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Silao de la Victoria, Guanajuato, 12 doce de febrero de 2019 dos mil diecinueve.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1609/1ªSala/18 promovido por *****, apoderado general de «*****» ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escritos presentados mediante juicio en línea en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 16 dieciséis y 25 veinticinco de octubre de 2018 dos mil dieciocho, *****, apoderado general de «*****», promovió proceso administrativo, y señaló como acto impugnado el siguiente:
«…El cobro del impuesto de condominio de una traslación de dominio por un monto de $***** ofertado a pago bajo protesta en fecha 10 de octubre de 2018, conforme a recibo de la misma fecha, los cuales fueron pagados conforme a la determinación del impuesto que realizó área administrativa de la demandada.»
La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad total del acto impugnado; y 2) El reconocimiento a su derecho para que le sea devuelta la cantidad pagada indebidamente.
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SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de 29 veintinueve de octubre de 2018 dos mil dieciocho, previo cumplimiento a requerimiento, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a las autoridades encausadas y se les emplazó para que dieran contestación a la misma.
Se tuvieron por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en su escrito inicial de demanda, las pruebas de informes solicitadas y la presuncional legal y humana en todo lo que le favorezca.
Asimismo, se tuvo a la parte actora por designando abogados autorizados en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como correo electrónico para recibir notificaciones.
Posteriormente, en proveído de fecha 28 veintiocho de noviembre 2018 dos mil dieciocho, se tuvo a la Tesorería Municipal, a la Dirección de Impuestos Inmobiliarios y Catastro, así como al Director de Ingresos, todos de Celaya, Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma, designando abogados autorizados y señalando correo electrónico para recibir notificaciones, así como por admitidas las pruebas ofrecidas y exhibidas en su ocurso de contestación.
Asimismo, se tuvo al Director de Ingresos y al Director de Impuestos Inmobiliarios y Catastro de Celaya, Guanajuato, por rindiendo el informe de autoridad que les fue solicitado.
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Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 30 treinta de enero de 2019 dos mil diecinueve, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que no fueron presentados por ninguna de las partes.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, primer párrafo, y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1; en relación con el artículo 243, segundo párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, 307 A, 307 B y 307 D del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia de los actos impugnados. Se tiene por debidamente acreditada la existencia del acto impugnado, mediante la reproducción digital del documental aportada por el accionante consistente en la boleta número *****, de fecha 25 veinticinco de
1Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete, mediante Decreto 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, el 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete, conforme a sus transitorios primero y segundo. 4
septiembre de 2018 dos mil dieciocho, en la cual se indica por concepto de «División por Constitución de Condominio. Base gravable al valor en construcciones», la determinación por la cantidad de $***** (*****, expedido por la Dirección de Impuestos Inmobiliarios y Catastro del municipio de Celaya, Guanajuato.
Lo anterior aunado al hecho de que en su informe de autoridad, el encargado de despacho de la Dirección de Impuestos Inmobiliarios y Catastro municipal reconoció su emisión y la determinación contenida en éstas; las mismas generan convicción a este Juzgador y se les asigna pleno valor probatorio respecto de su existencia y contenido, en términos de lo dispuesto por los artículos 48, fracciones II y VII, 78, 113, 121 y 122 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido en el artículo 261 en vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos citados.
En el caso concreto, las autoridades demandadas no invocaron causales de improcedencia y sobreseimiento del proceso, por lo que al no advertirse de oficio alguna que impida el análisis de fondo del proceso, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del presente proceso administrativo, dado que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 5
del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por las autoridades demandadas tendientes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».2
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. Una vez analizada la determinación de carácter fiscal impugnada con número de folio *****, emitida por la Dirección de Impuestos Inmobiliarios y Catastro del Municipio de Celaya, Guanajuato, este Resolutor considera fundado el único concepto de impugnación esgrimido por la parte actora en el que expresó que el cobro por concepto del impuesto sobre constitución de régimen de propiedad en condominio, respecto de una traslación de dominio, adolece del elemento de validez previsto en la fracción VI del artículo 137 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los
2 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 6
Municipios de Guanajuato, es decir, que no se encuentra debidamente fundado y motivado.
Al efecto la parte demandada refiere que ningún agravio le irroga al impetrante el cobro de la determinación impugnada, porque la misma se efectuó conforme a Derecho.
Así, la «litis» en el presente proceso es determinar si el cobro por concepto del impuesto sobre división por constitución de condominio, base gravable valor de construcción, respecto de una traslación de dominio, es suficiente y determinante para tenerlo por legalmente fundado y motivado.
Al efecto, conviene destacar que el artículo 16, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece como imperativo a toda autoridad, en su respectivo ámbito de competencia, la obligación de fundar y motivar la causa legal de sus actos, ello en respeto a las garantías constitucionales de seguridad y certeza jurídica consagradas en favor de los gobernados.
Además, el artículo 137, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, estipula como elemento de validez del acto administrativo, el encontrarse debidamente fundado y motivado.
En ese sentido, al entenderse por fundamentación: la expresión del precepto legal aplicable al caso concreto, señalando la fracción, inciso o párrafo en la que se encuentre contenida dicha norma; y por motivación: el razonamiento inherente a las circunstancias de hecho contenidas en el texto del acto, para establecer la adecuación de la 7
conducta del gobernado en el supuesto jurídico establecido por la norma; así, es evidente que la determinación impugnada en el asunto que nos ocupa, deben expresar con claridad la denominación del ordenamiento jurídico aplicable y el precepto legal que se considera aplicable a la conducta atribuible al gobernado; cabe señalar, que si el dispositivo legal prevé diversos supuestos jurídicos, se debe precisar con toda exactitud el apartado, párrafo, fracción o fracciones, incisos o sub-incisos que en la especie resulten aplicables.
Asimismo, se deben enunciar las circunstancias de hecho que describan la conducta atribuida al gobernado y que las mismas encuadren perfectamente en la hipótesis normativa aplicable.
Por lo tanto, para que un acto de autoridad cumpla con la debida motivación, es necesario que el mismo exprese con precisión las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, siendo necesario además que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configure la hipótesis normativa, para que así se pueda colegir que además de estar debidamente motivado, se encuentra debidamente fundado.
Al respecto se invoca el siguiente criterio jurisprudencial emitido por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente:
«FUNDAMENTACION Y MOTIVACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. De acuerdo con el artículo 16 constitucional, todo acto de autoridad debe estar suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y por lo segundo, que también deben señalarse con precisión, las 8
circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, siendo necesario además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configure la hipótesis normativa. Esto es, que cuando el precepto en comento previene que nadie puede ser molestado en su persona, propiedades o derechos sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento, está exigiendo a todas las autoridades que apeguen sus actos a la ley, expresando de que ley se trata y los preceptos de ella que sirvan de apoyo al mandamiento relativo. En materia administrativa, específicamente, para poder considerar un acto autoritario como correctamente fundado, es necesario que en él se citen: a).- Los cuerpos legales y preceptos que se estén aplicando al caso concreto, es decir, los supuestos normativos en que se encuadra la conducta del gobernado para que esté obligado al pago, que serán señalados con toda exactitud, precisándose los incisos, subincisos, fracciones y preceptos aplicables, y b).- Los cuerpos legales, y preceptos que otorgan competencia o facultades a las autoridades para emitir el acto en agravio del gobernado.»3
Énfasis añadido
Así, para considerar que se cumple con la formalidad destacada, la autoridad emisora de un acto administrativo que incida en la esfera jurídica del gobernado, debe darle a conocer a éste en detalle y de manera completa, en la actuación de que se trate, la esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron el acto autoritario.
En la presente causa administrativa, se advierte que la determinación controvertida carece de la debida fundamentación y motivación, requisitos sine qua non que todo acto de autoridad debe revestir para tenerse por legalmente válido; lo anterior en virtud de las siguientes consideraciones:
3 Tesis VI.2o. J/248, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación correspondiente a la Octava Época, Núm. 64, Abril de 1993, Núm. de Registro: 216534, Página 43. 9
Los artículos 43 y 44 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, señalan que la obligación fiscal nace cuando se actualizan los supuestos jurídicos o de hecho previstos en las leyes fiscales y en el momento en que esa obligación se determina en cantidad liquida se convierte en crédito fiscal.
Entonces, a fin de satisfacer el requisito de debida fundamentación y motivación, en los casos en que se determine un crédito fiscal, la autoridad demandada debió precisar los preceptos legales que establezcan la obligación fiscal correspondiente y expresar las razones por las que consideró que en el caso concreto se actualizó el supuesto jurídico o de hecho previsto en tales normas jurídicas.
Desprendido de un estudio a la determinación de carácter fiscal impugnada con número de folio *****, se advierte que la Dirección de Impuestos Inmobiliarios y Catastro del Municipio de Celaya, Guanajuato, determinó un crédito fiscal por concepto del «impuesto sobre división por constitución de condominio, Base gravable valor de construcción», respecto de una traslación de dominio, en los siguientes términos:
Respecto del lote *****, Manzana *****, del Condominio Horizontal denominado «Residencial San Pablo», escritura pública *****, la boleta con número *****, por la cantidad de $***** (*****), misma que se fue previamente valorada en el Considerando Segundo de este fallo.
De lo hasta aquí expuesto, se concluye que la autoridad encausada omitió citar los preceptos legales que establezcan la obligación fiscal correspondiente, tampoco expresó las razones por las cuales consideró 10
que el impetrante está obligado al pago del impuesto precisado en la determinación impugnada y menos aún explicó el procedimiento aritmético que empleó para calcular el importe señalado; circunstancias que debieron haber sido pormenorizadas con la finalidad de otorgarle certeza y seguridad jurídica al justiciable, para así poder justificar su determinación y tenerse por legalmente válida.
Sirve de sustento a lo anterior, el siguiente criterio jurisprudencial emitido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que es del tenor literal siguiente:
«MOTIVACION, CONCEPTO DE. La motivación exigida por el artículo 16 constitucional consiste en el razonamiento, contenido en el texto mismo del acto autoritario de molestia, según el cual quien lo emite llega a la conclusión de que el acto concreto al cual se dirige, se ajusta exactamente a las prevenciones de determinados preceptos legales. Es decir, motivar un acto es externar las consideraciones relativas a las circunstancias de hecho que se formula la autoridad para establecer la adecuación del caso concreto a la hipótesis legal».4
Énfasis añadido
Visto lo anterior, resulta inconcuso que las simples expresiones referidas genéricamente en la determinación de carácter fiscal controvertida, de ninguna manera constituyen una debida motivación.
Por otra parte, cabe hacer mención que el «impuesto sobre división por constitución de régimen de condominio, base gravable valor de construcción» no se encuentra previsto en la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, por lo que conforme al principio de legalidad tributaria Nullum Tributum Sine Lege, no puede
4 Tesis publicada en el Semanario Judicial de la Federación correspondiente a la Séptima Época, Volumen 151-156, Tercera Parte, Núm. de Registro: 237716, Página 225. 11
haber un tributo o impuesto sin una ley que lo prevea exactamente; lo anterior significa que las cargas fiscales (tributos) tienen que estar previstas forzosamente en una legislación desde el punto de vista formal y material, esto es, en una ley emanada del Poder Legislativo, donde se establezcan expresamente los elementos esenciales del tributo, como lo es el sujeto, objeto, base, tasa y época de pago, para que así no quede margen a la arbitrariedad de las autoridades exactoras, ni para el cobro de impuestos imprevisibles o a título particular, como aconteció en la presente causa administrativa.
Sirve de sustento a la determinación anterior, el siguiente criterio jurisprudencial del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se cita a continuación:
«IMPUESTOS, ELEMENTOS ESENCIALES DE LOS. DEBEN ESTAR CONSIGNADOS EXPRESAMENTE EN LA LEY. Al disponer el artículo 31 constitucional, en su fracción IV, que son obligaciones de los mexicanos «contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes», no sólo establece que para la validez constitucional de un tributo es necesario que, primero, que esté establecido por ley; sea proporcional y equitativo y, tercero, sea destinado al pago de los gastos públicos, sino que también exige que los elementos esenciales del mismo, como pueden ser el sujeto, objeto, base, tasa y época de pago, estén consignados de manera expresa en la ley, para que así no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades exactoras, ni para el cobro de impuestos imprevisibles o a título particular, sino que a la autoridad no quede otra cosa que aplicar las disposiciones generales de observancia obligatoria dictadas con anterioridad al caso concreto de cada causante y el sujeto pasivo de la relación tributaria pueda en todo momento conocer la forma cierta de contribuir para los gastos públicos de la Federación, del Estado o Municipio en que resida.»5
5 Tesis publicada en el Semanario Judicial de la Federación correspondiente a la Séptima Época, Volumen 91-96, Primera Parte, Núm. de Registro: 232796, consultable a página 172. 12
Sin embargo, la autoridad demandada al dar contestación a la demanda, pretende fundamentar la determinación impugnada en los artículos 186, 188, 189 y 191 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, así como en el artículo 8, fracción II, de la Ley de Ingresos para el Municipio de Celaya, Guanajuato, para el Ejercicio Fiscal del año 2018.
Como tales consideraciones no fueron vertidas en la infracción impugnada, debe considerarse que están dirigidas a perfeccionar la actuación de la autoridad; lo que está proscrito de acuerdo a lo establecido en el artículo 282, primer párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Lo anterior se justifica porque las autoridades administrativas están obligadas a fundar y motivar sus determinaciones, razón por la cual, por regla general, esa fundamentación y motivación debe constar en el documento continente del propio acto y no en otro diverso, como lo es la contestación de demanda.
Sin embargo, ello no es impedimento para que este juzgador realice una referencia concreta a cada una de las disposiciones indicadas a fin de determinar que éstas son inaplicables, como a continuación se expone:
El artículo 8, fracción II, de la Ley de Ingresos para el Municipio de Celaya, Guanajuato, para el Ejercicio Fiscal del Año 2018, el cual señala expresamente lo siguiente:
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«Artículo 8. El impuesto sobre división y lotificación de inmuebles se causará y liquidará conforme a las siguientes:
TASAS
[…]
II. Tratándose de la división de un inmueble por la constitución de condominios horizontales, verticales o mixtos 1.00% […]»
Énfasis añadido.
Ahora bien, de la transcripción anterior se advierte que la autoridad demandada realizó una incorrecta interpretación del precepto legal en comento, dado que se trata del «impuesto sobre división y lotificación de inmuebles» y no del «impuesto sobre división por constitución de de condominio».
Los artículos 186, 188, 189 y 191 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, en relación al impuesto sobre división y lotificación de inmuebles, prescriben lo siguiente:
«Artículo 186. Están obligados al pago de este impuesto los propietarios o poseedores de inmuebles que los dividan o lotifiquen y no constituya fraccionamiento […]»
«Artículo 188. El impuesto sobre división y lotificación de inmuebles se calculará sobre el valor de la fracción que se escinde del bien inmueble objeto de la división. Para tal efecto, se tomará el valor que resulte más alto entre el de la operación y el que arroje el avalúo practicado por perito fiscal autorizado por la Tesorería Municipal correspondiente.
«Artículo 189. Este impuesto se causará y liquidará de acuerdo con las tasas y cuotas que establezca la Ley Anual de Ingresos para los Municipios del Estado de Guanajuato.» 14
«Artículo 191. Para la recaudación y control del impuesto serán aplicables las normas y plazos que para el pago del impuesto sobre adquisición de bienes inmuebles establecen la presente Ley.»
Énfasis añadido
De los preceptos transcritos, se advierte la existencia de los elementos el impuesto sobre división y lotificación de inmuebles, a saber: los sujetos son los propietarios o poseedores de inmuebles que dividan o lotifiquen éstos, siempre y cuando no constituyan un fraccionamiento; el objeto del impuesto es la división o escisión de inmuebles que no constituyan un fraccionamiento-; la base es el valor de la fracción que se escinde del bien inmueble objeto de la división; la tasa es aquélla que establezca la ley anual de ingresos; y la época de pago es de 30 treinta días siguientes a partir de la fecha del instrumento en que conste la división del inmueble.
Es de destacar que la época de pago del impuesto está contenida en el artículo 191 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, el cual dispone que únicamente en relación a la recaudación y control del impuesto serán aplicables las normas y plazos para el pago del impuesto sobre adquisición de bienes inmuebles, lo que remite al ordinal 184 a efecto de establecer la época de pago de ambos impuestos -división y lotificación, así como el de adquisición de bienes inmuebles; más no para efectos de determinar la base del impuesto de división y lotificación, por lo que dicha disposición no tiene la amplitud interpretativa que señala la demandada.
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Asimismo, cabe precisar que las normas tributarias que establezcan cargas a los particulares son de interpretación y aplicación estricta, por lo que no son susceptibles de interpretarse de manera extensiva.
Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, el cual es del tenor siguiente:
«ARTÍCULO 5. Las Normas de Derecho Tributario que establezcan cargas a los particulares y las que señalen excepciones a las mismas, serán de aplicación estricta. Se considera que establecen cargas a los particulares las normas que se refieren al sujeto, objeto, base, tasa o tarifa. Las demás disposiciones fiscales se interpretarán aplicando cualquier método de interpretación jurídica».
Énfasis añadido
Al respecto, se invoca el siguiente criterio jurisprudencial del Décimo Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que es del rubro y texto siguientes:
«TRIBUTO. EL HECHO IMPONIBLE, COMO UNO DE LOS ELEMENTOS QUE LO CONSTITUYEN, ES LA HIPÓTESIS JURÍDICA O DE FACTO QUE EL LEGISLADOR ELIGE COMO GENERADORA DE LA OBLIGACIÓN CONTRIBUTIVA. El tributo es una prestación patrimonial de carácter coactivo y a título definitivo, que de manera unilateral fija el Estado a cargo de las personas que realizan determinada conducta lícita, definida legalmente mediante una hipótesis jurídica o de hecho que es reflejo de capacidad económica, y cuyo destino es financiar el gasto público. Así, la contribución se configura por elementos cualitativos y elementos cuantitativos, relacionados lógicamente. Los primeros son: 1) el hecho imponible y 2) el sujeto pasivo; calificados así por la doctrina en atención a que acotan o definen el campo de aplicación de cada contribución. Junto a estos elementos cualitativos existen otros denominados mesurables o cuantitativos, pues tienen como objeto fijar los parámetros para determinar el monto de la deuda tributaria para cada caso concreto, siendo: a) la base imponible y b) el tipo, tasa o tarifa aplicable a la base. Ahora bien, el hecho 16
imponible es la hipótesis jurídica o de hecho que el legislador elige como generadora del tributo, es decir, el conjunto de presupuestos abstractos contenidos en una ley, de cuya concreta existencia derivan determinadas consecuencias jurídicas, principalmente, la obligación tributaria. En otras palabras, el hecho imponible se constituye por las situaciones jurídicas o de facto previstas por el legislador en la ley cuya actualización causa la contribución relativa. Además, la creación del hecho imponible es, por excelencia, la forma por la cual se ejerce la potestad tributaria del Estado, por lo que la delimitación de su estructura queda al total arbitrio del legislador, siempre y cuando respete los principios constitucionales relativos. Por tales razones, el titular de la potestad tributaria normativa puede tipificar en la ley, como hecho imponible, cualquier manifestación de riqueza, es decir, todo acto, situación, calidad o hecho lícitos, siempre y cuando respete, entre otras exigencias, la capacidad contributiva de los sujetos pasivos, que implica la necesidad de que aquéllos han de revestir, explícita o implícitamente, naturaleza económica».6
Énfasis añadido
En el caso en estudio, la causación del impuesto sobre división y lotificación de inmuebles prevista en los ordinales 186, 188, 189 y 191 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, se configura cuando se divide o lotifica un bien inmueble -acción física y jurídica-, con independencia de que se trate de una superficie sin construcción o con ella, tampoco es relevante para la causación de tal impuesto inmobiliario, la constitución del régimen en propiedad en condominio, pues esta última circunstancia jurídica sólo es condicionante en la especie para aplicar la tasa diferenciada que previene la Ley de Ingresos para el Municipio de Celaya, Guanajuato, para el Ejercicio Fiscal del Año 2018, en su numeral 8, fracción II.
Precisando que para la determinación de la base gravable y entero de dicho impuesto municipal en comento, no se advierte en la normativa fiscal aplicable dos momentos, esto es, que deba calcularse cuando
6 Tesis I.15o.A. J/9, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Tomo XXXI, Abril de 2010, Núm. de Registro: 164649, consultable a página 2675. 17
sólo se divida o lotifique la superficie sin construcción y que posteriormente se vuelva a calcular y enterar el mismo impuesto o se complemente el anterior cálculo, cuando se realicen construcciones o bien, se enajenen las unidades privativas construidas derivadas de la división o lotificación. Dado que el hecho generador de la contribución es la escisión de inmuebles, no su enajenación o construcción.
No se omite señalar la referencia de la demandada al artículo 402, fracción III, del Código Territorial para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como el numeral 2, fracción VII, de la Ley de Propiedad en Condominio de Inmuebles para el Estado de Guanajuato, que define el condominio-para efectos del argumento de la demandada-, como el conjunto de viviendas o unidades habitacionales.
En las disposiciones citadas en el párrafo precedente, erróneamente la demandada pretende sustentar el cobro del impuesto relativo a la constitución de régimen de condominio teniendo como base el valor del terreno y de la construcción; ello dado que de los ordinales 186, 188, 189 y 191 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, se observa que no existe remisión normativa; más aún que ni el Código Territorial para el Estado y los Municipios de Guanajuato ni la Ley de Propiedad en Condominio de Inmuebles para el Estado de Guanajuato son disposiciones fiscales, por lo que no pueden agregar elementos -sujetos, objeto, base, tasa y época de pago- a los impuestos previstos en la citada Ley de Hacienda.
Por lo tanto, este juzgador considera que le asiste la razón al accionante, toda vez que el acto impugnado que por esta vía se 18
controvierte carece de la debida fundamentación y motivación requerida como elemento mínimo para la validez de todo acto de autoridad. Situación que se traduce en un vicio de fondo, al no cumplirse cabalmente con el elemento de validez contenido en la fracción VI del artículo 137 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Ello, al quedar acreditada la causal de ilegalidad prevista en el artículo 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, toda vez que se dictaron en contravención de las disposiciones aplicables, dejando de aplicar las debidas. Situación que se traduce en un vicio de fondo, al no cumplirse cabalmente con el elemento de validez contenido en la fracción VI del artículo 137 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En suma, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad Total de la determinación por concepto de «impuesto sobre división por constitución de condominio, base gravable valor de construcción», contenido en la boleta número ***** emitida por la Dirección de Impuestos Inmobiliarios y Catastro del municipio de Celaya, Guanajuato.
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por el actor.
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Por lo que respecta a las pretensiones ejercitadas por la parte actora previstas en las fracciones II y III del artículo 255 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, este juzgador determina que en base a la declaratoria de nulidad del acto impugnado, resulta procedente reconocer el derecho solicitado por el actor.
Ello, al ser patente que el pago efectuado por concepto del «impuesto sobre división por constitución de condominio, base gravable valor de construcción» respecto de una traslación de dominio, en fecha 10 diez de octubre de 2018 dos mil dieciocho, cuyo monto asciende a la cantidad de $***** (*****), según consta en el recibo oficial de pago con número de folio *****, expedido por la Tesorería Municipal de Celaya, Guanajuato, carece de sustento jurídico.
De ese modo, lo conducente en la presente causa es que le sea devuelto el pago realizado por el supuesto concepto descrito en la determinación de carácter fiscal controvertida, toda vez que el actor refiere -bajo protesta de decir verdad- que el aludido recibo oficial de pago corresponde a sus originales, mismos que al constituir documentos públicos, gozan de pleno valor probatorio para generar convicción respecto de su existencia y contenido, en términos de lo previsto por los artículos 48, fracción II, 78, 117, 121 y 307K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Lo anterior es así, dado que al encontrarse dicho pago soportado en un acto que constituye una determinación de carácter fiscal, del cual se declara su ilegalidad por las razones expuestas con anterioridad, se concluye que el mismo se encuentra viciado de origen. 20
Sirve de sustento a lo anterior, el siguiente criterio jurisprudencial del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que se cita a continuación:
«ACTOS VICIADOS, FRUTOS DE. Si un acto o diligencia de la autoridad está viciado y resulta inconstitucional, todos los actos derivados de él, o que se apoyen en él, o que en alguna forma estén condicionados por él, resultan también inconstitucionales por su origen, y los tribunales no deben darles valor legal, ya que de hacerlo, por una parte alentarían prácticas viciosas, cuyos frutos serían aprovechables por quienes las realizan y, por otra parte, los tribunales se harían en alguna forma partícipes de tal conducta irregular, al otorgar a tales actos valor legal».7
Es de puntualizar que al haber realizado el pago con motivo de la determinación del impuesto decretado nulo, se configura el pago de lo indebido previsto en el artículo 52 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, que al efecto señala:
«ARTÍCULO 52. Las autoridades fiscales estarán obligadas a devolver las cantidades que hubieran sido pagadas indebidamente. Los retenedores podrán solicitar la devolución, pero ésta se hará directamente a los contribuyentes. Si el pago de lo indebido se hubiere efectuado en cumplimiento de acto de autoridad, el derecho a la devolución nace cuando dicho acto hubiere quedado insubsistente.»
De la norma citada se obtiene que la devolución de pago de lo indebido constituye un derecho del gobernado a través del cual se reincorporan a su patrimonio las cantidades que indebidamente pagó al fisco, por lo que no es lícito que el fisco retenga una cantidad que le fue pagada sin existir una obligación para ello. Lo indebido del pago se
7 Publicado en el Semanario Judicial de la Federación correspondiente a la Séptima Época, Volumen 121-126, Sexta Parte, Núm. de Registro 252103, Página 280. 21
actualiza al haberse decretado la nulidad del acto impugnado que obligó o conminó el pago a la parte actora.
Es de destacar que, es innecesario que la parte actora solicite la devolución de la cantidad pagada por concepto de multa, en virtud de que al tenor de lo dispuesto en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de proteger el derecho humano de los gobernados a la justicia pronta y completa, este órgano jurisdiccional además de estar facultado para decretar la nulidad de los actor impugnados, tiene atribuciones para determinar la forma de reparación del derecho subjetivo del actor que fue lesionado con el acto administrativo, y condenar a la administración a restablecerlos, tal y como lo dispone el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Resulta aplicable por analogía, la jurisprudencia PC.VIII. J/2 A (10a.), al ser semejantes los artículos citados en el párrafo precedente, con el artículo 52, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, el citado criterio indica textualmente lo siguiente:
«PAGO DE LO INDEBIDO. LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA ESTÁN OBLIGADAS A DETERMINAR SI EL ACTOR TIENE DERECHO A SU RESTITUCIÓN, SIENDO INNECESARIO QUE PREVIAMENTE SOLICITE SU DEVOLUCIÓN A LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA. Bajo el modelo de plena jurisdicción que adoptan las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en el juicio de nulidad, conforme a los artículos 50, penúltimo párrafo, y 52, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al dictar sus sentencias cuentan con facultades no sólo para anular los actos administrativos, sino también para determinar, como regla 22
general, la forma de reparación del derecho subjetivo del actor lesionado por la autoridad demandada en su actuación, fijando los derechos de aquél, sus límites y proporciones, y condenando a la administración a restablecerlos y a hacerlos efectivos, salvo que no se tengan elementos suficientes para emitir un pronunciamiento sobre el tema. Por tanto, siempre que las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa tengan elementos suficientes para cerciorarse del derecho subjetivo a la devolución del pago de lo indebido reclamado, están obligadas a decidir si el actor tiene derecho o no a la condena por su restitución, sin que sea necesario que previamente se plantee a la autoridad administrativa dicha solicitud de devolución de pago, en aras de proteger el derecho humano de los gobernados a la justicia pronta y completa, reconocido por el artículo 17, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.»8
Lo resaltado es propio.
Consecuentemente, de conformidad con lo dispuesto por el ordinal 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se condena a la parte demandada a que realice las gestiones necesarias a fin de que restituya a la persona moral denominada «*****la cantidad de $***** (*****) que erogó por concepto de pago del «impuesto sobre división por constitución de condominio, base gravable valor de construcción» consignado en la boleta *****, respecto de una traslación de dominio, misma que deberá realizarse en una sola exhibición.
En virtud de lo anterior, la parte demandada deberá cumplir lo aquí ordenado en un término de 15 días hábiles contados a partir de aquél en que cause ejecutoria la sentencia de mérito, de conformidad con los
8 Época: Décima Época; Registro: 2013250; Instancia: Plenos de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 37, Diciembre de 2016, Tomo II; Materia(s): Administrativa; Tesis: PC.VIII. J/2 A (10a.); Página: 1364. 23
ordinales 319, 321 y 322 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.
TERCERO. Se decreta la Nulidad Total del acto impugnado, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto de la misma.
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconoce el derecho solicitado por la parte actora y se condena correlativamente a la parte demandada, atento a lo determinado en el Considerando Sexto de esta resolución jurisdiccional.
Notifíquese a las partes.
24
En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, 05 cinco de noviembre de 2019 dos mil diecinueve.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 160/1ªSala/18 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado en la Secretaría General de Acuerdos de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 29 veintinueve de enero de 2018 dos mil dieciocho, *****, por propio derecho promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«La nulidad de la notificación del cese de mi relación Administrativa/laboral para con el Municipio de Jerécuaro, Guanajuato, notificada de manera verbal el día 29 veintinueve de Diciembre del año 2017, por el C. *****, quien es Encargado de Tránsito y Transporte Público Municipal de Jerécuaro, Guanajuato.»
La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad de la notificación verbal del cese de su relación administrativa/laboral con el municipio de Jerécuaro, Guanajuato; 2) El reconocimiento del derecho de la parte actora a efecto de que se le otorgue liquidación conforme los siguientes conceptos: (i) indemnización constitucional equivalente a tres meses de salario, y 20 días de salario por el periodo que laboró para la Dirección General del Programa de Seguridad Pública -de la fecha de inicio de sus servicios hasta que se cumplimente la sentencia-; (ii) prima 2
de antigüedad, a razón de 12 doce días por año laborado; (iii) remuneraciones diarias dejadas de percibir, desde la separación del cargo que ocupaba, hasta el cabal cumplimiento de todas las prestaciones a que sea condenada la autoridad demandada; (iv) pago de horas extraordinarias; (v) parte proporcional de aguinaldo; (vi) prima dominical; (vii) fondo de seguridad social correspondiente al 20% veinte por ciento el salario devengado; (viii) reembolso de todos los gastos erogados con motivo de la atención médica; (ix) que se elimine el registro del cese que se haya efectuado en los sistemas estatal y nacional de personal de las instituciones de seguridad pública; (x) cualquier otra a que tenga derecho; (xi) la nulidad de cualquier documento que hubiere firmado e implique la renuncia de sus derechos laborales; (xii) actualización de los pagos correspondientes a las prestaciones solicitadas; y (xi) que no se tome en cuenta lo dispuesto por el artículo 50 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, por transgredir los derechos de igualdad y no discriminación.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 02 dos de febrero de 2018 dos mil dieciocho, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de la misma a las autoridades demandadas, y se les emplazó para que dieran contestación a la misma.
Se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por el actor; la presuncional legal y humana; se desechó la instrumental de actuaciones por no encontrarse prevista por el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; se requirió al Ayuntamiento de Jerécuaro como autoridad demandada copia certificada del oficio de baja con número *****, y se admitió la prueba de informes ofrecida por el actor. 3
Asimismo, se tuvo a la parte actora por designando abogado autorizado y domicilio para recibir notificaciones.
En proveído de fecha 14 catorce de mayo de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo a *****, Secretaria del Ayuntamiento de Jerécuaro, Guanajuato, y a *****, Jefe de Tránsito del Municipio de Jerécuaro, Guanajuato, por contestando en tiempo y forma la demanda.
Se apercibió a la Secretaria del Ayuntamiento y al titular de la Oficina de Recursos Humanos, ambos del municipio de Jerécuaro, Guanajuato, para que dieran cumplimiento a lo solicitado mediante acuerdo de 2 dos de febrero de 2018 dos mil dieciocho, exhibiendo la primera, copia certificada del oficio de baja número ***** y el segundo, para que informara el salario quincenal que percibía el actor; los días que laboró mientras prestó sus servicios; los periodos vacacionales que disfrutó; el pago de la prima vacacional, prima dominical y días festivos; así como todas y cada una de las constancias que integran el expediente del impetrante.
Se admitieron las documentales ofrecidas y exhibidas por las autoridades demandadas y la presuncional legal y humana en lo que les fuera favorable; y se admitió la prueba testimonial ofrecida por las autoridades demandadas, a cargo de *****, *****, y *****.
En relación con la prueba confesional a cargo del actor ofrecida por las autoridades demandadas, se les requirió para que exhibieran en sobre cerrado el pliego de posiciones respectivo.
4
Se tuvo a las autoridades demandadas por designando abogados autorizados y correo electrónico para recibir notificaciones.
Se admitió el incidente de falta de competencia, promovido por las autoridades demandadas, y en consecuencia, se ordenó dar vista a la parte actora y la suspensión del trámite del proceso administrativo.
En relación con el incidente, se admitió a las autoridades demandadas, las pruebas documentales consistentes en los anexos que obran en el proceso; confesional expresa por parte de la actora, y la presuncional legal y humana en todo les fuera favorable.
En proveído de 23 veintitrés de agosto de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo por perdido el derecho del actor de hacer manifestaciones en relación con el incidente promovido por las autoridades demandadas, y se citó a las partes a la audiencia incidental.
El 15 quince de octubre de 2018 dos mil dieciocho, se celebró la audiencia del incidente de falta de competencia promovido por las autoridades demandadas, sin que se hubieran presentado alegatos por ninguna de las partes.
El 31 treinta y uno de octubre de 2018 dos mil dieciocho, se dictó resolución interlocutoria del incidente de falta de competencia, determinándose la improcedencia del mismo.
Mediante auto de 3 tres de abril de 2019 dos mil diecinueve, se ordenó continuar con la tramitación del presente proceso administrativo; se tuvo al Coordinador General de Administración de Jerécuaro, Guanajuato, por rindiendo el informe de autoridad solicitado y se indicó 5
a las autoridades demandadas del plazo para dar cumplimiento a lo requerido mediante acuerdo de 14 catorce de mayo de 2018 dos mil dieciocho.
En proveído de 2 dos de julio de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo por no ofrecida la prueba confesional a cargo del actor, ante el incumplimiento de la parte demandada de exhibir el pliego de posiciones correspondiente; asimismo, se le tuvo realizando manifestaciones en el sentido de que en los archivos de la Presidencia Municipal de Jerécuaro, Guanajuato, no se encontró el oficio *****, por lo que se encontró imposibilitado para dar cumplimiento a lo solicitado por esta Sala.
Por otra parte, no se tuvo al Presidente Municipal de Jerécuaro, Guanajuato, apersonándose al juicio, en razón de que no fue llamado como autoridad demandada al mismo, ni se advierte o se desprende de autos que haya dictado, ordenado, ejecutado o tratado de ejecutar el acto impugnado.
Se tuvo al autorizado de la demandada, señalando nuevo correo electrónico para recibir notificaciones y se indicó fecha y hora para el desahogo de la prueba testimonial y la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 13 trece de agosto de 2019 dos mil diecinueve, se declaró abierta la audiencia de alegatos, y asimismo, se declaró abierta la diligencia de desahogo de la prueba testimonial ofrecida por la parte actora; sin embargo, no obstante la citación legal, el oferente y sus testigos no se presentaron al desahogo de la prueba indicada, por lo que 6
la misma se tuvo por desierta, procediéndose al desahogo de la etapa de alegatos, los que no fueron presentados por ninguna de las partes.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I, inciso g, y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II y 249, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Pese a la negativa de la autoridad demandada, este Juzgador arriba a la conclusión de que sí existe la separación verbal combatida por la parte actora de conformidad con las consideraciones jurídicas siguientes:
En el escrito inicial de demanda, el impetrante sostuvo que a partir del 1 uno de noviembre de 2012 dos mil doce, ingresó a laborar como Primer Oficial del área de Tránsito y Transporte Público Municipal, adscrito a la Jefatura de Tránsito y Transporte Municipal de Jerécuaro, Guanajuato2, circunstancia que se corrobora con la información desprendida del recibo de nómina que obra en copia certificada aportada
1Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete, mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete , conforme a sus transitorios primero y segundo. 2 Manifestación que vierte en la foja 2 dos del expediente en que se actúa, escrito inicial de demanda, apartado de hechos. 7
por la autoridad demandada, visible en la foja 125 ciento veinticinco, en la que se indica «INGRESO: 01/11/2012» y la copia simple del aviso de personal visible en la foja 55 cincuenta y cinco del expediente administrativo, donde se indica el alta del impetrante como Primer Oficial de Tránsito y Transporte, a partir del 1 uno de noviembre de 2012 dos mil doce, aunado al hecho de que la fecha de ingreso del actor no fue controvertida por las demandadas.
Toda vez que las documentales descritas no fueron motivo de objeción y obran en copia certificada y copia simple respectivamente, generan certeza en este Juzgador respecto de su contenido en términos de lo establecido por los artículos 78, 123 y 124 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como con apoyo en lo que señala la tesis que se transcribe a continuación:
«COPIAS FOTOSTÁTICAS SIMPLES. VALOR PROBATORIO DE LAS, CUANDO SE ENCUENTRAN ADMINICULADAS CON OTRAS PRUEBAS. Las copias fotostáticas simples de documentos carecen de valor probatorio aun cuando no se hubiera objetado su autenticidad, sin embargo, cuando son adminiculadas con otras pruebas quedan al prudente arbitrio del juzgador como indicio, en consecuencia, resulta falso que carezcan de valor probatorio dichas copias fotostáticas por el solo hecho de carecer de certificación, sino que al ser consideradas como un indicio, debe atenderse a los hechos que con ellas se pretenden probar, con los demás elementos probatorios que obren en autos, a fin de establecer, como resultado de una valuación integral y relacionada con todas las pruebas, el verdadero alcance probatorio que debe otorgárseles.»3
3 Tesis: I.3o.C. J/37, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época. Núm. de Registro 172557. Tomo XXV, Mayo de 2007, Página 1759. 8
Por otra parte, la Secretaria del Ayuntamiento y el Jefe de Tránsito – autoridades demandadas-, aportaron a su escrito de contestación, copia certificada del documento denominado «aviso de personal», donde se indica el alta del impetrante para desempeñar el cargo de Jefe de Tránsito4, a partir del 25 veinticinco de diciembre de 2017 dos mil diecisiete. En el mismo tenor, las demandadas indican en su escrito de contestación (foja 101 ciento uno), que «el actor, como Jefe de Transporte, no realizaba funciones propias de las instituciones policiales […]» señalamiento del que se desprende una confesión por parte de las encausadas, respecto de la existencia de la prestación de los servicios del actor para con el municipio; lo anterior, no obstante que hubiere desempeñado diversos desde su ingreso a la fecha de la contestación de la demanda.
Del mismo, el justiciable aportó el original de su gafete laboral (visible en la foja 25 veinticinco del expediente), donde se le reconoce como puesto desempeñado, el de Comandante de Transporte; documento que consigna su validez hasta el 10 diez de octubre de 2018 dos mil dieciocho, y del que se aprecian las firmas del Presidente Municipal y Secretario del Ayuntamiento, ambos de Jerécuaro, Guanajuato, así como el sello oficial del municipio indicado.
A los documentos indicados y la manifestación de las demandadas, se les otorga valor probatorio, pleno al tenor de lo dispuesto en los artículos 78, 57, 117, 118, 121 y 123, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Por lo tanto, al existir coincidencia en el dicho de las partes y la confesión de las autoridades demandadas relativos a que el actor prestó
4 Documento visible en la foja 124 ciento veinticuatro del sumario en que se actúa. 9
sus servicios al municipio de Jerécuaro, Guanajuato, adscrito a la Dirección General del Programa Municipal de Prevención, este juzgador encuentra acreditada fehacientemente la relación administrativa del hoy actor, con el Municipio de Jerécuaro, Guanajuato, a partir del 1 uno de noviembre de 2012 dos mil doce.
Por otra parte, en el escrito de demanda, el justiciable también sostuvo que el 29 veintinueve de diciembre de 2017 dos mil diecisiete5, el Encargado del Área de Tránsito y Transporte de Jerécuaro, Guanajuato, le indicó de manera verbal que «por indicaciones superiores había causado baja de la Dirección […]»; de igual forma, indica que por conducto de la Unidad de Acceso a la Información Pública de Jerécuaro, Guanajuato, solicitó el oficio por el cual se dio por terminada su relación administrativa laboral con el municipio; el expediente completo para llevar a cabo la destitución, e información del tiempo laborado y salario percibido por el actor.
En respuesta, se emitió el oficio *****, suscrito por el Coordinador General de Administración Financiera del municipio de Jerécuaro, Guanajuato, informando de la percepción salarial del impetrante; asimismo se cuenta con el oficio sin número firmado por Eduardo García Ledesma (sin señalar su cargo público ni unidad administrativa de adscripción), informando de la inexistencia del oficio de baja y expediente de destitución a nombre del actor.
Los oficios descritos obran en original a fojas 53 cincuenta y tres y 54 cincuenta y cuatro del expediente formado con motivo de la presente causa, en los cuales se aprecian firmas autógrafas de sus emisores,
5 Manifestación vertida como punto número 8 ocho del apartado de Hechos de la demanda, visible en la foja 5 cinco del expediente. 10
membrete del municipio de Jerécuaro, Guanajuato y sellos oficiales de la administración pública municipal, elementos que se suman a la falta de objeción y controversia por las partes, motivo por el cual, de acuerdo con los artículos 78 y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se les concede valor probatorio pleno respecto de su existencia, contenido y alcances.
Por su parte, las autoridades demandadas indican en su contestación que no se despidió al impetrante en la fecha que menciona ni en ninguna otra.6.
Sin embargo, de lo señalado, y de conformidad con las reglas de distribución de las cargas probatorias previstas por el referido ordinal 47 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, considerando la naturaleza de la acción que se atribuye a la autoridad (separación verbal del cargo que el actor desempeñaba para el municipio de Jerécuaro, Guanajuato), le fue constituido a dicha autoridad demandada el deber de demostrar con toda claridad y precisión cualesquiera de los siguientes supuestos: (i) que el actor continuó laborando para la entidad pública con posterioridad a la fecha en que se le atribuye el acto verbal de despido; (ii) que previo a la separación del cargo que se impugna, se notificó y tramitó el procedimiento correspondiente, a fin de preservar la legalidad y validez jurídica de su actuación, o en su defecto, (iii) acreditar que llevó a cabo las acciones relativas a documentar las circunstancias por las que el actor ya no prestó sus servicios al municipio de Jerécuaro, Guanajuato, cuya falta de justificación diera lugar a la terminación de su relación jurídica,
6 Señalamiento indicado en el apartado enumerado como II. Causas de improcedencia y sobreseimiento, visible en la foja 114 ciento catorce del expediente en que se actúa. 11
verbigracia, que no haya presentado las documentales idóneas para demostrar la incapacidad física que le impidiera presentarse a desempeñar sus labores. Es decir, las acciones implementadas una vez enterada de las ausencias del actor, a efecto de instaurar el procedimiento relativo a la terminación del servicio; lo que legalmente le impone de forma implícita la obligación de acreditar un hecho positivo.
Ilustra lo anterior por analogía, la tesis de jurisprudencia con el rubro y texto siguiente:
«CUERPOS DE SEGURIDAD PÚBLICA. CUANDO LA AUTORIDAD DEMANDADA NIEGUE EL CESE DE UNO DE SUS INTEGRANTES, PERO AFIRME QUE ÉSTE FUE QUIEN DEJÓ DE ASISTIR A SUS LABORES, LE CORRESPONDE LA CARGA DE LA PRUEBA, PORQUE LA NEGATIVA DE LO PRIMERO ENVUELVE LA AFIRMACIÓN DE LO SEGUNDO. Si la legislación contencioso administrativa establece que podrá aplicarse supletoriamente la codificación adjetiva civil, y ésta prevé el principio procesal de que quien niega un hecho sólo está obligado a probar cuando esa negativa envuelva la afirmación expresa de otro, debe estimarse que corresponde a la autoridad demandada la carga de probar cuando niegue el cese de un integrante de un cuerpo de seguridad pública, pero también afirme que fue éste quien dejó de asistir a sus labores, porque la negativa de lo primero envuelve la afirmación de lo segundo, pues implícitamente reconoce que hubo un abandono del servicio con las consecuencias jurídicas que ello ocasiona. En efecto, si la demandada no acepta que cesó al actor, pero reconoce que éste faltó sin motivo justificado a sus labores, la primera parte de esta contestación a la demanda en los casos en que se vierte simple y llanamente impide arrojarle la carga de la prueba, porque ello significaría una obligación desmedida e imposible de cumplir, al tratarse de un hecho negativo; sin embargo, la segunda aserción se traduce en un hecho positivo, porque la autoridad administrativa en los casos de abandono de las tareas de seguridad pública tiene la obligación de tomar nota de las ausencias en los registros respectivos, así como elaborar el acta correspondiente en la que haga constar el lapso del abandono que la vincule a decretar el cese de los efectos del nombramiento a quien incumplió con el desempeño del servicio público, dada la importancia que 12
este tipo de funciones reviste para la sociedad, cuya continuidad eficiente no es posible paralizar en aras de asegurar la paz pública. Consecuentemente, como negar la destitución del actor y enseguida atribuirle faltas injustificadas constituye la aceptación de que éste ya no presta sus servicios a la corporación, se está en presencia de dos hechos de naturaleza negativa y positiva, respectivamente, correspondiendo a quien afirma esto último probar sus aseveraciones.»7
En tal virtud, dado que la autoridad demandada señala que no realizó acto verbal alguno de despido pero no prueba a su vez las circunstancias por las cuales el actor dejó de presentarse al desempeño de sus labores o que incluso no contaba con causa justificada para no presentarse al desempeño de sus actividades, y considerando además que no es dable requerir del actor la prueba de un hecho negativo, como en la especie lo constituye el no haber recibido documento alguno en el que conste que se le informó la baja de la corporación (dada la naturaleza verbal del señalamiento efectuado), es la autoridad demandada quien se encontraba obligada a probar las acciones y medidas que instauró una vez que fue conocedora de las inasistencias injustificadas del impetrante.
En las referidas circunstancias, no obstante que correspondía al actor acreditar la separación verbal de la que dice fue objeto, en tanto la autoridad demandada negó el hecho controvertido de despido verbal, se destaca que, conforme los señalamientos apuntados, la autoridad demandada enderezó una negativa sin que probara que a su vez y conforme los argumentos vertidos, la ausencia injustificada del accionante, circunstancia que debió ser probada frente al señalamiento del actor, consistente en la separación forma verbal de su cargo.
7 Jurisprudencia 2a./J. 166/2016 (10a.), de la Segunda Sala de la Suprema Corte de la Nación, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 36, noviembre de 2016 dos mil dieciséis, Tomo II, página 1282. 13
Por otra parte, es de tomar en consideración que de acuerdo con el artículo 86 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, la conclusión del servicio de un integrante de los cuerpos de seguridad pública es la terminación de su nombramiento o la cesación de sus efectos legales por las causas siguientes: (a) separación por incumplimiento a los requisitos de permanencia; (b) remoción por incurrir en responsabilidad en el desempeño de su trabajo; o bien, (c) la baja por renuncia, muerte, incapacidad permanente, jubilación o retiro.
Así pues, dado que la parte demandada no demostró la existencia de la tramitación y resolución del procedimiento emitido por la autoridad competente8, en la que se hubiera señalado como sanción el cese o remoción de *****, o información alguna en la que se haga constar la baja correspondiente, se concluye que el impetrante efectivamente fue separado de su cargo de forma verbal el 29 veintinueve de diciembre de 2017 dos mil diecisiete, por decisión unilateral del Jefe de Tránsito, adscrito a la Dirección General del Programa Municipal de Prevención del Municipio de Jerécuaro, Guanajuato, quedando así demostrada, la existencia de la separación verbal impugnada.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público -previo al estudio de fondo del asunto- se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
8 Hecho que se corrobora al concatenar la falta de pruebas de la autoridad, la manifestación del actor y la respuesta otorgada al mismo por la Unidad de Transparencia municipal ya descritos. 14
Lo anterior, acorde a la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente:
«IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías».9
En el caso concreto, las autoridades demandadas invocaron como causal de improcedencia la prevista en el artículo 261, fracción VI, del consistente en la inexistencia del acto, señalando que no se despidió al actor en la fecha que señala ni en ninguna otra.
Sin embargo, como quedó señalado en el Considerando Segundo de la presente resolución, se tiene por acreditado el hecho del despido verbal que manifiesta la parte actora, con lo que resulta inatendible el señalamiento de las autoridades demandadas.
Por otra parte, manifiestan las encausadas que se actualiza lo dispuesto por la fracción VII del artículo 261 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en razón de que el impetrante tenía una relación laboral como trabajador de confianza del municipio; por lo que se actualiza la falta de acción del actor para acudir a la presente instancia y en correlación con lo anterior, la falta de competencia de este Tribunal para conocer del asunto planteado.
Al respecto, acorde con lo resuelto en la resolución interlocutoria de fecha 31 treinta y uno de octubre de 2018 dos mil dieciocho, esta Sala
9 Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87. 15
arribó a la conclusión de la competencia de este Tribunal, al considerar que tenía una relación administrativa con el Municipio de Jerécuaro, Guanajuato, derivada del desempeño de funciones correspondientes a los miembros de las instituciones policiales, al encontrarse sujeto al servicio de carrera policial.
Por lo tanto, se desestima el segundo y tercero de sus señalamientos enderezados por las autoridades encausadas. En tal virtud, no prosperar los argumentos vertidos por las demandadas y no advertirse de oficio alguna causal de improcedencia o sobreseimiento que impida el análisis de fondo del proceso, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del presente proceso administrativo, dado que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquéllos esgrimidos por la autoridad encausada tendientes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS 16
PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».10
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. En el único concepto de impugnación vertido por la parte actora, se duele de la notificación verbal de la terminación de su relación administrativa con el municipio de Jerécuaro, Guanajuato, pues no se le instauró un procedimiento administrativo que cumpliera con las formalidades del procedimiento, en contravención a lo dispuesto por el artículo 302, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Al dar contestación, la autoridad demandada sostuvo la inexistencia del acto, al señalar que no se despidió al actor.
Así, toda vez que acorde con lo señalado en el Considerando Segundo de la presente resolución, se acreditó la existencia de la separación verbal del justiciable, a continuación procede señalar como «litis» de este proceso, si el acto mediante el cual se determinó la separación de *****, a fin de separarlo de su cargo, cumple con las garantías de debido proceso y audiencia.
A juicio de este Juzgador lo expuesto en el concepto de impugnación que se analiza es fundado, con base en las consideraciones de hecho y de derecho que a continuación se exponen:
10 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 17
Tratándose de actos de autoridad cuyo efecto sea la disminución, menoscabo o supresión definitiva de un derecho del gobernado y a los que la doctrina y la jurisprudencia denominan «actos privativos», dado el grado de su afectación, el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que previamente a la emisión de tales actos, debe sustanciarse el procedimiento respectivo en el que se cumplan las formalidades esenciales del mismo y se apliquen las leyes expedidas con anterioridad al hecho.
Al respecto resulta aplicable por analogía la tesis de jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que a continuación se transcribe:
«ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA. ORIGEN Y EFECTOS DE LA DISTINCION. El artículo 14 constitucional establece, en su segundo párrafo, que nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho; en tanto, el artículo 16 de ese mismo Ordenamiento Supremo determina, en su primer párrafo, que nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. Por consiguiente, la Constitución Federal distingue y regula de manera diferente los actos privativos respecto de los actos de molestia, pues a los primeros, que son aquellos que producen como efecto la disminución, menoscabo o supresión definitiva de un derecho del gobernado, los autoriza solamente a través del cumplimiento de determinados requisitos precisados en el artículo 14, como son, la existencia de un juicio seguido ante un tribunal previamente establecido, que cumpla con las formalidades esenciales del procedimiento y en el que se apliquen las leyes expedidas con anterioridad al hecho juzgado. En cambio, a los actos de molestia que, pese a constituir afectación a la esfera jurídica del gobernado, no producen los mismos efectos que los actos privativos, pues sólo restringen de manera provisional o preventiva un derecho con el objeto de proteger determinados bienes jurídicos, los autoriza, según lo dispuesto por el artículo 16, siempre y cuando preceda mandamiento escrito girado por una autoridad con competencia legal para ello, en 18
donde ésta funde y motive la causa legal del procedimiento. Ahora bien, para dilucidar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de un acto de autoridad impugnado como privativo, es necesario precisar si verdaderamente lo es y, por ende, requiere del cumplimiento de las formalidades establecidas por el primero de aquellos numerales, o si es un acto de molestia y por ello es suficiente el cumplimiento de los requisitos que el segundo de ellos exige. Para efectuar esa distinción debe advertirse la finalidad que con el acto se persigue, esto es, si la privación de un bien material o inmaterial es la finalidad connatural perseguida por el acto de autoridad, o bien, si por su propia índole tiende sólo a una restricción provisional.»11
Énfasis añadido.
Ahora bien, las formalidades esenciales del procedimiento, se traducen en una serie de reglas que permiten al órgano acusador, en el caso de los procedimientos dirigidos a sancionar a los miembros de las corporaciones policíacas, acreditar los hechos constitutivos de su dicho, y al sujeto a procedimiento sus defensas, dentro de un justo equilibrio que por un lado no coloque en indefensión a las partes y que, por el otro, aseguren una resolución pronta y expedita de la controversia.
En esos términos, el Máximo Tribunal de la Nación, ha precisado que las formalidades esenciales del procedimiento, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) la notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) la oportunidad de ofrecer y desahogar pruebas en que se finque la defensa; 3) la oportunidad de alegar; y 4) el dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas.
11 Época: Novena Época; Registro: 200080; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo IV, Julio de 1996; Materia(s): Común; Tesis: P./J. 40/96; Página: 5. 19
Lo anterior se deriva de la tesis jurisprudencial sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que a continuación se transcribe:
«FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO. La garantía de audiencia establecida por el artículo 14 constitucional consiste en otorgar al gobernado la oportunidad de defensa previamente al acto privativo de la vida, libertad, propiedad, posesiones o derechos, y su debido respeto impone a las autoridades, entre otras obligaciones, la de que en el juicio que se siga «se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento». Estas son las que resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada antes del acto de privación y que, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. De no respetarse estos requisitos, se dejaría de cumplir con el fin de la garantía de audiencia, que es evitar la indefensión del afectado.»12
Lo resaltado es propio.
Por consiguiente, cuando el cese, destitución o separación de un integrante de un cuerpo de seguridad pública municipal, se verifica sin que previamente se haya desahogado el procedimiento correspondiente y sin concederle al justiciable la posibilidad de recibir asistencia jurídica institucional; ofrecer y debatir las pruebas ofertadas por la sustanciadora; alegar y escuchar la resolución correspondiente, entonces esa separación del cargo debe reputarse ilegal.
En la especie, la separación de *****, del cargo de Jefe de Tránsito adscrito a la Dirección General del Programa Municipal del Prevención,
12 Época: Novena Época; Registro: 200234; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo II, Diciembre de 1995; Materia(s): Constitucional, Común; Tesis: P./J. 47/95; Página: 133. 20
del municipio de Jerécuaro, Guanajuato, se materializó sin el desahogo del procedimiento correspondiente.
Lo anterior, ya que el ordinal 47 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, prevé como presunción que los actos de las autoridades administrativas son emitidos con apego a legalidad y, por ello, la obligación de desvirtuar dicha presunción corresponde al particular; sin embargo, cuando el interesado niega lisa y llanamente los hechos que motivan el acto, las autoridades deberán probar la veracidad de tales hechos, salvo que la negación implique la afirmación de otro hecho.
A mayor abundamiento, se transcribe el numeral 47 del Código aludido:
«Artículo 47. Los actos administrativos se presumirán legales; sin embargo, las autoridades administrativas deberán probar los hechos que los motiven cuando el interesado los niegue lisa y llanamente, a menos que la negativa implique la afirmación de otro hecho.»
De esta forma, la manifestación de que no se le hubiera tramitado o notificado algún procedimiento previo a la separación del cargo que desempeñaba, implica una negativa lisa y llana, dado que fue externada de manera categórica, sencilla, clara, sin condiciones y, sobre todo, sin comprender la afirmación de otro hecho.
Ilustrativa de lo anterior, resulta la tesis de rubro siguiente: «CARGA PROBATORIA EN EL JUICIO DE NULIDAD. NO CONSTITUYE UN REQUISITO SOLEMNE PARA FINCARLA A LA AUTORIDAD DEMANDADA CUANDO EL ACTOR NIEGA LOS HECHOS QUE MOTIVEN LOS ACTOS O 21
RESOLUCIONES DE AQUÉLLA, QUE AL HACERLO UTILICE LA EXPRESIÓN «LISA Y LLANAMENTE»»13.
Por tanto, se concluye que conforme a las reglas de distribución de las cargas probatorias previstas por el referido ordinal 47 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, le fue constituido a la autoridad demandada el deber de demostrar con toda claridad y precisión que previo a la separación del cargo impugnada se notificó y tramitó el procedimiento correspondiente, a fin de preservar la legalidad y validez jurídica de su actuación, lo que en la especie no ocurrió.
Como consecuencia de lo anterior, no resta más que aseverar que la separación del cargo de *****, se determinó y aplicó por la autoridad demandada sin que previamente se haya desahogado el procedimiento respectivo, lo que resulta ilegal al ser violatorio del derecho humano de audiencia y debido proceso, por lo que se configura la causal de nulidad prevista en la fracción II del artículo 302 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En este orden de ideas, y dada la imposibilidad de regresar las cosas al estado en el que se encontraban previo a la violación, por existir una restricción constitucional expresa a que los integrantes de los cuerpos de seguridad pública puedan ser reinstalados en sus cargos, lo procedente es decretar la Nulidad Total de la separación verbal de *****, acaecida el 29 veintinueve de diciembre de 2017 dos mil diecisiete, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 300, fracción II, del
13 Tesis Asilada V.2o.P.A.12 A; Novena Época; Registro: 170117; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXVII, marzo de 2008; Materia(s): Administrativa; Tesis: Página: 1741. 22
Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Sirve de sustento a la determinación anterior, las jurisprudencias que son del tenor literal siguiente:
«MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES. EFECTOS DE LA CONCESIÓN DEL AMPARO DIRECTO CONTRA LA SENTENCIA DICTADA EN SEDE JURISDICCIONAL CUANDO SE ADVIERTAN VIOLACIONES PROCESALES, FORMALES O DE FONDO EN LA RESOLUCIÓN DEFINITIVA DICTADA EN SEDE ADMINISTRATIVA QUE DECIDE SEPARARLOS, DESTITUIRLOS O CESARLOS. Conforme a lo establecido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia 2a./J. 103/2012 (10a.) (*), de rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. LA SENTENCIA EN LA QUE SE CONCEDEL AMPARO CONTRA LA SEPARACIÓN, REMOCIÓN, BAJA, CESE O CUALQUIER OTRA FORMA DE TERMINACIÓN DEL SERVICIO DE MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES, POR VIOLACIÓN AL DERECHO DE AUDIENCIA, DEBE CONSTREÑIR A LA AUTORIDAD RESPONSABLE A PAGAR LA INDEMNIZACIÓN CORRESPONDIENTE Y LAS DEMÁS PRESTACIONES A QUE EL QUEJOSO TENGA DERECHO.», cuando el quejoso impugne en amparo directo la ilegalidad de la resolución definitiva, mediante la cual haya sido separado del cargo que desempeñaba como servidor público de una institución policial, por violaciones procesales, formales o de fondo en el procedimiento administrativo de separación; tomando en cuenta la imposibilidad de regresar las cosas al estado en el que se encontraban previo a la violación, por existir una restricción constitucional expresa, no debe ordenarse la reposición del procedimiento, sino que el efecto de la concesión del amparo debe ser de constreñir a la autoridad responsable a resarcir integralmente el derecho del que se vio privado el quejoso. En estos casos, la reparación integral consiste en ordenar a la autoridad administrativa: a) el pago de la indemnización correspondiente y demás prestaciones a que tenga derecho, y b) la anotación en el expediente personal del servidor público, así como en el Registro Nacional de 23
Seguridad Pública, de que éste fue separado o destituido de manera injustificada.»14
Lo resaltado es propio.
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por el actor.
Dado que del Antecedente Primero se advierte que el impetrante solicita el pago de diversas prestaciones económicas, en primer término se procede a realizar el cálculo de la última remuneración diaria ordinaria percibida por el justiciable.
El artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, previene que los servidores públicos de la Federación, los Estados y los Municipios, recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, cargo o comisión; la cual será determinada anualmente en los presupuestos de egresos correspondientes.
Dicha remuneración es definida por el precepto constitucional como toda percepción en efectivo o en especie, incluyendo dietas, aguinaldos, gratificaciones, premios, recompensas, bonos estímulos, comisiones y compensaciones.
14 Época: Décima Época; Registro: 2012722; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 35, Octubre de 2016, Tomo I; Materia(s): Común, Administrativa; Tesis: 2a./J. 117/2016 (10a.); Página: 897. 24
En este sentido, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el criterio jurisprudencial 2a./J. 110/201215, con el rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. INTERPRETACIÓN DEL ENUNCIADO «Y DEMÁS PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO», CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008», instituyó que el pago de las «demás prestaciones a que tenga derecho», como parte integrante de la obligación resarcitoria del Estado, debe interpretarse como el deber de pagar la remuneración diaria ordinaria, así como los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones, o cualquier otro concepto que percibía el servidor público por la prestación de sus servicios.
En este mismo sentido se emitió la tesis aislada I.1o.A.2 CS16, que a continuación se transcribe:
«POLICÍA FEDERAL. EL ARTÍCULO 146, PÁRRAFO TERCERO, FRACCIÓN II, DEL REGLAMENTO DE LA LEY RELATIVA, AL LIMITAR EL MONTO DE LA INDEMNIZACIÓN A QUE TIENEN DERECHO LOS INTEGRANTES DE ESE CUERPO DE SEGURIDAD PÚBLICA, EN CASO DE SEPARACIÓN, REMOCIÓN, BAJA, CESE O CUALQUIER OTRA FORMA DE TERMINACIÓN DEL SERVICIO, ES INCONSTITUCIONAL. Conforme al artículo 123, apartado B, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, si una persona es removida de su puesto en una corporación de seguridad pública, y esa decisión es declarada injustificada, tiene derecho a una indemnización y a las demás
15 Época: Décima Época; Registro: 2001770; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Libro XII, Septiembre de 2012, Tomo 2; Materia(s): Constitucional; Tesis: 2a./J. 110/2012 (10a.) ; Página: 617. 16 Época: Décima Época; Registro: 2006841; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 7, Junio de 2014, Tomo II; Materia(s): Constitucional; Tesis: I.1o.A.2 CS (10a.); Página: 1791. 25
prestaciones que debió percibir; y si bien dicho precepto constitucional no precisa cuál es el monto que se debe pagar por ese concepto, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis 2a. LXIX/2011, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIV, agosto de 2011, página 531, de rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. MONTO DE LA INDEMNIZACIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008.», sostuvo que, para resolver ese aspecto, es necesario adoptar un parámetro que esté contenido en la propia Norma Fundamental, por lo que resulta aplicable el artículo 123, apartado A, fracción XXII, constitucional, que dispone que dicho resarcimiento equivale al pago de tres meses de salario. Ahora bien, el artículo 146, párrafo tercero, fracción II, del Reglamento de la Ley de la Policía Federal establece que el cálculo respectivo debe ser efectuado a partir del sueldo base, por lo que constituye una limitante en su cuantía; luego, aun cuando el último precepto constitucional mencionado no indica que la indemnización por la no reinstalación de un empleado deba calcularse atendiendo al salario integrado de quien fue privado de su empleo, y no puede afirmarse que el reglamento mencionado transgreda su texto expreso, la intelección literal de la Constitución Federal no es la forma idónea para resolver el tema relativo a qué debe entenderse por salario para efectos de la indemnización; por el contrario, en atención al principio pro personae, es necesario interpretarla en el sentido de que, si la intención que subyace en el precepto que establece el pago de tres meses de remuneración es compensar al empleado, ante la negativa -o imposibilidad- del patrón para restituirlo en sus funciones, no existe un motivo válido para estimar que se debe partir del sueldo básico y no de la suma de los emolumentos que se le entregaban regular, periódica y continuamente con motivo de su encargo, máxime que para el pago de las «demás prestaciones a que tenga derecho» se atiende al monto integral que percibía el servidor público. Consecuentemente, el citado artículo 146, párrafo tercero, fracción II, al limitar el monto de la indemnización a que tienen derecho los integrantes de ese cuerpo de seguridad pública, en caso de separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio es inconstitucional, pues cualquier restricción al derecho de restitución integral, como efecto de las sentencias favorables a un particular, no puede estar contenida en un ordenamiento distinto a la propia Norma Fundamental.»
26
Énfasis añadido.
Por consiguiente, para el cálculo del monto de la indemnización constitucional, así como de las demás prestaciones a que tenga derecho, debe atenderse a la suma de emolumentos que se le entregaban de forma regular, periódica y continua al impetrante, con motivo del desempeño de su encargo.
Para ello, ha de considerarse la impresión del listado de nómina aportado por la autoridad demandada en copia certificada, visible en la foja 125 ciento veinticinco del sumario en que se actúa, en las que se consigna como único concepto de pago el correspondiente a «sueldo» por la cantidad de *****; al documento descrito se le concede valor probatorio pleno, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 48, fracción II, 117, 118, 125 y 131 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; al concatenar la documental descrita con la manifestación vertida por la parte actora en el punto número 2 dos, del capítulo de pretensiones expresado en su escrito de demanda, donde indica que su percepción ascendía a la cantidad de *****, hecho que es coincidente con lo*****informado por el Coordinador General de Administración Financiera, mediante oficio*****, en respuesta a la solicitud de información efectuada por el actor.
Ahora bien, como se aprecia de la impresión del listado de nómina indicado, dado que la percepción económica recibida por el actor comprendía un periodo de 15 quince días; en virtud de lo anterior, la cantidad de *****, se divide entre 15 quince días, lo que arroja un sueldo diario de $*****, cantidad que se tendrá como base para calcular las prestaciones a que tenga derecho el justiciable. 27
Una vez señalado lo anterior, a continuación, se analizará la procedencia de las siguientes pretensiones ejercidas por la parte actora:
1) Nulidad lisa y llana del acto de remoción del cargo. Tal pretensión ha quedado satisfecha en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto de la presente resolución.
2) Reconocimiento del derecho a las siguientes pretensiones:
(i) Pago de una Indemnización constitucional.
Respecto de la pretensión correspondiente a que la autoridad otorgue a el actor una Indemnización, se señala que con fundamento en el artículo 50, párrafo segundo de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, en relación con el artículo 123, Apartado B, fracción XIII, segundo párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y ante la injustificada separación de ***** como Policía, adscrito a la Dirección General del Programa Municipal del Prevención, del municipio de Jerécuaro, Guanajuato, es procedente reconocerle el derecho a la indemnización constitucional integrada con el pago de 20 veinte días por cada año laborado y 3 tres meses o 90 noventa días de salario, ello de conformidad con la consideraciones siguientes:
El artículo 123, Apartado B, fracción XIII, segundo párrafo de la Constitución General, proscribe el derecho de estabilidad en el cargo a los miembros de las instituciones de seguridad pública con los que el Estado -en cualquiera de sus niveles de gobierno- haya dado por terminado el servicio; por ello, prevé como garantía mínima el pago de 28
una indemnización a favor de los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la federación, las entidades federativas y los municipios, cuando se resuelva que su separación fue ilegal, cuyo monto será determinado por las leyes especiales de carácter administrativo que para tal efecto se emitan.
En esa tesitura, el precepto Constitucional mencionado constriñe al legislador secundario a contemplar dentro de las leyes especiales que se emitan a nivel federal, estatal y municipal en la materia, a prever los montos o mecanismos de delimitación de éstos que por concepto de indemnización corresponden a los servidores públicos aludidos ante una terminación injustificada del servicio, puesto que serán las normas administrativas las directamente aplicables a la relación que media entre el Estado y los miembros de las instituciones policiales.
Sin embargo, la propia norma constitucional no prevé la forma en que se integrará el monto de la indemnización que debe cubrírsele al servidor público que es separado, removido, dado de baja o cesado de su cargo sin causa justificada, por lo que, en una nueva reflexión, a juicio de la Segunda de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, debe hacerse efectivo el derecho fundamental a favor del servidor público mediante la aplicación de las normas constitucionales y legales que por analogía resultan aplicables al caso concreto, lo que en sentido estricto no es una aplicación supletoria de ordenamientos de carácter laboral; de otra manera, se desconocería el régimen excepcional y la naturaleza de la relación que rige el servicio de los miembros de las instituciones policiales y el Estado.
En ese tenor, aun cuando no exista a favor de los servidores públicos señalados en el segundo párrafo de la fracción XIII del Apartado B del 29
multicitado artículo 123 Constitucional, la protección constitucional a la estabilidad en el empleo por el régimen de exclusión que esta misma ordena, ello no implica que se deje en estado de indefensión jurídica al servidor público, puesto que el propio numeral contempla la figura de la indemnización mínima garantizada, sin que pueda alegarse que las leyes especiales no contemplen ésta, o bien, contemplándola no se establezcan los parámetros para fijar el monto respectivo.
De esta manera, la hipótesis normativa del artículo 123, Apartado A, fracción XXII, señala que: «La ley determinará los casos en que el patrono podrá ser eximido de la obligación de cumplir el contrato, mediante el pago de una indemnización», por lo que deja a la ley reglamentaria la delimitación del monto que por concepto de indemnización deberá cubrirse al trabajador, constituyéndose en el parámetro mínimo que el patrón pagará por el despido injustificado y, más aun, cuando se le libera de la obligación de reinstalar al trabajador al puesto que venía desempeñando.
Por su parte, la ley reglamentaria respeta como mínimo constitucional garantizado para efectos de la indemnización, el pago de 3 tres meses de salario por despido injustificado, así como el pago de 20 veinte días por cada año laborado, cuando el patrón no esté obligado a la reinstalación.
Así, ante la falta de precepto legal que señale el monto de la indemnización, debe hacerse una aplicación analógica de lo preceptuado en la fracción XXII del Apartado A, a lo señalado en la fracción XIII del Apartado B, para que se haga efectivo el derecho constitucional a la indemnización que la Constitución otorga a los agentes del Ministerio Público, a los peritos y a los miembros de las instituciones policiales que sean separados injustificadamente de su cargo y que por disposición 30
expresa del propio dispositivo constitucional no medie la reincorporación al servicio, debiéndose cubrirse por concepto de indemnización, el pago de 03 tres meses de salario y 20 veinte días por cada año laborado.
Lo anterior, se reitera sin que esta determinación se traduzca en una aplicación supletoria de la Ley Federal del Trabajo a la fracción XIII, del Apartado B, pues sólo está aplicando por analogía al presente caso, lo dispuesto en la fracción XXII, del Apartado A, del artículo 123 Constitucional y su reglamentación, al asunto donde existe la misma situación jurídica.
De los argumentos anteriores, derivó el siguiente criterio jurisprudencial emitido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se cita a continuación:
«SEGURIDAD PÚBLICA. LA INDEMNIZACIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, COMPRENDEL PAGO DE 3 MESES DE SUELDO Y DE 20 DÍAS POR CADA AÑO LABORADO [ABANDONO DE LAS TESIS DE JURISPRUDENCIA 2a./J. 119/2011 Y AISLADAS 2a. LXIX/2011, 2a. LXX/2011 Y 2a. XLVI/2013 (10a.) (*)]. En una nueva reflexión, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación abandona el criterio contenido en las tesis indicadas, al estimar que conforme al artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Constituyente otorgó a favor de los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, el derecho al pago de una indemnización en el caso de que, a través de una resolución emitida por autoridad jurisdiccional competente, se resuelva que su separación o cualquier vía de terminación del servicio de la que fueron objeto resulta injustificada; ello, para no dejarlos en estado de indefensión al existir una prohibición absoluta de reincorporarlos en el servicio. Además, de la propia normativa constitucional se advierte la obligación del legislador secundario de fijar, dentro de las leyes especiales que se emitan a nivel federal, estatal, municipal o en el Distrito Federal, los montos o mecanismos de 31
delimitación de aquellos que, por concepto de indemnización, corresponden a los servidores públicos ante una terminación injustificada del servicio. Ahora bien, el derecho indemnizatorio debe fijarse en términos íntegros de lo dispuesto por la Constitución Federal, pues el espíritu del Legislador Constituyente, al incluir el apartado B dentro del artículo 123 constitucional, fue reconocer a los servidores públicos garantías mínimas dentro del cargo o puesto que desempeñaban, sin importar, en su caso, la naturaleza jurídica de la relación que mediaba entre el Estado -en cualquiera de sus niveles- y el servidor; por tanto, si dentro de la aludida fracción XIII se establece el derecho de recibir una indemnización en caso de que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fuere injustificada y, por su parte, en las leyes especiales no se prevén los mecanismos suficientes para fijar el monto de ese concepto, es inconcuso que deberá recurrirse a lo dispuesto, como sistema normativo integral, no sólo al apartado B, sino también al diverso apartado A, ambos del citado precepto constitucional; en esa tesitura, a fin de determinar el monto indemnizatorio a que tienen derecho los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales, debe recurrirse a la fracción XXII del apartado A, que consigna la misma razón jurídica que configura y da contenido a la diversa fracción XIII del apartado B, a saber, el resarcimiento de los daños y perjuicios ocasionados por el patrón particular o el Estado ante la separación injustificada y sea la ley o, en su caso, la propia Constitución, la que establezca la imposibilidad jurídica de reinstalación. Bajo esas consideraciones, es menester precisar que la hipótesis normativa del artículo 123, apartado A, fracción XXII, que señala que «la ley determinará los casos en que el patrono podrá ser eximido de la obligación de cumplir el contrato, mediante el pago de una indemnización», deja la delimitación del monto que por concepto de indemnización deberá cubrirse al trabajador a la ley reglamentaria, constituyéndose en el parámetro mínimo que el patrón pagará por el despido injustificado y, más aún, cuando se le libera de la obligación de reinstalar al trabajador al puesto que venía desempeñando; por tanto, si la ley reglamentaria del multicitado apartado A, esto es, la Ley Federal del Trabajo, respeta como mínimo constitucional garantizado para efectos de la indemnización, el contenido en la fracción XXII del apartado A en su generalidad, empero, prevé el pago adicional de ciertas prestaciones bajo las circunstancias especiales de que es la propia norma quien releva al patrón de la obligación de reinstalación -cumplimiento forzoso del contrato- aun cuando el despido sea injustificado, se concluye que, a efecto de determinar el monto que corresponde a los servidores públicos sujetos al régimen constitucional de excepción contenido en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Carta Magna, resulta aplicable, como mínimo, el monto establecido en el diverso apartado A, fracción XXII, y los parámetros a los que el propio Constituyente refirió al permitir que fuese la normatividad secundaria la que los delimitara. En consecuencia, la indemnización engloba el pago de 3 meses de salario y 20 días por cada año de servicio, sin que se excluya la posibilidad de que dentro de algún ordenamiento legal o administrativo a nivel federal, 32
estatal, municipal o del Distrito Federal existan normas que prevean expresamente un monto por indemnización en estos casos, que como mínimo sea el anteriormente señalado, pues en tales casos será innecesario acudir a la Constitución, sino que la autoridad aplicará directamente lo dispuesto en esos ordenamientos.»17
Ahora bien, al resolver el Amparo Directo Administrativo número *****, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, sostuvo que el criterio jurisprudencial señalado con antelación, no analiza el momento hasta el cual debe cubrirse la indemnización constitucional, por ello, atiende a la jurisprudencia por contradicción de tesis sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. PROCEDE OTORGAR AL MIEMBRO DE ALGUNA INSTITUCIÓN POLICIAL, LAS CANTIDADES QUE POR CONCEPTO DE VACACIONES, PRIMA VACACIONAL Y AGUINALDO PUDO PERCIBIR DESDEL MOMENTO EN QUE SE CONCRETÓ SU SEPARACIÓN, CESE, REMOCIÓN O BAJA INJUSTIFICADA Y HASTA AQUEL EN QUE SE REALICE EL PAGO DE LAS DEMÁS PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO, SIEMPRE QUE HAYA UNA CONDENA POR TALES CONCEPTOS.»18
En conclusión, determinó que la condena impuesta a la autoridad demandada al pago de 20 veinte días de salario por cada año laborado debe abarcar desde la fecha de ingreso del actor hasta que se cumpla con la sentencia respectiva, pues es la única forma de resarcir de manera integral al servidor público perjudicado por un cese o remoción ilegal, indemnizándolo por todo aquello de lo que fue privado con motivo de la separación.
17 Tesis 2a./J. 198/2016 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación correspondiente a la Décima Época. Libro 38, Enero de 2017, Tomo I, Núm. de Registro: 2013440, consultable a Página 505. 18 Tesis 2a./J. 18/2012 (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Décima Época, Libro VI, Marzo de 2012, Tomo I, Núm. de Registro: 2000463, consultable a Página 635. 33
Por lo tanto, se determina pagar a favor del justiciable la indemnización constitucional, reiterando que se integra con:
a) El pago de 03 tres meses de remuneraciones.
Para obtener la cantidad correspondiente a este rubro, debe multiplicarse la remuneración diaria ordinaria por 90 noventa días -3 tres meses-; en la intelección de que el producto de esa operación aritmética, arrojará la cantidad total a liquidarse a la parte actora.
En ese tenor, al multiplicarse la cantidad de $***** por 90 noventa días, se obtiene la cantidad total de $*****, que habrá de pagar la parte demandada al actor.
b) El pago de 20 veinte días de salario desde el ingreso y hasta el cumplimiento de esta sentencia.
Como se expuso en el Considerando Segundo de este fallo, se acreditó en este proceso que el actor ingresó al municipio a partir del 1 uno de noviembre de 2012 dos mil doce.
Por lo que se condena a la autoridad demandada a pagar al impetrante 20 veinte días de salario por cada año laborado a partir del día 1 uno de noviembre de 2012 dos mil doce, -fecha de ingreso del justiciable a la corporación- hasta que se cumpla con esta sentencia, respecto a dicho monto y concepto; ello a razón de ***** (*****) que corresponde al importe de la última remuneración diaria ordinaria.
34
(ii) Pago de la remuneración ordinaria diaria dejada de percibir, con motivo de la remoción del cargo a la fecha en que se concrete el cumplimiento de la resolución.
Es procedente reconocer el derecho solicitado por la parte actora al pago de las remuneraciones diarias ordinarias que dejó de percibir desde el 29 veintinueve de diciembre de 2017 dos mil diecisiete, por la prestación de sus servicios con motivo de la separación ilegal del cargo que desempeñaba para el municipio de Jerécuaro, Guanajuato, de conformidad con el criterio jurisprudencial aprobado por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se cita a continuación:
«SEGURIDAD PÚBLICA. INTERPRETACIÓN DEL ENUNCIADO «Y DEMÁS PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO», CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008. El citado precepto prevé que si la autoridad jurisdiccional resuelve que es injustificada la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio de los miembros de instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio. Ahora bien, en el proceso legislativo correspondiente no se precisaron las razones para incorporar el enunciado «y demás prestaciones a que tenga derecho»; por lo cual, para desentrañar su sentido jurídico, debe considerarse que tiene como antecedente un imperativo categórico: la imposibilidad absoluta de reincorporar a un elemento de los cuerpos de seguridad pública, aun cuando la autoridad jurisdiccional haya resuelto que es injustificada su separación; por tanto, la actualización de ese supuesto implica, como consecuencia lógica y jurídica, la obligación de resarcir al servidor público mediante el pago de una «indemnización» y «demás prestaciones a que tenga derecho». Así las cosas, como esa fue la intención del Constituyente Permanente, el enunciado normativo «y demás prestaciones a que tenga derecho» forma parte de la obligación resarcitoria del Estado 35
y debe interpretarse como el deber de pagar la remuneración diaria ordinaria, así como los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que percibía el servidor público por la prestación de sus servicios, desde que se concretó su separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio y hasta que se realice el pago correspondiente. Lo anterior es así, porque si bien es cierto que la reforma constitucional privilegió el interés general de la seguridad pública sobre el interés particular, debido a que a la sociedad le interesa contar con instituciones policiales honestas, profesionales, competentes, eficientes y eficaces, también lo es que la prosecución de ese fin constitucional no debe estar secundada por violación a los derechos de las personas, ni ha de llevarse al extremo de permitir que las entidades policiales cometan actos ilegales en perjuicio de los derechos de los servidores públicos, sin la correspondiente responsabilidad administrativa del Estado.»19
En efecto, como se desprende de la jurisprudencia recién transcrita, el artículo 123, Apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece la obligación resarcitoria del Estado a favor de los miembros de instituciones policiales de la Federación, Estados y Municipios, cuando la autoridad jurisdiccional resolviera que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio sea injustificada, mediante el pago de la indemnización «y demás prestaciones a las que tenga derecho».
Luego, aun cuando en el proceso legislativo correspondiente no se precisaron las razones para incorporar el enunciado y demás prestaciones a que tenga derecho, debe interpretarse como el deber de pagar la remuneración diaria ordinaria, así como los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o
19 Tesis 2a./J. 110/2012 (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Décima Época, Libro XII, Septiembre de 2012, Tomo 2, Núm. de Registro: 2001770, consultable a Página 617. 36
cualquier otro concepto que percibía el servidor público por la prestación de sus servicios, desde que se concretó su separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio y hasta que se realice el pago correspondiente.
Lo anterior es así, porque el enunciado normativo en cuestión forma parte de la obligación resarcitoria del Estado ante la imposibilidad absoluta de reincorporarlos al servicio (a pesar de que la autoridad jurisdiccional resolviera que la separación fue injustificada).
No se soslaya que el artículo 50 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, prohíbe el pago de salarios caídos a los integrantes de las instituciones policiales que fueran separados injustificadamente de sus cargos.
Sin embargo, este juzgador estima que tales disposiciones en el presente caso, transgreden en perjuicio del actor los derechos humanos de igualdad y de no discriminación, por razón de la condición de integrante de una institución policial, que derivan de los numerales 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; así como del diverso 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; por ello, lo procedente es su inaplicación al tenor de las consideraciones en que se sustenta el criterio emitido por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Sexto Circuito, que es del tenor siguiente:
«SEGURIDAD PÚBLICA. EL ARTÍCULO 50 DE LA LEY DE LA MATERIA DEL ESTADO DE GUANAJUATO, AL PROSCRIBIR EL PAGO DE SALARIOS CAÍDOS EN CASO DE CESE INJUSTIFICADO DE LOS MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIACAS, VIOLA EL 37
DERECHO HUMANO A LA IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 1o. DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, 26 DEL PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS Y 24 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS (CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO). De la interpretación sistemática de las fracciones IX, XIII y XIV del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de lo definido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en las tesis 2a. LIX/2011, 2a./J. 103/2010 y P./J. 24/95, publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIII, junio de 2011, página 428, con el rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008, NO CONTIENE COMO CONCEPTO JURÍDICO EL DE SALARIOS VENCIDOS.», Tomo XXXII, julio de 2010, página 310, con el rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. LA PROHIBICIÓN DE REINSTALAR EN SU CARGO A LOS MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES, PREVISTA POR EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008, ES APLICABLE EN TODOS LOS CASOS, INDEPENDIENTEMENTE DE LA RAZÓN QUE MOTIVÓ EL CESE.», y Tomo II, septiembre de 1995, página 43, con el rubro: «POLICÍAS MUNICIPALES Y JUDICIALES AL SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MÉXICO Y DE SUS MUNICIPIOS. SU RELACIÓN JURÍDICA ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA.», se concluye que los miembros de las instituciones policiales se encuentran en un régimen de excepción respecto de las condiciones en que prestan sus servicios, y esto obedece a la importancia de la función requerida que realizan para beneficio de la sociedad. Sin embargo, esa sola circunstancia no es razón suficiente para estimar que no gozan de los derechos humanos reconocidos en la Constitución, pues aun cuando el vínculo que los une es administrativo y no laboral, los miembros de las instituciones policiacas prestan un servicio al Estado, y la circunstancia de que las relaciones entre éste y aquéllos se regulen en un régimen legal distinto al de los demás trabajadores de los Poderes de la Unión, no implica que el Estado no deba garantizar y respetar los derechos humanos de todos sus servidores públicos, porque la situación jurídica relevante es 38
que todos prestan un servicio si se toma en cuenta que el parámetro mínimo internacional es que cualquier persona que lo preste -trabajo en sentido amplio-, tiene derecho a desempeñarlo en condiciones dignas y justas, así como a recibir como contraprestación una remuneración que les permita a ellos y a sus familiares gozar de un estándar de vida digno; así lo estableció la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Opinión Consultiva OC-18/03. En ese contexto, se afirma que existe un tratamiento diferenciado entre los trabajadores al servicio del Estado de Guanajuato y los miembros de las instituciones de seguridad pública, porque a los primeros sí se les concede el derecho al pago de un concepto para resarcirlos de los daños y perjuicios que sufren al ser cesados injustamente, y a los segundos no; diferencia de trato que no está justificada, porque: 1. No hay racionalidad en que por pertenecer a los cuerpos de seguridad pública, se les deba suprimir el derecho a que se les cubran los daños y perjuicios causados con la baja o remoción debido a causas ajenas al funcionario cesado, toda vez que si fue separado de su empleo sin percibir algún salario por causa no imputable a él y el Estado no acredita los motivos del cese, debe reparar el daño producido por la falta en que incurrió, aunado a que el principio básico relativo a la indemnización tratándose de separación injustificada del empleo y, por ende, el derecho del servidor al pago de las remuneraciones diarias ordinarias que dejó de percibir no tiende a proteger la estabilidad en el empleo de un servidor público y, por ende, no es un elemento objetivo que pueda servir de base para privar al quejoso del derecho a su pago; 2. No es necesaria la medida, ya que si bien la diferencia prevista en el artículo 50 de la Ley de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato persigue, en principio, una finalidad constitucionalmente legítima, que se traduce en garantizar la eficacia de los cuerpos de seguridad pública de la entidad, así como la protección de la integridad de sus miembros y de terceras personas, no podría constituir la causa de privación o afectación del derecho al pago de las remuneraciones diarias ordinarias que dejó de percibir en caso de cese injustificado, pues en nada incide en el funcionamiento del servicio que prestan dichos servidores públicos; y, 3. No puede concebirse acreditada la exclusión del derecho desde el aspecto de la proporcionalidad en estricto sentido, dado que la privación del derecho del quejoso a ser indemnizado de las remuneraciones diarias ordinarias que dejó de percibir en caso de un cese injustificado, frente a la mínima afectación que se pudiera producir al régimen de exclusión que opera para tales servidores públicos, no guarda concordancia, pues el derecho a ser resarcido de manera integral en el derecho del que se vio privado el servidor público mediante el pago de los conceptos dejados de percibir en virtud de un acto fuera de la legalidad, no se vincula con la estabilidad en el empleo de que constitucionalmente carece. Así, la aplicación del aludido artículo 50, implica hacer una discriminación del servidor público por su condición de policía, 39
pues por esa sola circunstancia se le priva del derecho al pago de las remuneraciones diarias ordinarias que dejó de percibir, cuando no existe razón que valide dicha medida; consecuentemente, el referido numeral viola el derecho humano de igualdad y no discriminación previsto en los artículos 1o. de la Constitución Federal, 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.»20
Énfasis añadido.
Cabe mencionar que al tenor de las consideraciones expuestas, se desestima el señalamiento de la autoridad para que el otorgamiento de salarios caídos no sea mayor a un periodo de doce meses, conforme la ley laboral que rige el municipio de Jerécuaro, Guanajuato, en tanto, como quedó apuntado, la prestación en estudio no se otorga al amparo de ley burocrática alguna, sino de disposiciones constitucionales.
En virtud de lo anterior, con base en los artículos 1 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se le reconoce a la parte actora el derecho a que le sean pagadas las remuneraciones diarias ordinarias que dejó de percibir con motivo de la separación desde la fecha en que aconteció la misma y hasta que se realice el pago correspondiente respecto de dicho monto y concepto en cumplimiento a la presente sentencia, dado que el artículo 50 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, resulta inconvencional.
Lo anterior, en el entendido de que las remuneraciones diarias ordinarias dejadas de percibir se computarán desde la fecha de separación del cargo que desempeñaba el impetrante acontecida el 29
20 Tesis XVI. 1o.A.T.10 K (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Décima Época, Libro XII, Septiembre de 2012, Tomo 3, Núm. de Registro: 2001769, consultable a Página 1978. 40
veintinueve de diciembre de 2017 dos mil diecisiete, hasta que se cumpla materialmente con esta sentencia, respecto de dicho monto y concepto; ello conforme a la última remuneración diaria percibida, esto es, a razón de $*****.
(iii) Pago de Prima de Antigüedad a razón de doce días por año de servicios prestados.
No es procedente reconocer el derecho al pago por concepto de prima de antigüedad, ya que esta prestación no está contemplada formalmente en el segundo párrafo de la fracción XIII, del Apartado B, del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Lo anterior, dado que el precepto constitucional señalado establece que los miembros de las instituciones policiales se regirán por sus propias leyes. En consonancia, con lo anterior, el artículo 45 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, señala que las instituciones de seguridad pública deberán garantizar al menos las prestaciones previstas como mínimas para los trabajadores al servicio del Estado (en este caso de Guanajuato).
Así, dentro del catálogo de prestaciones contempladas en la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado y de los Municipios de Guanajuato, se encuentra que la prima de antigüedad es una prestación establecida exclusivamente para los trabajadores de base que se coloquen dentro de los supuestos contemplados en la fracción II de su artículo 63; es decir, no es una prestación de la que gocen la totalidad de los trabajadores, razón por la que no es considerada una prestación mínima general. 41
En este contexto, no se encuentra disposición legal que establezca la existencia de un régimen complementario específico que prevea como prestación mínima la prima de antigüedad para los elementos de seguridad pública, toda vez que se trata de un concepto jurídico exclusivo del derecho laboral, desarrollado en la Ley Federal del Trabajo, legislación que resulta inaplicable a los miembros de instituciones policiales, debido a que su relación es de naturaleza administrativa.
Sirve de sustento a lo anterior, el siguiente criterio emitido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que es del tenor literal siguiente:
«SEGURIDAD PÚBLICA. LA INDEMNIZACIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008, NO COMPRENDEL CONCEPTO DE 12 DÍAS POR AÑO. Si bien es cierto que esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estima que para definir el monto de la indemnización contenida en el indicado precepto debe aplicarse analógicamente la fracción XXII del apartado A del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que prevé una indemnización por el importe de 3 meses de salario para el trabajador que es separado de su empleo injustificadamente, ello no significa que el servidor público, miembro de alguna institución policial de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados o de los Municipios, tenga derecho a recibir el pago de 12 días de salario por cada año de servicios cuando la autoridad jurisdiccional resuelve que fue injustificada su separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio. Por tanto, como el pago de 12 días por año no está expresamente señalado en la Constitución General de la República, no puede aplicarse analógicamente al caso de la indemnización de los miembros de instituciones policiales establecida en la fracción XIII del apartado B del mencionado artículo 123, porque se trata de un concepto jurídico exclusivo del derecho laboral, desarrollado en la Ley Federal del 42
Trabajo, legislación que resulta inaplicable a los miembros de instituciones policiales, debido a que su relación es de naturaleza administrativa.»21
Énfasis añadido.
Asimismo, se invoca el siguiente criterio emitido por el Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que es del tenor siguiente:
«MIEMBROS DE LA POLICÍA FEDERAL. AL SER DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA SU RELACIÓN CON EL ESTADO, ESTÁN EXCLUIDOS DEL DERECHO A LA ESTABILIDAD EN EL EMPLEO Y DEL PAGO DE LA PRIMA DE ANTIGÜEDAD O QUINQUENIO. Conforme al artículo 2 de la Ley de la Policía Federal, esta institución es un órgano administrativo desconcentrado de la otrora Dirección General del Programa Municipal de Prevención (hoy adscrito a la Secretaría de Gobernación), que tiene por objeto salvaguardar la vida, la integridad, la seguridad y los derechos de las personas; preservar las libertades, el orden y la paz públicos, así como prevenir e investigar la comisión de delitos, bajo la conducción y mando del Ministerio Público de la Federación. Por su parte, el numeral 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que los miembros de las instituciones policiales, como sucede con los elementos de la Policía Federal, se rigen por sus propias leyes; de ahí que la relación entre éstos y el Estado sea de naturaleza administrativa, por lo que las determinaciones que dicha institución tome en torno a ese vínculo jurídico, deberán sujetarse a la normatividad que regula su organización y funcionamiento. Por tanto, los miembros de la corporación mencionada están excluidos de los derechos laborales de los que goza un trabajador al servicio del Estado, como son la estabilidad en el empleo y el pago de la prima de antigüedad o quinquenio.»22
Lo resaltado es propio.
21 Tesis 2a. XLVI/2013 (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Décima Época, Libro XX, Mayo de 2013, Tomo 1, Núm. de Registro: 2003764, consultable a Página 990. 22 Tesis I.5o.A.6 A (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación correspondiente a la Décima Época, Núm. de Registro: 2016250. 43
(iv) Pago de horas extraordinarias laboradas y prima dominical.
Respecto a la petición de reconocimiento de los derechos referidos, se determina que no ha lugar a concederlos, ya que los miembros de las instituciones policiales se encuentran excluidos del régimen de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado y de los Municipios de Guanajuato, de conformidad con lo dispuesto en su artículo 8, por lo que no tienen derecho al pago de esos conceptos ante la terminación de la relación administrativa que los unía con el Estado.
Para mejor apreciación, se cita el precepto legal en comento:
«ARTÍCULO 8. Quedan excluidos del régimen de esta ley los miembros de las policías estatales o municipales, de las fuerzas de seguridad, de las fuerzas de tránsito y los trabajadores de confianza, pero tendrán derecho a disfrutar de las medidas de protección al salario y gozarán de los beneficios de la seguridad social. […]
En ese contexto, no se advierte que el pago de horas extraordinarias, y prima dominical, queden incluidos dentro de las llamadas «medidas de protección al salario»; esto es, no se contempla como parte de dichas medidas el pago a los referidos conceptos al finalizar la relación administrativa con el Estado o el Municipio.
Sirve de sustento a lo anterior, el siguiente criterio jurisprudencial emitido por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Décimo Sexto Circuito, que se cita a continuación:
«MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES. NO TIENEN DERECHO AL PAGO DE HORAS EXTRAORDINARIAS NI DE DÍAS DE DESCANSO LEGAL Y OBLIGATORIO, ANTE LA TERMINACIÓN DE LA RELACIÓN ADMINISTRATIVA QUE LOS UNÍA CON EL ESTADO 44
(LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE GUANAJUATO). El artículo 8 de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado y de los Municipios de Guanajuato excluye del régimen de esta ley a los miembros de las policías estatales o municipales, de las fuerzas de seguridad, de las fuerzas de tránsito y a los trabajadores de confianza, pero dispone que tienen derecho a disfrutar de las medidas de protección al salario y a gozar de los beneficios de la seguridad social. Así, esa restricción es acorde con la fracción XIV del apartado B del artículo 123 constitucional, que señala que los trabajadores de confianza gozan de las medidas de protección al salario y de la seguridad social. No obstante tal limitación, los miembros de las instituciones policiales locales y municipales gozan de los derechos derivados de los servicios que prestan, esto es, de la protección al salario, que no puede ser restringida sino, por el contrario, hacerse extensiva a las condiciones laborales de cualquier trabajador, en las que queda incluido el pago de prestaciones tales como el salario ordinario, aguinaldo, quinquenio, entre otras, así como los derechos derivados de su afiliación al régimen de seguridad social, que son medidas protectoras de carácter general, dentro de las cuales se incluyen, entre otros derechos, seguros de enfermedades y maternidad, de riesgos de trabajo, de jubilación, de retiro, por invalidez, servicios de rehabilitación, prestación para adquisición de casa, etcétera. Ello, en el entendido de que las medidas de protección al salario son aquellas que tienden a asegurar que el trabajador perciba efectivamente los salarios devengados en su favor, dado el carácter alimentario de éstos y la relevancia social que, como ingreso del sector más numeroso de la población, tienen, por lo que la protección al salario comprende tanto aquella frente al empleador, para que el trabajador tenga asegurado su pago íntegro, como frente a sus acreedores, consistente en la prohibición de su embargo, salvo que se trate de pensiones alimenticias decretadas por autoridad judicial y contra acreedores del empleador, ante la existencia de un concurso mercantil. En ese contexto, el pago de horas extraordinarias y de días de descanso legal y obligatorio, no se advierte del citado artículo 8, dado que al excluir de la aplicación de esa ley a los elementos de las fuerzas de seguridad pública, pero tutelar las medidas de protección al salario, se asegura que el trabajador perciba efectivamente los salarios devengados a su favor, protegidos de acreedores, de descuentos indebidos por parte del patrón y con preferencia de cobro. Por tanto, no tienen derecho al pago de esos conceptos, ante la terminación de la relación administrativa que los unía con el Estado.»23
23 Tesis XVI. 1o.A. J/20 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación correspondiente a la Décima Época, Libro 19, Junio de 2015, Tomo II, Núm. de Registro: 2009417, consultable a Página 1722. 45
Por lo tanto, resulta improcedente reconocer el otorgamiento de las prestaciones que solicita al no guardar consonancia con las medidas de protección al salario, ni se encuentra instituida para la relación jurídico administrativa que el demandante sostuvo con la autoridad demandada.
Apoya lo anterior la jurisprudencia II.2o.P.A. J/4, emitida por los Tribunales Colegiados de Circuito, que se cita a continuación:
«PAGO DE TIEMPO EXTRAORDINARIO. IMPROCEDENCIA DEL, A LOS POLICÍAS MUNICIPALES Y JUDICIALES AL SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MÉXICO Y SUS MUNICIPIOS. Si la relación entre los cuerpos de seguridad y el Estado debe regirse por la Ley de Seguridad Pública del Estado de México, y si el artículo 29 de tal ordenamiento legal no prevé que los miembros de los cuerpos de seguridad pública tengan derecho al pago de tiempo extraordinario, es legal que al no existir fundamento jurídico alguno para la procedencia de dicha prestación deba negarse su pago. Por lo tanto, si de conformidad con lo dispuesto en los artículos 31 y 37 de la Ley de Seguridad Pública del Estado de México, los cuerpos de seguridad tienen una organización militarizada, así como también la obligación de cumplir órdenes de sus superiores y asistir puntualmente a los servicios ordinarios, extraordinarios y comisiones especiales que se les asignen, es inconcuso que, dada la naturaleza del servicio que prestan, no participan de la prestación consistente en tiempo extraordinario, ya que deben prestar el servicio de acuerdo a las exigencias y circunstancias del mismo. De ahí que al no prever la procedencia del pago de tiempo extraordinario a los miembros del cuerpo de seguridad, no implica que tal cuerpo de leyes viole el principio de supremacía constitucional, habida cuenta que es el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la propia Constitución General de la República, el que señala que los cuerpos de seguridad pública se encuentran excluidos de la relación sui generis Estado- empleado.»24
Aunado a lo anterior, la parte actora no acreditó con medio de convicción alguno el derecho a que se le cubran las prestaciones
24 Tesis: II.2o.P.A. J/4, Instancia Tribunales Colegiados de Circuito, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Novena Época, Tomo V, Junio de 1997, página 639, registro 198485. 46
solicitadas; y en tanto que la carga de la prueba le atañe al mismo a efecto de demostrar fehacientemente haber realizado el supuesto de hecho para actualizar su derecho a percibirla, de conformidad con el artículo 53 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, los hechos están sujetos a prueba, por lo que el justiciable tenía la carga procesal de acreditar que efectivamente laboró en sus días de descanso tiempo extraordinario, así como el desempeño de sus actividades en día domingo, lo que no aconteció.
Ilustra lo anterior la tesis de jurisprudencia IV.3o.T. J/6725 que a continuación se transcribe:
«PRIMA DOMINICAL. PARA QUE PROCEDA SU PAGO, CORRESPONDE AL ACTOR DEMOSTRAR HABER LABORADO LOS DÍAS DE DESCANSO OBLIGATORIO. No corresponde al patrón justificar que los días de descanso obligatorio sus empleados no laboraron, sino que la carga de la prueba le atañe al propio trabajador de justificar que laboró los domingos para tener derecho a la prima dominical, pues de lo contrario se le impondría al demandado la obligación de probar un hecho negativo.»
Por lo expuesto, se concluye que no es procedente reconocer el derecho solicitado por *****, en relación con el pago horas extras y prima dominical.
(v) Pago proporcional de aguinaldo y demás prestaciones a que tiene derecho (vacaciones y prima vacacional).
De conformidad con lo dispuesto por el numeral 300, fracción V, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los
25 Época: Novena Época; Registro: 171669; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXVI, Agosto de 2007; Materia(s): Laboral; Tesis: IV.3o.T. J/67; Página: 1423. 47
Municipios de Guanajuato, se reconoce el derecho de la parte actora al pago del aguinaldo, vacaciones y prima vacacional a partir de la fecha en que aconteció la separación de su encargo y hasta que se cumpla con esta sentencia.
Lo anterior encuentra apoyo en la resolución dictada dentro del Amparo Directo Administrativo número *****, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, donde se sostuvo que la determinación que antecede obedece al equilibrio racional que debe prevalecer entre los derechos de los trabajadores comprendidos tanto en el Apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como en su Apartado A, pues en este caso se tutela precisamente que las personas que desempeñen una labor -con independencia del sector en que hayan quedado constitucionalmente registrados- gocen del mismo trato unos y otros; tutela al trato igualitario que prevén los artículos 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; en relación con el artículo 123, Apartado A, fracción XII y Apartado B, fracción XIII, párrafo segundo, de la Carta Magna.
Bajo ese contexto, las vacaciones, la prima vacacional y el aguinaldo, son conceptos que se encuentran comprendidos dentro del enunciado «y demás prestaciones a que tenga derecho», contenido en el artículo 123, Apartado B, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Al respecto, se invoca el siguiente criterio jurisprudencial por contradicción de tesis, emitido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se cita a continuación: 48
«SEGURIDAD PÚBLICA. PROCEDE OTORGAR AL MIEMBRO DE ALGUNA INSTITUCIÓN POLICIAL, LAS CANTIDADES QUE POR CONCEPTO DE VACACIONES, PRIMA VACACIONAL Y AGUINALDO PUDO PERCIBIR DESDE EL MOMENTO EN QUE SE CONCRETÓ SU SEPARACIÓN, CESE, REMOCIÓN O BAJA INJUSTIFICADA Y HASTA AQUEL EN QUE SE REALICE EL PAGO DE LAS DEMÁS PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO, SIEMPRE QUE HAYA UNA CONDENA POR TALES CONCEPTOS. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis 2a. LX/2011, de rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. INTERPRETACIÓN DEL ENUNCIADO ‘Y DEMÁS PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO’, CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008.», sostuvo que el referido enunciado «y demás prestaciones a que tenga derecho», forma parte de la obligación resarcitoria del Estado y debe interpretarse como el deber de pagar la remuneración diaria ordinaria, así como los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que percibía el servidor público por la prestación de sus servicios, desde que se concretó su separación, cese, remoción o baja injustificada, y hasta que se realice el pago correspondiente. En ese sentido, dado que las vacaciones, la prima vacacional y el aguinaldo son prestaciones que se encuentran comprendidas dentro de dicho enunciado, deben cubrirse al servidor público, miembro de alguna institución policial, las cantidades que por esos conceptos pudo percibir desde el momento en que se concretó la separación, cese, remoción o baja injustificada, y hasta que se realice el pago de las demás prestaciones a que tenga derecho, siempre y cuando haya una condena por aquellos conceptos, ya que sólo de esa manera el Estado puede resarcirlo de manera integral de todo aquello de lo que fue privado con motivo de la separación.»26
Ahora bien, es necesario tener en consideración que ninguna de las partes manifestó el monto o base para el cálculo
26 Tesis 2a./J. 18/2012 (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Décima Época, Libro VI, Marzo de 2012, Tomo 1, Núm. de Registro: 2000463, consultable a Página 635. 49
de aguinaldo, vacaciones y prima vacacional, además que de las documentales aportadas como prueba al proceso tanto por la parte actora como por la demandada, no se desprende la base para el cálculo de las prestaciones referidas, ni tampoco se advierte la existencia de alguna otra normatividad propia de los cuerpos de seguridad pública que regule el otorgamiento de tales prestaciones en el municipio indicado.
Por consiguiente, este juzgador arriba a la conclusión que deberá pagarse al impetrante un aguinaldo anual de 20 veinte días de salario, vacaciones de 10 diez días de salario por cada seis meses y prima vacacional del 30% treinta por ciento sobre la cantidad que corresponda por vacaciones.
La determinación anterior encuentra sustento en el ordinal 45 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, que establece que los elementos de las instituciones de seguridad pública tienen derecho a que se les garantice el otorgamiento de las prestaciones mínimas previstas para los trabajadores al servicio del Estado; numeral que para mayor comprensión se inserta:
‹‹Artículo 45.- Las Instituciones de Seguridad Pública deberán garantizar, al menos las prestaciones previstas como mínimas para los trabajadores al servicio del Estado; las entidades federativas y municipios generarán de acuerdo a sus necesidades y con cargo a sus presupuestos, una normatividad de régimen complementario de seguridad social y reconocimientos, de acuerdo a lo previsto en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.››
Lo subrayado no es de origen.
La transcripción previa, sustenta la aplicación de los artículos 26, 27 y 41, de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del 50
Estado y de los Municipios, con relación a la base para el pago de aguinaldo, vacaciones y prima vacacional, al ser prestaciones mínimas para los trabajadores al servicio del Estado y de los Municipios, los cuales para su mayor comprensión a continuación se transcriben:
«ARTÍCULO 26. Los trabajadores al servicio del estado y de los municipios disfrutarán de sus vacaciones durante los períodos establecidos para ello.
Por cada seis meses consecutivos de servicio, los trabajadores tendrán derecho a un período de vacaciones de diez días hábiles continuos…»
«ARTÍCULO 27. Las vacaciones no podrán sustituirse con una remuneración.
Si la relación de trabajo termina antes de que se cumplan seis meses de servicio, el trabajador tendrá derecho a la parte proporcional que le corresponda por concepto de vacaciones.
Los trabajadores tendrán derecho a una prima vacacional de por lo menos el treinta por ciento, sobre el sueldo o salario que les corresponda durante dicho período.»
«ARTÍCULO 41. Los trabajadores tendrán derecho a un aguinaldo anual equivalente a, por lo menos, veinte días de salario, que será cubierto en la primera quincena del mes de diciembre.
Lo resaltado no es de origen.
En virtud de lo anterior, y advirtiéndose que no se acreditó por la autoridad demandada que se haya hecho entrega al actor de lo correspondiente a los conceptos de aguinaldo, vacaciones y prima vacacional que le corresponden durante el año 2017 dos mil diecisiete, anualidad en la que aconteció la separación injustificada, se condena a la parte demandada a pagar al accionante aguinaldo anual de 20 veinte días de salario; 10 diez días de vacaciones por cada 06 seis meses, 51
así como una prima vacacional del 30% de la cantidad correspondiente a la prestación de vacaciones que se generen del 01 de enero de 2017 dos mil diecisiete hasta que se dé cumplimiento a este fallo respecto de los referidos montos y conceptos; ello a razón de ***** (*****), que corresponde a la última remuneración diaria ordinaria acreditada en este proceso.
(vi) Fondo se seguridad social.
Solicita el impetrante el pago del fondo de seguridad social correspondiente al 20% del salario devengado durante los años de servicio, derivado de que no se le otorgó algún servicio médico, ello de conformidad con los artículos 9, fracción XV, y 59 de la Ley de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, conforme a los cuales existe la obligación a cargo de las instituciones de seguridad pública, de garantizar las prestaciones previstas como mínimas para los trabajadores al servicio del Estado, así como los artículos 159, fracción I, 167 y 168 de la Ley del Seguro Social.
Si bien es improcedente el pago de fondo de seguridad social de forma directa al impetrante, se reconoce el derecho del actor a que la autoridad demandada lo inscriba ante la institución de seguridad social que corresponda y entere las cuotas relativas, y en virtud de lo anterior, a que sean prestados los servicios de salud hasta que se cumpla con esta sentencia, ello al tenor de lo dispuesto en el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa.
52
En relación con lo anterior, se precisa que de conformidad con el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los integrantes de las instituciones policiales se rigen por sus propias normas y pueden ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones.
Asimismo, en el segundo párrafo de la fracción en cita se prevé que las autoridades federales, de las entidades federativas y municipales, a fin de propiciar el fortalecimiento del sistema de seguridad social de las corporaciones policiales, de sus familias y dependientes, instrumentarán sistemas complementarios de seguridad social.
Es decir, el precepto constitucional referido prevé la obligación a cargo de las autoridades de instrumentar sistemas de seguridad social en favor de los integrantes de las corporaciones policiales.
La obligación referida encuentra desarrollo en la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, preceptos 9, fracción XV y 59, conforme a los cuales, existe la obligación a cargo de las instituciones de seguridad pública de garantizar a sus integrantes, en materia de seguridad social, al menos las prestaciones previstas como mínimas para los trabajadores al servicio del Estado.
El cumplimiento de tal obligación, no necesariamente ha de realizarse mediante el convenio con alguna institución pública en específico, pues el Municipio puede optar por crear un sistema de seguridad social propio, o bien, subrogar sus obligaciones en la materia al Instituto de 53
Seguridad Social del Estado de Guanajuato, el Instituto Mexicano del Seguro Social o el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, pues la normatividad que rige la prestación de servicios de las tres instituciones prevé la posibilidad de suscribir convenios con los Municipios que así lo decidan, según se observa de los artículos 8 de la Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato; 13, fracción V, de la Ley del Seguro Social, y 1, fracción VIII, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, respectivamente.
En el caso, el justiciable manifiesta que no fue incorporado a ningún régimen de seguridad social, y el señalamiento de la autoridad demandada en el sentido de que «se le otorgó seguridad social cuando fue necesario»27, sin que la encausada acreditara la existencia de un sistema de seguridad social municipal y sin que acreditara asimismo el otorgamiento continuo de tal prestación, lo que se suma a manifestación del actor y lo que se obtiene de la impresión del listado de nómina, en la que no se advierte deducción alguna por éste concepto.
Al respecto es de destacar si bien existen opciones de aseguramiento voluntario para los Municipios y entidades municipales, tal prerrogativa se encuentra referida a la institución que presta el servicio relativo y no significa una exención para los órganos públicos de incorporar a sus trabajadores a algún régimen de seguridad social.
Lo anterior deriva del mandato contenido en artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el que únicamente se faculta a los Estados para elegir el
27 Señalamiento visible en el punto Octavo de las excepciones y defensas, vertidas por la autoridad demandada en la foja 118 ciento dieciocho del expediente formado con motivo de la presente causa. 54
régimen de protección, pero no libera a las entidades federativas ni a los Municipios de garantizar el derecho a la seguridad social de sus trabajadores.
Sustenta este razonamiento, lo establecido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis siguiente:
«DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL. LOS MUNICIPIOS Y ORGANISMOS MUNICIPALES DEBEN DEMOSTRAR LA INSCRIPCIÓN DE SUS TRABAJADORES EN ALGÚN RÉGIMEN DE SEGURIDAD SOCIAL. Tanto en el artículo 204 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado como en el 13, fracción V, de la Ley del Seguro Social se prevé la opción de incorporación voluntaria de los trabajadores de entidades y dependencias de los Estados y sus Municipios a esos regímenes de seguridad social. Para ese efecto, se prevé la celebración de convenios entre los institutos de seguridad social y las dependencias u organismos, locales y municipales. Asimismo, si el legislador de un Estado no sujeta a los Municipios y a los organismos municipales a inscribir obligatoriamente a sus trabajadores en el régimen de la ley de seguridad social local, se encuentran facultados para incorporarlos voluntariamente a ese régimen local, o a los regímenes de las citadas leyes federales. A pesar de que existen esas opciones de aseguramiento voluntario para los Municipios y entidades municipales, ello no significa que esos órganos públicos estén eximidos de incorporar a sus trabajadores a algún régimen de seguridad social. El mandato contenido en los artículos 115, fracción VIII, segundo párrafo y 116, fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos únicamente faculta a los Estados para elegir el régimen de protección laboral de los apartados A o B de su artículo 123, pero no libera a las entidades federativas ni a los Municipios de garantizar el derecho a la seguridad social de sus trabajadores, quienes por el solo hecho de estar sujetos a una relación laboral tienen derecho a la seguridad social, y los tribunales deben velar para que la falta de previsión legislativa de un régimen obligatorio de los trabajadores municipales no los deje sin la protección de su derecho a incorporarse a un régimen de seguridad social. Ese mismo sentido debe darse a la aplicación de la jurisprudencia 2a./J. 100/2011 de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la que se sostuvo que es indispensable ese convenio para que proceda la inscripción individual de algún 55
trabajador municipal en el régimen especial del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, pero ese criterio no exime a los Municipios u organismos municipales de la obligación de otorgar seguridad social a sus trabajadores y, en su caso, de celebrar esos convenios.»28
En este mismo sentido, se emitió la jurisprudencia PC.XVI.T. J/2 L29, que es del tenor siguiente:
«SEGURIDAD SOCIAL. LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE GUANAJUATO ESTÁN OBLIGADOS A RESPETAR A SUS EMPLEADOS LOS DERECHOS FUNDAMENTALES EN AQUELLA MATERIA, PROPORCIONANDO LAS PRESTACIONES RELATIVAS POR SÍ O MEDIANTE LA CELEBRACIÓN DE LOS CONVENIOS RESPECTIVOS. Los artículos 123, apartados A y B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, XVI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, 22 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y 9 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, así como el Convenio 102 de la Organización Internacional del Trabajo, prevén las bases mínimas del derecho a la seguridad social para todos los trabajadores, incluyendo aquellos al servicio del Estado (lo que abarca a los empleados de los Ayuntamientos de los Municipios del Estado de Guanajuato), en el entendido de que esas prerrogativas están dirigidas a procurar el mejoramiento del nivel de vida de los trabajadores. Por su parte, los artículos 115, fracción VIII, y 116 constitucionales previenen que serán las Legislaturas Estatales las encargadas de establecer la normatividad que regirá las relaciones en materia laboral, entre los empleados del propio Estado (ya sea en el apartado A o en el B del mencionado artículo 123), y los trabajadores de sus Municipios; aspecto que ha de incluir las prerrogativas de seguridad social, que forman parte de los derechos fundamentales de todos los trabajadores. En ese contexto, considerando también los artículos 1 a 4, 8, 42, 46, fracción V, 74 y 75, último párrafo, de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado
28 Tesis: 2a. LI/2019 (10a.), Décima Época Registro: 2020457 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación Publicación: viernes 23 de agosto de 2019 10:31 h Materia(s): (Constitucional). 29 Época: Décima Época; Registro: 2020385; Instancia: Plenos de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 69, Agosto de 2019, Tomo IV; Materia(s): Constitucional, Laboral, Laboral; Tesis: PC.XVI.T. J/2 L (10a.); Página: 4026. 56
y de los Municipios de Guanajuato, se deduce que los Municipios de la entidad tienen un imperativo que los obliga a respetar a sus empleados los derechos fundamentales de seguridad social, teniendo dichas entidades gubernamentales sólo la facultad de elegir cuál será el instituto de seguridad social (en el ámbito estatal o federal) que prestará esos servicios a sus trabajadores, lo que se hará mediante la suscripción de los convenios correspondientes, o bien, si proporcionarán tales prerrogativas a sus empleados por sí; de modo que las entidades citadas en su carácter de patrones, han de cubrir, en su caso, las aportaciones que fijen las leyes de seguridad social (dependiendo de la institución con la que celebren los convenios para afiliar a sus empleados), para que sus trabajadores y, en su caso, los familiares de éstos, reciban los beneficios comprendidos con esas medidas asistenciales, lo cual ha de prevenirse ordinariamente (en sus propias normativas, dirigidas a cumplir con esos derechos) o en los convenios, que al efecto celebren. Lo anterior implica que a los Ayuntamientos del Estado de Guanajuato sólo les corresponde decidir si proporcionarán por sí mismos esas prerrogativas a sus empleados, o bien, con qué institución celebrarán el convenio para proporcionar los beneficios de seguridad social a aquéllos, ya que ésta es una de sus obligaciones patronales, la que a su vez constituye el respeto al derecho humano de los empleados tutelado en los regímenes constitucional y convencional, que establece las bases mínimas del sistema de seguridad social.»
Por consiguiente, considerando que no se acreditó durante la secuela del procedimiento que el municipio tenga instituido un sistema de seguridad social, se condena a la autoridad demandada para que inscriba al actor ante una institución de seguridad social y entere las cuotas correspondientes desde la fecha de inicio de la prestación de servicios del justiciable (01 uno de noviembre de 2012 dos mil doce), hasta el cumplimiento de esta sentencia.
Asimismo, a prestarle servicios de salud ello, de acuerdo a lo establecido por la jurisprudencia siguiente:
«SENTENCIA DE AMPARO, EFECTOS DE LA. CUANDO SE DETERMINE QUE SE VULNERÓ LA GARANTÍA DE AUDIENCIA POR NO HABERSE SEGUIDO PROCEDIMIENTO ALGUNO RESPECTO A LA SEPARACIÓN, REMOCIÓN, BAJA, CESE O 57
CUALQUIER OTRA FORMA DE TERMINACIÓN DEL SERVICIO DE LOS AGENTES DEL MINISTERIO PÚBLICO, LOS PERITOS Y LOS MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES DEL ESTADO DE PUEBLA Y SUS MUNICIPIOS. En estricto acatamiento de la jurisprudencia 2a./J. 103/2012 de rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. LA SENTENCIA EN LA QUE SE CONCEDE EL AMPARO CONTRA LA SEPARACIÓN, REMOCIÓN, BAJA, CESE O CUALQUIER OTRA FORMA DE TERMINACIÓN DEL SERVICIO DE MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES, POR VIOLACIÓN AL DERECHO DE AUDIENCIA, DEBE CONSTREÑIR A LA AUTORIDAD RESPONSABLE A PAGAR LA INDEMNIZACIÓN CORRESPONDIENTE Y LAS DEMÁS PRESTACIONES A QUE EL QUEJOSO TENGA DERECHO.», si en el juicio de amparo se resuelve que es injustificada la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio, por no haberse seguido procedimiento alguno al respecto, la autoridad responsable quedará constreñida a pagar la indemnización constitucional y las demás prestaciones a que tenga derecho la parte quejosa, desde que se concretó su cese, remoción o baja injustificada y hasta que se realice el pago correspondiente; sin que de manera alguna pueda ordenarse la sustanciación del procedimiento que no se instauró con antelación. Además, se estima que entre las prestaciones que deben cubrirse a la impetrante del amparo se encuentra la relativa a los servicios de salud, la cual se proporcionará hasta en tanto se pague la indemnización y las prestaciones referidas; y, si la legislación aplicable prevé la conservación de dichos derechos, deberá observarse el precepto legal respectivo para que el plazo de conservación transcurra a partir de que se haga la liquidación correspondiente.»30
Subrayado añadido
Lo anterior, considerando que el derecho a la salud debe ser garantizado a la población en igualdad de oportunidades y sin condicionamiento alguno, y más aún que en el presente proceso fue demostrado que el cese cometido al accionante por la encausada fue desajustado a legalidad y en inobservancia de las formalidades establecidas en los ordenamientos aplicables para decretar dicho cese.
30 Tesis: PC.VI.A. J/4 A (10a.), Décima Época Registro: 2011293 Instancia: Plenos de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 28, Marzo de 2016, Tomo II Materia(s): Común Página: 1535 58
De lo anterior, resulta ilustrativo en lo conducente, la siguiente tesis:
«DERECHO A LA SALUD. FORMA DE CUMPLIR CON LA OBSERVACIÓN GENERAL NÚMERO 14 DEL COMITÉ DE LOS DERECHOS SOCIALES Y CULTURALES DE LA ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS, PARA GARANTIZAR SU DISFRUTE. El Estado Mexicano suscribió convenios internacionales que muestran el consenso internacional en torno a la importancia de garantizar, al más alto nivel, ciertas pretensiones relacionadas con el disfrute del derecho a la salud, y existen documentos que las desarrollan en términos de su contenido y alcance. Uno de los más importantes es la Observación General Número 14 del Comité de los Derechos Sociales y Culturales de la Organización de las Naciones Unidas, organismo encargado de monitorear el cumplimiento de los compromisos asumidos por los Estados firmantes del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, del cual México es parte y el que, esencialmente, consagra la obligación de proteger, respetar y cumplir progresivamente el derecho a la salud y no admitir medidas regresivas en su perjuicio, absteniéndose de denegar su acceso, garantizándolo en igualdad de condiciones y sin condicionamiento alguno, debiendo reconocer en sus ordenamientos jurídicos, políticas y planes detallados para su ejercicio, tomando, al mismo tiempo, medidas que faciliten el acceso de la población a los servicios de salud, es decir, este ordenamiento incluye no solamente la obligación estatal de respetar, sino también la de proteger y cumplir o favorecer este derecho. En estas condiciones, ese cumplimiento requiere que los Estados reconozcan suficientemente el derecho a la salud en sus sistemas políticos y ordenamientos jurídicos nacionales, de preferencia mediante la aplicación de leyes, adoptando una política nacional de salud acompañada de un plan detallado para su ejercicio, cuando menos en un mínimo vital que permita la eficacia y garantía de otros derechos, y emprendan actividades para promover, mantener y restablecer la salud de la población, entre las que figuran, fomentar el reconocimiento de los factores que contribuyen al logro de resultados positivos en materia de salud; verbigracia, la realización de investigaciones y el suministro de información, velar porque el Estado cumpla sus obligaciones en lo referente a la difusión de información apropiada acerca de la forma de vivir y de alimentación sanas, así como de las prácticas tradicionales nocivas y la disponibilidad de servicios, al igual que apoyar a las personas a adoptar, con conocimiento de causa, decisiones por lo que respecta a su salud.»31
31 Tesis: I.4o.A.86 A (10a.), Décima Época Registro: 2004683 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Libro XXV, Octubre de 2013, Tomo 3 Materia(s): Constitucional Página: 1759 59
Lo resaltado es propio.
Por otra parte, cabe señalar que el pago del fondo de seguridad social correspondiente al 20% veinte por ciento del salario devengado durante los años de servicio, de conformidad con los artículos 9, fracción XV, y 59 de la Ley de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, así como los artículos 159, fracción I, 167 y 168 de la Ley del Seguro Social, que solicita el actor es improcedente.
Los artículos 159, fracción I, 167 y 168 de la Ley del Seguro Social, prevén lo siguiente:
«Artículo 159. Para efectos de esta ley, se entenderá por:
I. Cuenta individual, aquella que se abrirá para cada asegurado en las Administradoras de Fondos para el Retiro, para que se depositen en la misma las cuotas obrero- patronales y estatal por concepto del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, así como los rendimientos. La cuenta individual se integrará por las subcuentas: de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez; de vivienda y de aportaciones voluntarias.
Respecto de la subcuenta de vivienda las Administradoras de Fondos para el Retiro deberán hacer entrega de los recursos al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores en los términos de su propia ley….»
«Artículo 167. Los patrones y el Gobierno Federal, en la parte que les corresponde están obligados a enterar al instituto el importe de las cuotas obrero patronales y la aportación estatal del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez. Dichas cuotas se recibirán y se depositarán en las respectivas subcuentas de la cuenta individual de cada trabajador, en los términos previstos en la Ley para la Coordinación de los Sistemas de Ahorro para el Retiro.»
«Artículo 168. Las cuotas y aportaciones a que se refiere el artículo anterior serán:
60
I. En el ramo de retiro, a los patrones les corresponde cubrir el importe equivalente al dos por ciento del salario base de cotización del trabajador.
II. En los ramos de cesantía en edad avanzada y vejez, a los patrones y a los trabajadores les corresponde cubrir las cuotas del tres punto ciento cincuenta por ciento y uno punto ciento veinticinco por ciento sobre el salario base de cotización, respectivamente….»
Del contenido de los preceptos transcritos, deriva que el Sistema de Ahorro para el Retiro, constituye una prerrogativa constitucional y legal que el legislador ha creado en favor de los trabajadores, encaminada a su protección y bienestar, cuyo propósito fundamental es que la persona que concluya su vida laboral activa pase los últimos años de existencia con los satisfactores mínimos, afrontando la contingencia social del retiro con los recursos propios acumulados durante toda su vida productiva, en su cuenta individual, por concepto del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, así como los rendimientos, siempre y cuando reúna con los siguientes requisitos señalados en los artículos 153, 154, 156, 162, 163 de la Ley del Seguro Social32.
32 «SEGURO SOCIAL. LOS ARTÍCULOS 162, PRIMER PÁRRAFO, Y 169, PRIMER PÁRRAFO, DE LA LEY RELATIVA, AL CONDICIONAR LA DISPOSICIÓN DE LOS FONDOS DEPOSITADOS EN LAS CUENTAS INDIVIDUALES DE AHORRO PARA EL RETIRO, NO VIOLAN EL ARTÍCULO 5o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Conforme al artículo 3o., fracción X, de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, las aportaciones de los trabajadores, patrones y del Estado han de manejarse a través de cuentas individuales propiedad de los trabajadores con el fin de acumular saldos que se aplicarán para fines de previsión social o para la obtención de pensiones o como complemento de éstas; de ahí que la naturaleza de los fondos depositados en las cuentas de ahorro para el retiro es preventiva, ya que su finalidad es integrar un fondo que proteja los riesgos de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez de los asegurados, quienes podrán disponer de aquél cuando cumplan determinados requisitos legales. Por tanto, si bien es cierto que dichos fondos son propiedad de los trabajadores, también lo es que su disponibilidad está sujeta al cumplimiento de los requisitos establecidos al efecto. En ese sentido, se concluye que los artículos 162, primer párrafo, y 169, primer párrafo, de la Ley del Seguro Social, al condicionar la disposición de los fondos depositados en las cuentas individuales de ahorro para el retiro, no violan el artículo 5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en tanto que no privan a los gobernados del producto de su trabajo. Ello es así, porque al señalar que para tener derecho al goce de las prestaciones del seguro de vejez, el asegurado debe haber cumplido sesenta y cinco años de edad, tener reconocidas por el Instituto Mexicano del Seguro Social un mínimo de mil doscientas cincuenta cotizaciones semanales, y que los recursos depositados en la cuenta individual de cada trabajador son propiedad de éste con las modalidades establecidas en la ley de la materia y demás disposiciones aplicables, prevén restricciones cuya finalidad es proteger los fondos indicados para que al actualizarse alguno de los riesgos protegidos (retiro, cesantía en edad avanzada y vejez), los asegurados tengan recursos propios, ya sea mediante una pensión o efectuando retiros programados.» Época: Novena Época; Registro: 61
Por su parte, los artículos 175 y 191, fracción II, del mismo ordenamiento legal citado, disponen:
«Artículo 175. La individualización y administración de los recursos de las cuentas individuales para el retiro estará a cargo de las Administradoras de Fondos para el Retiro.
Las Administradoras de Fondos para el Retiro deberán contar, para su constitución y funcionamiento, con autorización de la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro, sujetándose en cuanto a su contabilidad, información, sistemas de comercialización y publicidad a los términos de la Ley para la Coordinación de los Sistemas de Ahorro para el Retiro…»
«Artículo 191. Durante el tiempo en que el trabajador deje de estar sujeto a una relación laboral, tendrá derecho a […]
II. Retirar parcialmente por situación de desempleo los recursos de la Subcuenta de Retiro, Cesantía en Edad Avanzada y Vejez, a partir del cuadragésimo sexto día natural contado desde el día en que quedó desempleado, en los siguientes términos:
a) Si su cuenta individual tiene al menos tres años de haber sido abierta y tiene un mínimo de doce bimestres de cotización al Instituto acreditados en dicha cuenta, podrá retirar en una exhibición la cantidad que resulte al equivalente a treinta días de su último salario base de cotización, con un límite de diez veces el salario mínimo mensual general que rija en el Distrito Federal, o
b) Si su cuenta individual tiene cinco años o más de haber sido abierta, podrá retirar la cantidad que resulte menor entre noventa días de su propio salario base de cotización de las últimas doscientas cincuenta semanas o las que tuviere, o el once punto cinco por ciento del saldo de la Subcuenta de Retiro, Cesantía en Edad Avanzada y Vejez.
167833; Instancia: Primera Sala; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIX, Febrero de 2009; Materia(s): Constitucional, Laboral; Tesis: 1a. XXV/2009; Página: 429. 62
Las cantidades a que se refiere este inciso se entregarán en un máximo de seis mensualidades, la primera de las cuales podrá ser por un monto de treinta días de su último salario base de cotización a solicitud del trabajador, conforme a las reglas de carácter general que al efecto expida la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro. En caso de que el trabajador se reincorpore a laborar durante el plazo de entrega de los recursos, las mensualidades posteriores a su reincorporación se suspenderán.
El trabajador que cumpla con los requisitos de antigüedad de la cuenta a que se refiere el primer párrafo de este inciso, podrá optar, en todo caso, por el beneficio señalado en el inciso a).
El derecho consignado en esta fracción sólo podrán ejercerlo los trabajadores que acrediten con los estados de cuenta correspondientes, no haber efectuado retiros durante los cinco años inmediatos anteriores a la fecha de la solicitud de retiro de recursos.»
Énfasis añadido.
Luego, tanto la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro y su Reglamento prevén un procedimiento para el retiro de aportaciones, por lo que los patrones tienen la obligación de efectuar aportaciones para el fondo del retiro de sus trabajadores así como de entregar los comprobantes respectivos, para que aquéllos, llegado el momento, estén en condiciones de dar inicio al procedimiento de solicitud del fondo de retiro a la institución correspondiente.
Lo anterior encuentra sustento en la jurisprudencia que a continuación se transcribe:
«FONDO DE AHORRO PARA EL RETIRO. EL PATRÓN TIENE LA OBLIGACIÓN DE ENTREGAR AL TRABAJADOR LOS COMPROBANTES DE LAS APORTACIONES RELATIVAS. El Sistema de Ahorro para el Retiro es un esquema de pensiones que prevé el fortalecimiento de la 63
participación estatal y busca estimular el ahorro de los trabajadores al contemplar aportaciones voluntarias a las cuentas individuales. Así, dicho esquema tiene como finalidad prever que las aportaciones de los trabajadores, patrones y del Estado sean manejadas a través de cuentas individuales, propiedad de los trabajadores, con el fin de acumular saldos, mismos que se aplicarán para fines de previsión social o para la obtención de pensiones. Ahora bien, la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro y su reglamento prevén un procedimiento para la solicitud del retiro de aportaciones, y es a las instituciones bancarias a quienes corresponde efectuar la entrega de aquellas que se encuentran en cada cuenta individual una vez que se den las condiciones que la ley establece para ello. Por tanto, resulta evidente que si los patrones tienen la obligación de efectuar aportaciones para el fondo de retiro de sus trabajadores, también deben entregar los comprobantes respectivos, para que aquéllos, llegado el momento, estén en condiciones de dar inicio al procedimiento de solicitud del fondo de retiro.»33
Lo destacado no es de origen.
Así, las cuotas que en su caso se aporten a la institución de seguridad social que corresponda integran el fondo de pensiones, y únicamente se podrá tener acceso a las mismas, una vez que se cumpla con los requisitos legales señalados para tal efecto, o bien, el retiro de las aportaciones mediante solicitud realizada a la Administradora de Fondos de Ahorro para el Retiro, y no directamente al patrón como lo pretende la actora, de ahí que no sea procedente acceder a lo peticionado.
En suma, de conformidad con el numeral 300, fracción V, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, resulta procedente reconocer el derecho del actor para que se le presten los servicios de seguridad social
33 Época: Novena Época; Registro: 165547; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXXI, Enero de 2010; Materia(s): Laboral; Tesis: I.6o.T. J/102; Página: 1941 64
(en el que se encuentra inmerso la prestación del servicio de salud), en virtud de lo cual, se condena a la autoridad demandada para que inscriba al impetrante en cualquiera de las instituciones de seguridad social referidas entere las cuotas que correspondan, lo cual deberá comprender el periodo relativo de la fecha de ingreso del actor (1 uno de noviembre de 2012 dos mil doce), hasta el cumplimiento de esta sentencia.
(vii) Reembolso de gastos médicos (atención médica, quirúrgica, medicamentos y estudios de gabinete).
Solicita el actor el reconocimiento del derecho al reembolso de las erogaciones efectuadas con motivo de la prestación de servicios de salud, derivado de la lesión sufrida en el tobillo izquierdo el 3 tres de mayo de 2016 dos mil dieciséis, durante la impartición de la capacitación denominada «Técnicas de la función Policial», en la que se encontraba inscrito. Para ello, presentó como pruebas documentales, diversas recetas y valoraciones médicas expedidas por el médico Alejandro Ibarra, especialista en Traumatología y Ortopedia; certificados médicos de incapacidad emitidos por personal adscrito al Centro de Atención Integral y Servicios Esenciales en Salud en Acámbaro, Guanajuato, perteneciente a la Secretaría de Salud, y resultados de análisis de laboratorio.
Las documentales indicadas se aportaron en original por el actor; las cuales se consideran documentales privadas, con excepción de las relativas a los certificados de incapacidad emitidos por el Centro de Atención Integral y Servicios Esenciales en Salud en Acámbaro, Guanajuato, en razón de que la unidad administrativa que las emite forma parte de la dependencia federal en materia de salud, razón por la 65
que se les concede el valor de documento público, en razón de los signos exteriores, firmas y sellos relativos a dicha institución. Lo anterior, de conformidad con lo que señalan los artículos 78, 117, 121 y 125, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Cabe hacer notar que dichas documentales no fueron objetadas de falsas ni controvertidas por las autoridades demandadas, aunado al hecho que en las constancias emitidas por el Centro de Atención Integral y Servicios Esenciales en Salud en Acámbaro, Guanajuato, se aprecia un sello de recepción de la Administración Pública Municipal de Jerécuaro, Guanajuato34, de donde este Juzgador arriba a la convicción de la existencia del padecimiento y tratamiento proporcionado al impetrante.
Por otra parte, en la foja 56 cincuenta y seis del expediente formado con motivo de la presente causa, se encuentra una constancia emitida por el médico tratante, relativa a los gastos de consulta externa proporcionada en fechas 31 treinta y uno de julio; 18 dieciocho 21 veintiuno y 24 veinticuatro de agosto; 6 seis y 22 veintidós de septiembre, todos del año 2017 dos mil diecisiete, por un monto total de *****.
Asimismo, en la foja 57 cincuenta y siete del sumario, se advierte un presupuesto de Artrodesis de Tobillo, en cantidad de *****Al respecto, se advierte que en la contestación de la demanda, la autoridad encausada señala que se otorgó al actor la seguridad social «cuando fue necesario»; no obstante, no acredita el otorgamiento de tales prestaciones.
34 Visibles en las fojas 32 treinta y dos, 37 treinta y siete, 43 cuarenta y tres, 46 cuarenta y seis y 47 cuarenta y siete del expediente administrativo en que se actúa. 66
Por otra parte, el actor allegó al juicio una constancia de pago en concepto de gastos por consulta externa; asimismo, no acredita el monto de lo erogado con motivo de estudios de laboratorio y se hace notar que la cantidad señalada por el médico tratante respecto la artrodesis de tobillo, corresponde, según el documento aportado, a un presupuesto, no así al comprobante de pago que signifique una erogación; lo anterior sumado al señalamiento del actor de que la cirugía propuesta se realizaría con posterioridad a la fecha de presentación de la demanda, sin que obre en el sumario constancia alguna de su realización y el pago relativo.
Por lo tanto, de conformidad con el numeral 300, fracción V, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, resulta procedente reconocer el derecho del actor para que le sea reintegrada la suma de *****erogada con motivo de la atención médica particular, comprobada por el impetrante.
Por otra parte, en relación con la pretensión de que se le cubran los gastos médicos que se sigan originando con motivo de la atención médica requerida por la lesión sufrida, es de señalarse que tal pretensión se encuentra colmada con la condena impuesta a la autoridad a efecto de que le inscriba a una institución de seguridad social, donde entre las prestaciones a que tiene derecho, se encuentran los servicios de salud.
(viii) Registro en el Sistema Nacional y Estatal de Seguridad Pública. Solicita el impetrante que sea borrado todo registro o inscripción de la separación del cargo impugnada de los registros señalados.
Si bien es procedente que la autoridad demandada realice la inscripción del cese en el Registro Nacional y Estatal de Personal de las Instituciones 67
de Seguridad Pública, se reconoce el derecho de la parte actora y se condena a la autoridad encausada a que realice la anotación en dicho registro de esta sentencia en que se decretó la nulidad y el motivo de la misma.
Lo anterior en virtud de que los artículos 60, primer párrafo, 74 y 85, fracción I, de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, textualmente disponen:
«Artículo 60.- En caso de que los órganos jurisdiccionales determinen que la resolución por la que se impone la separación o remoción es injustificada, la institución respectiva sólo estará obligada a la indemnización y al otorgamiento de las prestaciones a que tenga derecho la persona removida, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiese promovido de conformidad con el artículo 123, Apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Tal circunstancia será inscrita en el Registro Nacional correspondiente…»
«Artículo 74.- Los integrantes de las Instituciones Policiales podrán ser separados de su cargo si no cumplen con los requisitos de las leyes vigentes, que en el momento de la separación señalen para permanecer en las Instituciones, sin que proceda su reinstalación o restitución, cualquiera que sea el juicio o medio de defensa para combatir la separación, y en su caso, sólo procederá la indemnización. Las legislaciones correspondientes establecerán la forma para calcular la cuantía de la indemnización que, en su caso, deba cubrirse. Tal circunstancia será registrada en el Registro Nacional correspondiente.»
«Artículo 85.- La Carrera Policial comprende el grado policial, la antigüedad, las insignias, condecoraciones, estímulos y reconocimientos obtenidos, el resultado de los procesos de promoción, así como el registro de las correcciones disciplinarias y sanciones que, en su caso, haya acumulado el integrante. Se regirá por las normas mínimas siguientes: I. Las Instituciones Policiales deberán consultar los antecedentes de cualquier aspirante en el Registro Nacional antes de que se autorice su ingreso a las mismas…»
68
Los artículos 1, fracción I, y 50 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, textualmente disponen:
«ARTÍCULO 1. La presente ley es de orden público e interés general, tiene por objeto lo siguiente: I. Regular la función de seguridad pública y la prevención social de la violencia y la delincuencia…»
«ARTÍCULO 50. Los servidores públicos de índole ministerial y pericial, así como los de las Instituciones Policiales, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dicha Institución, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, no procederá bajo ninguna circunstancia la reincorporación o reinstalación al mismo, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido. En tal supuesto el ex servidor público únicamente tendrá derecho a recibir las prestaciones que le correspondan al momento de la terminación del servicio y que le permanezcan vigentes al tiempo de su reclamo. En ningún caso procederá el pago de salarios caídos. La terminación del servicio será inscrita en los Registros Nacional y Estatal de Personal de las Instituciones de Seguridad Pública.»
De las disposiciones legales transcritas se advierte que deberán quedar inscritas en los Registros Nacional y Estatal de Personal de las Instituciones de Seguridad Pública, la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio, aún y cuando una autoridad jurisdiccional resolviere que ésta fue injustificada o ilegal, en este caso, se inscribirá también la nulidad de la resolución respectiva, como acontece en el caso concreto.
Resulta aplicable en este tópico, la tesis con el rubro y texto siguiente:
«SEGURIDAD PÚBLICA. ANTE LA IMPOSIBILIDAD DE REINSTALAR A LOS MIEMBROS DE ESE TIPO DE CORPORACIONES, ASÍ COMO DE SUPRIMIR LA INSCRIPCIÓN DE SU SEPARACIÓN DEL 69
REGISTRO NACIONAL CORRESPONDIENTE, SE DEBE CONSIDERAR QUE LA SENTENCIA QUE DECLARÓ INJUSTIFICADA TAL DECISIÓN CONSTITUYE, POR SÍ, UNA FORMA DE REPARACIÓN. De la interpretación del artículo 60 y demás relativos de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, se deduce que no es procedente suprimir la inscripción de la separación de un agente del Registro Nacional de Personal de las Instituciones de Seguridad Pública, sino que únicamente se debe asentar que la decisión fue considerada ilegal. No obstante, la existencia de un registro en el que se haga constar que una persona fue separada de su cargo, por no acreditar una evaluación de control de confianza, necesariamente incide en bienes jurídicos relevantes como el honor y la buena fama; con mayor razón, si la decisión de mérito fue declarada nula de manera absoluta y, aun así, subsiste la inscripción correspondiente. Por esa razón, se debe tomar en cuenta que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido, en diversos casos, que las sentencias constituyen, por sí, una forma de reparación, adicional a las distintas medidas que se ordenen en beneficio de la parte favorecida. Ese criterio implica el reconocimiento de que las sentencias no solamente exponen el sentido en que debe culminar una contienda, pues si bien es cierto que su efecto inmediato es dar solución a la controversia, también lo es que constituyen una declaración jurisdiccional sobre la regularidad del actuar del Estado. Lo anterior también es aplicable a los juicios en materia administrativa, ya que guardan coincidencia con aquéllos en el sentido de que el juzgador debe analizar si las determinaciones adoptadas por algún órgano de gobierno vulneraron los derechos de un particular. Entonces, si ese tipo de resoluciones, al causar estado, se convierten en la verdad legal, de modo que su contenido no puede ser invalidado, resulta que, en relación con la afectación psíquica y social que resintió el justiciable, el fallo constituye un verdadero reconocimiento, firme e inmutable, de que la remoción de su cargo fue ilegal, mientras que el registro de esa decisión sólo es susceptible de entenderse como un aspecto meramente histórico que se conserva por razones instrumentales, y que de ningún modo acredita ni determina la veracidad de las supuestas anomalías que dieron lugar a la separación del elemento policiaco.»35
Énfasis añadido.
35 Tesis aislada I.1o.A.95 A, de los Tribunales Colegiados de Circuito, visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 17, Abril de 2015 dos mil quince, Tomo II, página 1849, Registro 2008925, 70
Así, tanto el Registro Nacional como el Estatal de Personal de las Instituciones de Seguridad Pública, son instrumentos creados para evitar que quienes sean separados de una institución de seguridad pública puedan reingresar a alguna similar, en cualquiera de los órdenes de gobierno, ya que el artículo 123 apartado B fracción XIII párrafo segundo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece la prohibición absoluta de reincorporar a los integrantes de las corporaciones policíacas, aun cuando algún Órgano Jurisdiccional determine que la separación fue ilegal, y con independencia de la razón que motivó el cese, ello con la finalidad de beneficiar la seguridad y el combate a la corrupción.
En consecuencia, la eliminación del registro que demuestra que un particular fue removido como elemento de una institución de seguridad pública haría factible que la misma persona solicitara y, eventualmente consiguiera, su reingreso a esas corporaciones, lo que haría nugatorio el objetivo de los registros referidos y, aún más, implicaría autorizar el desacato al mandato constitucional que, como ya se dijo, contiene una prohibición absoluta.
A lo anterior, resulta aplicable la tesis con el rubro y texto siguiente:
«SEGURIDAD PÚBLICA. ES IMPROCEDENTE ORDENAR LA SUPRESIÓN DE LA INSCRIPCIÓN DE LA SEPARACIÓN DE LOS AGENTES DE LAS CORPORACIONES RELATIVAS DEL REGISTRO NACIONAL CORRESPONDIENTE, AUN CUANDO ESA DECISIÓN HAYA SIDO DECLARADA INJUSTIFICADA. El régimen excepcional creado para los miembros de las corporaciones de seguridad pública, en términos del artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, integró al orden jurídico nacional la prohibición absoluta de reincorporarlos, aun cuando un órgano jurisdiccional determine que la separación fue ilegal, con independencia de la razón que motivó el cese. Por otra parte, de los 71
artículos 5, fracciones X y XIII, 60, 74 y 85, fracción I, de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, se desprende que deberán quedar inscritas en un registro nacional tanto la separación de un miembro de la corporación de seguridad pública como, en su caso, la anulación de la resolución respectiva, y que en toda institución policial (federal, local o municipal) se deben consultar, en el registro referido, los antecedentes de quienes pretendan ingresar al servicio. Lo expuesto demuestra que el Registro Nacional de Personal de las Instituciones de Seguridad Pública y las bases de datos semejantes forman parte de los instrumentos creados por el legislador federal para cumplir los objetivos que se pretendieron alcanzar mediante el establecimiento de las condiciones particularmente excepcionales a las que fueron sujetos los miembros de las corporaciones policiales; es decir, a través de ese mecanismo se busca evitar que quienes han sido separados de una institución de esa naturaleza puedan reingresar a alguna similar, en cualquiera de los órdenes de gobierno, ya que implicaría desacatar la prohibición absoluta contenida en la Constitución. En consecuencia, es improcedente ordenar la eliminación de la inscripción de la separación de un funcionario de seguridad pública del registro mencionado, dado que el deber de los tribunales de velar por la observancia de la Carta Magna también implica procurar la aplicación de las normas secundarias que hacen posible no quebrantar ese orden normativo.»36
El énfasis es propio.
Además, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que si únicamente es viable conceder, a quienes demuestren la ilegalidad de su remoción, una «indemnización» y «las demás prestaciones» a que tenga derecho, los tribunales exclusivamente pueden interpretar o detallar qué puede quedar comprendido dentro de tales conceptos, tomando en cuenta que ambas ideas ya fueron definidas por el Alto Tribunal y se reducen a prestaciones de índole pecuniaria.
36 Tesis aislada I.1o.A.94 A, de los Tribunales Colegiados de Circuito, visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 17, Abril de 2015 dos mil quince, Tomo II, página 1842, Registro 2008926, 72
En virtud de lo anterior, como ya se adelantó, se reconoce el derecho de la parte actora, y se condena a parte demandada para que además de la inscripción del cese en el Registro Nacional y Estatal de Personal de las Instituciones de Seguridad Pública, realice la anotación respecto de esta sentencia en que se decretó la nulidad total de la resolución impugnada así como el motivo de ésta.
(ix) Actualización de los pagos. Solicita el impetrante la actualización de los pagos de las prestaciones conforme a los incrementos y ajustes que se hayan otorgado con posterioridad.
Se reconoce el derecho del actor a la actualización solicitada, por lo que las cantidades a las que ha sido condenada la autoridad demandada, DEBERÁN EFECTUARSE, LAS DEDUCCIONES LEGALES Y ACTUALIZACIONES CORRESPONDIENTES.
Lo señalado en virtud de que el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, en el en el amparo directo *****, sostuvo que no existe obligación de la autoridad demandada de restituir a los elementos de seguridad pública -aun cuando jurisdiccionalmente se determine ilegal su remoción o cese-; y que aunado a que gozan del derecho fundamental de protección efectiva del salario de conformidad con el artículo 8 de la ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado de Guanajuato, se justifica que sean incrementadas las prestaciones reconocidas en esta sentencia conforme a los aumentos salariales anuales correspondientes, atento al derecho que tienen los elementos de las instituciones policiales a disfrutar de las medidas de protección al salario y dado el carácter 73
accesorio de dichos incrementos respecto del sueldo principal; lo cual deberá justificar debidamente la demandada al dar cumplimiento a esta resolución.
Se precisa en relación con la pretensión del actor relativa a que se declarare la nulidad de cualquier renuncia a sus derechos laborales, que de conformidad con el artículo 300, fracción V, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, uno de los efectos de la sentencia, es el reconocimiento de la existencia de un derecho subjetivo, para lo cual previamente el actor debe demostrar que es titular de aquél; por lo que el mero señalamiento de declarar la nulidad de una renuncia que no se encuentra acreditada no da lugar al reconocimiento de la pretensión solicitada.
Las autoridades demandadas deberán informar sobre el cumplimiento otorgado a la condena que precede en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en el artículo 322 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Es ilustrativa sobre la obligación de la autoridad demandada al cumplimiento de esta sentencia, a pesar de que materialmente no tenga las atribuciones legales de cuantificar y pagar la indemnización y demás prestaciones a las que se condenó, la tesis que a continuación se transcribe:
«CONSEJO DE HONOR Y JUSTICIA DE LA DIRECCIÓN GENERAL DEL PROGRAMA MUNICIPAL DE PREVENCIÓN DEL DISTRITO FEDERAL. ESTÁ VINCULADO AL CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA DE NULIDAD Y DE LA INTERLOCUTORIA DEL RECURSO DE QUEJA EN QUE SE LE CONDENÓ AL PAGO DE UNA 74
INDEMNIZACIÓN Y DEMÁS PRESTACIONES QUE CORRESPONDAN. Aun cuando de conformidad con los artículos 53 a 55 de la Ley de Seguridad Pública, así como 36, 42, fracciones V y IX y 61, del Reglamento Interior de la Dirección General del Programa Municipal de Prevención, ambos del Distrito Federal, no se otorgan al Consejo de Honor y Justicia materialmente las atribuciones legales de cuantificar y pagar la indemnización y demás prestaciones a las que se condenó en una sentencia de nulidad, en términos de lo dispuesto en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo cierto es que está vinculado a que no siga subsistiendo la omisión de cumplir con la sentencia aludida y la interlocutoria del recurso de queja, por lo que debe asegurarse que dichas determinaciones se cumplan en sus términos por las autoridades que deban realizar directa o materialmente el pago, en virtud de haber sido la autoridad demandada y vencida en el juicio de nulidad, para lo cual, debe agotar el uso de todos los medios a su alcance, incluso de las prevenciones y sanciones que conforme a las disposiciones aplicables pueda formular e imponer, para conseguir ese cumplimiento.»37
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No resultó procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.
37 Época: Décima Época; Registro: 2011785; Instancia: Plenos de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 31, Junio de 2016, Tomo III; Materia(s): Administrativa; Tesis: PC.I.A. J/67 A (10a.); Página: 1622. 75
TERCERO. Se decreta la Nulidad Total de la separación verbal impugnada, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto de la misma.
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconocen los derechos solicitados por la parte actora y se condena a la autoridad demandada al pago de las prestaciones siguientes: (i) Indemnización Constitucional; (ii) Remuneraciones diarias ordinarias dejadas de percibir; (iii) pago de cantidades correspondientes al aguinaldo, vacaciones y prima vacacional; (iv) inscripción a un sistema de seguridad social; (v) reembolso de erogaciones con motivo de gastos médicos; y (vi) actualización de las cantidades correspondientes a las prestaciones otorgadas y (vi) que se efectúe ante el Registro Nacional y Estatal de Personal de las Instituciones de Seguridad Pública, la anotación de la nulidad total de la resolución impugnada, así como el motivo de la misma; lo anterior, de conformidad con lo señalado en el Considerando Sexto del presente fallo.
QUINTO. No se reconoció el derecho pretendido por los siguientes conceptos: (i) pago de prima de antigüedad; (ii) pago de horas extraordinarias y prima dominical; (iii) entrega del fondo de seguridad social; y (iv) eliminación del registro de la separación de sus funciones ante los sistemas nacional y estatal de personal de las instituciones de seguridad pública, atento a lo determinado en el Considerando Sexto de esta sentencia.
Notifíquese a las partes.
76
En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, 1 uno de septiembre de 2020 dos mil veinte.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1598/1ª Sala/19 promovido por *****, por propio derecho, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escritos recibidos el 3 tres y el 20 veinte de septiembre de 2019 dos mil diecinueve, en la Oficialía Común de Partes de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, quien se señala en el proemio, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«1. La determinación y Requerimiento de pago, de fecha 27 de junio de 2019, con número de oficio *****, emitido por el Director de Ingresos del municipio de Guanajuato, Gto. en el que se determina un crédito fiscal por la cantidad de $***** (*****) 2. El Mandamiento de embargo con número de oficio *****, de fecha 14 de agosto de 2019…»
Asimismo, en la ampliación de demanda esgrimió conceptos de impugnación en contra de:
«…la Diligencia de embargo de fecha 21 de agosto de 2019…»
2
La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad total de la resolución impugnada; 2) El reconocimiento a su derecho y 3) La condena a la autoridad demandada para que: (i) se deje insubsistente el crédito fiscal determinado en su contra; y (ii) se le expida constancia de no adeudo.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto dictado el 14 catorce de octubre de 2019 dos mil diecinueve -previo cumplimiento a requerimiento-, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma.
Además, se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas, y la presuncional legal y humana.
En proveído emitido el 28 veintiocho de noviembre de la misma anualidad, se tuvo al Director de Ingresos de Guanajuato, Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma legal.
Conjuntamente, se le admitió la prueba documental ofrecida y exhibida consistente en copia certificada de su nombramiento, la presuncional legal y humana, así como por haciendo propia las documentales ofertadas por el actor. Respecto del resto de las probanzas enunciadas en su escrito de contestación, se le requirió para que las exhibiera.
En acuerdo dictado el 6 seis de enero de 2020 dos mil veinte, se tuvo a la autoridad demandada por dando cumplimiento al requerimiento que le fue formulado y por exhibiendo copia certificada de las pruebas enunciadas en su escrito de contestación, motivo por el cual se tuvieron por admitidas. 3
Además, se concedió a la parte actora el derecho a ampliar su demanda en virtud de que la autoridad encausada introdujo cuestiones novedosas, concretamente la diligencia de embargo de 21 veintiuno de agosto de 2019 dos mil diecinueve.
El 23 veintitrés de enero del año en curso, se tuvo a la parte actora por objetando en tiempo y forma legal las documentales ofrecidas por las autoridades demandadas.
En otro orden de ideas, se le tuvo por haciendo uso de su derecho a ampliar demanda, motivo por el cual se corrió traslado de ésta a la autoridad demandada para que diera contestación.
En acuerdo dictado el 26 veintiséis de febrero de esta anualidad, se tuvo al Director de Ingresos de Guanajuato, Guanajuato, por contestando en tiempo la ampliación de la demanda.
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 11 once de marzo de 2020 dos mil veinte, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que no fueron presentados por ninguna de las partes.
C O N S I D E R A N D O
4
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2 y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; en relación con el artículo 243 de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato1; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia de los actos impugnado. Se encuentra debidamente acreditada con el original de los oficios *****2 del 27 veintisiete de junio y ***** del 19 diecinueve de agosto, ambos del 2019 dos mil diecinueve, y emitidos por el Director de Ingresos de Guanajuato, Guanajuato, en el expediente *****, asimismo con la copia certificada de la diligencia de embargo3 de fecha 21 veintiuno de agosto del 2019 dos mil diecinueve, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 48, fracción II, 78, 117 y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, más aún que no fueron objetados por las partes del proceso.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato,
1 «Artículo 243. […] Los actos y resoluciones administrativas dictadas por el presidente municipal y por las dependencias y entidades de la administración pública municipal podrán ser impugnados optativamente ante los juzgados administrativos municipales o ante el Tribunal de Justicia Administrativa, cuando afecten intereses de los particulares. Ejercida la acción ante cualquiera de ellos, no se podrá impugnar ante el otro el mismo acto…» 2 Fojas 10 a 14. 3 Consultable en fojas 44 y 45 del expediente. 5
por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
(i) Consentimiento tácito. Solicita la autoridad demandada el sobreseimiento del proceso al tenor de lo dispuesto en el artículo 261, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, respecto del acto consistente en mandamiento de embargo, al haberse consentido tácitamente y considerar que existieron violaciones procedimentales.
Lo anterior porque en consideración de la demandada, no debió admitirse la demanda con relación al acto señalado en el párrafo precedente dado que, este juzgador no requirió al actor para que señalara el acto impugnado, sino la pretensión intentada, los hechos que motivaron la demanda, los conceptos de impugnación, las pruebas, los documentos en que constara el acto o resolución impugnado si los tuviere a su disposición, y la constancia de notificación del acto, por consiguiente, el mandamiento de embargo no forma parte de la litis primigenia aunado a que no fue impugnado por vicios propios.
Es infundado el planteamiento del Director de Ingresos demandado en virtud de que el actor impugnó oportunamente el mandamiento de embargo.
En primer término, es menester precisar que la adición o ampliación del escrito inicial de demanda con relación a las autoridades demandadas, a los argumentos jurídicos expuestos y a los actos concretos que se combaten, está autorizada cuando: (a) se haga valer 6
dentro del plazo para ejercer la acción principal4; y (b) cuando en virtud de la contestación de demanda se aprecien elementos nuevos de los que no tenía conocimiento el actor y que guardan relación con la litis planteada5.
En lo que al presente proceso concierne, el supuesto relevante es el señalado en el inciso (a), debido a que mediante escrito inicial de demanda recibido el 2 dos de septiembre de 2019 dos mil diecinueve, señaló como acto impugnado la determinación y requerimiento de pago emitido el 27 veintisiete de junio de esa misma anualidad y notificado el 4 cuatro de julio de 2019 dos mil diecinueve, sin embargo éste estaba incompleto, por lo que se le requirió para que lo completara6, señalando o exhibiendo la pretensión intentada, los hechos que motivaron la demanda, los conceptos de impugnación, las pruebas que en su caso ofreciera, los documentos en que constara el acto impugnado, y la constancia de notificación de éste.
Luego, a través del escrito recibido en este Tribunal el 20 veinte de septiembre de 2019 dos mil diecinueve, además de dar cumplimiento al requerimiento que le fue formulado, el actor adicionó y amplió su demanda al señalar como acto impugnado el mandamiento de
4 Cfr. Artículo 263 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, relativos al plazo para presentar la demanda de nulidad ante este Tribunal. 5 De forma concreta en cada uno de los supuestos previstos en el artículo del Código de la materia, que textualmente señala: «Artículo 284. El actor tendrá derecho a ampliar la demanda, dentro de los siete días siguientes a la fecha en que surta efectos la notificación del acuerdo recaído a la contestación de la demanda, en los casos siguientes. I. Cuando se impugne una negativa ficta; II. Cuando en la contestación se sostenga que el juicio es improcedente por consentimiento tácito y el actor considere que la notificación del acto o resolución impugnado se practicó ilegalmente. En este caso, si al dictarse sentencia, se decide que tal notificación fue legalmente practicada y como consecuencia de ello la demanda fue presentada extemporáneamente, se sobreseerá el juicio en relación con el acto administrativo combatido; y III: Cuando con motivo de la contestación, se introduzcan cuestiones que, sin violar el primer párrafo del artículo 282 de este Código, no sean conocidas por el actor al presentar la demanda.» 6 Acuerdo dictado el 3 tres de septiembre de 2019 dos mil diecinueve, visible en la foja 2 del expediente. 7
embargo emitido el 14 catorce de agosto de esa anualidad y esgrimió conceptos de impugnación en contra de éste7.
Por lo que, para efecto de admitir o no la demanda en cuanto a la adición de ese nuevo acto, únicamente debía tomarse en consideración si estaba dentro del plazo previsto en el artículo 263 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, máxime que el mandamiento de embargo es consecuencia directa de la determinación y requerimiento de pago inicialmente impugnado.
Resulta ilustrativa la tesis aislada P. XXXIII/20008, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que a continuación se transcribe:
«REVISIÓN ADMINISTRATIVA, RECURSO DE. ES PROCEDENTE LA AMPLIACIÓN DE LOS AGRAVIOS SIEMPRE Y CUANDO SE HAGA VALER ANTES DEL VENCIMIENTO DEL PLAZO DE CINCO DÍAS A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 124 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. La ampliación de una demanda es una institución que se admite en diversos procedimientos que permite, a quien ejerce una acción legal, ampliar, aclarar, corregir o complementar su escrito inicial, con relación a las autoridades demandadas, a los argumentos jurídicos expuestos y a los actos concretos que se combaten o con la materia propia de la controversia, siempre y cuando exista una relación directa entre la demanda principal y la ampliación por razón de los elementos litigiosos expuestos en la primera. Son diversos motivos y la naturaleza del procedimiento de que se trate, lo que ha justificado la regulación de la ampliación de la demanda. Por regla general, en el derecho procesal se han aceptado tres supuestos básicos que autorizan la ampliación y que recogen diversos ordenamientos, a saber: a) cuando se haga valer dentro del plazo para
7 Ilustra lo señalado, la tesis aislada de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro «DEMANDA DE AMPARO. LOS DATOS QUE NO HAYAN SIDO MATERIA DEL AUTO POR EL QUE SE MANDÓ ACLARAR, Y QUE EL QUEJOSO MOTU PROPRIO AGREGUE EN EL ESCRITO RESPECTIVO, CONSTITUYEN UNA AMPLIACIÓN DE AQUÉLLA.» [Época: Novena Época; Registro: 186785; Instancia: Primera Sala; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XV, junio de 2002; Materia(s): Común; Tesis: 1a. XLII/2002; Página: 142] 8 Época: Novena Época; Registro: 192135; Instancia: Pleno; Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, marzo de 2000; Materia(s): Constitucional, Administrativa; Tesis: P. XXXIII/2000; Página: 108. 8
ejercer la acción principal; b) cuando no existiendo plazo determinado para ejercer la acción principal, la ampliación se hace valer con posterioridad pero antes de que se fije la litis contestatio; y c) cuando en virtud del informe o contestación de demanda se aprecien elementos nuevos de los que no tenía conocimiento el actor y que guardan relación con la litis planteada. Ahora bien, de lo dispuesto por los artículos 100, párrafo octavo, de la Constitución Federal que instituye el recurso de revisión administrativa, y del 122 al 128 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación que regulan dicho recurso, puede apreciarse que no prevén expresamente la ampliación para ese medio de defensa; sin embargo, atendiendo a los principios generales de derecho, a los criterios sustentados por el Poder Judicial de la Federación en otras materias y acorde con la propia y especial naturaleza del mismo, se considera que en este recurso sí procede la ampliación de los agravios. Lo anterior en virtud de que el artículo 124 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación establece un plazo de cinco días hábiles para interponer el recurso, y una vez que éste se hace valer, no existe impedimento para que se amplíen los agravios, siempre y cuando no haya fenecido dicho plazo, pues todavía se está dentro del plazo legal para ejercer la acción principal y, por ende, no se ha fijado la litis contestatio. Esto obedece a un principio de equidad procesal, en virtud del cual la parte recurrente puede disponer con plenitud de la totalidad del plazo que la ley le otorga para interponer su recurso; además, la presentación de la acción principal no conlleva la pérdida de su derecho procesal para disponer del plazo en toda su extensión, por lo que, válidamente, puede complementar su instancia hasta antes de que dicho plazo venza.» [Lo subrayado es propio]
Asimismo, es orientadora para este juzgador la tesis 2a. XLI/999 de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que señala:
«DEMANDA DE AMPARO. PROCEDENCIA DE SU AMPLIACIÓN. Aunque la Ley de Amparo no prevé expresamente, la figura de la ampliación de la demanda, la Suprema Corte, con fundamento en la relación armónica de las disposiciones relativas a la acción constitucional, ha establecido, en tesis aisladas que sí procede y ha dado algunas reglas en relación con el momento procesal en que puede ejercitarse, a saber: 1a. Antes de que se fije la litis constitucional, esto es, cuando aún no hayan sido rendidos los informes por las autoridades responsables. En esa etapa, la demanda puede ampliarse señalando nuevos actos reclamados, nuevas autoridades responsables y nuevos conceptos de violación, con la única condición de que la ampliación se presente dentro del mismo plazo que rige la presentación de la demanda; 2a. Después de que se hayan rendido los informes justificados. En este supuesto la demanda sólo puede ampliarse en aquellos casos en que de
9 Época: Novena Época; Registro: 194333; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo IX, abril de 1999; Materia(s): Común; Tesis: 2a. XLI/99; Página: 209. 9
dichos informes se advierta la existencia de un nuevo acto, la intervención de una autoridad distinta a la que emitió o ejecutó el acto reclamado o bien, que hasta ese momento se conozcan los fundamentos y motivos que sustenten el acto que se reclama, lo que también haría posible la ampliación por lo que ve a los conceptos de violación. La ampliación de la demanda, en este caso, debe hacerse atendiendo al plazo que establece la Ley de Amparo para la demanda principal. 3a. Que en ninguno de los supuestos señalados haya sido celebrada la audiencia constitucional.» [resaltado añadido]
Con el señalamiento de un nuevo acto impugnado no se deja en estado de indefensión a las demás partes que deban intervenir en la contienda, en tanto que el juicio aún está por iniciarse y existe la posibilidad de que desplieguen sus defensas, por lo que con la admisión de la demanda este órgano jurisdiccional asumió una actitud de facilitador de acceso a la impartición de justicia despejando impedimentos fácticos que resultan carentes de racionalidad y proporcionalidad, por el exceso de rigorismos que contradicen ese derecho.
Sustenta lo anterior la jurisprudencia 90/201710, de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que enseguida se transcribe:
«DERECHO FUNDAMENTAL DE ACCESO A LA JURISDICCIÓN. SU CONTENIDO ESPECÍFICO COMO PARTE DEL DERECHO A LA TUTELA JURISDICCIONAL EFECTIVA Y SU COMPATIBILIDAD CON LA EXISTENCIA DE REQUISITOS DE PROCEDENCIA DE UNA ACCIÓN. De la tesis de jurisprudencia de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación 1a./J. 42/2007, (1) de rubro: «GARANTÍA A LA TUTELA JURISDICCIONAL PREVISTA EN EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. SUS ALCANCES.», deriva que el acceso a la tutela jurisdiccional comprende tres etapas, a las que corresponden tres derechos que lo integran: 1) una previa al juicio, a la que atañe el derecho de acceso a la jurisdicción; 2) otra judicial, a la que corresponden las garantías del debido proceso; y, 3) una posterior al juicio, que se identifica con la eficacia de las resoluciones emitidas con motivo de aquél. En estos términos, el derecho fundamental de acceso a la jurisdicción debe entenderse como una
10 Época: Décima Época; Registro: 2015595; Instancia: Primera Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 48, Noviembre de 2017, Tomo I; Materia(s): Constitucional; Tesis: 1a./J. 90/2017 (10a.); Página: 213. 10
especie del diverso de petición, que se actualiza cuando ésta se dirige a las autoridades jurisdiccionales, motivando su pronunciamiento. Su fundamento se encuentra en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conforme al cual corresponde al Estado mexicano impartir justicia a través de las instituciones y procedimientos previstos para tal efecto. Así, es perfectamente compatible con el artículo constitucional referido, que el órgano legislativo establezca condiciones para el acceso a los tribunales y regule distintas vías y procedimientos, cada uno de los cuales tendrá diferentes requisitos de procedencia que deberán cumplirse para justificar el accionar del aparato jurisdiccional, dentro de los cuales pueden establecerse, por ejemplo, aquellos que regulen: i) la admisibilidad de un escrito; ii) la legitimación activa y pasiva de las partes; iii) la representación; iv) la oportunidad en la interposición de la acción, excepción o defensa, recurso o incidente; v) la competencia del órgano ante el cual se promueve; vi) la exhibición de ciertos documentos de los cuales depende la existencia de la acción; y, vii) la procedencia de la vía. En resumen, los requisitos de procedencia, a falta de los cuales se actualiza la improcedencia de una acción, varían dependiendo de la vía que se ejerza y, en esencia, consisten en los elementos mínimos necesarios previstos en las leyes adjetivas que deben satisfacerse para la realización de la jurisdicción, es decir, para que el juzgador se encuentre en aptitud de conocer la cuestión de fondo planteada en el caso sometido a su potestad y pueda resolverla, determinando los efectos de dicha resolución. Lo importante en cada caso será que para poder concluir que existe un verdadero acceso a la jurisdicción o a los tribunales, es necesario que se verifique la inexistencia de impedimentos jurídicos o fácticos que resulten carentes de racionalidad, proporcionalidad o que resulten discriminatorios. [Énfasis añadido]
Así, el mandamiento de embargo aludido fue oportunamente impugnado por el actor, porque la actora manifestó haber tenido conocimiento del mandamiento de embargo, el 19 diecinueve de agosto de 2019 dos mil diecinueve, lo cual no fue controvertido por la autoridad demandada.
Por lo que, el plazo de 30 treinta días se computa a partir del inmediato día hábil, siendo éste el 20 veinte, 21 veintiuno, 22 veintidós, 23 veintitrés, 26 veintiséis, 27 veintisiete, 28 veintiocho, 29 veintinueve y 30 treinta de agosto; 02 dos, 03 tres, 04 cuatro, 05 cinco, 06 seis, 09 nueve, 10 diez, 11 once, 12 doce, 17 diecisiete, 18 dieciocho, 19 diecinueve, 20 veinte, 23 veintitrés, 24 veinticuatro, 25 veinticinco, 26 11
veintiséis, 27 veintisiete y 30 treinta de septiembre; asimismo el 01 uno y 02 dos de octubre -último día para presentar la demanda-.
Se descuentan para el cómputo del plazo los días 24 veinticuatro, 25 veinticinco y 31 treinta y uno de agosto; 01 uno, 07 siete, 08 ocho, 14 catorce, 15 quince, 21 veintiuno, 22 veintidós, 28 veintiocho y 29 veintinueve de septiembre; ello por corresponder a sábados y domingos.
Asimismo, se descuentan los días 13 trece y 16 dieciséis de septiembre, al haber sido declarados inhábiles por este Tribunal. 11
Por lo tanto, si la parte actora presentó la demanda que dio inicio al presente proceso administrativo el 2 dos de septiembre de 2019 dos mil diecinueve, tal y como se advierte del acuerdo dictado el día 03 tres del mismo mes año, y posteriormente presentó el escrito mediante el cual dio cumplimiento al requerimiento que le fue formulado y en el cual señaló como acto impugnado el citado mandamiento de embargo el 20 veinte de septiembre de 2019 dos mil diecinueve, este Juzgador estima que la actora no consintió el acto impugnado tácitamente, pues la demanda fue presentada en contra del mandamiento de embargo en el plazo legalmente determinado para tal fin -02 dos de octubre-.
En consecuencia, no se configura la causal de improcedencia relativa al consentimiento tácito invocada por la parte demandada.
(ii) Acto consumado. Argumenta la demandada que la determinación y requerimiento de pago son actos consumados de
11 Calendario Oficial de Labores 2019, consultable en https://www.tjagto.gob.mx/calendario-2019/ 12
forma irreparable debido a que con posterioridad a ellos se emitió el mandamiento de embargo y posteriormente se llevó a cabo éste, actos subsecuentes que en su consideración son firmes al no haber sido impugnados por la actora.
Son infundados los argumentos de la encausada dado, que el acto impugnado no se ha consumado de forma irreparable de conformidad con las consideraciones jurídicas que a continuación se exponen:
Los actos consumados se entienden como aquéllos que han realizado en forma total todos sus efectos, es decir, aquéllos cuya finalidad perseguida se ha obtenido en todas sus consecuencias jurídicas.
Sin embargo, es de destacar que, para efectos de la procedencia del proceso administrativo, los actos consumados, atendiendo a su naturaleza y efectos, se pueden clasificar en actos consumados de forma irreparable y actos consumados de forma reparable, dado que el artículo 261, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, dispone lo siguiente:
«Artículo 261. El proceso administrativo es improcedente contra actos o resoluciones: […] II. Que se hayan consumado de modo irreparable…»
Ahora bien, los actos consumados de modo irreparable son aquéllos que al realizarse en todos y cada uno de sus efectos y consecuencias, física, jurídica y materialmente ya no pueden ser restituidos al estado en que se encontraban antes de las violaciones reclamadas, razón por la cual resultaría improcedente el proceso administrativo.
13
En cambio, los actos consumados de modo reparable son aquéllos que a pesar de haberse realizado en todos sus efectos y consecuencias pueden ser resarcidos por medio del juicio, es decir, que la ejecución o consumación del acto puede ser restituida o reparable al obtenerse una sentencia favorable, en tales casos de una interpretación «a contrario sensu» de la norma transcrita, será procedente el proceso administrativo.
Al respecto, es ilustrativa por analogía respecto de los actos consumados de forma reparable e irreparable para efectos de la procedencia de un juicio, la tesis con el rubro y texto siguientes:
«ACTOS CONSUMADOS. PROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. Los actos consumados se entienden por la doctrina y la jurisprudencia como aquéllos que han realizado en forma total todos sus efectos, es decir, aquéllos cuya finalidad perseguida se ha obtenido en todas sus consecuencias jurídicas. Para efectos de la procedencia del juicio de amparo los actos consumados, atendiendo a su naturaleza y efectos los podemos clasificar en: a) actos consumados de modo reparable y b) actos consumados de modo irreparable. Los primeros son aquéllos que a pesar de haberse realizado en todos sus efectos y consecuencias pueden ser reparados por medio del juicio constitucional, es decir, que la ejecución o consumación del acto puede ser restituida o reparable al obtenerse una sentencia de amparo favorable (artículo 80 de la Ley de Amparo), de ahí el que proceda el juicio de amparo en contra de actos consumados de modo reparable. En cambio, los actos consumados de modo irreparable son aquéllos que al realizarse en todos y cada uno de sus efectos y consecuencias, física y materialmente ya no pueden ser restituidos al estado en que se encontraban antes de las violaciones reclamadas, razón por la cual resulta improcedente el juicio de garantías en términos de la fracción IX del artículo 73 de la ley reglamentaria de los artículos 103 y 107 constitucionales. En esta tesitura, para determinar si se está en presencia de un acto consumado de modo reparable o irreparable, se debe de atender a los efectos y consecuencias de su ejecución. Así tenemos que los efectos y consecuencias del acto reclamado ya ejecutado no pueden circunscribirse al tiempo o momento de su ejecución para determinar la procedencia del juicio de amparo, porque llegaríamos al extremo de que cualquier acto por el solo hecho del transcurso del tiempo en su realización, por no retrotraerse éste, es un acto consumado de modo irreparable, 14
cuando la restitución del acto ejecutado es factible aun cuando sea en otro tiempo y momento. Esto resulta así, si consideramos que los actos consumados de modo irreparable hacen improcedente el juicio de amparo porque ni física ni materialmente, puede obtenerse la restitución de los actos reclamados. Lo que significa que la naturaleza de los actos consumados para efectos del juicio de amparo debe atender a la reparabilidad física y material de los mismos, es decir, al hecho de que el gobernado pueda gozar jurídica y nuevamente del derecho que tiene tutelado, y que le fue transgredido, igual que antes de las violaciones cometidas, pero no por cuestiones de tiempo o del momento de su ejecución porque el tiempo no rige la materialización física y restituible de los actos ejecutados (actos consumados).»12 [Énfasis añadido]
En la especie, como se expuso supralíneas, el actor sí impugnó tanto el mandamiento de embargo como la diligencia en que éste se realizó, aunado a que la reparación física, material o legal no es imposible, pues la parte demandada puede implementar mecanismos para restituir al actor en el goce del derecho que hubiere sido vulnerado, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación.
Por lo tanto, los actos impugnados no pueden considerarse como consumados de modo irreparable, pues de resolverse el proceso favorablemente, el efecto natural podría ser restituir o devolver al actor los bienes embargados.
Ilustra lo anterior, la tesis aislada 1a. XLVIII/200013, de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que es del tenor siguiente:
«ACTO CONSUMADO DE MODO IRREPARABLE. NO LO CONSTITUYE EL MANDAMIENTO DE EMBARGO PRECAUTORIO
12 Época: Octava Época; Registro: 209662; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación; Tomo XIV, diciembre de 1994; Materia(s): Común; Tesis: I. 3o. A. 150 K; Página: 325 13 Época: Novena Época; Registro: 190612; Instancia: Primera Sala; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XII, diciembre de 2000; Materia(s): Administrativa; Tesis: 1a. XLVIII/2000; Página: 237. 15
CONTENIDO EN UNA ORDEN DE VISITA. El artículo 73, fracción IX, de la Ley de Amparo, dispone que el juicio de garantías es improcedente contra actos consumados de modo irreparable, entendiéndose por tales, aquellos en los que habiéndose emitido o ejecutado, sea materialmente imposible restituir al quejoso en el goce de la garantía individual violada al otorgarse la protección constitucional, como lo ordena el artículo 80 de ese ordenamiento, por estar fuera del alcance de los instrumentos jurídicos volver las cosas al estado que guardaban antes de la violación. En esas condiciones, es incorrecto afirmar que el mandamiento de embargo precautorio contenido en una orden de visita sea un acto consumado de modo irreparable, pues de concederse el amparo es factible tal restitución al quejoso, dejando sin efecto la referida orden, y en caso de haberse ejecutado, reintegrándose los bienes objeto del embargo, con lo cual quedaría subsanada la afectación sufrida.» [Énfasis añadido]
En consecuencia, al no prosperar las causales de improcedencia invocadas por las autoridades demandadas y al no advertirse de oficio alguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato14, que impida el análisis de fondo de la presente causa administrativa, a continuación se estudiará la «litis» sometida a esta Sala.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por la parte actora, ni aquellos esgrimidos por las autoridades demandadas tendientes a controvertir su eficacia debido a que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE
14 Al efecto, resulta ilustrativa la jurisprudencia de rubro «IMPROCEDENCIA DEL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SU EXAMEN OFICIOSO POR EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA NO IMPLICA QUE ÉSTE DEBA VERIFICAR LA ACTUALIZACIÓN DE CADA UNA DE LAS CAUSALES RELATIVAS SI NO LAS ADVIRTIÓ Y LAS PARTES NO LAS INVOCARON.» [Localización: Novena Época; Registro: 161614; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXIV, Julio de 2011; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.4o.A. J/100; Página: 1810]. 16
VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».15
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. En el primer concepto de impugnación del escrito inicial de demanda, el justiciable sostiene que los hechos que motivaron la emisión del acto jamás se realizaron debido a que niega la existencia de un contrato celebrado entre el municipio y la actora en que se hubiere pactado un pago mensual por la ocupación y aprovechamiento de un local en la ex estación del ferrocarril en la ciudad de Guanajuato.
Por su parte, la autoridad demandada argumenta que la actora manifestó ocupar un bien público propiedad municipal en la demanda de amparo indirecto que promovió, radicado con el número *****, tramitado por el Juzgado Segundo de Distrito del Decimosexto Circuito, y que firmó el contrato de uso y aprovechamiento de bienes de dominio público municipal con número *****, de fecha 7 siete de octubre de 2009 dos mil nueve, documentales con las cuales en su consideración se desvirtúa la negativa de *****.
En las relatadas circunstancias el problema jurídico a dilucidar consiste en determinar si la actora realizó un contrato o convenio con el municipio de Guanajuato, en que se hubiere pactado un pago por la ocupación y aprovechamiento del local 6 seis en la ex estación del ferrocarril durante los años 2011 dos mil once a 2019 dos mil diecinueve.
15 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 17
A juicio de este resolutor el concepto de impugnación que se analiza es fundado y suficiente para decretar la nulidad lisa y llana de los actos impugnados con base en las consideraciones de hecho y de derecho que a continuación se exponen:
Es primer término, es conveniente precisar que de conformidad con los artículos 2, fracción I, inciso b), 89, 248, 249, 250, 251, 258, fracciones III y V, de la Ley de Hacienda para los Municipios de Guanajuato, los «productos» son los ingresos que percibirá el municipio por contraprestaciones en sus funciones de derecho privado, entre ellos, los que se obtienen del arrendamiento, explotación, uso o aprovechamiento de bienes inmuebles
Tal es el caso de los ingresos por la venta o la ocupación de locales interiores o exteriores en mercados municipales y accesorios.
Los ingresos citados se regularán por los convenios que se celebren, por consiguiente, en ellos se establecerá el importe a pagar, los plazos, términos y condiciones, así como por las disposiciones administrativas que para tal efecto se emitan.
En caso de incumplimiento al convenio o mora en el pago, se sujetará a lo dispuesto en el mismo convenio, a falta de éste en la vía judicial, siendo improcedente para su cobro el procedimiento administrativo de ejecución.
Al efecto se citan los artículos 2, fracción I, inciso a, 89, 248, fracción I, 249, 250, 251, y 258, fracciones III y V, de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, que regulan los productos que percibirán los municipios del Estado de Guanajuato: 18
«Artículo 2. Los ingresos que percibirá el Municipio serán ordinarios o extraordinarios.
I Ingresos ordinarios son: Contribuciones, productos, aprovechamientos, ingresos por venta de bienes y prestación de servicios y otros ingresos, participaciones, aportaciones, convenios, incentivos derivados de la colaboración fiscal, fondos distintos de aportaciones, transferencias, asignaciones, subsidios y subvenciones.
[…]
a) Son productos los ingresos por contraprestaciones por los servicios que preste el Municipio en sus funciones de derecho privado…»
«Artículo 89. Las autoridades fiscales exigirán el pago de los créditos fiscales que no hubieren sido cubiertos o garantizados dentro de los plazos señalados por la Ley, mediante el procedimiento administrativo de ejecución.
[…]
En ningún caso se aplicará el procedimiento administrativo de ejecución para cobrar créditos derivados de productos.»
«Artículo 248. Quedan comprendidos dentro de esta clasificación los ingresos que se obtengan por concepto de:
I. Arrendamiento, explotación, uso o enajenación de bienes muebles o inmuebles…»
«Artículo 249. Los productos se regularán por los contratos o convenios que se celebren, y su importe deberá enterarse en los plazos, términos y condiciones que en los mismos se establezcan o por las disposiciones que al respecto señala la presente Ley.»
Artículo 250. Los productos de los establecimientos dependientes del Municipio, en los que se ejerzan actividades económicas lucrativas que no correspondan a las funciones de Derecho Público, se regirán por las base generales que fije el Ayuntamiento y su cobro se sujetará a lo que en las mismas bases se disponga.
19
«Artículo 251. Los capitales sujetos a réditos, así como toda clase de acciones y valores que formen parte de la Hacienda Pública y los intereses o productos de los mismos, se regirán por los contratos o actos jurídicos de que se deriven, en caso de que se incurra en mora en el pago de los réditos, éstos se harán efectivos en la forma convenida en los propios actos o contratos, y a falta de éstos, en la vía judicial.»
«Artículo 258. Ingresarán además a las Tesorerías Municipales, en la cuantía respectiva, los ingresos derivados de:
[…]
III. La venta o la ocupación de locales interiores o exteriores en mercados municipales y accesorios16; […]
V. Cualquier otro acto productivo de los Municipios de acuerdo con las disposiciones o contratos que se celebren.»
En el caso del municipio de Guanajuato, en las Disposiciones Administrativas en Materia de Ingresos para el Municipio de Guanajuato, Gto., para el ejercicio fiscal 2019, específicamente en el artículo 2, fracción IV, se establecen las tarifas por la venta y ocupación de locales:
«Artículo 2. Los productos por venta u ocupación de locales o exteriores en mercados municipales y accesorios establecidos en el artículo 258, fracción III, de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, so cobrarán conforme a lo siguiente: […]
IV. Cuotas en el Mercado de Artesanías Ex Estación del Ferrocarril Tarifa mensual/m2 Por metro cuadrado o fracción, por mes $35.91
El cobro se realizará de acuerdo a la asignación de los espacios que señale el título de concesión, expedido por el H. Ayuntamiento.
16 Fracción derogada Periódico Oficial del Estado de Guanajuato de fecha 22 veintidós de noviembre de 2019 dos mil diecinueve, con posterioridad a la emisión de los actos impugnados en este proceso. 20
En términos similares en las Disposiciones Administrativas en Materia de Ingresos o recaudación del municipio de Guanajuato, de los ejercicios fiscales del 2010 dos mil diez al 2018 dos mil dieciocho, se prevé que los ingresos por venta u ocupación de locales en mercados municipales y accesorios se clasifican como productos, señalando que en algunos casos la existencia de una concesión para efecto de realizar el cobro.
En este contexto, la autoridad demandada a través de los actos impugnados pretende realizar el cobro de un producto17, derivado del uso u ocupación de un local -bien inmueble del municipio-, en un mercado, esto es, el local 6 seis en la ex estación del ferrocarril en la ciudad de Guanajuato.
Lo anterior se desprende de la determinación y requerimiento de pago que en lo conducente indica:
«Datos del crédito: Mediante el oficio *****, le fue notificado en fecha 27 de abril del año en curso, el adeudo a favor del Municipio por concepto de la ocupación del local 06 en la Ex Estación del Ferrocarril, adeudo que va desde el mes de enero de 2010 a abril de 2019; lo anterior con fundamento en el artículo 2 fracción IV de las Disposiciones Administrativas en Materia de Ingresos para el Municipio de Guanajuato, Gto. Para los Ejercicios Fiscales 2020 al 2019; artículo 248 fracción I, 249, 258 fracción III, 259 fracción II y VIII, y 261 de la Ley de Hacienda para los Municipios de Guanajuato, vigente.»18
Por consiguiente, para exigir el pago a la actora, la demandada debía acreditar la existencia de un contrato o convenio para ocupar un local durante los años 2011 al 2019 dos mil diecinueve, de
17 La cantidad de $71,874.74 (setenta y un mil ochocientos setenta y cuatro pesos con setenta y cuatro centavos en moneda nacional). 18 Foja 10 del expediente. 21
conformidad con el artículo 249 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, o bien de una concesión de conformidad con las disposiciones administrativas referidas e invocadas por la demandada en la determinación y requerimiento de pago impugnados.
Ahora bien, conforme a lo previsto en el artículo 40 de la citada ley hacendaria19, los actos de las autoridades fiscales gozan de una presunción de validez; sin embargo, las autoridades deberán probar los hechos que los motiven cuando el interesado los niegue lisa y llanamente, a menos que la negativa implique la afirmación de otro hecho -negativa calificada-.
Luego, basta que la negativa del particular referida en el precepto citado con anterioridad sea: categórica, sencilla, clara, sin condiciones, ambigüedades o divagaciones; para tener por cumplida la condición requerida en la norma.
Dicho en otro giro, basta que el particular niegue lisa y llanamente los hechos constatados en un acto administrativo, para revertir a la autoridad la carga de probar las circunstancias de facto asentadas en aquél; de ahí que la negativa lisa y llana establecida en el precepto invocado -atendiendo a su redacción y contenido-, debe entenderse sólo como la necesidad de que ésta sea clara y no confusa, categórica y no condicionada, y que no implique la afirmación de otro hecho.
Resulta ilustrativa la tesis aislada con el rubro y texto siguientes:
19 En términos similares que el artículo 47 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. 22
«NEGATIVA LISA Y LLANA DE LOS HECHOS QUE MOTIVARON EL ACTO O RESOLUCIÓN IMPUGNADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. NO PUEDE CONSIDERARSE ASÍ LA QUE SE CONTRADICE CON LOS ANEXOS DE LA DEMANDA. El artículo 42 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo establece, entre otras cosas, que los actos y resoluciones emitidos por las autoridades administrativas gozan de la presunción de legalidad, a menos que el afectado por éstos niegue lisa y llanamente los hechos que los motivaron; de lo anterior se sigue que para estar en condiciones de averiguar si se actualiza la presunción legal referida, es necesario definir cuándo estamos en presencia de una negativa como la que se precisa en dicho numeral. Para ello, debe considerarse que una negativa lisa y llana – también conocida como simple, porque se trata de una mera negación de los hechos señalados por la autoridad- sí es capaz de arrojar la carga de la prueba en perjuicio de la contraparte, pues de lo contrario obligaría a quien la formula a demostrar hechos negativos; en cambio, cuando incluye cortapisas, explicaciones o justificaciones, no puede calificarse así, sino como calificada, toda vez que encierra la afirmación implícita de otros hechos, lo cual acontece cuando en la demanda en el juicio contencioso administrativo federal se expresa una negativa simple de los hechos que motivaron el acto o resolución impugnada, que se contradice con los anexos de aquélla, por incluirse en ellos algunos argumentos tendentes a evidenciar la legalidad de la conducta reprochada, pues, en esas condiciones, la negación respectiva deberá considerarse como calificada. Es así, porque resulta de explorado derecho que la demanda y demás documentos que la acompañan, constituyen un todo que debe interpretarse integralmente, para desentrañar la verdadera intención del promovente; pensar lo contrario, implicaría desnaturalizar por completo la esencia del numeral 42 citado, en la medida en que, sin acreditarse la existencia de una auténtica negativa simple, podría arrojarse indebidamente la carga probatoria a la autoridad demandada.»20 [Énfasis añadido]
En la especie, la actora niega lisa y llanamente que exista un contrato o convenio celebrado entre el municipio de Guanajuato y ella, en el cual se hubiera pactado un pago mensual por la ocupación de un local en la ex estación del ferrocarril, en virtud de que no incluyó justificaciones o
20 Época: Décima Época; Registro: 2007895; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 12, Noviembre de 2014, Tomo IV; Materia(s): Administrativa; Tesis: (III Región) 4o.52 A (10a.); Página: 3001. 23
explicaciones, ni tampoco se contradice con las pruebas ofrecidas en este proceso.
En este tenor, quien resuelve estima que la negativa lisa y llana de ***** respecto a la existencia del contrato, impuso a la autoridad la carga de probar las razones por las cuales consideró que la accionante está obligada a efectuar el pago por la cantidad de $71,874.74 (setenta y un mil ochocientos setenta y cuatro pesos con setenta y cuatro centavos en moneda nacional) por concepto de ocupación del local 6 seis de la ex estación del ferrocarril al actualizarse el supuesto previsto en el artículo 40 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato21.
Sin embargo, el director de ingresos demandado no aportó los medios de prueba idóneos que acreditaran los hechos consignados en la determinación y requerimiento de pago.
Si bien aportó como prueba al proceso la copia certificada de la demanda de amparo promovida por la actora, así como por ***** y ***** -y sus anexos-, radicada en el Juzgado Segundo de Distrito del Decimosexto Circuito con el número 275/2019, y la resolución22 de este, son insuficientes para acreditar que el municipio arrendó, o bien permitió la explotación, uso u ocupación de un bien inmueble a la actora de enero de 2011 dos mil once al mes de abril de 2019 dos mil diecinueve.
Lo señalado dado que ***** únicamente aportó como prueba a esa demanda de amparo, el contrato *****, para otorgarle a ella el uso y
21 Artículo 40. Los actos y resoluciones de las autoridades fiscales se presumirán legales. Sin embargo, dichas autoridades fiscales deberán probar los hechos que motiven los actos o resoluciones cuando el afectado los niegue lisa y llanamente, a menos que la negativa implique la afirmación de otro hecho. 22 Visibles en fojas 46 a 78. 24
aprovechamiento del local número 6 seis -propiedad del Municipio de Guanajuato-, ubicado en el complejo comercial conocido como Ex Estación del Ferrocarril; debiendo pagar $30.00 (treinta pesos en moneda nacional) mensuales para los meses de octubre, noviembre y diciembre del 2009 dos mil nueve, con fundamento en el artículo 14 de las Disposiciones Administrativas en materia de ingresos.
Se destaca que la vigencia fue del 1 uno de octubre al 31 treinta y uno de diciembre del 2009 dos mil nueve, señalando en este la posibilidad de ser renovado si la actora entregaba solicitud por escrito dentro de los primeros diez días de diciembre de esa anualidad, lo que en la especie no se acreditó.
Lo señalado se obtiene de las cláusulas que a continuación se transcriben:
«CONTRATO DE USO Y APROVECHAMIENTO DE BIENES DEL DOMINIO PÚBLICO MUNICIPAL, que celebran por una parte EL MUNICIPIO DE GUANAJUATO […] a quien en lo subsecuente se le denominará “EL MUNICIPIO” y por la otra al C. María Guadalupe Gutiérrez Ramírez en adelante “EL USUARIO”, y en su conjunto “LAS PARTES”, quienes se sujetarán al tenor de las siguientes declaraciones y subsecuentes cláusulas […]
CLÁUSULAS
PRIMERA.- El objeto del presente contrato es que “EL MUNICIPIO” otorga el uso y aprovechamiento del local de su propiedad, ubicado en el complejo comercial conocido como Ex Estación del Ferrocarril, identificado como local número 6 sección S, para que “EL USUARIO” lo destine única y exclusivamente al giro de Artesanía.
SEGUNDA.- La Cantidad que ha de cubrir “EL USUARIO” será de $30.00 (treinta pesos 00/100 M.N.) mensuales para los meses de Octubre, noviembre y 25
diciembre del año en curso, con fundamento en el Artículo 14 de las Disposiciones Administrativas en materia de Ingreso y autorizada mediante el oficio *****.
TERCERA. “LAS PARTES” convienen en que la vigencia del presente contrato será del 1º de octubre al 31 de diciembre del presente año. […]
DECIMOQUINTA.- El presente contrato sólo podrá ser renovado si el usuario entrega solicitud por escrito a través de la Dirección de Ingresos del municipio los primeros diez días del mes señalado como fecha de terminación del contrato. […]
Leído que fue por “LAS PARTES” el presente instrumento y enteradas de su contenido, alcance y fuerza legal, lo firman por triplicado de conformidad en la ciudad de Guanajuato, Gto., a 07 días del mes de octubre del año 2009.»
Enfasis añadido.
Luego, dicha documental acredita únicamente que el municipio de Guanajuato otorgó a la actora el uso y aprovechamiento del local 6 seis ubicado en la Ex Estación del Ferrocarril, durante los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2009 dos mil nueve; más no de enero de 2010 dos mil diez a abril de 2019 dos mil diecinueve, a que se refiere la determinación y requerimiento de pago impugnados.
No se soslaya que, en la demanda de amparo -antecedente 1-, aportada como prueba a este proceso, la actora señaló
«1. Las suscritas somos comerciantes desde hace más de 20 años en los terrenos que se ubican en la ex estación del Ferrocarril en Guanajuato, que debido a problemas con la titularidad de los derechos de propiedad de esos terrenos fuimos reubicadas en unos locales fijos construidos en la misma ex estación del ferrocarril, lugar que de acuerdo al dicho de las autoridades municipales es propiedad del municipio de Guanajuato, lo que ocurrió el 07 de octubre de 2009, cuando suscribimos con el citado Ayuntamiento un contrato de uso y aprovechamiento de bienes de dominio público municipal, con base en éste, la suscritas entramos en posesión de los locales comerciales que actualmente ocupamos desde esa fecha, siendo los siguientes: 26
*****local número 32,
***** local número 6
***** local número 16…»
Sin embargo, se reitera que tal circunstancia no quedó acreditada en este proceso, respecto de los años de enero de 2011 dos mil once a abril de 2019 dos mil diecinueve, debido a que no se demostró en el presente proceso la existencia de un acto administrativo o convenio emitido por una autoridad competente que le autorizara a usar u ocupar el local número 6 en la Ex Estación del Ferrocarril.
Se destaca que no es obstáculo a la determinación de este juzgador, que la justiciable de facto utilice el local señalado, pues se reitera como quedó expuesto que, para la ocupación de éste, se requiere de autorización otorgada al ser un bien público municipal, ello a través de un convenio o contrato, de ahí que no baste la manifestación de la actora para reconocerle tal derecho y su correspondiente obligación.
Así pues, ante la inexistencia del convenio o contrato que permita a la actora utilizar un bien público perteneciente al municipio de Guanajuato, Guanajuato, éste puede recuperarlo, al carecer la justiciable el derecho para ocupar tal inmueble.
Por lo tanto, al no acreditar que la actora celebró un contrato para ocupar el local 6 en la Ex Estación del Ferrocarril en el municipio de Guanajuato, se concluye que no se realizaron los hechos que motivaron la expedición de la determinación y requerimiento de pago, acorde a lo dispuesto en el artículo 302, fracción IV, del Código de 27
Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En este orden de ideas y dado que el vicio de ilegalidad señalado en el párrafo anterior trasciende al aspecto material o de contenido del acto impugnado, y que existe cosa juzgada sobre el problema de fondo debatido, con fundamento en el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se declara la Nulidad Total de la determinación y requerimiento de pago contenida en el oficio ***** del 27 veintisiete de junio de 2019 dos mil diecinueve, así como de los actos subsecuentes, esto es el mandamiento de embargo a que se refiere el oficio ***** del 19 diecinueve de agosto de la misma anualidad, ambos emitidos por el Director de Ingresos de Guanajuato, Guanajuato, en el expediente *****, así como la diligencia de embargo de fecha 21 veintiuno de agosto del 2019 dos mil diecinueve, al ser estos últimos frutos de un acto viciado.
Son aplicables por analogía los criterios que a continuación se transcriben:
«NULIDAD LISA Y LLANA PREVISTA EN EL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. SUPUESTOS Y CONSECUENCIAS. Conforme al artículo 239 del Código Fiscal de la Federación, las sentencias definitivas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que declaren la nulidad pueden ser de manera lisa y llana cuando ocurra alguno de los dos supuestos de ilegalidad previstos en las fracciones I y IV del artículo 238 del código invocado, lo que se actualiza, en el primer caso, cuando existe incompetencia de la autoridad que dicta u ordena la resolución impugnada o tramita el procedimiento del que deriva y, en el segundo, cuando los hechos que motivaron el acto no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien, se dictó en contravención de las disposiciones aplicables o dejó de aplicar las debidas, lo que implica el fondo o sustancia del contenido de la resolución impugnada. En ambos casos se requiere, en principio, que la Sala Fiscal realice el examen de fondo de la controversia. Es así que, de actualizarse tales supuestos, la 28
nulidad debe declararse en forma lisa y llana, lo que impide cualquier actuación posterior de la autoridad en razón de la profundidad o trascendencia de la materia sobre la cual incide el vicio casado y que determina, en igual forma, un contexto específico sobre el que existirá cosa juzgada que no puede volver a ser discutida.»23 [Lo subrayado es propio]
«ACTOS VICIADOS, FRUTOS DE. Si un acto o diligencia de la autoridad está viciado y resulta inconstitucional, todos los actos derivados de él, o que se apoyen en él, o que en alguna forma estén condicionados por él, resultan también inconstitucionales por su origen, y los tribunales no deben darles valor legal, ya que de hacerlo, por una parte alentarían prácticas viciosas, cuyos frutos serían aprovechables por quienes las realizan y, por otra parte, los tribunales se harían en alguna forma partícipes de tal conducta irregular, al otorgar a tales actos valor legal.»24[Énfasis añadido]
Dado el sentido del fallo, es innecesario el análisis de los conceptos de impugnación que se hicieron valer, pues ello a nada práctico conduciría si la resolución impugnada ha quedado insubsistente.
Sirve de apoyo a la afirmación que antecede, la tesis del Poder Judicial Federal que a la letra dice:
«CONCEPTOS DE VIOLACION. ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Habiendo resultado fundado y suficiente para otorgar el amparo solicitado, uno de los conceptos de violación, resulta innecesario el estudio de los demás conceptos de violación vertidos en la demanda de amparo.»25
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por el actor.
23 Época: Novena Época; Registro: 184612; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XVII, Marzo de 2003; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.4o.A. J/21; Página: 1534. 24 Época: Séptima Época; Registro: 252103; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación; Volumen 121-126, Sexta Parte; Materia(s): Común; Página: 280 25 Época: Novena Época; Registro: 195992; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo VII, Junio de 1998; Materia(s): Laboral; Tesis: XI.3o.5 L; Página: 626. 29
(i) Efectos de los actos decretados nulos. La actora pide el reconocimiento del derecho y la condena a la autoridad demandada para que deje insubsistente el crédito fiscal que fue determinado en su contra y por ende no pueda hacerlo exigible a través del procedimiento administrativo de ejecución.
Este Juzgador estima que, al haberse decretado la nulidad total de los actos impugnados en los términos expuestos en el Considerando Quinto de esta sentencia, la acción de reconocimiento de un derecho y condena queda atendida.
Ello, en virtud de que tal y como se señaló previamente, al tenor de lo dispuesto en el artículo 143 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, los actos impugnados decretados nulos no se presumen legítimos ni ejecutables, ni podrán subsanarse porque carecen de los requisitos de validez exigidos por el artículo 137, fracción IV, del código en cita, en consecuencia, no podrán surtir efecto alguno.
(ii) Constancia de no adeudo. Solicita también la actora el reconocimiento del derecho y la condena a la demandada para que previo pago de los derechos correspondientes, le sea expedida la constancia de no adeudo.
En términos del ordinal 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; se condena a la autoridad demandada para que expida a favor de la actora una constancia en que se especifique que no existe adeudo con relación a la ocupación del 30
local 06 seis, ubicado en la Ex Estación del Ferrocarril en el municipio de Guanajuato, respecto de los años de enero de 2011 dos mil once a abril de 2019 dos mil diecinueve, debido a la inexistencia del contrato que le permita hacer uso de éste; ello previo pago del derecho correspondiente por parte de la actora.
Lo señalado encuentra sustento en el artículo 31 de la Ley de Ingresos para el Municipio de Guanajuato, Guanajuato, para el Ejercicio Fiscal 2020 dos mil veinte, que textualmente respecto de las constancias diversas a las de no adeudo de impuestos, derechos y aprovechamiento, indica:
«Artículo 31. Los derechos por la expedición de certificados, certificaciones, constancias y cartas se causarán y liquidarán de conformidad con la siguiente:
III. Constancias que expidan las dependencias o entidades de la administración pública municipal distintas a las expresamente contempladas en la presente ley $105.52
Resulta aplicable por analogía o símil, la tesis aislada siguiente:
«SENTENCIAS DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. DEBEN DE PRECISAR LA FORMA Y TÉRMINOS EN QUE SE DEBE DE RESTITUIR AL SERVIDOR PÚBLICO CUANDO EL ACTO DE AUTORIDAD HAYA SIDO DECLARADO ILEGAL POR CARECER DE MOTIVACIÓN Y FUNDAMENTACIÓN (CÓDIGO DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DEL ESTADO DE MÉXICO). De la interpretación del artículo 276 del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, se desprende que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, debe precisar la forma y términos en que la autoridad demandada debe restituir a los particulares en el pleno goce de los derechos afectados, con independencia de la naturaleza de la violación cometida, en virtud de que dicho precepto no hace distinción en cuanto a los derechos que deben restituirse con motivo de un acto de autoridad ilegal que carezca de 31
fundamentación y motivación, en términos de lo dispuesto por el artículo 16 constitucional.»26
No es óbice a lo anterior el hecho de que quedan expeditas las facultades discrecionales de la autoridad demandada para ejercer sus facultades de verificación o fiscalización de la ocupación del local número 6 seis -propiedad del Municipio de Guanajuato-, ubicado en el complejo comercial conocido como Ex Estación del Ferrocarril sin contrato o convenio requerido por la norma, así como para determinar adeudo diversos a los decretados nulos en este proceso, que en su caso subsistan.
del cumplimiento de las disposiciones contenidas en la Ley para la Protección y Preservación del Ambiente del Estado de Guanajuato, así como las que del mismo se deriven.
Se destaca que la autoridad demandada deberá informar sobre el cumplimiento otorgado a la condena que precede en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en el artículo 322 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracción I, 298, 299 y 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
26 Época: Novena Época; Registro: 193153; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo X, Octubre de 1999; Materia(s): Administrativa; Tesis: II.A.85 A ; Página: 1346. 32
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.
TERCERO. Se decreta la Nulidad Total de los actos impugnados, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto de la misma.
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconoce el derecho solicitado por la parte actora y se condena correlativamente a la parte demandada a expedir la constancia referida, ello atento a lo determinado en el Considerando Sexto de esta resolución jurisdiccional.
QUINTO. Se declara que la pretensión la pretensión relativa a dejar insubsistente el crédito fiscal queda atendida, ello de conformidad con lo expuesto en el Considerando Sexto de este fallo.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente 33
asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 14 catorce de junio de 2021 dos mil veintiuno.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 159/1ª Sala/21 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante Juicio en Línea de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 25 veinticinco de enero del 2021 dos mil veintiuno, la persona mencionada en el párrafo precedente promovió, por su propio derecho, proceso administrativo en el cual señaló como acto impugnado el siguiente:
«La sanción impuesta por el director general de policía municipal de León, Guanajuato, en la boleta de arresto con número de folio***** la que bajo protesta de decir verdad se me entregó en formato preimpreso el día dos de enero de dos mil veintiuno.»
Además, hizo valer como pretensiones: 1) la nulidad total de los actos impugnados; y 2) el reconocimiento del derecho y 3) la condena a la autoridad demandada para que no remita información al expediente personal, en caso de que se hubiere realizado cualquier inscripción o remisión como la señalada, se realicen las gestiones necesarias para efecto de que la boleta de arresto no obre en el expediente personal del accionante.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto dictado el 28 veintiocho de enero del 2021 dos mil veintiuno, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a las autoridades demandadas. Asimismo, se admitieron como pruebas tanto la documental ofrecida y exhibida como la presuncional legal y humana.
Respecto a la medida cautelar solicitada, se concedió la suspensión para efecto de mantener las cosas en el estado en que se encuentran y no se aplicara la sanción consistente en arresto.
2 Posteriormente, en proveído dictado el 22 veintidós de febrero de la misma anualidad, se tuvo a *****, Director General de Policía Municipal; y a *****, Policía Tercero adscrito a la Dirección General de Policía Municipal; ambos adscritos a la Secretaría de Seguridad Pública de León, Guanajuato, por contestando en tiempo y forma legal la demanda. Asimismo, se admitieron las documentales ofrecidas y exhibidas, la presuncional legal y humana y por haciendo propias las documentales aportadas por la parte actora.
Además, se concedió a la parte actora el derecho para ampliar su escrito inicial de demanda, ello en virtud de que las autoridades demandadas exhibieron el acto impugnado, aunado a que solicitó en su demanda se le permitiera exponer agravios.
Luego, el 25 veinticinco de mayo del año que transcurre se tuvo a la parte actora por no ampliando su escrito inicial de demanda. Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 10 diez de junio del 2021 dos mil veintiuno, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que no fueron presentados por las partes.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2 y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; artículo 243, segundo párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II y 307 A, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Oportunidad y Vía. De acuerdo con lo señalado en auto dictado el 28 veintiocho de enero del 2021 dos mil veintiuno, y de las constancias del
3 proceso de origen, se advierte que la demanda fue presentada con oportunidad en el plazo establecido en el ordinal 263 del Código de la materia, como proceso o juicio de nulidad en la vía ordinaria.
TERCERO. Fijación y Existencia del acto impugnado. De conformidad con lo previsto por el artículo 299, fracción I, del código de la materia, previo al estudio del fondo, deben fijarse de manera precisa los actos impugnados por el actor.1 Así, del análisis integral al escrito de demanda, se advierte que en la presente causa el accionante pretende controvertir la legalidad de:
▪ La boleta de arresto *****, redactada el 2 dos de enero del 2021 dos mil veintiuno, por el Director General de Policía Municipal de León, Guanajuato.
Actuación cuya existencia se encuentra debidamente acreditada en autos, con la copia certificada, aunado a que no fue objetada por las partes del proceso, por ello se le otorga valor probatorio pleno de conformidad con lo dispuesto en los artículos 123 y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Procedencia. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código invocado, por cuestiones de orden público, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas2.
A) Legalidad del acto impugnado. Refieren las encausadas en términos similares la improcedencia del proceso en virtud de que el acto impugnado no afecta el interés jurídico del accionante debido a que se impuso con absoluta legalidad, por lo que no le asiste derecho alguno a demandar. El planteamiento anterior es inatendible ya que no se realizó para efecto de que se declare la improcedencia del proceso, sino con el propósito de analizarse el fondo del asunto, esto es, si cometió o no una infracción.
1 Al efecto, resulta ilustrativo lo establecido en la tesis de rubro: «ACTOS RECLAMADOS. REGLAS PARA SU FIJACIÓN CLARA Y PRECISA EN LA SENTENCIA DE AMPARO.» Novena Época; Registro: 181810; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIX, Abril de 2004; Materia(s): Común; Tesis: P. VI/2004; Página: 255. 2 Ello, acorde a la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente: «IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías». Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87.
4
En este sentido, cabe destacar que las causas de improcedencia constituyen aspectos que precisamente impiden analizar el fondo de la controversia planteada, es decir, la legalidad del acto; luego, como los argumentos de la parte demandada versan sobre situaciones que no inciden en la procedencia del proceso, sino en el estudio de fondo, es viable desestimarlos3
B) Carácter de autoridad demandada. De oficio4 se advierte respecto del Policía Tercero adscrito a la Dirección General de Policía Municipal, que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 261, fracción VI, del Código de la materia, en virtud de que no tiene el carácter de autoridad demandada.
Si bien de la boleta de arresto impugnada se advierte que obran las firmas tanto del Policía Tercero como del Director General de Policía Municipal de León, Guanajuato; sin embargo, se resalta que la actuación del primero de los mencionados es solamente para efecto de informar la actualización de la conducta materia de la falta disciplinaria, y no así en la calidad de autoridad emisora.
Lo anterior se desprende de la boleta de arresto, en la cual se encuentra plasmado que: «POLICÍA SEGUNDO ***** de Delegación Rural informa que el citado elemento infractor ha contravenido el Reglamento Interior de la Dirección General de Policía Municipal de León, Guanajuato…»
De ese modo, se asevera que la boleta de arresto*****fue emitida únicamente por el Director General de Policía Municipal -autoridad competente-, circunstancia que otorga autenticidad al acto autoritario. Al efecto, resulta ilustrativo el contenido del criterio siguiente:
3 Sobre el tema resulta aplicable la jurisprudencia P./J 135/2001 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que señala «IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO DEL ASUNTO, DEBERÁ DESESTIMARSE» [Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XV, Enero de 2002, página 5. Número de registro electrónico: 187973] 4 Lo anterior, acorde a la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente: «IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías». Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87.
5
«BOLETA DE ARRESTO. EL DIRECTOR GENERAL DE LA POLICÍA MUNICIPAL DE LEÓN, GUANAJUATO, ES LA AUTORIDAD COMPETENTE PARA EMITIR LA. De conformidad con los artículos 5, fracción III y 79 del Reglamento Interior de la Dirección de Policía Preventiva Municipal de León, Guanajuato, es el director general de la Dirección referida quien posee la competencia para imponer a los integrantes de la corporación que incurran en faltas graves de las previstas en el Reglamento del Consejo, las medidas disciplinarias, entre ellas el arresto. Por tanto, si la calificación es ordenada por algún otro integrante de la corporación, inclusive por el “Director de Policía Municipal”, tales servidores públicos, al no contar con las atribuciones para tal efecto, tornan ilegal el acto de “calificación” al actualizarse la hipótesis de nulidad prevista en el artículo 302, fracción I del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. (Expediente 842/4ª Sala/14. Actor: *****. Sentencia de 19 diecinueve de septiembre de 2014 dos mil catorce)»5 [Lo resaltado es propio]
Por ello, el que la boleta impugnada contenga de manera adicional la firma de Policía tercero, no implica que haya emitido el acto impugnado, pues se reitera que únicamente lo suscribió con la finalidad de hacer constar que informó al Director General la conducta infractora, siendo éste último la autoridad que en efecto sancionó al impetrante con arresto.
En consecuencia, esa autoridad no tiene el carácter de autoridad demandada por lo que se verifica la actualización la causal de improcedencia prevista en el artículo 261, la fracción VI, en relación con el diverso numeral 251, fracción II, inciso a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, motivo por el cual se sobresee el presente proceso únicamente respecto de *****, Policía Tercero adscrito a la Dirección General de Policía Municipal de León, Guanajuato, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 262, fracción II, del código de la materia.
Hechas las precisiones anteriores y al no actualizarse ninguna de las causales invocadas por las autoridades demandadas, así como aquellas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, quien resuelve determina procedente no decretar el sobreseimiento del presente proceso administrativo.
5 Sistema de Criterios TJA Guanajuato consultable en https://criterios.tjagto.gob.mx/boleta-de-arresto-el-director-general-de-la-policia- municipal-de-leon-guanajuato-es-la-autoridad-competente-para-emitir-la/
6 QUINTO. Estudio Jurídico. Enseguida este Juzgador procederá al análisis de los conceptos de impugnación o causa de pedir que establece el actor en su escrito demanda, considerando los argumentos que exterioriza el demandado en su contestación.
A). Metodología. El estudio del primer concepto de impugnación se realizará conforme a los argumentos referidos en los mismos.
B). Planteamiento del Problema.
(i) Postura del Actor. La parte actora aduce como concepto de impugnación «PRIMERO» la indebida motivación de la boleta de arresto6, ello, pues refiere que no se manifiesta el modo y forma para formular dicho acto.
(ii) Postura del demandado. El la autoridad demandada sostiene la debida motivación del acto impugnado pues señaló las circunstancias que se tuvieron en consideración para tener por actualizadas las conductas.
(iii) Problema Jurídico a resolver. Así, de conformidad con el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, el problema jurídico a dilucidar consiste en determinar si lo señalado en la boleta de arresto impugnada es suficiente para considerarla debidamente motivada.
C). Razonamiento Jurisdiccional. Quien resuelve concluye que resulta fundado el concepto de impugnación en estudio, y suficiente para declarar la nulidad de la infracción impugnada.
Para ello, es necesario apuntar algunas ideas relacionadas con la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativa a la fundamentación y motivación, distinguiendo los
6 Ello, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN». Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830.
7 aspectos formal y material que deben contener los actos administrativos. La correcta fundamentación implica que en el acto de autoridad se exprese la norma legal aplicable al caso concreto; la motivación se trata del argumento que revela y explica al justiciable la actuación de la autoridad, de modo que, además de justificarla, le permita su defensa, para el caso que resulte irregular.
En el caso, al emitir la infracción impugnada el director demandado inobservó el requisito de suficiente motivación en los términos destacados, al señalar que el ahora actor infringió lo dispuesto en el artículo 44, fracción XVII, de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato7, pues si bien se señaló la omisión informada por el Policía Segundo consistente en: «Faltar a sus labores correspondientes a su turno ordinario (turno D) de día 01 de enero 2021», lo cierto es que omitió señalar de manera detallada las circunstancias de modo en que aconteció la conducta imputada.
De lo anterior, se pone de manifiesto que en el texto del documento de referencia se estableció que se informó a la autoridad demandada que el actor faltó a sus labores, acción señalada de forma genérica y por lo tanto abstracta.
Sin embargo, como se adelantó, la autoridad demandada tenía la obligación de realizar una narración breve de los hechos ocurridos el día 1 uno de enero de 2021 dos mil veintiuno con relación a la infracción imputada, precisando las circunstancias de tiempo, modo y lugar, tal y como lo dispone el artículo 137, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Así, debió justificar la autoridad demandada las razones por las que tuvo por acreditada la conducta que le fue informada por su subordinado, precisando en primer término si el ahora actor estaba obligado a cumplir con un turno ordinario el día indicado y la manera en que se percató que el actor faltó a sus labores, esto es, si no asistió a laborar y si ello fue o no de manera justificada.
7 «Artículo 44. Con el objeto de garantizar el cumplimiento de los principios constitucionales de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos, los integrantes de las Instituciones de Seguridad Pública tendrán las siguientes obligaciones […] XVII. Cumplir y hacer cumplir con diligencia las órdenes que reciba con motivo del desempeño de sus funciones, evitando todo acto u omisión que produzca deficiencia en su cumplimiento…»
8 Tampoco señaló la demandada cuáles fueron las órdenes recibidas por el actor y los motivos por los que se considera no las cumplió con diligencia -cuidado-, o bien, si omitió hacerlas cumplir, tal y como lo prevé la norma invocada en el acto impugnado por quien ordenó y calificó el acto.
De lo anterior se obtiene la motivación insuficiente del acto impugnado lo que se traduce en una falta de razones que impiden conocer los criterios fundamentales de la decisión, es decir, se expresan ciertos argumentos pro forma, que pueden tener ciertos grados de intensidad o variantes que determinan una violación formal o material, aunque permiten al afectado defenderse o impugnar tales razonamientos, resultan exiguos para tener conocimiento pleno de los elementos considerados.
D). Conclusión. Con motivo de lo expuesto, se concluye que al estar insuficientemente motivada la infracción impugnada, se configura la causal de nulidad prevista en la fracción IV del artículo 302 del Código de la materia.
SEXTO. Decisión o Fallo. En suma, con fundamento en lo dispuesto por el ordinal 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la nulidad total de la boleta de arresto impugnada 8, la cual es de manera lisa y llana9.
SÉPTIMO. Pretensiones del actor y consecuencias. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora.
A). Remisión de información. Solicita el justiciable el reconocimiento del derecho para que no se remita información a su expediente personal, en su caso,
8 Dado el sentido del fallo, es innecesario el análisis de los conceptos de impugnación que se hicieron valer, pues ello a nada práctico conduciría si los actos impugnados han quedado insubsistentes. Sirve de apoyo a la afirmación que antecede, la tesis del Poder Judicial Federal que a la letra dice: «CONCEPTOS DE VIOLACION. ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Habiendo resultado fundado y suficiente para otorgar el amparo solicitado, uno de los conceptos de violación, resulta innecesario el estudio de los demás conceptos de violación vertidos en la demanda de amparo.» 9 Ello, de conformidad con lo consignado en la jurisprudencia intitulada: «NULIDAD DE LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS. SENTIDO AMPLIO DEL CONCEPTO Y EFECTOS DE LA DECRETADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL» Décima Época Registro: 2020803, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación Materia(s): (Administrativa); Tesis: I.4o.A. J/4 (10a.)
9 para que la demandada realice las gestiones necesarias para que se elimine de dicho expediente.
De conformidad con el artículo 300, fracción V, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se reconoce el derecho del actor para que no se remita información a su expediente personal.
Ello en virtud de que al tenor de lo dispuesto en el artículo 143 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, el acto impugnado inválido no se presume legítimo ni ejecutable, ni podrá subsanarse porque carece del requisito de validez exigido por el artículo 137, fracción VI, del Código citado. Resulta aplicable por analogía o símil, la tesis aislada siguiente:
«SENTENCIAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. LA ORDEN DE RESTITUIR AL ACTOR EN SUS DERECHOS ES UN EFECTO PROPIO DE LAS QUE DECLARAN LA NULIDAD QUE, POR TANTO, NO IMPLICA LA INTRODUCCIÓN DE UN NUEVO ELEMENTO EN LA LITIS NI SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE. La orden para restituir al actor en el goce de los derechos de que fue privado mediante la resolución impugnada en el juicio contencioso administrativo, es un efecto propio de las sentencias que declaran la nulidad y, por tanto, no implica la introducción de un elemento nuevo en la litis ni la suplencia de la deficiencia de la queja, sino una obligación del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que le imponen los principios de legalidad y de justicia. En efecto, la nulidad de la resolución impugnada que priva al actor de sus derechos de manera ilegal, necesariamente debe tener como efecto su restitución pues, de no ser así, no tendría sentido la declaración de nulidad.»10
En caso de que se haya integrado la boleta de arresto decretada nula al expediente laboral del justiciable, la autoridad demandada deberá realizar las gestiones necesarias a fin de que se elimine.
OCTAVO. Ejecución de la Sentencia. Finalmente, la autoridad demandada deberá cumplimentar la condena que precede e informar sobre ello, en un término de 5 cinco días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en los artículos 319, 321 y 322 del
10 Época: Novena Época; Registro: 179740; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada: Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XX, Diciembre de 2004; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.4o.A.455 A; Página: 1454.
10 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.***** Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. Se decreta el sobreseimiento únicamente respecto del Policía Tercero adscrito a la Dirección General de Policía Municipal de León, Guanajuato, acorde a lo manifestado en el Considerando Cuarto de la presente sentencia.
TERCERO. Se decreta la nulidad total del acto impugnado, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto y Sexto de la misma.
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconoce el derecho solicitado por la parte actora y, correlativamente, se condena a la autoridad demandada, en los términos precisados en el Considerando Séptimo y Octavo de esta sentencia.
Notifíquese a las partes. En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Kenia Karolina Patlán González, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
La presente hoja de firmas corresponde a la sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 159/1ª Sala/21. —
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 10 diez de agosto de 2021 dos mil veintiuno.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1585/1ªSala/21 promovido por *****; ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante Juicio en Línea ante este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 30 treinta de abril de 2021 dos mil veintiuno, la persona mencionada en el párrafo precedente promovió, por su propio derecho, proceso administrativo en el cual señaló como acto impugnado el siguiente:
«LA ORDEN DE CLAUSURA *****»(sic)
Además, hizo valer en el presente proceso como única pretensión la nulidad total de la resolución impugnada.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto dictado el 10 diez de mayo de 2021 dos mil veintiuno, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a las autoridades demandadas y se les emplazó para que dieran contestación a la misma.
Además, se concedió la suspensión solicitada por el actor para que las autoridades demandas retiraran los sellos de clausura y suspensión del establecimiento denominado «*****», ubicado en ***** de León, Guanajuato, con el objeto de evitarle perjuicios de forma irreparable al actor.
En proveído de fecha 4 cuatro de junio de 2021 dos mil veintiuno, se tuvo a la Coordinadora Jurídica de la Dirección General de Fiscalización y Control de León, Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma.
2 Asimismo, se tuvo por cumplida la suspensión concedida en el presente proceso, toda vez que la autoridad emplazada informó que se procedió al levantamiento de sellos de clausura del establecimiento1.
En ese orden temporal, mediante acuerdo emitido el día 23 veintitrés de junio de 2021 dos mil veintiuno, se tuvo a *****, inspector adscrito a la Dirección General de Fiscalización y Control de León, Guanajuato, por contestando en tiempo y forma legal la demanda; además, se señaló fecha y hora para la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 14 catorce de julio de 2021 dos mil veintiuno, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que no fueron presentados por las partes.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I, inciso a), y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Oportunidad y vía. De acuerdo a lo señalado en auto dictado el 10 diez de mayo de 2021 dos mil veintiuno, y de las constancias del proceso de origen, se advierte que la demanda fue presentada con oportunidad en el plazo establecido por el ordinal 263 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, como proceso o juicio de nulidad en línea, por la vía ordinaria.
1 Lo cual, acredita mediante los documentos consistentes en: 1) el oficio *****, de 18 dieciocho de mayo del año en curso, suscrito por el Director General de Fiscalización y Control de León, Guanajuato, y dirigido al actor; 2) el proveído de 17 diecisiete de mayo de 2021 dos mil veintiuno, emitido por el Director en cita, en el cual se ordena el retiro de los sellos de clausura del establecimiento en comento; y 3) Acta Circunstanciada de Levantamiento de Sellos, llevada a cabo el 20 veinte de mayo de 2021 dos mil veintiuno.
3 TERCERO. Fijación y existencia del acto impugnado. Del análisis integral al escrito de demanda2, se advierte que el accionante pretende controvertir la legalidad de:
▪ La orden de clausura emitida dentro del expediente número *****, emitida el día 9 nueve de abril de 2021 dos mil veintiuno, por la Coordinadora Jurídica de la Dirección General de Fiscalización y Control del municipio de León, Guanajuato.
Actuación cuya existencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 78, 117 y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se encuentra debidamente acreditada en autos mediante la documental exhibida por la parte actora consistente en original de la aludida orden de clausura; ello, máxime que la autoridad emplazada reconoce, en su escrito de contestación, la veracidad de la emisión de la mencionada orden de clausura.
CUARTO. Procedencia. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos antes citados.3
Luego, toda vez que las autoridades demandadas no invocaron la actualización de alguna causal de improcedencia o sobreseimiento en el presente proceso y al no advertirse, de manera oficiosa, que se produzca algún obstáculo o impedimento para entrar conocer y dirimir el fondo de la presente causa administrativa, se procede a realizar el estudio de la cuestión planteada por el promovente.
2 Al efecto, resulta ilustrativo lo establecido en la tesis de rubro: «ACTOS RECLAMADOS. REGLAS PARA SU FIJACIÓN CLARA Y PRECISA EN LA SENTENCIA DE AMPARO.» Novena Época; Registro: 181810; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIX, Abril de 2004; Materia(s): Común; Tesis: P. VI/2004; Página: 255 3 Ello, acorde a la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente: «IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías». Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87.
4 QUINTO. Estudio jurídico. Enseguida, este Juzgador procederá al análisis de los conceptos de impugnación que establezca el actor en su escrito de demanda, considerando los argumentos que exterioriza el demandado.
A). Metodología. El estudio del concepto de impugnación identificado como «PRIMERO» esgrimido por la parte actora, se realizará conforme a los argumentos referidos en el mismo4.
B). Planteamiento del problema.
(i) Postura del actor. En el concepto de impugnación en estudio, la parte actora aduce medularmente, la indebida fundamentación y motivación de la resolución impugnada, pues refiere que la autoridad demandada omitió plasmar y detallar como concluyó que supuestamente cometió una infracción; además, expresa que no se le explicó de forma certera y demostrable la forma en que se detectaron los hechos, aunado a que en la determinación de clausura no se citan los artículos necesarios en los cuales se funde el actuar de la autoridad.
(ii) Postura del demandado. Al respecto, la parte demandada refiere que el acto impugnado se encuentra debidamente fundado y motivado, ya que en términos de lo previsto por el artículo 24, fracción II, del Reglamento para el Funcionamiento de Establecimientos Comerciales y de Servicios en el Municipio de León, Guanajuato, no esta permitido el baile en el interior de los establecimientos con giro de restaurante-bar.
(iii) Problema jurídico a resolver. Así, de conformidad con el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, el «problema jurídico a dilucidar» consiste en determinar si los motivos y fundamentos señalados en la orden de clausura impugnada, son suficientes y determinantes para tenerlo por legalmente valido.
4 Ello, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN». Novena Época; Registro: 164618; Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXXI, Mayo de 2010; Materia(s): Común; Tesis: 2a./J. 58/2010; Página: 830.
5 C). Razonamiento jurisdiccional. Luego, una vez realizado el análisis al contenido de la actuación controvertida, así como a la totalidad de las constancias que integran los autos, quien resuelve concluye que resulta fundado el concepto de impugnación en estudio para declarar la nulidad total de la resolución impugnada, con base en las siguientes consideraciones:
El artículo 16, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y el artículo 137, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, establecen como imperativo a toda autoridad, en su respectivo ámbito de competencia, la obligación de fundar y motivar la causa legal de sus actos, ello en respeto a las garantías constitucionales de seguridad y certeza jurídica consagradas en favor de los gobernados.
En tal sentido, la autoridad debe dar a conocer al particular, en detalle y de manera completa, la esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron el acto autoritario, de manera que sea evidente y muy claro para el afectado la causa o causas que justificaron la decisión para estar en posibilidad de controvertirla, permitiéndole con ello una real y auténtica defensa; así, para que se cumpla el imperativo legal de la fundamentación y motivación, los actos de la autoridad deben, por un lado, expresar con precisión el precepto legal aplicable al caso (fundamentación), así como las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto (motivación).
Por otra parte, tratándose del funcionamiento de establecimientos o giros con venta de bebidas alcohólicas, el artículo 30 del Reglamento para el Funcionamiento de Establecimientos Comerciales y de Servicios en el Municipio de León, Guanajuato, prevé que la Dirección de Fiscalización y Control podrá ordenar y practicar visitas de inspección para verificar el cumplimiento de las disposiciones legales vigentes.
6 Luego, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40 y 41 del mencionado reglamento, se establece la posibilidad de que sea ordenada la «clausura del establecimiento»5 cuando ocurra alguna de las siguientes hipótesis:
No SUPUESTO NORMATIVO 1 Cuando el establecimiento carezca de la licencia correspondiente; 2 Cuando la licencia sea explotada por persona distinta a su titular; 3 Por reincidencia en el incumplimiento de las disposiciones del presente Reglamento; 4 Cuando la licencia sea explotada en domicilio distinto al que se señala en la misma; 5 Cuando en el establecimiento se cometan graves faltas contra la moral o las buenas costumbres, a juicio de la Dirección de Fiscalización y Control; 6 Cuando en el interior del establecimiento se registren escándalos o hechos de sangre imputables a los propietarios, encargados o administradores; y 7 Cuando la licencia sea explotada con un giro distinto al que señala la misma.
En la especie, desprendido de la resolución impugnada, se advierte que la autoridad demandada determinó imponer al establecimiento denominado «*****» con domicilio en *****en León, Guanajuato, la «medida de seguridad» consistente en clausura total de las instalaciones y servicios, con el objeto de: i) respetarse el orden jurídico, ii) evitar daños a las personas y a los bienes, iii) proteger la salud, iv) garantizar el orden y la seguridad pública, y v) garantizar los lineamientos que establece Reglamento para el Funcionamiento de Establecimientos Comerciales y de Servicios en el Municipio de León, Guanajuato.
Dicha determinación, fue sustentada en el «fundamento legal» conformado, entre otros, por los artículos 1, 2, 3, 4, 36, fracción III, 40, 41, fracciones III, 42 y74 del Reglamento para el Funcionamiento de Establecimientos Comerciales y de Servicios en el Municipio de León, Guanajuato, en relación con los artículos 1, fracción I, 37, 38, 39, 41, 43, fracción II, 132, 209, 210, fracción II, y 211 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, de aplicación supletoria.
Además, la encausada señaló como «motivación» para efecto de dictar la aludida medida de seguridad, lo siguiente: «La aplicación de la citada medida de seguridad resulta como consecuencia de lo anotado en el acta de visita de inspección y tiene el carácter de medida cautelar, pues se adopta
5 Como un acto de orden público, a fin de suspender o cancelar el funcionamiento de un establecimiento o giro que contravenga las disposiciones del presente Reglamento.
7 como reacción ante ciertos riesgos y, por su contenido y fin, prevenir lesiones al interés público protegido e impedir que se continúen los efectos antijuridicos causados por las irregularidades consignadas en dicha acta. Esto es así, porque durante la tramitación del procedimiento administrativo que se lleva a cabo, con las acciones asentadas en el acta de visita de inspección puede perjudicar o continuar perjudicando el interés público, el cual no admite demora para mantenerlo o restaurarlo y se preservará definitivamente con la resolución final, esto es, durante la tramitación del presente procedimiento dicho interés puede lesionarse, de manera que la medida de seguridad pretende garantizarlo hasta que se resuelva definitivamente sobre la existencia o no de irregulares en la operación del establecimiento ubicado en el inmueble donde se llevó a cabo la visita de inspección.
Por otra parte, el objetivo de dicha medida de seguridad es diverso del perseguido a través del procedimiento administrativo, pues el fin de este último es determinar si se cumplen o no con los requisitos que establece la Ley de Bebidas Alcohólicas para el Estado de Guanajuato y sus Municipios y el Reglamento para el Funcionamiento de Establecimientos Comerciales y de Servicios en el Municipio de León, Guanajuato, y, en su caso, imponer las sanciones correspondientes, mientras que el de aquella es decir la medida cautelar es preventivo, toda vez que tiende a evitar que siga en riesgo el interés público, hasta la conclusión definitiva del procedimiento administrativo» [Subrayado propio]
Ahora bien y, de manera específica, desprendido del «acta de inspección» ordenada el día 26 veintiséis de marzo del 2021 dos mil veintiuno y practicada el día 27 veintisiete del mismo mes y anualidad, se constató por los inspectores adscritos a la Dirección General de Inspección y Control los siguientes hechos y/u omisiones: «el baile en el interior del establecimiento por parte de una pareja bailando al ritmo de música valada romántica pop, la cual estaba tomada de cintura y hombros, estando esto prohibido. Cabe mencionar que el establecimiento es reincidente en el incumplimiento a las disposiciones del presente reglamento como consta en el ***** de fecha 14/02/2020»[Subrayado propio]
Ante ese panorama y como lo indica la parte actora en su ocurso de demanda, se considera que la orden de clausura combatida se encuentra indebidamente fundada y motivada.
Ello, pues la Coordinadora Jurídica de la Dirección General de Fiscalización y Control del municipio de León, Guanajuato, aun cuando citó como parte del fundamento legal el artículo 41 del Reglamento para el Funcionamiento de Establecimientos Comerciales y de Servicios en el Municipio de León,
8 Guanajuato6, lo cierto es que omitió señalar la fracción o supuesto normativo especifico que se actualizó para efecto de haber dictado la clausura del establecimiento como medida de seguridad.
Además, desprendido tanto del acta de inspección como de la orden de clausura, se aprecia que las autoridades demandadas no expresan argumentos o razonamientos lógico-jurídicos tendientes a revelar la actualización de alguna de las 7 siete fracciones o hipótesis previstas en el numeral 41 del mencionado reglamento7, para efecto de haber dictado válidamente la aludida medida de seguridad.
Sino que, por el contrario, se observa que la autoridad demandada sostuvo el dictado de la clausura combatida en «argumentos abstractos y genéricos», esto es, sin indicar de manera específica y concreta cómo los hechos ocurridos (presunta infracción) en el establecimiento responsabilidad del actor atentan contra los derechos de terceros o bien, implican un riesgo a la colectividad o a su salud.
De ese modo, se estima que la autoridad demandada no efectuó debidamente el proceso de subsunción correspondiente, esto es, no realizó la adecuación lógica-jurídica entre los motivos aducidos y la hipótesis normativa aplicable8. D). Conclusión. Por lo tanto, este juzgador considera que le asiste la razón al actor, toda vez que la resolución que por esta vía se impugna carece de la debida y suficiente fundamentación y motivación requerida como elemento mínimo para la validez de todo acto de autoridad; por lo cual, queda demostrada la causal de
6 Dicho precepto legal constituye una «norma compleja» dado que contempla una pluralidad de supuestos normativos; ello, conforme lo establece la jurisprudencia de rubro siguiente: «NORMAS COMPLEJAS. SU NATURALEZA DEPENDE DE LA PLURALIDAD DE HIPÓTESIS QUE LAS COMPONEN» Décima Época; Registro: 159997; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Libro XI, Agosto de 2012, Tomo 2; Materia(s): Constitucional, Administrativa; Tesis: I.7o.A. J/65 (9a.); Página: 1244. 7 «Artículo 41. La clausura procederá: I. Cuando el establecimiento carezca de la licencia correspondiente; II. Cuando la licencia sea explotada por persona distinta a su titular; III. Por reincidencia en el incumplimiento de las disposiciones del presente Reglamento; IV. Cuando la licencia sea explotada en domicilio distinto al que se señala en la misma; V. Cuando en el establecimiento se cometan graves faltas contra la moral o las buenas costumbres, a juicio de la Dirección de Fiscalización y Control; y, VI. Cuando en el interior del establecimiento se registren escándalos o hechos de sangre imputables a los propietarios, encargados o administradores. VII.- Cuando la licencia sea explotada con un giro distinto al que señala la misma;» 8 Apoya tal pronunciamiento, lo establecido en la jurisprudencia de rubro: «FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN, NO EXISTE CUANDO EL ACTO NO SE ADECUA A LA NORMA EN QUE SE APOYA» Novena Época Registro: 194798 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo IX, Enero de 1999 Materia(s): Común Tesis: VI.2o. J/123 Página: 660
9 nulidad prevista por el artículo 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
De ese modo, al prosperar el concepto de impugnación en estudio, resulta innecesario el análisis del resto de los conceptos de impugnación aducidos por la parte actora9.
SEXTO. Decisión o fallo. En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la nulidad total de la orden de clausura impugnada, así como de su ejecución (fijación de sellos de clausura) practicada el día 9 nueve de abril de 20201 dos mil veintiuno10.
Además, se puntualiza que es lisa y llana, ya que al estar en presencia de un vicio material, su ineficacia es total y al existir cosa juzgada la autoridad demandada se encuentra impedida para dictar una nueva resolución que subsane las irregularidades constatadas en el presente proceso.
En el mismo sentido, también es conveniente clarificar que la medida de seguridad declarada nula, es una resolución de «carácter instrumental» al tratarse de una medida preventiva y mutable, la cual no constituye la resolución que pone fin o conclusión al procedimiento administrativo con expediente número *****, ni tampoco resuelve de manera terminante la situación jurídica del particular SÉPTIMO. Pretensiones del actor y consecuencias. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, en los términos expuestos en el Considerando anterior, se precisa que al tenor de lo dispuesto en el artículo 143 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, el acto impugnado no se presume legítimo ni ejecutable, atendiéndose así la única pretensión de la parte actora.
9 Ya que de realizarlo cualquiera que fuese el resultado, no variaría el sentido de la presente resolución jurisdiccional. Ello, por analogía, concuerda con lo establecido en la jurisprudencia intitulada: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. ESTUDIO INNECESARIO DE LOS» Octava Época, Registro: 394649, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Apéndice de 1995, Tomo VI, Parte TCC, Materia: Común, Tesis: 693, Página: 466. 10 Sostiene lo anterior el criterio de rubro «ACTOS VICIADOS, FRUTOS DE» Séptima Época; Registro: 252103; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación; Volumen 121-126, Sexta Parte; Materia(s): Común; Página: 280
10 OCTAVO. Ejecución de la Sentencia. Finalmente, mediante acuerdo emitido el día 4 cuatro de junio de 2021 dos mil veintiuno, se tuvo a la autoridad demandada por informando fue realizado el levantamiento de sellos de clausura del establecimiento11 (en cumplimiento a la medida suspensional concedida en el presente proceso) y, por tal motivo, no se advierte derecho alguno en cuyo ejercicio deba ser restablecida la parte actora; en consecuencia, no se impone condena alguna a las autoridades demandadas.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en el presente proceso, acorde a lo manifestado en el Considerando Cuarto de esta sentencia.
TERCERO. Se decreta la nulidad total de la orden de clausura impugnada, así como de su ejecución (fijación de sellos de clausura) practicada el día 9 nueve de abril de 20201 dos mil veintiuno; ello, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto y Sexto de la misma.
CUARTO. No se impone condena alguna a la parte demandada, en atención a lo expuesto en el Considerando Octavo del presente fallo.
Notifíquese a las partes. En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
11 Lo cual, acredita mediante los documentos consistentes en: 1) el oficio *****, de 18 dieciocho de mayo del año en curso, suscrito por el Director General de Fiscalización y Control de León, Guanajuato, y dirigido al actor; 2) el proveído de 17 diecisiete de mayo de 2021 dos mil veintiuno, emitido por el Director en cita, en el cual se ordena el retiro de los sellos de clausura del establecimiento en comento; y 3) Acta Circunstanciada de Levantamiento de Sellos, llevada a cabo el 20 veinte de mayo de 2021 dos mil veintiuno.
11 Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Kenia Karolina Patlán González, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
La presente hoja de firmas corresponde a la sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1585/1ªSala/21.——————————————————————————————————————————————————————
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