Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, 31 treinta y uno de mayo de 2019 dos mil diecinueve.
ASUNTO
Vistos los autos del recurso de revisión, expediente número R.R.61/1ª.Sala/19, promovido por el licenciado *****, Tesorero del Municipio de Salamanca, Guanajuato -con el carácter de tercero con derecho incompatible a la pretensión del actor en el proceso de origen-; ha llegado el momento de resolver lo que en derecho proceda; y
ANTECEDENTES
PRIMERO. Promoción del recurso. El 08 ocho de marzo de 2019 dos mil diecinueve, el Tesorero del Municipio de Salamanca, Guanajuato, interpuso ante el Juzgado Administrativo Municipal de Salamanca, Guanajuato, recurso de revisión en contra de la resolución de fecha 21 veintiuno de febrero de 2019 dos mil diecinueve, emitida por dicha autoridad.
SEGUNDO. Trámite. La Jueza Administrativo Municipal de Salamanca, Guanajuato, mediante oficio ***** de fecha 12 doce de marzo de 2019 dos mil diecinueve, remitió los autos del recurso a la Secretaría General de Acuerdos de este Tribunal.
TERCERO. Turno. Mediante acuerdo de 20 veinte de marzo de 2019 dos mil diecinueve, fue admitido el recurso de revisión número R.R.61/1ªSala/19, del cual se le corrió traslado a ***** -parte actora
2 en el proceso de origen-; y al licenciado *****, Oficial Calificador de Salamanca, Guanajuato -parte demandada en el proceso primigenio-, con la finalidad de que en el término de 5 cinco días hábiles, manifestaran lo que a su derecho conviniera.
CUARTO. Manifestaciones. Por auto de 25 veinticinco de abril de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a las partes actora y demandada en el proceso de origen, por no expresando lo que a sus intereses conviniera en relación al recurso de revisión interpuesto.
CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. Esta Sala se encuentra dotada de competencia para tramitar y resolver el presente recurso, con fundamento en lo establecido en los artículos 1, fracción II, 2 y 312 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato y 1, 2 y 4, fracción V, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. La existencia del acto reclamado se encuentra debidamente acreditada con los documentos que obran en el expediente *****, tramitado y resuelto por la Jueza Administrativo Municipal de Salamanca, Guanajuato, mismos que se les otorga valor probatorio pleno. Lo anterior, con fundamento en lo proveído por los artículos 78, 117, 121 y 122 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
3 TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Las causales de improcedencia y sobreseimiento se analizan de oficio o a petición de parte por ser cuestiones de orden público. No encontrando alguna causal que impida el estudio de fondo del presente asunto se procede al análisis de los conceptos de violación.
CUARTO. Argumentos del recurrente. En síntesis el recurrente sostiene:
«AGRAVIOS
De la resolución emitida por el Juez Natural, me causa agravio lo resuelto dentro del Considerando Quinto (foja 10 a 17), mismo que se transcribe a continuación para mejor proveer:
[…]
Igualmente, dentro del Considerando Sexto (foja 20), la resolutora establece lo siguiente:
[…]
En el mismo sentido, dentro de su Resultando Segundo (foja 21), la C. Juez Municipal señala lo siguiente:
[…]
Por lo anterior, es claro que causa agravio la resolución que se combate mediante el presente recurso, ya que se realiza una incorrecta interpretación y aplicación de lo dispuesto por los artículos 14, 16 y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sustentando mi primer agravio en los siguientes argumentos:
PRIMERO. El a quo al referirse al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento, argumenta que en el caso que nos ocupa, no se actualizó ninguna
4 de las hipótesis previstas por los artículos 261 y 262, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato
Así pues causa agravio a los intereses que represento, en razón de que en primer lugar se realiza un incorrecto análisis de la causal de improcedencia contenida en la fracción I del artículo 261, del citado ordenamiento legal, ya que, contrario a lo que la resolutora expresa, sí es procedente la causal de improcedencia invocada por mi autorizante, pues es necesario que el actor demostrara la afectación a sus intereses jurídicos,…; sin embargo, no se desprende de las pruebas aportadas, la consecuente afectación a los intereses jurídicos del impetrante.
Lo anterior se afirma en tanto que de la boleta de infracción con número de folio 1962, no se advierte que se haya causado una afectación a los intereses jurídicos del promovente, así como tampoco se desprende dicha situación de la factura ***** de fecha 29 de noviembre de 2018, siendo claro que tampoco se puede considerar que son pruebas idóneas para acreditar la devolución de la cantidad de $***** (*****) que solicita en su escrito inicial de demanda la actora.
Así pues, en el caso que nos ocupa no se demuestra que la actora ostente un derecho subjetivo o bien un interés legalmente protegido, tal como lo señala el segundo párrafo del artículo 9 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, siendo una exigencia para el proceso contencioso administrativo que el actor acredite ser titular de un derecho subjetivo (interés jurídico), que se afecta de manera personal y directa, lo cual no quedó debidamente acreditado en el caso que nos atañe; aunado a lo anterior, de conformidad con lo establecido por el artículo 251 de la misma Ley Adjetiva Administrativa aplicable, al no quedar debidamente demostrado el interés jurídico del C. *****, éste no puede intervenir en el proceso administrativo.
Aunado a lo anterior, es menester señalar que el argumento vertido por la Juzgadora, en el sentido de que dentro de la boleta de infracción no se señaló específicamente a quien se encontraba dirigido el acto, motivo por el cual es claro que se acredita que el hoy actor tiene plena legitimación para impugnarlo al sentirse afectado, argumento que debe ser desestimado de plano; lo anterior es así ya que el simple hecho de “sentirse afectado por la imposición de la sanción que nos atañe”, se trata de una aceptación implícita respecto a la comisión de la
5 conducta infractora por parte de quien promovió el juicio natural, situación que no fue debidamente valorada por la Juzgadora, aunado al hecho de que la autoridad demandada cumplió a cabalidad con los requisitos legales establecidos a fin de generar certeza en la emisión del acto administrativo que nos atañe,…
Por otro lado, el aspecto de modo, tiempo y lugar se encuentra plenamente acreditado dentro del cuerpo del acto administrativo, ya que se señaló que el vehículo automotor infractor se estacionó por un periodo superior a una hora, en un lugar que solamente lo permite por ese lapso de tiempo, aunado a que tal condición era del conocimiento público, al existir un señalamiento visible que lo indicaba, estableció el horario en el cual se marcó dicho vehículo a fin de tener certeza de que no excediera el plazo temporal otorgado para estar estacionado en dicho lugar y, por último, se señaló la ubicación geográfica del vehículo automotor así como del señalamiento que prohíbe estacionarse por un lapso mayor a una hora en dicho lugar, situación que no fue debidamente valorada por la A quo en la sentencia que nos atañe, generando una afectación a mis intereses.
Ahora bien, los requisitos que aduce la Juzgadora debieron ser asentados en la boleta de infracción, son por demás excesivos y por lo tanto la determinación de declarar la nulidad del acto, al no cumplir con los mismos, deviene de ilegal ya que contrario a lo resuelto, se colmaron los requisitos establecidos en las disposiciones legales aplicables al caso en concreto.
Por lo anterior, la condena a la autoridad demandada a la devolución de cierta cantidad de dinero, genera un pago indebido, causando con ello un daño patrimonial al Municipio, lo anterior, ya que se reitera, el actor del juicio no acredita con los medios de prueba idóneos la afectación a sus intereses jurídicos, ni tampoco demuestra la procedencia de la devolución respecto de la cantidad de $***** (*****)
Sirve de apoyo a lo anterior, es siguiente criterio jurisprudencial: [sic]
[…]
SEGUNDO. Resulta violatorio de lo dispuesto por la fracción II, del artículo 302 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, la sentencia pronunciada por la C. Juez Administrativa
6 Municipal de Salamanca, Guanajuato, precepto legal que se transcribe a continuación para mejor proveer:
[…].
Respecto a lo anterior, resulta claro que dentro del contenido de la resolución que hoy se recurre, no quedó debidamente demostrado el hecho de que se omitieron los requisitos formales exigidos por la ley y mucho menos la presunta ausencia de debida fundamentación y motivación.
Lo anterior se afirma, en tanto que resulta equívoco lo manifestado por la a quo en el sentido de señalar que la autoridad demandada no es exhaustiva en precisar la fundamentación y motivación de su actuar, ya que contario a tal afirmación, se puede apreciar del contenido que ese H. Tribunal realice de la resolución impugnada en el juicio de origen, misma que consta en Boleta de Infracción número 1962, que sí se señalan los dispositivos legales aplicables al caso en concreto.
En el mismo sentido, tal y como se señaló en los párrafos que anteceden, lo plasmado en el cuerpo del acto…, cumple con los requisitos de modo, tiempo y lugar, elementos suficientes a fin de generar certeza respecto a la comisión de la infracción por parte del C. *****.
En ese sentido, se reitera el hecho de que el acto impugnado en el juicio de origen, se encuentra debidamente fundado y motivado…
Por lo expuesto, es incuestionable que al quedar acreditada la debida fundamentación y motivación del acto impugnado, lo procedente era declarar la validez…, así como la improcedencia de todas y cada una de las pretensiones de la actora, especialmente la consistente en la devolución de la cantidad de $*****, por concepto de multa.
Lo anterior se robustece con los criterios de la corte que se transcriben a continuación:
[…]
7 Por lo transcrito se advierte que, contrario a lo resuelto por la a quo, no se demostró fehacientemente que la autoridad demandada no haya cumplido con los requisitos de debida fundamentación y motivación, en tanto que se reitera, del simple análisis que se realice al cuerpo del acto combatido, se puede apreciar que se cumple a cabalidad con las exigencias legales que revisten a todo acto administrativo de legalidad, motivo por el cual no resultaba procedente declarar la nulidad del acto impugnando, motivo por el cual se solicita a ese H. Tribunal revocar la sentencia de mérito a efectos de que se emita una nueva en la cual se reconozca la validez del acto, por los motivos expuestos.
TERCERO. Causa agravio la sentencia que se recurre a los intereses que represento, ya que la resolutora no valoró debidamente los argumentos vertidos en el escrito de contestación a la demanda, lo cual vulnera en mi perjuicio el principio de exhaustividad procesal, ya que se debieron atender la totalidad de los argumentos vertidos en el escrito de contestación de demanda, situación que no aconteció.
Aunado a lo anterior, la Juzgadora no establece los razonamientos lógico jurídicos que la llevaron a arribar a la convicción de que efectivamente la actora llevó a cabo un pago por el cual le deba ser devuelta la cantidad que refiere, ya que de los documentos que aportó a su escrito inicial de demanda, no se advierte que efectivamente haya erogado la multicitada cantidad atendiendo a un requerimiento emitido por parte de la autoridad demandada o el tercero con un derecho incompatible a sus pretensiones, siendo que por el contrario, se puede advertir que si bien realizó un pago, es porque evidentemente es sabedora de haber cometido una conducta infractora que como consecuencia generaba la aplicación de una sanción pecuniaria, es decir, la aceptación intrínseca del legal actuar de la autoridad demandada.
Así es, la Sala del conocimiento no hace mención de los argumentos de defensa contenidos en el oficio de contestación de demanda, y omite su análisis y valoración, con lo cual se violan los principios exhaustividad y congruencia que deben regir en las sentencias que se emiten por las impartidoras de justicia, ya que atenta a dichos principios se encuentra obligada a analizar y resolver todas las cuestiones propuestas por las partes.
Siendo que, en el caso, aun cuando los argumentos de defensa fueron oportunamente puestos a su consideración, lo cierto es que no se da a la tarea de
8 analizarlos, ya que no los alude, sin que a lo largo de su fallo se ocupe de ellos; cuando lo procedente era que los analizara ya que en ellos se le indicó que no se daban las violaciones esgrimidas por la parte actora.
Son aplicables al respecto las siguientes tesis jurisprudenciales:
[…]
Lo anterior demuestra claramente la violación en que incurrió la Sala A quo, al artículo 50 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en relación con los principios de congruencia y exhaustividad de la sentencia y en particular el incumplimiento de esos principios en el rubro de pruebas y argumentos de las partes.
Son de puntal aplicación las siguientes tesis jurisprudenciales.
[…]
Igualmente sirve de apoyo a lo anterior la tesis que a continuación se transcribe…
[…]
Así también es de aplicación al caso las siguientes tesis y jurisprudencia que se transcriben:
[…]
Por ello, la C. Juez del conocimiento debió valorar correctamente la contestación a la demanda y todos los antecedentes del presente asunto, para que concluyera que la resolución impugnada, era ajustada a derecho al pronunciarse debidamente sobre los argumentos planteados por el entonces promovente.
Luego entonces, es evidente la violación a los artículos 299 y 300 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en relación con los principios de exhaustividad y congruencia, puesto que debió reconocer la validez de la resolución impugnada››
9 QUINTO. Estudio de los agravios planteados. El agravio ‹‹PRIMERO›› esgrimido por el recurrente, es infundado.
Señala quien recurre que la Jueza Administrativo Municipal de Salamanca, Guanajuato, realizó un indebido análisis de la causal de improcedencia contenida en la fracción I del artículo 261 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, pues a su parecer no quedó debidamente acreditado el interés jurídico del actor para instar el proceso administrativo.
En ese sentido, obra en la sentencia recurrida el estudio de la hipótesis de improcedencia en comento1, donde la Jueza de origen asentó que el folio de infracción impugnado no tiene destinatario determinado; no obstante, ***** promovió el proceso principal como afectado por la imposición de la boleta de infracción y ejecutor del pago de la multa.
Es acertada la determinación de la Jueza A quo, considerando que el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, permite que cualquier particular afectado en sus derechos y bienes por un acto o resolución administrativa pueda promover el proceso.
Ello encuentra sustento en lo dispuesto por la fracción I, inciso a), del artículo 251 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, que a la letra indica:
1 Considerando Tercero de la resolución recurrida, denominado ‹‹Las causales de improcedencia y sobreseimiento››, visible a fojas 67 a 68, del expediente *****.
10 «Artículo 251. Sólo podrán intervenir en el proceso administrativo, las personas que tengan un interés jurídico que funde su pretensión:
I. Tendrán el carácter de actor:
a) Los particulares que sean afectados en sus derechos y bienes por un acto o resolución administrativa; y»
Resaltado propio.
De lo anterior, se desprende que el particular que pretenda intervenir en un proceso contencioso administrativo, deberá acreditar que cumple con los siguientes extremos legales:
1) Tener un interés jurídico en el que se funde su pretensión; y
2) Existir alguna afectación en sus derechos o bienes con motivo del acto administrativo que se impugna.
En tal sentido, se tiene que el interés jurídico del promovente constituye un presupuesto procesal y que además, para configurar éste debe concurrir necesaria e ineludiblemente la existencia de una afectación, menoscabo o lesión a dicho interés.
Así, el interés jurídico se identifica con el «derecho subjetivo», esto es, aquel derecho que derivado de la norma objetiva se concreta en forma individual, otorgándole una facultad o potestad de exigencia oponible a la autoridad.
11 Lo anterior, se robustece con la jurisprudencia emitida por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que a continuación se cita:
«INTERES JURIDICO, NOCION DE. PARA LA PROCEDENCIA DEL AMPARO. El interés jurídico necesario para poder acudir al juicio de amparo ha sido abundantemente definido por los tribunales federales especialmente por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Al respecto, se ha sostenido que el interés jurídico puede identificarse con lo que se conoce como derecho subjetivo, es decir, aquel derecho que, derivado de la norma objetiva, se concreta en forma individual en algún objeto determinado otorgándole una facultad o potestad de exigencia oponible a la autoridad. Así tenemos que el acto de autoridad que se reclame tendrá que incidir o relacionarse con la esfera jurídica de algún individuo en lo particular. De esta manera no es suficiente, para acreditar el interés jurídico en el amparo, la existencia de una situación abstracta en beneficio de la colectividad que no otorgue a un particular determinado la facultad de exigir que esa situación abstracta se cumpla. Por ello, tiene interés jurídico sólo aquel a quien la norma jurídica le otorga la facultad de exigencia referida y, por tanto, carece de ese interés cualquier miembro de la sociedad, por el solo hecho de serlo, que pretenda que las leyes se cumplan. Estas características del interés jurídico en el juicio de amparo son conformes con la naturaleza y finalidades de nuestro juicio constitucional. En efecto, conforme dispone el artículo 107, fracciones I y II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el juicio de amparo deberá ser promovido sólo por la parte que resienta el agravio causado por el acto reclamado, para que la sentencia que se dicte sólo la proteja a ella, en cumplimiento del principio conocido como de relatividad o particularidad de la sentencia.» 2
Asimismo, resulta conducente acudir a la tesis3 siguiente:
«LEGITIMACIÓN PARA INTERVENIR EN EL PROCESO ADMINISTRATIVO ANTE EL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO. CORRESPONDE SÓLO A QUIEN TENGA UN INTERÉS JURÍDICO.
2 Octava Época, Registro: 394812, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Apéndice de 1995 Tomo VI, Parte TCC Materia(s): Común Tesis: 856 Página: 584. 3 Tesis: XVI.2o.A.T.4 A, Novena Época Registro: 166362 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, Septiembre de 2009, Materia(s): Administrativa Página: 3149.
12 De acuerdo con los artículos 9 y 261, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, no basta con un interés legítimo para acudir al proceso administrativo ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, sino que se requiere de un interés jurídico, que es el que corresponde al derecho subjetivo, entendiendo como tal la facultad o potestad de exigencia, cuya institución consigna la norma objetiva del derecho y supone la conjunción de dos elementos inseparables: a) una facultad de exigir y, b) una obligación correlativa traducida en el deber jurídico de cumplir dicha exigencia. De tal manera que la legitimación para intervenir en el citado proceso corresponde sólo a quien tenga un interés jurídico y no a aquel que posea una mera facultad o potestad, o tenga un interés simple, es decir, a quien la norma jurídica objetiva no establezca en su favor alguna facultad de exigir.»
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De tal manera, que la legitimación para intervenir en el proceso administrativo corresponde sólo a quien tenga un interés jurídico, y como parte del presupuesto procesal en estudio, es menester la existencia de una afectación, agravio o perjuicio al derecho tutelado jurídicamente del accionante, con motivo del acto de autoridad combatido, mismo que deberá apreciarse en forma real, directa e inmediata.
En esa tesitura, derivado de un análisis al folio de infracción impugnado en la génesis contenciosa, se advierte que en efecto éste no señala como destinatario del acto a quien promueve; pero, lo cierto es que no se dirige a una persona concreta, pues indica: «Conductor y/o propietario: A Quien corresponda».
No obstante, es de concluirse que el actor sí resiente una afectación en sus intereses jurídicos con motivo del folio de infracción impugnado; ello, toda vez que ***** prueba debidamente haber realizado el pago de la sanción económica derivada de la boleta de
13 infracción relativa al vehículo con placas de circulación *****, y contenida en el folio número *****.
Para acreditar su interés jurídico, el ciudadano *****, en el proceso de origen aportó como prueba de su intención el original del Comprobante Fiscal Digital por Internet número *****, del que se advierte:
‹‹Nombre del receptor: A quien corresponda […]
…Descripción Valor Importe Unitario 416261205-multas de tránsito ***** ***** 1962/119/16-11-2018/sobrepasar el tiempo permitido››
Así, se advierte que se trata de un documento público dada la existencia de sellos, firmas y otros signos exteriores que permiten atribuirle dicha calidad.
Del mismo modo, ofreció la copia simple de la tarjeta de circulación folio número *****, la cual señala a ***** como propietario del vehículo con placas *****.
Luego, de la confrontación entre el contenido de la factura digital, el folio de infracción, la tarjeta de circulación y los hechos narrados por el actor en la demanda inicial, se advierte que «resultan coincidentes» en que el motivo de emisión del comprobante fiscal fue el pago por concepto de multa de tránsito, mayormente porque la factura hace referencia al folio de infracción impugnado, su fecha de elaboración, el
14 monto de la calificación de la infracción y las placas del vehículo cuyo propietario es el actor.
Se ilustra el razonamiento expuesto con el criterio orientador aplicable analógicamente al presente, contenido en la tesis siguiente:
‹‹INTERÉS JURÍDICO PARA PROMOVER EL JUICIO DE NULIDAD ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. LO TIENE LA PERSONA CUYOS DATOS APAREZCAN EN LA BOLETA DE INFRACCIÓN QUE SE IMPUGNA. De conformidad con el artículo 202, fracción I, del Código Fiscal de la Federación es improcedente el juicio de nulidad cuando el acto administrativo impugnado no afecte el interés jurídico del demandante. Ahora bien, cuando dicho acto consiste en la multa impuesta a través de una «boleta de infracción», por supuesta violación a las leyes de tránsito terrestre, sin que se precise en ella quién es el obligado al pago de la misma y en el referido documento aparecen tanto los datos del conductor del vehículo, como los de su propietario, ambos tienen interés jurídico para promover el juicio de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, toda vez que se encuentran en situación de inseguridad jurídica por no tener la certeza de si están obligados al pago de la multa cada uno de ellos.››4
Resaltado y subrayado propio.
Lo anterior, en relación directa a la información vertida en la boleta de infracción impugnada, permiten concluir que la emisión del folio de infracción número *****, implicó para el impetrante una afectación a su interés jurídico al haber sido elaborada una infracción sobre el vehículo de su propiedad y haber resentido un menoscabo o lesión en su patrimonio, con motivo del pago efectuado a la Tesorería Municipal de Salamanca, Guanajuato, dado que se realizó en cumplimiento a la multa impuesta con motivo de la infracción atribuida, de conformidad
4 Tesis: XXIII.2o.3 A, Novena Época Registro: 183512 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XVIII, Agosto de 2003 Materia(s): Administrativa Página: 1768
15 con lo previsto por los ordinales 78, 117, 124 y 131 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como en lo establecido por el criterio emitido por el Pleno de este Tribunal, que a continuación se cita:
«INTERÉS JURÍDICO. INTERPRETACIÓN SISTEMÁTICA DE LOS LIBROS PRIMERO Y TERCERO DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO Y JUSTICIA ADMINISTRATIVA PARA EL ESTADO Y LOS MUNICIPIOS DE GUANAJUATO. El artículo 9 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se encuentra ubicado en el libro primero de este ordenamiento, apartado que contiene disposiciones comunes, tanto para el libro segundo (procedimiento administrativo), como para el libro tercero (proceso administrativo). Por ello, las disposiciones del libro primero deben interpretarse en armonía con los libros segundo y tercero. Así pues, el libro primero dispone en su artículo 9, párrafo segundo, que se entenderá por interesado a la persona que tiene un interés jurídico respecto de un acto o procedimiento, por ostentar un derecho subjetivo o un interés legalmente protegido. Sin embargo, el artículo 259 del mismo Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato -situado en el libro tercero-, determina que para instar el proceso administrativo, se requerirá de un interés jurídico, entendiendo por éste al que se adquiere por sufrir un menoscabo en la esfera jurídica, en virtud de la actividad de la autoridad administrativa. De ahí que es menester contar con un interés jurídico para iniciar el proceso administrativo.»5
Lo resaltado es propio.
Por lo anterior, se comparte la consideración de la Jueza de la primera instancia acerca de la acreditación del interés jurídico y su afectación; ergo, no se actualiza la causa de improcedencia aludida, de ahí lo infundado del agravio.
5 Toca 169/12 PL. Recurso de reclamación interpuesto por *****, parte actora. Resolución de 17 de agosto de 2012.
16 Asimismo, es infundado que la condena a la devolución del pago cause un daño patrimonial al municipio, dado que al declararse la nulidad del acto que soporta el pago, este se constituye en indebido, esto es, es un derecho del particular para que se le reincorporen a su patrimonio las cantidades que indebidamente pagó, pues no es lícito que el Estado retenga una cantidad que le fue enterada sin existir una obligación para ello.
En otro orden de ideas, los agravios ‹‹SEGUNDO›› y ‹‹TERCERO›› señalados por el recurrente, se estudiaran en forma conjunta al encontrarse relacionados entre sí, de conformidad con la siguiente tesis jurisprudencial6, de aplicación analógica al presente, cuyo rubro dice: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO.»
Esencialmente, expone quien recurre que la A quo no realizó una adecuada valoración a los argumentos de la contestación de demanda que le fueron presentados en tiempo y forma, vulnerado los principios de exhaustividad y de congruencia que rigen el dictado de las sentencias, pues de otro modo habría advertido que en el acto impugnado cumple con los requisitos de modo, tiempo y lugar, elementos suficientes para generar certeza respecto a la comisión de la infracción por parte de *****, es decir, está fundado y motivado, por lo debió declararse su validez.
La razón de agravio esgrimida por quien recurre resulta inoperante y por ende, insuficiente para modificar o revocar la resolución que se recurre, de acuerdo con las siguientes consideraciones jurídicas.
6 Tesis VI.2o.C.J/304, del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Sexto Circuito, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, México, Novena Época, t. XXIX, Febrero de 2009, p. 1677
17
Es de precisarse que el ahora recurrente, en su calidad de Tesorero Municipal de Salamanca, Guanajuato, fue llamado al proceso de origen con el carácter de Tercero con derecho incompatible a la pretensión del actor, por lo que vistos los agravios se advierte la actualización de un impedimento técnico que imposibilita el examen del planteamiento efectuado, por ello su inoperancia.
La conclusión previa estriba en el carácter del recurrente -tercero interesado-, dado que si bien es cierto, tiene legitimación para interponer el presente recurso de conformidad con el artículo 312 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, ello no significa que pueda realizar afirmaciones sin sustento.
Así, el impedimento técnico se constituye a consecuencia de la falta de afectación directa del recurrente sobre la parte considerativa que controvierte, toda vez que de su argumento no se desprende ningún menoscabo a sus intereses, por ello la ineficacia de sus manifestaciones.
Esto es, se duele de los razonamientos por los que la Jueza natural determinó que la boleta de infracción impugnada se encuentra indebidamente fundada y motivada, y su consecuente declaratoria de nulidad; sin embargo, de las constancias que obran en los autos del proceso primigenio, se advierte que al Tesorero Municipal no se le atribuye su emisión, sino exclusivamente la recepción del pago generado por consecuencia de la multa, lo cual explica que no haya sido emplazado como autoridad demandada, de ahí que no le agravie la declaratoria de invalidez del acto.
18
Bajo esa línea de pensamiento, la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, estatuye el principio de legalidad en el actuar de las autoridades municipales7, constriñéndolas a que únicamente pueden hacer lo que la ley les concede; es decir, de la normativa se observa que el Tesorero Municipal no tiene atribuciones para sustituir en la defensa a las autoridades demandadas en la interposición del presente recurso, ni consta que se le haya facultado al efecto.
Lo precedente se traduce en que el tercero -como cualquiera de las partes-, debe exponer en su agravio por qué o cómo la resolución recurrida se aparta del derecho, a través de la confrontación de las situaciones fácticas concretas frente a la norma aplicable (de modo tal que evidencie la violación), y la propuesta de solución o conclusión sacada de la conexión entre aquellas premisas (hecho y fundamento), lo que en la especie no aconteció.
Entonces, es evidente la inoperancia, porque la objeción que formula contra el Considerando que refiere no precisa ni expone argumento que esté en relación directa e inmediata entre sus atribuciones como receptora del pago y ahora autoridad hacendaria obligada a su devolución, y los fundamentos contenidos en esa parte de la sentencia, ni establece la concordancia necesaria entre estos y los dispositivos legales que estima infringidos; por tanto, es indiscutible que los razonamientos en que se apoya la Jueza de primera instancia para resolver en el sentido en que lo hizo siguen incólumes, y por lo mismo continúan rigiendo el punto decisorio respectivo.
7 Artículo 4 de la Ley.
19 En la misma tesitura, se advierte la inoperancia de las manifestaciones consistentes en la falta de exhaustividad y congruencia de la sentencia recurrida ante la falta de estudio de los argumentos expuestos por la autoridad demandada, pues como ya se dijo no hay un sustento que permita al Tesorero Municipal alegar la aparente violación.
No obstante, es de establecerse que en el proceso de origen se tuvo al Agente de Vialidad que elaboró la boleta de infracción, por no dando contestación a la demanda en tiempo y forma, dado la ausencia de presentación de su ocurso al respecto.
Lo anterior, con la consecuencia de que tengan por ciertos lo hechos que el actor le imputa de manera precisa a esa autoridad demandada, salvo que por los medios de prueba rendidos o por hechos notorios, resulten desvirtuados, tal y como aconteció en la especie.
Además, es de clarificarse que el proceso contencioso administrativo se erige sobre el combate a una resolución preexistente atribuida a una autoridad, quien es llamada a juicio a defender la legalidad de aquélla, refutando desde luego los conceptos de anulación expuestos, lo que no significa que la autoridad pueda enderezar o perfeccionar su actuación, circunstancia estatuida por el arábigo 282, primer párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, al prescribir que en la contestación de demanda no podrán cambiarse los motivos ni los fundamentos de derecho del acto o resolución impugnado.
De esta forma se colige que es acertada la determinación de la A quo, a pesar de que el Oficial Calificador sí haya dado contestación a la demanda, y el Tesorero Municipal haya comparecido al proceso, dado
20 que al anularse la boleta de infracción, deben quedar insubsistentes todos los actos que se le derivaron; en la especie, la calificación de la multa y su pago, pues estos comparten la naturaleza de frutos de un acto viciado de origen, atento a que el numeral 143 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, indica que el acto administrativo que se declare jurídicamente nulo, será inválido, no se presumirá legítimo ni ejecutable, ni podrá subsanarse, y producirá efectos retroactivos y los particulares no tendrán obligación de cumplir con él.
En suma, y ante la insuficiencia del argumento de agravio para cuestionar o poner entredicho los fundamentos o razones torales de la resolución recurrida, este Resolutor determina que es inoperante.
Por lo tanto, lo procedente es confirmar la resolución emitida por la Jueza Administrativo Municipal de Salamanca, Guanajuato, el 21 veintiuno de febrero de 2019 dos mil diecinueve.
En mérito de lo expuesto, con fundamento además en los artículos 1º, fracción II, 2, 78, 121, 249, 299, 312, 313 y 314 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es de resolverse y se:
RESUELVE
PRIMERO. Esta Sala resultó competente para tramitar y resolver el presente recurso de revisión.
21 SEGUNDO. Se confirma la resolución emitida por la Jueza Administrativo Municipal de Salamanca, Guanajuato, con base en los razonamientos precisados en el Considerando Quinto de la presente resolución.
Notifíquese a las partes, en su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, 30 treinta de mayo de 2019 dos mil diecinueve.
ASUNTO
Vistos los autos del recurso de revisión, expediente número R.R.55/1ª.Sala/19, promovido por el licenciado *****, Tesorero del Municipio de Salamanca, Guanajuato -con el carácter de tercero con derecho incompatible a la pretensión del actor en el proceso de origen- ; ha llegado el momento de resolver lo que en derecho proceda; y
ANTECEDENTES
PRIMERO. Promoción del recurso. El 01 uno de marzo de 2019 dos mil diecinueve, el Tesorero del Municipio de Salamanca, Guanajuato, interpuso ante el Juzgado Administrativo Municipal de Salamanca, Guanajuato, recurso de revisión en contra de la resolución de fecha 12 doce de febrero de 2019 dos mil diecinueve, emitida por dicha autoridad.
SEGUNDO. Trámite. La Jueza Administrativo Municipal de Salamanca, Guanajuato, mediante oficio ***** de fecha 04 cuatro de marzo de 2019 dos mil diecinueve, remitió los autos del recurso a la Secretaría General de Acuerdos de este Tribunal.
TERCERO. Turno. Mediante acuerdo de 13 trece de marzo de 2019 dos mil diecinueve, fue admitido el recurso de revisión número R.R.55/1ªSala/19, del cual se le corrió traslado a ***** -parte actora en el proceso de origen-; al licenciado *****, Oficial Calificador de
2 Salamanca, Guanajuato, así como a *****, Agente Segundo adscrito a la Dirección de Vialidad Municipal de Salamanca, Guanajuato -parte demandada en el proceso primigenio-, con la finalidad de que en el término de 5 cinco días hábiles, manifestaran lo que a su derecho conviniera.
CUARTO. Manifestaciones. Por auto de 15 quince de mayo de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a las partes actora y demandada en el proceso de origen, por no expresando lo que a sus intereses conviniera en relación al recurso de revisión interpuesto.
CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. Esta Sala se encuentra dotada de competencia para tramitar y resolver el presente recurso, con fundamento en lo establecido en los artículos 1, fracción II, 2 y 312 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato y 1, 2 y 4, fracción V, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. La existencia del acto reclamado se encuentra debidamente acreditada con los documentos que obran en el expediente *****, tramitado y resuelto por la Jueza Administrativo Municipal de Salamanca, Guanajuato, mismos que se les otorga valor probatorio pleno. Lo anterior, con fundamento en lo proveído por los artículos 78, 117, 121 y 122 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
3 TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Las causales de improcedencia y sobreseimiento se analizan de oficio o a petición de parte por ser cuestiones de orden público. No encontrando alguna causal que impida el estudio de fondo del presente asunto se procede al análisis de los conceptos de violación.
CUARTO. Argumentos del recurrente. En síntesis el recurrente sostiene:
«AGRAVIOS
De la resolución emitida por el Juez Natural, me causa agravio lo resuelto dentro del Considerando Quinto (foja 10 a 17), mismo que se transcribe a continuación para mejor proveer:
[…]
Igualmente, dentro del Considerando Sexto (foja 21), la resolutora establece lo siguiente:
[…]
En el mismo sentido, dentro de su Resultando segundo (foja 23), la C. Juez Municipal señala lo siguiente:
[…]
Por lo anterior, es claro que causa agravio la resolución que se combate mediante el presente recurso, ya que se realiza una incorrecta interpretación y aplicación de lo dispuesto por los artículos 14, 16 y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sustentando mi primer agravio en los siguientes argumentos:
PRIMERO. El a quo al referirse al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento, argumenta que en el caso que nos ocupa, no se actualizó ninguna
4 de las hipótesis previstas por los artículos 261 y 262, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato
Así pues causa agravio a los intereses que represento, en razón de que en primer lugar se realiza un incorrecto análisis de la causal de improcedencia contendida en la fracción I del artículo 261, del citado ordenamiento legal, ya que, contrario a lo que la resolutora expresa, sí es procedente la causal de improcedencia invocada por mi autorizante, pues es necesario que el actor demostrara la afectación a sus intereses jurídicos,…; sin embargo, no se desprende de las pruebas aportadas, la consecuente afectación a los intereses jurídicos del impetrante.
Lo anterior se afirma en tanto que de la boleta de infracción con número de folio 1925, no se advierte que se haya causado una afectación a los intereses jurídicos del promovente, así como tampoco se desprende dicha situación de la factura AA403295 de fecha 27 de noviembre de 2018, siendo claro que tampoco se puede considerar que son pruebas idóneas para acreditar la devolución de la cantidad de $***** (*****) que solicita en su escrito inicial de demanda la actora.
Así pues, en el caso que nos ocupa no se demuestra que la actora ostente un derecho subjetivo o bien un interés legalmente protegido, tal como lo señala el segundo párrafo del artículo 9 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, siendo una exigencia para el proceso contencioso administrativo que el actor acredite ser titular de un derecho subjetivo (interés jurídico), que se afecta de manera personal y directa, lo cual no quedó debidamente acreditado en el caso que nos atañe; aunado a lo anterior, de conformidad con lo establecido por el artículo 251 de la misma Ley Adjetiva Administrativa aplicable, al no quedar debidamente demostrado el interés jurídico del C. *****, éste no puede intervenir en el proceso administrativo.
Aunado a lo anterior, es menester señalar que el argumento vertido por la Juzgadora, en el sentido de que dentro de la boleta de infracción no se señaló específicamente a quien se encontraba dirigido el acto, motivo por el cual es claro que se acredita que el hoy actor tiene plena legitimación para impugnarlo al sentirse afectado, argumento que debe ser desestimado de plano; lo anterior es así ya que el simple hecho de “sentirse afectado por la imposición de la sanción que nos atañe”, se trata de una aceptación implícita respecto a la comisión de la
5 conducta infractora por parte de quien promovió el juicio natural, situación que no fue debidamente valorada por la Juzgadora, aunado al hecho de que la autoridad demandada cumplió a cabalidad con los requisitos legales establecidos a fin de generar certeza en la emisión del acto administrativo que nos atañe,…
Por otro lado, el aspecto de modo, tiempo y lugar se encuentra plenamente acreditado dentro del cuerpo del acto administrativo, ya que se señaló que el vehículo automotor infractor se estacionó por un periodo superior a una hora, en un lugar que solamente lo permite por ese lapso de tiempo, aunado a que tal condición era del conocimiento público, al existir un señalamiento visible que lo indicaba, estableció el horario en el cual se marcó dicho vehículo a fin de tener certeza de que no excediera el plazo temporal otorgado para estar estacionado en dicho lugar y, por último, se señaló la ubicación geográfica del vehículo automotor así como del señalamiento que prohíbe estacionarse por un lapso mayor a una hora en dicho lugar, situación que no fue debidamente valorada por la A quo en la sentencia que nos atañe, generando una afectación a mis intereses.
Ahora bien, los requisitos que aduce la Jugadora debieron ser asentados en la boleta de infracción, son por demás excesivos y por lo tanto la determinación de declarar la nulidad del acto, al no cumplir con los mismos, deviene de ilegal ya que contrario a lo resuelto, se colmaron los requisitos establecidos en las disposiciones legales aplicables en el caso concreto.
En el mismo sentido, el hecho de que le Agente de Vialidad plasmara que se concedió un plazo de 25 minutos de tolerancia previos a emitir la sanción, contrario a causarle una afectación al infractor, genera una situación que le beneficia, no obstante que su conducta fue consumada y prolongada en el tiempo, lo cual consecuentemente derivó en la imposición de la sanción.
Por lo anterior, la condena a la autoridad demandada a la devolución de cierta cantidad de dinero, genera un pago indebido, causando con ello un daño patrimonial al Municipio, lo anterior, ya que se reitera, el actor del juicio no acredita con los medios de prueba idóneos la afectación a sus intereses jurídicos, ni tampoco demuestra la procedencia de la devolución respecto de la cantidad de $***** (*****)
Sirve de apoyo a lo anterior, es siguiente criterio jurisprudencial: [sic]
6
[…]
SEGUNDO. Resulta violatorio de lo dispuesto por la fracción II, del artículo 302 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, la sentencia pronunciada por la C. Juez Administrativa Municipal de Salamanca, Guanajuato, precepto legal que se transcribe a continuación para mejor proveer:
[…].
Respecto de lo anterior, resulta claro que dentro del contenido de la resolución que hoy se recure, no quedó debidamente demostrado el hecho de que se omitieron los requisitos formales exigidos por la ley y mucho menos la presunta ausencia de debida fundamentación y motivación.
Lo anterior se afirma, en tanto que resulta equívoco lo manifestado por la a quo en el sentido de señalar que la autoridad demandada no es exhaustiva en precisar la fundamentación y motivación de su actuar, ya que contario a tal afirmación, se puede apreciar del contenido que ese H. Tribunal realice de la resolución impugnada en el juicio de origen, misma que consta en Boleta de Infracción número 1925, que sí se señalan los dispositivos legales aplicables al caso en concreto.
En el mismo sentido, tal y como se señaló en los párrafos que anteceden, lo plasmado en el cuerpo del acto…, cumple con los requisitos de modo, tiempo y lugar, elementos suficientes a fin de generar certeza respecto a la comisión de la infracción por parte del C.*****.
En ese sentido, se reitera el hecho de que el acto impugnado en el juicio de origen, se encuentra debidamente fundado y motivado…
Por lo expuesto, es incuestionable que al quedar acreditada la debida fundamentación y motivación del acto impugnado, lo procedente era declarar la validez…, así como la improcedencia de todas y cada una de las pretensiones de la actora, especialmente la consistente en la devolución de la cantidad de $*****, por concepto de multa.
7 Lo anterior se robustece con los criterios de la corte que se transcriben a continuación:
[…]
Por lo transcrito se advierte que, contrario a lo resuelto por la a quo, no se demostró fehacientemente que la autoridad demandada no haya cumplido con los requisitos de debida fundamentación y motivación, en tanto que se reitera, del simple análisis que se realice al cuerpo del acto combatido, se puede apreciar que se cumple a cabalidad con las exigencias legales que revisten a todo acto administrativo de legalidad, motivo por el cual no resultaba procedente declarar la nulidad del acto impugnando, motivo por el cual se solicita a ese H. Tribunal revocar la sentencia de mérito a efectos de que se emita una nueva en la cual se reconozca la validez del acto, por los motivos expuestos.
TERCERO. Causa agravio la sentencia que se recurre a los intereses que represento, ya que la resolutora no valoró debidamente los argumentos vertidos en el escrito de contestación a la demanda, situación que no aconteció.
Aunado a lo anterior, la Juzgadora no establece razonamientos lógico jurídicos que la llevaron a arribar a la convicción de que efectivamente la actora llevó a cabo un pago por el cual le deba ser devuelta la cantidad que refiere, ya que de los documentos que aportó a su escrito inicial de demanda, no se advierte que efectivamente haya erogado la multicitada cantidad atendiendo a un requerimiento emitido por parte de la autoridad demandada o el tercero con un derecho incompatible a sus pretensiones, siendo que por el contrario, se puede advertir que si bien realizó un pago, es porque evidentemente es sabedora de haber cometido una conducta infractora que como consecuencia generaba la aplicación de una sanción pecuniaria, es decir, la aceptación intrínseca del legal actuar de la autoridad demandada.
Así es, la Sala del conocimiento no hace mención de los argumentos de defensa contenidos en oficio de contestación de demanda, y omite su análisis y valoración, con lo cual se violan los principios exhaustividad y congruencia que deben regir en las sentencias que se emiten por las impartidoras de justicia, ya que atenta a dichos principios se encuentra obligada a analizar y resolver todas las cuestiones propuestas por las partes.
8 Siendo que, en el caso, aun cuando los argumentos de defensa fueron oportunamente puestos a su consideración, lo cierto es que no se da a la tarea de analizarlos, ya que no los alude, sin que a lo largo de su fallo se ocupe de ellos; cuando lo procedente era que los analizara ya que en ellos se le indicó que no se daban las violaciones esgrimidas por la parte actora.
Son aplicables al respecto las siguientes tesis jurisprudenciales:
[…]
Lo anterior demuestra claramente la violación en que incurrió la Sala A quo, al artículo 50 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en relación con los principios de congruencia y exhaustividad de la sentencia y en particular el incumplimiento de esos principios en el rubro de pruebas y argumentos de las partes.
Son de puntal aplicación las siguientes tesis jurisprudenciales.
[…]
Igualmente sirve de apoyo a lo anterior la tesis que a continuación se transcribe…
[…]
Así también es de aplicación al caso las siguientes tesis y jurisprudencia que se transcriben:
[…]
Por ello, la C. Juez del conocimiento debió valorar correctamente la contestación a la demanda y todos los antecedentes del presente asunto, para que concluyera que la resolución impugnada, era ajustable a derecho al pronunciarse debidamente sobre los argumentos planteados por el entonces promovente.
Luego entonces, es evidente la violación a los artículos 299 y 300 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en relación con los principios de exhaustividad y congruencia, puesto que debió reconocer la validez de la resolución impugnada››
9
QUINTO. Estudio de los agravios planteados. El agravio ‹‹PRIMERO›› esgrimido por el recurrente, es infundado.
Señala quien recurre que la Jueza Administrativo Municipal de Salamanca, Guanajuato, realizó un indebido análisis de la causal de improcedencia contenida en la fracción I del artículo 261 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, pues a su parecer no quedó debidamente acreditado el interés jurídico del actor para instar el proceso administrativo.
En ese sentido, obra en la sentencia recurrida el estudio de la hipótesis de improcedencia en comento1, donde la Jueza de origen asentó que el folio de infracción impugnado no tiene destinatario determinado; no obstante, ***** promovió el proceso principal como afectado por la imposición de la boleta de infracción y ejecutor del pago de la multa.
Es acertada la determinación de la Jueza A quo, considerando que el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, permite que cualquier particular afectado en sus derechos y bienes por un acto o resolución administrativa pueda promover el proceso.
Ello encuentra sustento en lo dispuesto por la fracción I, inciso a), del artículo 251 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, que a la letra indica:
1 Considerando Tercero de la resolución recurrida, denominado ‹‹Las causales de improcedencia y sobreseimiento››, visible a fojas 65 a 66, del expediente *****.
10 «Artículo 251. Sólo podrán intervenir en el proceso administrativo, las personas que tengan un interés jurídico que funde su pretensión:
I. Tendrán el carácter de actor:
a) Los particulares que sean afectados en sus derechos y bienes por un acto o resolución administrativa; y»
Resaltado propio.
De lo anterior, se desprende que el particular que pretenda intervenir en un proceso contencioso administrativo, deberá acreditar que cumple con los siguientes extremos legales:
1) Tener un interés jurídico en el que se funde su pretensión; y
2) Existir alguna afectación en sus derechos o bienes con motivo del acto administrativo que se impugna.
En tal sentido, se tiene que el interés jurídico del promovente constituye un presupuesto procesal y que además, para configurar éste debe concurrir necesaria e ineludiblemente la existencia de una afectación, menoscabo o lesión a dicho interés.
Así, el interés jurídico se identifica con el «derecho subjetivo», esto es, aquel derecho que derivado de la norma objetiva se concreta en forma individual, otorgándole una facultad o potestad de exigencia oponible a la autoridad.
11 Lo anterior, se robustece con la jurisprudencia emitida por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que a continuación se cita:
«INTERES JURIDICO, NOCION DE. PARA LA PROCEDENCIA DEL AMPARO. El interés jurídico necesario para poder acudir al juicio de amparo ha sido abundantemente definido por los tribunales federales especialmente por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Al respecto, se ha sostenido que el interés jurídico puede identificarse con lo que se conoce como derecho subjetivo, es decir, aquel derecho que, derivado de la norma objetiva, se concreta en forma individual en algún objeto determinado otorgándole una facultad o potestad de exigencia oponible a la autoridad. Así tenemos que el acto de autoridad que se reclame tendrá que incidir o relacionarse con la esfera jurídica de algún individuo en lo particular. De esta manera no es suficiente, para acreditar el interés jurídico en el amparo, la existencia de una situación abstracta en beneficio de la colectividad que no otorgue a un particular determinado la facultad de exigir que esa situación abstracta se cumpla. Por ello, tiene interés jurídico sólo aquel a quien la norma jurídica le otorga la facultad de exigencia referida y, por tanto, carece de ese interés cualquier miembro de la sociedad, por el solo hecho de serlo, que pretenda que las leyes se cumplan. Estas características del interés jurídico en el juicio de amparo son conformes con la naturaleza y finalidades de nuestro juicio constitucional. En efecto, conforme dispone el artículo 107, fracciones I y II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el juicio de amparo deberá ser promovido sólo por la parte que resienta el agravio causado por el acto reclamado, para que la sentencia que se dicte sólo la proteja a ella, en cumplimiento del principio conocido como de relatividad o particularidad de la sentencia.» 2
Asimismo, resulta conducente acudir a la tesis3 siguiente:
«LEGITIMACIÓN PARA INTERVENIR EN EL PROCESO ADMINISTRATIVO ANTE EL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO. CORRESPONDE SÓLO A QUIEN TENGA UN INTERÉS JURÍDICO.
2 Octava Época, Registro: 394812, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Apéndice de 1995 Tomo VI, Parte TCC Materia(s): Común Tesis: 856 Página: 584. 3 Tesis: XVI.2o.A.T.4 A, Novena Época Registro: 166362 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, Septiembre de 2009, Materia(s): Administrativa Página: 3149.
12 De acuerdo con los artículos 9 y 261, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, no basta con un interés legítimo para acudir al proceso administrativo ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, sino que se requiere de un interés jurídico, que es el que corresponde al derecho subjetivo, entendiendo como tal la facultad o potestad de exigencia, cuya institución consigna la norma objetiva del derecho y supone la conjunción de dos elementos inseparables: a) una facultad de exigir y, b) una obligación correlativa traducida en el deber jurídico de cumplir dicha exigencia. De tal manera que la legitimación para intervenir en el citado proceso corresponde sólo a quien tenga un interés jurídico y no a aquel que posea una mera facultad o potestad, o tenga un interés simple, es decir, a quien la norma jurídica objetiva no establezca en su favor alguna facultad de exigir.»
Subrayado añadido
De tal manera, que la legitimación para intervenir en el proceso administrativo corresponde sólo a quien tenga un interés jurídico, y como parte del presupuesto procesal en estudio, es menester la existencia de una afectación, agravio o perjuicio al derecho tutelado jurídicamente del accionante, con motivo del acto de autoridad combatido, mismo que deberá apreciarse en forma real, directa e inmediata.
En esa tesitura, derivado de un análisis al folio de infracción impugnado en la génesis contenciosa, se advierte que en efecto éste no señala como destinatario del acto a quien promueve; pero, lo cierto es que no se dirige a una persona concreta, pues indica: «Conductor y/o propietario: A Quien corresponda».
No obstante, es de concluirse que el actor sí resiente una afectación en sus intereses jurídicos con motivo del folio de infracción impugnado; ello, toda vez que ***** prueba debidamente haber
13 realizado el pago de la sanción económica derivada de la boleta de infracción contenida en el folio número *****.
Para acreditar que el accionante fue quien erogó la cantidad por concepto de infracción, el ciudadano *****, en el proceso de origen aportó como prueba de su intención la copia simple de la boleta de infracción y el original del Comprobante Fiscal Digital por Internet número *****, del que se advierte:
‹‹Nombre del receptor: ***** […]
…Descripción Valor Importe Unitario 416261205-multas de tránsito ***** ***** 1925/119/26-11-2018/sobrepasar Tiempo permitido››
Así, se advierte que se trata de un documento público dada la existencia de sellos, firmas y otros signos exteriores que permiten atribuirle dicha calidad.
Luego, de la confrontación entre el contenido de la factura digital, el folio de infracción y los hechos narrados por el actor en la demanda inicial, se advierte que «resultan coincidentes» en que el motivo de emisión del comprobante fiscal fue el pago por concepto de multa de tránsito, mayormente porque la factura hace referencia al folio de infracción impugnado, su fecha de elaboración y el monto de la calificación de la infracción.
14 Lo anterior, en relación directa a la información vertida en la boleta de infracción impugnada, permiten concluir que la emisión del folio de infracción número *****, implicó para el impetrante una afectación a su interés jurídico al haber resentido éste un menoscabo o lesión en su patrimonio, con motivo del pago efectuado a la Tesorería Municipal de Salamanca, Guanajuato, dado que se realizó en cumplimiento a la multa impuesta con motivo de la infracción atribuida, de conformidad con lo previsto por los ordinales 78, 117 y 130 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como en lo establecido por el criterio emitido por el Pleno de este Tribunal, que a continuación se cita:
«INTERÉS JURÍDICO. INTERPRETACIÓN SISTEMÁTICA DE LOS LIBROS PRIMERO Y TERCERO DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO Y JUSTICIA ADMINISTRATIVA PARA EL ESTADO Y LOS MUNICIPIOS DE GUANAJUATO. El artículo 9 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se encuentra ubicado en el libro primero de este ordenamiento, apartado que contiene disposiciones comunes, tanto para el libro segundo (procedimiento administrativo), como para el libro tercero (proceso administrativo). Por ello, las disposiciones del libro primero deben interpretarse en armonía con los libros segundo y tercero. Así pues, el libro primero dispone en su artículo 9, párrafo segundo, que se entenderá por interesado a la persona que tiene un interés jurídico respecto de un acto o procedimiento, por ostentar un derecho subjetivo o un interés legalmente protegido. Sin embargo, el artículo 259 del mismo Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato -situado en el libro tercero-, determina que para instar el proceso administrativo, se requerirá de un interés jurídico, entendiendo por éste al que se adquiere por sufrir un menoscabo en la esfera jurídica, en virtud de la actividad de la autoridad administrativa. De ahí que es menester contar con un interés jurídico para iniciar el proceso administrativo.»4
Lo resaltado es propio.
4 Toca 169/12 PL. Recurso de reclamación interpuesto por *****, parte actora. Resolución de 17 de agosto de 2012.
15
Por lo anterior, se comparte la consideración de la Jueza de la primera instancia acerca de la acreditación del interés jurídico y su afectación; ergo, no se actualiza la causa de improcedencia aludida, de ahí lo infundado del agravio.
Asimismo, es infundado que la condena a la devolución del pago cause un daño patrimonial al municipio, dado que al declararse la nulidad del acto que soporta el pago, este se constituye en indebido, esto es, es un derecho del particular para que se le reincorporen a su patrimonio las cantidades que indebidamente pagó, pues no es lícito que el Estado retenga una cantidad que le fue enterada sin existir una obligación para ello.
En otro orden de ideas, los agravios ‹‹SEGUNDO›› y ‹‹TERCERO›› señalados por el recurrente, se estudiaran en forma conjunta al encontrarse relacionados entre sí, de conformidad con la siguiente tesis jurisprudencial5, de aplicación analógica al presente, cuyo rubro dice: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO.»
Esencialmente, expone quien recurre que la A quo no realizó una adecuada valoración a los argumentos de la contestación de demanda que le fueron presentados en tiempo y forma, vulnerado los principios de exhaustividad y de congruencia que rigen el dictado de las sentencias, pues de otro modo habría advertido que en el acto impugnado cumple con los requisitos de modo, tiempo y lugar, elementos suficientes para generar certeza respecto a la comisión de la
5 Tesis VI.2o.C.J/304, del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Sexto Circuito, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, México, Novena Época, t. XXIX, Febrero de 2009, p. 1677
16 infracción por parte de *****, es decir, está fundado y motivado, por lo debió declararse su validez.
La razón de agravio esgrimida por quien recurre resulta inoperante y por ende, insuficiente para modificar o revocar la resolución que se recurre, de acuerdo con las siguientes consideraciones jurídicas.
Es de precisarse que el ahora recurrente, en su calidad de Tesorero Municipal de Salamanca, Guanajuato, fue llamado al proceso de origen con el carácter de Tercero con derecho incompatible a la pretensión del actor, por lo que vistos los agravios se advierte la actualización de un impedimento técnico que imposibilita el examen del planteamiento efectuado, por ello su inoperancia.
La conclusión previa estriba en el carácter del recurrente -tercero interesado-, dado que si bien es cierto, tiene legitimación para interponer el presente recurso de conformidad con el artículo 312 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, ello no significa que pueda realizar afirmaciones sin sustento.
Así, el impedimento técnico se constituye a consecuencia de la falta de afectación directa del recurrente sobre la parte considerativa que controvierte, toda vez que de su argumento no se desprende ningún menoscabo a sus intereses, por ello la ineficacia de sus manifestaciones.
Esto es, se duele de los razonamientos por los que la Jueza natural determinó que la boleta de infracción impugnada se encuentra indebidamente fundada y motivada, y su consecuente declaratoria de
17 nulidad; sin embargo, de las constancias que obran en los autos del proceso primigenio, se advierte que al Tesorero Municipal no se le atribuye su emisión, sino exclusivamente la recepción del pago generado por consecuencia de la multa, lo cual explica que no haya sido emplazado como autoridad demandada, de ahí que no le agravie la declaratoria de invalidez del acto.
Bajo esa línea de pensamiento, la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, estatuye el principio de legalidad en el actuar de las autoridades municipales6, constriñéndolas a que únicamente pueden hacer lo que la ley les concede; es decir, de la normativa se observa que el Tesorero Municipal no tiene atribuciones para sustituir en la defensa a las autoridades demandadas en la interposición del presente recurso, ni consta que se le haya facultado al efecto.
Lo precedente se traduce en que el tercero -como cualquiera de las partes-, debe exponer en su agravio por qué o cómo la resolución recurrida se aparta del derecho, a través de la confrontación de las situaciones fácticas concretas frente a la norma aplicable (de modo tal que evidencie la violación), y la propuesta de solución o conclusión sacada de la conexión entre aquellas premisas (hecho y fundamento), lo que en la especie no aconteció.
Entonces, es evidente la inoperancia, porque la objeción que formula contra el considerando que refiere no precisa ni expone argumento que esté en relación directa e inmediata entre sus atribuciones como receptora del pago y ahora autoridad hacendaria obligada a su devolución, y los fundamentos contenidos en esa parte de la sentencia, ni establece la concordancia necesaria entre estos y los dispositivos
6 Artículo 4 de la Ley.
18 legales que estima infringidos; por tanto, es indiscutible que los razonamientos en que se apoya la Jueza de primera instancia para resolver en el sentido en que lo hizo siguen incólumes, y por lo mismo continúan rigiendo el punto decisorio respectivo.
En la misma tesitura, se advierte la inoperancia de las manifestaciones consistentes en la falta de exhaustividad y congruencia de la sentencia recurrida ante la falta de estudio de los argumentos expuestos por la autoridad demandada, pues como ya se dijo no hay un sustento que permita al Tesorero Municipal alegar la aparente violación.
No obstante, es de establecerse que en el proceso de origen se emplazó como autoridades demandadas al Agente de Vialidad que elaboró la boleta de infracción, así como al Oficial Calificador; luego, mediante acuerdo de 15 quince de enero de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo al Agente Segundo Adscrito a la Dirección de Vialidad Municipal en Salamanca, Guanajuato, por no dando contestación a la demanda en tiempo y forma, dada la presentación extemporánea de su ocurso.
En esa virtud, lo jurídicamente correcto es abstenerse de valorar y estudiar el contenido del escrito de contestación, pues el mismo no se introdujo oportunamente a la litis, con la consecuencia de que tengan por ciertos lo hechos que el actor le imputa de manera precisa a esa autoridad demandada, salvo que por los medios de prueba rendidos o por hechos notorios, resulten desvirtuados, tal y como aconteció en la especie.
Además, es de clarificarse que el proceso contencioso administrativo se erige sobre el combate a una resolución preexistente atribuida a una
19 autoridad, quien es llamada a juicio a defender la legalidad de aquélla, refutando desde luego los conceptos de anulación expuestos, lo que no significa que la autoridad pueda enderezar o perfeccionar su actuación, circunstancia estatuida por el arábigo 282, primer párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, al prescribir que en la contestación de demanda no podrán cambiarse los motivos ni los fundamentos de derecho del acto o resolución impugnado.
De esta forma se colige que es acertada la determinación de la A quo, a pesar de que el Oficial Calificador sí haya dado contestación a la demanda, y el Tesorero Municipal haya comparecido al proceso, dado que al anularse la boleta de infracción, deben quedar insubsistentes todos los actos que se le derivaron; en la especie, la calificación de la multa y su pago, pues estos comparten la naturaleza de frutos de un acto viciado de origen, atento a que el numeral 143 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, indica que el acto administrativo que se declare jurídicamente nulo, será inválido, no se presumirá legítimo ni ejecutable, ni podrá subsanarse, y producirá efectos retroactivos y los particulares no tendrán obligación de cumplir con él.
En suma, y ante la insuficiencia del argumento de agravio para cuestionar o poner entredicho los fundamentos o razones torales de la resolución recurrida, este Resolutor determina que es inoperante.
Por lo tanto, lo procedente es confirmar la resolución emitida por la Jueza Administrativo Municipal de Salamanca, Guanajuato, el 12 doce de febrero de 2019 dos mil diecinueve.
20 En mérito de lo expuesto, con fundamento además en los artículos 1º, fracción II, 2, 78, 121, 249, 299, 312, 313 y 314 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es de resolverse y se:
RESUELVE
PRIMERO. Esta Sala resultó competente para tramitar y resolver el presente recurso de revisión.
SEGUNDO. Se confirma la resolución emitida por la Jueza Administrativo Municipal de Salamanca, Guanajuato, con base en los razonamientos precisados en el Considerando Quinto de la presente resolución.
Notifíquese a las partes, en su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Guanajuato, Guanajuato, 27 veintisiete de abril de 2018 dos mil dieciocho.
ASUNTO
Vistos los autos del recurso de revisión, expediente número R.R.53/1ª.Sala/18, promovido por el ciudadano ******, autorizado de la parte actora en el proceso de origen; ha llegado el momento de resolver lo que en derecho proceda; y
ANTECEDENTES
PRIMERO. Promoción del recurso. El 28 veintiocho de febrero de 2018 dos mil dieciocho, el ciudadano ******, interpuso ante el Juzgado Tercero Administrativo Municipal de León, Guanajuato, recurso de revisión en contra de la resolución de fecha 9 nueve de febrero de 2018 dos mil dieciocho, emitida por dicha autoridad.
SEGUNDO. Trámite. El titular del Juzgado Tercero Administrativo Municipal de León, Guanajuato, mediante oficio de fecha 14 catorce de marzo de 2017 dos mil diecisiete, remitió los autos del recurso a la Secretaría General de Acuerdos de este Tribunal.
TERCERO. Turno. Por acuerdo de 21 veintiuno de marzo de 2018 dos mil dieciocho, fue admitido el recurso de revisión número R.R.53/1ª.Sala/18, del cual se le corrió traslado al Presidente del Consejo Directivo y Representante Legal del Sistema de Agua Potable y Alcantarillado de León, Guanajuato –parte demandada proceso de origen-, con la finalidad de que en el término de 5 cinco días hábiles, manifestara lo que a su derecho conviniera.
2
CUARTO. Manifestaciones. Por auto de 23 veintitrés de abril de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo a la autoridad demandada en el proceso de origen, por expresando lo que a sus intereses convino en relación al recurso de revisión interpuesto.
CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. Esta Sala se encuentra dotada de competencia para tramitar y resolver el presente recurso, con fundamento en lo establecido en los artículos 1, fracción II, 2 y 312 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; y 1, 2 y 4 fracción V, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. La existencia del acto reclamado se encuentra debidamente acreditada con los documentos que obran en el expediente *****, tramitado y resuelto por la titular del Juzgado Tercero Administrativo Municipal de León, Guanajuato, mismos que se les otorga valor probatorio pleno. Lo anterior, con fundamento en lo proveído por los artículos 78, 117, 121, 122 y 123, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Las causales de improcedencia y sobreseimiento se analizan de oficio o a petición de parte por ser cuestiones de orden público. No encontrando alguna causal que impida el estudio de fondo del presente asunto se procede al análisis de los conceptos de violación.
3 CUARTO. Argumentos del recurrente. En síntesis la parte actora en el proceso de origen sostiene:
«Es el caso que al interponer la demanda en contra de: el reclamo de diversos conceptos de cobro y los ilegales apercibimientos de suspensión de los servicios a que tengo derecho, así como de la posible cancelación del contrato; se decretó el sobreseimiento, con motivo de que el acto reclamado está dirigido a persona distinta a la actora, y que aun cuando se acreditó la propiedad y se ha reconocido por parte de la demandada que el recibo se hace entrega en el domicilio referido en el recibo, lo que resulta en un hecho evidente que si el aquí recurrente es tenedor del mismo es porque habita en el domicilio en comento, dando certeza de esa forma a la documental aportada en el proceso mediante la cual se acredita que el inmueble se encuentra a nombre del actor del proceso administrativo; ello, considera la A quo, no es suficiente para acreditar una afectación a la esfera jurídica de la actora y que por tanto se actualiza el supuesto de falta de interés jurídico en la misma, soslayando que:
La actora es propietario del inmueble ubicado en calle ******, Colonia ******, en la ciudad de León, Gto, como se establece en la cuenta predial ******, aportando requerimiento de pago emitido por la Dirección General de Ingresos de este Municipio, lo que significa un documento público con valor pleno, en el cual el actor aparece como deudor a título de propietario, siendo un hecho ampliamente conocido que los obligados al pago del impuesto predial resultan ser los propietarios de los predios respectivos; por lo que la consideración del A quo mediante la que limita el valor de dicha documental a un simple documento de recaudación, es una violación a la valoración de las pruebas, afectando de esta forma la correcta administración de justicia del impetrante.
Exige con tales determinaciones, cargas procesales innecesarias al actor, aun cuando a través de la documental pública presentada se acredita la declaración de una autoridad municipal respecto a la titularidad del inmueble, por lo que su decisión resulta incorrecta al sobreseer el proceso administrativo.
Considera el juzgador de la causa, que el hecho de no estar dirigida la notificación a la actora no le afecta su esfera jurídica, sin embargo omite analizar que siendo propietario del inmueble, la ley le constriñe a pagar por los adeudos generados, por lo tanto cualquier cobro que se pretenda ejecutar en el domicilio de referencia
4 le causa un evidente agravio a la parte actora; más aún cuando la notificación contiene apercibimientos de suspensión de los servicios y la cancelación del contrato, lo que sin lugar a dudas, le causa un perjuicio.
Así las cosas, el sobreseimiento por las consideraciones vertidas por el juez municipal; conculcan derechos en prejuicio del actora, al no reconocerle indebidamente el interés jurídico dentro del proceso administrativo…»
QUINTO. Estudio de los agravios planteados. El único agravio que esgrime quien recurre, este resolutor lo considera infundado, bajo los siguientes argumentos jurídicos:
Con el propósito de contextualizar el asunto planteado, enseguida se narrarán los hechos vinculados con las cuestiones jurídicas a dirimir en este recurso.
I. ******, promovió proceso administrativo en el Juzgado Administrativo Municipal de León, Guanajuato, en contra de los diversos cobros contenidos en el recibo ******, emitido por el Sistema de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de León y dirigido a ******.
II. Seguido el trámite del proceso el 09 nueve de febrero del presente año, la titular del Juzgado Tercero Administrativo Municipal de León, dictó la sentencia respectiva, en donde sobreseyó el proceso de origen al considerar que se actualizaba la causal prevista en el artículo 261, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Señala el representante legal de ******, que la titular del Juzgado Tercero Administrativo de León, decide que no existe afectación a su
5 interés jurídico porque no acreditó ser el propietario del bien inmueble ubicado en calle ******, número *****, en la colonia ******, en el municipio de León, Guanajuato, omitiendo el análisis exhaustivo del requerimiento de pago del impuesto predial, pasando por alto que al ser expedido por un autoridad -Director de Ingresos del Municipio de León-, debe darle valor de documento público.
El artículo 261 fracción I del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato establece: «El proceso administrativo es improcedente contra actos o resoluciones: I. Que no afecten los intereses jurídicos el actor…»
Ahora bien, el escrito de demanda -en el proceso de origen- fue interpuesto por el ciudadano ******, quien manifestó ser el propietario del bien inmueble ubicado en la calle ******, número *****, en la colonia ******, en el municipio de León, Guanajuato, en el cual la autoridad entonces demandada pretendía cobrarle el servicio de agua y sus recargos con giro de casa habitación, cuyo número de cuenta es ******1.
De las pruebas documentales que ofreció el propio actor entre otras el recibo número ****** con fecha de emisión 10 diez de abril de 2015 dos mil quince, se desprende que se encuentran dirigidos a ******.
Por lo tanto, al recurrente le correspondía demostrar que era el propietario o poseedor del bien inmueble al cual se le presta el servicio de agua potable y alcantarillado, con giro casa habitación.
1Foja 4 del expediente *****.
6 Para efectos de substanciar un proceso administrativo, en el que se pretenda la restitución de un derecho violentado, resultaba necesario que el recurrente acreditara precisamente ese nexo entre el acto reclamado y la afectación a su esfera de derechos; pues de la documentación que obra en autos del proceso en que se actúa, se desprende la existencia de un acto que representa una potencial afectación al interés jurídico de ******., por ser la destinataria del recibo donde consta el adeudo y contiene el aviso de suspensión de servicio.
Por lo anterior, a efecto de subsanar el punto señalado en el párrafo que antecede, resultaba necesario que el recurrente en el proceso de origen, acreditara su calidad de propietario o poseedor, mediante la exhibición de la documental idónea -escritura pública, contrato de arrendamiento vigente-, o por las declaraciones vertidas a cargo de quien pudiera acreditar que ******, reside en el domicilio señalado en el recibo de cobro y que por ello, es el usuario del servicio de agua potable y alcantarillado (como la testimonial a cargo de la persona a quien se encuentra dirigida la notificación del adeudo); acreditándose así ser el sujeto del acto administrativo del cual se inconformó, y con ello, la afectación a su esfera jurídica.
Ahora bien, con el material probatorio que aportó el ciudadano ****** en el proceso de origen, no quedó acreditada la afectación a su esfera jurídica, pues tal como lo señaló la Juez, el requerimiento de pago del impuesto predial fue emitido el 04 cuatro de mayo de 2007 dos mil siete, y el recibo de pago que ahora se impugna es de fecha 10 diez de abril de 2015 dos mil quince.
7 Es así que el propio Reglamento de los Servicios de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento para el Municipio de León, Guanajuato2, -vigente en el momento en que se emitió el acto impugnado en el proceso de origen- en sus artículos 3 fracción, XVIII, 131 y 132, establece:
«Artículo 3. Para efectos del presente ordenamiento se entenderá por: (…)
XVIII. Contrato de servicios: acto administrativo de adhesión expedido por el Organismo Operador, en el cual se establecen los compromisos y obligaciones del cliente en relación con la prestación del servicio que corresponda, de conformidad con la normatividad aplicable; (…)
Artículo 131. Están obligados a contratar los servicios públicos de agua, alcantarillado sanitario y de saneamiento:
I. Los propietarios o poseedores a cualquier título de predios destinados para uso habitacional; II. Los propietarios o poseedores de predios destinados a giros comerciales o industriales o de cualquier otra actividad que por su naturaleza estén obligados al uso de agua potable o residuales tratadas, a los servicios de alcantarillado sanitario y de saneamiento; III. Propietarios o poseedores de predios en comunidades rurales que cuenten con infraestructura para la prestación de los servicios.
Artículo 132. Los propietarios o poseedores de predios en cuyo frente se encuentre instalada tubería de distribución de agua potable y/o de recolección de aguas negras, comprendidos en el artículo anterior, cuando el organismo operador lo requiera deberán solicitar la instalación de sus tomas respectivas, su conexión, y firmar el contrato dentro de los términos siguientes:
2 Publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, año XCVII, tomo CXLVIII, Tercera Parte, Número 21, el 5 cinco de febrero del 2010 dos mil diez.
8 I. De treinta días siguientes a la fecha en que se notifique al propietario o poseedor de un predio que ha quedado establecido el servicio público en la calle en que se encuentra ubicado; II. De treinta días contados a partir de la fecha en que se adquiera la propiedad o posesión del predio; III. De treinta días siguientes a la fecha de apertura del giro comercial o establecimiento industrial; y, IV. Dentro de los quince días anteriores al inicio de una construcción.»
Por lo tanto, como ****** no probó de manera debida que actualmente sea el propietario del bien inmueble mencionado, no existe afectación a su derecho subjetivo, pues con la finalidad de tener derechos y obligaciones como usuario del servicio, a partir de la fecha en que adquirió la propiedad -si este fuera el caso- tenía un plazo de 30 treinta días hábiles para celebrar con el organismo operador el contrato para la prestación del servicio; ahora, como ya se mencionó, el requerimiento de pago del impuesto predial del bien inmueble antes mencionado, data del 04 cuatro de mayo de 2007 dos mil siete, por lo tanto, no se tiene certeza de que ******, a la fecha de presentación de la demanda que nos ocupa, sea el propietario de dicho bien inmueble, tomando en cuenta la distancia considerable de tiempo entre ambos eventos (8 ocho años), siendo que en ese lapso la propiedad o posesión del inmueble pudo ser materia de diversos cambios de propietario o poseedor.
Lo que antecede encuentra sustento en lo dispuesto por la fracción I, inciso a), del artículo 251, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, que a la letra cita:
«Artículo 251. Sólo podrán intervenir en el proceso administrativo, las personas que tengan un interés jurídico que funde su pretensión:
9
I. Tendrán el carácter de actor:
a) Los particulares que sean afectados en sus derechos y bienes por un acto o resolución administrativa; y»
Esto es, para acreditarse con el carácter de parte en un proceso administrativo, debe probarse suficientemente:
i. Una afectación real y directa a un derecho o un bien; ii. La existencia de un acto o resolución administrativa; iii. Un nexo causal entre los dos extremos anteriores que demás coincida en una misma persona física o moral.
Asimismo, es ilustrativo para sustenta lo anterior, el contenido de la siguiente tesis aislada3:
«INTERÉS JURÍDICO, DEFINICIÓN DE. El interés jurídico del promovente, ya fuere en el incidente de suspensión o en el juicio de garantías, debe sustentarse en un derecho objetivo reconocido por la ley, es decir, tal interés a que se refiere la Ley de Amparo ha de demostrarse en ciertos casos con el documento o medio de convicción idóneo con fuerza y valor probatorio pleno por el que una persona demuestra la titularidad de un derecho tutelado por la ley, mediante el cual pone en movimiento a la autoridad jurisdiccional federal para que ésta resuelva lo conducente en relación con la afectación alegada de ese derecho, lo cual para el juzgador en materia de amparo debe ser eficientemente probado; empero, tratándose de una controversia judicial del orden común, la autoridad judicial, de acuerdo con las normas aplicables al caso, decidirá si a alguna de las partes le asiste o no un derecho subjetivamente tutelado por la ley de la materia aplicable.»
Énfasis añadido.
3Número de registro 180609 correspondiente a la novena época.
10 Asimismo, tratándose de un caso análogo al presente; el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, emitió la siguiente Jurisprudencia:
«IMPUESTO DEL 15% ADICIONAL ESTABLECIDO POR LA LEY DE HACIENDA DEL DEPARTAMENTO DEL DISTRITO FEDERAL SOBRE EL PAGO DE IMPUESTOS Y DERECHOS QUE ESTABLEZCA LA LEY DE INGRESOS. DERECHOS POR CONSUMO DE AGUA. FALTA DE INTERES JURIDICO. Si se reclama la inconstitucionalidad de los artículos 521 reformado y 931 de la Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal, así como la ley de ingresos de dicha dependencia, ni el informe justificado que rinda el jefe del Departamento de Contribuciones de Agua de la Tesorería del Distrito Federal, ni el recibo de pago que el quejoso aporte al presentar su demanda, son aptos para demostrar por sí solos, ni aun adminiculados, el interés jurídico del peticionario, al resultar que no es verdad que con ellos se acredite que el agraviado sea el obligado al pago de los derechos fiscales que en aplicación de la ley reclamada se cobra al «usuario de la toma», puesto que en los recibos de pago expedidos por la Tesorería del Distrito Federal por concepto de «derechos por servicio de agua», se formula la liquidación fiscal correspondiente y se dirigen «al usuario de la toma». Por otra parte, si en el informe justificado se reconoce que sí son ciertos los actos que el quejoso le atribuye a esta autoridad informante en su demanda de amparo, pero solamente en cuanto respecta a la aplicación de los artículos 521 y 931 de la Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal, de lo anterior puede inferirse, únicamente, que la autoridad ejecutora que rindió el mencionado informe con justificación aplicó los preceptos legales que se tachan de inconstitucionales y efectuó las liquidaciones contenidas en las documentales aportadas por la parte quejosa al presentar su demanda, las cuales, como ya se dijo, se dirigen «al usuario de la toma», pero no puede colegirse que en tal informe justificado la autoridad citada admita que quien suscribe la demanda de garantías sea el usufructuario de las tomas de agua que se gravan con el tributo, pues no se dice a nombre de quien se tienen registradas las cuentas mencionadas en las oficinas fiscales, ni se proporciona ningún otro dato de que pudiera advertirse, siquiera de manera presuntiva, la identidad del quejoso con la del causante del gravamen, y en tales circunstancias, es
11 evidente que ni los recibos de pago ni el informe justificado de cuyo examen se trata, son aptos para demostrar el interés jurídico del quejoso.4»
Énfasis añadido.
Aunado a ello, el interés jurídico es un presupuesto necesario para actuar en el proceso administrativo, no se trata pues de un hecho controvertido o de un documento necesario para conocer la verdad entre dos posiciones contrarias. Siendo que la carga de la prueba respecto al interés jurídico siempre corresponde al actor, al respecto es de citarse la jurisprudencia5 y tesis6 subsecuentes:
«INTERÉS JURÍDICO EN EL JUICIO DE AMPARO. CARGA DE LA PRUEBA. La carga procesal que establecen los artículos 107, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 4o. de la Ley de Amparo, consistente en que el promovente del juicio de garantías debe demostrar su interés jurídico, no puede estimarse liberada por el hecho de que la autoridad responsable reconozca, en forma genérica, la existencia del acto, en virtud de que una cosa es la existencia del acto en sí mismo y otra el perjuicio que éste pueda deparar a la persona en concreto.»
«INTERÉS JURÍDICO, CARGA DE LA PRUEBA. CORRESPONDE AL QUEJOSO ACOMPAÑAR LOS ELEMENTOS DE CONVICCIÓN RELATIVOS Y NO AL JUEZ RECABARLOS DE OFICIO. Si bien en la parte in fine del artículo 78 de la Ley de Amparo, se confiere al Juez de Distrito la prerrogativa para recabar las pruebas que habiendo sido rendidas ante la autoridad responsable no obren en autos y se estimen necesarias para la resolución del asunto, lo cierto es que tal dispositivo no obliga al resolutor federal a requerir de esa autoridad los medios de convicción que justifiquen el interés jurídico del
4 Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, “Semanario Judicial de la Federación” México, Séptima Época, registro: 232562, fuente Volumen 139-144, Primera Parte, página 288. 5 Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, registro 187777, tomo XV, Febrero de 2002, tesis 1a./J. 1/2002, página 15. 6 Tribunales Colegiados de Circuito, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, registro 183039, tomo XVIII, Octubre de 2003, tesis XXVII.6 K, página 1030.
12 promovente del juicio de garantías; esto, por la sencilla razón de que de conformidad con el artículo 4o. y la fracción V del artículo 73, interpretada en sentido contrario, ambos de la ley de la materia, el interés jurídico es un elemento esencial para la procedencia del juicio de amparo, cuya carga probatoria corresponde al quejoso y no al Juez de garantías.»
En ese orden de ideas, resulta procedente confirmar la resolución emitida por la titular del Juzgado Tercero Administrativo Municipal de León, Guanajuato, el 9 nueve de febrero de 2018 dos mil dieciocho.
En mérito de lo expuesto, con fundamento además en los artículos 1, fracción II, 2, 78, 121, 249, 299, 312, 313 y 314 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es de resolverse y se:
RESUELVE
PRIMERO. Esta Sala resultó competente para tramitar y resolver el presente recurso de revisión.
SEGUNDO. Se confirmar la resolución emitida por la titular del Juzgado Tercero Administrativo Municipal de León, Guanajuato, el 9 nueve de febrero de 2018 dos mil dieciocho, con base en los razonamientos precisados en el Considerando Quinto de la presente resolución.
Notifíquese a las partes, en su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
13 Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Silao de la Victoria, Guanajuato, 18 dieciocho de octubre de 2019 dos mil diecinueve.
ASUNTO
Vistos los autos del recurso de revisión, expediente número R.R.5/1ª.Sala/19, promovido por el ciudadano *****, autorizado de la parte actora en el proceso de origen; en particular atentos a la resolución de fecha 26 veintiséis de septiembre de 2019 dos mil diecinueve, emitida por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, correspondiente al amparo directo *****, presentado por el justiciable, en contra de la sentencia de 20 veinte de marzo de 2019 dos mil diecinueve, ha llegado el momento de resolver lo que en derecho proceda; y
ANTECEDENTES
PRIMERO. Promoción del recurso. El 06 seis de diciembre de 2018 dos mil dieciocho, el ciudadano *****, interpuso ante el Juzgado Tercero Administrativo Municipal de León, Guanajuato, recurso de revisión en contra de la resolución de fecha 20 veinte de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, emitida por dicha autoridad.
SEGUNDO. Trámite. La Jueza Tercera Administrativo Municipal de León, Guanajuato, mediante oficio de fecha 17 diecisiete de enero de 2019 dos mil diecinueve, remitió los autos del recurso a la Secretaría General de Acuerdos de este Tribunal.
2 TERCERO. Turno. Por acuerdo de 28 veintiocho de enero de 2019 dos mil diecinueve, fue admitido el recurso de revisión número R.R.5/1ª.Sala/19, del cual se le corrió traslado a *****, Gerente Comercial del Sistema de Agua Potable y Alcantarillado de León, Guanajuato -parte demandada en el proceso de origen-, con la finalidad de que en el término de 5 cinco días hábiles, manifestara lo que a su derecho conviniera.
CUARTO. Manifestaciones. Por auto de 27 veintisiete de febrero de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la autoridad demandada en el proceso de origen, por expresando lo que a sus intereses convino en relación al recurso de revisión interpuesto.
QUINTO. Sentencia. El 20 veinte de marzo de 2019 dos mil diecinueve se dictó sentencia, inconforme con ella, el justiciable interpuso amparo directo.
SEXTO. Ejecutoria dictada en el amparo directo administrativo. El 26 veintiséis de septiembre de 2019 dos mil diecinueve, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa Decimosexto Circuito, en el amparo directo administrativo número *****, en el Considerando Octavo determinó:
«…lo procedente es conceder la protección constitucional para el efecto de que la Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, en el recurso de revisión R.R.5/1ª. Sala/19:
a) Deje insubsistente la sentencia reclamada dictada el veinte de marzo de dos mil diecinueve.
b) Dicte otra en la que siguiendo los lineamientos de la presente ejecutoria determine que ***** tiene interés jurídico para impugnar la boleta multa contenida en el folio *****, emitida por la Gerencia Comercial del Sistema de Agua Potable y Alcantarillado de León, Guanajuato,››
3
CONSIDERANDO
PRIMERO. Insubsistencia de la sentencia. El Tribunal de Control Constitucional concedió el amparo y protección de la Justicia de la Unión a favor de ***** y, conforme a lo ordenado en la ejecutoria que se cumple, este Juzgador deja insubsistente la sentencia pronunciada el 20 veinte de marzo de 2019 dos mil diecinueve.
SEGUNDO. Competencia. Esta Sala se encuentra dotada de competencia para tramitar y resolver el presente recurso, con fundamento en lo establecido en los artículos 1, fracción II, 2 y 312 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; y 1, 2 y 4 fracción V, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato.
TERCERO. Existencia del acto impugnado. La existencia del acto reclamado se encuentra debidamente acreditada con los documentos que obran en el expediente *****, resuelto por la Jueza Tercera Administrativo Municipal de León, Guanajuato, a los cuales se les otorga valor probatorio pleno. Lo anterior, con fundamento en lo proveído por los artículos 78, 117, 121, 122 y 123 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Las causales de improcedencia y sobreseimiento se analizan de oficio o a petición de parte por ser cuestiones de orden público. No encontrando alguna causal que impida el estudio de fondo del presente asunto se procede al análisis de los conceptos de agravio.
4
CUARTO. Argumentos del recurrente. En síntesis la parte actora en el proceso de origen sostiene:
«Es el caso que el día 04 de agosto de 2016, se inició demanda reclamando la ilegal multa impuesta en el bien inmueble ubicado en calle ***** número *****, de la colonia industrial *****, en la ciudad de León, Guanajuato; bajo el folio *****. Ahora bien resulta, dada la naturaleza del acto, que la demandada omite dirigir su acto a persona en específico, aun cuando cuenta con los datos preciso del usuario y los responsables del predio en relación con los servicios contratados, tan es así que acompaña a la infracción un reporte de verificación ***** con los datos del actor, signado por los CC. Funcionarios públicos ***** y *****.
En ese orden de ideas, resulta inconcuso que la demandada conoce el nombre y carácter de la parte actora respecto del predio antes referido, y por ello es clara la omisión en cumplir con un requisito de forma que está a su alcance como lo es dirigirlo a la persona que obra en sus registros, es decir, al impetrante. Así las cosas, el A quo de forma inverosímil e incongruente decidió decretar el sobreseimiento por no acreditar un carácter que ya le ha otorgado la demandada con la documental referida en el párrafo anterior; convalidando de esta forma el actuar irregular de la autoridad, otorgando un beneficio procesal a la demandada, al pasar por alto la falta de formalidad de la boleta de infracción al no precisar los datos del actor, conocidos ampliamente por obrar dicha información en sus registro, como se acredita con las pruebas aportadas.
Resulta antijurídica la decisión del juzgador respecto a considerar insuficiente la documental consistente en “REPORTE DE VERIFICACIÓN DE FOSAS DECANTADORAS Y SEPARADORAS DE GRASAS Y ACEITES”, la cual contrario a lo que manifiesta la A quo sí está relacionada con la boleta de infracción *****; tan es así que hace referencia a dicho folio, al domicilio y a la cuenta.
Además de lo anterior, dicha documental contiene los mismos signos externos del acta infracción impugnada, y está signada por dos funcionarios públicos, por lo que claramente la determinación de que dicha prueba carece de certeza resulta un
5 flagrante e inaceptable agravio a la parte actora, negándoles un debido acceso a la justicia.
El juzgador debió por tanto analizar las documentales de manera pormenorizada para darse cuenta que guardan relación entre sí al estar referido el folio de infracción en el reporte, el cual fue signado por funcionarios de la autoridad demandada, sin que sea dable como lo ha hecho la A quo, desestimar su valor por no conocer supuestamente el cargo de los funcionarios, y que si bien no es mencionado no es una cuestión que pueda ser imputable a la parte actora.
Ahora bien, el Código de la materia, otorga recursos a los Juzgadores para facilitar se alleguen de elementos en búsqueda de la verdad. Así las cosas, la A quo pretende deslindarse de la obligación jurídica, más que facultad, que le impone el numeral 50 del Código de la materia:
[…]
La falta de interés en la búsqueda de la realidad de los hechos y de diligencia del a quo está ocasionando perjuicios al actor, contraviniendo las disposiciones que otorgan los medios para facilitar el conocimiento de la verdad, por el contrario el Juez ha sido omiso en utilizarlos y dentro de una posición de confort ha decidido no ahondar en la búsqueda de la realidad de los hechos, aun con la suficiencia de elementos aportados por la recurrente, todo ello en perjuicio de ésta.
[…]
En ese sentido, la decisión del a quo de sobreseer el proceso por supuestamente no acreditar el interés jurídico porque el acto impugnado está dirigido al propietario, poseedor, comodatario, usufructuario; resulta contraria a derecho, ya que en efecto existen elementos que acreditan de manera suficiente el interés jurídico del actor.
Así las cosas, la determinación del Juez Administrativo Municipal de la ciudad de León, Guanajuato, resulta violatoria del debido proceso, al realizar consideraciones contrarias a derecho interpretando erróneamente cuerpos normativos, valorar de forma inadecuada las pruebas y omitiendo llevar a cabo un debido análisis del asunto así como allegarse de elementos en búsqueda de la
6 verdad de los hechos, coartando mediante sendas violaciones el derecho a recibir una correcta administración de justicia.
[…]
Único. Radicar el presente recurso y previo análisis del expediente respectivo; dejar sin efectos legales, la resolución del A Quo, y pronunciarse sobre el fondo de la controversia, aplicando la suplencia de la queja de ser procedente y necesaria; a efecto de salvaguardar el estado de derecho y los que le asisten a la parte recurrente…»
QUINTO. Estudio de los agravios planteados. Para dar cumplimiento a la ejecutoria dictada en el amparo directo administrativo *****, en que se señala:
‹‹…con el documento público denominado ‹‹REPORTE DE VERIFICACIÓN DE FOSAS DECANTADORAS Y SEPARADORAS DE GRASAS Y ACEITES››, se demostró el interés jurídico de ***** para controvertir la boleta de infracción *****,…››
En esa sintonía, el único agravio que esgrime quien recurre, es fundado y suficiente revocar la resolución de la primera instancia, bajo los siguientes argumentos jurídicos:
Se precisa que el escrito de demanda -proceso de origen- fue promovido por el ciudadano *****, quien controvirtió la determinación de imponerle sanción económica consistente en multa. Ofreció como prueba de su intención, entre otras, la copia al carbón del folio de infracción número ***** y el documento identificado como ‹‹REPORTE DE VERIFICACIÓN DE FOSAS DECANTADORAS Y SEPARADORAS DE GRASAS Y ACEITES››.
7 Seguida la secuela procesal, en la resolución de 20 veinte de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo por demostrada la existencia el acto impugnado con la copia certificada del folio número ***** y la confesión expresa de la demandada respecto de su emisión1.
Además, se tuvo por actualizada la causal de improcedencia aludida por la parte demandada2, la cual se encuentra prevista en la fracción I del artículo 261 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, toda vez que de la lectura del folio impugnado se desprende que éste fue dirigido al ‹‹propietario, poseedor, comodatario, usufructuario›› del inmueble ubicado en calle *****, número *****, colonia *****, de León, Guanajuato, sin que el actor acreditara tener el carácter de cualquiera de esos estatus jurídicos, o bien, la representación legal de alguno de ellos, para estar en aptitud de impugnar la multa impuesta en el folio de infracción.
En esa misma tesitura, la Juez natural señaló que el original del documento denominado ‹‹REPORTE DE VERIFICACIÓN DE FOSAS DECANTADORAS Y SEPARADORAS DE GRASAS Y ACEITES››, es insuficiente para acreditar el interés jurídico del actor, pues no obstante que se emitió a nombre de ‹‹*****››, dicho documento no otorga certeza de haber sido emitido por la autoridad demandada, pues de la prueba de informes ofrecida por el actor, se obtuvo que la Gerencia Comercial del Sistema de Agua Potable y Alcantarillado de León, Guanajuato, no logró localizar ningún documento relacionado con aquel juicio3.
1 Considerando Tercero de la resolución recurrida, visible a foja 31 reverso del expediente principal. 2 Véase el Considerando Cuarto del fallo reclamado -fojas 31 reverso a 34 del sumario de origen-. 3 Ídem.
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Así, concluyó que toda vez que el acto impugnado no fue emitido a nombre del actor sino del propietario, poseedor, comodatario o usufructuario del inmueble ubicado en calle *****, número *****, colonia *****, de León, Guanajuato, *****, debió acreditar cualquiera de esas calidades, o en su caso, la representación legal de alguno de ellos, y al no ocurrir de ese modo, no se acredita el interés jurídico para demandar la nulidad de la multa contenida en el folio *****, siendo lo procedente el sobreseimiento en la causa administrativa.
Discordante con la decisión anterior, ***** interpuso el recurso de revisión que ahora se resuelve.
En su expresión de agravios, arguye que es antijurídica la decisión de considerar insuficiente la documental consistente en ‹‹REPORTE DE VERIFICACIÓN DE FOSAS DECANTADORAS Y SEPARADORAS DE GRASAS Y ACEITES››, porque la misma sí está relacionada con la boleta de infracción *****, al hacer referencia al folio, domicilio y a la cuenta, imponiendo una carga irracional al exigirle acreditar un carácter que ya le ha otorgado la demandada, convalidando el actuar irregular de dicha autoridad al pasar por alto la omisión de formalidades como la precisión en los datos del actor.
Como fue establecido, en la génesis procesal el ahora recurrente controvirtió la multa impuesta por la Gerencia Comercial del Sistema de Agua Potable y Alcantarillado de León, Guanajuato, la cual consta en el folio *****, además acompaña un documento que en su encabezado señala ‹‹REPORTE DE VERIFICACIÓN DE FOSAS DECANTADORAS Y SEPARADORAS DE GRASAS Y ACEITES››, el cual
9 arguye fue indebidamente valorado, porque los motivos de ineficacia no son imputables a la parte actora.
Al respecto, en la resolución recurrida se estimó4:
‹‹…si bien es cierto se desprende la firma y nombre de dos personas, se desconoce el cargo que ostentan dentro del Sistema de Agua Potable y Alcantarillado de León, Guanajuato, además no contiene sello o certificación de la autoridad emisora que otorgue certeza de que ciertamente fue emitido por la autoridad demandada.››
Resaltado propio.
Lo transcrito evidencia lo fundado del argumento de agravio, de conformidad con los ordinales 78, 86, 117 y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, pues la Jueza de origen obvió que el documento de marras5 consta en original, expedido por servidores públicos en el ejercicio de sus funciones, aunado a que son visibles los nombres, firmas y signos exteriores que revisten los documentos públicos.
Soslayó además que la autoridad demandada no suscitó controversia sobre su emisión o alcance -objeción de documentos-, y por el contrario lo hizo propio, ofreciéndolo como prueba de su intención6; sin que represente obstáculo para su valor probatorio, el informe de autoridad ofrecido por el actor, del que se advirtió que no se encontró documento relacionado con el juicio, pues dicha circunstancia solo es
4 Considerando Cuarto, foja 33 reverso. 5 Documental visible a foja 6 del sumario original. 6 Manifestación contenida en el ocurso de contestación de demanda en el capítulo de ‹‹ofrecimiento de pruebas›› -foja 15 del expediente ***** -.
10 atribuible a la propia autoridad, de conformidad con los artículos 40, fracción I, 46, fracción D y 51, fracción V, del Reglamento de los Servicios de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento para el Municipio de León, Guanajuato7.
Entonces, para efectos de substanciar un proceso administrativo, en el que se pretenda la restitución de un derecho violentado -interés jurídico-, resultaba necesario que el ahora recurrente acreditara precisamente ese nexo entre el acto reclamado y la afectación a su esfera de derechos; así, de la documentación que obra en autos del proceso en revisión, se desprende la existencia de un acto de afectación al interés jurídico del propietario, poseedor, comodatario o usufructuario del inmueble ubicado en calle *****, número *****, colonia *****, de León, Guanajuato, por tratarse de la persona a la que se encuentra dirigido el folio de infracción.
Bajo ese contexto y en estricto apego a la ejecutoria del amparo *****, debe considerarse que el entonces vigente Reglamento de los Servicios de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento para el Municipio de León, Guanajuato, prescribe en sus artículos 3, fracción X, 131, 132, 135, 139, 176 y 177, lo siguiente:
‹‹Artículo 3. Para efectos del presente ordenamiento se entenderá por:
[…]
X. Cliente: persona física o moral que contrata la prestación de los servicios a cargo del Organismo Operador, y que se obliga al pago de la contraprestación respectiva.››
7 Reglamentación municipal vigente al momento de la emisión del acto impugnado.
11 ‹‹Artículo 131. Están obligados a contratar los servicios públicos de agua, alcantarillado sanitario y de saneamiento:
I. Los propietarios o poseedores a cualquier título de predios destinados para uso habitacional; II. Los propietarios o poseedores de predios destinados a giros comerciales o industriales o de cualquier otra actividad que por su naturaleza estén obligados al uso de agua potable o residuales tratadas, a los servicios de alcantarillado sanitario y de saneamiento; III. Propietarios o poseedores de predios en comunidades rurales que cuenten con infraestructura para la prestación de los servicios.››
‹‹Artículo 132. Los propietarios o poseedores de predios en cuyo frente se encuentre instalada tubería de distribución de agua potable y/o de recolección de aguas negras, comprendidos en el artículo anterior, cuando el organismo operador lo requiera deberán solicitar la instalación de sus tomas respectivas, su conexión, y firmar el contrato dentro de los términos siguientes:…››
‹‹Artículo 135. Cuando no se cumpla con la obligación que establece el artículo 132 del presente Reglamento, independientemente de que se impongan las sanciones que procedan, el organismo operador podrá instalar la toma de agua potable y la conexión de descarga al alcantarillado sanitario respectiva; y su costo será a cargo del poseedor o propietario del predio de que se trate.
Para el caso de que el propietario o poseedor del predio impida de cualquier forma la conexión de descarga a la red de alcantarillado sanitario, se dará aviso a las autoridades sanitarias para que las mismas exijan la instalación de la descarga domiciliaria en los términos de la Ley, ››
‹‹Artículo 139. Instalada la toma y hecha la conexión respectiva, el SAPAL comunicará al propietario o poseedor del predio giro o establecimiento de que se trate, la fecha de conexión y la apertura de su cuenta, para efectos de cobro.››
‹‹Artículo 176. El propietario o poseedor de un bien inmueble responderá ante el Organismo Operador, por los adeudos que el inmueble genere por concepto de tarifas, derechos, cooperación para obras y en general cualquier concepto que se genere en los términos de este Reglamento y demás disposiciones legales.
12 Cuando se transfiera la propiedad de un inmueble con sus servicios, el nuevo propietario se subroga en los derechos y obligaciones derivados del contrato anterior, debiendo dar aviso al Organismo Operador, dentro de los treinta días naturales siguientes al de la fecha del acto que transmite la propiedad.››
‹‹Artículo 177. Las personas que utilicen sin contrato los servicios del Organismo Operador, deberán pagar las cuotas que en forma estimativa fije ésta, regularizándose en su caso dichas tomas clandestinas, además de que se harán acreedores a las sanciones señalas en éste Reglamento, por utilizar el servicio sin autorización y pago correspondiente, sin perjuicio de las acciones judiciales a que haya lugar.››
De lo transcrito se desprende que quienes tienen la calidad de clientes, propietarios o poseedores del inmueble tiene la facultad de exigencia oponible al Sistema de Agua Potable y Alcantarillado de León, Guanajuato, son sujetos obligados al pago del servicio, incluso como usuario, aunque no sea propietario, por haber contratado los servicios ante al organismo operador.
En ese sentido, con el material probatorio que aportó el ciudadano ***** en el proceso de origen quedó acreditada la calidad de usuario y/o cliente, y con ello probó fehacientemente la afectación a su esfera jurídica aunque no demuestre el carácter de propietario, poseedor, comodatario o usufructuario del inmueble ubicado en calle *****, número *****, colonia *****, de León, Guanajuato; empero, puede inferirse que contrató los servicios con el Sistema se Agua Potable y Alcantarillado, pues de la apertura del número de cuenta, se denota que se instaló la toma y fue hecha la conexión respectiva, de lo que se desprende que el folio ***** se impuso al cliente que tiene asignada la cuenta *****, es decir, al actor, de ahí su interés jurídico.
13 Lo que antecede encuentra sustento en lo dispuesto por la fracción I, inciso a), del artículo 251, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, que a la letra cita:
«Artículo 251. Sólo podrán intervenir en el proceso administrativo, las personas que tengan un interés jurídico que funde su pretensión:
I. Tendrán el carácter de actor:
a) Los particulares que sean afectados en sus derechos y bienes por un acto o resolución administrativa; y»
Esto es, para acreditarse con el carácter de parte en un proceso administrativo, debe probarse suficientemente:
i. Una afectación real y directa a un derecho o un bien; ii. La existencia de un acto o resolución administrativa; iii. Un nexo causal entre los dos extremos anteriores que demás coincida en una misma persona física o moral.
Es ilustrativo para sustentar lo anterior, el contenido de la siguiente tesis aislada8:
«INTERÉS JURÍDICO, DEFINICIÓN DE. El interés jurídico del promovente, ya fuere en el incidente de suspensión o en el juicio de garantías, debe sustentarse en un derecho objetivo reconocido por la ley, es decir, tal interés a que se refiere la Ley de Amparo ha de demostrarse en ciertos casos con el documento o medio de convicción idóneo con fuerza y valor probatorio pleno por el que una persona demuestra la titularidad de un derecho tutelado por la ley, mediante el cual pone en movimiento a la autoridad jurisdiccional federal para que ésta resuelva lo conducente en relación con la afectación alegada de ese derecho,
8Número de registro 180609 correspondiente a la novena época.
14 lo cual para el juzgador en materia de amparo debe ser eficientemente probado; empero, tratándose de una controversia judicial del orden común, la autoridad judicial, de acuerdo con las normas aplicables al caso, decidirá si a alguna de las partes le asiste o no un derecho subjetivamente tutelado por la ley de la materia aplicable.»
En el caso concreto, obra el ‹‹REPORTE DE VERIFICACIÓN DE FOSAS DECANTADORAS Y SEPARADORAS DE GRASAS Y ACEITES››, con el que el actor legitima su intervención en la causa originaria y que de conformidad con los alcances de la protección constitucional resulta suficiente para acreditar el interés jurídico al constar el nombre del ahora recurrente, y que se aplica la sanción en el folio *****, respecto de la cuenta *****, de la cual es sujeto obligado a su pago en calidad de usuario y/o cliente.
Por tanto, de conformidad con la ejecutoria del amparo directo *****, se concluye que el justiciable sí tiene un interés jurídico para acudir a la instancia jurisdiccional a controvertir la boleta de infracción impugnada, por lo que en la especie no se actualiza la causal de improcedencia contenida en la fracción I, del artículo 261, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; en consecuencia, se revoca el sobreseimiento en el proceso *****, decretado por la Jueza Tercera Administrativo Municipal de León, Guanajuato.
SEXTO. Se asume jurisdicción. Puesto que el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, no contempla la figura del reenvío en caso de que se revoque una sentencia impugnada mediante el recurso de revisión, este órgano jurisdiccional reasumirá jurisdicción y, se
15 procederá al estudio de los conceptos de impugnación esgrimidos por la parte actora en su demanda de origen.
Esto es así, porque de acuerdo al artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las Salas de este Tribunal están vinculadas a administrar justicia de manera completa, de ahí que cuando resulte procedente revocar las sentencias que dicten los Jueces Administrativos Municipales, se debe estudiar los conceptos de impugnación incorrectamente analizados por aquéllos y no limitarse a evidenciar las ilegalidades de la sentencia de primer grado, decretar su insubsistencia y obligar al juez natural a resolver la controversia en su integridad.
Por identidad en los razonamientos empleados, se cita la jurisprudencia9 que dice:
«RECLAMACIÓN. CUANDO EL PLENO DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO, AL RESOLVER EL RECURSO RELATIVO, MODIFICA O REVOCA LA SENTENCIA RECURRIDA, DEBE ESTUDIAR LOS CONCEPTOS DE IMPUGNACIÓN NO ANALIZADOS POR EL A QUO. Las Salas del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guanajuato actúan como órganos de primera instancia al conocer de los procesos administrativos promovidos conforme a las diversas hipótesis del artículo 20 de la ley orgánica de ese órgano jurisdiccional. Por otra parte, el medio de impugnación con que cuentan las autoridades para inconformarse contra las sentencias de aquéllas es el recurso de reclamación previsto en los artículos 308 a 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, cuyo objetivo es que se modifiquen o revoquen por el Pleno de aquel tribunal, al cual, en términos de la fracción II del numeral 16 de la referida ley orgánica, corresponden su
9 Tesis XVI.1o.A.T. J/28 (9a.), Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Sexto, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, décima época, del Libro IX, Junio de 2012, Tomo 2, página 757.
16 conocimiento y decisión, y como las normas que regulan este medio de impugnación no contemplan el reenvío, el Pleno asume plena jurisdicción, pues su actuación no podría limitarse a evidenciar las ilegalidades de la sentencia de primer grado, únicamente decretar su insubsistencia y obligar a un tribunal de inferior grado a resolver la controversia en su integridad, ya que al hacerlo, aunado a que no existe fundamento legal que soporte esa decisión, dejaría de atender temas que pudieron no haber sido juzgados. Consecuentemente, cuando el indicado tribunal Pleno, al resolver el mencionado recurso modifica o revoca la sentencia recurrida, al estar vinculado a administrar justicia de manera completa con fundamento en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe estudiar los conceptos de impugnación no analizados por el a quo.»
Luego, al no advertirse causal de improcedencia o sobreseimiento alguna que impida el análisis de fondo de la causa administrativa planteada, esta Sala de conocimiento determina no decretar el sobreseimiento en el proceso administrativo, y se avocará al estudio de los conceptos de impugnación hechos valer por la parte actora en su demanda.
Se precisa a las partes que no se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por la autoridad encausada tendentes a controvertir su eficacia, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN»10
10 Tesis número 2a./J.58/2010, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Núm. de Registro: 164618, Tomo XXXI, Mayo de 2010, consultable a Página 830.
17
SÉPTIMO. Estudio de los conceptos de impugnación. En sus conceptos de impugnación identificados como 2 y 311, el impetrante manifiesta que el acto rebatido le causa agravio porque se incumplieron las formalidades contempladas en el artículo 261 del Reglamento de los Servicios de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento para el Municipio de León, Guanajuato, impidiéndole ejercer una adecuada defensa por las graves omisiones de las demandadas, aunado a la ausencia de procedimiento sancionador, donde además niega lisa y llanamente haber cometido infracción alguna, mayormente cuando no se exhibió elemento probatorio alguno que lo acredite.
Vía contestación de demanda, el Gerente Comercial del Sistema de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento para el Municipio de León, Guanajuato, arguyó que los conceptos de impugnación son infundados e inoperantes porque no atienden la legalidad del acto y primero debe demostrar el interés jurídico.
Así, de conformidad con el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se procede a delimitar el objeto del presente proceso, por tanto, la litis consiste en determinar si se siguieron las formalidades del procedimiento de inspección que concluyó en la imposición de una multa a cargo del actor.
11 Estudiados de forma conjunta por la relación entre los mismos, garantizando así el mayor beneficio para el actor en aras de salvaguardar el derecho humano a la tutela judicial efectiva, de conformidad con la tesis de jurisprudencia «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO.» Tesis: VI.2o.C. J/304; Novena Época; Registro: 167961; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIX, Febrero de 2009; Materia(s): Común; Página: 1677.
18 Es fundado el argumento de agravio esgrimido por el justiciable, de acuerdo con las siguientes consideraciones jurídicas:
Una vez realizado el análisis de la sanción administrativa número *****, se advierte que en efecto, tal y como lo señala el actor, al establecer la descripción de la infracción, la demandada señaló que:
‹‹El Sistema de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento para el Municipio de León verificó el domicilio y detectó las infracciones que se detallan a continuación, junto a su respectivo costo.
[…] Descargar residuos solidos o pastosos (industrial)…››
Luego, se tiene que el impetrante se duele del incumplimiento de las formalidades relativas a la visita de inspección y la ausencia total del procedimiento administrativo sancionador, por lo que niega haber realizado la actuación que se le atribuye. Tales manifestaciones constituyen una negativa ‹‹lisa y llana›› en virtud de que fueron realizadas de manera categórica, sencilla, clara, sin condiciones y, sobre todo, sin comprender la afirmación de algún hecho.
Ahora bien, el ordinal 47 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, prevé como presunción que los actos de las autoridades administrativas son emitidos con apego a legalidad y, por ello, la obligación de demostrar su invalidez corresponde al particular; sin embargo, cuando el particular niega lisa y llanamente los hechos que motivan el acto, las autoridades deberán probar la veracidad de tales hechos, salvo que la negación implique la afirmación de otro hecho. A mayor abundamiento se transcribe el numeral en comento:
19 «Artículo 47. Los actos administrativos se presumirán legales; sin embargo, las autoridades administrativas deberán probar los hechos que los motiven cuando el interesado los niegue lisa y llanamente, a menos que la negativa implique la afirmación de otro hecho.»
De esa forma, conforme a las reglas de la distribución de la carga probatoria previstas por el ordinal de referencia, le fue constituido a la autoridad demandada el deber de demostrar con toda claridad y precisión el motivo o causa generadora de la sanción administrativa -procedimiento de inspección-, así como la forma y términos en que se llevó a cabo, a fin de preservar la legalidad y validez jurídica de su actuación.
Sobre dicho tópico, el actor ofreció la prueba de informes de la autoridad sobre la totalidad de los autos y constancias relativas al expediente *****. A lo cual, se tuvo a la autoridad demandada por informando que:
‹‹…haciendo una búsqueda exhaustiva no se logró localizar ningún documento relacionado con el presente juicio.››
Dicho informe hace prueba plena acorde a lo establecido en el ordinal 122 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, y genera convicción en este juzgador sobre la falta de procedimiento previo a la imposición de la sanción, esto es, entrega de la orden de visita, levantamiento del acta de visita, la posible formulación de observaciones durante el desarrollo de la visita o bien, que se hizo uso del derecho a ofrecer pruebas por escrito en el término dispuesto por el Reglamento, a fin de estar en posibilidad de dictar la resolución que corresponda.
20 Por consiguiente, asiste la razón al justiciable, considerando que el artículo 16, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos estatuye como imperativo a todas las autoridades -en su respectivo ámbito de competencia-, que para efecto de emitir cualquier acto de molestia, deberá existir un mandamiento por escrito, en el cual se funde y motive su causa legal.
De la misma forma, el ordinal 137 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, establece como elemento de validez de todo acto administrativo que sea expedido de conformidad con las formalidades del procedimiento administrativo que establecen los ordenamientos jurídicos aplicables.
En el caso concreto, en el acto confutado se plasmó que se verificó el domicilio y se detectaron infracciones; así, tratándose del desempeño de las facultades de inspección del organismo operador es oportuno acudir a lo dispuesto por las piezas articulares 259, 260 y 261, primer párrafo del entonces vigente Reglamento de los Servicios de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento para el Municipio de León, Guanajuato:
«Artículo 259. El Organismo Operador para efectos de comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales del presente Reglamento así como de las demás normas reglamentarias que le competan, podrá llevar a cabo visitas de inspección en los inmuebles, instalaciones y obras cuyas actividades sean objeto del presente Reglamento.››
«Artículo 260. Las visitas de inspección se practicarán para verificar cualquiera de los supuestos siguientes:
I. Que el uso de los servicios que preste al cliente sea el contratado; II. Que el funcionamiento de las instalaciones esté de acuerdo a la autorización concedida;
21 III. El correcto funcionamiento de los medidores y las causas de alto y bajo consumo; IV. El diámetro exacto de las tomas; V. La existencia de tomas clandestinas o derivaciones no autorizadas; VI. La existencia de fugas de agua o drenaje; VII. Que las instalaciones de los fraccionamientos se hayan realizado de conformidad con los proyectos autorizados por el Organismo Operador; VIII. Que se cumplan con las normas ecológicas en cuanto a contaminantes vertidos a los sistemas del Organismo Operador y la aplicación de las medidas conducentes; IX. Revisión de procesos de producción industriales para verificar descargas al alcantarillado sanitario; X. Las descargas que se realicen al sistema de alcantarillado sanitario y pluvial operado por Organismo Operador, así como el volumen y la calidad del agua descargada; y, XI. Las demás que determine el Consejo Directivo para el debido cumplimiento de lo dispuesto por el presente Reglamento.››
«Artículo 261. El Director General del Organismo Operador o la unidad administrativa que de acuerdo a este Reglamento le corresponda, podrá ordenar de manera fundada y motivada, las visitas de inspección de conformidad con lo dispuesto por el presente título y bajo las reglas siguientes…››
Énfasis añadido.
De la estructura normativa previa se desprende que previo a toda visita de inspección, deberá mediar -inexorablemente- orden por escrito, debidamente fundada y motivada por la unidad administrativa que corresponda, lo cual es relevante porque en el folio impugnado expresamente se asienta que se verificó el domicilio, y ante el débito probatorio fincado, se concluye que la autoridad demandada se encontraba constreñida a acreditar que llevó a cabo el procedimiento relativo a las visitas de inspección, por ser la forma prevista para realizar una verificación, lo que en la especie no aconteció.
22
En ese sentido, el punto medular lo constituye la orden de visita como «formalidad legal esencial» que tiene como fin delimitar el actuar de la autoridad verificadora, y en particular la ejecución de sus facultades de inspección, a fin de determinar dónde empezarán y dónde terminarán las actividades que ha de realizar durante la inspección correspondiente, en respeto y acato a los principios constitucionales de legalidad y seguridad jurídica consagrados en favor de los particulares.
De lo anterior, resulta enriquecedor lo dispuesto por la siguiente jurisprudencia12:
«ORDEN DE VERIFICACIÓN. SU OBJETO. En concordancia con lo que esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sustentó en la jurisprudencia 2a./J. 59/97, de rubro: «ORDEN DE VISITA DOMICILIARIA, SU OBJETO.»; se afirma que como la orden de verificación es un acto de molestia, para llevarla a cabo debe satisfacer los requisitos propios de la orden de visita domiciliaria, de entre los que destaca el relativo a la precisión de su objeto, el cual ha de entenderse no sólo como un propósito o un fin que da lugar a la facultad verificadora de la autoridad correspondiente, sino también como una cosa, elemento, tema o materia; es decir, el objeto de una orden de verificación constituye la delimitación del actuar de la autoridad, a fin de determinar dónde empezarán y dónde terminarán las actividades que ha de realizar durante la verificación correspondiente, dado que la determinación del objeto configura un acto esencial para la ejecución de las facultades de inspección de la autoridad fiscalizadora, pues tiende a especificar la materia de los actos que ejecutará; luego, para que la autoridad hacendaria cumpla ese deber, es necesario que en la orden de verificación respectiva precise el rubro a inspeccionar y su fundamento legal, a fin de que la persona verificada conozca las obligaciones a su cargo que van a revisarse, en acatamiento a la garantía de seguridad jurídica prevista en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.»
12 Tesis: 2a. /J. 175/2011 (9a.) Décima Época Registro: 160386 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Libro IV, Enero de 2012, Tomo 4 Materia(s): Administrativa, Constitucional Página: 3545
23
En la especie, de un análisis realizado al acto impugnado, se advierte que se esboza un expediente administrativo coincidente con señalado en el ‹‹REPORTE DE VERIFICACIÓN DE FOSAS DECANTADORAS Y SEPARADORAS DE GRASAS Y ACEITES››, en el cual se establece:
GERENCIA DE CALIDAD DEL AGUA DEPARTAMENTO DE FISCALIZACIÓN ECOLÓGICA REPORTE DE VERIFICACIÓN DE FOSAS DECANTADORAS Y SEPARADORAS DE GRASAS Y ACEITES
[…]
RESULTADO DE LA VISITA: APROBADA ( ) REPROBADA ( ) EMPRESA QUE LO REALIZO: Se aplica sanción en papeleta con número OBSERVACIONES: folio ***** por el concepto 641…
De lo anterior se tiene que la imposición de la sanción derivó de una visita aparentemente realizada por el Departamento de Fiscalización Ecológica; sin embargo, del cúmulo probatorio que obra en autos, no se advierte la existencia de la orden de visita correspondiente
Por tal motivo, es acertada la impugnación del accionante en la presente causa, al ser patente que la actuación de la autoridad demandada desatiende lo dispuesto por los ordinales 16, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 137, fracciones VI y VIII, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; y 259, 260 y 261 del Reglamento de los Servicios de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento para el Municipio de León, Guanajuato.
24 No se soslaya que el actor alude a la falta de competencia de la Gerencia Comercial demandada para imponer la sanción porque no se demostró que la Dirección de Fiscalización Ecológica le delegara la facultad; no obstante, en el folio rebatido se señaló como parte de la fundamentación de la competencia, el ordinal 47, fracción I, del Reglamento del organismo operador, por lo que a fin de determinar si la multa se aplicó por infracciones en materia de prestación de los servicios o por una cuestión ecológica, era menester se acreditara el objeto de la verificación -orden de visita-, lo que no ocurrió.
De esa manera, queda demostrada la causal de nulidad prevista por el artículo 302, fracción III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consistente en la existencia de vicios en el procedimiento que afectaron la defensa del accionante, al evidenciarse la omisión en emitir y notificar la orden para efecto de practicar de la visita de inspección de la que derivó la sanción administrativa número *****, cuestión que trascendió a la legalidad de la determinación definitiva imposición de multa.
Además, se puntualiza que la nulidad deberá ser lisa y llana, ya que al estar en presencia de un vicio de ilegalidad que implica la inexistencia de la base del procedimiento, tal cuestión genera la insubsistencia e invalidez de la determinación combatida.
De lo anterior, por analogía, es propicio acudir a la jurisprudencia13 siguiente:
13 Tesis: VI.2o. J/144, Novena Época Registro: 195739 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo VIII, Agosto de 1998 Materia(s): Administrativa, Página: 753.
25 «ORDEN DE VISITA. LA ILEGALIDAD DE LA MISMA PRODUCE LA NULIDAD LISA Y LLANA DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA. Considerando que la orden de visita es el acto administrativo que da inicio al procedimiento de fiscalización, debe estimarse que la ilegalidad de dicho acto implica necesariamente la inexistencia de la base de tal procedimiento, por lo que debe declararse la nulidad de las resoluciones administrativas dictadas con apoyo en el procedimiento cuya orden de visita fue declarada ilegal.»
Lo resaltado es propio.
En suma, con fundamento en lo dispuesto por el ordinal 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad Total de la infracción número de folio *****, redactada el día 28 veintiocho de julio de 2016 dos mil dieciséis, toda vez que acaecieron vicios en el procedimiento que afectaron la defensa del particular.
OCTAVO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora.
En su demanda, el actor solicita en forma genérica el reconocimiento del derecho que en su favor se encuentra instituido en las normas jurídicas, y la condena a la autoridad demandada para que restablezca a la justiciable en el pleno ejercicio de sus derechos violentados.
De conformidad con lo dispuesto por el ordinal 300, fracción V, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se determina que el derecho peticionado por el actor ha quedado satisfecho al tenor de la declaración de nulidad.
26
Lo anterior, considerando que acorde con el artículo 143, segundo párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, la nulidad tiene como principal efecto la invalidez e insubsistencia de los actos combatidos y, por ello, estos no podrán presumirse legítimos, ni ejecutables; tampoco podrán subsanarse y el particular no tendrá la obligación de cumplir con ellos.
En ese tenor, la sanción administrativa determinada mediante la imposición de la multa, adquiere la naturaleza de fruto de un acto viciado de origen, pues su génesis deriva de un procedimiento del que no se demostró su existencia, por lo cual también ha quedado insubsistente; así lo apoya la siguiente jurisprudencia:
«ACTOS VICIADOS, FRUTOS DE. Si un acto o diligencia de la autoridad está viciado y resulta inconstitucional, todos los actos derivados de él, o que se apoyen en él, o que en alguna forma estén condicionados por él, resultan también inconstitucionales por su origen, y los tribunales no deben darles valor legal, ya que de hacerlo, por una parte alentarían prácticas viciosas, cuyos frutos serían aprovechables por quienes las realizan y, por otra parte, los tribunales se harían en alguna forma partícipes de tal conducta irregular, al otorgar a tales actos valor legal.»14
Énfasis propio.
En mérito de lo expuesto, con fundamento además en los artículos 1, fracción II, 2, 78, 121, 249, 299, 312, 313 y 314 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es de resolverse y se:
14 Séptima Época. Registro: 252103. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Volumen 121-126, Sexta Parte. Materia(s): Común. Tesis: .Página: 280
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RESUELVE
PRIMERO. Se deja insubsistente la sentencia de fecha 20 veinte de marzo de 2019 dos mil diecinueve.
SEGUNDO. Esta Sala resultó competente para tramitar y resolver el presente recurso de revisión.
TERCERO. Se revoca la resolución emitida por la Jueza Tercera Administrativa Municipal de León, Guanajuato, el 20 veinte de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, con base en los razonamientos precisados en el Considerando Quinto de la presente resolución.
CUARTO. Se decreta la Nulidad del acto impugnado, acorde a lo precisado en el Considerando Séptimo de este fallo jurisdiccional.
QUINTO. El reconocimiento del derecho y condena solicitados son resultado directo de la declaración de nulidad, conforme a lo expuesto en el Considerando Octavo de esta sentencia.
Notifíquese a las partes, en su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, 1 uno de octubre de 2019 dos mil diecinueve.
ASUNTO
Vistos los autos del recurso de revisión, expediente número R.R.415/1ª.Sala/19, promovido por los autorizados del Inspector Técnico Supervisor de Terminales adscrito a la Dirección General de Movilidad del Municipio de León, Guanajuato; ha llegado el momento de resolver lo que en derecho proceda; y
ANTECEDENTES
PRIMERO. Promoción del recurso. El 17 diecisiete de julio del presente año, quienes fueron señalados en el proemio de la presente resolución, interpusieron ante la oficialía común de partes de los Juzgados Administrativos Municipales de León, Guanajuato, recurso de revisión en contra de la sentencia de 28 veintiocho de junio de 2019 dos mil diecinueve.
SEGUNDO. Trámite. El titular del Juzgado Segundo Administrativo Municipal de León, Guanajuato, el 14 catorce de agosto de 2019 dos mil diecinueve, remitió los autos del recurso a la Secretaría General de Acuerdos de este Tribunal.
TERCERO. Turno. Por acuerdo de 22 veintidós de agosto del presente año, se admitió el recurso de revisión número R.R.415/1ª.Sala/19 del cual se corrió traslado a la parte actora en el proceso de origen, con la finalidad de que en el término de 5 cinco días hábiles, manifestara lo que a su derecho conviniera.
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CUARTO. Manifestaciones. Por auto de 19 diecinueve de septiembre de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la parte actora en el proceso de origen por no expresando lo que a sus intereses convino en relación al recurso de revisión interpuesto.
CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. Esta Sala es competente para tramitar y resolver el presente recurso, con fundamento en lo establecido en los artículos 1, fracción II, 2 y 312 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; y 1, 2 y 4, fracción V, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. La existencia del acto reclamado se encuentra debidamente acreditada con los documentos que obran en el duplicado del expediente *****, tramitado por el titular del Juzgado Segundo Administrativo Municipal de León, Guanajuato, mismos que se les otorga valor probatorio pleno. Lo anterior, con fundamento en lo proveído por los artículos 78, 117, 121, 122 y 123 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Las causales de improcedencia y sobreseimiento se analizan de oficio o a petición de parte por ser cuestiones de orden público. No encontrando alguna causal que impida el estudio de fondo del presente asunto se procede al análisis de los conceptos de violación.
3 CUARTO. Argumentos del recurrente. En síntesis quienes recurren sostienen:
«PRIMERO: Causa agravio el contenido de la Resolución definitiva de fecha 28 veintiocho de junio de 2019 (…) toda vez que se aplica de manera incorrecta los numerales 52 y 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios de Estado de Guanajuato. (…)
En el caso que nos ocupa, la autoridad demandada es un Inspector del Servicio de Transporte, que es una autoridad administrativa, cuya función es vigilar la correcta prestación del servicio público de transporte, y de ninguna manera puede ser considerado como autoridad fiscal. Toda vez que la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato expresamente señala en su artículo 15 quiénes tienen el carácter de autoridades fiscales. (…)
Al tenor de lo citado, el actor hace una indebida motivación, y por tanto causa agravio en mi perjuicio, ya que en esa tesitura es imposible jurídicamente que una autoridad administrativa, pueda realizar la devolución de la cantidad pagada, y que por cuestión de facultades, no funge como autoridad recaudadora. (…)
(…) la facultad para realizar la recaudación de las contribuciones corresponde a la Tesorería Municipal, en ese sentido, la Tesorería Municipal como autoridad fiscal y Recaudadora deberá pagar los intereses generados al contribuyente que haya realizado el pago de un crédito fiscal determinado por una autoridad fiscal (…).
Si partimos de la base real de que el Inspector del Servicio del Transporte NO es autoridad fiscal, es fácil entender que es incorrecto aplicar en su contra los mandatos contenidos en los artículos 52 y 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios de Estado de Guanajuato, toda vez que dichos textos de ley imponen obligaciones a las autoridades fiscales, en consecuencia lo procedente es modificar la resolución combatida para el efecto de que se anule la condena a la devolución con los intereses generados.»
QUINTO. Estudio de los agravios planteados. En esencia los recurrentes exponen que les causa perjuicio la determinación del Juez, en virtud de que el Inspector Técnico Supervisor de Terminales adscrito a la Dirección General de Movilidad del Municipio de León,
4 Guanajuato, no es una autoridad fiscal para que se ordenara el pago de intereses que señalan los artículos 52 y 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato; empero, quien resuelve considera infundados tales disensos, en atención a las siguientes consideraciones.
Los artículos 52 y 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, establecen:
«Artículo 52. Las autoridades fiscales estarán obligadas a devolver las cantidades que hubieran sido pagadas indebidamente.
Los retenedores podrán solicitar la devolución, pero ésta se hará directamente a los contribuyentes.
Si el pago de lo indebido se hubiere efectuado en cumplimiento de acto de autoridad, el derecho a la devolución nace cuando dicho acto hubiere quedado insubsistente.
Artículo 53. Cuando se solicite la devolución, ésta deberá efectuarse dentro del plazo de dos meses siguientes a la fecha en que se presentó la solicitud ante la autoridad fiscal competente con todos los datos, informes y documentos que señale la forma oficial respectiva. Si dentro de dicho plazo no se efectúa la devolución, el fisco deberá pagar intereses conforme a una tasa que será igual a la prevista para los recargos en los términos del artículo 49 de esta Ley. Los intereses se calcularán sobre las cantidades que proceda devolver, excluyendo los propios intereses y se computarán desde que se venció el plazo hasta la fecha en que se efectúe la devolución o se pongan las cantidades a disposición del interesado.
El contribuyente que habiendo efectuado el pago de un crédito fiscal determinado por la autoridad interponga oportunamente los medios de defensa que las leyes establezcan y obtenga resolución firme que le sea favorable total o parcialmente, tendrá derecho a obtener del fisco el pago de intereses conforme a la tasa que señale la Ley Anual de Ingresos para los recargos, sobre las cantidades pagadas indebidamente y a partir de que se efectuó el pago.»
5 Estos numerales se encuentran relacionados, ya que ambos versan sobre la devolución del pago de lo indebido, y los intereses que se generan en virtud de este supuesto. Del numeral 52 se puede desprender que el pago de lo indebido ocurre cuando se actualiza cualquiera de los siguientes supuestos:
a) Cuando el ciudadano acude espontáneamente ante la autoridad y realiza el pago de alguna contribución pero se excede de la cantidad adeudada; b) Cuando el ciudadano acude voluntariamente ante la autoridad y paga una contribución que en realidad no debía; y c) Cuando el ciudadano acude ante la autoridad a pagar un crédito fiscal que se le ha determinado en un acto de autoridad y éste ha quedado insubsistente.
Ante estos escenarios, el contribuyente puede asumir las posturas siguientes (artículo 53 en comento):
1. Acudir a la sede administrativa y solicitar la devolución de lo que considera que ha sido un pago indebido; o 2. Demandar ante la instancia jurisdiccional la nulidad del acto de autoridad que contiene la determinación del crédito fiscal que considera ilegal.
En el caso número 2, si el ciudadano demandó el acto de administrativo ante autoridad judicial, y se resuelve la ilegalidad del mismo, en ese momento nace su prerrogativa a obtener la devolución (artículo 52); empero, el cómputo de los intereses se empezará a partir de que realizó el pago (artículo 53), dado que el justiciable se desprendió de parte de su patrimonio, conminado por un acto ilegal
6 de la autoridad; luego entonces, no debe estar obligado a sufrir detrimento alguno.
Lo anterior es así, porque el primer supuesto (pago espontáneo) sugiere que existió un error o confusión por parte del contribuyente, y por ende, no es dable que se generen intereses a su favor con antelación. Sin embargo en el segundo caso, la autoridad fue quien conminó al ciudadano a realizar un pago al cual no estaba obligado (extremo que quedó acreditado por medio de la resolución jurisdiccional).
Es este segundo supuesto el que tuvo lugar en el proceso de origen, luego entonces, y contrario a lo que esgrime la parte recurrente, el particular tiene derecho a recibir el pago de intereses, pues se trata de una cantidad de dinero que indebidamente salió de su patrimonio, y para resarcir el valor o utilidad que ese dinero le pudo haber generado, se actualiza lo señalado por el artículo 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios de Guanajuato, en su segundo párrafo (pago de intereses computado a partir de que se efectuó el mismo).
Son ilustrativas para lo anterior la siguiente tesis cuyos rubros y textos establecen.
«DEVOLUCIÓN DEL PAGO DE LO INDEBIDO. LOS INTERESES DERIVADOS DE LA DECLARATORIA DE NULIDAD DE LA NEGATIVA DE LA AUTORIDAD FISCAL A EFECTUARLA DEBEN CALCULARSE CONFORME A LA TASA QUE SEÑALE LA LEY ANUAL DE INGRESOS PARA LOS RECARGOS, A PARTIR DE QUE SE REALIZÓ EL PAGO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE GUANAJUATO). El artículo 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato distingue dos supuestos en los que procede el pago de intereses con motivo de la devolución de pagos indebidos, a saber: a) Cuando
7 previa solicitud de devolución, ésta no se realice dentro del plazo de dos meses, en cuyo caso serán calculados sobre la cantidad que deba reintegrarse desde que venció ese plazo hasta que se restituya el numerario (primer párrafo), y b) Cuando existiendo pago de un crédito fiscal el contribuyente interponga medio de defensa y obtenga resolución firme favorable total o parcialmente, supuesto en el cual los intereses serán calculados a partir de que se efectuó el pago indebido (segundo párrafo). Así, cuando un contribuyente acude al juicio de nulidad ante la negativa de la autoridad fiscal a devolverle las cantidades enteradas indebidamente y obtiene sentencia favorable que declara la nulidad del acto impugnado y reconoce el derecho relativo, el pago de intereses procede en términos de la segunda hipótesis mencionada, esto es, conforme a la tasa que señale la ley anual de ingresos para los recargos, a partir de que se efectuó el pago1.
MULTAS POR INFRACCIONES DE TRÁNSITO. LOS EFECTOS DE LA SENTENCIA QUE CONCEDE EL AMPARO CONTRA EL ACTO ADMINISTRATIVO QUE LAS IMPUSO, CONLLEVA EL DERECHO A LA DEVOLUCIÓN DE LA CANTIDAD ENTERADA DEBIDAMENTE ACTUALIZADA, MÁS LOS RECARGOS E INTERESES CORRESPONDIENTES A PARTIR DE QUE SE PRESENTÓ LA DEMANDA (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE QUINTANA ROO). Conforme al artículo 7 del Código Fiscal Municipal del Estado de Quintana Roo, las multas por infracciones a las disposiciones legales o reglamentarias que no sean de carácter fiscal, tienen la naturaleza de aprovechamientos, en cuanto se trata de ingresos que percibe el Estado por funciones de derecho público y que, en su caso, constituyen créditos fiscales que, en su momento, pueden cobrarse mediante el procedimiento económico coactivo. En ese sentido, las multas por infracciones de tránsito en esa entidad, al ser impuestas por una autoridad administrativa, constituyen aprovechamientos que carecen del carácter fiscal, porque derivan del incumplimiento a normas administrativas y no se encuentran en los supuestos de una contribución, como son los impuestos, las contribuciones de mejoras y los derechos a que se refiere el artículo 6 del ordenamiento citado. Ahora, cuando se reclama la inconstitucionalidad del acto administrativo que impone las sanciones pecuniarias mencionadas y se concede el amparo, surge en favor del quejoso el derecho a obtener la devolución por parte del fisco local de las sumas de dinero entregadas en virtud de un pago de lo indebido, en términos del artículo 26 del Código Fiscal
1 Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Sexto Circuito, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, décima época, registro 2002292, tesis: XVI.1o.A.T.13 A (10a.), página 1318.
8 Municipal mencionado y, por tanto, como la devolución se efectúa en cumplimiento a una sentencia emitida por un órgano jurisdiccional, acorde con los artículos 25, 26, 27 y 28 del mismo código, la autoridad exactora está obligada a devolver la cantidad enterada debidamente actualizada, más los recargos e intereses correspondientes a partir de la presentación de la demanda2.»
En esta línea argumentativa, contrario a lo que manifiestan los recurrentes, el Juez Administrativo Municipal solo condenó al Inspector demandado a que realizara las gestiones necesarias -foja 8 de la resolución- ante la autoridad competente para ello, esto es, la Tesorería Municipal3 -autoridad fiscal-, para que se proceda a la devolución de la cantidad pagada por concepto de multa, así como para que cubrieran el pago de los intereses ordenados en la sentencia, en razón de que los actos han quedado nulos; lo cual ocasiona que el pago de la multa sea ahora indebido, por la nueva situación jurídica, al haber quedado sin efectos la boleta impugnada, y respecto a los intereses, como ya se mencionó el particular tiene derecho a recibir el pago de los mismos, pues se trata de una cantidad de dinero que indebidamente salió de su patrimonio, y para resarcir el valor o utilidad que ese dinero le pudo haber generado.
2 Tercer Tribunal Colegiado del Vigésimo Séptimo Circuito, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, décima época tesis XXVII.3o.65 A (10a.), página 2406, registro 2017922. 3 Ver al respecto el criterio pronunciado con motivo de la sentencia de fecha 9 nueve de enero de 2008 dos mil ocho, dictada dentro del Toca 136/07, del siguiente rubro y texto: TESORERO MUNICIPAL. CON INDEPENDENCIA DE HABER SIDO O NO PARTE EN EL PROCEDIMIENTO DE ORIGEN, ANTE LAS GESTIONES DE LA AUTORIDAD CONDENADA; EN SU CARÁCTER DE AUTORIDAD FISCAL, TIENE EL DEBER DE DEVOLVER LAS CANTIDADES PAGADAS INDEBIDAMENTE POR EL ACTOR, AL HABER OBTENIDO ESTE UNA SENTENCIA FAVORABLE. De lo previsto en los numerales 15, inciso C); 52, 53 y 59 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, se desprende que, con independencia de haber sido parte o no en el procedimiento administrativo originario en el que se ordena la devolución de las cantidades pagadas indebidamente por el actor, los tesoreros municipales, ante las gestiones de la autoridad condenada, tienen la obligación de realizar la devolución del pago, en razón de que el actor de origen interpuso oportunamente el proceso administrativo en el que obtuvo sentencia favorable.
9 Se comparte por identidad para lo anterior el siguiente criterio4:
«DEVOLUCIÓN DEL PAGO DE LO INDEBIDO. CORRESPONDE A LA AUTORIDAD DE LA QUE EMANÓ EL ACTO ANULADO REALIZAR LAS GESTIONES PARA.- Si el actor ocurrió ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado a efecto de solicitar el reembolso del pago que realizó, por considerar que la infracción del que provino era ilegal, resulta correcto que el A quo condenara a su devolución a la Dirección General de Tránsito y Transporte del Estado, y no a la Secretaría de Finanzas y Administración del Estado, pues el acto de autoridad (imposición y calificación de la infracción), por el cual el actor enteró esa cantidad al erario estatal, fue emitido por el titular de esa Dirección, no así la mencionada Secretaría, la que, en todo caso, se limitó a cumplir con su cometido de recaudar los ingresos estatales, como dispone el artículo 5º del Código Fiscal del Estado, por lo que corresponde a esa Dirección General de Tránsito y Transporte, realizar las gestiones necesarias para que quede sin efectos el pago realizado a la autoridad recaudadora y se devuelva al actor la cantidad cuyo acto de origen fue declarado ilegal.»
Finalmente, no debe pasarse inadvertido que el artículo 17 de la Constitución Federal contempla a favor de los gobernados el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva o derecho de acceso a la justicia, el cual no solamente supone el acceso a los órganos jurisdiccionales, sino que también comprende el derecho a que dichos órganos conozcan el fondo de las pretensiones de los particulares, con el propósito de que mediante una decisión dictada en derecho, determine el contenido y la extensión del derecho deducido.
Esto es, la tutela judicial efectiva es un derecho fundamental de amplio contenido, que implica que cuando una persona enfrenta una controversia ante un juez o tribunal, se debe hacer justicia en todos los aspectos relacionados con ese juicio, y si los Juzgados Administrativos
4 Toca 136/07. Recurso de Revisión interpuesto por Daniel García Razo, en su carácter de autorizado del Director General de Tránsito y Transporte del Estado. Resolución de fecha 9 de enero de 2008, publicado en http://tcagto.gob.mx/wp- content/uploads/2017/09/CRITERIOS_2000-2010.pdf.
10 Municipales se encargan de impartir justicia; entonces, es claro que se encuentran obligados a dictar sus fallos, resolviendo el fondo de lo que realmente pretenden los particulares para cumplir con el aludido principio de justicia completa consignado en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; por lo tanto, al tener el Juez Administrativo Municipal elementos suficientes para condenar a la autoridad a la devolución del pago de lo indebido reclamado, estaba obligado a restituir al justiciable en el derecho vulnerado, con los respectivos intereses, en términos de la Ley de Ingresos para el Municipio de León, Guanajuato.
Sirve de sustento a lo anterior, la siguiente jurisprudencia5 cuyo rubro y texto señalan:
«PAGO DE LO INDEBIDO. LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA ESTÁN OBLIGADAS A DETERMINAR SI EL ACTOR TIENE DERECHO A SU RESTITUCIÓN, SIENDO INNECESARIO QUE PREVIAMENTE SOLICITE SU DEVOLUCIÓN A LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA. Bajo el modelo de plena jurisdicción que adoptan las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en el juicio de nulidad, conforme a los artículos 50, penúltimo párrafo, y 52, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al dictar sus sentencias cuentan con facultades no sólo para anular los actos administrativos, sino también para determinar, como regla general, la forma de reparación del derecho subjetivo del actor lesionado por la autoridad demandada en su actuación, fijando los derechos de aquél, sus límites y proporciones, y condenando a la administración a restablecerlos y a hacerlos efectivos, salvo que no se tengan elementos suficientes para emitir un pronunciamiento sobre el tema. Por tanto, siempre que las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa tengan elementos suficientes para cerciorarse del derecho subjetivo a la devolución del pago de lo
5 Pleno del Octavo Circuito, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Tesis: PC.VIII. J/2 A (10a.), Página: 1364, décima época, registro: 2013250.
11 indebido reclamado, están obligadas a decidir si el actor tiene derecho o no a la condena por su restitución, sin que sea necesario que previamente se plantee a la autoridad administrativa dicha solicitud de devolución de pago, en aras de proteger el derecho humano de los gobernados a la justicia pronta y completa, reconocido por el artículo 17, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En ese orden de ideas resulta procedente confirmar la sentencia emitida por el titular del Juzgado Segundo Administrativo Municipal de León, Guanajuato, el 28 veintiocho de junio de 2019 dos mil diecinueve.
En mérito de lo expuesto, con fundamento además en los artículos 1º, fracción II, 2, 78, 121, 249, 299, 312, 313 y 314 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es de resolverse y se:
RESUELVE
PRIMERO. Esta Sala resultó competente para tramitar y resolver el presente recurso de revisión.
SEGUNDO. Se confirma la sentencia emitida por el titular del Juzgado Segundo Administrativo Municipal de León, Guanajuato, con base en los razonamientos precisados en el Considerando Quinto de la presente resolución.
Notifíquese a las partes, en su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
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Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, 18 dieciocho de octubre de 2019 dos mil diecinueve.
ASUNTO
Vistos los autos del recurso de revisión, expediente número R.R.413/1ª.Sala/19, promovido por el autorizado de *****; ha llegado el momento de resolver lo que en derecho proceda; y
ANTECEDENTES
PRIMERO. Promoción del recurso. El 18 dieciocho de julio del presente año, quien fue señalado en el proemio de la presente resolución, interpuso ante la oficialía común de partes de los Juzgados Administrativos Municipales de León, Guanajuato, recurso de revisión en contra de la sentencia de 10 diez de julio de 2019 dos mil diecinueve.
SEGUNDO. Trámite. El titular del Juzgado Segundo Administrativo Municipal de León, Guanajuato, mediante oficio ***** de fecha 14 catorce de agosto de 2019 dos mil diecinueve, remitió los autos del recurso a la Secretaría General de Acuerdos de este Tribunal.
TERCERO. Turno. Por acuerdo de 22 veintidós de agosto del presente año, se admitió el recurso de revisión R.R.413/1ª.Sala/19 del cual se corrió traslado al Presidente del Consejo Directivo y Representante Legal del Sistema de Agua Potable y Alcantarillado de León, Guanajuato, así como al Jefe de Departamento Jurídico de la misma institución -parte demandada en el proceso de origen-, con la finalidad
2 de que en el término de 5 cinco días hábiles, manifestaran lo que a su derecho conviniera.
CUARTO. Manifestaciones. Por auto de 17 diecisiete de septiembre de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la parte demandada en el proceso de origen por expresando lo que a sus intereses convino en relación al recurso de revisión interpuesto.
CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. Esta Sala es competente para tramitar y resolver el presente recurso, con fundamento en lo establecido en los artículos 1, fracción II, 2 y 312 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; y 1, 2 y 4, fracción V, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. La existencia del acto reclamado se encuentra debidamente acreditada con los documentos que obran en el duplicado del expediente *****, tramitado por el Juez Segundo Administrativo Municipal de León, Guanajuato, mismos que se les otorga valor probatorio pleno. Lo anterior, con fundamento en lo proveído por los artículos 78, 117, 121, 122 y 123 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Las causales de improcedencia y sobreseimiento se analizan de oficio o a petición de parte por ser cuestiones de orden público.
3 No encontrando alguna causal que impida el estudio de fondo del presente asunto se procede al análisis de los conceptos de violación.
CUARTO. Argumentos del recurrente. En síntesis quien recurre sostiene en su único agravio:
«… el Juzgador Municipal, fue omiso en analizar lo pretendido por la parte actora, ya que como se desprende de los autos del presente asunto, la principal pretensión se centra en el inicio de un procedimiento administrativo para determinar la legalidad y/o procedencia de la creación y/o constitución y/o apertura de la cuenta *****.
… resulta inconcuso que en la petición, se ha solicitado el inicio del procedimiento respectivo, sin que exista fundamento legal que condicione su inicio, y continuar luego con la secuela de éste en la que se presentaran las pruebas pertinentes a fin de que se acuerde lo procedente; y posteriormente una vez valoradas las probanzas y las documentales con que cuente la demandada resolver si existe fundamento y motivo que soporte la creación de la cuenta señalada.
… el análisis del juzgador, ha provocado que no se lleve a cabo un verdadero estudio de la congruencia entre lo peticionado y lo respondido por la autoridad, sino que se ha limitado a esgrimir que existe respuesta, sin siquiera señalar la relación jurídica entre la petición y la respuesta; resultando violatorio de derechos de la parte de la parte actora al no haber obtenido una respuesta congruente a lo peticionado, sino que se ha limitado la autoridad a emitir contestación sin fundamento jurídico y motivación suficiente que la sostenga…
Luego entonces, la respuesta emitida por la demandada, deviene en una contestación que no cumple con los parámetros exigidos para colmar los extremos legales del cumplimiento de las autoridades al derecho de petición ejercido por los particulares.
(…) la tutela judicial efectiva, consagrada como derecho humano (…) en su vertiente de recurso efectivo, implica la obligación para los tribunales de resolver conflictos que se les planten (sic) sin obstáculos o dilaciones innecesarias y evitando formalismos o interpretaciones no razonables que impidan o dificulten
4 el enjuiciamiento de fondo y la auténtica tutela judicial, por lo que los órganos encargados de administrar justicia, al interpretar los requisitos y las formalidades procesales legalmente previstos, deben de tener presente la ratio de la norma para evitar que los meros formalismos impidan un enjuiciamiento de fondo del asunto.
Además es de considera que, resultando ser la competencia una cuestión de orden público e interés social, y habiendo sido cuestionada dentro del proceso, la del Jefe del Departamento Jurídico del SAPAL, resultaba indispensable para un Órgano Jurisdiccional de Control de legalidad, entrar al análisis y revisar si es que; coexisten los elementos jurídicos del adecuado ejercicio de la facultad delegatoria, es decir, la facultad de quien delega, de determinar sobre la petición formulada, y además aquella, que le permita delegarla en un subalterno; por parte del delegado, la posibilidad de recibirla en delegación. Y tal como es manejada dicha facultad, cumplir con el principio de publicidad en el Periódico Oficial del Estado, al ser un acuerdo de carácter general, en el que se soporta la actuación de quien se estimó, incompetente para resolver…»
QUINTO. Estudio del agravio planteado. Es parcialmente fundado el argumento de agravio en atención a las siguientes consideraciones:
En esencia el recurrente expone que le causa perjuicio la determinación del Juez, en virtud de que la competencia es una cuestión de orden público que fue cuestionada en la causa de origen, por lo cual debió entrar a su análisis y revisar si coexisten los elementos jurídicos del adecuado ejercicio de la facultad delegatoria en favor del Jefe del Departamento Jurídico del SAPAL.
A fin de dar mayor claridad al asunto planteado en la primera instancia, se precisa que ***** -actor-, dirigió una petición al Sistema de Agua Potable y Alcantarillado de León -SAPAL-, solicitando se diera inicio al procedimiento administrativo que en derecho procede para determinar la legalidad de la creación, constitución y/o apertura de la cuenta *****.
5 En respuesta, mediante oficio ***** el Director Jurídico del organismo operador señaló que la cuenta de referencia se originó con fundamento en el artículo 5 del Reglamento de la Red de Uso de la Red de Alcantarillado del Sistema de Agua Potable y Alcantarillado de León, Gto., cuyo expediente se encuentra en el Departamento de Fiscalización Ecológica de la Gerencia de Tratamiento y Reúso, y que actualmente las obligaciones de los clientes de la red de alcantarillado sanitario están previstas en el Reglamento de los Servicios de Agua Potable, Alcantarillado y Tratamiento para el Municipio de León.
Inconforme con la respuesta anterior, el peticionario promovió demanda de nulidad ante los juzgados municipales, la que por razón de turno correspondió su conocimiento al Juez Segundo Administrativo Municipal de León, Guanajuato, bajo el expediente número *****.
Sustanciado el proceso respectivo, el 10 diez de julio de la presente anualidad, el Juez de origen calificó de inoperante e infundado el concepto de impugnación hecho valer en la demanda, por lo que reconoció la legalidad y validez del oficio *****.
En el contexto relatado, quien resuelve determina que son eficaces los argumentos de quien ahora recurre sobre la inexacta aplicación de la ley por parte del A quo, en relación a la determinación de la competencia del Director Jurídico del Sistema de Agua Potable y Alcantarillado de León, Guanajuato, considerando que resolvió que la autoridad demandad sí justificó su competencia al invocar en el acto impugnado el oficio ***** de 6 seis de marzo de 2019 dos mil diecinueve, a través del cual lo facultó para analizar, elaborar y emitir las respuestas a diversas peticiones, entre ellas, la suscrita por el actor.
6 De tal suerte que el examen de la competencia de una autoridad demandada para dictar el acto que se impugna, es una cuestión de orden público que por su trascendencia en la esfera de los particulares, incluso se realiza en forma oficiosa mediante el análisis de todo lo relacionado con la misma, esto es, la ausencia, indebida, insuficiente o deficiente fundamentación.
A mayor abundamiento, resulta aplicable al presente estudio, por identidad de razón entre el contenido del 51, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y el artículo 302, último párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, la tesis jurisprudencial siguiente:
«COMPETENCIA. SU ESTUDIO OFICIOSO RESPECTO DE LA AUTORIDAD DEMANDADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, DEBE SER ANALIZADA POR LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. El artículo 238, penúltimo párrafo, del Código Fiscal de la Federación y su correlativo 51, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, establece que ese Tribunal podrá hacer valer de oficio, por ser de orden público, la incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada. Al respecto debe decirse que ese estudio implica todo lo relacionado con la competencia de la autoridad, supuesto en el cual se incluye tanto la ausencia de fundamentación de la competencia, como la indebida o insuficiente fundamentación de la misma, en virtud de que al tratarse de una facultad oficiosa, las Salas fiscales de cualquier modo entrarán al examen de las facultades de la autoridad para emitir el acto de molestia; lo anterior con independencia de que exista o no agravio del afectado, o bien, de que invoque incompetencia o simplemente argumente una indebida, insuficiente o deficiente fundamentación de la competencia. Cabe agregar que en el caso de que las Salas fiscales estimen que la autoridad administrativa es incompetente, su pronunciamiento en ese sentido será indispensable, porque ello constituirá causa de nulidad de la resolución impugnada; sin embargo, si considera que la autoridad es competente, esto no quiere decir que
7 dicha autoridad jurisdiccional necesariamente deba pronunciarse al respecto en los fallos que emita, pues el no pronunciamiento expreso, simplemente es indicativo de que estimó que la autoridad demandada sí tenía competencia para emitir la resolución o acto impugnado en el juicio de nulidad.»1
Subrayado añadido.
Ahora bien, de conformidad con el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el ordinal 137, fracciones I y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, la autoridad esta constreñida a determinar con precisión y exactitud los preceptos legales que la faculten para emitir el acto administrativo, con el propósito de brindar al gobernado certeza y seguridad jurídica.
En ese tenor se advierte que el Juez natural determinó la inoperancia del concepto de impugnación atinente a la incompetencia de la autoridad demandada, en razón de que el oficio que justifica la competencia forma parte de la fundamentación del acto impugnado, y para sustentarla basta con que se invoque tal oficio que otorga facultades a la autoridad emisora, apoyando su decisión en la jurisprudencia de rubro: ‹‹COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. EN EL MANDAMIENTO ESCRITO QUE CONTIENE EL ACTO DE MOLESTIA, DEBE SEÑALARSE CON PRECISIÓN EL PRECEPTO LEGAL QUE LES OTORGUE LA ATRIBUCIÓN EJERCIDA Y, EN SU CASO, LA RESPECTIVA FRACCIÓN, INCISO Y SUBINCISO.››2.
1 Época: Novena Época. Registro: 170827. Instancia: Segunda Sala. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXVI, Diciembre de 2007. Materia s: Administrativa. Tesis: 2a./J. 218/2007. Página: 154 2 Tesis: 2a./J. 57/2001, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, 188432, Segunda Sala, Tomo XIV, Noviembre de 2001, Pag. 31, Jurisprudencia (Administrativa).
8 Luego, si el ahora recurrente dirigió petición al SAPAL a fin de que se diera inicio al procedimiento administrativo que en derecho proceda para que se determine la legalidad de la creación, constitución y/o apertura de la cuenta *****, se torna imperioso enunciar los artículos 10, fracción I, 18, 19, 43, fracciones III, inciso c), y V, inciso a), así como 44, fracción VIII, del Reglamento de los Servicios de Agua Potable, Alcantarillado y Tratamiento para el Municipio de León, Guanajuato, los cuales disponen:
‹‹Artículo 10. Son atribuciones del SAPAL y el SAPAL-Rural, en el ámbito de sus respectivas competencias, las siguientes:
I. Prestar los servicios públicos de agua potable, alcantarillado sanitario, tratamiento, reúso y disposición final de aguas residuales y cobrarlos en los términos de la Ley de Ingresos vigente, este Reglamento y demás disposiciones fiscales aplicables;…››
‹‹Artículo 18. Para el estudio, planeación, programación, ejecución, control y despacho de los asuntos de su competencia, el SAPAL estará integrado por:
I. Consejo Directivo, con apoyo de sus Comisiones; II. Comités y Subcomités; III. Unidad de Transparencia; IV. Contraloría Interna; V. Director General, y VI. Las Unidades Administrativas necesarias para el cumplimiento de su objeto, las cuales se encuentran establecidas en el presente ordenamiento.››
‹‹Artículo 19. El Consejo Directivo es la máxima autoridad del SAPAL y el órgano de gobierno colegiado encargado de dirigir, planear y evaluar la administración del mismo.››
‹‹Artículo 43. Son atribuciones del Consejo Directivo las siguientes:
[…] III. De Operación
9 […] c) Vigilar la aplicación de las normas técnicas, criterios y lineamientos para la prestación de los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario de su competencia, así como para el tratamiento y reúso de aguas residuales, procurando la simplificación administrativa y la mejora regulatoria, pudiendo delegar esta facultad en los titulares de las Unidades Administrativas del SAPAL;
[…]V. De representación
a. Representar legalmente al SAPAL por medio de su Presidente, Secretario o Tesorero con todos los poderes generales y especiales que les son conferidos en los términos del presente Reglamento;…››
‹‹Artículo 44. Son facultades del Presidente del Consejo Directivo las siguientes:
VIII. Representar al SAPAL conforme a lo establecido en el presente Reglamento;
El andamiaje normativo previo establece que el Sistema de Agua Potable y Alcantarillado de León tiene atribución para prestar los servicios públicos de agua potable, alcantarillado sanitario, tratamiento, reúso y disposición final de aguas residuales y cobrarlos, para lo cual cuenta con una estructura orgánica, cuya máxima autoridad es ostentada por el Consejo Directivo.
Este órgano de gobierno tiene entre sus atribuciones, la de vigilar la aplicación de las normas técnicas, criterios y lineamientos para la prestación de los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario de su competencia, tratamiento y reúso de aguas residuales; así como la de representar legalmente al organismo operador por medio de su Presidente, Secretario o Tesorero.
Luego, por ser relevante al caso, se precisa que es facultad del Presidente del Consejo Directivo, representar al SAPAL conforme a lo establecido en el citado Reglamento.
10
No obstante, el acto impugnado es suscrito por el Jefe del Departamento Jurídico del organismo operador, toda vez que el Presidente del Consejo Directivo, en uso de su facultad para delegar poderes, lo instruyó para su análisis, elaboración y emisión.
De esta forma, asiste la razón al recurrente cuando sostiene que se debió revisar la coexistencia de los elementos jurídicos del ejercicio de la facultad delegatoria, toda vez que la fundamentación de la competencia no se solventa por el solo hecho de que le haya sido asignada la petición, sino que el acto delegatorio requiere la reunión de varios requisitos de índole legal, entre otros, la existencia del delegante y el delegado, la titularidad por parte del primero de la facultad que será transferida y la de delegarla, y la aptitud del segundo para recibir una competencia por la vía de la delegación.
Así, quien emite un acuerdo por virtud de tal delegación, fundamenta su competencia en la medida en que se cita el acuerdo delegatorio y la fecha de publicación en el órgano de difusión oficial, lo que en la especie no aconteció, de manera que por sí solo, el oficio ***** resulta insuficiente para fundamentar la competencia del Jefe de Departamento Jurídico.
Por tanto, se concluye que fue errada la calificativa de inoperancia del concepto de impugnación tocante a la competencia de quien suscribe por parte del organismo operador, en razón de que ante un planteamiento exiguo o incluso deficiente, el examen de la competencia es una actuación oficiosa a cargo del juzgador, y que en la especie no fue exhaustivo, pues hubo de verificarse su materialización en su doble aspecto: el material, consistente en que la
11 autoridad administrativa tenga atribuidas las facultades legales necesarias para la emisión del acto conforme lo dispuesto por los ordenamientos legales; y el formal, que implica citar en el acto correctamente el carácter de autoridad legalmente facultada con que suscribe, así como el ordenamiento legal, acuerdo o decreto que le otorgue tales facultades y, en caso de que estos incluyan diversos supuestos, deberá precisar con claridad y detalle, el apartado, las fracciones, incisos y subincisos aplicables.
En consecuencia, se revoca la sentencia dictada por el Juez Segundo Administrativo Municipal de León, Guanajuato, en el proceso *****.
SEXTO. Se asume jurisdicción. Puesto que el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, no contempla la figura del reenvío en caso de que se revoque una sentencia impugnada mediante el recurso de revisión, este órgano jurisdiccional reasumirá jurisdicción y, se procederá al estudio de los conceptos de impugnación esgrimidos por la parte actora en su demanda de origen.
Tal razonamiento es de acuerdo al artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, traducido en que las Salas de este Tribunal están vinculadas a administrar justicia de manera completa, de ahí que cuando resulte procedente revocar las sentencias que dicten los Jueces Administrativos Municipales, se deben estudiar los conceptos de impugnación incorrectamente analizados por aquéllos y no limitarse a evidenciar las ilegalidades de la sentencia de primer grado, decretar su insubsistencia y obligar al juez natural a resolver la controversia en su integridad.
12
Al respecto, y por identidad en los razonamientos empleados, se cita la jurisprudencia que dice:
«RECLAMACIÓN. CUANDO EL PLENO DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO, AL RESOLVER EL RECURSO RELATIVO, MODIFICA O REVOCA LA SENTENCIA RECURRIDA, DEBE ESTUDIAR LOS CONCEPTOS DE IMPUGNACIÓN NO ANALIZADOS POR EL A QUO. Las Salas del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guanajuato actúan como órganos de primera instancia al conocer de los procesos administrativos promovidos conforme a las diversas hipótesis del artículo 20 de la ley orgánica de ese órgano jurisdiccional. Por otra parte, el medio de impugnación con que cuentan las autoridades para inconformarse contra las sentencias de aquéllas es el recurso de reclamación previsto en los artículos 308 a 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, cuyo objetivo es que se modifiquen o revoquen por el Pleno de aquel tribunal, al cual, en términos de la fracción II del numeral 16 de la referida ley orgánica, corresponden su conocimiento y decisión, y como las normas que regulan este medio de impugnación no contemplan el reenvío, el Pleno asume plena jurisdicción, pues su actuación no podría limitarse a evidenciar las ilegalidades de la sentencia de primer grado, únicamente decretar su insubsistencia y obligar a un tribunal de inferior grado a resolver la controversia en su integridad, ya que al hacerlo, aunado a que no existe fundamento legal que soporte esa decisión, dejaría de atender temas que pudieron no haber sido juzgados. Consecuentemente, cuando el indicado tribunal Pleno, al resolver el mencionado recurso modifica o revoca la sentencia recurrida, al estar vinculado a administrar justicia de manera completa con fundamento en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe estudiar los conceptos de impugnación no analizados por el a quo.» 3
3 Tesis XVI.1o.A.T. J/28 (9a.), Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Sexto, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, décima época, del Libro IX, Junio de 2012, Tomo 2, página 757.
13 Luego, al no advertirse causal de improcedencia o sobreseimiento alguna que impida el análisis de fondo de la causa administrativa planteada, esta Sala de conocimiento determina no decretar el sobreseimiento en el proceso administrativo, y se avocará al estudio de los conceptos de impugnación hechos valer por la parte actora en su demanda.
Ello, sin soslayar que la autoridad demandada invoca la improcedencia del proceso por inexistencia del acto; sin embargo, en un contrasentido manifiesta que sí existe una respuesta emitida por autoridad competente, esto es reconoce su emisión, pero enfatiza que es inexistente la violación aducida, pues no existe falta de legal respuesta.
Esta manifestación resulta inatendible porque las autoridades demandadas involucran en su aserto la legalidad del acto, esto es, el mérito del mismo implica para este Resolutor un pronunciamiento sobre el fondo de la cuestión sometida a escrutinio, lo que no es dable al examinar los presupuestos procesales, de ahí que la hipótesis esgrimida debe desestimarse.
Sobre el tema resulta aplicable por analogía, la tesis de jurisprudencia, con el rubro y texto siguiente:
«IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO DEL ASUNTO, DEBERÁ DESESTIMARSE. Las causales de improcedencia del juicio de garantías deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si se hace valer una en la que se involucre una argumentación íntimamente relacionada con el fondo del negocio, debe desestimarse.»4
4 Tesis: 15; Novena Época; Registro: 921015; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Apéndice (actualización 2002); Tomo I, Const., Jurisprudencia SCJN; Materia(s): Constitucional; Página: 27.
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Agotado lo anterior, se precisa a las partes que no se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por la autoridad encausada tendentes a controvertir su eficacia, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos.
Tal razón, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia de rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN»5
SÉPTIMO. Estudio de los conceptos de impugnación. En su concepto de impugnación manifiesta que el acto impugnado carece de la suficiente y adecuada información, fundamentación y motivación legal por inexacta e imprecisa, dado que debió acreditar la existencia de un instrumento que obligue respecto de la cuenta, la competencia respecto de quien suscribe por pate del organismo operador para dar contestación a la petición.
Vía contestación de demanda, el Sistema de Agua Potable y Alcantarillado de León, Guanajuato, y el Jefe de Departamento Jurídico que la petición se atendió y fue notificada, respuesta que es coherente y emitida conforme a derecho y por autoridad competente, por lo que no se vulnera el derecho de petición y la pretensión ha sido satisfecha pues dicha autoridad no se encuentra compelida a resolver en favor de la solicitud realizada.
5 Tesis número 2a./J.58/2010, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Núm. de Registro: 164618, Tomo XXXI, Mayo de 2010, consultable a Página 830.
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Entonces, la litis en la presente causa consiste en determinar si los fundamentos y motivos señalados en el acto impugnado, son suficientes para sustentar la competencia de la autoridad encausada.
Visto el acto impugnando, este Resolutor concluye que es fundado el concepto de impugnación en estudio, dado que todo acto de autoridad, debe emitirse necesariamente por quien esté legalmente facultado para ello.
A la luz de los principios de legalidad y seguridad jurídica consagrados en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la competencia se traduce en el complejo de facultades, obligaciones y poderes atribuidos por el derecho positivo a un determinado ente administrativo, que en función del «principio de legalidad» -el cual establece que las autoridades solamente pueden hacer lo que expresamente les permite la ley-, tiene como principal propósito otorgar seguridad jurídica a los gobernados frente al actuar de las autoridades6.
En adición, el artículo 137, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, establece como elemento de validez de todo acto administrativo, que sea expedido por autoridad competente. De manera que constituye un «presupuesto esencial de validez y eficacia» que deviene del interés y orden público, por lo cual su observancia es obligatoria en la emisión de todo acto autoritario.
6 De lo anterior, resulta ilustrativo en lo conducente, lo establecido en la tesis cuyo rubro reza: «COMPETENCIA. EN EL ÁMBITO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO ES IMPRORROGABLE Y, POR TANTO, NO EXISTE SUMISIÓN TÁCITA DEL GOBERNADO.» Tesis: XV.4o.18 A, Novena Época, Registro: 175658, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIII, Marzo de 2006 Materia(s): Administrativa Página: 1961.
16
Así, para tener por debidamente cumplido dicho requisito, éste debe encontrarse materializado en el aspecto material -que la autoridad administrativa tenga atribuidas las facultades legales necesarias para la emisión del acto conforme lo dispuesto por los ordenamientos legales; y el formal -citar en el acto correctamente el carácter de autoridad legalmente facultada con que suscribe, así como el ordenamiento legal, acuerdo o decreto que le otorgue tales facultades-.
En relatadas circunstancias, se tiene que el Jefe de Departamento Jurídico del Sistema de Agua Potable y Alcantarillado de León, Guanajuato, emitió el oficio ***** -acto impugnado- con el propósito de atender la petición dirigida por el actor a dicho organismo operador en fecha 27 veintisiete de febrero de 2019 dos mil diecinueve7, en la cual fundamenta su competencia en los siguientes términos:
‹‹De conformidad con lo dispuesto por los artículos 44 fracción VIII, 45 fracciones I y IV, y 94 fracción inciso b) del Reglamento de los Servicios de Agua Potable, Alcantarillado y Tratamiento para el Municipio de León, se faculta e instruye al Jefe de Departamento Jurídico del citado Organismo, mediante oficio ***** de fecha 06 de marzo de 2019, emitido por el Consejo Directivo del Sapal, para efecto de que efectué el análisis, elaboración y emisión de contestación sobre diversas peticiones de particulares.››8
De lo transcrito se desprende que esa autoridad sustenta su competencia únicamente en el oficio *****, por el cual el Presidente del Consejo Directivo le faculta e instruye para el análisis, elaboración y emisión de contestación de diversas peticiones.
7 Documento privado consultable a foja 3 del sumario principal. 8 Último párrafo del acto impugnado, visible a foja 6 del expediente de origen.
17
Ahora bien, ha quedado asentado que el oficio ***** es insuficiente para fundamentar la competencia del Jefe de Departamento Jurídico, puesto que no genera certeza sobre la legalidad de las facultades desplegadas, al tratarse de una comunicación interna.
Es decir, acorde a lo expuesto en el Considerando Quinto de este fallo y en atención a lo dispuesto por el ordinal 43, fracción V, inciso a), del Reglamento de los Servicios de Agua Potable, Alcantarillado y Tratamiento para el Municipio de León, Guanajuato, el Consejo Directivo, por medio de su Presidente, Secretario o Tesorero, detenta la representación legal del organismo operador; de ahí, que es el ente legalmente facultado para atender la petición del actor.
Enseguida, derivado del artículo 8 de la Constitución Federal conexo al artículo 5 de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, dicha autoridad -como titular de una entidad de la administración pública municipal-, tiene el deber inexcusable de atender las gestiones que se le presenten mediante respuesta fundada y motivada, sin que esté obligada a resolver en determinado sentido.
Derivado de lo anterior, se clarifica que si el Consejo Directivo del organismo operador estimaba que la unidad administrativa competente para resolver era otra, así debió hacerlo de conocimiento del peticionario, notificando si fue remitida la solicitud; empero, del acto impugnado se advierte que el Jefe de Departamento Jurídico fue facultado e instruido para resolver la petición.
En otras palabras, no se trata de un asunto de coordinación y colaboración administrativa, dado que esto significaría que el Jefe de
18 Departamento Jurídico es quien cuenta con atribuciones para decidir sobre lo peticionado y en el oficio de respuesta debía citar los preceptos legales que así lo estatuyen, lo que en la especie no aconteció.
En idéntico orden de ideas, es de esclarecerse que si se trataba de una delegación de facultades era menester citar el acuerdo delegatorio con su fecha de publicación en el medio de comunicación oficial, lo que tampoco sucedió, dejando en estado de indefensión al impetrante ante la incertidumbre jurídica de los alcances del oficio en que soporta su competencia.
Ergo, el oficio impugnado no tiene el alcance de acreditar la transferencia de competencia en vía de delegación de facultades, dado que no cumple con los extremos legales que la doten de eficacia, de conformidad con el arábigo 162 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Lo razonado se robustece con la jurisprudencia que reza:
‹‹DELEGACION DE FACULTADES. Nuestro régimen jurídico ha consagrado la delegación de facultades como una técnica de transferencia de una competencia propia de un órgano superior de la administración pública en favor de un órgano inferior, y que persigue como propósito facilitar los fines de aquél y cuya justificación y alcance se hallan en la ley orgánica, puesto que para el perfeccionamiento del acto delegatorio se requiere la reunión de varios requisitos de índole legal, entre otros, la existencia de dos órganos, el delegante y el delegado, la titularidad por parte del primero de dos facultades, una la que será transferida y otra la de delegar y la aptitud del segundo para recibir una competencia por la vía de la delegación.››9
9 Tesis: VI. 2o J/146, Octava Época Registro: 221867, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo VIII, Septiembre de 1991, Materia(s): Administrativa, Página: 69.
19
La conclusión previa obedece a que en la contestación a la demanda se exhibió la copia certificada del oficio *****, mediante el cual el Presidente del Consejo Directivo del SAPAL indica:
‹‹Con fundamento en los artículos 44 fracción VII y 45 fracción IV del Reglamento de los Servicios de Agua Potable, Alcantarillado y Tratamiento para el Municipio de León, Guanajuato,…se le faculta para que ejerza las atribuciones siguientes:
“análisis, elaboración y emisión de contestación a las peticiones que por escrito realicen los particulares y que sean formuladas directamente al Consejo Directivo, Presidente, Secretario, Tesorero o al Sistema de Agua Potable y Alcantarillado de León…››
Resaltado añadido.
En ese tenor, se advierte que los ordinales invocados literalmente dicen:
‹‹Artículo 44. Son facultades del Presidente del Consejo Directivo las siguientes:
…VIII. Representar al SAPAL conforme a lo establecido en el presente Reglamento;…››
‹‹Artículo 45. La representación que ejerza el Presidente del Consejo Directivo será con el carácter de apoderado general con los poderes siguientes:
I. Poder General para Pleitos y Cobranzas y Poder General para Actos de Administración. Dicha representación será ejercida en los términos que se establecen en este Reglamento y con base en lo estipulado en el Código Civil para el Estado de Guanajuato, el Código Civil Federal y sus similares de los demás Estados de la República Mexicana en los que se ejerzan las presentes facultades, incluyendo las facultades que requieran cláusula especial conforme a la legislación vigente.
20 Entre las facultades especiales contará con las estipuladas en el Código Civil para el Estado de Guanajuato, en el Código Civil Federal y sus similares de las entidades federativas de los Estados Unidos Mexicanos, así como en el Código Nacional de Procedimientos Penales;
II. Poder para suscribir Títulos de Crédito en los términos de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito;
III. Poder para Representación en Materia Laboral, en los términos de la Ley Federal del Trabajo y de la Ley de Amparo, entre otros;
IV. Facultad para delegar poderes. Los poderes y facultades antes referidos podrán delegarse cuando lo juzgue conveniente; y…››
Los preceptos normativos en comento aluden a la facultad del Presidente del Consejo Directivo para representar al SAPAL, además del carácter su representación como ‹‹apoderado general››, para lo cual cuenta con ‹‹Poder General para Pleitos y Cobranzas››, ‹‹Poder General para Actos de Administración››, ‹‹Poder para suscribir Títulos de Crédito››, ‹‹Poder para Representación en Materia Laboral›› y su facultad para delegar dichos poderes.
Esto se traduce en que el Presidente del Consejo Directivo puede transferir el mandato que se le ha conferido mediante los poderes enunciados porque fue expresamente facultado para ello.
Queda claro ahora que la ‹‹delegación de poderes›› y la ‹‹delegación de facultades››, son figuras jurídicas diversas, ya que mientras a través de la primera se transfiere la representación otorgada, está debe cumplir con las formalidades propias de ese poder en términos de la legislación aplicable; mientras que en la segunda se transmiten las facultades que son propias del delegante acorde con su propia
21 normativa, y requiere de la satisfacción de esa primer circunstancia, entre otras más, para ser legal.
Resulta inconcuso que la facultad para transferir la representación del organismo operador, no implica que se puedan otorgar atribuciones que no se encuentran previstas en su marco jurídico, como lo sería el ‹‹análisis, elaboración y emisión de contestación a las peticiones que por escrito realicen los particulares››.
No es óbice para lo anterior, el hecho de que el Departamento Jurídico se encuentre facultado para apoyar y brindar la asesoría jurídica necesaria a las unidades administrativas del SAPAL; así como para elaborar y analizar cualquier acto jurídico en que intervenga el aludido organismo operador, además de aquellos que le sean solicitados por las distintas unidades administrativas relacionadas con su función10; dado que de conformidad con lo expuesto en esta resolución, la obligación de emitir la respuesta a la petición presentada el 27 veintisiete de febrero de 2019 dos mil diecinueve, corresponde al Consejo Directivo, en su calidad de titular de la entidad pública a quien se dirigió la solicitud.
Lo colegido obedece al artículo 5 de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, con independencia de que pueda delegar esa atribución o bien, hacerlo a través de representantes, quienes deberán contar con el soporte que confirme ese carácter, y que en el caso en estudio no se acreditó.
10 Artículo 105, fracciones I y II del Reglamento de los Servicios de Agua Potable, Alcantarillado y Tratamiento para el Municipio de León, Guanajuato.
22 Así pues, se advierte en el acto impugnado una «insuficiente fundamentación de la competencia de la autoridad», por lo que se actualiza la hipótesis de nulidad prevista en el artículo 143, en íntima vinculación con las fracciones I y VI del correlativo 137, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 300, fracción III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad del oficio *****, suscrito por el Jefe del Departamento Jurídico, para el efecto de que el Sistema de Agua Potable y Alcantarillado de León – con independencia de quien ejerza su representación- dicte una nueva determinación, a fin de que no quede sin atenderse la instancia presentada por *****.
La decisión se sustenta en la tesis jurisprudencial cuya literalidad proclama:
‹‹COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. LA NULIDAD DECRETADA POR NO HABERLA FUNDADO NO PUEDE SER PARA EFECTOS, EXCEPTO EN LOS CASOS EN QUE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA RECAIGA A UNA PETICIÓN, INSTANCIA O RECURSO. Si la ausencia de fundamentación de la competencia de la autoridad administrativa que emite el acto o resolución materia del juicio de nulidad correspondiente, incide directamente sobre la validez del acto impugnado y, por ende, sobre los efectos que éste puede producir en la esfera jurídica del gobernado, es inconcuso que esa omisión impide al juzgador pronunciarse sobre los efectos o consecuencias del acto o resolución impugnados y lo obliga a declarar la nulidad de éstos en su integridad, puesto que al darle efectos a esa nulidad, desconociéndose si la autoridad demandada tiene o no facultades para modificar la situación jurídica existente, afectando la esfera del particular, podría obligarse a un órgano incompetente a dictar un nuevo acto o resolución que el gobernado tendría
23 que combatir nuevamente, lo que provocaría un retraso en la impartición de justicia. No obsta a lo anterior el hecho de que si la autoridad está efectivamente facultada para dictar o emitir el acto de que se trate, pueda subsanar su omisión; además, en aquellos casos en los que la resolución impugnada se haya emitido en respuesta a una petición formulada por el particular, o bien, se haya dictado para resolver una instancia o recurso, la sentencia de nulidad deberá ordenar el dictado de una nueva, aunque dicho efecto sólo tuviera como consecuencia el que la autoridad demandada se declare incompetente, pues de otra manera se dejarían sin resolver dichas peticiones, instancias o recursos, lo que contravendría el principio de seguridad jurídica contenido en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.››11
Énfasis propio.
De la jurisprudencia insertada se advierte como efecto de la nulidad que en aquellos casos en los que la resolución impugnada se haya emitido en respuesta a una petición formulada por el particular, la sentencia de nulidad deberá ordenar el dictado de una nueva, aunque dicho efecto sólo tuviera como consecuencia el que la autoridad demandada se declare incompetente; por ese motivo, en el asunto en examen no es dable analizar los argumentos de fondo relacionados con la incongruencia de la respuesta.
En esa tesitura, por analogía, es propicio acudir a la jurisprudencia de rubro siguiente: «SENTENCIAS DE NULIDAD. FORMA EN QUE LAS AUTORIDADES DEBEN CUMPLIRLAS, EN ATENCIÓN AL ORIGEN DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA Y LOS VICIOS DETECTADOS, CONFORME A LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.»12
11 Tesis: 2a./J. 52/2001, Novena Época, Registro: 188431 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XIV, Noviembre de 2001 Materia(s): Administrativa Página: 32. 12 Tesis: XVI.1o.A. J/17 (10a.); Décima Época; Registro: 2008190; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 14, Enero de 2015, Tomo II; Materia(s): Administrativa; Página: 1659
24
Es oportuno precisar que el actor solicitó la nulidad del acto impugnado y la condena de acatar lo que se resuelva en el proceso.
De esa guisa y al tenor de la declaratoria de nulidad para el efecto de que se emita una nueva resolución, esta Magistratura determina que su pretensión ha sido colmada, ello de conformidad con los ordinales 255 y 300, fracción III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Finalmente, las autoridades demandadas deberán informar sobre el cumplimiento a lo ordenado, en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en los artículos 319, 321 y 322 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En mérito de lo expuesto, con fundamento además en los artículos 1º, fracción II, 2, 78, 121, 249, 299, 312, 313 y 314 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es de resolverse y se:
RESUELVE
PRIMERO. Esta Sala resultó competente para tramitar y resolver el presente recurso de revisión.
SEGUNDO. Se revoca la sentencia emitida por el titular del Juzgado Segundo Administrativo Municipal de León, Guanajuato, el 10 diez de
25 julio de 2019 dos mil diecinueve, con base en los razonamientos precisados en el Considerando Quinto de la presente resolución.
TERCERO. Se decreta la Nulidad del acto impugnado, para el efecto precisado en el Considerando Séptimo de esta resolución jurisdiccional.
CUARTO. Las pretensiones solicitadas son resultado directo de la declaración de nulidad, conforme a lo expuesto en el Considerando Séptimo de este fallo.
Notifíquese a las partes, en su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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