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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 11 once de diciembre de 2019 dos mil diecinueve.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 815/18 PL, relativo al recurso de reclamación interpuesto por el Licenciado *****, autorizado de la parte actora, en contra de la sentencia dictada por la Magistrada de la Tercera Sala, el 6 seis de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, en el proceso administrativo número *****, mediante la cual se determinó sobreseer la causa procesal; en particular la resolución de 27 veintisiete de noviembre de 2019 dos mil diecinueve, emitida por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, correspondiente al amparo directo *****, presentado por la parte actora en contra de lo resuelto por el Pleno de este Tribunal el 22 veintidós de mayo de 2019 dos mil diecinueve, ha llegado el momento de resolver lo que en derecho procede.
TRÁMITE
I. Interposición. El 9 nueve de octubre de 2018 dos mil dieciocho, fue presentado el recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de este fallo.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 26 veintiséis de octubre de 2018 dos mil dieciocho, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
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III. Turno. El 9 nueve de enero de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la parte demandada por desahogando la vista concedida, y se ordenó remitir los autos al ponente, los cuales le fueron enviados el 5 cinco de febrero del presente año.
IV. Sentencia. Seguido el recurso por sus trámites legales, este Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, dictó resolución el 22 veintidós de mayo de 2019 dos mil diecinueve, mediante la cual se confirma la sentencia de 6 seis de septiembre de 2018 dos mil dieciocho.
V. Amparo. En desacuerdo con el fallo emitido por este Pleno; *****, por su propio derecho, promovió demanda de amparo directo administrativo; la que correspondió conocer al Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, quien determinó lo siguiente:
SEXTO.- En cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 74, fracción V, y 77, fracción I, segundo párrafo, de la Ley de Amparo, y ante la anterior violación, el amparo solicitado se concede para el efecto de que la autoridad responsable deje insubsistente la sentencia reclamada, y en los términos de esta ejecutoria, emita otra en la cual, partiendo de la premisa consistente en que no se actualiza la causa de improcedencia prevista en el 261, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, relativa a la falta de interés jurídico de la parte actora en el proceso administrativo *****, resuelva el caso como en derecho corresponda, prescindiendo de todo razonamiento relacionado con que el oficio *****constituye un acto que deriva de otro consentido, al formar parte de la litis tanto el acuerdo de doce de abril de dos mil dieciséis, como el oficio *****, de diecinueve de abril siguiente, dirigido al Director de lo Contencioso de la Secretaría de Educación de Guanajuato, por el Director de Quejas, Denuncias y Responsabilidad Patrimonial de la
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Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado de Guanajuato, con la finalidad de ordenar la ejecución de la sanción materia del expediente *****…
CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con el artículo 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción I, inciso d), 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia, como se asentó en el proveído dictado el 26 veintiséis de octubre de 2018 dos mil dieciocho.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. La parte recurrente expone lo siguiente:
PRIMERO.- Como una cuestión previa, es preciso destacar que la Sala del conocimiento estimó que en la presente causa administrativa se actualizaba la causa de improcedencia prevista en el artículo 261, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por considerar que mi autorizante carece de interés jurídico, pues desde su perspectiva, el acto impugnado consistente en el oficio número *****, de fecha veinticinco de abril de dos mil dieciséis, emitido por el Director de lo Contencioso, de la Dirección General de la Consejería Legal, de la Secretaría de Educación
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de Guanajuato, no incide de manera directa e inmediata en la esfera jurídica de la actora, porque dicho acto se emitió en cumplimiento del diverso contenido en el oficio *****, de fecha diecinueve de abril de dos mil dieciséis suscrito por el Director de Quejas, Denuncias y Responsabilidad Patrimonial de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado.
Por tanto, la Sala recurrida consideró que dicho oficio mencionado en último término, es el que incide de manera inmediata en la esfera jurídica de la actora, por lo que al no haber formado parte de la litis en este proceso administrativo, resultaba procedente decretar el sobreseimiento en términos de lo dispuesto por el artículo 262, fracción II, del código administrativo de nuestra entidad.
Sin embargo, debe decirse que tal determinación anteriormente sintetizada causa agravio a esta parte actora, porque transgrede los principios de exhaustividad y congruencia que deben regir a toda sentencia, contenidos en los artículos 287 y 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Lo previo es así, toda vez que la sentencia recurrida soslaya cuál fue la cuestión efectivamente planteada por mi autorizante, en la que fundó las pretensiones que oportunamente hizo valer en el escrito inicial de demanda, ya que indebidamente se omitió considerar que la causa de pedir consistió en que operó a favor de la actora material la prescripción de la facultad de la autoridad demandada de ejecutar las sanciones administrativas de destitución e inhabilitación del cargo por un mes, que le fueron impuestas en la resolución de fecha veinte de junio de dos mil doce, dictada dentro del procedimiento de responsabilidad administrativa número *****.
Ciertamente, de haber tomado en cuenta la cuestión que efectivamente se planteó en el escrito inicial de demanda, la Sala recurrida no habría llegado a concluir el sobreseimiento de la presente causa administrativa, tal y como se demostrará a continuación. En efecto, para sostener la anterior afirmación, en principio resulta pertinente analizar el instituto jurídico de la prescripción, entendido en su sentido negativo como la extinción de un derecho o acción de cualquier
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clase por el simple transcurso del tiempo en las condiciones prevista por la ley. […]
Sirve de sustento a lo anteriormente expuesto, por los principios jurídicos que la sustentan, la jurisprudencia emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyos datos de identificación, rubro y texto, se transcriben a continuación:
[…]
PRESCRIPCIÓN DE LA PENA. SU ESTUDIO NO ES PROCEDENTE EN EL JUICIO DE AMPARO DIRECTO PROMOVIDO CONTRA LA SENTENCIA CONDENATORIA QUE LA IMPUSO […]
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO […]
De ahí que, si el oficio número *****, de fecha diecinueve de abril de dos mil dieciséis, suscrito por el Director de Quejas, Denuncias y Responsabilidad Patrimonial, de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado, únicamente tuvo por objeto solicitar al Secretario de Educación de Guanajuato, que procediera a ejecutar las sanciones administrativas que le fueron impuestas a mi autorizante en la resolución de fecha veinte de junio de dos mil doce, dictada dentro del procedimiento de responsabilidad administrativa número *****; entonces, debe concluirse que al no constituir el acto mediante el cual se ejecutaron o materializaron dichas sanciones administrativas, mi autorizante no tenía la obligación o carga de impugnarlo dentro del presente proceso administrativo.
En efecto, mi autorizante no tenía la obligación o carga de impugnar dentro del presente proceso administrativo, el oficio número *****, de fecha diecinueve de abril de dos mil dieciséis, porque contrario a lo aducido en la sentencia recurrida, dicho acto no incide de manera directa e inmediata en la esfera jurídica de la actora, ya que por virtud de éste no se le privó de su empleo ni de las prestaciones económicas derivadas del mismo, pues se repite, tal oficio únicamente tuvo por
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objeto solicitar al Secretario de Educación de Guanajuato, que procediera a ejecutar las sanciones administrativas respectivas.
Por otra parte, debe decirse que la Sala recurrida se equivoca al estimar que el acto aquí impugnado consistente en el oficio número *****, de fecha veinticinco de abril de dos mil dieciséis, dictado por el Director de lo Contencioso, de la Dirección General de la Consejería Legal, de la Secretaría de Educación de Guanajuato, fue emitido en cumplimiento al diverso oficio número *****, de fecha diecinueve de abril de dos mil dieciséis; pues lo cierto es que ambos actos se emitieron en cumplimiento a la resolución definitiva de fecha veinte de junio de dos mil doce, dictada dentro del Procedimiento de Responsabilidad Administrativa *****, mediante la cual se impusieron a la actora las sanciones administrativas de destitución e inhabilitación del cargo por un mes.
De donde se sigue, que ninguna afectación o perjuicio le causó a mi autorizante la emisión del aludido número *****,…ya que tal oficio tuvo la misma finalidad que la propia resolución definitiva en la que se impusieron las sanciones administrativas respectivas, esto es, ordenar su ejecución o materialización, pero no entrañó la ejecución misma.
En cambio, resulta ser el acto aquí impugnado, consistente en el oficio número *****, de fecha veinticinco de abril de dos mil dieciséis, mediante el cual se aplicaron, ejecutaron y materializaron las sanciones administrativas impuestas a mi autorizante, el que define su situación jurídica, y por consiguiente, incide de manera directa e inmediata en su esfera de derechos, por que a través de dicho acto se le privó de su empleo y de las prestaciones económicas derivadas del mismo.
Por consiguiente, al haberse demostrado que el oficio número *****,…no define la situación jurídica de mi autorizante, ni tampoco le causa una afectación o perjuicio en su esfera de derechos, es evidente que no tenía la obligación o carga de impugnar dicho acto dentro de esta causa administrativa, por lo que se torna irrelevante que haya optado por no ampliar su escrito inicial de demanda en contra de tal oficio. […]
SEGUNDO.- Por otra parte, también debe decirse que el multicitado oficio número *****,…no define la situación jurídica de mi autorizante porque no le causa una afectación o perjuicio a su esfera de derechos, en razón
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de que la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, así como el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, no prevén que la facultad del Estado para ejecutar y aplicar las sanciones administrativas impuestas, se suspenda o interrumpa por la emisión de actos dictados con posterioridad a que haya adquirido firmeza la resolución en la que éstas se impusieron. […]
Por consiguiente, si en el cuerpo normativo de aplicación supletoria no está prevista la interrupción o suspensión del plazo de prescripción de la ejecución de las sanciones administrativas, es evidente que se torna irrelevante que con anterioridad a la emisión del acto aquí impugnado, se haya dictado el oficio número *****,…porque en tal oficio no se materializaron ni ejecutaron las sanciones correspondientes, sino que en dicho acto solamente se solicitó al Secretario de Educación del Estado, que procediera a ejecutar las sanciones administrativas que le fueron impuestas a mi autorizante en la resolución de fecha veinte de junio de dos mil doce, dictada dentro del procedimiento de responsabilidad administrativa número *****.
De tal suerte que, si ese acto no tuvo como efecto interrumpir o suspender el aludido plazo de prescripción en el que mi autorizante fundó las pretensiones que hizo valer en escrito inicial de demanda, entonces no existe razón válida ni suficiente para considerar que ese oficio era el que definía la situación jurídica de la actora, porque ningún perjuicio o afectación le deparó la emisión del mismo.
Por tanto, ninguna consecuencia jurídica, mucho menos el sobreseimiento del presente proceso administrativo debe acarrearle a la actora que haya optado por no impugnar el multicitado oficio número *****,…; porque se repite, el único acto que le afecta en su interés jurídico es el oficio número *****, de fecha veinticinco de abril de dos mil dieciséis, mediante el cual se aplicaron y ejecutaron las sanciones administrativas de destitución e inhabilitación del cargo por un mes, que se le habían impuesto.
TERCERO.- Finalmente, debe destacarse que también es incorrecto lo considerado en la sentencia recurrida en cuanto a que el Director de lo Contencioso de la Secretaría de Educación de Guanajuato, no actuó motu proprio sino en cumplimiento a la determinación tomada por el
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Director de Quejas, Denuncias y Responsabilidad Patrimonial de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado, y que es el acto de dicha autoridad, contenido en el oficio *****,…el que incide de manera directa e inmediata en la esfera jurídica de la actora, porque contrario a lo aducido en la sentencia recurrida, el acto contenido en el oficio citado en último término, no afecta la esfera jurídica de mi autorizante sino que éste solamente vincula a la autoridad que le fue dirigido.
Ciertamente el oficio *****,…solamente vincula a la autoridad que le fue dirigido, y que lo es el Secretario de Educación de Guanajuato, para que en el ámbito de la esfera de su competencia ejecute las sanciones impuestas a mi autorizante, acorde con lo que dispone el artículo 19 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, que prevé un sistema claro y bien definido de dividir la competencia de la autoridad sancionadora y la autoridad en cargada de la ejecución de la misma.
De manera tal, que conforme a lo establecido en dicho precepto legal, corresponde a la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado, imponer las sanciones y notificar al titular de la dependencia o entidad para que proceda a su ejecución, por lo que la responsabilidad de dicha ejecución corresponde exclusivamente a esta autoridad…, y por lo mismo, es su acto el que vincula jurídicamente al servidor público sancionado mediante la ejecución de la sanción previamente impuesta. […]
Por tanto, no queda lugar a dudas que si el Director de lo Contencioso, de la Dirección General de la Consejería Legal, de la Secretaría de Educación de Guanajuato, emitió el oficio número *****,…en observancia al ámbito competencial que legalmente le atañe,…lo cierto es que dicho acto es el que le causa un perjuicio y afectación a los derechos de la actora material, y por ende, sí cuenta con interés jurídico para instar la presente causa administrativa en los términos que lo hizo en su escrito inicial de demanda […]
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio de los agravios expuestos por el recurrente, se relatan los antecedentes del presente asunto:
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I. El 21 veintiuno de junio de 2016 dos mil dieciséis, la ciudadana *****, por su propio derecho, acudió ante este Tribunal a demandar la nulidad del oficio *****, emitido el 25 veinticinco de abril de 2016 dos mil dieciséis, por el Director de lo Contencioso, de la Dirección General de la Consejería Legal, de la Secretaría de Educación de Guanajuato.
II. Por orden de turno le tocó conocer y resolver el proceso a la Tercera Sala de este Tribunal, quien el 6 seis de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, decretó el sobreseimiento por actualizarse la hipótesis prevista en el artículo 261, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia para el Estado y los Municipios de Guanajuato. Inconforme con lo anterior, la parte actora a través de su autorizado recurrió la sentencia de mérito.
QUINTO. Estudio de los agravios planteados. Los agravios esgrimidos se analizarán de manera conjunta al encontrarse relacionados entre sí, con fundamento en la siguiente tesis jurisprudencial1, de aplicación analógica al presente, cuyo rubro dice: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO.»
En cumplimiento a lo ordenado el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, a saber:
1 Tesis VI.2o.C.J/304, del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Sexto Circuito, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, México, Novena Época, t. XXIX, Febrero de 2009, p. 1677
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…el amparo solicitado se concede para el efecto de que la autoridad responsable deje insubsistente la sentencia reclamada, y en los términos de esta ejecutoria, emita otra en la cual, partiendo de la premisa consistente en que no se actualiza la causa de improcedencia prevista en el 261, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, relativa a la falta de interés jurídico de la parte actora en el proceso administrativo *****, resuelva el caso como en derecho corresponda, prescindiendo de todo razonamiento relacionado con que el oficio *****constituye un acto que deriva de otro consentido, al formar parte de la litis tanto el acuerdo de doce de abril de dos mil dieciséis, como el oficio *****, de diecinueve de abril siguiente, dirigido al Director de lo Contencioso de la Secretaría de Educación de Guanajuato, por el Director de Quejas, Denuncias y Responsabilidad Patrimonial de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado de Guanajuato, con la finalidad de ordenar la ejecución de la sanción materia del expediente *****…
Énfasis añadido.
El argumento de agravio que esgrime el recurrente, resulta fundado y suficiente para revocar la sentencia de origen, en atención a las siguientes consideraciones:
En esencia, señala el autorizado de ***** que la A quo, causa agravio a su autorizante, porque consideró que la accionante no tiene interés jurídico para impugnar el oficio número *****, de fecha 25 veinticinco de abril de 2016 dos mil dieciséis, mediante el cual se aplicaron, ejecutaron y materializaron las sanciones administrativas impuestas en la resolución dictada dentro del procedimiento de responsabilidad administrativa número *****, transgrediendo los principios de exhaustividad y congruencia al soslayar el verdadero planteamiento en el que fundó las pretensiones.
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En ese sentido, la Magistrada de la Tercera Sala indicó que el referido oficio no incide de manera directa e inmediata en la esfera jurídica de la actora, pues el Director de lo Contencioso de la Secretaría de Educación de Guanajuato actuó en cumplimiento a la determinación tomada por el Director de Quejas, Denuncias y Responsabilidad Patrimonial de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado, mediante el oficio número *****, por lo cual el acto controvertido no es el que define la situación jurídica de la actora; por ello, la falta de afectación a su interés.
Le asiste la razón al recurrente, cuando manifiesta que el oficio impugnado constituye el acto por virtud del cual se ejecuta o materializa la sanción administrativa, incidiendo de manera directa e inmediata en su esfera de derechos, de ahí su interés jurídico para promover y lo fundado del agravio.
En primer término, se precisa que la noción de interés jurídico a cargo de quien promueva el proceso administrativo, encuentra sustento en lo dispuesto por la fracción I, inciso a), del artículo 251 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, que a la letra indica:
Artículo 251. Sólo podrán intervenir en el proceso administrativo, las personas que tengan un interés jurídico que funde su pretensión:
I. Tendrán el carácter de actor:
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a) Los particulares que sean afectados en sus derechos y bienes por un acto o resolución administrativa; y»
Esto es, para acreditarse con el carácter de parte en un proceso administrativo, debe probarse suficientemente:
i. Una afectación real y directa a un derecho o un bien; ii. La existencia de un acto o resolución administrativa; iii. Un nexo causal entre los dos extremos anteriores que además coincida en una misma persona física o moral.
Es ilustrativo para respaldar lo anterior, el contenido de la siguiente tesis aislada2:
«INTERÉS JURÍDICO, DEFINICIÓN DE. El interés jurídico del promovente, ya fuere en el incidente de suspensión o en el juicio de garantías, debe sustentarse en un derecho objetivo reconocido por la ley, es decir, tal interés a que se refiere la Ley de Amparo ha de demostrarse en ciertos casos con el documento o medio de convicción idóneo con fuerza y valor probatorio pleno por el que una persona demuestra la titularidad de un derecho tutelado por la ley, mediante el cual pone en movimiento a la autoridad jurisdiccional federal para que ésta resuelva lo conducente en relación con la afectación alegada de ese derecho, lo cual para el juzgador en materia de amparo debe ser eficientemente probado; empero, tratándose de una controversia judicial del orden común, la autoridad judicial, de acuerdo con las normas aplicables al caso, decidirá si a alguna de las partes le asiste o no un derecho subjetivamente tutelado por la ley de la materia aplicable.
2Número de registro 180609 correspondiente a la novena época.
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Énfasis añadido.
Así, el interés jurídico se identifica con el «derecho subjetivo», esto es, aquel derecho que derivado de la norma objetiva se concreta en forma individual, otorgándole una facultad o potestad de exigencia oponible a la autoridad. Lo anterior, se robustece con la jurisprudencia emitida por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que se cita como criterio orientador:
INTERES JURIDICO, NOCION DE. PARA LA PROCEDENCIA DEL AMPARO. El interés jurídico necesario para poder acudir al juicio de amparo ha sido abundantemente definido por los tribunales federales especialmente por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Al respecto, se ha sostenido que el interés jurídico puede identificarse con lo que se conoce como derecho subjetivo, es decir, aquel derecho que, derivado de la norma objetiva, se concreta en forma individual en algún objeto determinado otorgándole una facultad o potestad de exigencia oponible a la autoridad. Así tenemos que el acto de autoridad que se reclame tendrá que incidir o relacionarse con la esfera jurídica de algún individuo en lo particular. De esta manera no es suficiente, para acreditar el interés jurídico en el amparo, la existencia de una situación abstracta en beneficio de la colectividad que no otorgue a un particular determinado la facultad de exigir que esa situación abstracta se cumpla. Por ello, tiene interés jurídico sólo aquel a quien la norma jurídica le otorga la facultad de exigencia referida y, por tanto, carece de ese interés cualquier miembro de la sociedad, por el solo hecho de serlo, que pretenda que las leyes se cumplan. Estas características del interés jurídico en el juicio de amparo son conformes con la naturaleza y finalidades de nuestro juicio constitucional. En efecto, conforme dispone el artículo 107, fracciones I y II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el juicio de amparo deberá ser promovido sólo por la parte que resienta el agravio causado por el acto reclamado, para que la sentencia que se dicte sólo la proteja a ella, en cumplimiento
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del principio conocido como de relatividad o particularidad de la sentencia. 3
Asimismo, resulta conducente acudir a la tesis4 siguiente:
LEGITIMACIÓN PARA INTERVENIR EN EL PROCESO ADMINISTRATIVO ANTE EL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO. CORRESPONDE SÓLO A QUIEN TENGA UN INTERÉS JURÍDICO. De acuerdo con los artículos 9 y 261, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, no basta con un interés legítimo para acudir al proceso administrativo ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, sino que se requiere de un interés jurídico, que es el que corresponde al derecho subjetivo, entendiendo como tal la facultad o potestad de exigencia, cuya institución consigna la norma objetiva del derecho y supone la conjunción de dos elementos inseparables: a) una facultad de exigir y, b) una obligación correlativa traducida en el deber jurídico de cumplir dicha exigencia. De tal manera que la legitimación para intervenir en el citado proceso corresponde sólo a quien tenga un interés jurídico y no a aquel que posea una mera facultad o potestad, o tenga un interés simple, es decir, a quien la norma jurídica objetiva no establezca en su favor alguna facultad de exigir.
De esta manera, la legitimación para intervenir en el proceso administrativo corresponde sólo a quien tenga un interés jurídico, y como parte del presupuesto procesal en estudio, es necesaria la existencia de una afectación, agravio o perjuicio al derecho tutelado jurídicamente del promovente, con motivo del acto de autoridad combatido,
3 Tesis: 856, Octava Época, Registro: 394812, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Apéndice de 1995 Tomo VI, Parte TCC Materia(s): Común, Página: 584. 4 Tesis: XVI.2o.A.T.4 A, Novena Época Registro: 166362 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, Septiembre de 2009, Materia(s): Administrativa Página: 3149.
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mismo que deberá apreciarse en forma real, directa e inmediata.
Entonces, para efectos de sustanciar un proceso administrativo, en el que se pretenda la restitución de un derecho violentado, resultaba necesario que quien recurre acreditara precisamente ese nexo entre el acto reclamado y la afectación a su esfera de derechos.
Así pues, la actora señaló en su escrito inicial como acto impugnado: «El oficio número *****, de fecha veinticinco de abril de dos mil dieciséis, mediante el cual el C. Director de lo Contencioso, de la Dirección General de la Consejería Legal, de la Secretaría de Educación de Guanajuato, procedió a ejecutar y aplicar las sanciones administrativas…»5, del cual se tuvo por plenamente acreditada su existencia por corresponder a un documento público original. Luego, el citado oficio ***** indica: ***** […] Por instrucciones de…Secretario de Educación de Guanajuato y con relación al oficio *****…, mediante el que se solicitó proceder con los trámites legales correspondientes para la aplicación de la sanción administrativa que le fue determinada,…
Así las cosas, atentamente le informamos que las sanciones administrativas de destitución e inhabilitación por 1 un mes,…son de aplicársele y se le aplican, quedando firmes para los efectos legales correspondientes, debiendo operar a partir de la fecha en que personalmente se le notifique el presente documento.
Lo anterior con fundamento en lo dispuesto por los artículos…6
5 Foja 3 del sumario primigenio. 6 Considerando Segundo de la resolución recurrida, visible a foja 235 del expediente de origen.
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De la transcripción previa se desprende la existencia de un acto de autoridad por el que se hacen efectivas las sanciones administrativas de destitución e inhabilitación por un mes, determinando que se aplican, quedan firmes y surten efectos a partir de la fecha de su notificación, sumado al reconocimiento expreso del Director de lo Contencioso de la Dirección General de la Consejería Legal de la Secretaría de Educación, sobre la consecución de los trámites legales a efecto de aplicar la sanción administrativa7, lo que acredita que ***** es el sujeto del acto administrativo del cual se inconformó.
Sirve de apoyo a lo anterior el criterio8 emitido por la Segunda Sala de este tribunal, bajo el rubro y texto siguientes:
INTERES JURÍDICO. LO TIENEN QUIENES SON DESTINATARIOS DE UN ACTO ADMINISTRATIVO.- El interés jurídico que funda la pretensión del acto deriva, de manera evidente, del hecho de ser destinatario de un acto administrativo cuya existencia ha sido debidamente acreditada en autos del presente juicio y que, al ser dirigido a dicho gobernado, pudiera infringir en su perjuicio las disposiciones legales aplicables, por lo que no es atendible el razonamiento del sobreseimiento.
Cabe precisar, que el interés jurídico al que hace referencia el aludido artículo 251 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, implica la afectación de los derechos de la parte actora, o de sus bienes. De tal suerte,
7 Véase la manifestación por parte de esa autoridad demandada al momento de proferir su contestación de demanda a foja 128 del sumario de origen. 8 Publicado en el boletín de Criterios y Tesis aprobados por el Pleno 1987-1996, que obra en la página 46.
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que de la resolución emitida por el Director de lo Contencioso de la Dirección General de la Consejería Legal de la Secretaría de Educación de Guanajuato, se advierte que tuvo como efecto inmanente la separación del puesto de trabajadora docente adscrita a dicha Secretaría, de ahí su interés jurídico y la afectación en sus derechos.
Por tanto, se colige que es fundado el motivo de agravio en cuanto a que la actora sí tiene interés jurídico para instar el proceso administrativo.
En tales circunstancias, ante lo fundado del agravio esgrimido por el reclamante, y con la finalidad de no dejar en incertidumbre jurídica a las partes, lo procedente es reasumir jurisdicción; lo que implica que este Pleno se hará cargo de los aspectos no abordados en la sentencia de mérito para efecto de analizar y examinar los conceptos de impugnación que la A quo omitió abordar en el fallo reclamado.
Al efecto, sirve de sustento la jurisprudencia9 cuyo texto y rubro señalan: «RECLAMACIÓN. CUANDO EL PLENO DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO, AL RESOLVER EL RECURSO RELATIVO, MODIFICA O REVOCA LA SENTENCIA RECURRIDA, DEBE ESTUDIAR LOS CONCEPTOS DE IMPUGNACIÓN NO ANALIZADOS POR EL A QUO».
SEXTO. Jurisdicción Reasumida. En esencia, la parte actora en el proceso de origen, señala que con fundamento
9 Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y publicado en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, décimo época, tesis XVI.1o.A.T. J/28 (9a.) en la del Libro IX, Junio de 2012, tomo 2, página 757.
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en el artículo 219 y 220 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se encuentra prescrita la facultad del Director de lo Contencioso, de la Dirección General de la Consejería Legal, de la Secretaría de Educación de Guanajuato, para aplicarle la sanción administrativa que le fue determinada en el Procedimiento de responsabilidad administrativa *****, consistente en la sanciones administrativas de destitución e inhabilitación por un mes, continúa precisando la parte actora que el artículo 27 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato, es omisa en torno al tema de la prescripción de la ejecución de la sanción, es por ello que debe acudirse al Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Los conceptos de impugnación se analizarán de manera conjunta, al encontrarse relacionados. Ello, de conformidad con lo establecido en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO10».
Este Pleno, los considera infundados, bajo los siguientes argumentos jurídicos.
Los artículos 46 Octies de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios -vigente en el momento en que
10Registro: 167961, Tesis VI.2o.C. J/304, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, tomo XXIX, de Febrero de 2009 dos mil nueve, visible a página 1677.
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cometió la conducta infractora-; y 133 del Código de la Materia establecen:
Artículo 46 Octies.- El procedimiento de responsabilidad administrativa se instaurará, sustanciará y resolverá con arreglo a las disposiciones de esta Ley. A falta de disposición expresa y en cuanto no se oponga a lo dispuesto por este ordenamiento, se estará a lo establecido en el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Artículo 133. Los procedimientos administrativos especiales creados y regulados como tales por otros ordenamientos, se regirán supletoriamente por el presente Código, cuando la ley que los regula no prevea la supletoriedad de otro ordenamiento.
Se puntualiza en principio, que el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, sí es supletorio en lo no previsto en la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, en el procedimiento de responsabilidad administrativa, pero solo durante la instauración, sustanciación y resolución del disciplinario, siempre y cuando la Ley de Responsabilidades mencionada contemple la figura a suplir; empero, en el caso en estudio no contempla la prescripción de la ejecución de una sanción.
En torno al tema es aplicable la siguiente jurisprudencia11 cuyo rubro y textos señalan:
11 Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, décima época, tesis: 2a./J. 34/2013 (10a.), p. 1065, registro 2003161.
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SUPLETORIEDAD DE LAS LEYES. REQUISITOS PARA QUE OPERE. La aplicación supletoria de una ley respecto de otra procede para integrar una omisión en la ley o para interpretar sus disposiciones y que se integren con otras normas o principios generales contenidos en otras leyes. Así, para que opere la supletoriedad es necesario que: a) El ordenamiento legal a suplir establezca expresamente esa posibilidad, indicando la ley o normas que pueden aplicarse supletoriamente, o que un ordenamiento establezca que aplica, total o parcialmente, de manera supletoria a otros ordenamientos; b) La ley a suplir no contemple la institución o las cuestiones jurídicas que pretenden aplicarse supletoriamente o, aun estableciéndolas, no las desarrolle o las regule deficientemente; c) Esa omisión o vacío legislativo haga necesaria la aplicación supletoria de normas para solucionar la controversia o el problema jurídico planteado, sin que sea válido atender a cuestiones jurídicas que el legislador no tuvo intención de establecer en la ley a suplir; y, d) Las normas aplicables supletoriamente no contraríen el ordenamiento legal a suplir, sino que sean congruentes con sus principios y con las bases que rigen específicamente la institución de que se trate.
De lo antes narrado se puede colegir, que en el procedimiento disciplinario la norma de manera directa establece que prescribe la facultad de las autoridades administrativas en dos momentos, antes de substanciarse el procedimiento administrativo disciplinario12, o de manera interpretativa, y con la finalidad de no dejar en estado de indefensión a los servidos públicos, durante la tramitación del procedimiento disciplinario, análisis realizado por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y del Trabajo del Decimosexto Circuito, en el cual se contempla el reinicio de la prescripción, tal como quedó plasmado en la tesis aislada que a continuación se reproduce: «RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS DEL ESTADO DE GUANAJUATO Y SUS MUNICIPIOS. LOS
12 Artículo 27.- La facultad para fincar la responsabilidad administrativa prescribirá en los siguientes plazos…
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PLAZOS PARA QUE OPERE LA PRESCRIPCIÓN DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA AUTORIDAD QUE SE INTERRUMPEN CON EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO RESPECTIVO, REINICIAN A PARTIR DE QUE SURTE EFECTOS LA NOTIFICACIÓN DE LA CITACIÓN PARA LA AUDIENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 48 DE LA LEY RELATIVA13».
En esta línea argumentativa, tenemos que en materia de responsabilidades administrativas solo existe prescripción, antes de la instauración del procedimiento administrativo disciplinario, durante y hasta la emisión de la resolución, dado que la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios -vigente en el momento en que cometió la conducta infractora-, más no se contempla la figura o cuestión jurídica de la prescripción en caso de la ejecución de sanción; por ello, no es procedente considerar la supletoriedad en este asunto del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, pues es de explorado derecho que para poder aplicar supletoriamente una norma respecto a otra, es necesario que se cubran los siguiente requisitos14:
a) El ordenamiento legal a suplir establezca expresamente esa posibilidad, indicando la ley o normas que pueden aplicarse supletoriamente, o que un ordenamiento establezca que aplica, total o parcialmente, de manera supletoria a otros ordenamientos;
13 Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Sexto Circuito, “Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta”, México, novena época, t. XVI.1o.A.T.21 A, p. 2829. 14 Ejecutoria pronunciada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, tesis: 2a./J. 34/2013 (10a.), página 1065.
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b) La ley a suplir no contemple la institución o las cuestiones jurídicas que pretenden aplicarse supletoriamente o, aun estableciéndolas, no las desarrolle o las regule deficientemente;
c) Esa omisión o vacío legislativo haga necesaria la aplicación supletoria de normas para solucionar la controversia o el problema jurídico planteado, sin que sea válido atender a cuestiones jurídicas que el legislador no tuvo intención de establecer en la ley a suplir; y,
d) Las normas aplicables supletoriamente no contraríen el ordenamiento legal a suplir, sino que sean congruentes con sus principios y con las bases que rigen específicamente la institución de que se trate.
Es ilustrativa para lo anterior la siguiente tesis15 de jurisprudencia cuyo rubro y texto señalan:
«LAGUNA JURÍDICA O DEL DERECHO» O «VACÍO LEGISLATIVO». PARA LLENARLO EL JUZGADOR DEBE ACUDIR, PRIMERO, A LA SUPLETORIEDAD O LA ANALOGÍA Y, DESPUÉS, A LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO. Se denomina «laguna jurídica o del derecho» o «vacío legislativo» a la ausencia de reglamentación legislativa en una materia concreta; esto es, se trata de la omisión en el texto de la ley, de la regulación específica a una determinada situación, parte o negocio; con ello se obliga a los operadores jurídicos a emplear técnicas sustitutivas con las cuales puedan obtener una respuesta eficaz a la expresada tara legal. Así, las lagunas o vacíos legislativos pueden deberse a la negligencia o falta de
15 Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito, décima época, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Tesis: XI.1o.A.T.11 K (10a.), página 1189, registro: 2005156.
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previsión del legislador (involuntarias) o a que éste, a propósito, deja sin regulación determinadas materias (voluntarias), o bien, a que las normas son muy concretas, que no comprenden todos los casos de la misma naturaleza o son muy generales y revelan en su interior vacíos que deben ser llenados por el juzgador, con un proceso de integración, mediante dos sistemas: a) la heterointegración, llamada también derecho supletorio o supletoriedad; y, b) la autointegración, reconocida expresamente por la mayoría de los ordenamientos como analogía y principios generales del derecho. En estas condiciones, el uso de la analogía implica necesariamente creación o innovación del derecho, y pueden distinguirse dos clases resaltantes de ésta: la «legis» y la «iuri»; y es aceptada bajo dos condiciones, a saber: a) La falta expresa de la norma aplicable al supuesto concreto; y, b) Igualdad esencial de los hechos. En conclusión, es imposible que la mente humana pueda prever y regular con normas adecuadas todos los innumerables casos futuros en particular; sin embargo, el silencio, oscuridad o insuficiencia de la ley no autoriza a los Jueces o tribunales a dejar de resolver una controversia, por lo que existen diversos métodos que el juzgador debe emplear para llenar ese vacío legislativo, siempre que no sea posible resolver una controversia, aplicando una disposición precisa de la ley y tales fuentes son: primero, la supletoriedad o la analogía y, después, los principios generales del derecho.
Por ello, en la cuestión materia de análisis, no es procedente aplicar supletoriamente el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, porque no existe un vacío jurídico, y se advierte que no fue una omisión de legislador, por el contrario al tratarse ya de la ejecución de una conducta que quedó probada su realización, solo quedaría pendiente la aplicación; en este sentido, es dable considerar que existe un interés de la sociedad por evitar y, en su caso, sancionar las actividades ilícitas de los servidores públicos, evidentemente al existir una determinación jurisdiccional firme donde quedó debidamente acreditada la conducta que cometió la
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servidora pública hoy recurrente, ya no existe duda respecto de la falta que cometió.
Ello aunado que en la especie el ordinal 46 Octies de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios -vigente en el momento en que cometió la conducta infractora-, no establece la supletoriedad de la codificación administrativa local respecto a la ejecución de las sanciones, pues es claro el ordinal en acotar que dicho ordenamiento general sólo se aplica de forma supletoria en la instauración, sustanciación, y resolución del procedimiento de responsabilidad administrativa.
Sin que sea válido hacer extensiva dicha suplencia, incluso introduciendo instituciones o figuras que el legislador ordinario no previo. Pues ello desnaturalizaría la teleología de la norma y contravendría las reglas de la suplencia e integración aceptada por nuestro más alto Tribunal.
Como puede verse de la exposición de motivos de la Ley Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus municipios, deja en claro la intención de que los funcionarios públicos se comporten con honradez, lealtad, imparcialidad, economía y eficacia; y define, entre otras, las obligaciones administrativas (se parte de un catálogo establecido por el legislador que sujeta a todo servidor público); las responsabilidades en que incurren por su incumplimiento; los medios para identificarlo y las sanciones y procedimientos para prevenirlo y corregirlo.
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Esa facultad disciplinaria tiene su fundamento en el servicio público que el Estado debe prestar a la comunidad con excelencia, y su fin es asegurar y controlar la calidad y continuidad de tal actividad que se instrumenta con las funciones, empleos, cargos y comisiones de los servidores públicos.
Esa actuación debe satisfacer los valores y cualidades de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia de la gestión o acción administrativa, que trasciendan en la calidad y peculiaridades del servicio público, acorde a conseguir o tratar de obtener los fines de la planeación y satisfacer necesidades públicas con la mayor economía y calidad. Las premisas que anteceden llevan a establecer que la administración tiene la facultad y la obligación de auto organización para cumplir sus objetivos y, en ese contexto, se inscribe el poder disciplinario.
De igual forma, como ya se mencionó, este Pleno advierte que estamos en presencia de una sanción administrativa que ya tiene certeza jurídica y donde quedó debidamente acreditado en todas sus etapas que *****16*****actualizó lo dispuesto en ordinal 12, fracción IX, de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato -vigente en el momento de la instauración17-, consisten en que el 11 once de marzo de 2011 dos mil once, maltrató físicamente a los menores *****, ***** y ***** cuando era profesora en la
16En el Amparo Directo Administrativo 795/2012, resuelto el 22 veintidós de marzo de 2013 dos mil trece, por el propio Segundo Tribunal Colegiado de Circuito en Material Administrativas y del Trabajo, en el cual le fue negada la protección constitucional. 17 Publicada en el Periódico Oficial del Estado de Guanajuato, 03 de septiembre de 2010 dos mil diez.
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Escuela Primaria Urbana número ***** “*****” en el municipio de Pénjamo, Guanajuato, conducta que constituyó una agresión, que atentó en contra de la integridad de los menores, es por ello que en caso de ejecución de sanción disciplinarias, el legislador no contempló la figura de la prescripción, pues los servidores públicos sancionados ya tienen la certeza de que se les aplicará en cualquier momento la sanción a que se hicieron acreedores.
Esto es, el bien jurídico tutelado en la prescripción de la infracción o del procedimiento disciplinario y su resolución, es la certeza jurídica del imputado, cuestión que no ocurre en el caso de la ejecución de la infracción, donde la inculpada conoce la sanción desde su imposición, más aun cuando la misma fue debatida en un proceso jurisdiccional y quedó firme; luego, en este último supuesto no se trastoca la certeza jurídica de la sancionada pues en todo momento conoció la sanción, misma que no se ha ejecutado, ya sea por la actitud omisa de la autoridad, por su propio trámite o incluso por las dificultades para notificar dicha ejecución, como aconteció en la especie.
No se soslaya en el caso en estudio, que la Convención sobre los Derechos del Niño, es clara en señalar la obligación que deben adoptar los Estados para proteger a la infancia, pues en este caso se debe procurar tener en espacio libres de violencia, más aun tratándose de una institución educativa, dicha convención señala:
…Es también obligación del Estado adoptar las medidas necesarias para dar efectividad a todos los derechos reconocidos en la Convención. Una Convención sobre los derechos del niño era
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necesaria porque aun cuando muchos países tenían leyes que protegían a la infancia, algunos no las respetaban. Para los niños esto significaba con frecuencia pobreza, acceso desigual a la educación, abandono. Unos problemas que afectaban tanto a los niños de los países ricos como pobres. En este sentido, la aceptación de la Convención por parte de un número tan elevado de países ha reforzado el reconocimiento de la dignidad humana fundamental de la infancia así como la necesidad de garantizar su protección y desarrollo. La Convención sobre los Derechos del Niño se ha utilizado en todo el mundo para promover y proteger los derechos de la infancia. Desde su aprobación, en el mundo, se han producido avances considerables en el cumplimiento de los derechos de la infancia a la supervivencia, la salud y la educación, a través de la prestación de bienes y servicios esenciales; así como un reconocimiento cada vez mayor de la necesidad de establecer un entorno protector que defienda a los niños y niñas de la explotación, los malos tratos y la violencia.
Artículo 19
1. Los Estados Partes adoptarán todas las medidas legislativas, administrativas, sociales y educativas apropiadas para proteger al niño contra toda forma de perjuicio o abuso físico o mental, descuido o trato negligente, malos tratos o explotación, incluido el abuso sexual, mientras el niño se encuentre bajo la custodia de los padres, de un representante legal o de cualquier otra persona que lo tenga a su cargo.
2. Esas medidas de protección deberían comprender, según corresponda, procedimientos eficaces para el establecimiento de programas sociales con objeto de proporcionar la asistencia necesaria al niño y a quienes cuidan de él, así como para otras formas de prevención y para la identificación, notificación, remisión a una institución, investigación, tratamiento y observación ulterior de los casos antes descritos de malos tratos al niño y, según corresponda, la intervención judicial.
Énfasis añadido.
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Así, con la obligaciones que tenemos todas las autoridades a la Convención sobre los Derechos del Niño, en aras de velar por el interés superior de los menores, el cual consiste, entre otras cosas, en asegurar a niñas, niños y adolescentes la protección y el ejercicio de sus derechos y la toma de medidas necesarias para su bienestar, no resultaría acertado reincorporar a una servidora pública que fue sancionada con una destitución por la violencia que ejerció en contra de los menores, sanción que quedó firme al confirmarse por todos las instancias; sin que sea óbice para ello, debatir una prescripción de la ejecución que la norma especial no contempla y cuya suplencia no admite la norma general aplicable, pues sería introducir una institución novedosa que el legislador no previo y que no colma ningún bien jurídico tutelado, antes bien obstaculiza la correcta prestación del servicio público y afecta al interés superior de los menores. Desde el 1 uno de septiembre de 2014 dos mil catorce, el Ejecutivo Federal presentó, con carácter de preferente, el Proyecto de Decreto para crear la Ley General para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, el cual se retoma en nuestro Estado en la Ley para una Convivencia Libre de Violencia en el Entorno Escolar para el Estado de Guanajuato y sus Municipios; así de manera relevante se destaca que en dicho instrumento se introdujeron una serie de cambios sustanciales al reconocer a niñas, niños y adolescentes como sujetos de derecho y no como objetos de protección, y al establecer una nueva estructura institucional y mecanismos innovadores para el cumplimiento y exigibilidad de sus derechos, por ello el Estado mexicano adquirió nuevas responsabilidades para
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proteger, promover y garantizar los derechos de niñas, niños y adolescentes, lo cual exige un proceso transversal de armonización legal e implementación institucional.
En el caso que nos ocupa, el derecho a la educación y el derecho a una vida libre de violencia, en donde se plasma que la escuela es uno de los espacios donde niñas, niños y adolescentes pasan la mayor parte de su tiempo, por lo que es fundamental garantizar el efectivo cumplimiento del derecho a una vida libre de toda forma de violencia y a que se resguarde su integridad personal, a fin de lograr las mejores condiciones de bienestar y el libre desarrollo de su personalidad, para la cual las autoridades de todos los niveles de gobierno, en el ámbito de sus competencias, están obligadas a tomar las medidas necesarias para prevenir, atender y sancionar cualquier acto que pueda atentar contra la integridad personal dentro o fuera del espacio escolar, así como a realizar acciones que promuevan la cultura de la paz y los derechos humanos, entre ellas, erradicar las prácticas pedagógicas discriminatorias o excluyentes que atenten contra la dignidad humana o integridad, especialmente los tratos humillantes y degradantes18. Se comparte para sustentar lo anterior, la siguiente tesis:
DERECHO A LA EDUCACIÓN. IMPLICA EL DEBER DE IMPARTIRLA EN UN AMBIENTE LIBRE DE VIOLENCIA. La educación es un derecho humano intrínseco y un medio indispensable para realizar otros derechos humanos. Ahora bien, la educación a que tiene derecho todo niño es aquella que se concibe para prepararlo para la vida cotidiana, fortalecer su capacidad de disfrutar de todos los derechos humanos y fomentar una cultura en la que prevalezcan los
18 https://www.senado.gob.mx/comisiones/educacion/Escuela_Libre_Violencia/index.php.
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valores de éstos. Asimismo, los niños tienen derecho a recibir educación que les provea las capacidades necesarias para desarrollarse y superarse en la vida. Por tanto, la prestación del servicio educativo debe transmitir los valores que hacen posible la vida en sociedad, de forma singular, el respeto a todos los derechos y las libertades fundamentales, a los bienes jurídicos ajenos y los hábitos de convivencia democrática y de respeto mutuo. En este sentido, las escuelas juegan un rol crítico en la construcción de la resiliencia y sentimientos de bienestar del niño, que han sido también vinculados a reducir la posibilidad de que éste sea victimizado en el futuro, por lo que el Estado debe garantizar el respeto a todos sus derechos humanos en el centro escolar, y avalar que se promueva una cultura de respeto a éstos. Así, es primordial que la educación se preste en un ambiente seguro y estimulante para el niño, para lo cual, las escuelas deben proveer un ambiente libre de violencia, pues aquél tiene derecho a sentirse seguro en la escuela y a no verse sometido a la opresión o humillación recurrente del hostigamiento, ya que no es exagerado señalar que la seguridad del niño en el centro escolar constituye una base fundamental para ejercer su derecho a la educación19.
Es así entonces, que en el caso en trato, los conceptos de impugnación en análisis resultan infundados, pues la justiciable pretende aplicar vía suplencia, la figura de prescripción de la sanción, la cual no fue prevista por el Legislador y no presupone una laguna normativa o su deficiente desarrollo legal; por el contrario, aceptar en la especie dicha prescripción contravendría el interés superior de los menores y el derecho de los educandos a vivir en espacios libres de violencia; ello, pues la sanción impuesta a la justiciable se encuentra firme y deviene incluso de una declaratoria jurisdiccional.
19 Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, décima época, tesis: 1a. CCCII/2015 (10a.), p.1651, registro 2010221.
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Finalmente, se patentiza que en el juicio de origen y en la sentencia que se revisa en este recurso, no se analizó la sanción impuesta, pues la misma no fue materia de debate por el recurrente y además dicha sanción, como se ha mencionado líneas arriba, quedó firme incluso en la vía jurisdiccional, por lo que desconocer su ejecución, por una pretendida prescripción no prevista en la norma, sería incluso trastocar la firmeza de la determinación del propio órgano jurisdiccional que en su oportunidad negó el amparo y protección de la justicia federal en relación a la sanción impuesta por la conducta infractora acreditada de la justiciable.
Lo anterior aunado a que en la sentencia de amparo que se cumplimenta, no se abordó el estudio de los conceptos de impugnación planteados por el hoy recurrente, pues en dicha sentencia se aludió de forma expresa a que no se estudiarían los mismos.
SÉPTIMO. Análisis de las pretensiones de reconocimiento de un derecho y de condena.
En cuanto a la pretensión ejercida por la justiciable, prevista en las fracciones II y III del artículo 255 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, este Pleno determina que no es procedente en virtud de que se reconoció la validez del acto controvertido, y para que sean procedentes las acciones secundarias, se requiere forzosamente que se decrete la nulidad del acto impugnado.
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Así, ante lo infundado de los conceptos de impugnación en el proceso de origen, lo procedente es reconocer la validez del oficio DC-055/16, mediante el cual se procede a ejecutar la sanción que le fue impuesta a la justiciable20.
Ello con fundamento en lo establecido en los artículos 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es de resolverse y se:
RESUELVE
PRIMERO. En acatamiento a la ejecutoria de amparo emitida por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito que se cumplimenta, se deja sin efectos la sentencia pronunciada por este Pleno el 22 veintidós de mayo de 2019 dos mil diecinueve.
SEGUNDO. Se revoca la sentencia de 6 seis de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, emitida por la Magistrada de la Tercera Sala en el proceso administrativo número *****, y se determina que no se sobresee el proceso de origen, por los motivos y fundamentos
20 En el amparo número ***** que se cumplimenta en esta resolución, el órgano jurisdiccional federal sólo refirió como determinación que no se actualiza la causal de improcedencia hecha valer en el proceso de origen, y señalo a este Tribunal que prescindiera de todo razonamiento relacionado con que el oficio impugnado constituye un acto que deriva de otro consentido; empero, dicho amparo no analizó el fondo del debate planteado en el conceptos de impugnación referente a la prescripción de la ejecución de la sanción, antes bien, conmino a este órgano jurisdiccional a resolver como en derecho corresponda sin marcar directriz o pauta alguna.
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expuestos en el Considerando Quinto de la presente resolución.
TERCERO. Se reasume jurisdicción y se reconoce la validez del acto impugnado, por las consideraciones jurídicas y de derecho señalas en el Considerando Sexto de este fallo.
CUARTO. No es procedente reconocer el derecho solicitado por la justiciable, por lo expuesto en el Considerando Séptimo.
QUINTO. Notifíquese a las partes, así como al Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, en su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; el Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el primero de los mencionados, quienes firman21 con el Secretario General de Acuerdos, Eliseo Hernández Campos, quien da fe.
21 Estas firmas corresponden al Toca 815/18 aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 11 once de diciembre de 2019 dos mil diecinueve.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 11 once de diciembre de 2019 dos mil diecinueve.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 815/18 PL, relativo al recurso de reclamación interpuesto por el Licenciado *****, autorizado de la parte actora, en contra de la sentencia dictada por la Magistrada de la Tercera Sala, el 6 seis de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, en el proceso administrativo número *****, mediante la cual se determinó sobreseer la causa procesal; en particular la resolución de 27 veintisiete de noviembre de 2019 dos mil diecinueve, emitida por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, correspondiente al amparo directo *****, presentado por la parte actora en contra de lo resuelto por el Pleno de este Tribunal el 22 veintidós de mayo de 2019 dos mil diecinueve, ha llegado el momento de resolver lo que en derecho procede.
TRÁMITE
I. Interposición. El 9 nueve de octubre de 2018 dos mil dieciocho, fue presentado el recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de este fallo.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 26 veintiséis de octubre de 2018 dos mil dieciocho, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
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III. Turno. El 9 nueve de enero de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la parte demandada por desahogando la vista concedida, y se ordenó remitir los autos al ponente, los cuales le fueron enviados el 5 cinco de febrero del presente año.
IV. Sentencia. Seguido el recurso por sus trámites legales, este Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, dictó resolución el 22 veintidós de mayo de 2019 dos mil diecinueve, mediante la cual se confirma la sentencia de 6 seis de septiembre de 2018 dos mil dieciocho.
V. Amparo. En desacuerdo con el fallo emitido por este Pleno; *****, por su propio derecho, promovió demanda de amparo directo administrativo; la que correspondió conocer al Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, quien determinó lo siguiente:
SEXTO.- En cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 74, fracción V, y 77, fracción I, segundo párrafo, de la Ley de Amparo, y ante la anterior violación, el amparo solicitado se concede para el efecto de que la autoridad responsable deje insubsistente la sentencia reclamada, y en los términos de esta ejecutoria, emita otra en la cual, partiendo de la premisa consistente en que no se actualiza la causa de improcedencia prevista en el 261, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, relativa a la falta de interés jurídico de la parte actora en el proceso administrativo *****, resuelva el caso como en derecho corresponda, prescindiendo de todo razonamiento relacionado con que el oficio *****constituye un acto que deriva de otro consentido, al formar parte de la litis tanto el acuerdo de doce de abril de dos mil dieciséis, como el oficio *****, de diecinueve de abril siguiente, dirigido al Director de lo Contencioso de la Secretaría de Educación de Guanajuato, por el Director de Quejas, Denuncias y Responsabilidad Patrimonial de la
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Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado de Guanajuato, con la finalidad de ordenar la ejecución de la sanción materia del expediente *****…
CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con el artículo 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción I, inciso d), 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia, como se asentó en el proveído dictado el 26 veintiséis de octubre de 2018 dos mil dieciocho.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. La parte recurrente expone lo siguiente:
PRIMERO.- Como una cuestión previa, es preciso destacar que la Sala del conocimiento estimó que en la presente causa administrativa se actualizaba la causa de improcedencia prevista en el artículo 261, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por considerar que mi autorizante carece de interés jurídico, pues desde su perspectiva, el acto impugnado consistente en el oficio número *****, de fecha veinticinco de abril de dos mil dieciséis, emitido por el Director de lo Contencioso, de la Dirección General de la Consejería Legal, de la Secretaría de Educación
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de Guanajuato, no incide de manera directa e inmediata en la esfera jurídica de la actora, porque dicho acto se emitió en cumplimiento del diverso contenido en el oficio *****, de fecha diecinueve de abril de dos mil dieciséis suscrito por el Director de Quejas, Denuncias y Responsabilidad Patrimonial de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado.
Por tanto, la Sala recurrida consideró que dicho oficio mencionado en último término, es el que incide de manera inmediata en la esfera jurídica de la actora, por lo que al no haber formado parte de la litis en este proceso administrativo, resultaba procedente decretar el sobreseimiento en términos de lo dispuesto por el artículo 262, fracción II, del código administrativo de nuestra entidad.
Sin embargo, debe decirse que tal determinación anteriormente sintetizada causa agravio a esta parte actora, porque transgrede los principios de exhaustividad y congruencia que deben regir a toda sentencia, contenidos en los artículos 287 y 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Lo previo es así, toda vez que la sentencia recurrida soslaya cuál fue la cuestión efectivamente planteada por mi autorizante, en la que fundó las pretensiones que oportunamente hizo valer en el escrito inicial de demanda, ya que indebidamente se omitió considerar que la causa de pedir consistió en que operó a favor de la actora material la prescripción de la facultad de la autoridad demandada de ejecutar las sanciones administrativas de destitución e inhabilitación del cargo por un mes, que le fueron impuestas en la resolución de fecha veinte de junio de dos mil doce, dictada dentro del procedimiento de responsabilidad administrativa número *****.
Ciertamente, de haber tomado en cuenta la cuestión que efectivamente se planteó en el escrito inicial de demanda, la Sala recurrida no habría llegado a concluir el sobreseimiento de la presente causa administrativa, tal y como se demostrará a continuación. En efecto, para sostener la anterior afirmación, en principio resulta pertinente analizar el instituto jurídico de la prescripción, entendido en su sentido negativo como la extinción de un derecho o acción de cualquier
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clase por el simple transcurso del tiempo en las condiciones prevista por la ley. […]
Sirve de sustento a lo anteriormente expuesto, por los principios jurídicos que la sustentan, la jurisprudencia emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyos datos de identificación, rubro y texto, se transcriben a continuación:
[…]
PRESCRIPCIÓN DE LA PENA. SU ESTUDIO NO ES PROCEDENTE EN EL JUICIO DE AMPARO DIRECTO PROMOVIDO CONTRA LA SENTENCIA CONDENATORIA QUE LA IMPUSO […]
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO […]
De ahí que, si el oficio número *****, de fecha diecinueve de abril de dos mil dieciséis, suscrito por el Director de Quejas, Denuncias y Responsabilidad Patrimonial, de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado, únicamente tuvo por objeto solicitar al Secretario de Educación de Guanajuato, que procediera a ejecutar las sanciones administrativas que le fueron impuestas a mi autorizante en la resolución de fecha veinte de junio de dos mil doce, dictada dentro del procedimiento de responsabilidad administrativa número *****; entonces, debe concluirse que al no constituir el acto mediante el cual se ejecutaron o materializaron dichas sanciones administrativas, mi autorizante no tenía la obligación o carga de impugnarlo dentro del presente proceso administrativo.
En efecto, mi autorizante no tenía la obligación o carga de impugnar dentro del presente proceso administrativo, el oficio número *****, de fecha diecinueve de abril de dos mil dieciséis, porque contrario a lo aducido en la sentencia recurrida, dicho acto no incide de manera directa e inmediata en la esfera jurídica de la actora, ya que por virtud de éste no se le privó de su empleo ni de las prestaciones económicas derivadas del mismo, pues se repite, tal oficio únicamente tuvo por
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objeto solicitar al Secretario de Educación de Guanajuato, que procediera a ejecutar las sanciones administrativas respectivas.
Por otra parte, debe decirse que la Sala recurrida se equivoca al estimar que el acto aquí impugnado consistente en el oficio número *****, de fecha veinticinco de abril de dos mil dieciséis, dictado por el Director de lo Contencioso, de la Dirección General de la Consejería Legal, de la Secretaría de Educación de Guanajuato, fue emitido en cumplimiento al diverso oficio número *****, de fecha diecinueve de abril de dos mil dieciséis; pues lo cierto es que ambos actos se emitieron en cumplimiento a la resolución definitiva de fecha veinte de junio de dos mil doce, dictada dentro del Procedimiento de Responsabilidad Administrativa *****, mediante la cual se impusieron a la actora las sanciones administrativas de destitución e inhabilitación del cargo por un mes.
De donde se sigue, que ninguna afectación o perjuicio le causó a mi autorizante la emisión del aludido número *****,…ya que tal oficio tuvo la misma finalidad que la propia resolución definitiva en la que se impusieron las sanciones administrativas respectivas, esto es, ordenar su ejecución o materialización, pero no entrañó la ejecución misma.
En cambio, resulta ser el acto aquí impugnado, consistente en el oficio número *****, de fecha veinticinco de abril de dos mil dieciséis, mediante el cual se aplicaron, ejecutaron y materializaron las sanciones administrativas impuestas a mi autorizante, el que define su situación jurídica, y por consiguiente, incide de manera directa e inmediata en su esfera de derechos, por que a través de dicho acto se le privó de su empleo y de las prestaciones económicas derivadas del mismo.
Por consiguiente, al haberse demostrado que el oficio número *****,…no define la situación jurídica de mi autorizante, ni tampoco le causa una afectación o perjuicio en su esfera de derechos, es evidente que no tenía la obligación o carga de impugnar dicho acto dentro de esta causa administrativa, por lo que se torna irrelevante que haya optado por no ampliar su escrito inicial de demanda en contra de tal oficio. […]
SEGUNDO.- Por otra parte, también debe decirse que el multicitado oficio número *****,…no define la situación jurídica de mi autorizante porque no le causa una afectación o perjuicio a su esfera de derechos, en razón
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de que la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, así como el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, no prevén que la facultad del Estado para ejecutar y aplicar las sanciones administrativas impuestas, se suspenda o interrumpa por la emisión de actos dictados con posterioridad a que haya adquirido firmeza la resolución en la que éstas se impusieron. […]
Por consiguiente, si en el cuerpo normativo de aplicación supletoria no está prevista la interrupción o suspensión del plazo de prescripción de la ejecución de las sanciones administrativas, es evidente que se torna irrelevante que con anterioridad a la emisión del acto aquí impugnado, se haya dictado el oficio número *****,…porque en tal oficio no se materializaron ni ejecutaron las sanciones correspondientes, sino que en dicho acto solamente se solicitó al Secretario de Educación del Estado, que procediera a ejecutar las sanciones administrativas que le fueron impuestas a mi autorizante en la resolución de fecha veinte de junio de dos mil doce, dictada dentro del procedimiento de responsabilidad administrativa número *****.
De tal suerte que, si ese acto no tuvo como efecto interrumpir o suspender el aludido plazo de prescripción en el que mi autorizante fundó las pretensiones que hizo valer en escrito inicial de demanda, entonces no existe razón válida ni suficiente para considerar que ese oficio era el que definía la situación jurídica de la actora, porque ningún perjuicio o afectación le deparó la emisión del mismo.
Por tanto, ninguna consecuencia jurídica, mucho menos el sobreseimiento del presente proceso administrativo debe acarrearle a la actora que haya optado por no impugnar el multicitado oficio número *****,…; porque se repite, el único acto que le afecta en su interés jurídico es el oficio número *****, de fecha veinticinco de abril de dos mil dieciséis, mediante el cual se aplicaron y ejecutaron las sanciones administrativas de destitución e inhabilitación del cargo por un mes, que se le habían impuesto.
TERCERO.- Finalmente, debe destacarse que también es incorrecto lo considerado en la sentencia recurrida en cuanto a que el Director de lo Contencioso de la Secretaría de Educación de Guanajuato, no actuó motu proprio sino en cumplimiento a la determinación tomada por el
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Director de Quejas, Denuncias y Responsabilidad Patrimonial de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado, y que es el acto de dicha autoridad, contenido en el oficio *****,…el que incide de manera directa e inmediata en la esfera jurídica de la actora, porque contrario a lo aducido en la sentencia recurrida, el acto contenido en el oficio citado en último término, no afecta la esfera jurídica de mi autorizante sino que éste solamente vincula a la autoridad que le fue dirigido.
Ciertamente el oficio *****,…solamente vincula a la autoridad que le fue dirigido, y que lo es el Secretario de Educación de Guanajuato, para que en el ámbito de la esfera de su competencia ejecute las sanciones impuestas a mi autorizante, acorde con lo que dispone el artículo 19 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, que prevé un sistema claro y bien definido de dividir la competencia de la autoridad sancionadora y la autoridad en cargada de la ejecución de la misma.
De manera tal, que conforme a lo establecido en dicho precepto legal, corresponde a la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado, imponer las sanciones y notificar al titular de la dependencia o entidad para que proceda a su ejecución, por lo que la responsabilidad de dicha ejecución corresponde exclusivamente a esta autoridad…, y por lo mismo, es su acto el que vincula jurídicamente al servidor público sancionado mediante la ejecución de la sanción previamente impuesta. […]
Por tanto, no queda lugar a dudas que si el Director de lo Contencioso, de la Dirección General de la Consejería Legal, de la Secretaría de Educación de Guanajuato, emitió el oficio número *****,…en observancia al ámbito competencial que legalmente le atañe,…lo cierto es que dicho acto es el que le causa un perjuicio y afectación a los derechos de la actora material, y por ende, sí cuenta con interés jurídico para instar la presente causa administrativa en los términos que lo hizo en su escrito inicial de demanda […]
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio de los agravios expuestos por el recurrente, se relatan los antecedentes del presente asunto:
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I. El 21 veintiuno de junio de 2016 dos mil dieciséis, la ciudadana *****, por su propio derecho, acudió ante este Tribunal a demandar la nulidad del oficio *****, emitido el 25 veinticinco de abril de 2016 dos mil dieciséis, por el Director de lo Contencioso, de la Dirección General de la Consejería Legal, de la Secretaría de Educación de Guanajuato.
II. Por orden de turno le tocó conocer y resolver el proceso a la Tercera Sala de este Tribunal, quien el 6 seis de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, decretó el sobreseimiento por actualizarse la hipótesis prevista en el artículo 261, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia para el Estado y los Municipios de Guanajuato. Inconforme con lo anterior, la parte actora a través de su autorizado recurrió la sentencia de mérito.
QUINTO. Estudio de los agravios planteados. Los agravios esgrimidos se analizarán de manera conjunta al encontrarse relacionados entre sí, con fundamento en la siguiente tesis jurisprudencial1, de aplicación analógica al presente, cuyo rubro dice: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO.»
En cumplimiento a lo ordenado el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, a saber:
1 Tesis VI.2o.C.J/304, del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Sexto Circuito, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, México, Novena Época, t. XXIX, Febrero de 2009, p. 1677
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…el amparo solicitado se concede para el efecto de que la autoridad responsable deje insubsistente la sentencia reclamada, y en los términos de esta ejecutoria, emita otra en la cual, partiendo de la premisa consistente en que no se actualiza la causa de improcedencia prevista en el 261, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, relativa a la falta de interés jurídico de la parte actora en el proceso administrativo *****, resuelva el caso como en derecho corresponda, prescindiendo de todo razonamiento relacionado con que el oficio *****constituye un acto que deriva de otro consentido, al formar parte de la litis tanto el acuerdo de doce de abril de dos mil dieciséis, como el oficio *****, de diecinueve de abril siguiente, dirigido al Director de lo Contencioso de la Secretaría de Educación de Guanajuato, por el Director de Quejas, Denuncias y Responsabilidad Patrimonial de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado de Guanajuato, con la finalidad de ordenar la ejecución de la sanción materia del expediente *****…
Énfasis añadido.
El argumento de agravio que esgrime el recurrente, resulta fundado y suficiente para revocar la sentencia de origen, en atención a las siguientes consideraciones:
En esencia, señala el autorizado de ***** que la A quo, causa agravio a su autorizante, porque consideró que la accionante no tiene interés jurídico para impugnar el oficio número *****, de fecha 25 veinticinco de abril de 2016 dos mil dieciséis, mediante el cual se aplicaron, ejecutaron y materializaron las sanciones administrativas impuestas en la resolución dictada dentro del procedimiento de responsabilidad administrativa número *****, transgrediendo los principios de exhaustividad y congruencia al soslayar el verdadero planteamiento en el que fundó las pretensiones.
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En ese sentido, la Magistrada de la Tercera Sala indicó que el referido oficio no incide de manera directa e inmediata en la esfera jurídica de la actora, pues el Director de lo Contencioso de la Secretaría de Educación de Guanajuato actuó en cumplimiento a la determinación tomada por el Director de Quejas, Denuncias y Responsabilidad Patrimonial de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado, mediante el oficio número *****, por lo cual el acto controvertido no es el que define la situación jurídica de la actora; por ello, la falta de afectación a su interés.
Le asiste la razón al recurrente, cuando manifiesta que el oficio impugnado constituye el acto por virtud del cual se ejecuta o materializa la sanción administrativa, incidiendo de manera directa e inmediata en su esfera de derechos, de ahí su interés jurídico para promover y lo fundado del agravio.
En primer término, se precisa que la noción de interés jurídico a cargo de quien promueva el proceso administrativo, encuentra sustento en lo dispuesto por la fracción I, inciso a), del artículo 251 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, que a la letra indica:
Artículo 251. Sólo podrán intervenir en el proceso administrativo, las personas que tengan un interés jurídico que funde su pretensión:
I. Tendrán el carácter de actor:
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a) Los particulares que sean afectados en sus derechos y bienes por un acto o resolución administrativa; y»
Esto es, para acreditarse con el carácter de parte en un proceso administrativo, debe probarse suficientemente:
i. Una afectación real y directa a un derecho o un bien; ii. La existencia de un acto o resolución administrativa; iii. Un nexo causal entre los dos extremos anteriores que además coincida en una misma persona física o moral.
Es ilustrativo para respaldar lo anterior, el contenido de la siguiente tesis aislada2:
«INTERÉS JURÍDICO, DEFINICIÓN DE. El interés jurídico del promovente, ya fuere en el incidente de suspensión o en el juicio de garantías, debe sustentarse en un derecho objetivo reconocido por la ley, es decir, tal interés a que se refiere la Ley de Amparo ha de demostrarse en ciertos casos con el documento o medio de convicción idóneo con fuerza y valor probatorio pleno por el que una persona demuestra la titularidad de un derecho tutelado por la ley, mediante el cual pone en movimiento a la autoridad jurisdiccional federal para que ésta resuelva lo conducente en relación con la afectación alegada de ese derecho, lo cual para el juzgador en materia de amparo debe ser eficientemente probado; empero, tratándose de una controversia judicial del orden común, la autoridad judicial, de acuerdo con las normas aplicables al caso, decidirá si a alguna de las partes le asiste o no un derecho subjetivamente tutelado por la ley de la materia aplicable.
2Número de registro 180609 correspondiente a la novena época.
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Énfasis añadido.
Así, el interés jurídico se identifica con el «derecho subjetivo», esto es, aquel derecho que derivado de la norma objetiva se concreta en forma individual, otorgándole una facultad o potestad de exigencia oponible a la autoridad. Lo anterior, se robustece con la jurisprudencia emitida por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que se cita como criterio orientador:
INTERES JURIDICO, NOCION DE. PARA LA PROCEDENCIA DEL AMPARO. El interés jurídico necesario para poder acudir al juicio de amparo ha sido abundantemente definido por los tribunales federales especialmente por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Al respecto, se ha sostenido que el interés jurídico puede identificarse con lo que se conoce como derecho subjetivo, es decir, aquel derecho que, derivado de la norma objetiva, se concreta en forma individual en algún objeto determinado otorgándole una facultad o potestad de exigencia oponible a la autoridad. Así tenemos que el acto de autoridad que se reclame tendrá que incidir o relacionarse con la esfera jurídica de algún individuo en lo particular. De esta manera no es suficiente, para acreditar el interés jurídico en el amparo, la existencia de una situación abstracta en beneficio de la colectividad que no otorgue a un particular determinado la facultad de exigir que esa situación abstracta se cumpla. Por ello, tiene interés jurídico sólo aquel a quien la norma jurídica le otorga la facultad de exigencia referida y, por tanto, carece de ese interés cualquier miembro de la sociedad, por el solo hecho de serlo, que pretenda que las leyes se cumplan. Estas características del interés jurídico en el juicio de amparo son conformes con la naturaleza y finalidades de nuestro juicio constitucional. En efecto, conforme dispone el artículo 107, fracciones I y II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el juicio de amparo deberá ser promovido sólo por la parte que resienta el agravio causado por el acto reclamado, para que la sentencia que se dicte sólo la proteja a ella, en cumplimiento
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del principio conocido como de relatividad o particularidad de la sentencia. 3
Asimismo, resulta conducente acudir a la tesis4 siguiente:
LEGITIMACIÓN PARA INTERVENIR EN EL PROCESO ADMINISTRATIVO ANTE EL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO. CORRESPONDE SÓLO A QUIEN TENGA UN INTERÉS JURÍDICO. De acuerdo con los artículos 9 y 261, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, no basta con un interés legítimo para acudir al proceso administrativo ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, sino que se requiere de un interés jurídico, que es el que corresponde al derecho subjetivo, entendiendo como tal la facultad o potestad de exigencia, cuya institución consigna la norma objetiva del derecho y supone la conjunción de dos elementos inseparables: a) una facultad de exigir y, b) una obligación correlativa traducida en el deber jurídico de cumplir dicha exigencia. De tal manera que la legitimación para intervenir en el citado proceso corresponde sólo a quien tenga un interés jurídico y no a aquel que posea una mera facultad o potestad, o tenga un interés simple, es decir, a quien la norma jurídica objetiva no establezca en su favor alguna facultad de exigir.
De esta manera, la legitimación para intervenir en el proceso administrativo corresponde sólo a quien tenga un interés jurídico, y como parte del presupuesto procesal en estudio, es necesaria la existencia de una afectación, agravio o perjuicio al derecho tutelado jurídicamente del promovente, con motivo del acto de autoridad combatido,
3 Tesis: 856, Octava Época, Registro: 394812, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Apéndice de 1995 Tomo VI, Parte TCC Materia(s): Común, Página: 584. 4 Tesis: XVI.2o.A.T.4 A, Novena Época Registro: 166362 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, Septiembre de 2009, Materia(s): Administrativa Página: 3149.
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mismo que deberá apreciarse en forma real, directa e inmediata.
Entonces, para efectos de sustanciar un proceso administrativo, en el que se pretenda la restitución de un derecho violentado, resultaba necesario que quien recurre acreditara precisamente ese nexo entre el acto reclamado y la afectación a su esfera de derechos.
Así pues, la actora señaló en su escrito inicial como acto impugnado: «El oficio número *****, de fecha veinticinco de abril de dos mil dieciséis, mediante el cual el C. Director de lo Contencioso, de la Dirección General de la Consejería Legal, de la Secretaría de Educación de Guanajuato, procedió a ejecutar y aplicar las sanciones administrativas…»5, del cual se tuvo por plenamente acreditada su existencia por corresponder a un documento público original. Luego, el citado oficio ***** indica: ***** […] Por instrucciones de…Secretario de Educación de Guanajuato y con relación al oficio *****…, mediante el que se solicitó proceder con los trámites legales correspondientes para la aplicación de la sanción administrativa que le fue determinada,…
Así las cosas, atentamente le informamos que las sanciones administrativas de destitución e inhabilitación por 1 un mes,…son de aplicársele y se le aplican, quedando firmes para los efectos legales correspondientes, debiendo operar a partir de la fecha en que personalmente se le notifique el presente documento.
Lo anterior con fundamento en lo dispuesto por los artículos…6
5 Foja 3 del sumario primigenio. 6 Considerando Segundo de la resolución recurrida, visible a foja 235 del expediente de origen.
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De la transcripción previa se desprende la existencia de un acto de autoridad por el que se hacen efectivas las sanciones administrativas de destitución e inhabilitación por un mes, determinando que se aplican, quedan firmes y surten efectos a partir de la fecha de su notificación, sumado al reconocimiento expreso del Director de lo Contencioso de la Dirección General de la Consejería Legal de la Secretaría de Educación, sobre la consecución de los trámites legales a efecto de aplicar la sanción administrativa7, lo que acredita que ***** es el sujeto del acto administrativo del cual se inconformó.
Sirve de apoyo a lo anterior el criterio8 emitido por la Segunda Sala de este tribunal, bajo el rubro y texto siguientes:
INTERES JURÍDICO. LO TIENEN QUIENES SON DESTINATARIOS DE UN ACTO ADMINISTRATIVO.- El interés jurídico que funda la pretensión del acto deriva, de manera evidente, del hecho de ser destinatario de un acto administrativo cuya existencia ha sido debidamente acreditada en autos del presente juicio y que, al ser dirigido a dicho gobernado, pudiera infringir en su perjuicio las disposiciones legales aplicables, por lo que no es atendible el razonamiento del sobreseimiento.
Cabe precisar, que el interés jurídico al que hace referencia el aludido artículo 251 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, implica la afectación de los derechos de la parte actora, o de sus bienes. De tal suerte,
7 Véase la manifestación por parte de esa autoridad demandada al momento de proferir su contestación de demanda a foja 128 del sumario de origen. 8 Publicado en el boletín de Criterios y Tesis aprobados por el Pleno 1987-1996, que obra en la página 46.
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que de la resolución emitida por el Director de lo Contencioso de la Dirección General de la Consejería Legal de la Secretaría de Educación de Guanajuato, se advierte que tuvo como efecto inmanente la separación del puesto de trabajadora docente adscrita a dicha Secretaría, de ahí su interés jurídico y la afectación en sus derechos.
Por tanto, se colige que es fundado el motivo de agravio en cuanto a que la actora sí tiene interés jurídico para instar el proceso administrativo.
En tales circunstancias, ante lo fundado del agravio esgrimido por el reclamante, y con la finalidad de no dejar en incertidumbre jurídica a las partes, lo procedente es reasumir jurisdicción; lo que implica que este Pleno se hará cargo de los aspectos no abordados en la sentencia de mérito para efecto de analizar y examinar los conceptos de impugnación que la A quo omitió abordar en el fallo reclamado.
Al efecto, sirve de sustento la jurisprudencia9 cuyo texto y rubro señalan: «RECLAMACIÓN. CUANDO EL PLENO DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO, AL RESOLVER EL RECURSO RELATIVO, MODIFICA O REVOCA LA SENTENCIA RECURRIDA, DEBE ESTUDIAR LOS CONCEPTOS DE IMPUGNACIÓN NO ANALIZADOS POR EL A QUO».
SEXTO. Jurisdicción Reasumida. En esencia, la parte actora en el proceso de origen, señala que con fundamento
9 Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y publicado en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, décimo época, tesis XVI.1o.A.T. J/28 (9a.) en la del Libro IX, Junio de 2012, tomo 2, página 757.
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en el artículo 219 y 220 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se encuentra prescrita la facultad del Director de lo Contencioso, de la Dirección General de la Consejería Legal, de la Secretaría de Educación de Guanajuato, para aplicarle la sanción administrativa que le fue determinada en el Procedimiento de responsabilidad administrativa *****, consistente en la sanciones administrativas de destitución e inhabilitación por un mes, continúa precisando la parte actora que el artículo 27 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato, es omisa en torno al tema de la prescripción de la ejecución de la sanción, es por ello que debe acudirse al Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Los conceptos de impugnación se analizarán de manera conjunta, al encontrarse relacionados. Ello, de conformidad con lo establecido en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO10».
Este Pleno, los considera infundados, bajo los siguientes argumentos jurídicos.
Los artículos 46 Octies de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios -vigente en el momento en que
10Registro: 167961, Tesis VI.2o.C. J/304, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, tomo XXIX, de Febrero de 2009 dos mil nueve, visible a página 1677.
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cometió la conducta infractora-; y 133 del Código de la Materia establecen:
Artículo 46 Octies.- El procedimiento de responsabilidad administrativa se instaurará, sustanciará y resolverá con arreglo a las disposiciones de esta Ley. A falta de disposición expresa y en cuanto no se oponga a lo dispuesto por este ordenamiento, se estará a lo establecido en el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Artículo 133. Los procedimientos administrativos especiales creados y regulados como tales por otros ordenamientos, se regirán supletoriamente por el presente Código, cuando la ley que los regula no prevea la supletoriedad de otro ordenamiento.
Se puntualiza en principio, que el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, sí es supletorio en lo no previsto en la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, en el procedimiento de responsabilidad administrativa, pero solo durante la instauración, sustanciación y resolución del disciplinario, siempre y cuando la Ley de Responsabilidades mencionada contemple la figura a suplir; empero, en el caso en estudio no contempla la prescripción de la ejecución de una sanción.
En torno al tema es aplicable la siguiente jurisprudencia11 cuyo rubro y textos señalan:
11 Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, décima época, tesis: 2a./J. 34/2013 (10a.), p. 1065, registro 2003161.
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SUPLETORIEDAD DE LAS LEYES. REQUISITOS PARA QUE OPERE. La aplicación supletoria de una ley respecto de otra procede para integrar una omisión en la ley o para interpretar sus disposiciones y que se integren con otras normas o principios generales contenidos en otras leyes. Así, para que opere la supletoriedad es necesario que: a) El ordenamiento legal a suplir establezca expresamente esa posibilidad, indicando la ley o normas que pueden aplicarse supletoriamente, o que un ordenamiento establezca que aplica, total o parcialmente, de manera supletoria a otros ordenamientos; b) La ley a suplir no contemple la institución o las cuestiones jurídicas que pretenden aplicarse supletoriamente o, aun estableciéndolas, no las desarrolle o las regule deficientemente; c) Esa omisión o vacío legislativo haga necesaria la aplicación supletoria de normas para solucionar la controversia o el problema jurídico planteado, sin que sea válido atender a cuestiones jurídicas que el legislador no tuvo intención de establecer en la ley a suplir; y, d) Las normas aplicables supletoriamente no contraríen el ordenamiento legal a suplir, sino que sean congruentes con sus principios y con las bases que rigen específicamente la institución de que se trate.
De lo antes narrado se puede colegir, que en el procedimiento disciplinario la norma de manera directa establece que prescribe la facultad de las autoridades administrativas en dos momentos, antes de substanciarse el procedimiento administrativo disciplinario12, o de manera interpretativa, y con la finalidad de no dejar en estado de indefensión a los servidos públicos, durante la tramitación del procedimiento disciplinario, análisis realizado por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y del Trabajo del Decimosexto Circuito, en el cual se contempla el reinicio de la prescripción, tal como quedó plasmado en la tesis aislada que a continuación se reproduce: «RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS DEL ESTADO DE GUANAJUATO Y SUS MUNICIPIOS. LOS
12 Artículo 27.- La facultad para fincar la responsabilidad administrativa prescribirá en los siguientes plazos…
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PLAZOS PARA QUE OPERE LA PRESCRIPCIÓN DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA AUTORIDAD QUE SE INTERRUMPEN CON EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO RESPECTIVO, REINICIAN A PARTIR DE QUE SURTE EFECTOS LA NOTIFICACIÓN DE LA CITACIÓN PARA LA AUDIENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 48 DE LA LEY RELATIVA13».
En esta línea argumentativa, tenemos que en materia de responsabilidades administrativas solo existe prescripción, antes de la instauración del procedimiento administrativo disciplinario, durante y hasta la emisión de la resolución, dado que la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios -vigente en el momento en que cometió la conducta infractora-, más no se contempla la figura o cuestión jurídica de la prescripción en caso de la ejecución de sanción; por ello, no es procedente considerar la supletoriedad en este asunto del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, pues es de explorado derecho que para poder aplicar supletoriamente una norma respecto a otra, es necesario que se cubran los siguiente requisitos14:
a) El ordenamiento legal a suplir establezca expresamente esa posibilidad, indicando la ley o normas que pueden aplicarse supletoriamente, o que un ordenamiento establezca que aplica, total o parcialmente, de manera supletoria a otros ordenamientos;
13 Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Sexto Circuito, “Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta”, México, novena época, t. XVI.1o.A.T.21 A, p. 2829. 14 Ejecutoria pronunciada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, tesis: 2a./J. 34/2013 (10a.), página 1065.
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b) La ley a suplir no contemple la institución o las cuestiones jurídicas que pretenden aplicarse supletoriamente o, aun estableciéndolas, no las desarrolle o las regule deficientemente;
c) Esa omisión o vacío legislativo haga necesaria la aplicación supletoria de normas para solucionar la controversia o el problema jurídico planteado, sin que sea válido atender a cuestiones jurídicas que el legislador no tuvo intención de establecer en la ley a suplir; y,
d) Las normas aplicables supletoriamente no contraríen el ordenamiento legal a suplir, sino que sean congruentes con sus principios y con las bases que rigen específicamente la institución de que se trate.
Es ilustrativa para lo anterior la siguiente tesis15 de jurisprudencia cuyo rubro y texto señalan:
«LAGUNA JURÍDICA O DEL DERECHO» O «VACÍO LEGISLATIVO». PARA LLENARLO EL JUZGADOR DEBE ACUDIR, PRIMERO, A LA SUPLETORIEDAD O LA ANALOGÍA Y, DESPUÉS, A LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO. Se denomina «laguna jurídica o del derecho» o «vacío legislativo» a la ausencia de reglamentación legislativa en una materia concreta; esto es, se trata de la omisión en el texto de la ley, de la regulación específica a una determinada situación, parte o negocio; con ello se obliga a los operadores jurídicos a emplear técnicas sustitutivas con las cuales puedan obtener una respuesta eficaz a la expresada tara legal. Así, las lagunas o vacíos legislativos pueden deberse a la negligencia o falta de
15 Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito, décima época, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Tesis: XI.1o.A.T.11 K (10a.), página 1189, registro: 2005156.
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previsión del legislador (involuntarias) o a que éste, a propósito, deja sin regulación determinadas materias (voluntarias), o bien, a que las normas son muy concretas, que no comprenden todos los casos de la misma naturaleza o son muy generales y revelan en su interior vacíos que deben ser llenados por el juzgador, con un proceso de integración, mediante dos sistemas: a) la heterointegración, llamada también derecho supletorio o supletoriedad; y, b) la autointegración, reconocida expresamente por la mayoría de los ordenamientos como analogía y principios generales del derecho. En estas condiciones, el uso de la analogía implica necesariamente creación o innovación del derecho, y pueden distinguirse dos clases resaltantes de ésta: la «legis» y la «iuri»; y es aceptada bajo dos condiciones, a saber: a) La falta expresa de la norma aplicable al supuesto concreto; y, b) Igualdad esencial de los hechos. En conclusión, es imposible que la mente humana pueda prever y regular con normas adecuadas todos los innumerables casos futuros en particular; sin embargo, el silencio, oscuridad o insuficiencia de la ley no autoriza a los Jueces o tribunales a dejar de resolver una controversia, por lo que existen diversos métodos que el juzgador debe emplear para llenar ese vacío legislativo, siempre que no sea posible resolver una controversia, aplicando una disposición precisa de la ley y tales fuentes son: primero, la supletoriedad o la analogía y, después, los principios generales del derecho.
Por ello, en la cuestión materia de análisis, no es procedente aplicar supletoriamente el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, porque no existe un vacío jurídico, y se advierte que no fue una omisión de legislador, por el contrario al tratarse ya de la ejecución de una conducta que quedó probada su realización, solo quedaría pendiente la aplicación; en este sentido, es dable considerar que existe un interés de la sociedad por evitar y, en su caso, sancionar las actividades ilícitas de los servidores públicos, evidentemente al existir una determinación jurisdiccional firme donde quedó debidamente acreditada la conducta que cometió la
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servidora pública hoy recurrente, ya no existe duda respecto de la falta que cometió.
Ello aunado que en la especie el ordinal 46 Octies de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios -vigente en el momento en que cometió la conducta infractora-, no establece la supletoriedad de la codificación administrativa local respecto a la ejecución de las sanciones, pues es claro el ordinal en acotar que dicho ordenamiento general sólo se aplica de forma supletoria en la instauración, sustanciación, y resolución del procedimiento de responsabilidad administrativa.
Sin que sea válido hacer extensiva dicha suplencia, incluso introduciendo instituciones o figuras que el legislador ordinario no previo. Pues ello desnaturalizaría la teleología de la norma y contravendría las reglas de la suplencia e integración aceptada por nuestro más alto Tribunal.
Como puede verse de la exposición de motivos de la Ley Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus municipios, deja en claro la intención de que los funcionarios públicos se comporten con honradez, lealtad, imparcialidad, economía y eficacia; y define, entre otras, las obligaciones administrativas (se parte de un catálogo establecido por el legislador que sujeta a todo servidor público); las responsabilidades en que incurren por su incumplimiento; los medios para identificarlo y las sanciones y procedimientos para prevenirlo y corregirlo.
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Esa facultad disciplinaria tiene su fundamento en el servicio público que el Estado debe prestar a la comunidad con excelencia, y su fin es asegurar y controlar la calidad y continuidad de tal actividad que se instrumenta con las funciones, empleos, cargos y comisiones de los servidores públicos.
Esa actuación debe satisfacer los valores y cualidades de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia de la gestión o acción administrativa, que trasciendan en la calidad y peculiaridades del servicio público, acorde a conseguir o tratar de obtener los fines de la planeación y satisfacer necesidades públicas con la mayor economía y calidad. Las premisas que anteceden llevan a establecer que la administración tiene la facultad y la obligación de auto organización para cumplir sus objetivos y, en ese contexto, se inscribe el poder disciplinario.
De igual forma, como ya se mencionó, este Pleno advierte que estamos en presencia de una sanción administrativa que ya tiene certeza jurídica y donde quedó debidamente acreditado en todas sus etapas que *****16*****actualizó lo dispuesto en ordinal 12, fracción IX, de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato -vigente en el momento de la instauración17-, consisten en que el 11 once de marzo de 2011 dos mil once, maltrató físicamente a los menores *****, ***** y ***** cuando era profesora en la
16En el Amparo Directo Administrativo 795/2012, resuelto el 22 veintidós de marzo de 2013 dos mil trece, por el propio Segundo Tribunal Colegiado de Circuito en Material Administrativas y del Trabajo, en el cual le fue negada la protección constitucional. 17 Publicada en el Periódico Oficial del Estado de Guanajuato, 03 de septiembre de 2010 dos mil diez.
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Escuela Primaria Urbana número ***** “*****” en el municipio de Pénjamo, Guanajuato, conducta que constituyó una agresión, que atentó en contra de la integridad de los menores, es por ello que en caso de ejecución de sanción disciplinarias, el legislador no contempló la figura de la prescripción, pues los servidores públicos sancionados ya tienen la certeza de que se les aplicará en cualquier momento la sanción a que se hicieron acreedores.
Esto es, el bien jurídico tutelado en la prescripción de la infracción o del procedimiento disciplinario y su resolución, es la certeza jurídica del imputado, cuestión que no ocurre en el caso de la ejecución de la infracción, donde la inculpada conoce la sanción desde su imposición, más aun cuando la misma fue debatida en un proceso jurisdiccional y quedó firme; luego, en este último supuesto no se trastoca la certeza jurídica de la sancionada pues en todo momento conoció la sanción, misma que no se ha ejecutado, ya sea por la actitud omisa de la autoridad, por su propio trámite o incluso por las dificultades para notificar dicha ejecución, como aconteció en la especie.
No se soslaya en el caso en estudio, que la Convención sobre los Derechos del Niño, es clara en señalar la obligación que deben adoptar los Estados para proteger a la infancia, pues en este caso se debe procurar tener en espacio libres de violencia, más aun tratándose de una institución educativa, dicha convención señala:
…Es también obligación del Estado adoptar las medidas necesarias para dar efectividad a todos los derechos reconocidos en la Convención. Una Convención sobre los derechos del niño era
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necesaria porque aun cuando muchos países tenían leyes que protegían a la infancia, algunos no las respetaban. Para los niños esto significaba con frecuencia pobreza, acceso desigual a la educación, abandono. Unos problemas que afectaban tanto a los niños de los países ricos como pobres. En este sentido, la aceptación de la Convención por parte de un número tan elevado de países ha reforzado el reconocimiento de la dignidad humana fundamental de la infancia así como la necesidad de garantizar su protección y desarrollo. La Convención sobre los Derechos del Niño se ha utilizado en todo el mundo para promover y proteger los derechos de la infancia. Desde su aprobación, en el mundo, se han producido avances considerables en el cumplimiento de los derechos de la infancia a la supervivencia, la salud y la educación, a través de la prestación de bienes y servicios esenciales; así como un reconocimiento cada vez mayor de la necesidad de establecer un entorno protector que defienda a los niños y niñas de la explotación, los malos tratos y la violencia.
Artículo 19
1. Los Estados Partes adoptarán todas las medidas legislativas, administrativas, sociales y educativas apropiadas para proteger al niño contra toda forma de perjuicio o abuso físico o mental, descuido o trato negligente, malos tratos o explotación, incluido el abuso sexual, mientras el niño se encuentre bajo la custodia de los padres, de un representante legal o de cualquier otra persona que lo tenga a su cargo.
2. Esas medidas de protección deberían comprender, según corresponda, procedimientos eficaces para el establecimiento de programas sociales con objeto de proporcionar la asistencia necesaria al niño y a quienes cuidan de él, así como para otras formas de prevención y para la identificación, notificación, remisión a una institución, investigación, tratamiento y observación ulterior de los casos antes descritos de malos tratos al niño y, según corresponda, la intervención judicial.
Énfasis añadido.
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Así, con la obligaciones que tenemos todas las autoridades a la Convención sobre los Derechos del Niño, en aras de velar por el interés superior de los menores, el cual consiste, entre otras cosas, en asegurar a niñas, niños y adolescentes la protección y el ejercicio de sus derechos y la toma de medidas necesarias para su bienestar, no resultaría acertado reincorporar a una servidora pública que fue sancionada con una destitución por la violencia que ejerció en contra de los menores, sanción que quedó firme al confirmarse por todos las instancias; sin que sea óbice para ello, debatir una prescripción de la ejecución que la norma especial no contempla y cuya suplencia no admite la norma general aplicable, pues sería introducir una institución novedosa que el legislador no previo y que no colma ningún bien jurídico tutelado, antes bien obstaculiza la correcta prestación del servicio público y afecta al interés superior de los menores. Desde el 1 uno de septiembre de 2014 dos mil catorce, el Ejecutivo Federal presentó, con carácter de preferente, el Proyecto de Decreto para crear la Ley General para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, el cual se retoma en nuestro Estado en la Ley para una Convivencia Libre de Violencia en el Entorno Escolar para el Estado de Guanajuato y sus Municipios; así de manera relevante se destaca que en dicho instrumento se introdujeron una serie de cambios sustanciales al reconocer a niñas, niños y adolescentes como sujetos de derecho y no como objetos de protección, y al establecer una nueva estructura institucional y mecanismos innovadores para el cumplimiento y exigibilidad de sus derechos, por ello el Estado mexicano adquirió nuevas responsabilidades para
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proteger, promover y garantizar los derechos de niñas, niños y adolescentes, lo cual exige un proceso transversal de armonización legal e implementación institucional.
En el caso que nos ocupa, el derecho a la educación y el derecho a una vida libre de violencia, en donde se plasma que la escuela es uno de los espacios donde niñas, niños y adolescentes pasan la mayor parte de su tiempo, por lo que es fundamental garantizar el efectivo cumplimiento del derecho a una vida libre de toda forma de violencia y a que se resguarde su integridad personal, a fin de lograr las mejores condiciones de bienestar y el libre desarrollo de su personalidad, para la cual las autoridades de todos los niveles de gobierno, en el ámbito de sus competencias, están obligadas a tomar las medidas necesarias para prevenir, atender y sancionar cualquier acto que pueda atentar contra la integridad personal dentro o fuera del espacio escolar, así como a realizar acciones que promuevan la cultura de la paz y los derechos humanos, entre ellas, erradicar las prácticas pedagógicas discriminatorias o excluyentes que atenten contra la dignidad humana o integridad, especialmente los tratos humillantes y degradantes18. Se comparte para sustentar lo anterior, la siguiente tesis:
DERECHO A LA EDUCACIÓN. IMPLICA EL DEBER DE IMPARTIRLA EN UN AMBIENTE LIBRE DE VIOLENCIA. La educación es un derecho humano intrínseco y un medio indispensable para realizar otros derechos humanos. Ahora bien, la educación a que tiene derecho todo niño es aquella que se concibe para prepararlo para la vida cotidiana, fortalecer su capacidad de disfrutar de todos los derechos humanos y fomentar una cultura en la que prevalezcan los
18 https://www.senado.gob.mx/comisiones/educacion/Escuela_Libre_Violencia/index.php.
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valores de éstos. Asimismo, los niños tienen derecho a recibir educación que les provea las capacidades necesarias para desarrollarse y superarse en la vida. Por tanto, la prestación del servicio educativo debe transmitir los valores que hacen posible la vida en sociedad, de forma singular, el respeto a todos los derechos y las libertades fundamentales, a los bienes jurídicos ajenos y los hábitos de convivencia democrática y de respeto mutuo. En este sentido, las escuelas juegan un rol crítico en la construcción de la resiliencia y sentimientos de bienestar del niño, que han sido también vinculados a reducir la posibilidad de que éste sea victimizado en el futuro, por lo que el Estado debe garantizar el respeto a todos sus derechos humanos en el centro escolar, y avalar que se promueva una cultura de respeto a éstos. Así, es primordial que la educación se preste en un ambiente seguro y estimulante para el niño, para lo cual, las escuelas deben proveer un ambiente libre de violencia, pues aquél tiene derecho a sentirse seguro en la escuela y a no verse sometido a la opresión o humillación recurrente del hostigamiento, ya que no es exagerado señalar que la seguridad del niño en el centro escolar constituye una base fundamental para ejercer su derecho a la educación19.
Es así entonces, que en el caso en trato, los conceptos de impugnación en análisis resultan infundados, pues la justiciable pretende aplicar vía suplencia, la figura de prescripción de la sanción, la cual no fue prevista por el Legislador y no presupone una laguna normativa o su deficiente desarrollo legal; por el contrario, aceptar en la especie dicha prescripción contravendría el interés superior de los menores y el derecho de los educandos a vivir en espacios libres de violencia; ello, pues la sanción impuesta a la justiciable se encuentra firme y deviene incluso de una declaratoria jurisdiccional.
19 Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, décima época, tesis: 1a. CCCII/2015 (10a.), p.1651, registro 2010221.
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Finalmente, se patentiza que en el juicio de origen y en la sentencia que se revisa en este recurso, no se analizó la sanción impuesta, pues la misma no fue materia de debate por el recurrente y además dicha sanción, como se ha mencionado líneas arriba, quedó firme incluso en la vía jurisdiccional, por lo que desconocer su ejecución, por una pretendida prescripción no prevista en la norma, sería incluso trastocar la firmeza de la determinación del propio órgano jurisdiccional que en su oportunidad negó el amparo y protección de la justicia federal en relación a la sanción impuesta por la conducta infractora acreditada de la justiciable.
Lo anterior aunado a que en la sentencia de amparo que se cumplimenta, no se abordó el estudio de los conceptos de impugnación planteados por el hoy recurrente, pues en dicha sentencia se aludió de forma expresa a que no se estudiarían los mismos.
SÉPTIMO. Análisis de las pretensiones de reconocimiento de un derecho y de condena.
En cuanto a la pretensión ejercida por la justiciable, prevista en las fracciones II y III del artículo 255 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, este Pleno determina que no es procedente en virtud de que se reconoció la validez del acto controvertido, y para que sean procedentes las acciones secundarias, se requiere forzosamente que se decrete la nulidad del acto impugnado.
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Así, ante lo infundado de los conceptos de impugnación en el proceso de origen, lo procedente es reconocer la validez del oficio DC-055/16, mediante el cual se procede a ejecutar la sanción que le fue impuesta a la justiciable20.
Ello con fundamento en lo establecido en los artículos 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es de resolverse y se:
RESUELVE
PRIMERO. En acatamiento a la ejecutoria de amparo emitida por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito que se cumplimenta, se deja sin efectos la sentencia pronunciada por este Pleno el 22 veintidós de mayo de 2019 dos mil diecinueve.
SEGUNDO. Se revoca la sentencia de 6 seis de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, emitida por la Magistrada de la Tercera Sala en el proceso administrativo número *****, y se determina que no se sobresee el proceso de origen, por los motivos y fundamentos
20 En el amparo número ***** que se cumplimenta en esta resolución, el órgano jurisdiccional federal sólo refirió como determinación que no se actualiza la causal de improcedencia hecha valer en el proceso de origen, y señalo a este Tribunal que prescindiera de todo razonamiento relacionado con que el oficio impugnado constituye un acto que deriva de otro consentido; empero, dicho amparo no analizó el fondo del debate planteado en el conceptos de impugnación referente a la prescripción de la ejecución de la sanción, antes bien, conmino a este órgano jurisdiccional a resolver como en derecho corresponda sin marcar directriz o pauta alguna.
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expuestos en el Considerando Quinto de la presente resolución.
TERCERO. Se reasume jurisdicción y se reconoce la validez del acto impugnado, por las consideraciones jurídicas y de derecho señalas en el Considerando Sexto de este fallo.
CUARTO. No es procedente reconocer el derecho solicitado por la justiciable, por lo expuesto en el Considerando Séptimo.
QUINTO. Notifíquese a las partes, así como al Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, en su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; el Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el primero de los mencionados, quienes firman21 con el Secretario General de Acuerdos, Eliseo Hernández Campos, quien da fe.
21 Estas firmas corresponden al Toca 815/18 aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 11 once de diciembre de 2019 dos mil diecinueve.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 8 ocho de julio de 2020 dos mil veinte.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 756/19 PL, interpuesto por el autorizado del Ayuntamiento y del Encargado de Despacho de la Dirección General de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Ecología, ambas autoridades demandadas del Municipio de Santa Cruz de Juventino Rosas, Guanajuato, en contra de la sentencia de 10 diez de octubre de 2019 dos mil diecinueve, dictada por la Magistrada de la Tercera Sala, en el proceso número *****, mediante la cual se decretó la nulidad del acto impugnado para el efecto de que se emita uno nuevo.
TRÁMITE
I. Interposición. El 5 cinco de noviembre de 2019 dos mil diecinueve, fue presentado el recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 9 nueve de diciembre de 2019 dos mil diecinueve, se admitió a trámite el recurso únicamente respecto del Encargado de Despacho de la Dirección General de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Ecología de Santa Cruz Juventino Rosas, Guanajuato, designándose como ponente al Magistrado de la Cuarta Sala.
En esa tesitura, respecto al Ayuntamiento de Santa Cruz de Juventino Rosas, Guanajuato, se desechó el recurso de 2
reclamación, toda vez que en el fallo ahora controvertido, se determinó sobreseer en la causa intentada contra dicha autoridad, siendo así que carece de legitimación activa para instar.
III. Turno. El 28 veintiocho de enero de 2020 dos mil veinte, se tuvo a la parte actora por desahogando la vista concedida, así como por realizando manifestaciones, y se ordenó remitir los autos al ponente.
IV. Reasignación. Mediante acuerdo tomado en Sesión Extraordinaria de Pleno número 14, celebrada el 15 de junio del año en curso, se ordenó la remisión del toca en estudio al Magistrado de la Primera Sala.
CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato, 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su 3
procedencia, como se asentó en el proveído dictado el 9 nueve de diciembre de 2019 dos mil diecinueve.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. El autorizado de la autoridad demandada invoca textualmente lo siguiente:
PRIMERO. FUENTE DEL AGRAVIO. La sentencia de fecha 10 de octubre del año 2019, en los considerandos y puntos resolutivos, donde determina que no se sobresee el juicio, sin juzgar la improcedencia de falta de legitimación activa a la causa, en virtud de que las estimaciones reclamadas no fueron contratadas.
PRECEPTOS LEGALES VIOLADOS.- Se violan los artículos 135, 261 fracción I, y VII, 262 fracción II, 282, 298 y 299, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; cláusula DÉCIMA OCTAVA, del contrato de obra pública número *****, …
CONCEPTOS DEL AGRAVIO. La sentencia que se impugna viola los artículos 135, 261, fracción I, y VII, 262 fracción II, 282, 298 y 299, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en relación con la cláusula séptima del contrato de obra pública… en virtud de que determina que no se sobresee el juicio, sin analizar la falta de interés jurídico directo del actor, en virtud de que reclama pago de estimaciones que no fueron contratadas.
Esto es así, porque de conformidad con el contrato citado, en particular la cláusula séptima del mismo, no fueron contratados gastos no recuperables y de financiamiento referente a las 22 estimaciones complementarias que reclama la parte actora.
En el capitulo de hechos de contestación de demanda se manifestó, que es falso que existan gastos no recuperables, por la suspensión parcial de la obra, debido al resguardo y vigilancia que cita. La cláusula séptima del contrato que cita el actor no contempla pago de gastos no 4
recuperables. Las partes no convinieron el pago de estos gastos, no obstante que realizaron los convenios modificatorios que cita el actor. No existe obligación legal de pagar las estimaciones reclamadas, por gastos no recuperables. No existen gastos no recuperables, ya que la vigilancia y supervisión de trabajos es obligación del contratista de conformidad con la cláusula décima del contrato de obra citado. No son trabajos convenidos por las partes celebrantes… Además, sin reconocer derecho alguno del contratista, las estimaciones que reclama no son autorizadas para su pago de conformidad con el artículo 95 de la Ley de Obra Pública y Servicios Relacionados con la Misma, para el Estado de Guanajuato y sus Municipios. No procede pago alguno. Las bitácoras de obra que cita no son documentos idóneos para acreditar obligaciones no contratadas solo son documentos administrativos de trabajos.
En este caso el juzgador no analizo ni juzgo esta improcedencia del juicio que hiso valer la parte demandada, por lo cual sentencia no está debidamente fundada y motivada, violando las garantías de legalidad y debido procedimiento constitucionales. La sentencia es ilegal, violanda los artículos 135, fracciones I y XIII, 298 y 299, que señala la obligación de fundar y motivar toda resolución, por ello debe proceder el agravio y decretar, el sobreseimiento en los términos de los artículos 261 fracción I, y VII y 262 fracción II del Código citado. [sic]
Los artículos 298 y 299 señalan que la sentencia se ocupará exclusivamente de las personas, acciones, excepciones y defensas que hayan sido materia del juicio, fijando con precisión los puntos controvertidos, valorando las pruebas que hayan sido ofrecidas, fundando y motivando la resolución, en este caso no se analiza adecuadamente la Litis planteada, el juzgador debió declarar el sobreseimiento del juicio por falta de interés jurídico directo de la parte actora, al no hacerlo así, la sentencia carece de la adecuada motivación y fundamentación, violando el principio de legalidad, por no observar lo dispuesto en los artículos citados, por ello este agravio debe ser declarado fundado y procedente y en consecuencia revocar la resolución que se impugna para declarar la improcedencia del juicio.
SEGUNDO. FUENTE DEL AGRAVIO. La sentencia de fecha 10 de octubre del año 2019, en los considerandos y puntos resolutivos, donde determina 5
anular el acto reclamado de negativa expresas para la emisión del nuevo acto.
PRECEPTOS LEGALES VIOLADOS. – Se violan los artículos 135, 136, 137, 138, 261 fracción I, y VII, 262 fracción II, 282, 298 y 299, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; cláusula DÉCIMA OCTAVA, del contrato de obra pública número *****, …
CONCEPTOS DEL AGRAVIO.- …la contestación a la petición del actor es legal ya que fue emitida por la autoridad competente en ejercicio de sus funciones y está fundada y motivada de conformidad con los artículos 136, 137 y 138, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, ya que la contestación da los motivos, razones y fundamentos de la negación de lo peticionado.
El término del artículo 95 de la Ley de Obra Pública y Servicios Relacionados con la Misma, para el Estado de Guanajuato y sus Municipios; cláusula séptima del contrato *****, …se señal el procedimiento y términos para pedir el pago de estimaciones. El actor no cumplió con los plazos citados en dicho dispositivo legal.
El juzgador solo analiza la documental de negativa expresa, pero no analiza los hechos de contestación de demanda relativos a este punto y la excepción hecha valer al respecto. En los hechos se manifestó hechos prescritos, en realidad hechos consentidos, tómese en cuenta que el actor confiesa que los hechos son de los años 2012, 2012 y 2013, derivados del contrato de obra pública citado, realizando la petición hasta fecha 7 de diciembre del 2018, rebasando en demasía loa 30 días que señala el artículo 95 citado para el procedimiento de revisión en su caso pago, de las estimaciones reclamadas, además de no cumplir con el procedimiento señalado en dicho dispositivo legal, como es acreditar documentalmente la realización de los trabajos, que sean razonables, tómese en cuenta que arguye gastos no recuperados, que deben ser plenamente acreditados, lo cual no sucedió.
El contratista reclama pago de gastos, no recuperables, en numero (sic) de 22 estimaciones que cuantifica sus montos, por vigilancia, resguardo 6
y demás de la obra. Primeramente, es obligación del contratista dichas acciones, de conformidad con la clausula …decima del contrato de obra citado. Segundo, no acredita la realización de esas acciones en forma extraordinaria que den lugar a un gasto no recuperable, como podía ser sustento de contratación del recurso humano, personas, lista de asistencia de las mismas, recibos de pago de nómina, altas en el IMSS, y/o documental pública idónea que acredite la contratación del presunto personal que laboró en el resguardo, vigilancia, conservación y mantenimiento de las instalaciones y equipo de la obra que acrediten los supuestos “gastos no recuperables”, como se le contestó su petición de pago de las estimaciones que cita, tómense en cuenta que son 22 estimaciones, lo cual es ilógico, en el número y cuantía del mismo. No es un gasto razonable. No está acreditado que se realizaron tales gastos. Tercero, respecto del supuesto de pago del concepto de “residente de obra” no existe obligación de pago alguno, son obligaciones del contratista, por los trabajos contratados, debe nombrar residente de obra la ley de obra pública citada, lo obliga a tener residente de obra. No se autorizó pago de tal residencia.
Esto es así, porque de conformidad con la cláusula séptima del contrato de obra pública citado, las estimaciones deben presentarse a la Dirección de Obras Públicas para su revisión y autorización, es decir, no basta con la autorización del a la supervisión de la obra, deberá ser autorizado por las demás autoridades, como son el Presidente Municipal y el Director de Obras Públicas, así está convenido por las partes, así está señalado en el contenido de la documental de las estimaciones. Lo convenido es la ley entre las partes, no existe violación al artículo 96 citado, solo se amplía la autorización. De conformidad con los artículos 117 y 124, que obliga al juicio prudente y no arbitrario del juzgador, pues deberá fundar y motivar debidamente sus resoluciones, respetando los principios de legalidad, audiencia, defensa y congruencia señalados en el artículo 135 citado, así como 14 y 16 constitucionales. En este caso no está acreditada la autorización de pago de las estimaciones reclamadas, por lo tanto, no procede su pago. No es aplicable el artículo 95 que cita el juzgador, sin relacionarlo con la cláusula séptima del contrato de obra citado.
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En este caso el juzgador no analizo ni juzgo los anteriores hechos de la contestación de demanda ni la excepción correspondiente a los mismos que se hiso valer la parte demandada, por lo cual sentencia no está debidamente fundada y motivada, violando las garantías de legalidad y debido procedimiento constitucionales. La sentencia es ilegal, violando los artículos 135, fracciones I, y XIII, 298 y 299, que señala la obligación de fundar y motivar toda resolución, por ello debe proceder el agravio y decretar, el sobreseimiento en los términos de los artículos 261 fracción I, y VII y 262 fracción II del Código citado. [sic]
Los artículos 298 y 299 señalan que la sentencia se ocupará exclusivamente de las personas, acciones, excepciones y defensas que hayan sido materia del juicio, fijando con precisión los puntos controvertidos, valorando las pruebas que hayan sido ofrecidas, fundando y motivando la resolución, en este caso no se analiza adecuadamente la Litis planteada, el juzgador debió declarar el sobreseimiento del juicio por falta de interés jurídico directo de la parte actora, al no hacerlo así, la sentencia carece de la adecuada motivación y fundamentación, violando el principio de legalidad, por no observar lo dispuesto en los artículos citados, por ello este agravio debe ser declarado fundado y procedente y en consecuencia revocar la resolución que se impugna.
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio de los agravios expuestos por el recurrente, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
1. *****, por conducto de su Gerente General, demandó la nulidad del oficio mediante el cual el Encargado del Despacho de la Dirección General de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Ecología de Santa Cruz de Juventino Rosas, le negó la autorización de pago de 22 estimaciones complementarias referentes a trabajos ejecutados por concepto de gastos no recuperables con motivo de la suspensión de la obra denominada «*****», objeto del contrato 8
de obra pública a precios unitarios y tiempo determinado número ***** y sus convenios modificatorios.
2. El proceso le tocó conocerlo y resolverlo a la Magistrada de la Tercera Sala de este Tribunal, y mediante sentencia de 10 diez de octubre de 2019 dos mil diecinueve, decretó la nulidad del acto combatido para efecto de que sea sustituido por otro sin las deficiencias advertidas.
3. Ante ese panorama, quien representa a las autoridades demandadas, presentó recurso bajo los agravios transcritos en el considerando que antecede.
Este punto es de especial trascendencia, pues si bien es cierto, el licenciado ***** en su ocurso únicamente refiere la representación que ostenta respecto del Ayuntamiento de Santa Cruz de Juventino Rosas, también lo es que no puede desconocerse que a su vez es abogado autorizado del Encargado de Despacho de la Dirección General de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Ecología de ese mismo municipio.
Por esa razón, el escrito que contiene el recurso se tuvo por interpuesto por ambas autoridades demandadas, pero solo se admitió por cuanto hace al Encargado de Despacho de la Dirección General de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Ecología de ese mismo municipio; de ahí que no se observan irregularidades u omisiones en la tramitación del recurso derivadas del traslado efectuado con motivo de la vista 9
otorgada al actor, por lo que resulta innecesario regularizar el mismo.
QUINTO. Estudio. En el primer agravio en esencia señala el recurrente que la sentencia viola los artículos 135, 261, fracciones I y VII, 262 fracción II, 282, 298 y 299 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en relación con la cláusula séptima del contrato de obra pública celebrado con el actor, porque determina no sobreseer en el juicio, sin analizar la falta de interés jurídico y de legitimación activa en la causa.
El agravio es inoperante porque actualiza un impedimento técnico que imposibilita el examen del planteamiento efectuado ante su formulación material incorrecta por no controvertir de manera suficiente y eficaz las consideraciones que rigen la sentencia, aunado a la existencia de jurisprudencia que resuelve el fondo del asunto planteado.
Apoya esta consideración, la jurisprudencia1 de tenor siguiente:
AGRAVIOS INOPERANTES EN LA REVISIÓN. SON AQUELLOS EN LOS QUE SE PRODUCE UN IMPEDIMENTO TÉCNICO QUE IMPOSIBILITA EL EXAMEN DEL PLANTEAMIENTO QUE CONTIENEN. Conforme a los artículos 107, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 83, fracción IV, 87, 88 y 91, fracciones I a IV, de la Ley de Amparo, el recurso de revisión es un medio de defensa establecido con el fin de revisar la legalidad de la sentencia
1 Tesis: 2a./J. 188/2009, Novena Época, Registro: 166031, Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXX, noviembre de 2009 Materia(s): Común, Página: 424 10
dictada en el juicio de amparo indirecto y el respeto a las normas fundamentales que rigen el procedimiento, de ahí que es un instrumento técnico que tiende a asegurar un óptimo ejercicio de la función jurisdiccional, cuya materia se circunscribe a la sentencia dictada en la audiencia constitucional, incluyendo las determinaciones contenidas en ésta y, en general, al examen del respeto a las normas fundamentales que rigen el procedimiento del juicio, labor realizada por el órgano revisor a la luz de los agravios expuestos por el recurrente, con el objeto de atacar las consideraciones que sustentan la sentencia recurrida o para demostrar las circunstancias que revelan su ilegalidad. En ese tenor, la inoperancia de los agravios en la revisión se presenta ante la actualización de algún impedimento técnico que imposibilite el examen del planteamiento efectuado que puede derivar de la falta de afectación directa al promovente de la parte considerativa que controvierte; de la omisión de la expresión de agravios referidos a la cuestión debatida; de su formulación material incorrecta, por incumplir las condiciones atinentes a su contenido, que puede darse: a) al no controvertir de manera suficiente y eficaz las consideraciones que rigen la sentencia; b) al introducir pruebas o argumentos novedosos a la litis del juicio de amparo; y, c) en caso de reclamar infracción a las normas fundamentales del procedimiento, al omitir patentizar que se hubiese dejado sin defensa al recurrente o su relevancia en el dictado de la sentencia; o, en su caso, de la concreción de cualquier obstáculo que se advierta y que impida al órgano revisor el examen de fondo del planteamiento propuesto, como puede ser cuando se desatienda la naturaleza de la revisión y del órgano que emitió la sentencia o la existencia de jurisprudencia que resuelve el fondo del asunto planteado.
Énfasis añadido.
De esta forma, el principio de estricto derecho que impera tratándose del recurso de reclamación obliga a que la parte inconforme con una determinada resolución demuestre su ilegalidad o ésta será confirmada en su perjuicio.
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Luego, si en el caso concreto quien recurre formula el agravio en trato mediante una simple reiteración de la causal de improcedencia y sobreseimiento hecha valer en su escrito de contestación de demanda, pero sin controvertir las consideraciones por las que esa causal fue desestimada por la Magistrada de origen, entonces, con ello incurre en imprecisión, lo cual revela la falta de eficacia del agravio para destruir las razones y fundamentos aportados en la resolución reclamada.
Esto es, el argumento de la parte recurrente constituye solamente una redundancia de la causal de improcedencia que fue abordada y desestimada por la A quo, quien precisó que dichos supuestos constituyen aspectos que precisamente impiden analizar el fondo de la controversia planteada, es decir, la legalidad del acto impugnado.
Además, también puntualizó que como la autoridad demandada sostiene la improcedencia del proceso con base en consideraciones que implican analizar si la parte actora tiene derecho al pago de las estimaciones y los costos de financiamiento que pretende, si los trabajos ejecutados con motivo de la suspensión de la obra fueron contratados por el municipio de Santa Cruz de Juventino Rosas, si se autorizaron los pagos de dichos trabajos, y si se acreditó la existencia de los gastos no recuperables; entonces, lógico resulta que no hace valer una auténtica causa de improcedencia, porque no incide en la procedencia del proceso, sino en el estudio del fondo, concluyendo que era viable desestimarlo.
12
De esa suerte, la autoridad recurrente tenía la obligación de combatir directamente esas consideraciones jurídicas, ya que en términos del artículo 309, párrafo segundo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, la parte a quien perjudica una sentencia tiene la carga procesal de demostrar su ilegalidad a través de los agravios correspondientes, lo que únicamente se cumple cuando los argumentos expresados se encaminan a debatir frontalmente las consideraciones en que se apoya la resolución recurrida, lo que en la especie no acontece; por ello, la inoperancia.
Apoya a lo anterior, la jurisprudencia VII.A.T. J/12, de rubro y texto siguientes:
AUTORIDADES RESPONSABLES. AGRAVIOS INOPERANTES, LO SON CUANDO SE REITERA LA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA INVOCADA EN EL JUICIO Y NO SE ATACAN LAS CONSIDERACIONES QUE LLEVARON A DESESTIMARLA. Cuando las recurrentes sólo se limitan en los agravios a reiterar la causal de improcedencia invocada al rendir su informe justificado en el juicio de amparo, sin que expresen razonamientos tendentes a desvirtuar las consideraciones en que se apoyó el juez de Distrito para desestimar esa causal, dichos agravios resultan inoperantes para conducir a la revocación o modificación de la sentencia recurrida tomando en cuenta que para ese efecto deben destruirse todos los argumentos de la misma.
A esto se suma que la determinación asumida se sustentó en la jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: ‹‹IMPROCEDENCIA DEL
2 Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Séptimo Circuito, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, t. II, julio de 1995, p. 126, registro 204853. 13
JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO DEL ASUNTO, DEBERÁ DESESTIMARSE.››3, tesis de observancia obligatoria que por identidad de razón es aplicable para dilucidar la forma de proceder cuando se invocan hipótesis de improcedencia que implican un pronunciamiento sobre el mérito del asunto.
Soporta lo razonado, la jurisprudencia4 que reza:
AGRAVIOS INOPERANTES. INNECESARIO SU ANÁLISIS CUANDO EXISTE JURISPRUDENCIA. Resulta innecesario realizar las consideraciones que sustenten la inoperancia de los agravios hechos valer, si existe jurisprudencia aplicable, ya que, en todo caso, con la aplicación de dicha tesis se da respuesta en forma integral al tema de fondo planteado.
Ahora bien, en su agravio segundo, el recurrente refiere que la contestación a la petición del actor es legal ya que fue emitida por autoridad competente en ejercicio de sus funciones y está fundada y motivada de conformidad con los artículos 136, 137 y 138, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, ya que da los motivos, razones y fundamentos de la negación de lo peticionado, arguyendo que en la sentencia no se analizan los hechos de la contestación de demanda y la excepción hecha valer.
3 Tesis: P./J. 135/2001, Novena Época, Registro: 187973, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XV, enero de 2002, Materia(s): Común, Página: 5 4 Época: Novena Época, Registro: 198920, Instancia: Primera Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo V, abril de 1997 Materia(s): Común Tesis: 1a. /J. 14/97 Página: 21. 14
Así, expresa que el actor no cumplió con los plazos ni procedimiento previsto en el artículo 95 de la Ley de Obra Pública y Servicios Relacionados con la misma para el Estado y los Municipios de Guanajuato; expone la existencia de hechos prescritos o hechos consentidos, además de no acreditar documentalmente la realización de los trabajos.
Insiste en que el contratista reclama el pago de gastos no recuperables en número de 22 estimaciones, por conceptos que son obligación del contratista, de conformidad con la cláusula décima del contrato de obra; no acredita la realización de esas acciones en forma extraordinaria que den lugar a un gasto no recuperable, como podía ser la contratación del recurso humano, lista de asistencia de los mismos, recibos de pago de nómina, altas de personal y/o documental pública idónea que acrediten los supuestos gastos no recuperables; igualmente, respecto del supuesto de pago del concepto de “residente de obra” no existe obligación de pago alguno, son obligaciones del contratista. Tampoco está acreditada la autorización de pago de las estimaciones reclamadas y de conformidad con la cláusula séptima del contrato de obra, las estimaciones deben presentarse a la Dirección de Obras Públicas para su revisión y autorización, asimismo, deberá ser autorizado por el Presidente Municipal.
La causa de disenso es inoperante.
La calificativa obedece a que la autoridad repite en su recurso lo que ya arguyó en el acto impugnado y en su escrito de contestación (la preclusión del derecho de la parte actora 15
para solicitar el pago de las estimaciones; la falta de pruebas documentales que acrediten la razonabilidad de los gastos no recuperados; y la improcedencia del pago por concepto de residente de obra), posicionamientos que fueron debidamente discernidos por la Magistrada de la Tercera Sala en la sentencia hoy recurrida, de ahí que estos agravios sean inoperantes por reiterativos o redundantes, dado que insiste sobre cuestiones que fueron expuestas en el escrito de contestación, sin combatir los argumentos o motivos de la sentencia.
En efecto, de la lectura al agravio, este Pleno constata que el impugnante incurre en una petición de principio -que tiene lugar cuando se toma como premisa de una demostración, justamente lo que se va demostrar-, pues a fin de cuestionar lo resuelto por la Magistrada respecto de los argumentos defensivos vertidos en la contestación de demanda, la recurrente aduce las mismas razones que había apuntado en ellos.
De lo que se sigue que en esa hipótesis, el inconforme técnicamente no controvirtió la ratio decidendi del fallo; sino que, a lo sumo, refuerza el razonamiento que planteó inicialmente, pues no debe soslayarse que un motivo de disenso genuino es aquel que mediante razones cuestiona o pone en entredicho lo esgrimido por la resolutora, es decir, que se pronuncia sobre los argumentos defensivos primigenios, no el que reitera y abunda de lo aducido.
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En el caso concreto, el recurrente formula el agravio que nos ocupa, mediante una reiteración de lo que argumenta en su escrito de contestación de demanda, pero sin controvertir concretamente las consideraciones establecidas por la Magistrada de la Tercera Sala, entonces, con ello revela la ineficacia para echar abajo las razones y fundamentos aportados por la resolutora.
Se sostiene lo anterior, aun cuando quien recurre vierte ciertos argumentos con los que pretende abundar o complementar lo que había alegado con antelación, empero dichas argumentaciones no constituyen una genuina contradicción de las consideraciones en que se basó la Sala a quo para concluir la indebida fundamentación y motivación del acto impugnado, lo cual lleva a concluir que tal abundamiento no es más que un mero intento de traer sustancia al recurso de reclamación, pues a pesar de que quien recurre intenta abundar o profundizar en sus alegaciones con ello no contradice los razonamientos del fallo recurrido.
Sirve de sustento para lo anterior la tesis de jurisprudencia5, cuyo rubro y texto señalan:
AGRAVIOS INOPERANTES EN LA REVISIÓN. SON AQUELLOS QUE SÓLO PROFUNDIZAN O ABUNDAN EN LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN, SIN COMBATIR LAS CONSIDERACIONES DE LA SENTENCIA RECURRIDA. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado reiteradamente que una de las modalidades de la inoperancia de los agravios radica en la repetición de los argumentos
5 Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tesis 1a. /J. 85/2008, tomo XXVIII, página 144. 17
vertidos en los conceptos de violación. Al respecto, conviene aclarar que si bien una mera repetición, o incluso un abundamiento en las razones referidas en los conceptos de violación, pueden originar la inoperancia, para que ello esté justificado es menester que con dicha repetición o abundamiento no se combatan las consideraciones de la sentencia del juez de distrito. Este matiz es necesario porque puede darse el caso de que el quejoso insista en sus razones y las presente de tal modo que supongan una genuina contradicción de los argumentos del fallo. En tal hipótesis la autoridad revisora tendría que advertir una argumentación del juez de amparo poco sólida que pudiera derrotarse con un perfeccionamiento de los argumentos planteados ab initio en la demanda. Sin embargo, también puede suceder que la repetición o abundamiento de los conceptos de violación no sea más que un mero intento de llevar sustancia a la revisión, siendo que las razones sostenidas tanto en los conceptos de violación como en los agravios ya fueron plenamente respondidas por el juzgador. En estos casos, la autoridad revisora debe cerciorarse de que el fallo recurrido presenta una argumentación completa que ha contestado adecuadamente todos los planteamientos de la demanda de amparo, tanto en lo cualitativo como en lo cuantitativo, para estar en aptitud de declarar la inoperancia de los agravios al concluir que aun cuando el recurrente intenta abundar o profundizar sus conceptos de violación, con ello no combate la ratio decidendi del fallo recurrido.
Por lo tanto, y ante lo inoperante de los agravios esgrimidos, lo procedente es confirmar la sentencia emitida, con fundamento en el artículo 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en mérito de lo expuesto y fundado, es de resolverse y se:
RESUELVE
ÚNICO. Se confirma la sentencia emitida el 10 diez de octubre de 2019 dos mil diecinueve, en el proceso número 18
*****, acorde a lo expuesto en el Considerando Quinto de esta resolución.
Notifíquese, en su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; el Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el primero de los mencionados, quienes firman6 con el Secretario General de Acuerdos, Eliseo Hernández Campos, quien da fe.
6 Estas firmas corresponden al Toca 756/19 aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 8 ocho de julio de 2020 dos mil veinte.
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 28 veintiocho de abril de 2021 dos mil veintiuno.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 73/21 PL -juicio en línea-, interpuesto por la Síndico del Ayuntamiento de San Francisco del Rincón, Guanajuato, en contra del acuerdo dictado por la Magistrada de la Tercera Sala, en el proceso número *****, en donde se determinó que no ha lugar a tenerle por apersonándose como tercero con derecho incompatible con la pretensión del actor en el proceso de origen.
TRÁMITE
I. Interposición. El 10 diez de diciembre de 2020 dos mil veinte, fue presentado en la modalidad de juicio en línea el recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 19 diecinueve de febrero de 2021 dos mil veintiuno, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
III. Turno. El 7 siete de abril de 2021 dos mil veintiuno, se acordó tener tanto a la autoridad demandada – Ayuntamiento de Purísima del Rincón, Guanajuato-, como al tercero con derecho incompatible -Sistema de Agua Potable de León, Guanajuato-, por desahogando la vista concedida, de igual forma se ordenó remitir los autos al ponente. 2
CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato; 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción I, inciso e) 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia, como se asentó en el proveído dictado el 19 diecinueve de febrero de 2021 dos mil veintiuno.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. La recurrente invoca textualmente lo siguiente:
Primero. El acuerdo que se impugna (…) causa agravio al Ayuntamiento de San Francisco del Rincón (…) toda vez que en perjuicio de mi representada, se violan los principios fundamentales y rectores del proceso administrativo…
Segundo. (…) La Magistrada de la Tercera Sala (…) dentro del acuerdo (…) que se combate (…) en lo toral y en lo que aquí interesa, proveyó que NO HA LUGAR para tener a esta parte (…) por apersonándose en el presente negocio jurisdiccional y pretendiendo motivar su determinación al proveer que a pesar de que el Ayuntamiento de San Francisco del Rincón, Guanajuato, fue llamado al proceso como tercero 3
por haberlo solicitado el justiciable en su demanda, de los pronunciamientos vertidos por la Síndico se advierte que pretende, entre otros puntos, demandar la nulidad del acto combatido y que se colige válidamente que esta autoridad administrativa (…) no tiene un derecho incompatible con la pretensión del actor y que la intención guarda identidad con el interés jurídico del actor y que por ende carece de la calidad de tercero (…) En ese sentido, la A Quo pretende orillar al Ayuntamiento de San Francisco del Rincón, Guanajuato, a presentar una diversa demanda directamente ante el Tribunal de Justicia Administrativa (…) y señalando que de ser procedente se puede solicitar la acumulación, sin embargo de conformidad con el artículo 9 párrafos I y II y 251, fracción I, incisos a y b, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa (…) para incoar un proceso administrativo la misma Ley de Enjuiciamiento establece que la calidad de particular que debe detener la parte actora y el cual tendrá un interés jurídico por ostentar un derecho subjetivo o un interés legalmente protegido, luego no prevé que las autoridades tenga la facultad de instar el inicio de un proceso administrativo (…) pues solo concede la calidad de actor a los particulares que sean afectados en sus derechos y bienes por un acto o resolución administrativa como caso de excepción le concede la calidad de accionante a la autoridad en aquellos casos que constituyan juicios de lesividad…
Tercero. Por su parte y sin perjuicio de lo anterior, con el acuerdo de 6 de noviembre (…) la A Quo vulnera el derecho fundamental de acceso a la información de una justicia expedita…
CUARTO. Antecedentes. Es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
1. *****, presentó demanda de nulidad, en contra de la aprobación de destino de uso de suelo otorgada mediante sesión número 64 de 14 catorce de mayo de 2020 dos mil veinte, por el Ayuntamiento de Purísima del Rincón, Guanajuato, a favor del Sistema de Agua Potable y 4
Alcantarillado de León, Guanajuato, el proceso fue turnado a la Tercera Sala de este Tribunal.
2. Seguida la secuela procesal mediante acuerdo de 6 seis de noviembre de 2020 dos mil veinte, la Magistrada de la Tercera Sala de este Tribunal, determinó lo siguiente:
…a pesar de que el Ayuntamiento de San Francisco del Rincón, Guanajuato, fue llamado a este proceso como tercero por así haberlo solicitado el justiciable en su demanda, de los pronunciamientos vertidos por la Síndico de ese órgano edilicio se advierte que pretende, entre otros puntos, demandar la nulidad del acto aquí combatido; de ahí que se colige válidamente que esa autoridad administrativa no tiene un derecho incompatible con la pretensión del actor, habida cuenta que su intención guarda identidad con el interés jurídico de éste y, por ende, carece de la calidad de tercero con la que fue emplazada a esta causa…
3. Ante ese panorama, la Síndico Propietaria del Ayuntamiento de San Francisco del Rincón, Guanajuato, presentó recurso bajo los agravios transcritos en el considerando que antecede.
QUINTO. Estudio. Los agravios se analizarán de manera conjunta, al encontrarse relacionados. Ello, de conformidad con lo establecido en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO1».
1Registro: 167961, Tesis VI.2o.C. J/304, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, tomo XXIX, de Febrero de 2009 dos mil nueve, visible a página 1677. 5
Así, este Pleno considera infundados tales disensos, y por ello insuficientes para revocar el acuerdo controvertido, por los siguientes motivos y fundamentos.
En esencia, señala quien recurre que el acuerdo emitido le causa perjuicio, pues contrario a la determinación de la Magistrada de la Tercera, el Ayuntamiento de San Francisco del Rincón, Guanajuato, sí tiene el carácter de tercero con un derecho incompatible.
El artículo 251, en su fracción III, del Código de la Materia, establece que tendrá el carácter de tercero, aquél que tenga un derecho incompatible con la pretensión del actor.
Ahora bien, «tercero interesado» es aquella persona (física o moral) que tiene intereses diversos a los del actor; esto es, su intervención en el juicio se justifica, en la medida en que tiene una pretensión incompatible con el accionante, dado que el acto impugnado le favorece. Así, únicamente puede acudir en defensa de los actos que le beneficiaron en sede administrativa, mas no de los que le sean adversos, pues para ello debe instar una acción independiente, en la vía que proceda. Lo anterior, toda vez que, si bien es cierto que la litis en el juicio de nulidad se integra con los argumentos de las partes, también lo es que únicamente son atendibles los vinculados con la acción en lo principal, esto es, los encaminados a demostrar la ilegalidad de la resolución administrativa impugnada, o bien, su apego a derecho, cuando los haga valer la autoridad demandada. 6
Consecuentemente, el tercero interesado en el proceso administrativo no puede beneficiarse con la acción intentada por el actor, ya que su papel se limita a cuestionar la procedencia del medio de impugnación, o bien, a fortalecer la resolución administrativa impugnada, en la parte que le beneficia.
En la especie, como fue resuelto por la Magistrada de la Tercera Sala, en el proceso de origen el acto impugnado lo constituye la aprobación de destino de uso de suelo otorgada mediante sesión número 64 de 14 catorce de mayo de 2020 dos mil veinte, por el Ayuntamiento de Purísima del Rincón, Guanajuato, a favor del Sistema de Agua Potable y Alcantarillado de León, Guanajuato, como puede advertirse del proceso de origen el Ayuntamiento que hoy recurre, lejos de manifestar que tiene una pretensión diversa o incompatible a la del actor en el proceso, expresó que hace propias las pretensiones reclamadas por el mismo en su escrito de demanda, así como los hechos que le imputa a la autoridad demandada, y más aún, pretende interponer una demanda de nulidad en contra del acto controvertido.
En esta línea de pensamiento, en efecto Ayuntamiento de San Francisco del Rincón, Guanajuato, no tiene un derecho incompatible con la pretensión del actor, pues por el contrario tienen la misma exigencia que se decrete la nulidad del acto controvertido en el proceso de origen, más no que éste permanezca en la vida jurídica.
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Es ilustrativa por su relación con el tema materia de debate la siguiente tesis2, cuyo rubro y texto expresan:
TERCERO INTERESADO EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. NO PUEDE BENEFICIARSE CON LA ACCIÓN INTENTADA POR EL ACTOR, YA QUE SU PAPEL SE LIMITA A CUESTIONAR LA PROCEDENCIA DEL MEDIO DE IMPUGNACIÓN, O BIEN, A FORTALECER LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA IMPUGNADA, EN LA PARTE QUE LE BENEFICIA. De los artículos 3o., fracción III y 18 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, se advierte que el tercero interesado es aquella persona (física o moral) que tiene intereses diversos a los del actor; esto es, su intervención en el juicio se justifica, en la medida en que tiene una pretensión incompatible con el accionante, dado que el acto impugnado le favorece. Así, únicamente puede acudir en defensa de los actos que le beneficiaron en sede administrativa, mas no de los que le sean adversos, pues para ello debe instar una acción independiente, en la vía que proceda. Lo anterior, toda vez que, si bien es cierto que la litis en el juicio de nulidad se integra con los argumentos de las partes, también lo es que únicamente son atendibles los vinculados con la acción en lo principal, esto es, los encaminados a demostrar la ilegalidad de la resolución administrativa impugnada, o bien, su apego a derecho, cuando los haga valer la autoridad demandada. Consecuentemente, el tercero interesado en el juicio contencioso administrativo federal no puede beneficiarse con la acción intentada por el actor, ya que su papel se limita a cuestionar la procedencia del medio de impugnación, o bien, a fortalecer la resolución administrativa impugnada, en la parte que le beneficia.
Énfasis añadido.
En conclusión, el Ayuntamiento de San Francisco del Rincón, Guanajuato, no tiene un derecho incompatible con
2Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, publicada en el Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, décima época, tesis I.8o.A.74 A (10a.), p. 1979, registro digital 2007110. 8
la pretensión del actor, pues pretende, al igual que el justiciable, la nulidad del acto combatido.
En este orden de ideas, lo procedente es confirmar el acuerdo de 6 seis de noviembre de 2020 dos mil veinte, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En mérito de lo expuesto y fundado, es de resolverse y se;
RESUELVE
ÚNICO. Se confirma el acuerdo emitido el 6 seis de noviembre de 2020 dos mil veinte, en el proceso número *****, acorde a lo expuesto en el Considerando Quinto de esta resolución.
Notifíquese, en su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; el Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el 9
Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el segundo de los mencionados, quienes firman3 con la Secretaria General de Acuerdos, Mariana Martínez Piña, quien da fe.
3 Estas firmas corresponden al Toca 73/21 -juicio en línea-, aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 28 veintiocho de abril de 2021 dos mil veintiuno.
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 19 diecinueve de noviembre de 2020 dos mil veinte.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 57/20 PL, interpuesto por la Contralora General, Titular del Órgano Interno de Control de la Universidad de Guanajuato, en contra de la sentencia de 22 veintidós de noviembre del 2019 dos mil diecinueve, dictada por el Magistrado de la Cuarta Sala, en el proceso administrativo número *****, mediante la cual se decretó la nulidad total del procedimiento de responsabilidad administrativa.
TRÁMITE
I. Interposición. Por escrito presentado el 9 nueve de enero del presente año, se promovió recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 4 cuatro de febrero de 2020 dos mil veinte, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
III. Turno. El 4 cuatro de marzo del presente año, se tuvo a la parte actora por no desahogando la vista concedida, y se ordenó remitir los autos al ponente.
2
CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato, 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; en virtud de que se combate una sentencia dictada por el Magistrado de la Cuarta Sala.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia, como se asentó en el proveído dictado el 4 cuatro de febrero de 2020 dos mil veinte.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. La recurrente invoca textualmente como agravios, los siguientes:
Primero. (…) El Magistrado de la Cuarta Sala manifestó que la resolución emitida por esta autoridad vulneró el debido proceso al haberse sustentado en un procedimiento de responsabilidad administrativa establecido en la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, la cual se encontraba abrogada atento al artículo 3
tercero transitorio, y con base en tal consideración determinar que esta autoridad había aplicado de forma inadecuada el referido artículo tercero transitorio, ya que según su apreciación el procedimiento disciplinario se substanció utilizando una normativa abrogada, y por ende, no aplicable (…) el resolutor incurre en error de interpretación, pues refiere que con motivo de la implementación del nuevo régimen en materia de responsabilidades administrativas, dentro del que entre otras cosas se establecieron diversas fases procedimentales, resultaba entonces necesario separar dentro del Procedimiento de Responsabilidad Administrativa *****, como procedimientos autónomos dos de ellos, a los cuáles identificó como a) Procedimiento de Investigación y b) Procedimiento de Responsabilidad Administrativa. Con base en dichas consideraciones, el Magistrado de la Cuarta Sala, analiza las constancias que integraron el procedimiento de responsabilidad administrativa (…), y separa la investigación realizada dentro del mismo, como una parte autónoma y, por otro lado, las actuaciones procedimentales dictadas durante la etapa de substanciación y que conllevaron a la resolución sancionatoria, lo cual, no es adecuado, pues el procedimiento de responsabilidad administrativa contemplado en la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, no contemplaba la división de autoridades encargadas de los procedimientos de investigación, sustanciación y resolución de los procedimientos de responsabilidad administrativa, ni tampoco, hacía distingo (…) respecto de las fases de investigación, sustanciación y resolución de los referidos procedimientos sancionatorios, pues la entonces aplicable Ley (…) contempla en su artículo 7 (…) Por lo que intentar aplicar normas sustantivas pertenecientes a un ordenamiento y sistema, a partir de reglas procedimentales que atienden a otra Ley y sistema regulatorio, es conjuntar disposiciones que tienen fines, objetos y racionalidades distintas(…) Sirve de sustento al presente argumento la tesis de jurisprudencia (…) RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. EN LOS CASOS EN QUE LA AUTORIDAD HAYA SUSTANCIADO LA ETAPA DE INVESTIGACIÓN CONFORME A LA LEY FEDERAL RELATIVA VIGENTE ANTES DEL 19 DE JULIO DE 2017, EL PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO DEBERÁ CONCLUIR EN TÉRMINOS DE LA MISMA NORMATIVA (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO TERCERO TRANSITORIO DE LA LEY 4
GENERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVA (…) En consecuencia, si la investigación practicada (…) tuvo su inicio precisamente con el acuerdo de integración de expediente, de fecha 23 veintitrés de mayo 2017 dos mil diecisiete, debe considerarse esa fecha como la de inicio del procedimiento de responsabilidad administrativa y en consecuencia, al haberse iniciado con anterioridad al inicio de vigencia de la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato, resultó correcto el continuar con su integración, sustanciación y resolución, conforme a la normativa con la que se le dio inicio, es decir, la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios…
Segundo. Causa agravio a esta autoridad la determinación (…) mediante la que considera que la suscrita al momento de la instauración del procedimiento de responsabilidad carecía de atribuciones legales para emitir dicho acto (…) como se ha expuesto, la suscrita actué conforme a la normativa legal aplicable y por ende, se sostiene que al fungir como Contralora General de la Universidad de Guanajuato, contaba con el sustento y atribuciones requeridas para continuar con la integración del procedimiento de responsabilidad en comento e incluso con la facultad de resolver y determinar sancionar al servidor público (…), esto atentos a lo establecido por los artículos 1, 4, 7 y 8 fracción IX de los Lineamientos de Organización y Funcionamiento de la Contraloría General de la Universidad de Guanajuato, aprobados por la Comisión de Vigilancia del H. Consejo General Universitario (…) Luego entonces, no es cierto como lo afirma el resolutor que la continuación del procedimiento de responsabilidad le competiera a la autoridad sustanciadora del Órgano de Control de la Universidad de Guanajuato, ya que a esta únicamente adquiría competencia en los procedimientos de responsabilidad administrativa iniciados con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato, lo cual aconteció el 19 diecinueve de julio de 2017 dos mil diecisiete, es decir, posteriormente al inicio de la investigación, que como ya quedó establecido en la tesis jurisprudencial analizada, para este efecto forma parte del procedimiento de responsabilidad administrativa 26/2017, el cual tuvo su origen en fecha 23 veintitrés de mayo de 2017 dos mil 5
diecisiete (…) En conclusión (…), el acto de autoridad emitido por la suscrita, fue expedido por autoridad competente en cumplimiento a las atribuciones que me fueron encomendadas por la máxima Casa de Estudios…
Tercero. De igual manera, se estima que la Cuarta Sala trasgrede los principios de exhaustividad y congruencia (…) de conformidad con los ordinales 3 y 135 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa (…) toda vez que omite tomar en consideración y analizar los argumentos que expresó esta autoridad al momento de contesta la demanda, los cuáles iban encaminados a sustentar la validez del acto y respondían a los conceptos de nulidad establecidos por el acto en su demanda…
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio de los agravios expuestos por la recurrente, se relatan los antecedentes:
1. *****, acudió ante este Tribunal a demandar la nulidad de la resolución de 14 catorce de marzo de 2018 dos mil dieciocho, en la cual se resolvió el procedimiento de responsabilidad administrativa *****, en donde se le impuso como sanción la inhabilitación para ejercer un empleo, cargo o comisión en el servicio público, durante 6 seis meses.
2. El proceso le tocó conocerlo por razón de competencia a la Sala Especializada de este Tribunal, sin embargo, ante la excusa presentada por el Magistrado de la Sala Especializada, se turnó el expediente al Magistrado de Cuarta Sala, así mediante sentencia de 22 veintidós de noviembre de 2019 dos mil diecinueve, se decretó la nulidad total del acto combatido.
6
3. Ante ese panorama, la parte demandada, presentó recurso bajo los agravios transcritos en el considerando que antecede.
QUINTO. Estudio. Los agravios se analizarán de manera conjunta, al encontrarse relacionados. Ello, de conformidad con lo establecido en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO1».
Este Pleno los considera fundados por las siguientes consideraciones jurídicas. <
En esencia, señala la autoridad demandada que le causa perjuicio la sentencia dictada por el Magistrado de la Cuarta Sala, en virtud que transgrede los principios de exhaustividad y congruencia, pues en consideración de quien recurre, el Magistrado interpretó de forma inadecuada el artículo tercero transitorio de la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato, ya que según su apreciación el procedimiento disciplinario se substanció utilizando una normativa abrogada, y por ende, no aplicable, señala la autoridad que recurre que el Magistrado separó el procedimiento disciplinario en dos etapas: a) procedimiento de Investigación y b) procedimiento de responsabilidad administrativa, esto es, apartó la investigación realizada dentro del mismo, como una parte autónoma y, por otro lado, las actuaciones procedimentales dictadas durante la etapa de
1Registro: 167961, Tesis VI.2o.C. J/304, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, tomo XXIX, de Febrero de 2009 dos mil nueve, visible a página 1677. 7
substanciación y que conllevaron a la resolución sancionatoria, lo cual -considera quien recurre-, no fue adecuado, pues el procedimiento de responsabilidad administrativa previsto en la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, no contemplaba la división de autoridades encargadas de los procedimientos de investigación, sustanciación y resolución de los procedimientos de responsabilidad administrativa; finalmente, señala que la causa perjuicio la sentencia que recurre, pues contrario a su determinación actuó conforme a la normativa legal aplicable -la abrogada Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios- fungiendo como Contralora General de la Universidad de Guanajuato, y por ello bajo dicha normatividad contaba con el sustento y atribuciones requeridas para continuar con la integración del procedimiento de responsabilidad e incluso con la facultad de resolver y determinar sancionar al servidor público, esto atentos a lo establecido por los artículos 1, 4, 7 y 8, fracción IX, de los Lineamientos de Organización y Funcionamiento de la Contraloría General de la Universidad de Guanajuato, aprobados por la Comisión de Vigilancia del H. Consejo General Universitario.
En la especie, se decretó la nulidad total de la resolución impugnada ante la actualización de las causales de ilegalidad descritas en el artículo 302, fracciones I, II y III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. 8
La determinación anterior se sustentó, por un lado, en que el procedimiento de responsabilidad administrativa ***** se instauró, sustanció y resolvió al tenor de la abrogada Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios2, normativa que ya no se encontraba vigente al momento en que se instauró el procedimiento; y por otro lado, en que conforme a la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato, la Contralora General de la Universidad de Guanajuato, carecía de competencia para instaurar el procedimiento en cuestión, así como para resolverlo.
Como lo refiere quien recurre, la etapa de la investigación3 se inició con la abrogada Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios.
En torno al tema materia de debate, en relación a la aplicación de la norma, si la investigación, se inició bajo la abrogada Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el 8 ocho de julio de 2020 dos mil veinte, resolvió la Contradicción de Tesis 103/2020, donde se estableció en lo conducente:
2 Abrogada por la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato el 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete, en vigor a partir del 19 diecinueve de julio de ese año. 3 23 veintitrés de mayo de 2017 dos mil diecisiete. 9
…El tema jurídico a resolver es determinar: ¿Conforme a qué legislación procede sustanciar un procedimiento de responsabilidad, si la infracción presuntamente cometida ocurrió antes de la entrada en vigor de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, pero el procedimiento no había sido iniciado? (…)
Ahora bien, con motivo de las reformas atribuibles a una política referente al combate a la corrupción fueron reformados diversos ordenamientos (tales como la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, así como reformas al Código Penal Federal, entre otros) entre ellos, se ordenó la emisión de la Ley General de Responsabilidades Administrativas la cual, de acuerdo a las reglas transitorias conducentes del decreto por el cual fue publicada, en conjunto con otras disposiciones vinculadas, el dieciocho de julio de dos mil dieciséis.
Derivado de los transitorios antes mencionados se advierte que el primer día de vigencia de la Ley General de Responsabilidades Administrativas fue el diecinueve de julio de dos mil diecisiete, por lo que después de esa fecha, los procedimientos pendientes de resolución deben concluir con base en las leyes aplicables a su inicio.
Sin embargo, dentro de los supuestos regulados no se estableció cual sería el ordenamiento aplicable para resolver las conductas posiblemente infractoras cometidas antes de la vigencia de la Ley General sobre las cuales no se hubiere iniciado la investigación correspondiente.
Así, la Ley General de Responsabilidades Administrativas contempla reglas específicas en cuanto a etapas procesales, reglas sobre caducidad, procedencia y valoración de pruebas, autoridades involucradas -investigadora, sustanciadora y resolutora-, así como tipos de faltas, sanciones y autoridades vinculadas en la aplicación de la ley.
De manera que el nuevo procedimiento en materia de responsabilidad administrativa se compone de diversas etapas: 10
1. Diligencias para adquirir información y medios de prueba, iniciadas de oficio, con motivo de una auditoría o a partir de una denuncia, que concluyen si la autoridad advierte la comisión de irregularidades, con su calificación y la emisión de un informe;
2. La integración del expediente a partir de la admisión del informe, el emplazamiento y la citación a las partes, la celebración de una audiencia inicial, el ofrecimiento, la admisión y el desahogo de pruebas, así como alegatos, y el cierre de instrucción; y,
3. El dictado de la resolución. (…)
De tal modo, se advierte la incorporación de instituciones jurídicas novedosas que conllevan, por una parte, el establecimiento de derechos procesales a favor de quien denunció los hechos y de quien resiente la imputación, así como de mecanismos para abonar a la seguridad jurídica de las partes involucradas y para coadyuvar en la correcta solución del caso; por otra, la ya referida creación de un procedimiento provisto de distintas fases claramente diferenciadas, pero con un necesario nexo entre sí, por haber sido constituidas de manera concatenada y sistemática. Es decir, las diversas fases, desde la investigación hasta la resolución, están estrechamente vinculadas, ya que su diseño corresponde al de un mecanismo secuencial, en el que las determinaciones iniciales influyen en el trámite posterior.
Contrario a lo anterior, en las normas abrogadas -Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos/ Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos- no había participación directa de las partes durante la investigación (además, no se reconocía ese grado de intervención al denunciante), tampoco había asunción de responsabilidad como incentivo para coadyuvar en aquélla; medios de defensa ordinarios durante la etapa de sustanciación ni una actuación específica para determinar la gravedad (como es el informe de presunta responsabilidad), sino hasta la imposición de la medida sancionatoria. 11
No obstante lo anterior, y que la nueva legislación prevea derechos procesales que no existían, como la intervención de la parte denunciante, de los cuales no gozarán quienes hayan sido investigados o presentado denuncias bajo la normatividad abrogada, cabe mencionar que tratándose de normas procesales no existe adquisición de derechos adjetivos ni son aplicables, por lo general, las reglas atinentes a la aplicación retroactiva (ya sea en perjuicio o en beneficio), aunado a que la combinación de ambos regímenes generaría una incompatibilidad que podría provocar un perjuicio en la investigación y eventual sanción de irregularidades.
De manera que, si el artículo tercero transitorio4 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas señala que sólo los procedimientos administrativos iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de esa normativa se sustanciarán conforme a la ley anterior; no puede extenderse esa regla a los asuntos no iniciados. Por lo tanto, es válido llevar a cabo un procedimiento conforme a la nueva legislación, a pesar de que la conducta se hubiere cometido con anterioridad a su entrada en vigor. (…)
En conclusión, como los términos de la Ley General de Responsabilidades Administrativas implican que el trámite sea uniforme, desde la investigación hasta la resolución, y sus etapas no se puedan entender de manera aislada, el procedimiento al que se refirió el legislador en el transitorio se debe considerar iniciado con la investigación para determinar la legislación aplicable en razón del tiempo; por tanto, si la conducta se ejecutó antes del diecinueve de julio de dos mil diecisiete pero la investigación inició en esa fecha o en una posterior, el procedimiento debe seguirse conforme a la Ley General de Responsabilidades Administrativas.
4 “Tercero. (…) En tanto entra en vigor la ley a que se refiere el presente transitorio, continuará aplicándose la legislación en materia de responsabilidades administrativas, en el ámbito federal y de las entidades federativas, que se encuentre vigente a la fecha de entrada en vigor del presente decreto. (…) Los procedimientos administrativos iniciados por las autoridades federales y locales con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, serán concluidos conforme a las disposiciones aplicables vigentes a su inicio. (…)”. 12
(…)
La Ley General de Responsabilidades Administrativas fue creada como un cuerpo normativo que busca englobar la totalidad de las actuaciones necesarias para determinar la existencia de causales de responsabilidad y, en su caso, sancionarlas, lo cual generó que las etapas procedimentales estuvieran enlazadas y tuvieran un efecto unas respecto de otras; la estrecha vinculación entre la fase de investigación y las posteriores, implica que el trámite sea uniforme, desde la investigación hasta la resolución, y sus etapas no se pueden entender de manera aislada. Ahora bien, de conformidad con el artículo tercero transitorio del decreto por el que se expidió la Ley General de Responsabilidades Administrativas, los procedimientos administrativos iniciados antes del 19 de julio de 2017 deberán concluir según las disposiciones aplicables vigentes a su inicio. Sin embargo, si la conducta se ejecutó antes de esa fecha, pero la investigación inició con posterioridad a ella, el procedimiento debe seguirse conforme a la Ley General de Responsabilidades Administrativas y la resolución será emitida por la autoridad competente.
Énfasis añadido.
En esta tesitura si la investigación del procedimiento administrativo *****, inició el 23 veintitrés de mayo de 2017 dos mil diecisiete, tal como se advierte del acuerdo emitido por la Contralora General, Titular del Órgano de Control de la Universidad de Guanajuato -fojas 270 y 271 del proceso de origen-, siendo así antes del 19 diecinueve de julio de 2017 dos mil diecisiete, por ello, tal como lo refiere quien recurre, la instauración, sustanciación y resolución debía llevarse a cabo con la abrogada Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios. 13
Esto es así, pues la Segundad Sala de Suprema Corte de Justicia de la Nación, determino, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 215, 216, párrafo segundo, 217, párrafo primero y 225 de la Ley de Amparo, debe prevalecer con carácter de jurisprudencia5, el criterio sustentado por esta Segunda Sala, redactado de la siguiente manera:
RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. CUANDO LA INFRACCIÓN HAYA OCURRIDO ANTES DEL 19 DE JULIO DE 2017 SIN QUE SE HUBIERE INICIADO EL PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD, RESULTA APLICABLE PARA EL PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO LA LEY GENERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO TERCERO TRANSITORIO DE LA LEY GENERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS). La Ley General de Responsabilidades Administrativas tuvo su origen en la creación de un sistema uniformado de combate a la corrupción –el cual inició con la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 27 de mayo de 2015– y entró en vigor el 19 de julio de 2017; no obstante, de conformidad con el artículo tercero transitorio de su decreto de expedición, los procedimientos administrativos iniciados antes de esta última fecha deberán concluir según las disposiciones aplicables vigentes a su inicio. Por otro lado, la citada ley general contiene diversas particularidades, como son: una clara distinción entre las fases de investigación, de sustanciación y de resolución; la existencia de la caducidad de la instancia; la posibilidad de confesar la responsabilidad para obtener una reducción de las sanciones; el reconocimiento del carácter de parte procesal al denunciante; la existencia de medios de impugnación contra decisiones preliminares y, de manera destacada, la exigencia de presentar un informe de presunta responsabilidad a cargo de la autoridad investigadora, en el que debe calificarse la gravedad de las conductas investigadas, lo cual determinará si el encargado de emitir
5 Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, décima época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, tesis: 2a./J. 47/2020 (10a.) registro: 2022311.
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la resolución es un órgano administrativo (para faltas no graves) o un tribunal de justicia administrativa (sobre faltas graves). Lo anterior evidencia una estrecha vinculación entre las diversas etapas adjetivas que, inclusive, están reguladas en un mismo libro de la ley, mientras que las actuaciones relacionadas con el citado informe son de tal relevancia que pueden dar lugar a la improcedencia del procedimiento, por una indebida determinación de la competencia o por la falta de elaboración de aquel informe. Así, la falta de regulación de estos aspectos en ordenamientos como la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos pone de manifiesto que no solamente existen diferencias formales o respecto de derechos procesales, sino una verdadera incompatibilidad entre las etapas de investigación seguidas a partir de las leyes anteriores y el trámite instituido por la Ley General. En ese contexto, conforme a una interpretación funcional del artículo tercero transitorio del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio de 2016, el procedimiento al que hace referencia se debe entender iniciado con la fase de investigación, sólo para este efecto, de suerte que si el área encargada condujo ésta con base en un ordenamiento anterior a la Ley General de Responsabilidades Administrativas, el procedimiento debe concluir en términos de la ley vigente a su inicio, para lo cual, en su caso, procederá la intervención de autoridades sustitutas de aquellas cuyas atribuciones fueron modificadas con motivo de la reforma integral en materia de combate a la corrupción.
Énfasis añadido.
En esta línea de pensamiento, si la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato, fue publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, el 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete y entró en vigor a partir del 19 diecinueve de julio de ese año, todos los procedimientos instaurados a partir del 20 vente de julio de 2017 dos mil 15
diecisiete, conforme a lo dispuesto en su artículo tercero transitorio6, debe aplicarse la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato, por lo tanto, como ya se mencionó, el procedimiento de responsabilidad administrativa ***** se inició con la investigación el 23 veintitrés de mayo de 2017 dos mil diecisiete, siendo así la normativa aplicable la abrogada Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios.
Ello es así porque para ponderar la conducta realizada y verificar si ésta constituye una falta a la norma, dada su naturaleza, debe atenderse a lo que establece la norma sustantiva; mientras que para determinar la competencia, los términos, las etapas y los pasos a seguir para dar trámite al procedimiento de responsabilidad administrativa, deben seguirse los lineamientos de la norma procesal.
Por ende, al realizar una comparación entre los hechos y la norma sustantiva en aras de verificar si aquellos se subsumen en la hipótesis jurídica, debe aplicarse la norma sustantiva vigente al momento de la comisión de la conducta reprochada, pues considerar algo distinto generaría incertidumbre jurídica en el servidor público sobre el deber ser de su actuar y de las acciones u omisiones que de incurrir
6 Los procedimientos administrativos que se encuentren en trámite al momento que entre en vigor la presente Ley, se sujetarán a las disposiciones contenidas en la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, misma que es abrogada por el Artículo Segundo Transitorio de la presente Ley, hasta su total resolución, inclusive los recursos que se encuentren pendientes de resolución y en su caso la Ley General de Responsabilidades Administrativas, en los términos del artículo tercero transitorio del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del 18 de julio de 2016. 16
en ellas lo harían acreedor a una responsabilidad administrativa.
Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis7 aislada del siguiente rubro y texto:
NORMAS PROCESALES. SON APLICABLES LAS VIGENTES AL MOMENTO DE LLEVARSE A CABO LA ACTUACIÓN RELATIVA, POR LO QUE NO PUEDE ALEGARSE SU APLICACIÓN RETROACTIVA. Tratándose de normas procesales, las partes no adquieren el derecho a que la contienda judicial en la que intervienen se tramite al tenor de las reglas del procedimiento en vigor al momento en que haya nacido el acto jurídico origen del litigio, ni al de las vigentes cuando el juicio inicie, toda vez que los derechos emanados de tales normas nacen del procedimiento mismo y se agotan en cada etapa, de ahí que cada una de sus fases se rija por la regla vigente al momento en que se desarrolla, excepto en los casos en que en el decreto de reformas relativo se hayan establecido disposiciones expresas sobre su aplicación en otro sentido. En consecuencia, cuando se trata de normas de carácter adjetivo no puede alegarse la aplicación retroactiva de la ley, proscrita en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Ahora bien, la parte recurrente arguye que al actuar conforme a la normativa legal aplicable -la abrogada Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios- fungiendo como Contralora General de la Universidad de Guanajuato y, por ello bajo dicha normatividad contaba con el sustento y atribuciones requeridas para continuar con la integración del procedimiento de responsabilidad e incluso
7 Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tesis 2a. XLIX/2009, p. 273, registro 167230.
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con la facultad de resolver y determinar sancionar al servidor público, esto atento a lo establecido por los artículos 1, 4, 7 y 8 fracción IX de los Lineamientos de Organización y Funcionamiento de la Contraloría General de la Universidad de Guanajuato, aprobados por la Comisión de Vigilancia del H. Consejo General Universitario.
En la sentencia controvertida, la Sala determinó que la Contralora General de la Universidad de Guanajuato, en el momento en que acordó la instauración del procedimiento disciplinario, carecía de las atribuciones legales para ello porque de acuerdo con la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato, que era la normativa que ya se encontraba vigente al momento de emitir ese acto (26 veintiséis de septiembre de 2017 dos mil diecisiete), la atribución de iniciar el procedimiento de responsabilidad administrativa ya no le correspondía a la contralora demandada, sino a la autoridad substanciadora dependiente del órgano interno de control, como lo establecen los artículos 3 de la Ley Orgánica de la Universidad de Guanajuato;1, 2, 3, fracciones, III, X y XX, 112 y 115, de la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato.
Explicó que la atribución para ordenar el inicio de un procedimiento de responsabilidad administrativa, correspondía exclusivamente al órgano interno de control; de conformidad con el artículo 7 de la abrogada Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios; por lo 18
que la atribución de tramitar el procedimiento disciplinario, resultaba ajena a sus facultades de conformidad con la vigente Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato. Además, resaltó que la Contralora General tampoco contaba con la competencia para emitir la resolución impugnada, puesto que la emitió de conformidad con la abrogada Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios.
De esta manera la Sala concluyó que la resolución combatida se dictó en contravención al debido proceso, pues se emitió en un procedimiento disciplinario instaurado, substanciado y resuelto por una autoridad carente de competencia material, es decir, no solamente porque el fundamento fuese indebido sino porque esa autoridad no tenía atribuciones legales para instaurar y tramitar un procedimiento de responsabilidad administrativa y solo podía resolverlo con arreglo a la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato.
Ahora bien, en el concepto de agravio que nos ocupa la autoridad inconforme sostiene su competencia para instaurar el procedimiento de responsabilidad administrativa del que deriva la resolución impugnada con apoyo en los artículos 4, 7 y 8 fracción IX de los Lineamientos de Organización y Funcionamiento de la Contraloría General de la Universidad de Guanajuato, aprobados por la Comisión de Vigilancia del H. Consejo General Universitario, en efecto, como ya fue analizado se instauró y resolvió el procedimiento 19
administrativo sancionador, bajo la norma que resultaba aplicable -la abrogada Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios-, de donde puede advertirse su competencia para instaurar dicho procedimiento.
En tales circunstancias, ante lo fundado de los agravios esgrimidos por la reclamante, y con la finalidad de no dejar en incertidumbre jurídica a las partes, lo procedente es reasumir jurisdicción; lo que implica que este Pleno se hará cargo de los aspectos no abordados en la sentencia de mérito para efecto de analizar y examinar los conceptos de impugnación que el Magistrado omitió abordar en el fallo reclamado.
Al efecto, sirve de sustento la jurisprudencia8 cuyo texto y rubro señalan: «RECLAMACIÓN. CUANDO EL PLENO DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO, AL RESOLVER EL RECURSO RELATIVO, MODIFICA O REVOCA LA SENTENCIA RECURRIDA, DEBE ESTUDIAR LOS CONCEPTOS DE IMPUGNACIÓN NO ANALIZADOS POR EL A QUO».
SEXTO. Jurisdicción Reasumida. En esencia, la parte actora en el proceso de origen señala en el sexto concepto de impugnación, que en el procedimiento sancionador no se acreditó la conducta que se le atribuyó, señala que la Contraloría equivocó las cargas de la prueba, pues es a dicha autoridad a quien le correspondía acreditar plenamente la
8 Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y publicado en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, décimo época, tesis XVI.1o.A.T. J/28 (9a.) en la del Libro IX, Junio de 2012, tomo 2, página 757. 20
responsabilidad administrativa que le fue imputada, lo que en la especie no aconteció.
Este Pleno considera fundado el concepto de impugnación que esgrime la parte actora en el proceso de origen, por los siguientes motivos y fundamentos.
El procedimiento administrativo disciplinario es una de las garantías mínimas que se impone a la actividad administrativa para el dictado de una resolución, esto es, dicho procedimiento es una sucesión legalmente ordenada de hechos y actos tendientes al nacimiento de una decisión final materialmente administrativa.
Esta sucesión legalmente ordenada, además se integra con una serie de garantías y derechos, contemplados en principio en la Ley Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus municipios -hoy abrogada, pero vigente en el momento en que se cometió la conducta-, y se adicionan las garantías contenidas en los artículos 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
Así, en los procedimientos de responsabilidad administrativa se tiene que respetar indudablemente las siguientes garantías: derecho a ser oído con las debidas garantías dentro de un plazo razonable, por una autoridad competente, independiente e imparcial; derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad; derecho a ser asistido gratuitamente por un 21
defensor, conceder al inculpado tiempo y los medios adecuados para la preparación de su defensa; derecho de la defensa de interrogar a los testigos presentes en la comparecencia; derecho a no ser obligado a declarar en contra de sí mismo ni a declararse culpable; y, finalmente, el derecho a un recurso sencillo y rápido.
Partiendo de lo anterior, de las constancias que obran en el proceso de origen9, se desprende que la Contralora General, Titular del Órgano Interno de Control de la Universidad de Guanajuato, sancionó con una inhabilitación al ciudadano ***** al considerar que actualizaba la hipótesis prevista en la fracción I, del artículo 11, de la entonces vigente Ley Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, concretamente en los Considerandos Cuarto y Quinto -fojas 21, 26, 27 y 29 del proceso de origen- de la resolución controvertida se tuvo por acreditada la comisión de la siguiente conducta de la siguiente forma:
…Conducta imputada (…) la omisión de presentar la cuenta por cobrar durante el año 2014 (…) que reconociera la aplicación de la cláusula penal señalada en el contrato de prestación de servicios con el despacho *****., el cual, no prestó los servicios dentro de los plazos establecidos, específicamente al no haber concluido el proyecto denominado “implementación de iniciativas para el cumplimiento de la Ley General de Contabilidad Gubernamental (…). La omisión de realizar las gestiones necesarias para recuperar el recurso económico otorgado a la persona moral *****., ello durante el año 2014 (…) al no haber dado seguimiento a los contratos de muto con interés de julio 2012 y 18 de septiembre 2012, ni sus respectivas adendas…
9 *****. 22
Normatividad infringida. Con las conductas atribuidas a Juan *****, se incumple el contenido de los artículos 103 de la Ley para el Ejercicio y Control de los Recursos Públicos para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como los puntos 3.2, 3.4, 3.8 y 9.1 del contrato celebrado con el despacho *****; y el artículo 6 de la Ley Orgánica de la Universidad de Guanajuato, en relación con las funciones genéricas a cargo de la Dirección de Recursos Financieros contenidas en el Manual de Organización de la Dirección de Recursos Financieros, de fecha 14 de abril de 2011…
Acreditación de la conducta atribuida. Ha quedado estipulado que las conductas atribuidas (…) fueron por omisión, es decir, no presentó una cuenta por cobrar durante el año 2014 (…) que reconociera la aplicación de la cláusula penal señalada en el contrato de prestación de servicios con el despacho *****.; y tampoco realizó las gestiones necesarias para recuperar el recurso económico otorgado a la persona moral *****., ello durante el año 2014 (…) al no haber dado seguimiento a los contratos de muto con interés de julio 2012 y 18 de septiembre 2012, ni sus respectivas adendas…
Consecuentemente, la infracción a las disposiciones se traduce en el incumplimiento de la obligación prevista en la fracción I del artículo 11 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios…
Énfasis añadido.
Ahora bien, la fracción I del artículo 11 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, vigente al momento de la comisión de la conducta imputada al actor, señala lo siguiente:
Artículo 11. Son obligaciones de los servidores públicos:
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I. Cumplir diligentemente y con probidad las funciones y trabajos propios del cargo, así como aquéllas que les sean encomendadas por sus superiores en ejercicio de sus facultades.
De ello se advierte que la fracción I del artículo 11 antes transcrito, es una norma incompleta, dado que no precisa cuáles son las funciones propias de cada cargo público, ello implica que el legislador guanajuatense realiza remisiones a otras leyes, reglamentos e incluso a disposiciones administrativas que regulen las funciones inherentes al cargo del servidor público de que se trate.
Así pues, a efecto de fundar y motivar debidamente el acto o resolución administrativa, la autoridad que aplica dicha disposición, debe precisar el precepto legal, reglamentario o la disposición administrativa que prevea cuáles son las funciones inherentes al cargo desempeñado para estar en posibilidades de determinar su incumplimiento. Se comparte para lo anterior el siguiente criterio.
FALTA DE DILIGENCIA Y PROBIDAD, Y DEFICIENCIA EN EL SERVICIO EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA. FORMA DE ACREDITAR LA. Para que exista una contravención a lo dispuesto por el artículo 11, fracciones I, XIX y XXII de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato, debe una norma establecer la obligación incumplida por el servidor público sujeto a procedimiento, y estar consignada en el acto reclamado10.»
10 Segunda Sala de este Tribunal en la sentencia dictada dentro del expediente 8.370/06 de fecha 4 cuatro de diciembre de 2006 dos mil seis. 24
Ahora bien, la fracción VI del artículo 137 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, establece:
Artículo 137. Son elementos de validez del acto administrativo:
VI. Estar debidamente fundado y motivado (…)
Por fundar ha de entenderse la precisión de las normas de derecho positivo que dan sustento jurídico al acto de autoridad y por motivar, la narración pormenorizada de los hechos, con sus circunstancias de tiempo, modo y lugar. Aunado a ello será menester plasmar la explicación lógica- jurídica donde se esclarezca por qué el acto en cuestión se ajusta a la hipótesis prevista por la norma.
Es necesario precisar que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha establecido que el rubro penal y el disciplinario, debido al símil que guardan, comparten principios jurídicos, como el de tipicidad11. En este orden de ideas, si cierta disposición establece una conducta que de actualizarse genera responsabilidad administrativa, tal actuar del servidor público debe encuadrar exactamente en la hipótesis normativa previamente establecida, sin que sea lícito ampliar ésta por analogía ni por mayoría de razón.
11 Al respecto véase entre otras, la Jurisprudencia bajo el rubro: «TIPICIDAD. EL PRINCIPIO RELATIVO, NORMALMENTE REFERIDO A LA MATERIA PENAL, ES APLICABLE A LAS INFRACCIONES Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS». Novena Época, Registro: 174326, Instancia: Pleno, Jurisprudencia, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, Agosto de 2006, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: P./J. 100/2006, Página: 1667.
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En la especie, de la resolución de 14 catorce de marzo de 2018 dos mil dieciocho, en principio se advierte que no se acreditó debidamente que fueran atribuciones del ex servidor público *****, la de presentar cuentas por cobrar, la aplicación de la cláusula penal señalada en el contrato de prestación de servicios con el despacho *****.; y, no realizar las gestiones necesarias para recuperar el recurso económico otorgado a la persona moral *****., ello durante el 2014 dos mil catorce, al no haber dado seguimiento a los contratos de muto con interés de julio 2012 dos mil doce y 18 dieciocho de septiembre 2012 dos mil doce.
Del proceso de origen se advierte que la autoridad demandada pretende encuadrar la conducta -omisión- del servidor público, otorgándoles valor -entre otras pruebas- a los siguientes documentos: la documental pública consistente en el oficio *****, consistente en la revisión de la cuenta pública de la Universidad de Guanajuato, correspondiente al tercer y cuarto trimestres del ejercicio fiscal del año 2014 dos mil catorce; así como en la resolución de 24 veinticuatro de febrero de 2017 dos mil diecisiete, que recae al recurso de reconsideración interpuesto por el Rector de la Universidad de Guanajuato.
Con dichas pruebas, no se acreditó la falta de diligencia en el actuar del ex servidor público, dado que del informe de resultados emitido por el Auditor Superior del Estado de Guanajuato, en el punto que nos interesa -foja 97 del proceso de origen-, se puede desprender que se señalan como presuntos responsables al servidor público que durante los 26
hechos observados fungió como Director de Recursos Financieros, quien fue omiso en realizar adecuadamente el control, vigilancia y supervisión de los servicios contratados, el servidor público que durante el periodo fiscalizado se desempeñó como Director de Recursos Financieros, y demás servidores públicos ante la falta de seguimiento y de gestiones en el cumplimiento de los contratos de mutuo con interés y sus adendas y servidores públicos que participaron en los hechos observados.
Por lo tanto, dicho elemento probatorio puede ser considerado como base para la instauración de los respectivos procedimientos disciplinarios, mas no como prueba para imponer la respectiva sanción, pues es precisamente al Titular del Órgano Interno de Control de la Universidad de Guanajuato, a quien le correspondía, mediante el debido proceso, deslindar las respectivas responsabilidades específicas de los servidores públicos de acuerdo a su función debidamente acreditada con la normativa aplicable.
No se omite clarificar al respecto, que la auditoría tiene como finalidad inmediata detectar hallazgos traducidos en acciones u omisiones sustentadas en evidencia competente, suficiente y pertinente, empero, no tiene por objeto dicho proceso determinar al responsable directo de tal conducta y su sanción, pues esto último es materia del procedimiento disciplinario que se despliega precisamente para ello.
27
En esta línea discursiva, dentro del procedimiento de responsabilidad administrativa en estudio, la autoridad demandada debió demostrar que ***** actualizó todos los extremos relativos a la norma genérica cuya transgresión se le irroga, a saber: su calidad de servidor público o ex servidor público; haber acometido una acción u omisión; funciones propias del cargo del servidor público; e incumplimiento de tales funciones con la acción u omisión desplegada.
Así las cosas, la autoridad recurrente no acreditó dentro del procedimiento disciplinario las funciones de *****, siendo precisamente a la autoridad demandada, a quien le correspondía acreditar cuáles eran las funciones del justiciable, para así concluir que éste no presentó cuentas por cobrar, no aplicó una cláusula penal y no realizó las gestiones necesarias para recuperar el recurso económico otorgado, hecho que no aconteció, pues solo señaló que era su obligación con fundamento en el ordinal 103 de la Ley para el Ejercicio y Control de los Recursos Públicos para el Estado y los Municipios de Guanajuato, los puntos 3.2, 3.4, 3.8 y 9.1 del contrato celebrado con el despacho *****; y el artículo 6 de la Ley Orgánica de la Universidad de Guanajuato, en relación con las funciones genéricas a cargo de la Dirección de Recursos Financieros contenidas en el Manual de Organización de la Dirección de Recursos Financieros, de 14 catorce de abril de 2011 dos mil once.
28
Como puede advertirse, dicha autoridad no delimita en forma concreta, clara y suficiente, las funciones del cargo, esto es, debió encuadrar la conducta desplegada (omisión de cobrar cuentas, aplicar la cláusula penal y realizar las gestiones necesarias para recuperar el recurso económico otorgado), exactamente en el tipo legal aplicable (falta de diligencia en la función), enlazando todos sus extremos con las probanzas correspondientes.
Siendo que como puede advertirse, la autoridad encausada señaló incluso con la denominación de “genérica” las funciones del servidor público basándose en un manual que no precisa en su contenido intrínseco -dispositivos, puntos o apartados del mismo-, citando además disposiciones legales y contractuales que no le asignan dichas funciones en específico (cobrar cuentas, aplicar penalidades convencionales o gestionar recuperación de montos) al imputado para desprender que incumplió con las mismas, y con ello, acreditar suficientemente -fuera de toda duda razonable- su presunta falta de diligencia, que como hipótesis establecía la ley disciplinaria aplicable.
No se omite señalar, que la conducta reprochada por el órgano de control no estribó en una falta de seguimiento o supervisión del contrato respectivo, sino en otras conductas que se tildan como falta de diligencia, como son las presuntas omisiones de cobro, de gestión de recursos e incluso de falta de aplicación de penalidades contractuales; cuando tales acciones bien pudieran corresponder a otro servidor público.
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Clarificando que la indebida subsunción de la conducta con la hipótesis normativa, trastoca el principio de tipicidad al que se ha hecho alusión líneas arriba.
Resultan ilustrativas en cuanto a la necesidad de fundar adecuadamente las funciones u obligaciones del servidor público, los siguientes criterios del Pleno de este Órgano Jurisdiccional:
SERVIDORES PÚBLICOS. DEBEN ESTAR EXPRESAMENTE CONSIGNADAS EN ORDENAMIENTO LEGAL LAS FACULTADES DE LOS.- Conforme a lo dispuesto por los artículos 2º, párrafo primero, y 123 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato, la exigencia de que las leyes expresen concretamente las facultades de los servidores públicos, tiene como finalidad contribuir al principio de seguridad jurídica, tanto de estos, al estar perfectamente definido a qué están constreñidos y conocer los límites de su actuación, como de los gobernados, al tener certeza del correcto ejercicio del poder público, además de atender al principio de legalidad, consistente en que el poder público únicamente puede hacer aquello que expresamente le esté reconocido por el texto legal. De ahí que, si el órgano de control sancionó al actor dentro del procedimiento de responsabilidad administrativa, incoado por la desatención de una actividad que no le estaba expresamente conferida en la ley de la materia, deviene procedente confirmar la nulidad decretada por la Sala de origen12.. Énfasis añadido.
RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA POR OMISIÓN DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. PRINCIPIOS QUE RIGEN SU CONFIGURACIÓN. En el terreno de la responsabilidad administrativa, la omisión, social y jurídicamente relevante, estará referida siempre a una acción determinada, cuya no realización constituye su existencia. No hay una omisión en sí, sino siempre y en todo caso, la omisión de
12 Pleno del Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de Guanajuato, Criterios 2009, México, tercera época. 30
una acción concreta. De aquí se desprende que el autor de una infracción administrativa debe estar en condiciones de poder realizar la acción; si no existe tal posibilidad, por las razones que sean, no puede hablarse de omisión. Omisión no es, pues, un simple no hacer nada, es no realizar una acción que el sujeto está en situación de poder hacer. Todas las cualidades que constituyen la acción en sentido activo (finalidad y causalidad), han de estar a disposición del sujeto para poder hablar de omisión. La omisión administrativa es, entonces, la omisión de la acción esperada. De todas las acciones posibles que un servidor puede realizar, al ordenamiento jurídico administrativo sólo le interesa aquella que la administración pública espera que el servidor haga, porque le está impuesto el deber legal de realizarla. La responsabilidad administrativa omisiva consiste, por tanto, invariablemente en la inobservancia de una acción fijada que el servidor tenía la obligación de efectuar y que, además, podía hacer; luego, ésta es, estructuralmente, la infracción de un deber jurídico. De esta suerte, lo esencial en esta responsabilidad es el incumplimiento de un deber, al omitir el servidor una acción mandada y, por tanto, esperada con base en el ordenamiento jurídico, con la puntualización de que la omisión también puede presentarse como una infracción de resultado, al vincularse el «dejar de hacer» a una consecuencia. Énfasis añadido13.
Por ello, es incuestionable que la resolución de 14 catorce de marzo de 2018 dos mil dieciocho, emitida por Contralora General de la Universidad de Guanajuato, dentro del procedimiento de responsabilidad administrativa *****, incumple con el elemento de validez contenido en la fracción VI del artículo 137 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, al estar indebidamente fundada y motivada.
13 Pleno del Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de Guanajuato, Criterios 2009, México, tercera época. 31
En consecuencia, es procedente decretar su nulidad total de conformidad con los artículos 300, fracción II y 302, fracción II del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En esta línea argumentativa, y ante lo fundado del disenso del reclamante, lo procedente es revocar la sentencia recurrida en los términos precisados en esta resolución y para los alcances señalados en la misma, dentro de su apartado de jurisdicción reasumida.
Ello, con fundamento en lo previsto por los artículos 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; y 308, fracción II, 309 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; en mérito de lo expuesto y fundado, es de resolverse y se:
RESUELVE
PRIMERO. Se revoca sentencia emitida el 22 veintidós de noviembre de 2019 dos mil diecinueve, en el proceso número *****, acorde a lo expuesto en el Considerando Quinto de esta resolución.
SEGUNDO. Se reasume jurisdicción y se decreta la nulidad total de la resolución de 14 catorce de marzo de 2018 dos mil dieciocho, emitida por Contralora General de la 32
Universidad de Guanajuato, por los motivos y fundamentos expuestos en el Considerando Sexto del presente fallo.
Notifíquese, en su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por mayoría de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; el Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez, quien se abstuvo de votar; siendo ponente el primero de los mencionados, quienes firman14 con el Secretario General de Acuerdos, Eliseo Hernández Campos, quien da fe.
14 Estas firmas corresponden al Toca 57/20 PL aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 19 diecinueve de noviembre de 2020 dos mil veinte.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 19 diecinueve de noviembre de 2020 dos mil veinte.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 57/20 PL, interpuesto por la Contralora General, Titular del Órgano Interno de Control de la Universidad de Guanajuato, en contra de la sentencia de 22 veintidós de noviembre del 2019 dos mil diecinueve, dictada por el Magistrado de la Cuarta Sala, en el proceso administrativo número *****, mediante la cual se decretó la nulidad total del procedimiento de responsabilidad administrativa.
TRÁMITE
I. Interposición. Por escrito presentado el 9 nueve de enero del presente año, se promovió recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 4 cuatro de febrero de 2020 dos mil veinte, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
III. Turno. El 4 cuatro de marzo del presente año, se tuvo a la parte actora por no desahogando la vista concedida, y se ordenó remitir los autos al ponente.
2
CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato, 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; en virtud de que se combate una sentencia dictada por el Magistrado de la Cuarta Sala.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia, como se asentó en el proveído dictado el 4 cuatro de febrero de 2020 dos mil veinte.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. La recurrente invoca textualmente como agravios, los siguientes:
Primero. (…) El Magistrado de la Cuarta Sala manifestó que la resolución emitida por esta autoridad vulneró el debido proceso al haberse sustentado en un procedimiento de responsabilidad administrativa establecido en la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, la cual se encontraba abrogada atento al artículo 3
tercero transitorio, y con base en tal consideración determinar que esta autoridad había aplicado de forma inadecuada el referido artículo tercero transitorio, ya que según su apreciación el procedimiento disciplinario se substanció utilizando una normativa abrogada, y por ende, no aplicable (…) el resolutor incurre en error de interpretación, pues refiere que con motivo de la implementación del nuevo régimen en materia de responsabilidades administrativas, dentro del que entre otras cosas se establecieron diversas fases procedimentales, resultaba entonces necesario separar dentro del Procedimiento de Responsabilidad Administrativa *****, como procedimientos autónomos dos de ellos, a los cuáles identificó como a) Procedimiento de Investigación y b) Procedimiento de Responsabilidad Administrativa. Con base en dichas consideraciones, el Magistrado de la Cuarta Sala, analiza las constancias que integraron el procedimiento de responsabilidad administrativa (…), y separa la investigación realizada dentro del mismo, como una parte autónoma y, por otro lado, las actuaciones procedimentales dictadas durante la etapa de substanciación y que conllevaron a la resolución sancionatoria, lo cual, no es adecuado, pues el procedimiento de responsabilidad administrativa contemplado en la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, no contemplaba la división de autoridades encargadas de los procedimientos de investigación, sustanciación y resolución de los procedimientos de responsabilidad administrativa, ni tampoco, hacía distingo (…) respecto de las fases de investigación, sustanciación y resolución de los referidos procedimientos sancionatorios, pues la entonces aplicable Ley (…) contempla en su artículo 7 (…) Por lo que intentar aplicar normas sustantivas pertenecientes a un ordenamiento y sistema, a partir de reglas procedimentales que atienden a otra Ley y sistema regulatorio, es conjuntar disposiciones que tienen fines, objetos y racionalidades distintas(…) Sirve de sustento al presente argumento la tesis de jurisprudencia (…) RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. EN LOS CASOS EN QUE LA AUTORIDAD HAYA SUSTANCIADO LA ETAPA DE INVESTIGACIÓN CONFORME A LA LEY FEDERAL RELATIVA VIGENTE ANTES DEL 19 DE JULIO DE 2017, EL PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO DEBERÁ CONCLUIR EN TÉRMINOS DE LA MISMA NORMATIVA (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO TERCERO TRANSITORIO DE LA LEY 4
GENERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVA (…) En consecuencia, si la investigación practicada (…) tuvo su inicio precisamente con el acuerdo de integración de expediente, de fecha 23 veintitrés de mayo 2017 dos mil diecisiete, debe considerarse esa fecha como la de inicio del procedimiento de responsabilidad administrativa y en consecuencia, al haberse iniciado con anterioridad al inicio de vigencia de la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato, resultó correcto el continuar con su integración, sustanciación y resolución, conforme a la normativa con la que se le dio inicio, es decir, la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios…
Segundo. Causa agravio a esta autoridad la determinación (…) mediante la que considera que la suscrita al momento de la instauración del procedimiento de responsabilidad carecía de atribuciones legales para emitir dicho acto (…) como se ha expuesto, la suscrita actué conforme a la normativa legal aplicable y por ende, se sostiene que al fungir como Contralora General de la Universidad de Guanajuato, contaba con el sustento y atribuciones requeridas para continuar con la integración del procedimiento de responsabilidad en comento e incluso con la facultad de resolver y determinar sancionar al servidor público (…), esto atentos a lo establecido por los artículos 1, 4, 7 y 8 fracción IX de los Lineamientos de Organización y Funcionamiento de la Contraloría General de la Universidad de Guanajuato, aprobados por la Comisión de Vigilancia del H. Consejo General Universitario (…) Luego entonces, no es cierto como lo afirma el resolutor que la continuación del procedimiento de responsabilidad le competiera a la autoridad sustanciadora del Órgano de Control de la Universidad de Guanajuato, ya que a esta únicamente adquiría competencia en los procedimientos de responsabilidad administrativa iniciados con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato, lo cual aconteció el 19 diecinueve de julio de 2017 dos mil diecisiete, es decir, posteriormente al inicio de la investigación, que como ya quedó establecido en la tesis jurisprudencial analizada, para este efecto forma parte del procedimiento de responsabilidad administrativa 26/2017, el cual tuvo su origen en fecha 23 veintitrés de mayo de 2017 dos mil 5
diecisiete (…) En conclusión (…), el acto de autoridad emitido por la suscrita, fue expedido por autoridad competente en cumplimiento a las atribuciones que me fueron encomendadas por la máxima Casa de Estudios…
Tercero. De igual manera, se estima que la Cuarta Sala trasgrede los principios de exhaustividad y congruencia (…) de conformidad con los ordinales 3 y 135 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa (…) toda vez que omite tomar en consideración y analizar los argumentos que expresó esta autoridad al momento de contesta la demanda, los cuáles iban encaminados a sustentar la validez del acto y respondían a los conceptos de nulidad establecidos por el acto en su demanda…
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio de los agravios expuestos por la recurrente, se relatan los antecedentes:
1. *****, acudió ante este Tribunal a demandar la nulidad de la resolución de 14 catorce de marzo de 2018 dos mil dieciocho, en la cual se resolvió el procedimiento de responsabilidad administrativa *****, en donde se le impuso como sanción la inhabilitación para ejercer un empleo, cargo o comisión en el servicio público, durante 6 seis meses.
2. El proceso le tocó conocerlo por razón de competencia a la Sala Especializada de este Tribunal, sin embargo, ante la excusa presentada por el Magistrado de la Sala Especializada, se turnó el expediente al Magistrado de Cuarta Sala, así mediante sentencia de 22 veintidós de noviembre de 2019 dos mil diecinueve, se decretó la nulidad total del acto combatido.
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3. Ante ese panorama, la parte demandada, presentó recurso bajo los agravios transcritos en el considerando que antecede.
QUINTO. Estudio. Los agravios se analizarán de manera conjunta, al encontrarse relacionados. Ello, de conformidad con lo establecido en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO1».
Este Pleno los considera fundados por las siguientes consideraciones jurídicas. <
En esencia, señala la autoridad demandada que le causa perjuicio la sentencia dictada por el Magistrado de la Cuarta Sala, en virtud que transgrede los principios de exhaustividad y congruencia, pues en consideración de quien recurre, el Magistrado interpretó de forma inadecuada el artículo tercero transitorio de la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato, ya que según su apreciación el procedimiento disciplinario se substanció utilizando una normativa abrogada, y por ende, no aplicable, señala la autoridad que recurre que el Magistrado separó el procedimiento disciplinario en dos etapas: a) procedimiento de Investigación y b) procedimiento de responsabilidad administrativa, esto es, apartó la investigación realizada dentro del mismo, como una parte autónoma y, por otro lado, las actuaciones procedimentales dictadas durante la etapa de
1Registro: 167961, Tesis VI.2o.C. J/304, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, tomo XXIX, de Febrero de 2009 dos mil nueve, visible a página 1677. 7
substanciación y que conllevaron a la resolución sancionatoria, lo cual -considera quien recurre-, no fue adecuado, pues el procedimiento de responsabilidad administrativa previsto en la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, no contemplaba la división de autoridades encargadas de los procedimientos de investigación, sustanciación y resolución de los procedimientos de responsabilidad administrativa; finalmente, señala que la causa perjuicio la sentencia que recurre, pues contrario a su determinación actuó conforme a la normativa legal aplicable -la abrogada Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios- fungiendo como Contralora General de la Universidad de Guanajuato, y por ello bajo dicha normatividad contaba con el sustento y atribuciones requeridas para continuar con la integración del procedimiento de responsabilidad e incluso con la facultad de resolver y determinar sancionar al servidor público, esto atentos a lo establecido por los artículos 1, 4, 7 y 8, fracción IX, de los Lineamientos de Organización y Funcionamiento de la Contraloría General de la Universidad de Guanajuato, aprobados por la Comisión de Vigilancia del H. Consejo General Universitario.
En la especie, se decretó la nulidad total de la resolución impugnada ante la actualización de las causales de ilegalidad descritas en el artículo 302, fracciones I, II y III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. 8
La determinación anterior se sustentó, por un lado, en que el procedimiento de responsabilidad administrativa ***** se instauró, sustanció y resolvió al tenor de la abrogada Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios2, normativa que ya no se encontraba vigente al momento en que se instauró el procedimiento; y por otro lado, en que conforme a la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato, la Contralora General de la Universidad de Guanajuato, carecía de competencia para instaurar el procedimiento en cuestión, así como para resolverlo.
Como lo refiere quien recurre, la etapa de la investigación3 se inició con la abrogada Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios.
En torno al tema materia de debate, en relación a la aplicación de la norma, si la investigación, se inició bajo la abrogada Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el 8 ocho de julio de 2020 dos mil veinte, resolvió la Contradicción de Tesis 103/2020, donde se estableció en lo conducente:
2 Abrogada por la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato el 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete, en vigor a partir del 19 diecinueve de julio de ese año. 3 23 veintitrés de mayo de 2017 dos mil diecisiete. 9
…El tema jurídico a resolver es determinar: ¿Conforme a qué legislación procede sustanciar un procedimiento de responsabilidad, si la infracción presuntamente cometida ocurrió antes de la entrada en vigor de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, pero el procedimiento no había sido iniciado? (…)
Ahora bien, con motivo de las reformas atribuibles a una política referente al combate a la corrupción fueron reformados diversos ordenamientos (tales como la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, así como reformas al Código Penal Federal, entre otros) entre ellos, se ordenó la emisión de la Ley General de Responsabilidades Administrativas la cual, de acuerdo a las reglas transitorias conducentes del decreto por el cual fue publicada, en conjunto con otras disposiciones vinculadas, el dieciocho de julio de dos mil dieciséis.
Derivado de los transitorios antes mencionados se advierte que el primer día de vigencia de la Ley General de Responsabilidades Administrativas fue el diecinueve de julio de dos mil diecisiete, por lo que después de esa fecha, los procedimientos pendientes de resolución deben concluir con base en las leyes aplicables a su inicio.
Sin embargo, dentro de los supuestos regulados no se estableció cual sería el ordenamiento aplicable para resolver las conductas posiblemente infractoras cometidas antes de la vigencia de la Ley General sobre las cuales no se hubiere iniciado la investigación correspondiente.
Así, la Ley General de Responsabilidades Administrativas contempla reglas específicas en cuanto a etapas procesales, reglas sobre caducidad, procedencia y valoración de pruebas, autoridades involucradas -investigadora, sustanciadora y resolutora-, así como tipos de faltas, sanciones y autoridades vinculadas en la aplicación de la ley.
De manera que el nuevo procedimiento en materia de responsabilidad administrativa se compone de diversas etapas: 10
1. Diligencias para adquirir información y medios de prueba, iniciadas de oficio, con motivo de una auditoría o a partir de una denuncia, que concluyen si la autoridad advierte la comisión de irregularidades, con su calificación y la emisión de un informe;
2. La integración del expediente a partir de la admisión del informe, el emplazamiento y la citación a las partes, la celebración de una audiencia inicial, el ofrecimiento, la admisión y el desahogo de pruebas, así como alegatos, y el cierre de instrucción; y,
3. El dictado de la resolución. (…)
De tal modo, se advierte la incorporación de instituciones jurídicas novedosas que conllevan, por una parte, el establecimiento de derechos procesales a favor de quien denunció los hechos y de quien resiente la imputación, así como de mecanismos para abonar a la seguridad jurídica de las partes involucradas y para coadyuvar en la correcta solución del caso; por otra, la ya referida creación de un procedimiento provisto de distintas fases claramente diferenciadas, pero con un necesario nexo entre sí, por haber sido constituidas de manera concatenada y sistemática. Es decir, las diversas fases, desde la investigación hasta la resolución, están estrechamente vinculadas, ya que su diseño corresponde al de un mecanismo secuencial, en el que las determinaciones iniciales influyen en el trámite posterior.
Contrario a lo anterior, en las normas abrogadas -Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos/ Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos- no había participación directa de las partes durante la investigación (además, no se reconocía ese grado de intervención al denunciante), tampoco había asunción de responsabilidad como incentivo para coadyuvar en aquélla; medios de defensa ordinarios durante la etapa de sustanciación ni una actuación específica para determinar la gravedad (como es el informe de presunta responsabilidad), sino hasta la imposición de la medida sancionatoria. 11
No obstante lo anterior, y que la nueva legislación prevea derechos procesales que no existían, como la intervención de la parte denunciante, de los cuales no gozarán quienes hayan sido investigados o presentado denuncias bajo la normatividad abrogada, cabe mencionar que tratándose de normas procesales no existe adquisición de derechos adjetivos ni son aplicables, por lo general, las reglas atinentes a la aplicación retroactiva (ya sea en perjuicio o en beneficio), aunado a que la combinación de ambos regímenes generaría una incompatibilidad que podría provocar un perjuicio en la investigación y eventual sanción de irregularidades.
De manera que, si el artículo tercero transitorio4 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas señala que sólo los procedimientos administrativos iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de esa normativa se sustanciarán conforme a la ley anterior; no puede extenderse esa regla a los asuntos no iniciados. Por lo tanto, es válido llevar a cabo un procedimiento conforme a la nueva legislación, a pesar de que la conducta se hubiere cometido con anterioridad a su entrada en vigor. (…)
En conclusión, como los términos de la Ley General de Responsabilidades Administrativas implican que el trámite sea uniforme, desde la investigación hasta la resolución, y sus etapas no se puedan entender de manera aislada, el procedimiento al que se refirió el legislador en el transitorio se debe considerar iniciado con la investigación para determinar la legislación aplicable en razón del tiempo; por tanto, si la conducta se ejecutó antes del diecinueve de julio de dos mil diecisiete pero la investigación inició en esa fecha o en una posterior, el procedimiento debe seguirse conforme a la Ley General de Responsabilidades Administrativas.
4 “Tercero. (…) En tanto entra en vigor la ley a que se refiere el presente transitorio, continuará aplicándose la legislación en materia de responsabilidades administrativas, en el ámbito federal y de las entidades federativas, que se encuentre vigente a la fecha de entrada en vigor del presente decreto. (…) Los procedimientos administrativos iniciados por las autoridades federales y locales con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, serán concluidos conforme a las disposiciones aplicables vigentes a su inicio. (…)”. 12
(…)
La Ley General de Responsabilidades Administrativas fue creada como un cuerpo normativo que busca englobar la totalidad de las actuaciones necesarias para determinar la existencia de causales de responsabilidad y, en su caso, sancionarlas, lo cual generó que las etapas procedimentales estuvieran enlazadas y tuvieran un efecto unas respecto de otras; la estrecha vinculación entre la fase de investigación y las posteriores, implica que el trámite sea uniforme, desde la investigación hasta la resolución, y sus etapas no se pueden entender de manera aislada. Ahora bien, de conformidad con el artículo tercero transitorio del decreto por el que se expidió la Ley General de Responsabilidades Administrativas, los procedimientos administrativos iniciados antes del 19 de julio de 2017 deberán concluir según las disposiciones aplicables vigentes a su inicio. Sin embargo, si la conducta se ejecutó antes de esa fecha, pero la investigación inició con posterioridad a ella, el procedimiento debe seguirse conforme a la Ley General de Responsabilidades Administrativas y la resolución será emitida por la autoridad competente.
Énfasis añadido.
En esta tesitura si la investigación del procedimiento administrativo *****, inició el 23 veintitrés de mayo de 2017 dos mil diecisiete, tal como se advierte del acuerdo emitido por la Contralora General, Titular del Órgano de Control de la Universidad de Guanajuato -fojas 270 y 271 del proceso de origen-, siendo así antes del 19 diecinueve de julio de 2017 dos mil diecisiete, por ello, tal como lo refiere quien recurre, la instauración, sustanciación y resolución debía llevarse a cabo con la abrogada Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios. 13
Esto es así, pues la Segundad Sala de Suprema Corte de Justicia de la Nación, determino, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 215, 216, párrafo segundo, 217, párrafo primero y 225 de la Ley de Amparo, debe prevalecer con carácter de jurisprudencia5, el criterio sustentado por esta Segunda Sala, redactado de la siguiente manera:
RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. CUANDO LA INFRACCIÓN HAYA OCURRIDO ANTES DEL 19 DE JULIO DE 2017 SIN QUE SE HUBIERE INICIADO EL PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD, RESULTA APLICABLE PARA EL PROCEDIMIENTO DISCIPLINARIO LA LEY GENERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO TERCERO TRANSITORIO DE LA LEY GENERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS). La Ley General de Responsabilidades Administrativas tuvo su origen en la creación de un sistema uniformado de combate a la corrupción –el cual inició con la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 27 de mayo de 2015– y entró en vigor el 19 de julio de 2017; no obstante, de conformidad con el artículo tercero transitorio de su decreto de expedición, los procedimientos administrativos iniciados antes de esta última fecha deberán concluir según las disposiciones aplicables vigentes a su inicio. Por otro lado, la citada ley general contiene diversas particularidades, como son: una clara distinción entre las fases de investigación, de sustanciación y de resolución; la existencia de la caducidad de la instancia; la posibilidad de confesar la responsabilidad para obtener una reducción de las sanciones; el reconocimiento del carácter de parte procesal al denunciante; la existencia de medios de impugnación contra decisiones preliminares y, de manera destacada, la exigencia de presentar un informe de presunta responsabilidad a cargo de la autoridad investigadora, en el que debe calificarse la gravedad de las conductas investigadas, lo cual determinará si el encargado de emitir
5 Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, décima época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, tesis: 2a./J. 47/2020 (10a.) registro: 2022311.
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la resolución es un órgano administrativo (para faltas no graves) o un tribunal de justicia administrativa (sobre faltas graves). Lo anterior evidencia una estrecha vinculación entre las diversas etapas adjetivas que, inclusive, están reguladas en un mismo libro de la ley, mientras que las actuaciones relacionadas con el citado informe son de tal relevancia que pueden dar lugar a la improcedencia del procedimiento, por una indebida determinación de la competencia o por la falta de elaboración de aquel informe. Así, la falta de regulación de estos aspectos en ordenamientos como la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos pone de manifiesto que no solamente existen diferencias formales o respecto de derechos procesales, sino una verdadera incompatibilidad entre las etapas de investigación seguidas a partir de las leyes anteriores y el trámite instituido por la Ley General. En ese contexto, conforme a una interpretación funcional del artículo tercero transitorio del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de julio de 2016, el procedimiento al que hace referencia se debe entender iniciado con la fase de investigación, sólo para este efecto, de suerte que si el área encargada condujo ésta con base en un ordenamiento anterior a la Ley General de Responsabilidades Administrativas, el procedimiento debe concluir en términos de la ley vigente a su inicio, para lo cual, en su caso, procederá la intervención de autoridades sustitutas de aquellas cuyas atribuciones fueron modificadas con motivo de la reforma integral en materia de combate a la corrupción.
Énfasis añadido.
En esta línea de pensamiento, si la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato, fue publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, el 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete y entró en vigor a partir del 19 diecinueve de julio de ese año, todos los procedimientos instaurados a partir del 20 vente de julio de 2017 dos mil 15
diecisiete, conforme a lo dispuesto en su artículo tercero transitorio6, debe aplicarse la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato, por lo tanto, como ya se mencionó, el procedimiento de responsabilidad administrativa ***** se inició con la investigación el 23 veintitrés de mayo de 2017 dos mil diecisiete, siendo así la normativa aplicable la abrogada Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios.
Ello es así porque para ponderar la conducta realizada y verificar si ésta constituye una falta a la norma, dada su naturaleza, debe atenderse a lo que establece la norma sustantiva; mientras que para determinar la competencia, los términos, las etapas y los pasos a seguir para dar trámite al procedimiento de responsabilidad administrativa, deben seguirse los lineamientos de la norma procesal.
Por ende, al realizar una comparación entre los hechos y la norma sustantiva en aras de verificar si aquellos se subsumen en la hipótesis jurídica, debe aplicarse la norma sustantiva vigente al momento de la comisión de la conducta reprochada, pues considerar algo distinto generaría incertidumbre jurídica en el servidor público sobre el deber ser de su actuar y de las acciones u omisiones que de incurrir
6 Los procedimientos administrativos que se encuentren en trámite al momento que entre en vigor la presente Ley, se sujetarán a las disposiciones contenidas en la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, misma que es abrogada por el Artículo Segundo Transitorio de la presente Ley, hasta su total resolución, inclusive los recursos que se encuentren pendientes de resolución y en su caso la Ley General de Responsabilidades Administrativas, en los términos del artículo tercero transitorio del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del 18 de julio de 2016. 16
en ellas lo harían acreedor a una responsabilidad administrativa.
Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis7 aislada del siguiente rubro y texto:
NORMAS PROCESALES. SON APLICABLES LAS VIGENTES AL MOMENTO DE LLEVARSE A CABO LA ACTUACIÓN RELATIVA, POR LO QUE NO PUEDE ALEGARSE SU APLICACIÓN RETROACTIVA. Tratándose de normas procesales, las partes no adquieren el derecho a que la contienda judicial en la que intervienen se tramite al tenor de las reglas del procedimiento en vigor al momento en que haya nacido el acto jurídico origen del litigio, ni al de las vigentes cuando el juicio inicie, toda vez que los derechos emanados de tales normas nacen del procedimiento mismo y se agotan en cada etapa, de ahí que cada una de sus fases se rija por la regla vigente al momento en que se desarrolla, excepto en los casos en que en el decreto de reformas relativo se hayan establecido disposiciones expresas sobre su aplicación en otro sentido. En consecuencia, cuando se trata de normas de carácter adjetivo no puede alegarse la aplicación retroactiva de la ley, proscrita en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Ahora bien, la parte recurrente arguye que al actuar conforme a la normativa legal aplicable -la abrogada Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios- fungiendo como Contralora General de la Universidad de Guanajuato y, por ello bajo dicha normatividad contaba con el sustento y atribuciones requeridas para continuar con la integración del procedimiento de responsabilidad e incluso
7 Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tesis 2a. XLIX/2009, p. 273, registro 167230.
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con la facultad de resolver y determinar sancionar al servidor público, esto atento a lo establecido por los artículos 1, 4, 7 y 8 fracción IX de los Lineamientos de Organización y Funcionamiento de la Contraloría General de la Universidad de Guanajuato, aprobados por la Comisión de Vigilancia del H. Consejo General Universitario.
En la sentencia controvertida, la Sala determinó que la Contralora General de la Universidad de Guanajuato, en el momento en que acordó la instauración del procedimiento disciplinario, carecía de las atribuciones legales para ello porque de acuerdo con la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato, que era la normativa que ya se encontraba vigente al momento de emitir ese acto (26 veintiséis de septiembre de 2017 dos mil diecisiete), la atribución de iniciar el procedimiento de responsabilidad administrativa ya no le correspondía a la contralora demandada, sino a la autoridad substanciadora dependiente del órgano interno de control, como lo establecen los artículos 3 de la Ley Orgánica de la Universidad de Guanajuato;1, 2, 3, fracciones, III, X y XX, 112 y 115, de la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato.
Explicó que la atribución para ordenar el inicio de un procedimiento de responsabilidad administrativa, correspondía exclusivamente al órgano interno de control; de conformidad con el artículo 7 de la abrogada Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios; por lo 18
que la atribución de tramitar el procedimiento disciplinario, resultaba ajena a sus facultades de conformidad con la vigente Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato. Además, resaltó que la Contralora General tampoco contaba con la competencia para emitir la resolución impugnada, puesto que la emitió de conformidad con la abrogada Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios.
De esta manera la Sala concluyó que la resolución combatida se dictó en contravención al debido proceso, pues se emitió en un procedimiento disciplinario instaurado, substanciado y resuelto por una autoridad carente de competencia material, es decir, no solamente porque el fundamento fuese indebido sino porque esa autoridad no tenía atribuciones legales para instaurar y tramitar un procedimiento de responsabilidad administrativa y solo podía resolverlo con arreglo a la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato.
Ahora bien, en el concepto de agravio que nos ocupa la autoridad inconforme sostiene su competencia para instaurar el procedimiento de responsabilidad administrativa del que deriva la resolución impugnada con apoyo en los artículos 4, 7 y 8 fracción IX de los Lineamientos de Organización y Funcionamiento de la Contraloría General de la Universidad de Guanajuato, aprobados por la Comisión de Vigilancia del H. Consejo General Universitario, en efecto, como ya fue analizado se instauró y resolvió el procedimiento 19
administrativo sancionador, bajo la norma que resultaba aplicable -la abrogada Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios-, de donde puede advertirse su competencia para instaurar dicho procedimiento.
En tales circunstancias, ante lo fundado de los agravios esgrimidos por la reclamante, y con la finalidad de no dejar en incertidumbre jurídica a las partes, lo procedente es reasumir jurisdicción; lo que implica que este Pleno se hará cargo de los aspectos no abordados en la sentencia de mérito para efecto de analizar y examinar los conceptos de impugnación que el Magistrado omitió abordar en el fallo reclamado.
Al efecto, sirve de sustento la jurisprudencia8 cuyo texto y rubro señalan: «RECLAMACIÓN. CUANDO EL PLENO DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO, AL RESOLVER EL RECURSO RELATIVO, MODIFICA O REVOCA LA SENTENCIA RECURRIDA, DEBE ESTUDIAR LOS CONCEPTOS DE IMPUGNACIÓN NO ANALIZADOS POR EL A QUO».
SEXTO. Jurisdicción Reasumida. En esencia, la parte actora en el proceso de origen señala en el sexto concepto de impugnación, que en el procedimiento sancionador no se acreditó la conducta que se le atribuyó, señala que la Contraloría equivocó las cargas de la prueba, pues es a dicha autoridad a quien le correspondía acreditar plenamente la
8 Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y publicado en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, décimo época, tesis XVI.1o.A.T. J/28 (9a.) en la del Libro IX, Junio de 2012, tomo 2, página 757. 20
responsabilidad administrativa que le fue imputada, lo que en la especie no aconteció.
Este Pleno considera fundado el concepto de impugnación que esgrime la parte actora en el proceso de origen, por los siguientes motivos y fundamentos.
El procedimiento administrativo disciplinario es una de las garantías mínimas que se impone a la actividad administrativa para el dictado de una resolución, esto es, dicho procedimiento es una sucesión legalmente ordenada de hechos y actos tendientes al nacimiento de una decisión final materialmente administrativa.
Esta sucesión legalmente ordenada, además se integra con una serie de garantías y derechos, contemplados en principio en la Ley Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus municipios -hoy abrogada, pero vigente en el momento en que se cometió la conducta-, y se adicionan las garantías contenidas en los artículos 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
Así, en los procedimientos de responsabilidad administrativa se tiene que respetar indudablemente las siguientes garantías: derecho a ser oído con las debidas garantías dentro de un plazo razonable, por una autoridad competente, independiente e imparcial; derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad; derecho a ser asistido gratuitamente por un 21
defensor, conceder al inculpado tiempo y los medios adecuados para la preparación de su defensa; derecho de la defensa de interrogar a los testigos presentes en la comparecencia; derecho a no ser obligado a declarar en contra de sí mismo ni a declararse culpable; y, finalmente, el derecho a un recurso sencillo y rápido.
Partiendo de lo anterior, de las constancias que obran en el proceso de origen9, se desprende que la Contralora General, Titular del Órgano Interno de Control de la Universidad de Guanajuato, sancionó con una inhabilitación al ciudadano ***** al considerar que actualizaba la hipótesis prevista en la fracción I, del artículo 11, de la entonces vigente Ley Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, concretamente en los Considerandos Cuarto y Quinto -fojas 21, 26, 27 y 29 del proceso de origen- de la resolución controvertida se tuvo por acreditada la comisión de la siguiente conducta de la siguiente forma:
…Conducta imputada (…) la omisión de presentar la cuenta por cobrar durante el año 2014 (…) que reconociera la aplicación de la cláusula penal señalada en el contrato de prestación de servicios con el despacho *****., el cual, no prestó los servicios dentro de los plazos establecidos, específicamente al no haber concluido el proyecto denominado “implementación de iniciativas para el cumplimiento de la Ley General de Contabilidad Gubernamental (…). La omisión de realizar las gestiones necesarias para recuperar el recurso económico otorgado a la persona moral *****., ello durante el año 2014 (…) al no haber dado seguimiento a los contratos de muto con interés de julio 2012 y 18 de septiembre 2012, ni sus respectivas adendas…
9 *****. 22
Normatividad infringida. Con las conductas atribuidas a Juan *****, se incumple el contenido de los artículos 103 de la Ley para el Ejercicio y Control de los Recursos Públicos para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como los puntos 3.2, 3.4, 3.8 y 9.1 del contrato celebrado con el despacho *****; y el artículo 6 de la Ley Orgánica de la Universidad de Guanajuato, en relación con las funciones genéricas a cargo de la Dirección de Recursos Financieros contenidas en el Manual de Organización de la Dirección de Recursos Financieros, de fecha 14 de abril de 2011…
Acreditación de la conducta atribuida. Ha quedado estipulado que las conductas atribuidas (…) fueron por omisión, es decir, no presentó una cuenta por cobrar durante el año 2014 (…) que reconociera la aplicación de la cláusula penal señalada en el contrato de prestación de servicios con el despacho *****.; y tampoco realizó las gestiones necesarias para recuperar el recurso económico otorgado a la persona moral *****., ello durante el año 2014 (…) al no haber dado seguimiento a los contratos de muto con interés de julio 2012 y 18 de septiembre 2012, ni sus respectivas adendas…
Consecuentemente, la infracción a las disposiciones se traduce en el incumplimiento de la obligación prevista en la fracción I del artículo 11 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios…
Énfasis añadido.
Ahora bien, la fracción I del artículo 11 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, vigente al momento de la comisión de la conducta imputada al actor, señala lo siguiente:
Artículo 11. Son obligaciones de los servidores públicos:
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I. Cumplir diligentemente y con probidad las funciones y trabajos propios del cargo, así como aquéllas que les sean encomendadas por sus superiores en ejercicio de sus facultades.
De ello se advierte que la fracción I del artículo 11 antes transcrito, es una norma incompleta, dado que no precisa cuáles son las funciones propias de cada cargo público, ello implica que el legislador guanajuatense realiza remisiones a otras leyes, reglamentos e incluso a disposiciones administrativas que regulen las funciones inherentes al cargo del servidor público de que se trate.
Así pues, a efecto de fundar y motivar debidamente el acto o resolución administrativa, la autoridad que aplica dicha disposición, debe precisar el precepto legal, reglamentario o la disposición administrativa que prevea cuáles son las funciones inherentes al cargo desempeñado para estar en posibilidades de determinar su incumplimiento. Se comparte para lo anterior el siguiente criterio.
FALTA DE DILIGENCIA Y PROBIDAD, Y DEFICIENCIA EN EL SERVICIO EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA. FORMA DE ACREDITAR LA. Para que exista una contravención a lo dispuesto por el artículo 11, fracciones I, XIX y XXII de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato, debe una norma establecer la obligación incumplida por el servidor público sujeto a procedimiento, y estar consignada en el acto reclamado10.»
10 Segunda Sala de este Tribunal en la sentencia dictada dentro del expediente 8.370/06 de fecha 4 cuatro de diciembre de 2006 dos mil seis. 24
Ahora bien, la fracción VI del artículo 137 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, establece:
Artículo 137. Son elementos de validez del acto administrativo:
VI. Estar debidamente fundado y motivado (…)
Por fundar ha de entenderse la precisión de las normas de derecho positivo que dan sustento jurídico al acto de autoridad y por motivar, la narración pormenorizada de los hechos, con sus circunstancias de tiempo, modo y lugar. Aunado a ello será menester plasmar la explicación lógica- jurídica donde se esclarezca por qué el acto en cuestión se ajusta a la hipótesis prevista por la norma.
Es necesario precisar que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha establecido que el rubro penal y el disciplinario, debido al símil que guardan, comparten principios jurídicos, como el de tipicidad11. En este orden de ideas, si cierta disposición establece una conducta que de actualizarse genera responsabilidad administrativa, tal actuar del servidor público debe encuadrar exactamente en la hipótesis normativa previamente establecida, sin que sea lícito ampliar ésta por analogía ni por mayoría de razón.
11 Al respecto véase entre otras, la Jurisprudencia bajo el rubro: «TIPICIDAD. EL PRINCIPIO RELATIVO, NORMALMENTE REFERIDO A LA MATERIA PENAL, ES APLICABLE A LAS INFRACCIONES Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS». Novena Época, Registro: 174326, Instancia: Pleno, Jurisprudencia, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIV, Agosto de 2006, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: P./J. 100/2006, Página: 1667.
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En la especie, de la resolución de 14 catorce de marzo de 2018 dos mil dieciocho, en principio se advierte que no se acreditó debidamente que fueran atribuciones del ex servidor público *****, la de presentar cuentas por cobrar, la aplicación de la cláusula penal señalada en el contrato de prestación de servicios con el despacho *****.; y, no realizar las gestiones necesarias para recuperar el recurso económico otorgado a la persona moral *****., ello durante el 2014 dos mil catorce, al no haber dado seguimiento a los contratos de muto con interés de julio 2012 dos mil doce y 18 dieciocho de septiembre 2012 dos mil doce.
Del proceso de origen se advierte que la autoridad demandada pretende encuadrar la conducta -omisión- del servidor público, otorgándoles valor -entre otras pruebas- a los siguientes documentos: la documental pública consistente en el oficio *****, consistente en la revisión de la cuenta pública de la Universidad de Guanajuato, correspondiente al tercer y cuarto trimestres del ejercicio fiscal del año 2014 dos mil catorce; así como en la resolución de 24 veinticuatro de febrero de 2017 dos mil diecisiete, que recae al recurso de reconsideración interpuesto por el Rector de la Universidad de Guanajuato.
Con dichas pruebas, no se acreditó la falta de diligencia en el actuar del ex servidor público, dado que del informe de resultados emitido por el Auditor Superior del Estado de Guanajuato, en el punto que nos interesa -foja 97 del proceso de origen-, se puede desprender que se señalan como presuntos responsables al servidor público que durante los 26
hechos observados fungió como Director de Recursos Financieros, quien fue omiso en realizar adecuadamente el control, vigilancia y supervisión de los servicios contratados, el servidor público que durante el periodo fiscalizado se desempeñó como Director de Recursos Financieros, y demás servidores públicos ante la falta de seguimiento y de gestiones en el cumplimiento de los contratos de mutuo con interés y sus adendas y servidores públicos que participaron en los hechos observados.
Por lo tanto, dicho elemento probatorio puede ser considerado como base para la instauración de los respectivos procedimientos disciplinarios, mas no como prueba para imponer la respectiva sanción, pues es precisamente al Titular del Órgano Interno de Control de la Universidad de Guanajuato, a quien le correspondía, mediante el debido proceso, deslindar las respectivas responsabilidades específicas de los servidores públicos de acuerdo a su función debidamente acreditada con la normativa aplicable.
No se omite clarificar al respecto, que la auditoría tiene como finalidad inmediata detectar hallazgos traducidos en acciones u omisiones sustentadas en evidencia competente, suficiente y pertinente, empero, no tiene por objeto dicho proceso determinar al responsable directo de tal conducta y su sanción, pues esto último es materia del procedimiento disciplinario que se despliega precisamente para ello.
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En esta línea discursiva, dentro del procedimiento de responsabilidad administrativa en estudio, la autoridad demandada debió demostrar que ***** actualizó todos los extremos relativos a la norma genérica cuya transgresión se le irroga, a saber: su calidad de servidor público o ex servidor público; haber acometido una acción u omisión; funciones propias del cargo del servidor público; e incumplimiento de tales funciones con la acción u omisión desplegada.
Así las cosas, la autoridad recurrente no acreditó dentro del procedimiento disciplinario las funciones de *****, siendo precisamente a la autoridad demandada, a quien le correspondía acreditar cuáles eran las funciones del justiciable, para así concluir que éste no presentó cuentas por cobrar, no aplicó una cláusula penal y no realizó las gestiones necesarias para recuperar el recurso económico otorgado, hecho que no aconteció, pues solo señaló que era su obligación con fundamento en el ordinal 103 de la Ley para el Ejercicio y Control de los Recursos Públicos para el Estado y los Municipios de Guanajuato, los puntos 3.2, 3.4, 3.8 y 9.1 del contrato celebrado con el despacho *****; y el artículo 6 de la Ley Orgánica de la Universidad de Guanajuato, en relación con las funciones genéricas a cargo de la Dirección de Recursos Financieros contenidas en el Manual de Organización de la Dirección de Recursos Financieros, de 14 catorce de abril de 2011 dos mil once.
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Como puede advertirse, dicha autoridad no delimita en forma concreta, clara y suficiente, las funciones del cargo, esto es, debió encuadrar la conducta desplegada (omisión de cobrar cuentas, aplicar la cláusula penal y realizar las gestiones necesarias para recuperar el recurso económico otorgado), exactamente en el tipo legal aplicable (falta de diligencia en la función), enlazando todos sus extremos con las probanzas correspondientes.
Siendo que como puede advertirse, la autoridad encausada señaló incluso con la denominación de “genérica” las funciones del servidor público basándose en un manual que no precisa en su contenido intrínseco -dispositivos, puntos o apartados del mismo-, citando además disposiciones legales y contractuales que no le asignan dichas funciones en específico (cobrar cuentas, aplicar penalidades convencionales o gestionar recuperación de montos) al imputado para desprender que incumplió con las mismas, y con ello, acreditar suficientemente -fuera de toda duda razonable- su presunta falta de diligencia, que como hipótesis establecía la ley disciplinaria aplicable.
No se omite señalar, que la conducta reprochada por el órgano de control no estribó en una falta de seguimiento o supervisión del contrato respectivo, sino en otras conductas que se tildan como falta de diligencia, como son las presuntas omisiones de cobro, de gestión de recursos e incluso de falta de aplicación de penalidades contractuales; cuando tales acciones bien pudieran corresponder a otro servidor público.
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Clarificando que la indebida subsunción de la conducta con la hipótesis normativa, trastoca el principio de tipicidad al que se ha hecho alusión líneas arriba.
Resultan ilustrativas en cuanto a la necesidad de fundar adecuadamente las funciones u obligaciones del servidor público, los siguientes criterios del Pleno de este Órgano Jurisdiccional:
SERVIDORES PÚBLICOS. DEBEN ESTAR EXPRESAMENTE CONSIGNADAS EN ORDENAMIENTO LEGAL LAS FACULTADES DE LOS.- Conforme a lo dispuesto por los artículos 2º, párrafo primero, y 123 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato, la exigencia de que las leyes expresen concretamente las facultades de los servidores públicos, tiene como finalidad contribuir al principio de seguridad jurídica, tanto de estos, al estar perfectamente definido a qué están constreñidos y conocer los límites de su actuación, como de los gobernados, al tener certeza del correcto ejercicio del poder público, además de atender al principio de legalidad, consistente en que el poder público únicamente puede hacer aquello que expresamente le esté reconocido por el texto legal. De ahí que, si el órgano de control sancionó al actor dentro del procedimiento de responsabilidad administrativa, incoado por la desatención de una actividad que no le estaba expresamente conferida en la ley de la materia, deviene procedente confirmar la nulidad decretada por la Sala de origen12.. Énfasis añadido.
RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA POR OMISIÓN DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. PRINCIPIOS QUE RIGEN SU CONFIGURACIÓN. En el terreno de la responsabilidad administrativa, la omisión, social y jurídicamente relevante, estará referida siempre a una acción determinada, cuya no realización constituye su existencia. No hay una omisión en sí, sino siempre y en todo caso, la omisión de
12 Pleno del Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de Guanajuato, Criterios 2009, México, tercera época. 30
una acción concreta. De aquí se desprende que el autor de una infracción administrativa debe estar en condiciones de poder realizar la acción; si no existe tal posibilidad, por las razones que sean, no puede hablarse de omisión. Omisión no es, pues, un simple no hacer nada, es no realizar una acción que el sujeto está en situación de poder hacer. Todas las cualidades que constituyen la acción en sentido activo (finalidad y causalidad), han de estar a disposición del sujeto para poder hablar de omisión. La omisión administrativa es, entonces, la omisión de la acción esperada. De todas las acciones posibles que un servidor puede realizar, al ordenamiento jurídico administrativo sólo le interesa aquella que la administración pública espera que el servidor haga, porque le está impuesto el deber legal de realizarla. La responsabilidad administrativa omisiva consiste, por tanto, invariablemente en la inobservancia de una acción fijada que el servidor tenía la obligación de efectuar y que, además, podía hacer; luego, ésta es, estructuralmente, la infracción de un deber jurídico. De esta suerte, lo esencial en esta responsabilidad es el incumplimiento de un deber, al omitir el servidor una acción mandada y, por tanto, esperada con base en el ordenamiento jurídico, con la puntualización de que la omisión también puede presentarse como una infracción de resultado, al vincularse el «dejar de hacer» a una consecuencia. Énfasis añadido13.
Por ello, es incuestionable que la resolución de 14 catorce de marzo de 2018 dos mil dieciocho, emitida por Contralora General de la Universidad de Guanajuato, dentro del procedimiento de responsabilidad administrativa *****, incumple con el elemento de validez contenido en la fracción VI del artículo 137 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, al estar indebidamente fundada y motivada.
13 Pleno del Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de Guanajuato, Criterios 2009, México, tercera época. 31
En consecuencia, es procedente decretar su nulidad total de conformidad con los artículos 300, fracción II y 302, fracción II del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En esta línea argumentativa, y ante lo fundado del disenso del reclamante, lo procedente es revocar la sentencia recurrida en los términos precisados en esta resolución y para los alcances señalados en la misma, dentro de su apartado de jurisdicción reasumida.
Ello, con fundamento en lo previsto por los artículos 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; y 308, fracción II, 309 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; en mérito de lo expuesto y fundado, es de resolverse y se:
RESUELVE
PRIMERO. Se revoca sentencia emitida el 22 veintidós de noviembre de 2019 dos mil diecinueve, en el proceso número *****, acorde a lo expuesto en el Considerando Quinto de esta resolución.
SEGUNDO. Se reasume jurisdicción y se decreta la nulidad total de la resolución de 14 catorce de marzo de 2018 dos mil dieciocho, emitida por Contralora General de la 32
Universidad de Guanajuato, por los motivos y fundamentos expuestos en el Considerando Sexto del presente fallo.
Notifíquese, en su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por mayoría de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; el Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez, quien se abstuvo de votar; siendo ponente el primero de los mencionados, quienes firman14 con el Secretario General de Acuerdos, Eliseo Hernández Campos, quien da fe.
14 Estas firmas corresponden al Toca 57/20 PL aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 19 diecinueve de noviembre de 2020 dos mil veinte.
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