, que se desestima el señalamiento de la autoridad en el sentido de que resulta improcedente continuar con el entero de las aportaciones indicadas en tanto la remoción de la actora fue justificada, toda vez que en el Considerando Quinto de la presente resolución, se determinó que el acto impugnado consistente en la remoción, fue emitido por autoridad incompetente.
A causa de lo anterior, de conformidad con lo previsto por el artículo 300, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se condena al Secretario de Seguridad Pública, autoridad demandada, a efecto de que se realicen las gestiones conducentes para que se continúen aportando las cuotas obrero-patronales ante el Instituto Mexicano del Seguro Social, a fin de que la actora siga gozando de la seguridad social, hasta en tanto se cumpla a cabalidad con la presente sentencia.
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Sirve de sustento a lo anterior, el siguiente criterio jurisprudencial emitido por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Décimo Sexto Circuito, que se cita a continuación:
«MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES. NO TIENEN DERECHO AL PAGO DE HORAS EXTRAORDINARIAS NI DE DÍAS DE DESCANSO LEGAL Y OBLIGATORIO, ANTE LA TERMINACIÓN DE LA RELACIÓN ADMINISTRATIVA QUE LOS UNÍA CON EL ESTADO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE GUANAJUATO). El artículo 8 de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado y de los Municipios de Guanajuato excluye del régimen de esta ley a los miembros de las policías estatales o municipales, de las fuerzas de seguridad, de las fuerzas de tránsito y a los trabajadores de confianza, pero dispone que tienen derecho a disfrutar de las medidas de protección al salario y a gozar de los beneficios de la seguridad social. Así, esa restricción es acorde con la fracción XIV del apartado B del artículo 123 constitucional, que señala que los trabajadores de confianza gozan de las medidas de protección al salario y de la seguridad social. No obstante tal limitación, los miembros de las instituciones policiales locales y municipales gozan de los derechos derivados de los servicios que prestan, esto es, de la protección al salario, que no puede ser restringida sino, por el contrario, hacerse extensiva a las condiciones laborales de cualquier trabajador, en las que queda incluido el pago de prestaciones tales como el salario ordinario, aguinaldo, quinquenio, entre otras, así como los derechos derivados de su afiliación al régimen de seguridad social, que son medidas protectoras de carácter general, dentro de las cuales se incluyen, entre otros derechos, seguros de enfermedades y maternidad, de riesgos de trabajo, de jubilación, de retiro, por invalidez, servicios de rehabilitación, prestación para adquisición de casa, etcétera. Ello, en el entendido de que las medidas de protección al salario son aquellas que tienden a asegurar que el trabajador perciba efectivamente los salarios devengados en su favor, dado el carácter alimentario de éstos y la relevancia social que, como ingreso del sector más numeroso de la población, tienen, por lo que la protección al salario comprende tanto aquella frente al empleador, para que el trabajador tenga asegurado su pago íntegro, como frente a sus acreedores, consistente en la prohibición de su embargo, salvo que se trate de pensiones alimenticias decretadas por autoridad judicial y contra acreedores del empleador, ante la existencia de un concurso mercantil. En ese contexto, el pago de horas extraordinarias y de días de descanso legal y obligatorio, no se advierte del citado artículo 8, dado que al excluir 69
de la aplicación de esa ley a los elementos de las fuerzas de seguridad pública, pero tutelar las medidas de protección al salario, se asegura que el trabajador perciba efectivamente los salarios devengados a su favor, protegidos de acreedores, de descuentos indebidos por parte del patrón y con preferencia de cobro. Por tanto, no tienen derecho al pago de esos conceptos, ante la terminación de la relación administrativa que los unía con el Estado.»32
(viii) Como parte de las demás prestaciones a que tiene derecho solicitó: a) la entrega del Fondo de Ahorro, equivalente a ***** catorcenales; b) tres días de salario al año en concepto de «Reyes»; y c) tres días de salario al año en concepto de «10 de mayo»
De las documentales aportadas por la actora, consistentes en la representación impresa de comprobantes fiscales digitales firmados por la actora y que se enlistan a continuación, se advierte que tenía constituido su favor un fondo de ahorro, mismo que era integrado de manera catorcenal por la cantidad total de *****, integrado por ***** aportados por la actora y *****, por el municipio de León, Guanajuato, acorde con el recibo de percepciones más reciente a la fecha de separación.
Número de recibo Fecha de pago Concepto Cantidad ***** 19-07-2018 Fondo de Ahorro ***** ***** 01-02-2018 Fondo de Ahorro ***** ***** 15-02-2018 Fondo de Ahorro ***** ***** 01-03-2018 Fondo de Ahorro ***** ***** 15-03-2018 Fondo de Ahorro ***** ***** 12-04-2018 Fondo de Ahorro ***** ***** 24-05-2018 Fondo de Ahorro ***** ***** 21-06-2018 Fondo de Ahorro *****
32 Tesis XVI. 1o.A. J/20 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación correspondiente a la Décima Época, Libro 19, Junio de 2015, Tomo II, Núm. de Registro: 2009417, consultable a Página 1722. 70
Con las referidas documentales se genera convicción de que la actora tenía constituido a su favor un fondo de ahorro, mismo que era conformado y aportado de manera catorcenal a la fecha de su remoción injustificada por la cantidad total de $*****, integrado por $*****aportados por la actora y $*****, por el municipio de León, Guanajuato.
Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 78, 117, 121, 122 y 124 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Luego, con fundamento en lo previsto por el ordinal 300, fracción V, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, resulta procedente reconocer la prestación solicitada por la actora, con base en las siguientes consideraciones:
El fondo de ahorro es un concepto que se encuentra comprendido dentro del enunciado «y demás prestaciones a que tenga derecho», contenido en el artículo 123, Apartado B, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Sirve de sustento a lo anterior, el criterio jurisprudencial emitido por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Décimo Sexto Circuito, que se cita a continuación:
«MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES. ANTE LA TERMINACIÓN DE LA RELACIÓN ADMINISTRATIVA QUE LOS UNÍA CON EL ESTADO, TIENEN DERECHO AL PAGO DE LA INDEMNIZACIÓN «Y DEMÁS PRESTACIONES», SIEMPRE QUE ACREDITEN QUE LAS PERCIBÍAN O QUE ESTÁN PREVISTAS EN 71
LA LEY QUE LOS REGÍA. El artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos permite a las instituciones policiales de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, remover a los elementos que hayan incumplido los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia, que todo servidor público debe acatar, y prohíbe absoluta y categóricamente que sean reincorporados a dichas instituciones, aun cuando obtengan resolución jurisdiccional que declare injustificada la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio, dado que el Poder Revisor privilegió el interés general por el combate a la corrupción y la seguridad, por encima de la estabilidad en el empleo y, por ello, el Estado sólo está obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tengan derecho. En este contexto, los miembros de las instituciones policiales, como todo servidor público, reciben por sus servicios una serie de prestaciones que van desde el pago que pudiera considerarse remuneración diaria ordinaria, hasta los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que perciba por la prestación de sus servicios y que necesariamente debe estar catalogado en el presupuesto de egresos respectivo. Por tanto, como la intención del Constituyente Permanente fue imponer al Estado la obligación de resarcir al servidor público ante el evento de que no pueda ser reincorporado, a pesar de que la remoción sea calificada como injustificada por resolución firme de autoridad jurisdiccional, el enunciado normativo «y demás prestaciones a que tenga derecho», forma parte de esa obligación y debe interpretarse como el deber de pagarle la remuneración diaria ordinaria dejada de percibir, así como los conceptos que recibía por la prestación de sus servicios, previamente mencionados, desde el momento en que se concretó la terminación de la relación administrativa y hasta que se realice el pago de la indemnización correspondiente, siempre que acredite que percibía esas prestaciones o que están previstas en la ley que lo regía.»33
Lo resaltado es propio.
Ahora bien, de conformidad con el artículo 51 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los
33 Tesis XVI. 1o.A. J/18 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación correspondiente a la Décima Época, Libro 16, Marzo de 2015, Tomo III, Núm. de Registro: 2008662, consultable a Página 2263. 72
Municipios de Guanajuato, al que niega sólo le corresponde probar, cuando: 1) La negación envuelva la afirmación expresa de un hecho; 2) Se desconozca la presunción legal que tenga a su favor el colitigante; y 3) Se desconozca la capacidad.
Así, al tratarse de un hecho negativo la falta de pago del fondo de ahorro «durante todo el tiempo que duró el vínculo con la demandada», le correspondía a la autoridad encausada acreditar de manera debida y suficiente mediante las probanzas idóneas que el pago de dicha prestación fue oportuno, y al no haberse justificado dicho débito probatorio en la secuela del proceso que se resuelve, resulta procedente condenar a la parte encausada a fin de que esta realice el pago correspondiente.
Sirve de sustento a la determinación anterior, el siguiente criterio jurisprudencial, emitido por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Décimo Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente:
«MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES DE SEGURIDAD PÚBLICA. REQUISITOS PARA ESTIMAR QUE LA EXCEPCIÓN DE PRESCRIPCIÓN RESPECTO DE LAS PRESTACIONES PERIÓDICAS DERIVADAS DE SU RELACIÓN ADMINISTRATIVA CON EL ESTADO DE GUANAJUATO, SE OPUSO ADECUADAMENTE. La excepción de prescripción de una obligación de pago no opera de manera oficiosa, sino rogada, por lo que compete al demandado hacerla valer. Esta última característica se acentúa aún más en la materia contenciosa administrativa, donde impera el principio de estricto derecho; aspecto que, de acuerdo con el artículo 280, fracción III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, obliga a la autoridad a formular su contestación, plasmando claramente las excepciones y defensas que estime pertinentes, a riesgo de que, en caso contrario, esto es, ante su vaguedad o imprecisión, no sean analizadas. Por tanto, para estimar que la excepción de prescripción se opuso 73
adecuadamente, respecto de las prestaciones periódicas derivadas de la relación administrativa entre los miembros de las instituciones de seguridad pública y dicha entidad federativa, es necesario cumplir con los requisitos que permitan realizar el estudio correspondiente; esto es, la autoridad demandada debe precisar, en términos generales, la acción o pretensión respecto de la cual se opone, el momento en que nació el derecho de la contraparte para hacerla valer, la temporalidad que tuvo para disfrutarla, la fecha en que prescribió esa prerrogativa, así como el fundamento legal o reglamentario o, en su defecto, la circular, disposición administrativa o acuerdo del Ayuntamiento en que se contenga; elementos que, indudablemente, tenderán a demostrar que se ha extinguido el derecho dla actora para exigir el pago de dichas prestaciones.»34
La anterior determinación, dado que la parte demandada, con la finalidad de acreditar el cumplimiento en el pago de dicha prestación, exhibió ante esta Sala la constancia de pago de informes, emitida por el Director General de Desarrollo Institucional, donde se hace el señalamiento de que las cantidades correspondientes a la liquidación del fondo de ahorro de la actora, le fueron transferidos a su cuenta bancaria; no obstante, dicho señalamiento no se acredita con documentales idóneas que comprueben la transferencia electrónica de fondos a que hace referencia, o estados de cuenta bancarios que comprueben lo señalado por la autoridad. En tal virtud, únicamente se cuenta con la manifestación antedicha.
En ese contexto, lo aportado por la autoridad carece de idoneidad para acreditar el presunto pago manifestado, pues era necesaria su adminiculación con otros elementos de convicción.35
34 Tesis XVI. 1o.A. J/34 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación correspondiente a la Décima Época, Libro 40, Marzo de 2017, Tomo IV, Núm. de Registro: 2014038, consultable a Página 2486. 35 Al efecto, por analogía, resulta ilustrativo el contenido de la jurisprudencia de rubro: «SALARIO DE LOS TRABAJADORES DE INSTITUCIONES BANCARIAS. VALOR PROBATORIO DE LAS IMPRESIONES DE LA DOCUMENTACIÓN MICROFILMADA O GRABADA EN DISCOS ÓPTICOS CARENTES DE FIRMA.»35 74
Lo anterior, máxime que dicha constancia fue objetada por el accionante de manera «oportuna y eficaz» en términos del segundo párrafo del artículo 86 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato
En virtud de lo anterior, es de concluirse que la autoridad demandada no acredita fehacientemente que durante la relación administrativa, haya pagado de manera oportuna la prestación solicitada por el promovente.
En consecuencia, y con fundamento en lo dispuesto en el artículo 300, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se condena a la autoridad demandada para que se efectúe al actor el pago por concepto de fondo de ahorro, de la cantidad acumulada desde la fecha en que dio inicio la prestación de servicios, esto es, a partir del día 14 catorce de abril de 2014 dos mil catorce -fecha de ingreso del impetrante-36 y hasta la fecha en que se cumpla cabalmente con la presente sentencia respecto de tal concepto, a razón de $***** catorcenales.
Por lo que hace a su pretensión de que le se le haga entrega de los conceptos de «3 días de Reyes» y«3 días por diez de mayo», en atención a que de las documentales de las que se advierten sus percepciones aportadas tanto por la parte actora como de la demandada, se genera convicción de que la promovente percibía «de manera ordinaria», como prestación de carácter anual, de acuerdo con la representación impresa de los comprobantes fiscales digitales números *****, de fecha 3 tres de enero de 2018 dos mil dieciocho, y
36 Fecha desprendida del informe rendido por el Instituto Mexicano del Seguro Social que obra en autos; y que no fue efectivamente desvirtuado por la parte encausada. 75
*****, de fecha 26 veintiséis de abril de 2018 dos mil dieciocho, de acuerdo con lo dispuesto por los artículos 57, 78, 117, 121, 122 y 124 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Por lo anterior, considerando además que los conceptos enunciados se encuentran comprendidos dentro de «y demás prestaciones a que tenga derecho», contenido en el artículo 123, Apartado B, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de conformidad con lo previsto por el ordinal 300, fracción V, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se condena a la autoridad demandada para que efectúe al accionante el pago de 03 tres días de salario por concepto de «3 DÍAS DE REYES» y «3 DÍAS POR 10 DE MAYO», respecto de los años subsecuentes al 2018 dos mil dieciocho -anualidad en que aconteció el ilegal cese por la demandada- y hasta que se cumpla cabalmente con la presente sentencia, respecto de tal concepto.
Para tal fin, ha de tomarse en cuenta como base de cálculo, la cantidad de *****, como la última remuneración diaria integrada acreditada en autos.
Es de destacar que a las cantidades a las que ha sido condenada la autoridad demandada, DEBERÁN EFECTUARSE, LAS DEDUCCIONES LEGALES Y ACTUALIZACIONES CORRESPONDIENTES.
Lo señalado en virtud de que el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, en el en el amparo directo 76
*****, sostuvo que no existe obligación de la autoridad demandada de restituir a los elementos de seguridad pública -aun cuando jurisdiccionalmente se determine ilegal su remoción o cese-; y que aunado a que gozan del derecho fundamental de protección efectiva del salario de conformidad con el artículo 8 de la ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado de Guanajuato, se justifica que sean incrementadas las prestaciones reconocidas en esta sentencia conforme a los aumentos salariales anuales correspondientes, atento al derecho que tienen los elementos de las instituciones policiales a disfrutar de las medidas de protección al salario y dado el carácter accesorio de dichos incrementos respecto del sueldo principal; lo cual deberá justificar debidamente la demandada al dar cumplimiento a esta resolución.
(xv) Finalmente, en relación con la pretensión de que la autoridad se abstenga de efectuar anotación alguna en el Registro Nacional de Seguridad Pública o en el Registro de Servidores Públicos Sancionados, ni en el Registro Estatal Único de Servidores Públicos de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas, y en caso de ya haberse realizado, para que dicha inscripción sea cancelada, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 300, fracción V, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, resulta procedente que la autoridad encausada efectúe las gestiones necesarias para efecto de que sea realizada la anotación en su expediente personal, así como en el Registro Nacional y/o Estatal de Seguridad Pública, que fue cesado de manera injustificada, con base en las siguientes consideraciones:
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Los ordinales 60, primer párrafo, 74 y 85, fracción I, de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública; y 1, fracción I, y 50 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, textualmente señalan:
Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública
«Artículo 60.- En caso de que los órganos jurisdiccionales determinen que la resolución por la que se impone la separación o remoción es injustificada, la institución respectiva sólo estará obligada a la indemnización y al otorgamiento de las prestaciones a que tenga derecho la persona removida, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiese promovido de conformidad con el artículo 123, Apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Tal circunstancia será inscrita en el Registro Nacional correspondiente.
…
«Artículo 74.- Los integrantes de las Instituciones Policiales podrán ser separados de su cargo si no cumplen con los requisitos de las leyes vigentes, que en el momento de la separación señalen para permanecer en las Instituciones, sin que proceda su reinstalación o restitución, cualquiera que sea el juicio o medio de defensa para combatir la separación, y en su caso, sólo procederá la indemnización. Las legislaciones correspondientes establecerán la forma para calcular la cuantía de la indemnización que, en su caso, deba cubrirse.
Tal circunstancia será registrada en el Registro Nacional correspondiente.»
«Artículo 85.- La Carrera Policial comprende el grado policial, la antigüedad, las insignias, condecoraciones, estímulos y reconocimientos obtenidos, el resultado de los procesos de promoción, así como el registro de las correcciones disciplinarias y sanciones que, en su caso, haya acumulado el integrante. Se regirá por las normas mínimas siguientes:
I. Las Instituciones Policiales deberán consultar los antecedentes de cualquier aspirante en el Registro Nacional antes de que se autorice su ingreso a las mismas…»
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Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato.
«Artículo 1. La presente ley es de orden público e interés general, tiene por objeto lo siguiente:
I. Regular la función de seguridad pública y la prevención social de la violencia y la delincuencia.
«Artículo 50. Los servidores públicos de índole ministerial y pericial, así como los de las Instituciones Policiales, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dicha Institución, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones.
Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, no procederá bajo ninguna circunstancia la reincorporación o reinstalación al mismo, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido. En tal supuesto el ex servidor público únicamente tendrá derecho a recibir las prestaciones que le correspondan al momento de la terminación del servicio y que le permanezcan vigentes al tiempo de su reclamo.
En ningún caso procederá el pago de salarios caídos.
La terminación del servicio será inscrita en los Registros Nacional y Estatal de Personal de las Instituciones de Seguridad Pública.»
De las disposiciones legales transcritas, se advierte que deberán quedar inscritas en los Registros Nacional y Estatal de Personal de las Instituciones de Seguridad Pública, la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio, aún y cuando una autoridad jurisdiccional resolviere que ésta fue injustificada o ilegal, sin embargo, se inscribirá también la anulación de la resolución respectiva, como acontece en el caso concreto.
79
Resulta aplicable en este tópico, la tesis aislada, con el rubro siguiente: «SEGURIDAD PÚBLICA. ANTE LA IMPOSIBILIDAD DE REINSTALAR A LOS MIEMBROS DE ESE TIPO DE CORPORACIONES, ASÍ COMO DE SUPRIMIR LA INSCRIPCIÓN DE SU SEPARACIÓN DEL REGISTRO NACIONAL CORRESPONDIENTE, SE DEBE CONSIDERAR QUE LA SENTENCIA QUE DECLARÓ INJUSTIFICADA TAL DECISIÓN CONSTITUYE, POR SÍ, UNA FORMA DE REPARACIÓN.»37
Así, tanto el Registro Nacional como el Estatal de Personal de las Instituciones de Seguridad Pública, son instrumentos creados para evitar que quienes sean separados de una institución de seguridad pública puedan reingresar a alguna similar, en cualquiera de los órdenes de gobierno, ya que el artículo 123, apartado B, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece la prohibición absoluta de reincorporar a los integrantes de las corporaciones policíacas, aun cuando algún Órgano Jurisdiccional determine que la separación fue ilegal, y con independencia de la razón que motivó el cese, ello con la finalidad de beneficiar la seguridad y el combate a la corrupción.
En consecuencia, la eliminación del registro que demuestra que un particular fue removido como elemento de una institución de seguridad pública haría factible que la misma persona solicitara y, eventualmente consiguiera, su reingreso a esas corporaciones, lo que haría nugatorio el objetivo de los registros referidos y, aún más, implicaría autorizar el desacato al mandato constitucional que, como ya se dijo, contiene una prohibición absoluta.
37 Décima Época; Registro: 2008925; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 17, Abril de 2015, Tomo II; Materia(s): Constitucional; Tesis: I.1o.A.95 A (10a.); Página: 1840. 80
A lo señalado, resulta aplicable la tesis aislada de rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. ES IMPROCEDENTE ORDENAR LA SUPRESIÓN DE LA INSCRIPCIÓN DE LA SEPARACIÓN DE LOS AGENTES DE LAS CORPORACIONES RELATIVAS DEL REGISTRO NACIONAL CORRESPONDIENTE, AUN CUANDO ESA DECISIÓN HAYA SIDO DECLARADA INJUSTIFICADA.»38
Refuerza lo expuesto, la jurisprudencia emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, siguiente:
«MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES. EFECTOS DE LA CONCESIÓN DEL AMPARO DIRECTO CONTRA LA SENTENCIA DICTADA EN SEDE JURISDICCIONAL CUANDO SE ADVIERTAN VIOLACIONES PROCESALES, FORMALES O DE FONDO EN LA RESOLUCIÓN DEFINITIVA DICTADA EN SEDE ADMINISTRATIVA QUE DECIDE SEPARARLOS, DESTITUIRLOS O CESARLOS. Conforme a lo establecido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia 2a./J. 103/2012 (10a.) (*), de rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. LA SENTENCIA EN LA QUE SE CONCEDE EL AMPARO CONTRA LA SEPARACIÓN, REMOCIÓN, BAJA, CESE O CUALQUIER OTRA FORMA DE TERMINACIÓN DEL SERVICIO DE MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES, POR VIOLACIÓN AL DERECHO DE AUDIENCIA, DEBE CONSTREÑIR A LA AUTORIDAD RESPONSABLE A PAGAR LA INDEMNIZACIÓN CORRESPONDIENTE Y LAS DEMÁS PRESTACIONES A QUE EL QUEJOSO TENGA DERECHO.», cuando el quejoso impugne en amparo directo la ilegalidad de la resolución definitiva, mediante la cual haya sido separado del cargo que desempeñaba como servidor público de una institución policial, por violaciones procesales, formales o de fondo en el procedimiento administrativo de separación; tomando en cuenta la imposibilidad de regresar las cosas al estado en el que se encontraban previo a la violación, por existir una restricción constitucional expresa, no debe ordenarse la reposición del procedimiento, sino que el efecto de la concesión del amparo debe ser de constreñir a la autoridad responsable a resarcir integralmente el derecho del que se vio privado el quejoso. En estos casos, la reparación integral consiste en
38 Época: Décima Época; Registro: 2008926; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 17, Abril de 2015, Tomo II; Materia(s): Constitucional, Administrativa; Tesis: I.1o.A.94 A (10a.); Página: 1842. 81
ordenar a la autoridad administrativa: a) el pago de la indemnización correspondiente y demás prestaciones a que tenga derecho, y b) la anotación en el expediente personal del servidor público, así como en el Registro Nacional de Seguridad Pública, de que éste fue separado o destituido de manera injustificada.»39
Lo resaltado es propio.
Por tanto, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 300, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se condena a la autoridad demandada para que realice las gestiones necesarias a fin de que sea efectuada la anotación en el expediente personal de la actora, así como en el Registro Nacional y/o Estatal de Seguridad Pública, de que fue removida de manera injustificada, con motivo de lo resuelto en la presente sentencia.
La autoridad demandada deberá informar sobre el cumplimiento otorgado a la condena que precede en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en el artículo 322 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Es ilustrativa sobre la obligación de la autoridad demandada al cumplimiento de esta sentencia, a pesar de que materialmente no tenga las atribuciones legales de cuantificar y pagar la indemnización y demás prestaciones a las que se condenó, la tesis que a continuación se transcribe:
39 Décima Época Registro: 2012722 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación Publicación: viernes 07 de octubre de 2016 10:17 h Materia(s): (Común, Administrativa) Tesis: 2a./J. 117/2016 (10a.) 82
«CONSEJO DE HONOR Y JUSTICIA DE LA SECRETARÍA DE SEGURIDAD PÚBLICA DEL DISTRITO FEDERAL. ESTÁ VINCULADO AL CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA DE NULIDAD Y DE LA INTERLOCUTORIA DEL RECURSO DE QUEJA EN QUE SE LE CONDENÓ AL PAGO DE UNA INDEMNIZACIÓN Y DEMÁS PRESTACIONES QUE CORRESPONDAN. Aun cuando de conformidad con los artículos 53 a 55 de la Ley de Seguridad Pública, así como 36, 42, fracciones V y IX y 61, del Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad Pública, ambos del Distrito Federal, no se otorgan al Consejo de Honor y Justicia materialmente las atribuciones legales de cuantificar y pagar la indemnización y demás prestaciones a las que se condenó en una sentencia de nulidad, en términos de lo dispuesto en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo cierto es que está vinculado a que no siga subsistiendo la omisión de cumplir con la sentencia aludida y la interlocutoria del recurso de queja, por lo que debe asegurarse que dichas determinaciones se cumplan en sus términos por las autoridades que deban realizar directa o materialmente el pago, en virtud de haber sido la autoridad demandada y vencida en el juicio de nulidad, para lo cual, debe agotar el uso de todos los medios a su alcance, incluso de las prevenciones y sanciones que conforme a las disposiciones aplicables pueda formular e imponer, para conseguir ese cumplimiento.»40
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
40 Época: Décima Época; Registro: 2011785; Instancia: Plenos de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 31, Junio de 2016, Tomo III; Materia(s): Administrativa; Tesis: PC.I.A. J/67 A (10a.); Página: 1622. 83
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.
TERCERO. Se decreta la Nulidad Total de la separación verbal impugnada, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto de la misma.
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconocen los derechos solicitados por la parte actora y se condena a la autoridad demandada al pago de las prestaciones siguientes: 1. Indemnización Constitucional; 2. Remuneraciones diarias ordinarias dejadas de percibir; 3. Aguinaldo, vacaciones y prima vacacional; 4. Entero de las cuotas obrero patronales ante el instituto Mexicano del Seguro Social, aportaciones al fondo para la vivienda y al fondo de ahorro para el retiro; y 5. Entrega del fondo de ahorro y la prestación anual de 3 tres días de reyes y 3 tres días por diez de mayo, de conformidad con lo señalado en el Considerando Sexto del presente fallo.
QUINTO. No se reconoció el derecho al pago a: 1. prima de antigüedad; 2. Horas extras y días de descanso obligatorio; y 3. Seguro de vida, atento a lo determinado en el Considerando Sexto de esta sentencia.
Notifíquese a las partes.
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En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, 17 diecisiete de marzo de 2020 dos mil veinte.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1561/1ªSala/19 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado en la Secretaría General de Acuerdos de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 27 veintisiete de agosto de 2019 dos mil diecinueve, *****, promovió proceso administrativo por propio derecho, señalando como actos impugnados los siguientes:
« 1. La remisión a barandilla con número de orden *****, y número de boleta *****, de fecha 30 de junio de 2019, (…) 2. La calificación de la remisión a barandilla por la cantidad de $***** »
La parte actora hizo valer como pretensiones a) La nulidad total de los actos impugnados; b) El reconocimiento del derecho y la condena a las autoridades demandadas para: i) que se le devuelva el pago realizado por la cantidad de $***** (*****), además de los intereses o actualizaciones que se generen desde la fecha en que se realizó el pago hasta la fecha en que se realice la devolución de la cantidad que se reclama, ii) que la autoridad se abstenga de inscribir cualquier tipo de registro de carácter negativo en el libro de sanciones administrativas 2
del municipio de Guanajuato, y para el caso de que se haya realizado alguna anotación de carácter negativo en relación con la supuesta conducta imputada, solicito que se ordene a las autoridades demandadas que se elimine o cancele, y iii) se condene a las autoridades al pleno restablecimiento del derecho violado.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Por acuerdo de 30 treinta de agosto de 2019 dos mil diecinueve, se registró el proceso de mérito y se requirió al actor para que completara su escrito de demanda, principalmente para que señalara la pretensión intentada y los conceptos de impugnación del acto combatido.
Mediante auto de 27 veintisiete de septiembre de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo al actor por cumpliendo lo requerido, por tanto se admitió la demanda, y se ordenó emplazar a la Tesorería Municipal de Guanajuato, Guanajuato, para que diera contestación a la demanda.
A la par se requirió al Director General de Policía Municipal de Guanajuato, Guanajuato, para que informara el nombre del servidor público que elaboró la orden de remisión a barandilla número *****, el servidor público que elaboró la boleta de ingreso a separos ***** y el nombre del servidor público que calificó la misma, así mismo se le requirió para que exhibiera copia certificada de los actos descritos.
Se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en el escrito inicial de demanda, asimismo la presuncional legal y humana. Además se le tuvo por nombrando autorizados y señaló domicilio electrónico para recibir notificaciones.
3
En auto de 29 veintinueve de octubre de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo al Secretario de Seguridad Ciudadana y al Comisario de la Dirección de Policía Municipal Preventiva, ambos del municipio de Guanajuato, Guanajuato, por cumpliendo lo requerido, para lo cual exhibieron copias certificadas de los actos impugnados, además de informar el nombre de los servidores públicos que intervinieron, de quienes se ordenó su emplazamiento.
En dicho proveído, se otorgó el derecho al actor de ampliar su escrito de demanda, respecto de la boleta de arresto ***** de 30 treinta de junio de 2019 dos mil diecinueve y sus anexos.
De igual forma, se tuvo a *****, Tesorero Municipal de Guanajuato, Guanajuato, por contestando en tiempo y forma legal la demanda entablada; se le tuvo por designando abogados autorizados, señalando correo electrónico para recibir notificaciones, y se tuvieron por admitidas las pruebas ofrecidas en su ocurso de contestación.
Luego, en auto de 26 veintiséis de noviembre de 2019 dos mil diecinueve, se requirió a ***** y a *****, quienes se ostentaron respectivamente como Oficial Calificadora y Policía Municipal, ambos de Policía Municipal Preventiva de la Dirección de Seguridad Ciudadana de Guanajuato, Guanajuato, para que acreditaran el carácter con el que se presentaron.
En el referido acuerdo, se tuvo al actor por ampliando su demanda, por lo cual se ordenó correr traslado de dicho escrito a las autoridades demandadas.
4
Posteriormente, en proveído dictado el 10 diez de enero de 2020 dos mil veinte, se tuvo a la Oficial Calificadora -*****-, y al Policía ambos adscritos a la Dirección de Policía Municipal Preventiva de la Dirección de Seguridad Ciudadana, ambos de Guanajuato, Guanajuato -*****-, por dando cumplimiento a lo requerido, esto es, acreditaron su personalidad; por tanto, se les tuvo por contestando la demanda entablada en su contra.
A las autoridades demandadas referidas se les tuvo por designando abogados autorizados, señalando correo electrónico para recibir notificaciones, y se tuvieron por admitidas las pruebas ofrecidas en sus ocursos de contestación, y se les tuvo por haciendo propia la documental ofrecida por el actor consistente en la boleta de ingreso a los separos *****.
En dicho auto, se tuvo además al Tesorero Municipal, a la Oficial Calificadora y al Policía adscritos a la Dirección de Policía Municipal Preventiva de la Dirección de Seguridad Ciudadana, todos de Guanajuato, Guanajuato, por contestando la ampliación a la demanda.
Finalmente, al no existir pruebas pendientes de desahogo, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 27 veintisiete de enero de 2020 dos mil veinte, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por las partes.
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C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso contencioso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 4, fracción I, 7 y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; 243, segundo párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. De conformidad con lo previsto por el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, previo al estudio del fondo, debe fijarse de manera precisa los actos impugnados por la parte actora1.
Así, del análisis integral al escrito de demanda y su ampliación, se advierte que el accionante pretende controvertir la legalidad del arresto administrativo con la documental consistente en:
▪ La «boleta de ingreso a separos» con folio *****, de 30 treinta de junio de 2019 dos mil diecinueve, emitida por *****, Oficial
1 Al efecto, resulta ilustrativo lo establecido en la tesis de rubro: «ACTOS RECLAMADOS. REGLAS PARA SU FIJACIÓN CLARA Y PRECISA EN LA SENTENCIA DE AMPARO.» Novena Época; Registro: 181810; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIX, Abril de 2004; Materia: Común; Tesis: P. VI/2004; Página: 255 6
Calificadora de la Policía Municipal Preventiva de la Dirección de Seguridad Ciudadana de Guanajuato, Guanajuato.
▪ La «orden de pago *****» de 1 uno de julio de 2019 dos mil diecinueve, emitida por la Oficialía Calificadora, mediante la cual se determina la cantidad a pagar de $***** (*****).
Actuaciones cuya existencia se encuentran debidamente acreditadas en autos, toda vez que el Secretario de Seguridad Ciudadana de Guanajuato, Guanajuato, a la par de informar el nombre del servidor público que practicó el arresto administrativo a ***** -actor-, exhibió en copia certificada la boleta de ingreso a separos con folio *****, de 30 treinta de junio de 2019 dos mil diecinueve ***** así como la calificación de la misma, contenida en la orden de pago número ***** de 1 uno de julio de 2019 dos mil diecinueve, a nombre del actor.
Dicha documental no fue legalmente controvertida por las partes, por el contrario -bajo el principio de adquisición procesal- fue hecho propio por el Tesorero Municipal y por el Policía adscrito a la Dirección de Policía Municipal Preventiva de la Dirección de Seguridad Ciudadana, todos de Guanajuato, Guanajuato -autoridades demandadas-; sumado a que se trata de documental pública, emitida por funcionarios en ejercicio de sus funciones, calidad que se confirma por la existencia de firmas, sellos y logotipos; por lo cual se les otorga valor probatorio pleno al tenor de lo dispuesto en los artículos 48, fracción II, 78, 117, 121 y 123 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Por otra parte, el actor exhibió como medio de prueba, el original del recibo oficial de pago número *****, de 30 treinta de junio de 2019 7
dos mil diecinueve, para acreditar que erogó a la Tesorería Municipal de Guanajuato, Guanajuato, la cantidad de $***** (*****), el cual en su descripción refiere: «INF AL BANDO POLICÍA Y BUEN GO PAGO DE MULTA POR VIOLAR ART 34 FRACC XV DEL BP Y BG OP *****», emitido a nombre de *****- actor-.
Toda vez que el documento mencionado corresponde a su original, así como en atención a que los datos de identificación contenidos en dicho documento resultan coincidentes con la «boleta de ingreso a separos» con folio *****, de 30 treinta de junio de 2019 dos mil diecinueve, además de hacer referencia a la «orden de pago *****» de 1 uno de julio de 2019 dos mil diecinueve, mediante la cual se determina la cantidad a pagar de $***** (*****); dicho comprobante de pago es suficiente para generar convicción en quien resuelve respecto de que el pago consignado en el mismo fue erogado por el accionante en cumplimiento de los actos impugnados.
Lo anterior, en adminiculación con el reconocimiento expreso2 vertido por el Tesorero Municipal de Guanajuato, Guanajuato, en su ocurso de contestación, en relación con la veraz emisión del aludido recibo de pago, de conformidad con lo previsto por los artículos 48, fracción II, 78, 117 y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato,
2 Visible a foja 41 del expediente original, en el cual el Tesorero Municipal manifestó en las causales de improcedencia y sobreseimiento: « […] la actuación de esta autoridad consistió en recibir información por parte de otra instancia del municipio, por lo que se procedió a recepcionar (sic) el pago motivo del presente.» Énfasis añadido. 8
por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
Solicita el Tesorero Municipal de Guanajuato, Guanajuato, el sobreseimiento del proceso en virtud de que el acto impugnado fue emitido por diversas autoridades municipales.
Es fundado el planteamiento del Tesorero Municipal de Guanajuato, Guanajuato, en relación a que no tiene el carácter de autoridad demandada en este proceso, al tenor de lo dispuesto en el artículo 261, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, como a continuación se expone:
No obra en autos probanza alguna que acredite que el Tesorero Municipal de Guanajuato, Guanajuato, haya dictado, ordenado, ejecutado o tratado de ejecutar la «boleta de ingreso a separos folio *****» de 30 treinta de junio de 2019 dos mil diecinueve, o su calificación para determinar el monto de la sanción, sin que sea obstáculo para ello, la manifestación del accionante relativa a que dicha autoridad es la encargada de recibir el pago y expedir el recibo correspondiente.
Por esa razón, respecto a dicha autoridad, no se actualiza la figura de demandado prevista en el inciso a), fracción II del artículo 251 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, pues no le es atribuible tal calidad, ya que para determinar el carácter de autoridad demandada es indispensable 9
analizar las características particulares de aquel a quien se le imputa el acto reclamado y la naturaleza de éste.
Entonces, podemos observar que en el escrito inicial de demanda se le atribuye el carácter de autoridad demandada a la Tesorería Municipal de Guanajuato, Guanajuato; empero, en los actos tachados de ilegales, no hubo pronunciamiento o intervención de su parte, esto es, no fue ordenado, dictado ni ejecutado por dicha autoridad.
Es necesario destacar que un recibo de pago en el cual la autoridad recaudadora consigna la recepción de un monto, constituye el medio idóneo para acreditar el cumplimiento de la obligación correspondiente, pero sólo cuando éste versa sobre el pago relativo a un crédito fiscal «previamente determinado».
Es decir, el recibo de pago no constituye un acto administrativo cuando el particular efectúa ante la autoridad recaudadora el pago correspondiente con motivo del cumplimiento de una multa previamente determinada por diversa autoridad, lo cual implica que la actividad de la exactora únicamente se limita a recibir pasivamente el pago que el particular realiza.
En cambio, cuando no se haya determinado o liquidado alguna multa ni se hayan establecido las bases para cuantificarla por autoridad administrativa diversa a la recaudadora; y en el recibo de pago sea precisada la cantidad que el particular debe enterar por concepto de multa a causa de la infracción impuesta, se está en presencia de un acto administrativo.
10
Refuerza lo anterior, el criterio emitido por el Pleno de este Tribunal, que enseguida se transcribe:
«RECIBO DE PAGO. ACTO ADMINISTRATIVO. Cuando el justiciable señale como acto impugnado el cobro de un crédito fiscal y lo acredite por medio de los recibos correspondientes a los pagos que realizó, en términos de la interpretación del artículo 136 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; las Salas del Tribunal de Justicia Administrativa deberán admitir la demanda respectiva, pues ese documento de pago -es un acto administrativo- al ser una declaración unilateral de voluntad susceptible de incidir en la esfera jurídica del gobernado, ya sea creando, declarando, reconociendo, transmitiendo o extinguiendo una situación jurídica individual, siempre que cumpla con los siguientes elementos: a) ser emitido de manera unilateral por la autoridad -puede ser el área respectiva encargada de recibir el pago la que realice el cálculo del crédito o bien el órgano hacendario municipal-, en ejercicio de sus funciones públicas previstas en la norma hacendaria; b) deberá incidir en la esfera jurídica del particular afectado, creando y declarando la obligación fiscal determinada en cantidad liquida; c) generar una situación jurídica individual y concreta que trascienda en el patrimonio del particular destinatario del acto al realizar el pago, lo cual deberá acreditarse en autos una vez colmado lo anterior, sin mayor trámite deberá admitirse la demanda, pues dichos recibos de pago son actos administrativos impugnables en su modalidad de crédito fiscal»3
En este mismo sentido, resulta aplicable al efecto la tesis aislada V.2o.P.A.13 A (10a.)4, que a continuación se transcribe:
«RECIBO DE PAGO DE UNA MULTA POR INFRACCIONES DE TRÁNSITO. ES UN ACTO DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO, CUANDO LA ENTIDAD RECAUDADORA LIQUIDA EL MONTO DE LA INFRACCIÓN Y/O DE CONCEPTOS NO REFERIDOS EN LA BOLETA CORRESPONDIENTE (APLICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA 2a./J. 182/2008). De la jurisprudencia 2a./J. 182/2008, publicada en el Semanario Judicial de la Federación
3 Toca 60/18 PL. Recurrente: **. Resolución del 10 diez de enero de 2018 dos mil dieciocho. 4 Décima Época; Registro: 2012863; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 35, Octubre de 2016, Tomo IV; Materia: Común, Administrativa; Tesis: V.2o.P.A.13 A (10a.); Página: 3037. 11
y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVIII, diciembre de 2008, página 294, de rubro: «TENENCIA O USO DE VEHÍCULOS. EL RECIBO DE PAGO RELATIVO NO CONSTITUYE UN ACTO DE AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO.», así como de la ejecutoria que le dio origen, se advierte que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció que el recibo de pago del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos constituye solamente el medio idóneo para acreditar el cumplimiento de la obligación correspondiente y no un acto de autoridad imputable a la autoridad fiscal, debido a que es el gobernado quien voluntariamente acude a liquidar dicho impuesto, sin que exista un acto coercitivo de la autoridad correspondiente; de igual manera, señaló que no acontece lo mismo en relación con la determinación unilateral del monto a pagar por concepto de dicho impuesto o la negativa a proporcionar los servicios administrativos ante la existencia de algún adeudo por el concepto señalado, al constituir indudablemente actos de autoridad que afectan la esfera jurídica del gobernado, sin necesidad de acudir a los órganos judiciales, ni requerir del consenso de la voluntad del afectado, debido a que la autoridad administrativa encargada del trámite ejerce una facultad de decisión, por lo que constituye una potestad administrativa cuyo ejercicio le es irrenunciable. De esta manera, del criterio referido puede deducirse que, en términos generales, el recibo de pago de una contribución no constituye un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo, pues lo único que acredita es la existencia de un acto de autoaplicación de la ley, en el caso de que la autoridad no haya intervenido en la determinación del tributo ni hubiese desarrollado actos diversos e independientes de la autodeterminación realizada por el propio contribuyente. En esas condiciones, si con motivo de una multa determinada por un agente de tránsito, el particular efectúa ante la tesorería el pago respectivo, sin que la entidad recaudadora realice determinación alguna, adoptando la postura pasiva de fungir sólo como receptora del pago, éste no constituye un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo; sin embargo, no sucede lo mismo cuando en la boleta de infracción no se advierte que el oficial de tránsito hubiese determinado o liquidado alguna multa o infracción ni establecido las bases para cuantificarla (como acontece por ejemplo cuando se fija en específico el número de salarios mínimos que habrán de pagarse con motivo de la infracción), y en el recibo de pago se precisa la cantidad que el contribuyente debió enterar por concepto de multa por la infracción referida en la boleta, o bien, cuando en el recibo también se hace referencia a otros conceptos como parte del monto pagado, como podrían ser los de asistencia social, mejoras en servicio público, fomento al deporte, servicio de almacenaje, servicio de grúa y certificado médico, entre otros. Lo anterior es así, debido a que en esos dos supuestos, es evidente 12
que la liquidación de dicha infracción y de los referidos conceptos fue realizada por la propia autoridad recaudadora, ya que no derivan directamente de la boleta de infracción, ni la actividad de la exactora se contrae a recibir pasivamente el pago que el particular realiza luego de haber sido determinado y liquidado por diversa autoridad, lo que pone de manifiesto que se trata de aspectos introducidos unilateralmente por dicha autoridad al momento del cobro y evidencia la existencia de una relación de supra a subordinación entre el gobernado y la referida autoridad, pues a través del cobro reflejado en el recibo de pago crea, modifica o extingue por sí o ante sí, una situación que afecta la esfera jurídica de aquél, ejerciendo facultades de decisión; de ahí que constituya un acto de autoridad para efectos del juicio constitucional, en términos del artículo 5o., fracción II, de la Ley de Amparo.»
Énfasis añadido.
En el caso concreto, se clarifica que el recibo de pago ofertado por el actor en su demanda no tiene naturaleza de acto administrativo y, por tanto, no es susceptible de ser impugnado, conforme a lo preceptuado en los numerales 136 y 251, fracción I, inciso a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, toda vez que se liquidó o determinó el monto a pagar en la «orden de pago *****» de 1 uno de julio de 2019 dos mil diecinueve, emitida por la Oficial Calificadora adscrita a la Policía Municipal Preventiva de la Dirección de Seguridad Ciudadana Guanajuato, Guanajuato, mediante la cual se determina la cantidad a pagar de $***** (*****), autoridad que compareció a proceso y reconoció dicha calificación -tal como ha quedado precisado en el considerando segundo de este fallo-.
Por consiguiente, se advierte que la autoridad recaudadora no efectuó la determinación de la multa mediante la recepción del pago del justiciable, sino que lo hizo la Oficial Calificadora adscrita a la Policía 13
Municipal Preventiva de la Dirección de Seguridad Ciudadana de Guanajuato, Guanajuato -*****-.
En consecuencia, esa autoridad recaudadora no tiene el carácter de autoridad demandada, actualizándose así la causal de improcedencia prevista en el artículo 261, la fracción VI, en relación con el diverso numeral 251, fracción II, inciso a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, resultando procedente sobreseer en el presente proceso únicamente respecto del Tesorero Municipal de Guanajuato, Guanajuato, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 262, fracción II, del código de la materia.
Es importante precisar, que el sobreseimiento decretado no exime a la autoridad recaudadora de realizar -dentro del ámbito de su competencia- los actos necesarios para el eficaz cumplimiento de esta sentencia, considerando al efecto que todas las autoridades que por razón de sus funciones deban intervenir en la ejecución del fallo se encuentran obligadas a ello. Esto es, en su caso, la dependencia hacendaria de mérito deberá intervenir eficazmente en la devolución de la cantidad que ingresó indebidamente al erario público municipal que administra dicha Tesorería.
Como apoyo a lo anterior, se invoca la jurisprudencia 1a./J. 57/20075, pronunciada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, del tenor siguiente:
«AUTORIDADES NO SEÑALADAS COMO RESPONSABLES. ESTÁN OBLIGADAS A REALIZAR LOS ACTOS NECESARIOS PARA EL EFICAZ CUMPLIMIENTO DE LA EJECUTORIA DE AMPARO. Aun
5 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, Mayo de 2007, página 144. Número de registro: 172605. 14
cuando las autoridades no hayan sido designadas como responsables en el juicio de garantías, pero en razón de sus funciones deban tener intervención en el cumplimiento de la ejecutoria de amparo, están obligadas a realizar, dentro de los límites de su competencia, todos los actos necesarios para el acatamiento íntegro y fiel de dicha sentencia protectora, y para que logre vigencia real y eficacia práctica.»
Sobre el mismo tema, resulta ilustrativa la tesis aislada II.1o.P.A.153 K6, emitida por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Segundo Circuito, que señala:
«SENTENCIAS DE AMPARO. ESTAN OBLIGADAS A SU CUMPLIMIENTO. TODAS LAS AUTORIDADES QUE DEBAN INTERVENIR EN SU EJECUCION, AUN CUANDO NO HAYAN INTERVENIDO EN EL AMPARO. El hecho de que alguna autoridad no haya sido señalada como parte en el juicio de amparo, no implica que no esté obligada a cumplir con el fallo protector, por el contrario, a su cumplimiento se obligan todas aquellas autoridades que por razón de sus funciones deban intervenir en su ejecución.»
Así, con independencia o no del sobreseimiento de la misma como autoridad demandada, el Tesorero Municipal de Guanajuato, Guanajuato -al tener el carácter de autoridad exactora- está obligada a realizar la devolución de la cantidad pagada indebidamente ante sus cajas recaudadoras, todo ello en razón de sus funciones, sin perjuicio de haber sido o no parte en el procedimiento de origen.
Se invoca así el siguiente criterio por analogía de la Segunda Sala de este Tribunal, que se cita a continuación:
«TESORERO MUNICIPAL. CON INDEPENDENCIA DE HABER SIDO O NO PARTE EN EL PROCEDIMIENTO DE ORIGEN, ANTE LAS GESTIONES DE LA AUTORIDAD CONDENADA; EN SU CARÁCTER DE AUTORIDAD FISCAL, TIENE EL DEBER DE DEVOLVER LAS CANTIDADES PAGADAS INDEBIDAMENTE POR EL ACTOR, AL
6 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo XV-2, Febrero de 1995, página 554. Número de registro: 208849. 15
HABER OBTENIDO ESTE UNA SENTENCIA FAVORABLE. De lo previsto en los numerales 15, inciso C); 52, 53 y 59 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, se desprende que, con independencia de haber sido parte o no en el procedimiento administrativo originario en el que se ordena la devolución de las cantidades pagadas indebidamente por el actor, los tesoreros municipales, ante las gestiones de la autoridad condenada, tienen la obligación de realizar la devolución del pago, en razón de que el actor de origen interpuso oportunamente el proceso administrativo en el que obtuvo sentencia favorable.»7
Esto es, en nada le beneficia el sobreseimiento, pues el mismo no impide el estudio de fondo del asunto y en su caso no le exime del cumplimiento de la sentencia; lo cierto es que participa del acto confutado al recibir el monto determinado como multa.
Por otra parte, refieren las autoridades demandadas -la Oficial Calificadora y el Policía ambos adscritos a la Dirección de Policía Municipal Preventiva de la Dirección de Seguridad Ciudadana de Guanajuato, Guanajuato- que se actualiza la causal de improcedencia contenida en la fracción II, del artículo 261, esto es, que el arresto administrativo impugnado ha sido consumado de modo irreparable.
Este juzgador determina la no actualización de dicha causal, conforme se expone a continuación:
Primeramente se precisa que los actos consumados de modo irreparable son aquellos que al realizarse en todos y cada uno de sus efectos y consecuencias, física y materialmente ya no pueden ser restituidos al estado en que se encontraban antes de las violaciones reclamadas. Se trata de actos contra los cuales sus efectos ya no se pueden retrotraer ni física ni jurídicamente para poder reparar al gobernado el derecho afectado.
7 Recurso de Revisión 165/2ªSala/ 16, sentencia del 27 de junio de 2017, publicado en el Sistema de Criterios de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, consultable en: https://criterios.tjagto.gob.mx/ 16
Para determinar si se está en presencia de un acto de tal naturaleza, se debe atender a la reparación física y material de los mismos, es decir, al hecho de que el gobernado pueda gozar nuevamente del derecho tutelado, y que estima le fue transgredido, igual que antes de las violaciones cometidas, tomando en cuenta la posibilidad del análisis de la legalidad de los actos realizados en perjuicio del actor.
A mayor abundamiento, la causal de improcedencia contenida en la fracción II del artículo 261 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, debe concatenarse con los efectos que tendría la sentencia, para ello se acude al numeral 300 del citado código, que a la letra dice:
«Artículo 300. Los efectos de la sentencia serán: I. Reconocer, total o parcialmente, la legalidad y validez del acto o resolución impugnado; II. Decretar, total o parcialmente, la nulidad del acto o resolución combatido y las consecuencias que de éstos se deriven; III. Decretar la nulidad del acto o resolución impugnado, debiendo precisar con claridad la forma y términos en que la autoridad deba cumplir; IV. Modificar el acto o resolución impugnado; V. Reconocer la existencia de un derecho; y VI. En su caso, imponer la condena que corresponda.»
Énfasis añadido.
En la especie, como puede advertirse de los hechos narrados por el justiciable, el arresto administrativo no se impugnó con la intención de recuperar su libertad, menos aún para retrotraer el tiempo y evitar que se ejecutara, señala que tal detención fue impugnada ante este Órgano Jurisdiccional, para que se analizara la legalidad de dicho acto y en su caso, se restableciera el daño económico que se le generó con 17
motivo de la detención administrativa, es por ello que quien resuelve considera que no se actualiza la causa de improcedencia, cabe hacer mención que el arresto sigue surtiendo sus efectos jurídicos en la esfera del justiciable, esto es, las consecuencias materiales, como lo fue la sanción pecuniaria.
De igual manera, se considerar que la autoridad administrativa lleva un registro de sancionados, a efecto de que al momento de individualizar las sanciones se tome en cuenta la reincidencia, lo cual incluso podría trascender a la buena fama de la persona; así debe señalarse que ello es una consecuencia directa de la resolución que determinó que el particular es responsable de la infracción atribuida, de manera que válidamente se puede combatir ésta sin que se estime que el acto ha sido consumado de modo irreversible.
Resulta ilustrativa al respecto, la jurisprudencia por contradicción de rubro «ARRESTO. SI YA SE EJECUTÓ, EL JUICIO DE AMPARO PROMOVIDO EN SU CONTRA, ES IMPROCEDENTE, POR CONSTITUIR UN ACTO8.»
Ahora bien, en relación con el criterio9 invocado por las autoridades demandadas, emitido por la Tercera Sala de este órgano jurisdiccional, de rubro y texto:
«ARRESTO ADMINISTRATIVO. SU IMPROCEDENCIA AL CONSTITUIR UN ACTO CONSUMADO DE MODO IRREPARABLE. Tratándose de un arresto administrativo o de una remisión a barandilla sufrida por el actor, por parte de los oficiales de la Dirección de Seguridad Pública, Vialidad y Transporte, se actualiza la causal de improcedencia prevista en la
8 Novena Época. Registro: 171537. Instancia: Segunda Sala. Tesis de Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXVI, Septiembre de 2007. Materia: Administrativa. Tesis: 2a./J. 171/2007. Página: 423 9 Expediente 1221/3ª Sala/14. Actor: *********. Sentencia de 14 catorce de julio de 2014 dos mil catorce.
18
fracción II del artículo 261 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por lo que debe sobreseerse en el proceso con base en la fracción II del diverso ordinal 262 de la codificación en cita, ello es así, ya que se parte de la premisa de que el arresto administrativo alegado destacadamente se ha consumado de un modo irreparable; esto es, cuando estos hayan producido todos sus efectos, de manera tal que no es posible restituir al particular en el goce del derecho violado, ya que aun en el caso de que se fallara a favor del gobernado, la sentencia carecería de efectos prácticos, precisamente ante la imposibilidad material de devolver las cosas al estado en que se hallaban antes de la violación.»
En ese tenor, cabe destacar que el criterio contiene la opinión jurídica que el titular sostuvo sobre un punto de derecho, sin embargo el mismo es orientador y no debe aplicarse de manera indistinta a aquellos asuntos relacionados al tema, sino que debe atenderse al caso concreto, como ocurre en la especie, por lo cual deberán atender a los argumentos vertidos supralineas, ahora bien, del análisis detallado del criterio en comento, es de advertirse que este es aplicable, cuando las autoridades administrativas hicieron efectivo el arresto administrativo, pues en este caso, efectivamente no se puede retrotraer el tiempo con la finalidad de recuperar la libertad, es así que quien resuelve deberá analizara la legalidad de dicho acto y en su caso, se restableciera el daño económico que se le generó con motivo de la detención administrativa.
En ese tenor, las autoridades demandadas -Oficial Calificador y el Policía ambos adscritos a la Dirección de Policía Municipal Preventiva de la Dirección de Seguridad Ciudadana de Guanajuato, Guanajuato-, hacen valer también la improcedencia del proceso al tenor de lo dispuesto en el artículo 261, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en virtud de que consideran que el acto impugnado 19
consistente en la calificación de la remisión de ingreso a separos, fue consentido tácitamente al impugnarse de forma extemporánea.
Las autoridades demandadas puntualizan -como se asentó en los antecedentes de este fallo- que el actor al momento de presentar su escrito de demanda únicamente señaló como acto impugnado «boleta de ingreso a separos con folio *****, de 30 treinta de junio de 2019 dos mil diecinueve», lo que se traduce, a su parecer, en el consentimiento tácito de la calificación a dicho acto, pues fue hasta el 19 diecinueve de septiembre de 2019 dos mil diecinueve, que el actor al completar su demanda impugnó dicha calificación.
Se desestima la causal de improcedencia invocada por las autoridades, de conformidad con los siguientes argumentos jurídicos:
Tratándose de arrestos administrativos, en un primer momento un funcionario al detectar la comisión de una conducta contraria a los ordenamientos correspondientes, procede a la detención de la persona infractora, asentando su actuar en una boleta de detención, poniendo de inmediato al detenido a disposición de la autoridad calificadora.
El arresto, del latín “ad” y “restare” (quedar, detener, poner preso), implica una corta privación de la libertad, cuya duración no debe exceder de treinta y seis horas conforme al artículo 21 constitucional, permanencia que es decretada por autoridad administrativa, el cual puede imponerse como una medida de apremio o corrección disciplinaria.
Por lo cual, para que la persona pueda recuperar la libertad, deberá cumplir con el tiempo determinado por el funcionario competente, 20
quien «califica» la infracción; esto es, en este segundo momento se determina el tiempo de arresto o bien, la cuantía de la multa a que el particular se ha hecho acreedor.
De lo anterior, puede desprenderse la existencia de una relación de dependencia entre ambos actos (emisión de boleta de arresto administrativo y su calificación); en la cual, la calificación se vuelve consecuencia de la emisión de la boleta; más no en sentido opuesto, pues la emisión de la boleta es un acto primario, sin el cual no puede existir una calificación.
Entonces, la emisión de la boleta puede ser impugnada en forma independiente y, sin necesidad de combatir la legalidad de su calificación, pues ésta última puede quedar anulada como fruto de un acto viciado.
Resulta aplicable por analogía al presente caso, la jurisprudencia siguiente:
«ACTOS VICIADOS, FRUTOS DE. Si un acto o diligencia de la autoridad está viciado y resulta inconstitucional, todos los actos derivados de él, o que se apoyen en él, o que en alguna forma estén condicionados por él, resultan también inconstitucionales por su origen, y los tribunales no deben darles valor legal, ya que de hacerlo, por una parte alentarían prácticas viciosas, cuyos frutos serían aprovechables por quienes las realizan y, por otra parte, los tribunales se harían en alguna forma partícipes de tal conducta irregular, al otorgar a tales actos valor legal.»10
10 Séptima Época. Registro: 252103. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Volumen 121-126, Sexta Parte. Materia: Común. Página: 280 21
Es de resaltar a la parte demandada, que el numeral 26711 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, permite a este órgano jurisdiccional hacer el requerimiento a la parte actora, para que aclare, corrija o complete su demanda.
Dicha potestad procesal se concede a ambas partes, sin que implique un desequilibrio entre éstas. Además, el escrito con el que se cumpla el requerimiento, formará parte integral del primero, pues el efecto que tiene el mismo, es admitir la demanda atendiendo al contenido de ambos escritos.
Ahora bien, distinta a la apreciación de las autoridades demandadas, el actor en su escrito primigenio de demanda si impugna la calificación a la remisión de ingreso a separos, pues incluso señala como autoridad demandada a la Tesorería Municipal de Guanajuato, Guanajuato, autoridad que recibió el pago determinado en la calificación impugnada.
Cabe apuntar, que el requerimiento formulado por este órgano jurisdiccional, fue de manera integral, y es así como se analiza la demanda -la cual está constituida por ambos escritos-; pues de interpretarse de manera distinta, no se hubiese colmado el requerimiento formulado y su consecuencia jurídica sería tener por no presentada la demanda. Lo que en la especie no ocurre.
Lo anterior, en aras de una procuración de justicia que evite formalismos procesales y que atienda a la verdadera intención del
11 «Cuando la demanda no reúna los requisitos que establece el artículo 265 de este Código, o bien no se adjunten los documentos a que se refiere el artículo anterior, el juzgador requerirá al actor para que en el término de cinco días, la aclare, corrija o complete, con el apercibimiento que, de no hacerlo, se tendrá por no presentada. Respecto de las pruebas documental, pericial y confesional se tendrán por no ofrecidas.» 22
gobernado, esto se traduce en dirigir el proceso de tal forma que no haya dilaciones o entorpecimientos indebidos y asegurar un real y efectivo acceso a la justicia.
Resulta ilustrativa la siguiente tesis12 en materia constitucional y administrativa que dice:
«TUTELA JUDICIAL EFECTIVA Y PRINCIPIO IN DUBIO PRO ACTIONE O FAVOR ACTIONIS. INTERPRETACIÓN DE LA QUE DEBE PARTIR LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA PARA RESPETAR ÉSTE Y LOS PARÁMETROS CONVENCIONALES Y CONSTITUCIONALES DE AQUÉLLA, RESPECTO DE LAS CAUSAS DE IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO DEL JUICIO, PREVISTAS EN LOS ARTÍCULOS 56, FRACCIÓN VII Y 57, FRACCIÓN II, DE LA LEY DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA PARA EL ESTADO DE NUEVO LEÓN. Los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sustentan el derecho humano a la protección judicial efectiva, que incluye contar con recursos sencillos, rápidos y efectivos para impugnar la vulneración a derechos fundamentales. En ese sentido, acorde con los artículos 1o. y 103, fracción I, de la Carta Magna, como el juicio de amparo es la vía idónea para garantizar el respeto al mencionado derecho humano, en el estudio de constitucionalidad del acto reclamado emanado de la jurisdicción contenciosa administrativa, al que se le atribuya contravenir aquél, habrá de tomarse en cuenta que los órganos encargados de ésta deben asumir una actitud de facilitadores del acceso a la jurisdicción, porque si bien es cierto que han de ajustar sus actos a las disposiciones legales aplicables, también lo es que en la interpretación para sustentar sus actuaciones deben favorecer la eliminación de actos u omisiones innecesarias que obstaculicen la indicada prerrogativa o la hagan nugatoria. Resulta orientador en este aspecto, el informe 105/99 emitido por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el caso 10.194, «Palacios, Narciso-Argentina» de 29 de septiembre de 1999, en donde estableció que lo que protege ese derecho es que el acceso a la justicia no se convierta en un desagradable juego de confusiones en detrimento de los particulares, en tanto que se argumentó
12 Décima Época. Registro: 2003187. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Tesis: Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Libro XVIII, Marzo de 2013, Tomo 3. Materias: Constitucional, Administrativa. Tesis: IV.2o.A.34 A (10a.). Página: 2167 23
que las garantías a la tutela judicial efectiva y al debido proceso imponen una interpretación más justa y beneficiosa en el análisis de los requisitos de admisión a la justicia, al punto de que por el principio in dubio pro actione o favor actionis, hay que extremar las posibilidades de interpretación en el sentido más favorable. Así, dicho organismo sustentó que las garantías relativas a la eliminación de las trabas que impidan u obstaculicen el acceso a la jurisdicción, a la interpretación de las normas reguladoras de los requisitos de acceso a la jurisdicción en forma favorable a la admisión de la pretensión evitándose incurrir en hermenéuticas ritualistas (in dubio pro actione o favor actionis), y a que no se desestimen aquellas pretensiones que padecen de defectos que pueden ser subsanados, implican la obligación para las autoridades jurisdiccionales de resolver los conflictos que les plantean las partes de manera integral y completa, evitando formalismos o interpretaciones no razonables u ociosas que impidan o dificulten el enjuiciamiento de fondo y la auténtica tutela judicial, pues el aludido principio in dubio pro actione o favor actionis, exige que los órganos judiciales, al interpretar los requisitos procesales legalmente previstos, tengan presente la ratio de la norma, con el fin de evitar que los meros formalismos o entendimientos no razonables impidan un enjuiciamiento de fondo del asunto. En ese contexto, para respetar los parámetros convencionales y constitucionales de la tutela judicial efectiva y el principio in dubio pro actione o favor actionis, la jurisdicción contenciosa administrativa debe partir de una interpretación convencional de las causas de improcedencia y sobreseimiento del juicio, previstas en los artículos 56, fracción VII y 57, fracción II, de la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Nuevo León, en la que, sin desatender los requisitos procesales, se facilite el acceso a la obtención de un pronunciamiento de fondo de lo pretendido, tomando en cuenta la pretensión real que derive del estudio integral de la demanda, a la que habrán de quedar vinculadas procesalmente las demandadas, pues si solamente se atiende a la denominación literal con la que el actor calificó su pretensión y a la respectiva negativa lisa y llana de las autoridades demandadas, ese proceder eventualmente deja a merced de interpretaciones rigoristas carentes de razonabilidad el debido examen de la naturaleza y verdadera pretensión de anulación de los actos impugnados.»
Énfasis añadido.
Así, con la finalidad de no dejar en estado de indefensión al actor y en aras de integrar una Litis completa en el presente juicio de nulidad, de 24
conformidad con los artículos 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, a fin propiciar el acceso efectivo al derecho fundamental de impartición de justicia, se determina infundada la causal de improcedencia en estudio.
Agotado lo anterior, quien resuelve no advierte causal de improcedencia o sobreseimiento alguna que impida el análisis de fondo de la causa contenciosa en contra de la Oficial Calificadora y el Policía ambos adscritos a la Dirección de Policía Municipal Preventiva de la Dirección de Seguridad Ciudadana de Guanajuato, Guanajuato, por lo que al respecto se determina no sobreseer en el proceso, dado que no se actualiza ninguna hipótesis de las previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos vertidos por las autoridades demandadas tendientes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS 25
SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».13
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. Por cuestión de método, se precisa que el estudio de los conceptos de impugnación, se abordará de forma diversa a la que fueron expuestos por el accionante. Ello tiene sustento por analogía, en la tesis de jurisprudencia «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO»14
Lo que antecede dado que los conceptos de impugnación identificados como PRIMERO y SEGUNDO del escrito inicial de demanda, así como PRIMERO de la ampliación de demanda, se encuentran directamente relacionados puesto que en ellos, esencialmente sostiene el actor la indebida motivación y fundamentación del acto administrativo.
Esencialmente sostiene el actor la falta de los requisitos de validez que debe contener todo acto de autoridad, destacando la indebida fundamentación y motivación del arresto administrativo. Aduce la omisión señalar los hechos y razones que tuvo la encausada para realizar la detención, además de que la autoridad apreció los hechos de manera distinta a la que ocurrieron.
Por su parte, las autoridades demandadas sostienen la validez de los actos impugnados, dado que se encuentran consumados y además señalan que fueron consentidos por el actor.
13 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 14 Novena Época; Registro: 167961; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tesis de Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXIX, Febrero de 2009; Materia: Común; Tesis: VI.2o.C. J/304; Página: 1677. 26
Entonces, dado que el estudio de las causales de improcedencia ha quedado superado, el problema jurídico en el presente proceso consiste en determinar si los textos señalados en la «boleta de ingreso a separos» con folio *****, de 30 treinta de junio de 2019 dos mil diecinueve, impugnado, son suficientes para considerar debidamente motivado dicho acto.
Ello, atendiendo a que en el proceso administrativo, la controversia se configura principalmente con el acto impugnado y la correspondiente demanda.
A juicio de este resolutor los conceptos de impugnación en análisis son fundados con base en las consideraciones de hecho y de derecho que a continuación se exponen:
Es necesario apuntar algunas ideas relacionadas con la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativa a la fundamentación y motivación, distinguiendo los aspectos formal y material que deben contener los actos administrativos.
La correcta fundamentación implica que en el acto de autoridad se exprese la norma legal aplicable al caso concreto; la motivación se trata del argumento que revela y explica al justiciable la actuación de la autoridad, de modo que, además de justificarla, le permita su defensa, para el caso que resulte irregular.
Entonces, cuando hay violación a la garantía de motivación, ésta podrá ocurrir de dos maneras: 27
(a) Formal, cuando hay omisión total o incongruencia del argumento explicativo; también si es tan insuficiente que el destinatario no pueda conocer lo esencial de las razones que informan el acto, de manera que esté imposibilitado para cuestionarlo y defenderse adecuadamente, y
(b) Material, cuando la explicación o razones dadas son insuficientes o indebidas, pero dan noticia de las razones de manera tal, que se pueda cuestionar el mérito de lo decidido.
Por tanto, la transgresión a la garantía de motivación, puede configurarse de diversas maneras.
La omisión de la motivación, se configura cuando la actuación de la autoridad no expresa argumento que permita reconocer la aplicación del sistema jurídico o de criterios racionales, sea tratándose de aspectos reglados o cuando se ejercen facultades en el ámbito discrecional.
Asimismo, la incongruencia en la motivación, se revela cuando los argumentos justificatorios de la autoridad no coinciden o se relacionan con la decisión expresada, es decir, no se permite identificar la «ratio decidenci».
Por otra parte, una indebida motivación acontece cuando las razones de la decisión administrativa no tienen relación con la apreciación o valoración de los hechos que tuvo en cuenta la autoridad, o el precepto en el que se subsumen es inadecuado, no aplicable o se interpreta incorrectamente, es decir, no hay justificación de la actuación de la autoridad que sea acorde con los hechos apreciados.
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Finalmente, una motivación insuficiente se traduce en una falta de razones que impiden conocer los criterios fundamentales de la decisión, es decir, cuando se expresan ciertos argumentos pro forma, que pueden tener ciertos grados de intensidad o variantes que determinan una violación formal o material, aunque permiten al afectado defenderse o impugnar tales razonamientos, pero que resultan exiguos para tener conocimiento pleno de los elementos considerados por la autoridad en la decisión administrativa.
Tal criterio se advierte de la tesis jurisprudencial que establece:
«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. EL ASPECTO FORMAL DE LA GARANTÍA Y SU FINALIDAD SE TRADUCEN EN EXPLICAR, JUSTIFICAR, POSIBILITAR LA DEFENSA Y COMUNICAR LA DECISIÓN. El contenido formal de la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 constitucional relativa a la fundamentación y motivación tiene como propósito primordial y ratio que el justiciable conozca el «para qué» de la conducta de la autoridad, lo que se traduce en darle a conocer en detalle y de manera completa la esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron el acto de voluntad, de manera que sea evidente y muy claro para el afectado poder cuestionar y controvertir el mérito de la decisión, permitiéndole una real y auténtica defensa. Por tanto, no basta que el acto de autoridad apenas observe una motivación pro forma pero de una manera incongruente, insuficiente o imprecisa, que impida la finalidad del conocimiento, comprobación y defensa pertinente, ni es válido exigirle una amplitud o abundancia superflua, pues es suficiente la expresión de lo estrictamente necesario para explicar, justificar y posibilitar la defensa, así como para comunicar la decisión a efecto de que se considere debidamente fundado y motivado, exponiendo los hechos relevantes para decidir, citando la norma habilitante y un argumento mínimo pero suficiente para acreditar el razonamiento del que se deduzca la relación de pertenencia lógica de los hechos al derecho invocado, que es la subsunción.»15
Énfasis añadido.
15 Novena Época; Registro: 175082; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tesis de Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXIII, Mayo de 2006; Materia Común; Tesis: I.4o.A. J/43; Página: 1531. 29
En el caso, al emitirse la «boleta de ingreso a separos folio *****», de 30 treinta de junio de 2019 dos mil diecinueve, no observó el requisito de debida o suficiente motivación en los términos destacados, pues si bien se señalaron las circunstancias de tiempo y lugar, como es la hora, el día y el lugar específico en el que se realizó la detención, fue omisa en señalar las circunstancias de modo.
En el formato preimpreso empleado, la autoridad encausada asentó lo siguiente:
DATOS DE DETENCIÓN: DETENCIÓN MATERIAL 01:37 HORAS LUGAR DE DETENCIÓN: PLAZUELA HINOJO CUADRANTE 1
ARTÍCULO DEL BANDO DE POLICÍA Y BUEN GOBIERNO DEL MUNICIPIO DE GUANAJUATO
[…]
X Resistirse al arresto. y/o no acatar indicaciones ART. 34 FRACCIÓN XV 42 F ( ) 41 fracción II arrojar a la vía pública basura o cualquier objeto que pueda ocasionar molestias […]
Esto es, se atribuyó al actor la comisión de la infracción contenida en la fracción XV del artículo 34 del Bando de Policía y Buen Gobierno del Municipio de Guanajuato, vigente al momento de la emisión del acto, el cual para mayor ilustración se transcribe a continuación:
« Artículo 34. Son infracciones contra la seguridad pública las siguientes: […] XV. Resistirse al arresto; y (…)»
Asimismo, se indicó en la parte de hechos: «SE PRESENTA AGRESIVO EN EL MOMENTO QUE LO DETUVIERON MOTIVO POR EL CUAL SE TRASLADA AL ÁREA DE BARANDILLAS».
Esto es, la autoridad atribuye la infracción consistente en agresión al momento de la detención, sin embargo, se omitieron describir de 30
forma concreta los actos u omisiones del ahora actor, pues del acto impugnado solo se desprenden conductas genéricas y abstractas.
La autoridad encausada no expuso en el acto impugnado las razones particulares por las que detuvo al impetrante, como indicar la resistencia al arresto, pues no basta la expresión «*****» para considerarlo como un acto motivado, pues al ejercer un acto de molestia, éste debe ser preciso, sin ambigüedades. Era necesario señalar los actos cometidos por el actor, sin que quedara duda de la infracción atribuida.
Dado que la autoridad demandada no asentó las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas por las cuales consideró que el promovente cometió una infracción a lo dispuesto en el artículo 34, fracción XV, del Bando de Policía y Buen Gobierno del Municipio de Guanajuato, se concluye que la autoridad encausada no detalló pormenorizadamente la causa que motivó la emisión del acto, con el fin de que ***** tuviera la oportunidad de controvertir correctamente lo asentado en el instrumento impugnado, dejándolo así en estado de indefensión.
No se soslaya que al contestar la demanda las autoridades demandadas hicieron propia la documental presentada por el Secretario de Ciudadana de Guanajuato, consistente en:
▪ Escrito de 30 treinta de junio de 2019 dos mil diecinueve, signado por ***** -Policía-, dirigido al Comisario del Despacho de la Dirección de Policía Municipal Preventiva de Guanajuato, con el asunto de «personas agresivas», el cual se entiende como reporte policial.
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▪ Informe de valoración médica número *****, de 30 treinta de junio de 2019 dos mil diecinueve, realizado a *****, signado por la doctora *****, dirigido al Juez Calificador de la Secretaría de Seguridad Preventiva de Guanajuato.
Sin embargo, como tales consideraciones no fueron vertidas en el acto impugnado, debe considerarse que están dirigidas a perfeccionar la actuación de la autoridad; por tanto, no es jurídicamente factible tomarlas en consideración, de acuerdo a lo establecido en el artículo 282, primer párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Ilustra lo anterior, la tesis aislada VIII.1o.22 A16, que enseguida se transcribe:
«JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. NO PUEDE MEJORARSE EN LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA. El artículo 215 del Código Fiscal de la Federación establece que en la contestación de la demanda de nulidad no podrán cambiarse los fundamentos de derecho de la resolución impugnada. En ese tenor, si el Tribunal Fiscal al dirimir la controversia planteada se apoya en la contestación de la demanda, la cual argumenta motivos y fundamentos distintos de los invocados en la resolución combatida, tales como el hecho de que haga valer la prescripción de la acción apoyándose en el artículo 213 fracción II del propio código en cita, el cual dispone que el demandado en su contestación y en la contestación de la ampliación de la demanda expresará entre otras consideraciones, las que demuestren que se ha extinguido el derecho en el que el actor apoya su demanda, de lo anterior resulta que se está mejorando indebidamente la resolución impugnada, toda vez que, no es jurídicamente posible basar su contestación de la demanda aduciendo prescripción de la acción intentada, siendo que en todo evento la autoridad al resolver, fundamentó y motivó en sentido diverso al indicado en la misma, con la consecuente violación al artículo 215 del Código Fiscal de la Federación, trastocándose la interposición del juicio contencioso administrativo, cuyo objeto es
16 Novena Época. Registro: 194495 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo IX, Marzo de 1999 Materia: Administrativa Tesis: VIII.1o.22 A Página: 1415 32
examinar la legalidad de los actos de autoridad administrativa a petición de los afectados por ellas mismas, y no empeorar la situación legal del afectado, mejorando la resolución impugnada.»
Lo subrayado es propio.
Lo señalado se justifica porque las autoridades administrativas están obligadas a fundar y motivar sus determinaciones, razón por la cual, esa fundamentación y motivación debe constar en el documento continente del propio acto o bien, en otro diverso siempre y cuando se trate de actuaciones vinculadas, la remisión de la motivación y fundamento sea expresa al acto diverso; y el interesado tenga conocimiento del acto al que se remite el sustento de la decisión; y no en la contestación de demanda, al no reunir ésta dichas condiciones.
Ello, de conformidad con lo dispuesto por la siguiente jurisprudencia:
«FUNDAMENTACION Y MOTIVACION. CUANDO PUEDE CONSTAR EN DOCUMENTO DISTINTO AL QUE CONTENGA EL ACTO RECLAMADO. Una excepción a la regla de que la fundamentación y motivación debe constar en el cuerpo de la resolución y no en documento distinto, se da cuando se trata de actuaciones o resoluciones vinculadas, pues, en ese supuesto, no es requisito indispensable que el acto de molestia reproduzca literalmente la que le da origen, sino que basta con que se haga remisión a ella, con tal de que se tenga la absoluta certeza de que tal actuación o resolución fue conocida oportunamente por el afectado, pues igual se cumple el propósito tutelar de la garantía de legalidad reproduciendo literalmente el documento en el que se apoya la resolución derivada de él, como, simplemente, indicándole al interesado esa vinculación, ya que, en uno y en otro caso, las posibilidades de defensa son las mismas.»17
Entonces, la motivación insuficiente de la detención contenida en la «boleta de ingreso a separos» con folio *****, de 30 treinta de junio de
17 Octava Época; Registro: 213644; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tesis de Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 73, Enero de 1994; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.2o.A. J/39 Página: 57. 33
2019 dos mil diecinueve, trasciende en una indebida motivación en su aspecto material, es decir, se dieron razones que permitieron al particular -hoy parte actora- cuestionarlas en juicio, pero tales razones fueron exiguas para un conocimiento pleno de la decisión de la autoridad, lo que se traduce en que el acto impugnado fue emitido sin observar la disposición debida, es decir, sin observar los postulados establecidos en el artículo 16 Constitucional, que ordena a las autoridades fundar y motivar debidamente sus actuaciones, razón por la cual, se actualiza el supuesto de nulidad previsto en el artículo 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En este orden de ideas y dado que la insuficiente motivación de «boleta de ingreso a separos» con folio *****, de 30 treinta de junio de 2019 dos mil diecinueve, constituye un vicio de ilegalidad que trasciende a su aspecto material o de contenido, y que existe cosa juzgada sobre el problema de fondo debatido, con fundamento en el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se declara la Nulidad Total del mencionado acto, así como de los actos subsecuentes o que le son derivados, como es el caso de su calificación y el pago efectuado, al ser fruto de actos viciados.
Son aplicables por analogía, la jurisprudencia ya citada en el presente fallo, de rubro «ACTOS VICIADOS, FRUTOS DE18», así como la tesis que a continuación se transcribe:
«NULIDAD LISA Y LLANA PREVISTA EN EL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. SUPUESTOS Y CONSECUENCIAS. Conforme al artículo 239 del Código Fiscal de la Federación, las sentencias definitivas del Tribunal
18 Séptima Época; Registro: 252103; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tesis de Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación; Volumen 121-126, Sexta Parte; Materia: Común; Página: 280 34
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que declaren la nulidad pueden ser de manera lisa y llana cuando ocurra alguno de los dos supuestos de ilegalidad previstos en las fracciones I y IV del artículo 238 del código invocado, lo que se actualiza, en el primer caso, cuando existe incompetencia de la autoridad que dicta u ordena la resolución impugnada o tramita el procedimiento del que deriva y, en el segundo, cuando los hechos que motivaron el acto no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien, se dictó en contravención de las disposiciones aplicables o dejó de aplicar las debidas, lo que implica el fondo o sustancia del contenido de la resolución impugnada. En ambos casos se requiere, en principio, que la Sala Fiscal realice el examen de fondo de la controversia. Es así que, de actualizarse tales supuestos, la nulidad debe declararse en forma lisa y llana, lo que impide cualquier actuación posterior de la autoridad en razón de la profundidad o trascendencia de la materia sobre la cual incide el vicio casado y que determina, en igual forma, un contexto específico sobre el que existirá cosa juzgada que no puede volver a ser discutida.»19
Lo resaltado es propio.
Dado el sentido del fallo, es innecesario el análisis de los restantes conceptos de impugnación que se hicieron valer en el escrito inicial de demanda, pues ello a nada práctico conduciría si de cualquier manera el acto impugnado ha quedado insubsistente. Sirve de apoyo a la afirmación que antecede que, a la letra dice:
«CONCEPTOS DE VIOLACION. ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Habiendo resultado fundado y suficiente para otorgar el amparo solicitado, uno de los conceptos de violación, resulta innecesario el estudio de los demás conceptos de violación vertidos en la demanda de amparo.»20
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora.
19 Novena Época; Registro: 184612; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tesis de Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XVII, Marzo de 2003; Materia: Administrativa; Tesis: I.4o.A. J/21; Página: 1534. 20 Novena Época; Registro: 195992; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo VII, Junio de 1998; Materia: Laboral; Tesis: XI.3o.5 L; Página: 626. 35
(i) Solicita la parte actora la devolución de la cantidad que pagó por concepto de multa y el pago de sus respectivos intereses.
Con relación a lo anterior, este resolutor reconoce el derecho del actor para que le sea devuelta la cantidad de $***** erogado con motivo del arresto administrativo y el pago de los intereses respectivos, de conformidad con el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, y con base en las consideraciones jurídicas siguientes:
Al tenor de lo dispuesto en el artículo 143 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, los actos decretados nulos en este proceso no se presumen legítimos ni ejecutables; en consecuencia, procede restituir al justiciable el derecho subjetivo que fue vulnerado, previa verificación de su existencia por parte de este Tribunal.
En este sentido, se comparte el criterio sustentado en la tesis aislada con el rubro «FACULTAD DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE CONSTATAR LA EXISTENCIA DEL DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR PARA OBTENER SU RESTITUCIÓN O LA DEVOLUCIÓN DE UNA CANTIDAD. SU EJERCICIO PRESUPONE LA DECLARACIÓN DE ILEGALIDAD DE LAS CONSIDERACIONES QUE SUSTENTAN LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA»21.
21 Décima Época; Registro: 2013828; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 40, Marzo de 2017, Tomo IV; Materia Administrativa; Tesis: IV.2o.A.136 A (10a.); Página: 2707. 36
En la especie, el justiciable acreditó que efectuó un pago, pues exhibió el original del recibo oficial de pago número *****, de 30 treinta de junio de 2019 dos mil diecinueve, para acreditar que erogó a la Tesorería Municipal de Guanajuato, Guanajuato, la cantidad de $*****, el cual, en su descripción, dice: «INF AL BANDO POLICÍA Y BUEN GO PAGO DE MULTA POR VIOLAR ART 34 FRACC XV DEL BP Y BG OP *****», emitido a nombre de *****-actor- motivo por el cual quedó en libertad.
Es en este tenor, se configura el pago de lo indebido previsto en el artículo 52 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, que al efecto señala:
«ARTÍCULO 52. Las autoridades fiscales estarán obligadas a devolver las cantidades que hubieran sido pagadas indebidamente. Los retenedores podrán solicitar la devolución, pero ésta se hará directamente a los contribuyentes. Si el pago de lo indebido se hubiere efectuado en cumplimiento de acto de autoridad, el derecho a la devolución nace cuando dicho acto hubiere quedado insubsistente.»
De la norma citada se obtiene que la devolución de pago de lo indebido constituye un derecho del gobernado a través del cual se reincorporan a su patrimonio las cantidades que indebidamente pagó, por lo que no es lícito que la autoridad fiscal le retenga una cantidad que le fue pagada sin existir una obligación para ello. Lo indebido del pago se actualiza al haberse decretado la nulidad de los actos impugnados que obligó o conminó el pago al actor.
Es de precisar que, es innecesario que la parte actora solicite la devolución de la cantidad pagada indebidamente, en virtud de lo dispuesto en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de proteger el derecho humano de los gobernados a la justicia pronta y completa, este órgano jurisdiccional 37
además de estar facultado para decretar la nulidad de los actos impugnados, tiene atribuciones para determinar la forma de reparación del derecho subjetivo del actor que fue lesionado con el acto administrativo, y condenar a la administración a restablecerlos, tal y como lo dispone el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Resulta aplicable por analogía, la jurisprudencia PC.VIII. J/2 A (10a.), al ser semejantes los artículos citados en el párrafo precedente, con el artículo 52, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, el citado criterio indica textualmente lo siguiente:
«PAGO DE LO INDEBIDO. LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA ESTÁN OBLIGADAS A DETERMINAR SI EL ACTOR TIENE DERECHO A SU RESTITUCIÓN, SIENDO INNECESARIO QUE PREVIAMENTE SOLICITE SU DEVOLUCIÓN A LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA. Bajo el modelo de plena jurisdicción que adoptan las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en el juicio de nulidad, conforme a los artículos 50, penúltimo párrafo, y 52, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al dictar sus sentencias cuentan con facultades no sólo para anular los actos administrativos, sino también para determinar, como regla general, la forma de reparación del derecho subjetivo del actor lesionado por la autoridad demandada en su actuación, fijando los derechos de aquél, sus límites y proporciones, y condenando a la administración a restablecerlos y a hacerlos efectivos, salvo que no se tengan elementos suficientes para emitir un pronunciamiento sobre el tema. Por tanto, siempre que las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa tengan elementos suficientes para cerciorarse del derecho subjetivo a la devolución del pago de lo indebido reclamado, están obligadas a decidir si el actor tiene derecho o no a la condena por su restitución, sin que sea necesario que previamente se plantee a la autoridad administrativa dicha solicitud de devolución de pago, en aras de proteger el derecho humano de los gobernados a la justicia pronta y completa, reconocido por 38
el artículo 17, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.»22
Lo resaltado es propio.
Ahora bien, con relación al pago de intereses a partir de que efectuó el pago conforme a la tasa que señala la ley de ingresos para los recargos sobre la cantidad enterada indebidamente, se señala que el artículo 53, párrafo segundo, de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, dispone textualmente lo siguiente:
«ARTÍCULO 53. […] El contribuyente que habiendo efectuado el pago de un crédito fiscal determinado por la autoridad interponga oportunamente los medios de defensa que las leyes establezcan y obtenga resolución firme que le sea favorable total o parcialmente, tendrá derecho a obtener del fisco el pago de intereses conforme a la tasa que señale la Ley Anual de Ingresos para los recargos, sobre las cantidades pagadas indebidamente y a partir de que se efectuó el pago.»
Énfasis añadido.
De la norma transcrita, se advierte que cuando el contribuyente que ha pagado un crédito fiscal determinado por la autoridad, promueve en su contra los medios de defensa legales procedentes, de cuyo resultado obtiene una resolución firme y, en consecuencia, adquiere el derecho a obtener, además de la cantidad erogada, el pago de intereses a partir de que efectuó el pago, conforme a la tasa que señale la Ley Anual de Ingresos para los recargos, sobre las cantidades pagadas indebidamente.
22 Décima Época; Registro: 2013250; Instancia: Plenos de Circuito; Tesis de Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 37, Diciembre de 2016, Tomo II; Materia: Administrativa; Tesis: PC.VIII. J/2 A (10a.); Página: 1364. 39
Para ello, se requiere que se haya examinado la legalidad de un crédito fiscal23 determinado por autoridad administrativa y se concluya que éste no debe subsistir, a fin de generar el derecho a recibir el pago de intereses por la cantidad pagada indebidamente, como en la especie acontece.
Como se puede observar, se contempla la imposición de una carga mayor a la autoridad, porque los intereses se calculan desde el momento en que se erogó la cantidad reclamada, cuando el particular insta la actividad jurisdiccional a fin de obtener la nulidad del crédito, y con ello, el reintegro correspondiente, lo que para el legislador es concebido como un esfuerzo mayor del particular, de ahí la consecuencia en que los intereses son de mayor cuantía por el momento a partir del que se causan.
En el caso concreto, como ya se adelantó, al declararse la nulidad de los actos impugnados, entonces, la cantidad erogada por el accionante, se considera como un pago de lo indebido y por ende, debe de ser devuelto con sus respectivos intereses.
Ello, en virtud de que la hipótesis anotada en el segundo párrafo del artículo 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, se materializa en el presente caso, porque el actor como ya se dijo, efectuó el pago, y posteriormente presentó de manera oportuna su demanda ante este órgano jurisdiccional, de la cual obtuvo la declaratoria de nulidad lisa y llana de los actos impugnados, por ende, tiene derecho a obtener el pago de intereses conforme a la tasa
23 Definido en el artículo 44 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato de la siguiente forma: «El crédito fiscal es la obligación determinada en cantidad líquida conforme a las disposiciones vigentes en el momento de su nacimiento, siéndole aplicables las normas sobre procedimientos que se expidan con posterioridad, para efectos de su pago voluntario o del requerimiento del mismo en los términos de Ley.» 40
que señale la Ley Anual de Ingresos para los recargos, sobre la cantidad pagada indebidamente y a partir de que efectuó el entero.
Sostiene lo anterior la tesis aislada con el rubro y texto siguientes:
«DEVOLUCIÓN DEL PAGO DE LO INDEBIDO. LOS INTERESES DERIVADOS DE LA DECLARATORIA DE NULIDAD DE LA NEGATIVA DE LA AUTORIDAD FISCAL A EFECTUARLA DEBEN CALCULARSE CONFORME A LA TASA QUE SEÑALE LA LEY ANUAL DE INGRESOS PARA LOS RECARGOS, A PARTIR DE QUE SE REALIZÓ EL PAGO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE GUANAJUATO). El artículo 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato distingue dos supuestos en los que procede el pago de intereses con motivo de la devolución de pagos indebidos, a saber: a) Cuando previa solicitud de devolución, ésta no se realice dentro del plazo de dos meses, en cuyo caso serán calculados sobre la cantidad que deba reintegrarse desde que venció ese plazo hasta que se restituya el numerario (primer párrafo), y b) Cuando existiendo pago de un crédito fiscal el contribuyente interponga medio de defensa y obtenga resolución firme favorable total o parcialmente, supuesto en el cual los intereses serán calculados a partir de que se efectuó el pago indebido (segundo párrafo). Así, cuando un contribuyente acude al juicio de nulidad ante la negativa de la autoridad fiscal a devolverle las cantidades enteradas indebidamente y obtiene sentencia favorable que declara la nulidad del acto impugnado y reconoce el derecho relativo, el pago de intereses procede en términos de la segunda hipótesis mencionada, esto es, conforme a la tasa que señale la ley anual de ingresos para los recargos, a partir de que se efectuó el pago.»24
Consecuentemente, si la tasa para los recargos señalada por la Ley de Ingresos para el Municipio de Guanajuato, Guanajuato, para el ejercicio fiscal 2019 dos mil diecinueve, es del 3% tres por ciento mensual, entonces sobre esa tasa la parte actora tiene derecho a obtener el pago de intereses.
24Décima Época; Registro: 2002292; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Libro XV, Diciembre de 2012, Tomo 2; Materia: Administrativa; Tesis: XVI.1o.A.T.13 A (10a.); Página: 1318. 41
Ello de conformidad a lo señalado en el artículo 39 de la citada Ley, que establece:
«Artículo 39. Cuando no se pague un crédito fiscal en la fecha o dentro del plazo señalado en las disposiciones respectivas, se cobrarán recargos a la tasa del 3% mensual. Los recargos se causarán por cada mes o fracción que transcurra a partir de la fecha de la exigibilidad del crédito fiscal, hasta que se efectúe el pago y hasta por 5 años y se calcularán sobre el total del crédito fiscal, excluyendo los propios recargos, la indemnización a que se refiere el artículo 46 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, los gastos de ejecución y las multas por infracciones a las leyes fiscales. (…)»
Énfasis añadido.
Por lo tanto, el pago de los intereses se hará bajo la tasa del 3% sobre la cantidad erogada, mismos que deberán pagarse desde la fecha en que la parte actora realizó el pago y se cubrirá por cada mes o fracción que transcurra, hasta que se le realice la devolución correspondiente.
Por consiguiente, se condena a las autoridades demandadas a realizar las gestiones necesarias ante la autoridad correspondiente, a fin de que le sea devuelta a la parte actora la cantidad de $***** que pagó con motivo del arresto, y los intereses generados desde el 30 treinta de junio de 2019 dos mil diecinueve -fecha en que se realizó el pago-, hasta la fecha en que se lleve a cabo la devolución de la cantidad que reclama.
Al respecto, resulta aplicable el criterio sustentado por el Pleno del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que textualmente indica:
«DEVOLUCIÓN DEL PAGO DE LO INDEBIDO. CORRESPONDE A LA AUTORIDAD DE LA QUE EMANÓ EL ACTO ANULADO, 42
REALIZAR LAS GESTIONES PARA. Si el actor ocurrió ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado a efecto de solicitar el reembolso del pago que realizó, por considerar que la infracción del que provino era ilegal, resulta correcto que el A quo condenara a su devolución a la Dirección General de Tránsito y Transporte del Estado, y no a la Secretaría de Finanzas y Administración del Estado, pues el acto de autoridad (imposición y calificación de la infracción), por el cual el actor enteró esa cantidad al erario estatal, fue emitido por el titular de esa Dirección, no así la mencionada Secretaría, la que, en todo caso, se limitó a cumplir con su cometido de recaudar los ingresos estatales, como dispone el artículo 5º del Código Fiscal del Estado, por lo que corresponde a esa Dirección General de Tránsito y Transporte, realizar las gestiones necesarias para que quede sin efectos el pago realizado a la autoridad recaudadora y se devuelva al actor la cantidad cuyo acto de origen fue declarado ilegal.»25
Lo subrayado es nuestro.
(ii) Solicita el actor que la autoridad se abstenga de inscribir cualquier tipo de registro de carácter negativo en el libro de sanciones administrativas del municipio de Guanajuato, y para el caso de que se haya realizado alguna anotación de carácter negativo en relación con la supuesta conducta imputada, solicito que se ordene a las autoridades demandadas que se elimine o cancele.
De conformidad con el artículo 300, fracción V, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se reconoce el derecho del actor para que no se inscriba en el libro de sanciones administrativas, o en su caso se elimine o cancele dicha anotación con motivo de los actos declarados nulos.
Ello en virtud de que al tenor de lo dispuesto en el artículo 143 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los
25 Criterio pronunciado con motivo de la sentencia de fecha 9 nueve de enero de 2008 dos mil ocho, dictada dentro del Toca 136/07. 43
Municipios de Guanajuato, los actos impugnados inválidos no se presumen legítimos ni ejecutables, ni podrán subsanarse.
Resultan aplicables por analogía o símil, las tesis aisladas siguientes:
«SENTENCIAS DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. DEBEN DE PRECISAR LA FORMA Y TÉRMINOS EN QUE SE DEBE DE RESTITUIR AL SERVIDOR PÚBLICO CUANDO EL ACTO DE AUTORIDAD HAYA SIDO DECLARADO ILEGAL POR CARECER DE MOTIVACIÓN Y FUNDAMENTACIÓN (CÓDIGO DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DEL ESTADO DE MÉXICO). De la interpretación del artículo 276 del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, se desprende que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, debe precisar la forma y términos en que la autoridad demandada debe restituir a los particulares en el pleno goce de los derechos afectados, con independencia de la naturaleza de la violación cometida, en virtud de que dicho precepto no hace distinción en cuanto a los derechos que deben restituirse con motivo de un acto de autoridad ilegal que carezca de fundamentación y motivación, en términos de lo dispuesto por el artículo 16 constitucional.»26
«SENTENCIAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. LA ORDEN DE RESTITUIR AL ACTOR EN SUS DERECHOS ES UN EFECTO PROPIO DE LAS QUE DECLARAN LA NULIDAD QUE, POR TANTO, NO IMPLICA LA INTRODUCCIÓN DE UN NUEVO ELEMENTO EN LA LITIS NI SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE. La orden para restituir al actor en el goce de los derechos de que fue privado mediante la resolución impugnada en el juicio contencioso administrativo, es un efecto propio de las sentencias que declaran la nulidad y, por tanto, no implica la introducción de un elemento nuevo en la litis ni la suplencia de la deficiencia de la queja, sino una obligación del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que le imponen los principios de legalidad y de justicia. En efecto, la nulidad de la resolución impugnada que priva al actor de sus
26 Novena Época; Registro: 193153; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tesis Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo X, Octubre de 1999; Materia: Administrativa; Tesis: II.A.85 A ; Página: 1346. 44
derechos de manera ilegal, necesariamente debe tener como efecto su restitución pues, de no ser así, no tendría sentido la declaración de nulidad.»27
(iii) Solicita el justiciable se condene a la autoridad para el pleno restablecimiento del derecho violado.
Al tenor de la declaración de nulidad, este resolutor considera que la pretensión del accionante es resultado directo de la anulación de los actos, por ende, el afectado no tiene por qué resentir sus efectos; por tanto, de conformidad con lo dispuesto por el ordinal 300, fracción V, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se determina que el derecho peticionado por el accionante ha quedado colmado, conforme a lo expuesto en el Considerando Quinto de este fallo.
Lo antepuesto, en aplicación directa de los extremos del artículo 143, segundo párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, conforme al cual, la nulidad tiene como principal efecto la invalidez e insubsistencia de los actos combatidos y, por ello, estos no podrán presumirse legítimos, ni ejecutables, tampoco podrán subsanarse y el particular no tendrá la obligación de cumplir con ellos.
Se destaca que las autoridades demandadas deberán informar sobre el cumplimiento otorgado a la condena que precede en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en el artículo 322 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
27 Novena Época; Registro: 179740; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tesis Aislada: Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XX, Diciembre de 2004; Materia: Administrativa; Tesis: I.4o.A.455 A; Página: 1454. 45
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo.
SEGUNDO. Se sobresee en el proceso únicamente respecto del Tesorero Municipal, ambos de Guanajuato, Guanajuato, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.
TERCERO. Se decreta la Nulidad Total de los actos impugnados, conforme a lo expuesto en el Considerando Quinto de la presente sentencia.
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconoce el derecho a la parte actora y se condena correlativamente a la parte demandada atento a lo determinado en el Considerando Sexto de esta resolución jurisdiccional.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala. 46
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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