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Silao de la Victoria, Guanajuato, 6 seis de diciembre de 2019 dos mil diecinueve.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1358/1ªSala/18 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
CUMPLIMIENTO DE AMPARO
V I S T O S para dar cumplimiento al contenido de la ejecutoria de amparo pronunciada el 10 diez de octubre de 2019 dos mil diecinueve, por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, dentro del Amparo Directo Administrativo número *****, promovido por *****, en contra de la sentencia de fecha 21 veintiuno de mayo de 2019 dos mil diecinueve, dictada por esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, dentro del proceso administrativo con número de expediente ***** así como al acuerdo de fecha 28 veintiocho de noviembre de 2019 dos mil diecinueve, dictado por el órgano jurisdiccional federal indicado, en relación con el cumplimiento otorgado a la ejecutoria de amparo dictada por el mismo.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante juicio en línea en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 25 veinticinco de septiembre de 2018 dos mil 2
dieciocho, ***** por su propio derecho, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«La determinación contenida en el oficio número *****, de fecha 13 de julio de 2018…»
La parte actora hizo valer como pretensión: 1) La nulidad del acto impugnado; 2) reconocimiento del derecho para que se le otorgue el refrendo como Perito Valuador Fiscal del municipio de Celaya, Guanajuato, y 3) Condena a la autoridad para que le otorgue el refrendo solicitado.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 13 trece de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, se requirió a la parte actora para que completara su escrito inicial de demanda; por acuerdo de acuerdo de 15 quince de octubre de 2018 dos mil dieciocho, se admitió la demanda y se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada, emplazándole para que diera contestación a la misma.
Mediante proveído de 29 veintinueve de enero de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la autoridad demandada –*****, Director de Impuestos Inmobiliarios y Catastro de Celaya, Guanajuato-, por contestando la demanda en tiempo y forma.
Al no existir pruebas pendientes de desahogo, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tuvo verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
Legalmente citadas las partes, el 1 uno de marzo de 2019 dos mil diecinueve, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que 3
fueron presentados por la parte actora y no así por la autoridad demandada.
Finalmente, el 21 veintiuno de mayo de 2019 dos mil diecinueve, se dictó sentencia decretándose la nulidad del oficio ***** para el efecto de que la autoridad diera respuesta a la solicitud formulada de forma congruente a lo solicitado y debidamente fundada y motivada, considerando que la autoridad deberá de abstenerse de solicitar al accionante diferentes requisitos de los establecidos en la reglamentación municipal de la materia, y en caso de que, acorde con las documentales que fueron presentadas por el justiciable se hayan colmado los requisitos previstos, se le otorgue el refrendo peticionado; en consecuencia, no se reconoció el derecho solicitado, consistente en conminar a la autoridad a que le otorgara el refrendo pretendido.
Inconforme con la sentencia, *****, interpuso demanda de amparo directo, del que tocó conocer al Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, bajo el número *****, el que en fecha 10 diez de octubre de 2019 dos mil diecinueve, pronunció ejecutoria en el sentido de conceder al quejoso, el amparo y la protección de la Justicia de la Unión.
En su oportunidad fueron devueltos a ésta Primera Sala los autos originales del expediente en que se actúa, acompañados de un testimonio de la mencionada ejecutoria.
Mediante resolución de fecha 24 veinticuatro d noviembre de 2019 dos mil diecinueve, esta Sala dio cumplimiento a la ejecutoria referida en el párrafo anterior, conforme los lineamientos indicados en la misma. 4
Por acuerdo de 28 veintiocho de noviembre de 2019 dos mil diecinueve, el Magistrado Presidente del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, estimó que no se dio cabal cumplimiento a la ejecutoria dictada al observarse que se emitió indicar a la autoridad demandada, las consecuencias para el caso de contumacia.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2 y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Se tiene por acreditada la existencia del acto impugnado, con el oficio número *****, de fecha 13 trece de julio de 2018 dos mil dieciocho, suscrito por el Director de Impuestos Inmobiliarios y Catastro de Celaya, Guanajuato, documento aportado por el impetrante que no fue objetado por la autoridad demandada, antes bien, manifestó hacer suya dicha probanza.
1 Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete, mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete, conforme a sus transitorios primero y segundo. 5
Toda vez que el actor manifiesta bajo protesta de decir verdad que la representación digital del oficio número *****, corresponde a su original, se comprueba la existencia del acto impugnado, de conformidad con lo que establecen los artículos 48, fracción I, 78, 117, 121 y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
Al no advertirse causal de improcedencia o sobreseimiento alguna que impida el análisis de fondo de la presente causa administrativa, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del presente proceso administrativo, ya que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Argumentos de las partes. Se aclara a los interesados que no se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por las autoridades encausadas tendentes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, 6
se estudian y se les da respuesta, vinculada y correspondiente a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».2
QUINTO. Se deja sin efectos la sentencia. En el Considerando Octavo de la ejecutoria que se cumplimenta, se estableció lo siguiente:
«OCTAVO.- Así, ante lo fundado del concepto de violación analizado y en cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 74, fracción V, y 77, fracción I y segundo párrafo, de la Ley de Amparo, lo procedente es conceder el amparo y la protección de la Justicia Federal para el efecto de que la Primera Sala del Tribunal Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato:
1. Deje insubsistente la sentencia reclamada; y
2. Emita una nueva, en la cual:
a) Reitere el análisis contenido en el considerando quinto, esto es, la declaratoria de nulidad del acto impugnado, declaratoria que deberá encuadrar en la fracción III del artículo 300 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; y b) Con base en ello, en el considerando sexto, deberá reconocer la existencia del derecho subjetivo del actor a obtener el refrendo de su registro como perito valuador fiscal, en términos de la fracción V del referido precepto; por lo cual deberá conminar a la autoridad demandada a que expida dicho refrendo en un plazo máximo improrrogable de tres días hábiles –plazo que se obtiene del artículo
2 Tesis: 2a. /J.58/2010, Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Página: 830. 7
91 del Reglamento de Catastro municipal–, haciéndole saber las consecuencias en caso de contumacia.
Énfasis propio.
En consecuencia, y con la finalidad de dar estricto cumplimiento a la ejecutoria de amparo señalada, así como al acuerdo de fecha 28 veintiocho de noviembre de 2019 dos mil diecinueve, se deja sin efectos la resolución emitida en cumplimiento a la resolución de amparo de 30 treinta de octubre de 2019 dos mil diecinueve; no obstante, se reitera el contenido de los Considerandos Sexto y Séptimo de la resolución emitida en cumplimiento a la ejecutoria, adicionándose el último de los considerandos referidos para indicarle a la autoridad a la autoridad demandada las consecuencias en caso de incurrir en contumacia, a la luz de los lineamientos precisados en la ejecutoria de amparo y el acuerdo emitido por el Tribunal Federal, conforme lo que sigue:
SEXTO. Se reitera el contenido del Considerando Sexto de la resolución de 21 veintiuno de mayo de 2019 dos mil diecinueve, como a continuación se expresa:
«SEXTO. Se reitera el contenido del Considerando Quinto de la resolución de 21 veintiuno de mayo de 2019 dos mil diecinueve, como a continuación se expresa:
«QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. Este resolutor procede a realizar el estudio correspondiente a los conceptos de impugnación en un orden diverso al de exposición, al no existir obligación de seguir el orden propuesto por la parte actora.
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Lo anterior, en virtud del siguiente criterio jurisprudencial emitido por el Segundo Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Cuarta Región, que se cita a continuación:
«CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO. El artículo 76 de la Ley de Amparo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 2 de abril de 2013, en vigor al día siguiente, previene que el órgano jurisdiccional que conozca del amparo podrá examinar en su conjunto los conceptos de violación o los agravios, así como los demás razonamientos de las partes, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, empero, no impone la obligación a dicho órgano de seguir el orden propuesto por el quejoso o recurrente, sino que la única condición que establece el referido precepto es que no se cambien los hechos de la demanda. Por tanto, el estudio correspondiente puede hacerse de manera individual, conjunta o por grupos, en el propio orden de su exposición o en uno diverso.»3
En ese contexto, se procede al análisis del primero y segundo de sus conceptos de impugnación, conforme los cuales, el actor en lo medular se duele de que la autoridad demandada dictó el acto impugnado en contravención a las disposiciones aplicables al negarle el refrendo por no acreditar refrendos consecutivos anteriores a su solicitud; refiere que se encuentra indebidamente motivado porque no se invocaron en el documento los preceptos aplicables, no le señaló con precisión las circunstancias de hecho y el supuesto normativo en que se encontraba, y le aplicó en forma retroactiva el Reglamento de Catastro para el Municipio de Celaya, Guanajuato, desconociendo su derecho adquirido de a ser Perito Valuador Fiscal, conforme al Reglamento de Peritos Valuadores Fiscales para la Ciudad de Celaya, Guanajuato.
Al respecto, la autoridad demandada, únicamente señaló que el oficio combatido se encuentre debidamente fundado y motivado y cumple con lo dispuesto en los artículos 136 y 137 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En consecuencia, la litis en el presente asunto versa sobre la debida fundamentación y motivación del oficio *****.
Para ello, se considera oportuno precisar los siguientes antecedentes:
3 Tesis (IV Región)2o. J/5 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación correspondiente a la Décima Época, Libro 29, Abril de 2016, Tomo III, Núm. de Registro: 2011406, consultable a Página 2018. 9
1. Con solicitud de fecha 23 veintitrés de marzo de 2018 dos mil dieciocho, el actor solicitó el refrendo de su registro como Perito Valuador Fiscal, adjuntando para ello Carta del Colegio de profesionales en Valuación y dos fotografías.
2. En respuesta, mediante oficio *****, de fecha 10 diez de mayo de 2018 dos mil dieciocho, suscrito por la autoridad encausada, se le indicó que a efecto de promover lo conducente, le requería la exhibición de: «1).- Cédula Profesional en Arquitectura, Ingeniería civil o Urbanismo, y 2).- Comprobante de Domicilio que acredite su residencia en esta ciudad o su zona metropolitana;…»
3. Para cumplir con lo anterior, el actor, mediante escrito presentado el 28 veintiocho de junio de 2018 dos mil dieciocho, anexó documentos relacionados con sus «estudios en arquitectura», «comprobante de Telmex» y «credencial del IFE».
4. Como respuesta, del contenido del oficio confutado, se aprecia que la autoridad determinó lo siguiente:
«Que, en relación a su escrito presentado en fecha 28 de junio del 2018, ante esta Dirección, por virtud del cual desahoga el requerimiento formulado en oficio *****; me permito informarle que previo análisis de los motivos que expone, se determina que son insuficientes para concederle el refrendo solicitado; lo anterior, en razón de que de la documental que anexa a su escrito no se desprende que los referendos hayan sido consecutivos e ininterrumpidos desde su registro, durante la vigencia de la anterior ley; condición relevante luego de que basta con que se deje de refrendar la autorización en un ejercicio fiscal, para que el registro deje de surtir efectos y deba solicitarse de nueva cuenta el mismo; ante ello, es necesario acreditar esa condición para proceder con el referendo solicitado; por lo cual quedan a salvo sus derechos para que reitere su petición, acreditando los extremos antes expuestos, o en su caso, realice una nueva solicitud de registro.»
Énfasis añadido.
Ahora bien, se estima asimismo oportuno conocer los requisitos que el Reglamento de Catastro para el Municipio de Celaya, Guanajuato, exige para el registro y refrendo de peritos valuadores que realicen avalúos fiscales en ese municipio.
Reglamento de Catastro para el Municipio de Celaya, Guanajuato.
«Artículo 90. Para obtener el registro, se deberá cumplir con los requisitos siguientes: I. Carta de solicitud ante la tesorería; II. Cédula profesional en arquitectura, ingeniería civil o urbanismo; III. Cédula profesional de especialidad en valuación inmobiliaria; IV. Copia simple de credencial de elector vigente; 10
V. Manifestar bajo protesta de decir verdad, no haber sido condenado mediante sentencia ejecutoria, por delito intencional que merezca pena corporal; VI. Dos fotografías tamaño infantil a color reciente; VII. Copia del Registro Federal de Contribuyentes (R.F.C.); VIII. Comprobante de domicilio o documento que acredite su residencia en Celaya o zona metropolitana; IX. Constancia vigente que acredite ser miembro activo de los colegios de profesionistas que se encuentren legalmente constituidos en el municipio que tengan relación en materia de catastro y valuación; X. Carta que acredite la experiencia mínima de un año en avalúos catastrales, expedida por la Dirección.»
«Artículo 91. Cumplidos los requisitos a que se refiere el artículo anterior, se expedirá el registro en el término de tres días hábiles a partir de la fecha de recepción de la solicitud. En caso de que faltare un requisito, se le concederá un término de cinco días hábiles para que dé cumplimiento, en caso de que no se atienda a dicho requerimiento no se otorgará el registro.»
«Artículo 92. El registro tendrá una vigencia de un año el que deberá ser refrendado por el perito dentro del primer trimestre del año, en caso de no renovarse no podrá realizar avalúos fiscales por dicho período.
Dicho plazo podrá ser ampliado cuando el perito acredite haber tenido una causa justificada para no tramitar su refrendo en el plazo antes mencionado. Para este efecto el solicitante deberá presentar los requisitos establecidos en las fracciones I, V, VI, y IX del artículo 90de este Reglamento.»
De las disposiciones de previa transcripción, se advierten las siguientes circunstancias relevantes:
a) La vigencia del registro como perito valuador fiscal en el municipio de Celaya, Guanajuato, es de un año.
b) Concluida la vigencia indicada, a efecto de que el profesional que corresponda continúe desempeñando la función de perito valuador fiscal para el municipio de Celaya, Guanajuato, debe tramitar el referendo correspondiente.
c) El referendo se tramita dentro del primer trimestre del año.
d) La solicitud de refrendo debe acompañarse de:
1. Carta de solicitud ante la tesorería. 2. Manifestar bajo protesta de decir verdad, no haber sido condenado mediante sentencia ejecutoria, por delito intencional que merezca pena corporal. 11
3. Dos fotografías tamaño infantil a color reciente. 4. Constancia vigente que acredite ser miembro activo de los colegios de profesionistas que se encuentren legalmente constituidos en el municipio que tengan relación en materia de catastro y valuación.
Conforme lo indicado y de las constancias que integran el expediente en que se actúa, este Juzgador encuentra que le asiste la razón al actor, por cuanto a la indebida motivación que la autoridad vierte en el acto combatido, conforme las siguientes consideraciones:
La solicitud que el accionante efectuó a la autoridad demandada es el refrendo de su registro de perito valuador fiscal, la cual fue presentada dentro del primer trimestre del año 20184.
A la misma recayó el requerimiento de presentar cédula profesional y comprobante de domicilio.
En el oficio confutado la autoridad señala que el requerimiento fue desahogado, no obstante, la autoridad demandada estimó insuficientes los motivos del actor para concederle el refrendo solicitado, al no haber acreditado la continuidad de refrendos anteriores desde su registro, «durante la vigencia de la anterior ley» (sic).
En tales circunstancias, se advierten parcialmente fundados los conceptos de impugnación primero y segundo expuestos por el impetrante conforme lo siguiente:
Como elementos de validez del acto administrativo, el artículo 137 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, establece entre otros, los siguientes:
«Artículo 137. Son elementos de validez del acto administrativo: … VI. Estar debidamente fundado y motivado; …»
Sin embargo, acorde con los requisitos que establece el segundo párrafo del artículo 92 del Reglamento de Catastro para el Municipio de Celaya, Guanajuato, el refrendo no se encuentra condicionado a la acreditación por parte del solicitante de
4 Acorde con el sello de recepción de la dependencia municipal de fecha 23 veintitrés de marzo de 2018 dos mil dieciocho. 12
refrendos previos e ininterrumpidos; aunado a lo anterior, la autoridad le señala que los motivos expuestos son insuficientes para concederle el refrendo; sin embargo, para el otorgamiento de dicha autorización, las disposiciones del reglamento de la materia no establecen el señalamiento de motivación alguna en específico y que la suficiencia o insuficiencia de la misma sea determinante para autorizar el refrendo. Por otra parte, como lo denuncia el accionante, la autoridad no fue clara al señalar a qué normativa se refiere con la expresión «la anterior ley».
En ese sentido, a juicio de esta Sala, la autoridad incurrió en una indebida motivación de su determinación, considerando que la motivación es adecuada cuando se expresan las circunstancias especiales y razones particulares que justifican la aplicación de la norma, lo que exige concordancia entre los motivos aducidos por la autoridad y las normas aplicables; sin embargo, la autoridad consideró elementos que no se previenen en el reglamento que establece los requisitos para autorizar en su caso el refrendo solicitado, tales como la expresión de motivos suficientes o la acreditación de «refrendos consecutivos e ininterrumpidos desde su registro», así como la acreditación de refrendos otorgados durante la vigencia de la anterior ley.
Así, la indebida motivación denota que el acto administrativo combatido no cumple con los elementos necesarios para considerarse válido, lo que produce en consecuencia su nulidad, de acuerdo con lo que establece el numeral 143 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Apoya el anterior señalamiento -por similitud de razón-, la tesis aislada que a continuación se trascribe:
«INADECUADAS FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. ALCANCE Y EFECTOS DEL FALLO PROTECTOR. Si al emprender el examen de los conceptos de violación se determina que las normas que sustentaron el acto reclamado no resultaban exactamente aplicables al caso, se está en el supuesto de una violación material o sustantiva que actualiza una indebida fundamentación y debe considerarse inconstitucional el acto reclamado, ya que dicha violación incide directamente en los derechos fundamentales establecidos en el artículo 16 de la Carta Magna. Lo mismo sucede cuando las razones que sustentan la decisión del juzgador no están en consonancia con los preceptos legales aplicables, ya que la citada norma constitucional constriñe al juzgador a expresar las circunstancias especiales y razones particulares que justifican la aplicación del derecho; de tal suerte que si no existe adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, entonces el acto de autoridad carece de respaldo constitucional, lo que justifica la concesión del amparo. Esto no significa que el Juez de amparo se sustituya en el quehacer de la 13
responsable; por el contrario, con ello cumplirá precisamente la función que le es encomendada, al ordenar a la autoridad que finalmente ajuste su decisión a las normas constitucionales que le imponen el deber de fundar y motivar adecuadamente el acto privativo o de molestia.»5
No se omite señalar, que no le asiste la razón al promovente cuando indica que la autoridad dio efecto retroactivo al Reglamento de Catastro para el Municipio de Celaya, Guanajuato, en su perjuicio, y que debe aplicarse el abrogado Reglamento de Peritos Valuadores Fiscales para la Ciudad de Celaya, Guanajuato, con la finalidad de respetar sus derechos adquiridos, pues ha sido perito valuador desde el año 1999 mil novecientos noventa y nueve.
Al respecto, debe puntualizarse en primer término que la retroactividad de la norma (proscrita por el artículo 14 Constitucional), se actualiza cuando con la aplicación de la nueva norma, se desconocen derechos adquiridos al amparo de una ley anterior.
Sin embargo, como lo advierte el accionante, el Reglamento de Peritos Valuadores Fiscales para la Ciudad de Celaya, fue abrogado por el diverso Reglamento de Catastro para el Municipio de Celaya, Guanajuato, lo cual se advierte de la lectura del artículo Segundo Transitorio del último de los citados.
Ahora bien, el reglamento de catastro inició su vigencia al cuarto día de su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, lo cual tuvo lugar el 6 seis de octubre de 2015 dos mil quince6, por lo que si la solicitud de refrendo se efectuó el 23 veintitrés de marzo de 2018 dos mil dieciocho, se advierte que la normativa vigente al momento de la solicitud era el Reglamento de Catastro.
En adición a lo anterior, el reglamento de peritos valuadores citado, no estableció señalamiento alguno por virtud del cual, quienes hayan fungido como peritos valuadores fiscales al amparo del reglamento abrogado, hubieran adquirido derecho alguno para ser refrendados en forma vitalicia, sino que al igual que el reglamento vigente y aplicable, se estableció como vigencia del registro y refrendo para fungir como perito en la materia indicada una temporalidad anual.
5 Tesis: I.5o.C.3 K (10a.); fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Libro XVII, Febrero de 2013, Tomo 2, Décima Época, página 1366, registro: 2002800. 6 Publicación consultable en la Cuarta Parte del Ejemplar número 158 ciento cincuenta y ocho; del Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato. 14
Es decir, que al término de la vida jurídica o vigencia de la citada autorización y su refrendo se extinguen, por lo que el particular interesado debe gestionar una nueva autorización o refrendo, según sea el caso.
Por lo tanto, no se advierte derecho adquirido alguno en favor del actor, para obtener con requisitos diversos a los de la reglamentación municipal aplicable y vigente en la materia, el refrendo como perito valuador fiscal, con ejercicio en Celaya, Guanajuato.
En conclusión, al encontrase que la autoridad emitió el acto impugnado inobservando el elemento de validez descrito en el artículo 137, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, resulta procedente decretar la nulidad del oficio *****; lo anterior, conforme el numeral 302, fracción IV, del código administrativo estatal de previa cita.»
Ahora bien, dado que la nulidad en que incurrió la autoridad tiene como origen la instancia promovida por el particular y en el acto impugnado se materializó un vicio material que le impide volver a emitirlo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad Total del oficio combatido.
Por otra parte, dado que resultaron fundados los conceptos de impugnación analizados, resulta innecesario el estudio de los demás conceptos de impugnación vertidos por la parte actora en la demanda promovida, dado que su análisis no le representa mayor beneficio, ni varía el sentido de la presente resolución. Apoya la anterior decisión la tesis siguiente:
«CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN AMPARO DIRECTO. EL ESTUDIO DE LOS QUE DETERMINEN SU CONCESIÓN DEBE ATENDER AL PRINCIPIO DE MAYOR BENEFICIO, PUDIÉNDOSE OMITIR EL DE AQUELLOS QUE AUNQUE RESULTEN FUNDADOS, NO MEJOREN LO YA ALCANZADO POR EL QUEJOSO, INCLUSIVE LOS QUE SE REFIEREN A CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES. De acuerdo con la técnica para resolver los juicios de amparo directo del conocimiento de los Tribunales Colegiados de Circuito, con independencia de la materia de que se trate, el estudio de los conceptos de violación que determinen su concesión debe atender al principio de mayor beneficio, pudiéndose omitir el de aquellos que, aunque resulten fundados, no mejoren lo ya 15
alcanzado por el quejoso, inclusive los que se refieren a constitucionalidad de leyes. Por tanto, deberá quedar al prudente arbitrio del órgano de control constitucional determinar la preeminencia en el estudio de los conceptos de violación, atendiendo a la consecuencia que para el quejoso tuviera el que se declararan fundados. Con lo anterior se pretende privilegiar el derecho contenido en el artículo 17, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consistente en garantizar a los ciudadanos el acceso real, completo y efectivo a la administración de justicia, esto es, que en los diversos asuntos sometidos al conocimiento de los tribunales de amparo se diluciden de manera preferente aquellas cuestiones que originen un mayor beneficio jurídico para el gobernado, afectado con un acto de autoridad que al final deberá ser declarado inconstitucional.»7»
«SÉPTIMO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora, consistentes en: (i) reconocimiento del derecho para que la autoridad demandada le otorgue el refrendo como Perito Valuador Fiscal del municipio de Celaya, Guanajuato, y (ii) condena a la autoridad para que le otorgue el refrendo solicitado.
Al respecto, y conforme con lo indicado en el Considerando Sexto que antecede, se destaca que la procedencia del refrendo del registro como perito valuador fiscal en Celaya, Guanajuato, puesto que para ello, al tenor de lo que disponen los artículos 90, 91 y 92 del vigente Reglamento de Catastro para el Municipio de Celaya, Guanajuato, se requiere lo siguiente:
1. La presentación de una solicitud ingresada ante Tesorería Municipal, en la que el interesado manifieste bajo protesta de decir verdad, no haber sido condenado mediante sentencia ejecutoria, por delito intencional que merezca pena corporal.
2. Que dicho escrito sea presentado dentro del primer trimestre del año, acompañado de: (i) Dos fotografías tamaño infantil, a color, reciente; y (ii) Constancia vigente que lo acredite como miembro activo de los colegios de profesionistas que se encuentren legalmente constituidos en el Municipio; relacionados con la materia de catastro y valuación, así como del requerimiento.
7 Tesis: P./J. 3/2005; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Novena Época, Tomo XXI, Febrero de 2005; página: 5; registro. 16
En ese sentido, derivado de las constancias que obran en autos, se advierte que mediante solicitud de fecha 23 veintitrés de marzo de 2018 dos mil dieciocho, el actor solicitó el refrendo de su registro como Perito Valuador Fiscal, adjuntando para ello Carta del Colegio de profesionales en Valuación y dos fotografías.
Sin embargo, mediante oficio *****, de fecha 10 diez de mayo de 2018 dos mil dieciocho, la autoridad encausada le informó al impetrante que a efecto de promover lo conducente, le requería la exhibición de: «1).- Cédula Profesional en Arquitectura, Ingeniería civil o Urbanismo, y 2).- Comprobante de Domicilio que acredite su residencia en esta ciudad o su zona metropolitana;…», en virtud de lo cual, mediante escrito presentado el 28 veintiocho de junio de 2018 dos mil dieciocho, el accionante anexó documentos relacionados con sus «estudios en arquitectura», «comprobante de Telmex» y «credencial del IFE».
Derivado de lo anterior, resulta inconcuso que si la dependencia municipal sólo previno al promovente para que exhibiera las dos documentales señaladas en el requerimiento, las cuales fueron anexadas por el interesado en un escrito posterior (circunstancia incluso es aceptada por la autoridad en su escrito de contestación), y la normativa no prevé que el perito valuador que pretenda el refrendo de su registro deba cumplir los requisitos contenidos en el acto impugnado, aunado al hecho de que el artículo 8, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato establece como obligación de las autoridades, el abstenerse de requerir información o documentos no previstos por las normas aplicables al procedimiento o que ya se encuentren en el expediente relativo, no queda duda de la procedencia de la solicitud primigenia, dado que el justiciable proporcionó a la autoridad los elementos y requisitos previstos por la normativa para obtener el refrendo anual de su registro como perito valuador fiscal.
Por lo tanto, una vez que este Juzgador encuentra colmados por el accionante los requisitos establecidos en la reglamentación aplicable, de conformidad con el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se reconoce el derecho de la parte actora y la correlativa condena a la autoridad 17
demandada, para que esta última le otorgue al actor el refrendo como perito valuador fiscal que le fue solicitado mediante escrito de 23 veintitrés de marzo de 2018 dos mil dieciocho.
Ahora bien, en cumplimiento a la ejecutoria que se cumplimenta, la autoridad demandada deberá expedir el refrendo solicitado en el improrrogable plazo máximo de tres días a que hace referencia el artículo 91 del Reglamento de Catastro para el Municipio de Celaya, Guanajuato, contados a partir de que cause ejecutoria la presente resolución.»
Asimismo, para dar cumplimiento a lo acordado en el proveído de 28 veintiocho de noviembre de 2019 dos mil diecinueve, por el Primer Tribunal Colegiado del Decimosexto Circuito en Materia Administrativa en autos del amparo que se cumplimenta, se conmina a la autoridad encausada para que expida el refrendo indicado en el improrrogable plazo máximo de tres días, apercibida que de no cumplir, esta Sala hará uso de los medios de apremio previstos por el numeral 27 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, el cual dispone lo siguiente:
«Artículo 27. Las autoridades, para hacer cumplir sus determinaciones, podrán emplear, en el orden que se establece, los siguientes medios de apremio:
I. Apercibimiento;
II. Multa equivalente al monto de diez a doscientas veces la Unidad de Medida y Actualización diaria. Si el infractor fuere jornalero, obrero o trabajador, la multa no deberá exceder de un día de salario y tratándose de personas no asalariadas, el equivalente a un día de su ingreso;
III. Requerimiento al superior jerárquico de la autoridad obligada al cumplimiento de un mandato en el caso del Tribunal o Juzgados; y
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IV. Auxilio de la fuerza pública.
En caso de que persista el incumplimiento que dio origen al medio de apremio, la autoridad dará vista al Ministerio Público.»
Incluso, se procederá en términos del ordinal 3228 del referido código, en caso de que la demandada incurra en contumacia, el cual dispone:
«Artículo 322. Si dentro de los quince días siguientes a aquél en que haya causado ejecutoria la sentencia, ésta no se cumpliere, el juzgador de oficio o a petición de parte, hará uso de los medios de apremio previstos por este Código.
Si una vez agotados los medios de apremio, persistiere el incumplimiento de la sentencia, el juzgador podrá decretar la destitución del servidor público que la incumplió.
En caso de que el incumplimiento sea realizado por una autoridad que goce de fuero constitucional, se procederá conforme a la Ley de la materia.»
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I y III, 298, 299 y 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el
8 Con la salvedad del plazo, dado que acorde con la ejecutoria de amparo, así como esta resolución, tiene un improrrogable plazo de tres días. 19
Considerando Tercero de la presente sentencia.
TERCERO. Se deja Insubsistente la sentencia de fecha 30 treinta de octubre de 2019 dos mil diecinueve, atento a lo determinado en el Considerando Quinto de la presente sentencia.
CUARTO. Se decreta la Nulidad Total del oficio combatido, en términos de lo expuesto en el Considerando Sexto de la misma.
QUINTO. Se reconoce el derecho de la parte actora para que se le otorgue el referendo del registro como perito valuador fiscal en el municipio de Celaya, Guanajuato, y se condena correlativamente a la autoridad demandada, en los términos precisados en el Considerando Sexto de esta sentencia.
SEXTO. Remítase copia de esta sentencia, al Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, mediante atento oficio que se gire para su conocimiento y en estricto cumplimiento a la ejecutoria pronunciada por él mismo, dentro del amparo directo administrativo número *****, así como en acatamiento a lo acordado el 28 veintiocho de noviembre de 2019 dos mil diecinueve, en autos del expediente federal indicado.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
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Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, 14 catorce de agosto de 2019 dos mil diecinueve.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1354/1ªSala/17 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante juicio en línea en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 05 cinco de julio de 2017 dos mil diecisiete, *****, por su propio derecho, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«El procedimiento administrativo iniciado en mi contra mediante la orden de inspección contenida dentro del oficio *****, de 16 de enero de 2017, donde se redactaron las actas de inspección ***** y ***** y que concluyó con el dictado de la resolución contenida en el oficio ***** de 4 de mayo de 2017, signado por el Contador Público *****, Director General de Auditoria Fiscal, de la Subsecretaria de Finanzas e Inversión. En el que se me determinó un crédito fiscal por la cantidad de *****» (Sic)
2
La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad total de la resolución impugnada; 2) El reconocimiento a su derecho para que se deje sin efectos la misma; y 3) La condena a la autoridad demandada al pleno restablecimiento de sus derechos violados.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 19 diecinueve de septiembre de 2017 dos mil diecisiete, se tuvo por no presentada la demanda interpuesta por *****; lo anterior, debido a que resultó improcedente tenerla por cumpliendo el requerimiento efectuado mediante acuerdo de fecha 11 once de julio de 2017 dos mil diecisiete, dado que el escrito ingresado vía electrónica fue remitido a través de una cuenta de usuario señalada para el único efecto de recibir notificaciones, pues la vinculación de la cuenta de quien se señala como autorizado con la del interesado, se realiza a partir de que se tiene por admitida la demanda; situación que en la especie aún no acontecía o se llevaba a cabo.
Por resolución de Pleno de 20 veinte de febrero de 2019 dos mil diecinueve, emitida dentro del Toca 462/17 PL, se revocó el acuerdo de 19 diecinueve de septiembre de 2017 dos mil diecisiete dictado por esta Sala, para efecto de que se admita a trámite la demanda presentada por *****.
En proveído de fecha 28 veintiocho de febrero de 2019 dos mil diecinueve, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a las autoridades demandadas y se les emplazó para 3
que dieran contestación a la misma. Se tuvo por admitida la prueba documental ofrecida y exhibida en su escrito inicial de demanda.
Se concedió la suspensión solicitada por la parte actora, para el efecto de que no se le inicie el procedimiento administrativo de ejecución, hasta en tanto se dictará sentencia en el presente proceso.
Asimismo, se tuvo a la parte actora por designando abogados autorizados en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como correo electrónico para recibir notificaciones.
En proveído de fecha 06 seis de mayo de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a las autoridades demandadas -Director General de Auditoria Fiscal, dependiente de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato, así como a ***** y *****, inspectores adscritos a la referida Dirección- por contestando la demanda en tiempo y forma, designando abogados autorizados y señalando correo electrónico para recibir notificaciones, así como por admitidas las diversas pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en su ocurso de contestación.
Finalmente, mediante acuerdo de fecha 09 nueve de mayo de 2019 dos mil diecinueve, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala. 4
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 24 veinticuatro de mayo de 2019 dos mil diecinueve tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que no fueron presentados por ninguna de las partes.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente juicio en línea, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I, inciso b) y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, 249, 307 A, 307 B y 307 D, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Se tiene por debidamente acreditada la existencia de la resolución impugnada con número de oficio *****, de fecha 04 cuatro de mayo de 2017 dos mil diecisiete, suscrita por el Director General de Auditoria Fiscal, dependiente de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato, mediante la reproducción del documento en original con firma autógrafa, exhibido por la parte actora a través del Sistema Informático
1 Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete, mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete, conforme a sus transitorios primero y segundo. 5
del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el cual reviste pleno valor probatorio en términos de lo dispuesto por los artículos 78 y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; más cuando no fue controvertida ni objetada dicha documental por las autoridades encausadas.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público -previo al estudio de fondo del asunto- se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
Lo anterior, acorde a la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente:
«IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías».2
Énfasis y subrayado añadido
En virtud de lo anterior, al no advertirse causal de improcedencia o sobreseimiento alguna que impida el análisis de fondo de
2 Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87.
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la presente causa administrativa, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del proceso administrativo, ya que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por las autoridades enjuiciadas tendientes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de congruencia y exhaustividad en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia por contradicción de tesis sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».3
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. Una vez analizada la resolución impugnada consistente en la multa impuesta por infracción a las disposiciones establecidas en la Ley de Alcoholes para el Estado de Guanajuato, con número
3 Tesis número 2a./J.58/2010, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Núm. de Registro: 164618, Tomo XXXI, Mayo de 2010, consultable a Página 830.
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de oficio *****, de fecha 04 cuatro de mayo de 2017 dos mil diecisiete, emitida por el Director General de Auditoria Fiscal, dependiente de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato, este resolutor considera Fundado el concepto de impugnación único esgrimido por la parte actora en el que expresó que el acto controvertido adolece del elemento de validez previsto en la fracción VI del artículo 137 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es decir, que no se encuentra debidamente fundado y motivado.
Al efecto, la autoridad refiere que ningún agravio le irroga a la impetrante la imposición de la multa, porque la misma está debidamente fundada y motivada, existiendo congruencia entre los motivos de la infracción con los fundamentos señalados, los que se adecuan a la conducta desplegada por la justiciable, cumpliéndose debidamente lo dispuesto por la fracción VI del artículo 137 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Así, la litis en la presente infracción es determinar si los motivos esgrimidos por la encausada en el acto impugnado, son suficientes y determinantes para tenerlo por legalmente valido.
Al entenderse por fundamentación: la expresión del precepto legal aplicable al caso concreto, señalando la fracción, inciso o párrafo en la que se encuentre contenida dicha norma; y por motivación: el razonamiento inherente a las circunstancias de 8
hecho contenidas en el texto del acto, para establecer la adecuación de la conducta del gobernado en el supuesto jurídico establecido por la norma; así, es evidente que la resolución impugnada en el asunto que nos ocupa, debe expresar con claridad la denominación del ordenamiento jurídico y los preceptos legales aplicables al caso concreto; cabe señalar, que si el dispositivo legal prevé diversos supuestos jurídicos, se debe precisar con toda exactitud el apartado, párrafo, fracción o fracciones, incisos o sub- incisos que en la especie resulten aplicables. Asimismo, se deben enunciar las circunstancias de hecho que justifiquen la determinación de la autoridad y que las mismas encuadren perfectamente en la hipótesis normativa aplicable.
Por lo tanto, para que un acto de autoridad cumpla con la debida motivación es necesario que el mismo exprese con precisión las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, siendo necesario además que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configure la hipótesis normativa para que así se pueda colegir que además de estar debidamente motivado, se encuentra debidamente fundado.
Al respecto, se invoca el siguiente criterio jurisprudencial emitido por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente: «FUNDAMENTACION Y MOTIVACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. De acuerdo con el artículo 16 constitucional, todo acto 9
de autoridad debe estar suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y por lo segundo, que también deben señalarse con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, siendo necesario además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configure la hipótesis normativa. Esto es, que cuando el precepto en comento previene que nadie puede ser molestado en su persona, propiedades o derechos sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento, está exigiendo a todas las autoridades que apeguen sus actos a la ley, expresando de que ley se trata y los preceptos de ella que sirvan de apoyo al mandamiento relativo. En materia administrativa, específicamente, para poder considerar un acto autoritario como correctamente fundado, es necesario que en él se citen: a).- Los cuerpos legales y preceptos que se estén aplicando al caso concreto, es decir, los supuestos normativos en que se encuadra la conducta del gobernado para que esté obligado al pago, que serán señalados con toda exactitud, precisándose los incisos, subincisos, fracciones y preceptos aplicables, y b).- Los cuerpos legales, y preceptos que otorgan competencia o facultades a las autoridades para emitir el acto en agravio del gobernado.»4
Énfasis añadido
Así, para considerar que se cumple con la formalidad destacada, la autoridad emisora de un acto administrativo que incida en la esfera jurídica del gobernado, debe darle a conocer a éste en detalle y de manera completa, en la actuación de que se trate, la esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron el acto autoritario. Al efecto, se aprecia que en la multa impuesta a ***** con número de oficio *****, de fecha 04 cuatro de mayo de 2017 dos mil
4 Tesis VI.2o. J/248, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación correspondiente a la Octava Época, Núm. 64, Abril de 1993, Núm. de Registro: 216534, Página 43. 10
diecisiete, que la autoridad demandada señaló únicamente como motivación, lo siguiente:
[…]
Que derivado de la visita de inspección fiscal ya mencionada, y del análisis realizado al escrito en su contenido y documentos que acompaña, se determina que estos subsanan lo relacionado con la falta de la presentación de las notas o facturas que amparan la compra de la mercancía alcohólica, al momento de la visita; hechos consignados en el acta de visita de inspección fiscal de fecha 13 de febrero de 2017 levantada a folios oficiales números ***** y *****; no obstante, del estudio de la documentación presentada y de la manifestación expresa de la C. *****, que en el escrito manifiesta que el estatus actual que guarda en el Registro Federal de Contribuyentes del Sistema de Administración Tributaria es el de suspendido a partir del 31 de marzo de 2010 y que en la actualidad se encuentra bajo la tutela de su hija la C. *****, por lo que se determina que a pesar de que en el domicilio visitado, se encuentra una licencia de funcionamiento en materia de alcoholes, ésta se encuentra explotada por una persona distinta a su titular, ya que la misma señala como titular al C. *****, siendo que de acuerdo a lo señalado en el escrito presentado, así como a la nota de venta que anexó, expedida por ***** a nombre de la C. *****, que ampara la compra de 3 cartones con bebidas de bajo contenido alcohólico por un importe de *****, el propietario del establecimiento es la C. *****.
Ahora bien una vez adminiculados los elementos esta autoridad concluye: que no obstante que en dicho domicilio se encuentra una licencia de funcionamiento para ejercer actividades relacionadas con la Ley de Alcoholes para el Estado de Guanajuato, dicha licencia se emitió a nombre de *****, y al ser el propietario del establecimiento la C. *****, se observa que dicha licencia está siendo explotada por persona distinta a su titular, no dando cumplimiento a lo estipulado en el Artículo 22, Párrafo Primero, Fracción XIV, por lo que la C. *****, en su carácter de titular de la licencia de funcionamiento en materia de alcoholes, incurre en la infracción establecida en el artículo 29, Párrafo Primero, Fracción XV, ambos Artículos de la Ley de Alcoholes para el Estado de Guanajuato en vigor, que establece la procedencia de la sanción de multa, en virtud de que la licencia está siendo explotada por persona distinta a su titular.
11
Esta autoridad fiscal en ejercicio de la potestad sancionadora, determina: que queda fehacientemente acreditado el supuesto de multa, de conformidad con lo expresado en el acta de visita de inspección fiscal de alcoholes, mencionada en supralíneas, toda vez que en dicho establecimiento se viene ejerciendo la actividad comercial relativa a la enajenación (compra-venta) de bebidas alcohólicas, y visto lo anterior, esta autoridad fiscal procede a imponer la sanción mínima establecida en dicha disposición, consistente en una multa de 60 veces de la unidad de medida y actualización diaria, equivalente a la cantidad de *****.
[…]
Énfasis de origen
De lo anteriormente transcrito, se desprende que la autoridad encausada señaló -en un primer momento-, que la hoy actora fue infraccionada en virtud de que la licencia de funcionamiento para ejercer actividades relacionadas con la Ley de Alcoholes para el Estado de Guanajuato fue emitida a nombre de *****, la cual está siendo explotada por ***** en su carácter de propietaria del establecimiento, persona distinta a su titular. Sin embargo, la autoridad enjuiciada fue omisa en señalar las circunstancias especiales o inferencias con las cuales llegó a la conclusión de que la licencia de funcionamiento en materia de alcoholes «estaba siendo explotada por una tercera persona».
Esto es, que si bien es cierto que la autoridad demandada tomó en consideración la «manifestación expresa» de la actora, al hacer referencia en su escrito presentado el 16 dieciséis de febrero del 2017 dos mil diecisiete, que actualmente el negocio se encontraba bajo la «tutela» de su hija *****, lo cierto también es que la encausada determinó el crédito fiscal impugnado, con base en una «nota de venta» expedida por 12
***** a nombre de *****, por haber realizado una compra de bebidas con bajo contenido alcohólico; situación que a juicio de la autoridad, permite concluir que dicha persona es la «propietaria del establecimiento» visitado por la autoridad fiscal.
De igual manera, no se omite señalar que la autoridad también tomó en consideración el «estatus actual de suspendido» que guarda la impetrante en el Registro Federal de Contribuyentes del Sistema de Administración Tributaria, a partir del 31 treinta y uno de marzo de 2010 dos mil diez; situación que a juicio de este juzgador no incide en la infracción imputada a la justiciable, dado que dicha «anomalía» seria materia de una nueva infracción y sanción totalmente independiente a la hoy impugnada.
Asimismo, cabe clarificar que el documento denominado «nota de venta», solamente ampara la mercancía alcohólica que fue adquirida en ese momento, así como el importe erogado por la misma, sin que de manera alguna atribuya al comprador por ese simple hecho, el carácter de «propietario de un determinado establecimiento».
Por tanto, la autoridad enjuiciada no debió tomar en consideración para la determinación del crédito fiscal controvertido, el supuesto carácter de «propietaria del establecimiento» atribuido de manera errónea a *****, dado que dicha calidad no presupone por sí misma que se estuviera llevando a cabo «la explotación de la licencia en materia de alcoholes» por persona distinta a su titular, máxime si dicha circunstancia fue reconocida a su 13
mamá *****, en el acta de visita de inspección fiscal con números de folio ***** y *****, levantada en fecha 13 trece de febrero de 2017 dos mil diecisiete; no obstante lo anterior, la autoridad no acreditó con el soporte documental oportuno e idóneo, el «carácter de propietaria» de *****, ya que el mismo le fue determinado en su perjuicio de «manera presuntiva».
No pasa desapercibido que el «objeto de la orden de visita domiciliaria», consistía en verificar el cumplimiento de las disposiciones fiscales vigentes relacionadas con la «producción, almacenamiento, distribución, enajenación y consumo de bebidas alcohólicas», sin que de manera alguna se haga referencia a la «compra de bebidas con bajo contenido alcohólico».
Ahora bien, no se omite señalar que la autoridad demandada -en su ocurso de contestación- pretende «mejorar la motivación de la resolución impugnada», transgrediendo lo dispuesto en el párrafo primero, del artículo 282 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato,5 al señalar que la hoy actora en el mes de mayo de 2010 dos mil diez, intentó realizar el cambio de titular de la licencia referida y que desde esa fecha su hija ***** continuó con la venta de sus productos, al amparo de la misma. Sin embargo, cabe precisar que dicha manifestación no fue tomada en consideración por la autoridad al momento de la
5 ARTÍCULO 282. En la contestación de la demanda no podrán cambiarse los motivos ni los fundamentos de derecho del acto o resolución impugnado. 14
determinación del crédito fiscal, dado que no fue parte de la «motivación requerida como mínima por el artículo 16 constitucional» para considerar válidamente la resolución impugnada; lo anterior, debido a que la justiciable realizó diversas manifestaciones, sin que la autoridad encausada determinará de manera específica, cuál o cuáles de ellas le sirvieron de base para tener por acreditada la infracción imputada y en consecuencia la imposición de la sanción, consistente en un crédito fiscal por la cantidad de *****.
Consecuentemente, la autoridad demandada no señaló de manera detallada o pormenorizada cómo fue que se percató exactamente de la supuesta contravención a la Ley de Alcoholes para el Estado de Guanajuato; situación que se traduce en una «indebida e insuficiente motivación», puesto que no basta con expresar que se infracciona por los motivos señalados en el acto de autoridad, sin hacer mención de las circunstancias, razones especiales o causas inmediatas que le sirvieron de base para arribar a esa conclusión.
Sirve de sustento a lo anterior, el siguiente criterio jurisprudencial emitido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que es del tenor literal siguiente:
«MOTIVACION, CONCEPTO DE. La motivación exigida por el artículo 16 constitucional consiste en el razonamiento, contenido en el texto mismo del acto autoritario de molestia, según el cual quien lo emite llega a la conclusión de que el acto concreto al cual se dirige, se ajusta exactamente a las prevenciones de determinados preceptos legales. Es decir, motivar un acto es externar las consideraciones relativas a las circunstancias de hecho que se 15
formula la autoridad para establecer la adecuación del caso concreto a la hipótesis legal».6
Énfasis añadido
No se omite señalar, que la autoridad demandada solicitó -en su ocurso de contestación- que al momento de resolver el proceso, se tuvieran a la vista las constancias que integran el expediente *****, radicado ante la «Segunda Sala» de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato.
Sin embargo, cabe precisar a la encausada que tenía la obligación procesal de «ofrecer y exhibir» dentro del presente proceso, las documentales públicas en las que sustenta su determinación; lo anterior, debido a que el expediente citado en el párrafo que antecede, se encuentra radicado en una Sala del Tribunal completamente diversa a la que está resolviendo la presente causa administrativa.
Por lo tanto, este juzgador considera que le asiste la razón a la parte actora, toda vez que la resolución que por esta vía se impugna carece de la debida fundamentación y motivación requerida como elemento mínimo para la validez de todo acto de autoridad.
Situación que se traduce en un vicio de fondo, al no cumplirse cabalmente con el elemento de validez contenido en la fracción VI, del artículo 137 del Código de Procedimiento y
6 Tesis publicada en el Semanario Judicial de la Federación correspondiente a la Séptima Época, Volumen 151-156, Tercera Parte, Núm. de Registro: 237716, Página 225. 16
Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Lo anterior, a la luz del criterio emitido por el Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que se cita a continuación:
«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN, FALTA O INDEBIDA. EN CUANTO SON DISTINTAS, UNAS GENERAN NULIDAD LISA Y LLANA Y OTRAS PARA EFECTOS. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido de manera reiterada que entre las garantías de legalidad y seguridad jurídica previstas en el artículo 16 constitucional, se encuentra la relativa a que nadie puede ser molestado en su persona, posesiones o documentos, sino a virtud de mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento, y dicha obligación se satisface cuando se expresan las normas legales aplicables y las razones que hacen que el caso particular encuadre en la hipótesis de la norma legal aplicada. Ahora bien, el incumplimiento a lo ordenado por el precepto constitucional anterior se puede dar de dos formas, a saber: que en el acto de autoridad exista una indebida fundamentación y motivación, o bien, que se dé una falta de fundamentación y motivación del acto. La indebida fundamentación implica que en el acto sí se citan preceptos legales, pero éstos son inaplicables al caso particular; por su parte, la indebida motivación consiste en que en el acto de autoridad sí se dan motivos pero éstos no se ajustan a los presupuestos de la norma legal citada como fundamento aplicable al asunto. En este orden de ideas, al actualizarse la hipótesis de indebida fundamentación y motivación del acto reclamado, tal circunstancia se ubica en el supuesto previsto en la fracción IV del artículo 238 del Código Fiscal de la Federación y, por tanto, la nulidad debe ser lisa y llana, pues lo contrario permitiría a la autoridad demandada que tuviera dos o más posibilidades de fundar y motivar su acto mejorando su resolución, lo cual es contrario a lo dispuesto en la fracción II del artículo 239 del Código Fiscal de la Federación, lo que implica una violación a las garantías de legalidad y seguridad jurídica consagradas en los artículos 14 y 16 constitucionales. En cambio, la falta de fundamentación consiste en la omisión de citar en el acto de molestia o de privación el o los preceptos legales que lo justifiquen; esta omisión debe ser total, consistente en la carencia de cita de normas jurídicas; por su parte, la 17
falta de motivación consiste en la carencia total de expresión de razonamientos. Ahora bien, cuando se actualiza la hipótesis de falta de fundamentación y motivación del acto reclamado, tal circunstancia se ubica en el supuesto previsto en la fracción II del artículo 238 del Código Fiscal de la Federación y, por tanto, la nulidad debe ser para efectos, en términos de lo dispuesto en el párrafo final del numeral 239 del propio código.»7
Énfasis y subrayado añadido
Consecuentemente, lo procedente es decretar la Nulidad Total del acto impugnado, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, al actualizarse la causal de ilegalidad prevista en el artículo 302, fracción IV, del mismo ordenamiento legal, toda vez que se dictó en contravención de las disposiciones aplicadas, dejando de aplicar las debidas. Lo anterior, sin perjuicio de las facultades discrecionales de la autoridad fiscal, relacionadas con la verificación del cumplimiento a la normatividad en materia de alcoholes.
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la actora.
Por lo que respecta a las pretensiones ejercitadas por la parte actora previstas en las fracciones II y III del artículo 255 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en cuanto a que se deje insubsistente la multa impuesta por la autoridad fiscal,
7 Tesis I.6o.A.33 A, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Tomo XV, Marzo de 2002, Núm. de Registro: 187531, Página 1350. 18
este juzgador determina que la misma se encuentra satisfecha en base a la declaratoria de anulación de la referida sanción económica.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.
TERCERO. Se decreta la Nulidad Total del acto impugnado, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto de la misma.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala. 19
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.-
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Sentencias
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Guanajuato, Guanajuato, 27 veintisiete de marzo de 2018 de dos mil dieciocho.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1324/1ªSala/18 promovido por *****, por propio derecho, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado en la Secretaría General de Acuerdos de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 11 once de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, *****, por su propio derecho, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«El oficio *****, de fecha 07 de febrero de 2018, a través del cual la Dirección Técnica de Ingresos de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, niega la autorización del cambio de nombre, domicilio y giro de la licencia de funcionamiento de alcoholes número *****, con registro estatal de alcoholes (REA) *****. Dicho folio fue notificado el día 16 de agosto de 2018.» (sic)
Además, la parte actora hizo valer como pretensiones en la presente causa legal: 1) La nulidad del acto impugnado; 2) el reconocimiento de su derecho consistente en que se le autorice el cambio de nombre, 2
domicilio y giro de la licencia de funcionamiento de alcoholes número 21391, con registro estatal de alcoholes (REA) *****; y 3) la condena a ala autoridad demandada para el pleno restablecimiento del derecho que le fue conculcado.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 11 once de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma.
Se tuvieron por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por la parte actora, y se requirió a la autoridad demandada que exhibiera copia certificada de las constancias que integran el expediente administrativo formado con motivo de la solicitud del actor ***** presentada en fecha 14 catorce de noviembre de 2017 dos mil diecisiete.
Asimismo, se tuvo a la parte actora por designando abogados autorizados en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
Posteriormente, en proveído de fecha 16 dieciséis de enero de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo a la Dirección Técnica de Ingresos de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Gobierno del Estado de Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma; de igual forma, se le tuvo por dando cumplimiento al requerimiento que le fue formulado, al exhibir copia certificada de las constancias que integran el expediente administrativo formado con motivo de la solicitud del actor *****. 3
Además, se le tuvo por designando abogados autorizados, por señalando correo electrónico para recibir notificaciones, y por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en el ocurso de contestación.
En el mismo acuerdo, se tuvo al accionante por señalando nuevos autorizados, así como un nuevo correo electrónico para recibir notificaciones.
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 18 dieciocho de febrero de 2019 dos mil diecinueve, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que no fueron presentados las partes.
Posteriormente, mediante acuerdo de fecha 28 veintiocho de febrero de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo al accionante por realizando manifestaciones en relación con la contestación de demanda, y se le saber que no había lugar a acordar de conformidad su petición1, dado que de las documentales aportadas con su escrito inicial de demanda y por la autoridad demandada en su escrito de contestación, se desprende que al solicitar la autorización del cambio de propietario, de domicilio y de giro de la licencia de funcionamiento en materia de
1 La cual consistió en que se ejecutara el apercibimiento a la autoridad demandada por la omisión de exhibir el expediente administrativo que le fue requerido pues señala que el expediente aportado es completamente ajeno al que se generó por consecuencia del trámite controvertido, ya que basta revisar las documentales exhibidas para efecto de evidenciar que las actuaciones aportadas corresponden al expediente de una persona identificada como Ramón Aceves Guzmán. 4
alcoholes número: *****, REA: *****, ambos exhibieron copia de la misma, y esta se encuentra expedida a favor de *****, razón por la cual aparece su nombre en repetidas ocasiones.
Igualmente, se desechó la prueba de informes de autoridad que ofreció la parte actora, pues el actor pretendía que se requiriera a la Dirección Técnica de Ingresos que informara cuales son las licencias que se han expedido en las diversas centrales de abastos que existen dentro del Estado de Guanajuato, con la finalidad de «demostrar la errada argumentación efectuada por la autoridad al momento de pretender dar contestación a la demanda, ya que no existe impedimento para efecto de otorgar licencias de funcionamiento en materia de alcoholes en las centrales de abastos, sólo que de manera arbitraria, la autoridad niega las solicitudes sin exponer los fundamentos ni motivos», de ahí se advierte que la cuestión toral versa sobre puntos de derecho y no de hecho, aunado a que el hecho que pretende demostrar el actor, fue conocido por éste desde la presentación de la demanda.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I, inciso a y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código 5
de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Se tiene debidamente acreditada la existencia del acto impugnado mediante la documental exhibida por la parte actora consistente en oficio *****, emitido el 07 de febrero de 2018, por la Dirección Técnica de Ingresos de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración.
Lo anterior es así toda vez que el documento antes referido consta en original, y en virtud de su calidad de documento público, dados los signos, sellos y firmas ostensibles, ésta genera convicción en quien resuelve respecto de su existencia y contenido a causa de su valor probatorio pleno, de conformidad con lo previsto correlativamente por los ordinales 78, 117 y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
Al efecto, es importante destacar que el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el ordinal 25, numeral 1, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, reconocen el derecho de las personas a que se les administre justicia de manera efectiva e idónea, mediante un medio de defensa que permita 6
conducir a un análisis por parte de un tribunal competente para determinar si existe o no una violación a los derechos humanos y, en su caso, proporcionar una reparación.
Sin embargo, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia 2a./J. 12/2016 (10a.) de rubro: «RECURSO JUDICIAL EFECTIVO. EL JUICIO DE AMPARO CUMPLE CON LAS CARACTERÍSTICAS DE EFICACIA E IDONEIDAD A LA LUZ DEL ARTÍCULO 25 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS»2 destaca que el derecho de la tutela judicial efectiva o acceso a la impartición de justicia no es irrestricto en favor de los gobernados, ya que tratándose de los requisitos formales o presupuestos procesales necesarios, para efecto de analizar el fondo de los planteamientos propuestos por las partes en una instancia judicial, el cumplimiento de estos resulta indispensable y obligatorio para la prosecución y respeto de los derechos de seguridad jurídica y funcionalidad.
Por tanto, este Órgano Jurisdiccional está constreñido, en primera instancia, a analizar la procedencia del proceso a fin de determinar si, en términos de los ordenamientos jurídicos correspondientes, se cumplen los presupuestos y requisitos procesales necesarios para efecto de tramitar y resolver la pretensión que se sujeta a esta jurisdicción.
Lo anterior es así, ya que debe guardarse un equilibrio entre la protección de los derechos humanos, con la seguridad jurídica y la equidad procesal, pues de continuarse con un proceso en el cual exista
2 Décima Época Registro: 2010984 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 27, Febrero de 2016, Tomo I Materia(s): Constitucional Tesis: 2a./J. 12/2016 (10a.) Página: 763 7
una violación manifiesta a las reglas procedimentales, con ello se provocaría un estado de incertidumbre en los destinatarios de esa función y se perdería la autoridad y credibilidad indispensables en los órganos encargados de administrar justicia.
De lo anterior, por analogía, resulta propicio acudir a la jurisprudencia siguiente:
«DERECHO DE ACCESO A LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA. SU APLICACIÓN RESPECTO DE LOS PRESUPUESTOS PROCESALES QUE RIGEN LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL. Si bien los artículos 1o. y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el diverso 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, reconocen el derecho de acceso a la impartición de justicia -acceso a una tutela judicial efectiva-, lo cierto es que tal circunstancia no tiene el alcance de soslayar los presupuestos procesales necesarios para la procedencia de las vías jurisdiccionales que los gobernados tengan a su alcance, pues tal proceder equivaldría a que los Tribunales dejaran de observar los demás principios constitucionales y legales que rigen su función jurisdiccional, provocando con ello un estado de incertidumbre en los destinatarios de esa función, pues se desconocería la forma de proceder de esos órganos, además de trastocarse las condiciones procesales de las partes en el juicio.»3
Énfasis añadido.
Luego, al no advertirse causal de improcedencia o sobreseimiento alguna que impida el análisis de fondo de la presente causa administrativa, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del proceso administrativo, ya que en la especie no
3 Décima Época Registro: 2007621 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 11, Octubre de 2014, Tomo I Materia(s): Constitucional Tesis: 2a./J. 98/2014 (10a.) Página: 909 8
se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquéllos esgrimidos por la autoridad encausada tendiente a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».4
QUINTO. Contexto del acto impugnado. Previo al estudio del fondo del asunto, es necesario contextualizar los hechos y actos que dieron origen al acto impugnado, de conformidad con los siguientes puntos:
1. En su demanda, el accionante señala que a partir del 30 treinta de octubre de 2017 dos mil diecisiete, inició de manera electrónica su trámite de cambio de propietario, de domicilio y de giro de licencia de funcionamiento en materia de alcoholes número *****, con
4 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 9
registro estatal de alcoholes (REA) *****; igualmente, agrega que en dicho trámite se acompañó toda la documentación e información necesaria para tal efecto, conforme a lo dispuesto por la Ley de Alcoholes para el Estado de Guanajuato.
2. Posteriormente, el 14 catorce de noviembre de 2017 dos mil diecisiete, el accionante presentó ante la Oficina del Centro de Gobierno de León, Guanajuato, escrito de petición dirigido al Director Técnico de Ingresos de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, a través del cual solicitó que se le autorizara el cambio de propietario, domicilio y giro de la licencia de funcionamiento en materia de alcoholes, para el giro de Almacén o Distribuidora, a nombre de *****, para ser explotada en el domicilio ubicado en *****; asimismo, señaló número telefónico, correo electrónico y nombre de beneficiarios.
Tal hecho se encuentra acreditado mediante la documental exhibida por el accionante que coincide con las relatadas características, misma que aun cuando obra en copia simple, genera convicción en quien resuelve respecto de su existencia, al adminicularla con el demás material probatorio, con fundamento en lo previsto por los ordinales 117 y 124 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, máxime que ésta no fue objetada ni controvertida por la autoridad demandada
3. Posteriormente, en fecha 25 veinticinco de enero de 2018 dos mil dieciocho, *****-actor-, presentó ante la Oficina del Centro de Gobierno de León de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato, escrito mediante el cual 10
solicitó nuevamente la autorización del trámite de cambio de propietario, de domicilio y de giro de la licencia de funcionamiento en materia de alcoholes número *****, REA *****, para el giro de Almacén o Distribuidora, para ser explotado en el establecimiento comercial ubicado en *****, colonia Ciudad Industrial, del Municipio de León, Guanajuato; ello, al tenor de las siguientes manifestaciones:
«Primero.- Que la Central de Abastos de León, uno de los principales oferentes de la canasta básica en la región, se encuentra adherida a la CONACCA (Confederación Nacional de Agrupaciones de Comerciantes de Centros de Abastos, A.C.), siendo ésta el Organismo Cúpula del Sector Abasto Alimentario Mexicano, con 40 años sirviendo a México; y más de 35 años sirviendo a su gremio, a través de la cual, 65 Centrales de Abastos de México abastece tanto al comercio tradicional como al moderno; así como se distribuye el 70% de la producción agropecuaria nacional; contando para ello con la operación de unos 52 cincuenta y dos mil comerciantes. Por su parte, la Cámara de Abasto como «Entes de Interés Nacional”, los cuales no pueden equipararse, bajo ninguna circunstancia o contexto, con tianguis, mercados públicos ni comercio en vía pública; toda vez que desde el año 2007 la Cámara de Diputados les asigna a las Centrales de Abastos una partida en el Presupuesto de Egresos.
Segundo.- Que las 65 Centrales de Abastos de México; así como 90 puntos de venta al mayoreo en todo el país y 25 mayoristas, todos ellos bajo la representación de la CONACCA, tienen los retos y cadenas de valor siguientes (que no podrían tener los tianguis, mercados públicos, ni comercio ambulante):
▪ Promueven una mayor vinculación con los productores primarios. ▪ Están a favor del rescate e impulso de la agricultura. ▪ Aseguran que la problemática del campo mexicano no radica en la producción sino en la distribución. ▪ Son un factor importante en la conservación de las fuentes de empleo en el campo. ▪ A través ellas se benefician los agricultores más pequeños y menos tecnificados, ya que los productos no homogeneizados tienen salida hacia el consumo. 11
▪ Las Centrales de Abasto hacen llegar los alimentos a más de un millón 220 mil establecimientos minoristas. ▪ Garantizan a los consumidores los productos frescos que requieren para una alimentación suficiente, sana, variada ya precios bajos. ▪ Le dan valor agregado a los productos a través del acopio, limpieza, selección, empaque, etiquetado, transporte, conservación y comercialización. ▪ CONACCA apoya proyectos para la modernización de la infraestructura comercial e imparte capacitación a los comerciantes para mejorar sus negocios. ▪ A través de mercados públicos, tianguis, tiendas de barrio, fruterías, etc., las Centrales de Abasto cubren et 75% del mercado de alimentos en México. ▪ Las Centrales de Abasto son quienes hacen más donativos a los Bancos de Alimentos. ▪ Los Bancos de Alimentos nacen en México gracias a las Centrales de Abasto. ▪ Las Centrales de Abasto generan alrededor de un millón 850 mil empleos directos, además de los temporales e indirectos.
Tercero.- Que la Central de Abasto de León, Guanajuato, en términos de infraestructura equipada instalada cuenta hoy en día con 22 módulos, sobre los cuales se distribuyen 680 bodegas; así como locales de accesorios, como son: fondas, farmacias, bancos, restaurantes, refaccionarias, oficinas, entre otros; donde, de acuerdo con datos de indicadores básicos de la CONACCA, la afluencia promedio diaria de visitantes y compradores, es: en temporada baja, acuden en promedio 3 mil 685 personas en cada Central; en temporada alta, acuden en promedio 7 mil 526 personas en cada Central, dándose mayor concentración los días sábados y domingo. La Central de Abastos de León cuenta con la *****.
Cuarto.- Que él suscrito cuenta con 30 años de comerciante mayorista, siendo iniciado el comercio por su señor padre en locales del módulo C de la Central de León; y que desde hace 15 años el suscrito se ha independizado con propios Locales (7 y 8) ubicados en el módulo I de la Central de abastos de León, donde ofrece el mayoreo de abarrotes en un 70.00 %, y la venta al mayoreo de bebidas de bajo y alto contenido alcohólico en un 30.00 %.
Quinto.- Que a la fecha, el suscrito cuenta con una plantilla laboral de 20 empleados en área de ventas y almacén, y 2 administrativos; de los cuales, 5 empleados (25%) se encargan del área de ventas al mayoreo de bebidas de bajo y alto contenido alcohólico y del almacén en este rubro.
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Sexto.- Que al no contar con la autorización para la obtención de la licencia de alcoholes para el giro de Almacén o distribuidora, tendría significativas repercusiones, pues afectaría en recortar en un 25 % el número de mis empleados y se verían disminuidos severamente mis ventas en un 30% o más.
Séptimo.- Que aunado a lo anterior señalado, desde el año 2012 se ha venido suscitando una baja en nuestras ventas, en un 6.00 % anual, debido a las afectaciones que se han venido registrando por la competencia frente a la cada vez mayor presencia de tiendas departamentales. Esta situación se contrapone con el crecimiento de un 10 % que han registrado los miembros de la Asociación Nacional de Tiendas de Autoservicio y Departamentales (ANTAD).
Octavo.- Que otro efecto negativo, al no contar con la licencia de alcoholes con el, giro en comento, sería el que la actividad económica del suscrito se vería fuertemente afectada por la competencia de tiendas de autoservicio, ya que al no poder realizar la venta de bebidas de bajo y alto contenido alcohólico, se reflejaría de manera sensible la disminución en mis ventas, y consecuentemente se reduciría nuestra competitividad económica, en detrimento de conservar mi plantilla laboral y de negar a nuestros clientes la venta de bebidas alcohólicas.
Noveno.- Que de las 680 bodegas existentes en la Central de Abastos de León, solo 2 dos cuentan con licencia de funcionamiento en materia de alcoholes y, que de aprobarse mi solicitud, serían 3 tres bodegas, lo cual representaría el 0.44 % sobre el total de las bodegas existentes.»
Énfasis añadido.
Lo anterior, se acredita mediante la copia certificada del expediente administrativo exhibido por la autoridad demandada y en particular, el relatado escrito que obra en dicho expediente, mismo que al constar en copia certificada, hace fe de la existencia de su original, de conformidad con lo previsto por los ordinales 117 y 124 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
13
4. En respuesta la petición del accionante, el día 16 dieciséis de agosto de 2018 dos mil dieciocho, se notificó al accionante el oficio número ***** emitido el 7 siete de febrero de 2018 dos mil dieciocho, por el Director Técnico de Ingresos de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato, a través del cual se determinó que:
«El artículo 1 de la Ley de Alcoholes para el Estado de Guanajuato señala que las disposiciones de dicha Ley son de interés público, de aplicación general en todo el Estado, y tienen por regular el funcionamiento de los establecimientos dedicados a la producción, almacenamiento, distribución, enajenación y de consumo de bebidas alcohólicas, así como que la aplicación de dicha ley corresponde al Poder Ejecutivo del Estado y a los Ayuntamientos en el ámbito de sus respectivas competencias de conformidad con lo dispuesto en este ordenamiento.
Continua el ordenamiento llega estableciendo en su artículo 6: En ningún caso procederá la expedición de licencias de funcionamiento para actividades relacionadas con bebidas alcohólicas que pretendan explotarse en los centros de trabajo, mercados, tianguis, mercados sobre ruedas o cualquier otro lugar que por su naturaleza se equipare a alguno de los conceptos mencionados.
Las centrales de abastos son equiparables inequívocamente por su naturaleza que radica en la provisión de víveres, al igual en los mercados o tianguis.
Cabe señalar que la ley no marca ninguna excepción a esta prohibición.
Por ende, en base al artículo anterior es que esta Autoridad Fiscal no puede autorizar una licencia en un mercado o tianguis o central de abastos, entendiendo que la autoridad únicamente puede actuar con base a lo que la ley le permite y en la ley de la materia existe una prohibición expresa, y con su solicitud de expedición de licencia en *****, se actualiza dicho supuesto jurídico toda vez que de las escrituras del inmueble, así como del resto de la documentación presentada se desprende que el inmueble donde pretende explotarse la licencia se encuentra ubicada en la Central de Abastos.
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Lo anterior con fundamento en lo dispuesto por los artículos 1, 2, fracción III y VI, y último párrafo, 3, fracción VIII, 5, 6 y 49 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato. 2, fracción II, inciso b), 11 y 48, fracciones I, II, V y XIX, del Reglamento interior de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato.»
La existencia y contenido de dicha actuación, en reiteración a lo expuesto en el Considerando Segundo de este fallo, se encuentra debidamente acreditada en autos, con fundamento en lo previsto por los ordinales 78, 117 y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
3. Inconforme con la anterior decisión, el accionante presentó demanda de nulidad ante este Tribunal el día 11 once de septiembre de 2018 dos mil dieciocho.
Agotado el marco fáctico anterior y considerando los acontecimientos antes relatados, se procede a realizar el análisis del fondo del asunto.
SEXTO. Estudio de los conceptos de impugnación. En su concepto de impugnación identificado como «PRIMERO», el accionante esgrime -medularmente-, la indebida motivación y fundamentación del acto impugnado, pues arguye que la autoridad demandada omitió pormenorizar debidamente las razones por las cuales niega el cambio de propietario, domicilio y giro de la licencia de funcionamiento en materia de alcoholes número *****, con registro estatal de alcoholes (REA) *****.
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Además, expresa que la autoridad demandada únicamente se limitó a transcribir el artículo 6 de la Ley de Alcoholes para el Estado de Guanajuato, sin llevar a cabo ningún razonamiento lógico-jurídico.
Aunado a lo anterior, el actor refiere que la autoridad omitió pronunciarse respecto de:
• Cómo fue que la autoridad demandada concluyó que debe entenderse por «mercado» y si ésta es acorde a las condiciones que prevén los municipios, pues de ellos corresponde dicha atribución, por así ordenarlo el artículo 115, fracción III, inciso d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; • Cuáles son las características de un mercado o tianguis; • Cuáles son las características de una central de abastos; • Cuál fue el método utilizado por la encausada para efecto de comparar las características de un mercado o tianguis con las de una central de abastos; y • Cuál o cuáles fueron los preceptos legales en los cuales se basó la autoridad para sustentar la equiparación de un mercado o tianguis con una central de abastos.
Por otra parte, el impetrante menciona que aportó de manera efectiva todos los requisitos señalados en los ordinales 10, 10-A, 18 y 19 de la Ley de Alcoholes para el Estado de Guanajuato, sin que existiera rechazo de la autoridad en relación con la información aportada y convalidando así el cumplimiento de todos los requisitos exigidos para tal trámite; circunstancia por la cual señala el actor que no existe impedimento alguno para efecto de llevar a cabo el cambio de propietario, domicilio y giro de la licencia de funcionamiento en materia de alcoholes. 16
Al respecto, la autoridad demandada sostiene la legalidad de su actuación en el punto correlativo de su contestación de demanda, e indica que los razonamientos del actor devienen infundados e inoperantes, pues el acto impugnado sí se encuentra debidamente fundado y motivado.
Además, la autoridad solicita que al momento de resolver la presente controversia se tenga a la vista la sentencia emitida por esta Sala dentro del expediente número *****.
Finalmente, la encausada expresa que aun cuando el actor entregó la documentación requerida por ley para obtener una licencia de funcionamiento de alcoholes y no hubo rechazo por parte de esa autoridad, lo cierto es que ello no significa la convalidación de ningún procedimiento, sino que la autoridad todavía debe realizar la verificación de las instalaciones, formular un dictamen y notificarlo, de conformidad con lo previsto por el ordinal 11 de la citada ley de alcoholes, mismo que dispone:
«Artículo 11.- Recibida la solicitud, acompañada de los documentos y requisitos a que se refieren los artículos 10 y 10-a de esta ley, la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración deberá proceder en un plazo máximo de diez días hábiles, a practicar una verificación respecto de la ubicación y condiciones que guarden las instalaciones del establecimiento.
Una vez practicada la verificación e integrado debidamente el expediente, la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración en un lapso no mayor de diez días hábiles formulará el dictamen administrativo, en el que se indicará la procedencia o improcedencia de la expedición de la licencia de funcionamiento, el cual deberá notificarse personalmente al interesado.»
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En tal virtud, de conformidad con lo previsto por el ordinal 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se tiene que la litis en el presente asunto estriba en dilucidar si la determinación contenida en el oficio número ***** fue o no debidamente fundada y motivada por la autoridad demandada.
Ahora bien, una vez realizado el análisis al contenido del oficio impugnado, así como a las constancias que integran los autos, quien resuelve concluye que resulta infundado el concepto de impugnación en estudio, con base en las siguientes consideraciones:
El artículo 16, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece como imperativo a toda autoridad, en su respectivo ámbito de competencia, la obligación de fundar y motivar la causa legal de sus actos, ello en respeto a las garantías constitucionales de seguridad y certeza jurídica consagradas en favor de los gobernados.
Además, el artículo 110, fracción III, del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, estipula como elemento de validez del acto administrativo, el encontrarse debidamente fundado y motivado.
En tal sentido, por motivación deberá entenderse la expresión del razonamiento preciso y detallado de los hechos inherentes a las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que hayan sido actualizadas con base en la hipótesis normativa, y que permitan establecer, de manera clara, la adecuación del hecho en el supuesto jurídico establecido por la norma; y por fundamentación, la cita exacta de los preceptos legales en que se encuadra la conducta del 18
gobernado, así como de los relativos a la competencia y facultades de la autoridad para emitir el acto, precisando, en su caso, los incisos, sub- incisos y fracciones correspondientes.
Luego, para considerar un acto administrativo por correctamente fundado y motivado, es necesario que éste cumpla con los siguientes elementos: a) Preceptos legales aplicables; b) Relato pormenorizado de los hechos, incluyendo elementos temporales, espaciales y de modo; y c) Argumentación lógica jurídica que explique con claridad la razón por la cual los preceptos de ley tienen aplicación al caso concreto, es decir, la subsunción racional del caso fáctico a la hipótesis normativa.
Al efecto, resulta oportuno hacer cita de la siguiente jurisprudencia:
«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.- De acuerdo con el artículo 16 constitucional, todo acto de autoridad debe estar suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y por lo segundo, que también deben señalarse con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, siendo necesario además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configure la hipótesis normativa. Esto es, que cuando el precepto en comento previene que nadie puede ser molestado en su persona, propiedades o derechos sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento, está exigiendo a todas las autoridades que apeguen sus actos a la ley, expresando de que ley se trata y los preceptos de ella que sirvan de apoyo al mandamiento relativo. En materia administrativa, específicamente, para poder considerar un acto autoritario como correctamente fundado, es necesario que en él se citen: a).- los cuerpos legales y preceptos que se están aplicando al caso concreto, es decir, los supuestos normativos en que se encuadra la conducta del gobernado para que esté obligado al pago, que serán señalados con toda exactitud, precisándose los incisos, subincisos, 19
fracciones y preceptos aplicables, y b).- los cuerpos legales, y preceptos que otorgan competencia o facultades a las autoridades para emitir el acto en agravio del gobernado.» 5
Lo relatado es propio.
En la especie, como ya fue señalado en líneas ulteriores, el accionante solicitó la autorización del trámite de cambio de propietario, de domicilio y de giro de la licencia de funcionamiento en materia de alcoholes número *****, REA *****, para el giro de Almacén o Distribuidora, para ser explotado en el establecimiento comercial ubicado en *****.
En relación con lo anterior, quien resuelve genera convicción respecto de la existencia y contenido de la referida licencia de funcionamiento, ya que ésta se encentra contenida en el expediente del procedimiento administrativo exhibido por la autoridad, y que al constar ésta en copia certificada, hace fe de la existencia de su original, con fundamento en lo previsto por los ordinales 117, 121 y 123 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Luego, del análisis al acto impugnado, se advierte que en éste la autoridad demandada determinó negar la petición que le fue planteada, conforme a las siguientes razones y sustento legal:
«El artículo 1 de la Ley de Alcoholes para el Estado de Guanajuato señala que las disposiciones de dicha Ley son de interés público, de aplicación general en todo el Estado, y tienen por regular el funcionamiento de los establecimientos dedicados a la producción, almacenamiento, distribución, enajenación y de consumo de bebidas
5 Octava Época, Registro: 164618, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 64, Abril de 1993, Tesis: VI.2o. /J.248, Página: 43. 20
alcohólicas, así como que la aplicación de dicha ley corresponde al Poder Ejecutivo del Estado y a los Ayuntamientos en el ámbito de sus respectivas competencias de conformidad con lo dispuesto en este ordenamiento.
Continua el ordenamiento llega estableciendo en su artículo 6: En ningún caso procederá la expedición de licencias de funcionamiento para actividades relacionadas con bebidas alcohólicas que pretendan explotarse en los centros de trabajo, mercados, tianguis, mercados sobre ruedas o cualquier otro lugar que por su naturaleza se equipare a alguno de los conceptos mencionados.
Las centrales de abastos son equiparables inequívocamente por su naturaleza que radica en la provisión de víveres, al igual en los mercados o tianguis.
Cabe señalar que la ley no marca ninguna excepción a esta prohibición.
Por ende, en base al artículo anterior es que esta Autoridad Fiscal no puede autorizar una licencia en un mercado o tianguis o central de abastos, entendiendo que la autoridad únicamente puede actuar con base a lo que la ley le permite y en la ley de la materia existe una prohibición expresa, y con su solicitud de expedición de licencia en *****, se actualiza dicho supuesto jurídico toda vez que de las escrituras del inmueble, así como del resto de la documentación presentada se desprende que el inmueble donde pretende explotarse la licencia se encuentra ubicada en la Central de Abastos.
Lo anterior con fundamento en lo dispuesto por los artículos 1, 2, fracción III y VI, y último párrafo, 3, fracción VIII, 5, 6 y 49 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato. 2, fracción II, inciso b), 11 y 48, fracciones I, II, V y XIX, del Reglamento interior de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato.»
Lo resaltado es propio.
De lo anterior, se colige que la autoridad demandada constató que con base en las escrituras del inmueble, así como del resto de la documentación presentada por el accionante, el inmueble donde el 21
actor pretende explotar la licencia de funcionamiento se encuentra ubicada en la Central de Abastos de León, Guanajuato.
Tomando en cuenta lo antes referido, la encausada equiparó6 la naturaleza de la central de abastos, con la un mercado o tianguis, básicamente porque éstas de manera «inequívoca» coinciden en su funcionalidad, esto es, la provisión de víveres.
Conclusión que resulta del todo acertada, pues aun cuando ambas dichas figuras presentan diferencias accidentales, es inconcuso que su esencia resulta equivalente. Esclarece tal discernimiento, lo previsto por el ordinal 174, primer párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, mismo que dispone:
«Artículo 174. El servicio público de mercados y centrales de abastos, es aquél que se presta en inmuebles de propiedad municipal y tiene por objeto la adecuada distribución de artículos y productos alimenticios que satisfagan las necesidades de la población. (…)»
Énfasis añadido.
Al efecto, se hace notar que el accionante reclama en su demanda la omisión de la autoridad de pronunciarse respecto de: 1) cómo fue que la autoridad demandada concluyó que debe entenderse por «mercado» y si ésta es acorde a las condiciones que prevén los municipios, pues de ellos corresponde dicha atribución, por así ordenarlo el artículo 115, fracción III, inciso d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 2) cuáles son las características de un mercado o tianguis 3) cuáles son las características de una central de abastos;
6 Considerar a alguien o algo igual o equivalente a otra persona o cosa. (Diccionario de la Lengua Española). 22
4) cuál fue el método utilizado por la encausada para efecto de comparar las características de un mercado o tianguis con las de una central de abastos; y 5) cuál o cuáles fueron los preceptos legales en los cuales se basó la autoridad para sustentar la equiparación de un mercado o tianguis con una central de abastos.
Sin embargo, no asiste la razón al accionante.
Ello, pues la exigencia de fundamentación y motivación consagrada en los ordinales 16 Constitucional y 110, fracción III, del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, tiene como principal propósito garantizar la seguridad jurídica de los particulares y obligar al poder público a proceder en sus actuaciones con apego al principio de legalidad, mediante:
(i) la exposición de los hechos relevantes para decidir, (ii) la cita de la norma habilitante y (iii) la estructuración de un argumento mínimo pero suficiente para acreditar el razonamiento del que se deduzca la relación de pertenencia lógica de los hechos al derecho invocado, que es la subsunción.
En la especie, la autoridad encausada explicó con precisión y de manera suficiente las razones por las cuales el lugar propuesto por el accionante es un espacio equiparable a un mercado o tianguis, pues éstos tienen como propósito la distribución de artículos y productos alimenticios para satisfacer las necesidades de la población.
23
Lo cual, se adecua correctamente al supuesto jurídico citado por la autoridad demandada en el oficio confutado, esto es, el artículo 6 de la Ley de Alcoholes para el Estado de Guanajuato, mismo que dispone:
«Artículo 6.- En ningún caso procederá la expedición de licencias de funcionamiento para actividades relacionadas con bebidas alcohólicas, que pretendan explotarse en los centros de trabajo, mercados, tianguis, mercados sobre ruedas o cualquier otro lugar que por su naturaleza pueda equipararse a alguno de los conceptos mencionados; así como para aquellos domicilios en los que ya exista autorizada una licencia, salvo en el caso de hoteles.»
Sustenta lo anterior, lo establecido en la jurisprudencia que establece:
«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. EL ASPECTO FORMAL DE LA GARANTÍA Y SU FINALIDAD SE TRADUCEN EN EXPLICAR, JUSTIFICAR, POSIBILITAR LA DEFENSA Y COMUNICAR LA DECISIÓN. El contenido formal de la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 constitucional relativa a la fundamentación y motivación tiene como propósito primordial y ratio que el justiciable conozca el «para qué» de la conducta de la autoridad, lo que se traduce en darle a conocer en detalle y de manera completa la esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron el acto de voluntad, de manera que sea evidente y muy claro para el afectado poder cuestionar y controvertir el mérito de la decisión, permitiéndole una real y auténtica defensa. Por tanto, no basta que el acto de autoridad apenas observe una motivación pro forma pero de una manera incongruente, insuficiente o imprecisa, que impida la finalidad del conocimiento, comprobación y defensa pertinente, ni es válido exigirle una amplitud o abundancia superflua, pues es suficiente la expresión de lo estrictamente necesario para explicar, justificar y posibilitar la defensa, así como para comunicar la decisión a efecto de que se considere debidamente fundado y motivado, exponiendo los hechos relevantes para decidir, citando la norma habilitante y un argumento mínimo pero suficiente para acreditar el razonamiento del que se deduzca la relación de pertenencia lógica de los hechos al derecho invocado, que es la subsunción.»7
7 Novena Época; Registro: 175082; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXIII, Mayo de 2006; Materia(s): Común; Tesis: I.4o.A. J/43; Página: 1531. 24
Énfasis añadido.
En consecuencia, como debidamente lo indicó la autoridad en el documento en que consta el acto impugnado, ésta se encuentra imposibilitada legalmente para otorgar la licencia de funcionamiento que le fue solicitada.
Tal conclusión, resulta congruente con el pronunciamiento realizado por esta Primera Sala en la resolución de fecha 12 doce de julio de 2018 dos mil dieciocho, recaída dentro del proceso administrativo expediente número *****, misma que se cita en función de hecho notorio8 dado que causó estado el día 5 cinco de marzo de 2019 dos mil diecinueve, y en la cual se resolvió -en esencia-, lo siguiente:
« la autoridad señaló con precisión tanto el fundamento como la motivación o razones de su negativa, concluyéndose que al situarse el lugar en que se explotaría la licencia solicitada (local ubicado dentro de la Central de Abastos del municipio de León, Guanajuato), en un espacio de recepción, almacenamiento, distribución y venta de productos principalmente víveres alimenticios, esto es, equiparable a un mercado o tianguis, se actualiza la prohibición descrita en el artículo 6 de la norma citada. Más aún cuando en el propio oficio confutado la autoridad encausada establece las circunstancias fácticas probadas con las cuales acredita que el lugar propuesto es un espacio de distribución de víveres equiparable a un mercado o tianguis.
En consecuencia, como lo indicó la autoridad, tanto en el documento en que consta el acto impugnado, como en su contestación de demanda, se encontraba imposibilitada legalmente para otorgar la licencia solicitada.
8 De conformidad con lo previsto en el artículo 55 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; y por tratarse así, de situaciones análogas o similares a dilucidar, esto es, los actos impugnados resultan coincidentes en cuanto a los motivos y el fundamento legal en que sustentan la negativa de otorgar la licencia de funcionamiento, y los argumentos de impugnación vertidos por las partes concurren en el cuestionamiento a la fundamentación y motivación esgrimida contra el acto impugnado, respectivamente. 25
Por tanto, se advierte que al haber referido en el oficio ***** tanto los motivos como el fundamento legal de la negativa para otorgar a la hoy actora la licencia de funcionamiento en materia de alcoholes, el acto administrativo impugnado colma los elementos descritos en el artículo 137 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.»
Énfasis añadido.
En consecuencia, se concluye que el oficio ***** colma debidamente el elemento previsto en la fracción III del artículo 110 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, pues la autoridad demandada expresó en el acto impugnado debidamente los motivos, así como el fundamento legal en que basó la negativa para otorgar a la hoy actora la licencia de funcionamiento en materia de alcoholes.
No se omite señalar que, los documentos exhibidos a la autoridad demandada en cumplimiento con los requisitos que señalan los ordinales 10, 10-A, 18 y 19 de la Ley de Alcoholes para el Estado de Guanajuato, sólo constituyen la factibilidad de continuar con el trámite de la solicitud de la licencia pretendida, sin que ello hubiere constituido en modo alguno un derecho a favor de la accionante para que se le emitiera la licencia de alcoholes solicitada.
En otras palabras, dicha circunstancia solo representa para el accionante únicamente la expectativa de un derecho para la obtención de una licencia de funcionamiento de alcoholes en los términos solicitados; empero, ello de ninguna forma le generó alguna prerrogativa oponible o exigible ante la autoridad.
Por otra parte, en su concepto de impugnación «SEGUNDO» el impetrante aduce que la resolución controvertida se sustenta en una prohibición arbitraria e injustificada para llevar a cabo una actividad 26
lícita como lo es el expendio de bebidas alcohólicas, pues afirma que el numeral 6 de la Ley de Alcoholes para el Estado de Guanajuato, transgrede su derecho humano consagrado en el ordinal 5 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al impedirle llevar a cabo una actividad económica completamente lícita.
Motivo por el cual, el accionante solicita se efectué un control difuso de la norma controvertida y en función de su análisis, desincorpore dicha norma a la esfera jurídica del accionante, es decir, que sea llevado a cabo su desaplicación.
Al respecto, la autoridad demandada señala en el punto correlativo de su contestación que tal disenso resulta infundado, ya que la actuación impugnada fue emitida con total apego a derecho.
De lo anterior, se tiene que la parte actora controvierte la constitucionalidad de la norma contenida en el artículo 6 de la Ley de Alcoholes para el Estado de Guanajuato y, en atención a ello, es necesario precisar las siguientes consideraciones jurídicas:
Si bien este Tribunal de Justicia Administrativa como órgano jurisdiccional se encuentra constreñido a proteger y garantizar de manera plena los Derechos Humanos contenidos en la Constitución General (con fundamento en los artículos 1 y 133), así como la jurisprudencia emitida por el Poder Judicial de la Federación; los contenidos en Tratados Internacionales en los que el Estado mexicano sea parte; y los criterios vinculantes de la Corte Interamericana de Derechos Humanos establecidos en las sentencias en las que el Estado mexicano haya sido parte, y criterios orientadores de la jurisprudencia y precedentes de la citada Corte, cuando el Estado mexicano no haya 27
sido parte9, de manera que ante la existencia de disposiciones en contrario establecidas en cualquier norma inferior, está obligado a dejar de aplicarla, debiendo favorecer en todo tiempo a las personas con la protección más amplia que en derecho proceda, en atención a los principios de interpretación conforme y pro persona, establecidos en el segundo párrafo del artículo 1 Constitucional, en un modelo de Control Difuso de Constitucionalidad.
Es de destacar, que el tema de inconstitucionalidad o inconvencionalidad no integra la litis del proceso administrativo, pues ésta se limita a la materia de legalidad, a diferencia de la competencia específica de los órganos del Poder Judicial de la Federación encargados precisamente del análisis de constitucionalidad y convencionalidad de leyes -Control Concentrado de Constitucionalidad-, por tanto, la controversia en tales casos consiste en determinar si la disposición de carácter general impugnada expresamente es o no contraria a la Constitución y a los tratados internacionales, existiendo la obligación de analizar los argumentos que al respecto se aduzcan por las partes
Luego, en caso de que en el proceso administrativo la parte actora al esgrimir conceptos de impugnación solicita el ejercicio del Control Difuso de Constitucionalidad, de existir coincidencia entre lo expresado en el concepto de nulidad y el criterio del tribunal, éste puede inaplicar la disposición respectiva, expresando las razones jurídicas de su decisión.
9 Véase el contenido de la jurisprudencia cuyo rubro se intitula: «JURISPRUDENCIA EMITIDA POR LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. ES VINCULANTE PARA LOS JUECES MEXICANOS SIEMPRE QUE SEA MÁS FAVORABLE A LA PERSONA.» Décima Época Registro: 2006225 Instancia: Pleno, Jurisprudencia Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 5, Abril de 2014, Tomo I Materia(s): Común Tesis: P./J. 21/2014 (10a.) Página: 204. 28
En cambio, de considerar que la norma no tiene méritos para ser inaplicada, como en el caso concreto ocurre, bastará con que mencione que no advirtió violación alguna de derechos humanos, para que se estime que realizó el control difuso y respetó el principio de exhaustividad que rige el dictado de sus sentencias, sin que sea necesario que desarrolle una justificación jurídica exhaustiva en ese sentido, dando respuesta a los argumentos del actor, pues además de que el control difuso no forma parte de su litis natural, y obligarlo a realizar el estudio respectivo convierte este control en concentrado o directo, además de transformar la competencia genérica del tribunal administrativo en competencia específica.
Resulta aplicable a lo anterior, la jurisprudencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que a la letra indica:
«CONTROL DIFUSO. SU EJERCICIO EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Si bien es cierto que, acorde con los artículos 1o. y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las autoridades jurisdiccionales ordinarias, para hacer respetar los derechos humanos establecidos en la propia Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, pueden inaplicar leyes secundarias, lo que constituye un control difuso de su constitucionalidad y convencionalidad, también lo es que subsiste el control concentrado de constitucionalidad y convencionalidad de leyes, cuya competencia corresponde en exclusiva al Poder Judicial de la Federación, a través del juicio de amparo, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad. La diferencia entre ambos medios de control (concentrado y difuso), estriba en que, en el primero, la competencia específica de los órganos del Poder Judicial de la Federación encargados de su ejercicio es precisamente el análisis de constitucionalidad y convencionalidad de leyes, por tanto, la controversia consiste en determinar si la disposición de carácter general impugnada expresamente es o no contraria a la Constitución y a los tratados internacionales, existiendo la obligación de analizar los argumentos que al respecto se aduzcan por las partes; en cambio, en el segundo (control difuso) el tema de inconstitucionalidad 29
o inconvencionalidad no integra la litis, pues ésta se limita a la materia de legalidad y, por ello, el juzgador por razón de su función, prescindiendo de todo argumento de las partes, puede desaplicar la norma. Ahora bien, en el juicio contencioso administrativo, la competencia específica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa es en materia de legalidad y, por razón de su función jurisdiccional, este tribunal puede ejercer control difuso; sin embargo, si el actor formula conceptos de nulidad expresos, solicitando al tribunal administrativo el ejercicio del control difuso respecto de determinada norma, de existir coincidencia entre lo expresado en el concepto de nulidad y el criterio del tribunal, éste puede inaplicar la disposición respectiva, expresando las razones jurídicas de su decisión, pero si considera que la norma no tiene méritos para ser inaplicada, bastará con que mencione que no advirtió violación alguna de derechos humanos, para que se estime que realizó el control difuso y respetó el principio de exhaustividad que rige el dictado de sus sentencias, sin que sea necesario que desarrolle una justificación jurídica exhaustiva en ese sentido, dando respuesta a los argumentos del actor, pues además de que el control difuso no forma parte de su litis natural, obligarlo a realizar el estudio respectivo convierte este control en concentrado o directo, y transforma la competencia genérica del tribunal administrativo en competencia específica. Así, si en el juicio de amparo se aduce la omisión de estudio del concepto de nulidad relativo al ejercicio de control difuso del tribunal ordinario, el juzgador debe declarar ineficaces los conceptos de violación respectivos, pues aun cuando sea cierto que la Sala responsable fue omisa, tal proceder no amerita que se conceda el amparo para que se dicte un nuevo fallo en el que se ocupe de dar respuesta a ese tema, debido a que el Poder Judicial de la Federación tiene competencia primigenia respecto del control de constitucionalidad de normas generales y, por ello, puede abordar su estudio al dictar sentencia. Si, además, en la demanda de amparo se aduce como concepto de violación la inconstitucionalidad o inconvencionalidad de la ley, el juzgador sopesará declarar inoperantes los conceptos de violación relacionados con el control difuso y analizar los conceptos de violación enderezados a combatir la constitucionalidad y convencionalidad del precepto en el sistema concentrado.»10
Énfasis añadido.
10 Décima Época; Registro: 2006186; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 5, Abril de 2014, Tomo I; Materia(s): Común, Administrativa; Tesis: 2a./J. 16/2014 (10a.); Página: 984. 30
De igual modo, esclarece tal pronunciamiento lo establecido por la tesis cuyo rubro y texto indican:
«CONTROL CONCENTRADO Y CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIÓN. SUS DIFERENCIAS Y FINALIDAD DENTRO DEL PROCESO ORDINARIO. La Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció en la tesis P. LXX/2011 (9a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro III, Tomo 1, diciembre de 2011, página 557, de rubro: «SISTEMA DE CONTROL CONSTITUCIONAL EN EL ORDEN JURÍDICO MEXICANO.», que actualmente existen dos grandes vertientes dentro del modelo de control constitucional en el orden jurídico mexicano que son acordes con el modelo de control de convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos. 1. El control concentrado en los órganos del Poder Judicial de la Federación con vías directas de control y, 2. El del resto de los Jueces del país en vía de desaplicación al resolver los procesos ordinarios en los que son competentes (difuso). Ambos determinan el alcance y forma de conducción de los juzgadores en el ejercicio de dichos controles constitucionales, pues al ser de naturaleza diversa las vías para materializarse, también lo serán sus principios y efectos. Así, tratándose del control concentrado que reside en los órganos del Poder Judicial de la Federación con las vías directas de control -acciones de inconstitucionalidad, controversias constitucionales y amparo directo e indirecto-, la pretensión elevada ante sus juzgadores es eminentemente constitucional, pues la finalidad de dichos procedimientos estriba en dilucidar si conforme al planteamiento jurídico que le es propuesto, la actuación de una autoridad o el contenido de un precepto se ajusta o no con las disposiciones que consagra la Carta Magna, en aras de la preservación del principio de supremacía constitucional. En cambio, el control que ejercen el resto de los Jueces del país, en los procesos ordinarios se constriñe a dilucidar el conflicto con base en los hechos, argumentaciones, pruebas y alegatos de las partes, dando cumplimiento a las garantías de audiencia, legalidad, debido proceso y acceso a la impartición de justicia. Es ahí donde el juzgador ordinario, al aplicar la norma, realiza el contraste entre la disposición regulatoria y los derechos humanos que reconoce el orden jurídico nacional, por lo cual dicha reflexión no forma parte de la disputa entre las partes contendientes, sino que surge y obedece a la obligación que impone el control de constitucionalidad y de convencionalidad que consagra el artículo 1o. de la Carta Magna. Esto es así, porque los mandatos contenidos en el citado artículo deben entenderse en armonía con el diverso 133 constitucional para determinar el marco dentro del que debe realizarse dicho cometido, el cual resulta esencialmente diferente al control concentrado que tradicionalmente operó en 31
nuestro sistema jurídico, y explica que en las vías indirectas de control, la pretensión o litis no puede consistir en aspectos de constitucionalidad, pues ello sería tanto como equiparar los procedimientos ordinarios que buscan impartir justicia entre los contendientes, a los diversos que fueron creados por el Poder Constituyente y el Poder Revisor de la Constitución con el propósito fundamental de resguardar el citado principio de supremacía constitucional.››11
Lo resaltado es propio.
Ahora bien, el numeral 6 de la Ley de Alcoholes para el Estado de Guanajuato, al disponer la prohibición de expedir licencia de funcionamiento para actividades relacionadas con bebidas alcohólicas que pretendan explotarse en los centros de trabajo, mercados, tianguis, mercados sobre ruedas o cualquier otro que por su naturaleza pueda equipararse a alguno de los conceptos antes mencionados, no transgrede el derecho humano de libertad de trabajo, como a continuación se expone:
El artículo 5 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, proscribe a ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode.
No obstante, tal derecho no es absoluto, irrestricto e ilimitado, ya que su ejercicio se encuentra condicionado a la satisfacción de determinados presupuestos, como es que la actividad sea lícita, que no se agravien derechos de terceros y que no se ofendan los derechos de la sociedad. Sustenta lo anterior, la jurisprudencia cuyo rubro reza:
11 Décima Época, Registro: 2001605 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Libro XII, Septiembre de 2012, Tomo 3 Materia(s): Común Tesis: I.7o.A.8 K (10a.) Página: 1679 32
«LIBERTAD DE TRABAJO. NO ES ABSOLUTA DE ACUERDO CON LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES QUE LA RIGEN (ARTÍCULO 5o., PÁRRAFO PRIMERO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS). La garantía individual de libertad de trabajo que consagra el artículo 5o., primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no es absoluta, irrestricta e ilimitada, sino que, con base en los principios fundamentales que deben atenderse, su ejercicio se condiciona a la satisfacción de los siguientes presupuestos: a) que no se trate de una actividad ilícita; b) que no se afecten derechos de terceros; y, c) que no se afecten derechos de la sociedad en general. En lo referente al primer presupuesto, la garantía constitucional cobra vigencia en la medida que se refiera a una actividad lícita, esto es, que esté permitida por la ley. El segundo presupuesto normativo implica que la garantía no podrá ser exigida si la actividad a la que pretende dedicarse la persona conlleva a su vez la afectación de un derecho preferente tutelado por la ley en favor de otro. Finalmente, el tercer presupuesto implica que la garantía será exigible siempre y cuando la actividad, aunque lícita, no afecte el derecho de la sociedad, esto es, existe un imperativo que subyace frente al derecho de los gobernados en lo individual, en tanto que existe un valor que se pondera y asegura, que se traduce en la convivencia y bienestar social, lo que significa que se protege el interés de la sociedad por encima del particular y, en aras de ese interés mayor se limita o condiciona el individual cuando con éste puede afectarse aquél en una proporción mayor del beneficio que obtendría el gobernado.»12
En ese sentido, si bien la producción, venta, distribución y almacenamiento de bebidas alcohólicas es una actividad lícita, debido a que no está prohibida por la ley, también es cierto que su ejercicio concierne al interés general, ya que resulta imperante para nuestra sociedad que los derechos de terceros sean garantizados y respetados, lo cual se cristaliza en la materia mediante la obtención de una licencia de funcionamiento, situación que certifica la satisfacción de los diversos requisitos legales para que las personas puedan dedicarse válidamente a esa actividad.
12 Novena Época Registro: 194152 Instancia: Pleno Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo IX, Abril de 1999 Materia(s): Constitucional Tesis: P./J. 28/99 Página: 260 33
Sin embargo, en cuanto al presupuesto que exige que con la actividad elegida no se agravie el derecho de la sociedad -en el caso-, la prohibición de producir, vender, distribuir y almacenar bebidas alcohólicas en los centros de trabajo, mercados, tianguis, mercados sobre ruedas o cualquier otro que por su naturaleza pueda equipararse a alguno de los conceptos antes mencionados, enmarca una medida encaminada a garantizar la protección a la salud, así como el derecho al sano esparcimiento de las personas, pues el fenómeno de la comercialización del alcohol constituye un tema de salud pública que afecta en diferentes rubros a la sociedad.
Por tanto, la exigencia contenida en el artículo 6 de la Ley de Alcoholes para el Estado de Guanajuato, tiene un peso específico de mayor relevancia que la libertad individual para dedicarse a la actividad comercial en cuestión, dado que su propósito es la protección del interés de la sociedad.
De ahí que el argumento de nulidad del accionante resulte infundado, ya que la restricción a la libertad individual para llevar a cabo actividades relacionadas con bebidas alcohólicas (producción, venta, distribución y almacenamiento) en los centros de trabajo, mercados, tianguis, mercados sobre ruedas o cualquier otro que por su naturaleza sea equiparable -como lo es en la especie, una central de abasto- se encuentra constitucional y legalmente justificada y, por ende, es claro que el contenido del mencionado artículo 6 no vulnera ni suprime el derecho fundamental a la libertad de trabajo.
En suma, ante lo infundado de los conceptos de impugnación primero y segundo esgrimidos por el actor, de conformidad con lo dispuesto 34
por el artículo 300, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado de Guanajuato, se reconoce la legalidad y validez del oficio *****, emitido el 16 dieciséis de enero de 2018 dos mil dieciocho, emitido por el Director Técnico de Ingresos, adscrito a la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración.
Finalmente, dado que el acto impugnado fue emitido con apego a legalidad y constatado que no fue conculcado derecho alguno en perjuicio del actor, no ha lugar13 a reconocer el derecho solicitado por el accionante, ni a imponer a la autoridad demanda condena alguna.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, 298, 299, y 300, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.
13 Ilustra al efecto, el criterio sustentado en la tesis aislada cuyo rubro reza: «FACULTAD DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE CONSTATAR LA EXISTENCIA DEL DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR PARA OBTENER SU RESTITUCIÓN O LA DEVOLUCIÓN DE UNA CANTIDAD. SU EJERCICIO PRESUPONE LA DECLARACIÓN DE ILEGALIDAD DE LAS CONSIDERACIONES QUE SUSTENTAN LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA.» Décima Época; Registro: 2013828; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 40, Marzo de 2017, Tomo IV; Materia(s): Administrativa; Tesis: IV.2o.A.136 A (10a.); Página: 2707. 35
TERCERO. Se reconoce la legalidad y validez del oficio *****, emitido el 07 de febrero de 2018, por la Dirección Técnica de Ingresos de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, conforme a los razonamientos expuestos en el Considerando Sexto de este fallo.
CUARTO. No se reconoce el derecho solicitado por la parte actora y en consecuencia no se condena a la autoridad demandada, atento a lo determinado en el Considerando Sexto de la presente resolución.
Notifíquese a las partes, y en su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, 10 diez de diciembre de 2019 dos mil diecinueve.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1321/1ªSala/19 promovido por ***** ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante juicio en línea en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 15 quince de julio de 2019 dos mil diecinueve, *****, por su propio derecho, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«1.-La infracción con folio número ***** de fecha 04 de junio de 2019, mediante la cual se me levantó una infracción por el supuesto de: “Encontrándome en inspección del transporte público veo que el operador del urbano mencionado realiza maniobra de ascenso de pasaje en la curva de la Avenida Paseo de los naranjos exactamente frente al negocio de nombre Oxxo, no siendo parada oficial ni autorizada por la Dirección General de Movilidad y transporte público de Celaya, Guanajuato, motivo por el cual se realiza el presente folio de infracción”. (…)»
Además, el actor hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad de la boleta de infracción impugnada; 2) como reconocimiento del derecho y la correlativa condena a la autoridad demandada, solicita que: (i) le sea devuelta la cantidad de $*****, misma que pagó indebidamente con motivo del ilegal folio de infracción; y (ii) le sean pagados los 2
intereses generados desde la fecha en que realizó el pago y hasta que se lleve a cabo la devolución de la cantidad reclamada.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Por auto de fecha 18 dieciocho de julio de 2019 dos mil diecinueve, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a las autoridades demandadas y se les emplazó para que dieran contestación a la misma.
Se tuvieron por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por el promovente en su escrito inicial de demanda; de igual forma, se le tuvo por designando abogados autorizados en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
En ese orden temporal, mediante proveídos de fechas 28 veintiocho de agosto y 4 cuatro de octubre de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a *****, Inspectora de la Dirección General de Movilidad y Transporte Público de Celaya, Guanajuato; y a la Tesorera Municipal, ambas de Celaya, Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma; de igual forma, se les tuvo por designando abogados autorizados y señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
Además, se les tuvo por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en su ocurso de contestación; no obstante, se requirió a la inspectora de la Dirección General de Movilidad y Transporte Público de Celaya, Guanajuato, para que aclarara si ofrecía como pruebas documentales el original de la boleta de infracción *****, así como su audiencia de calificación y, de ser así, exhibiera las mismas; o bien, si 3
ofrecía la infracción número de folio *****, así como la copia certificada de su audiencia de calificación.
En ese orden temporal, mediante acuerdo dictado el 30 treinta de octubre de 2019 dos mil diecinueve, y habiendo transcurrido el término concedido a la inspectora de la Dirección General de Movilidad y Transporte Público de Celaya, Guanajuato, sin que ésta hubiera dado cumplimiento al requerimiento, se le tuvo por no ofreciendo las documentales sobre las cuales le fue requerida la aclaración.
Finalmente, en el mismo acuerdo se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el , tuvo 22 veintidós de noviembre de 2019 dos mil diecinueve verificativo la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por la parte actora, y no así por las autoridades demandadas.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente juicio en línea, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; en relación con el artículo 243, segundo párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de 4
Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, 307 A, 307 B y 307 D del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. De conformidad con lo previsto por el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, previo al estudio del fondo, debe fijarse de manera precisa los actos impugnados por el actor.1
Así, del análisis integral al escrito de demanda, se advierte que el accionante pretende controvertir la legalidad de:
▪ La boleta de infracción con folio número *****, emitida el día 4 cuatro de julio de 2019 dos mil diecinueve, por *****, inspectora de la Dirección General de Movilidad y Transporte Público, dependiente de la Secretaría del Ayuntamiento.
Actuación cuya existencia se encuentra debidamente acreditada en autos, pues aun cuando el accionante exhibió la misma en copia fotostática simple, la misma resulta suficiente para generar convicción en quien resuelve sobre la existencia de su original y su contenido, ya que, en su ocurso de contestación, la inspectora demandada reconoce de manera expresa haber elaborado el folio de infracción impugnado. Ello, con fundamento en o dispuesto en los artículos 78, 117, 119, 124, 130, 131 y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia
1 Al efecto, resulta ilustrativo lo establecido en la tesis de rubro: «ACTOS RECLAMADOS. REGLAS PARA SU FIJACIÓN CLARA Y PRECISA EN LA SENTENCIA DE AMPARO.» Novena Época; Registro: 181810; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIX, Abril de 2004; Materia(s): Común; Tesis: P. VI/2004; Página: 255 5
Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como de conformidad con lo establecido en la jurisprudencia siguiente:
«COPIAS FOTOSTÁTICAS SIMPLES. VALOR PROBATORIO DE LAS, CUANDO SE ENCUENTRAN ADMINICULADAS CON OTRAS PRUEBAS. Las copias fotostáticas simples de documentos carecen de valor probatorio aun cuando no se hubiera objetado su autenticidad, sin embargo, cuando son adminiculadas con otras pruebas quedan al prudente arbitrio del juzgador como indicio, en consecuencia, resulta falso que carezcan de valor probatorio dichas copias fotostáticas por el solo hecho de carecer de certificación, sino que al ser consideradas como un indicio, debe atenderse a los hechos que con ellas se pretenden probar, con los demás «elementos probatorios que obren en autos, a fin de establecer, como resultado de una valuación integral y relacionada con todas las pruebas, el verdadero alcance probatorio que debe otorgárseles.»2
Por otra parte, en el apartado de hechos de su escrito de demanda, el accionante expresa que el día 18 dieciocho de junio de 2019 dos mil diecinueve efectuó en las oficinas de la Tesorería municipal el pago por la cantidad de $*****, en cumplimiento de la multa impuesta con motivo de la boleta de infracción controvertida y con la finalidad de recuperar la garantía retenida.
Para acreditar dicho entero, el accionante ofrece como anexo a su demanda el recibo oficial de pago número *****, emitido a nombre del actor, el día 18 dieciocho de junio de 2019 dos mil diecinueve y en el cual se consigna la cantidad total de $*****, por los siguientes conceptos: «crédito:***** Tipo de recibo: Infracciones de Movilidad y Transporte Fecha de imposición: 04/06/2019 Infracción: *****Acta o Lista: 0 PAGO DE MULTA: #*****DE FECHA: 04/JUNIO/2019 IMPUESTA POR LA DIRECCIÓN DE MOVILIDAD».
2 Novena Época; Registro: 172557; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, Mayo de 2007; Materia(s): Civil; Tesis: I.3o.C. J/37; Página 1759. 6
Toda vez que el mencionado documento corresponde a su original -según lo indica el accionante, bajo protesta de decir verdad-, así como en atención a que los datos de identificación contenidos en dicho documento resultan coincidentes con la boleta de infracción impugnada, dicho comprobante resulta suficiente para generar convicción en quien resuelve respecto de que el pago consignado en el mismo fue erogado por el accionante en cumplimiento del acto impugnado.
Lo anterior, en adminiculación con el reconocimiento expreso vertido por la Tesorería municipal de Celaya, Guanajuato, en su ocurso de contestación, en relación con la veraz emisión del aludido recibo de pago, de conformidad con lo previsto por los artículos 117, 119, 119, 121 y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por ser cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
Lo anterior, acorde a la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente:
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«IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías».3
En su contestación de demanda, la inspectora de la Dirección General de Movilidad y Transporte Público de Celaya, Guanajuato, sostiene que en el presente proceso se actualiza la causal de improcedencia prevista por el ordinal 261, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Ello, pues expresa que la boleta de infracción controvertida no causa afectación alguna a los intereses jurídicos del accionante, pues es un acto de trámite que forma parte de un procedimiento administrativo sancionador y, por tal motivo, la misma por sí sola no genera perjuicio alguno a la esfera jurídica del accionante.
Al respecto, quien resuelve estima que la autoridad demandada yerra en su apreciación al señalar que la boleta de infracción confutada carece de definitividad, con base en las siguientes consideraciones:
Los artículos 11, fracción XXII, 28, fracción XIX, y 187 del Reglamento de Transporte Público de Personas en Ruta Fija del Municipio de Celaya, Guanajuato, disponen que una vez constatada la comisión de una infracción al citado reglamento, el titular de la Dirección General de Movilidad y Transporte Público de Celaya, Guanajuato, procederá a calificar la misma e impondrá las sanciones correspondientes.
3 Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87.
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No obstante, dicha circunstancia no implica una exigencia para otorgar firmeza a la infracción impuesta al actor, ni tampoco es necesaria para que la boleta impugnada incida válidamente en la esfera jurídica del particular, sino que la aludida actuación por sí misma constituye una manifestación aislada que no requiere de un procedimiento para reflejar la voluntad definitiva de la administración pública4.
De modo que, desde el momento en que ésta se impone al particular, tal actuación le sitúa en una posición jurídica desfavorable, al serle imputada la comisión de una infracción a lo dispuesto por el Reglamento de Tránsito y Policía Vial para el Municipio de Celaya, Guanajuato, y más aún que en la especie se determinó retirar la tarjeta de circulación del accionante en garantía.
Lo anterior, permite concluir a este Juzgador que la boleta de infracción controvertida sí tiene la calidad de «definitiva» para estimar procedente el presente proceso administrativo, pues al estar frente a una resolución que -de manera terminante-, define la situación jurídica y administrativa del actor, el mismo se encontró válidamente habilitado para acudir ante esta instancia jurisdiccional a fin de salvaguardar los derechos que estima le fueron lesionados.
Tal aserto, por analogía o similitud, se robustece con lo establecido en la jurisprudencia siguiente:
«BOLETAS DE INFRACCIÓN EMITIDAS POR VIOLACIÓN AL REGLAMENTO SOBRE EL PESO, DIMENSIONES Y CAPACIDAD DE LOS VEHÍCULOS DE AUTOTRANSPORTE QUE TRANSITAN EN
4 Robustece tal pronunciamiento, el criterio emitido por este Tribunal intitulado: «MULTAS POR VIOLACIÓN AL REGLAMENTO DE TRÁNSITO EN CARRETERAS FEDERALES. SU CALIFICACIÓN PREVIA NO ES REQUISITO PARA LA PROCEDENCIA DEL JUICIO DE NULIDAD.» Tesis: IV.2o.A.231 A, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Tomo XXVIII, Julio de 2008, Núm. de Registro: 169262, consultable a página 1750. 9
LOS CAMINOS Y PUENTES DE JURISDICCIÓN FEDERAL. SE CONSIDERAN RESOLUCIONES DEFINITIVAS PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DEL JUICIO DE NULIDAD (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 6 DE DICIEMBRE DE 2007). Conforme a los artículos 11, fracción III y segundo párrafo, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, vigente hasta el 6 de diciembre de 2007, y 197 del Reglamento de Tránsito en Carreteras Federales, el juicio contencioso administrativo procede contra las boletas de infracción que un servidor público designado o comisionado por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes emite por violación al Reglamento sobre el Peso, Dimensiones y Capacidad de los Vehículos de Autotransporte que Transitan en los Caminos y Puentes de Jurisdicción Federal. Lo anterior es así, porque el segundo de los preceptos mencionados dispone que se entregará al particular el original y una copia de aquéllas, el primero para sustituir temporalmente al documento que hubiere sido recogido en garantía y la segunda como citatorio para que el interesado se presente ante la oficina correspondiente, ya sea para la calificación de la infracción, o para pagar la multa, lo que implica el reconocimiento de que la aludida boleta impone una sanción económica que debe pagarse. Incluso, en la hipótesis de que faltare la calificación de la infracción por parte de otra autoridad, ésta partirá del supuesto de que el hecho atribuido al gobernado es cierto y, por ende, se limitará a individualizar la sanción; ya que la veracidad de éste no depende de la calificación que se realice. Además, el propio artículo 197, cuarto párrafo, destaca que el particular podrá impugnar la infracción y que el plazo para interponer el medio de defensa inicia a partir de que se entrega la referida boleta, con lo que se reconoce que es recurrible y ello la ubica como una resolución definitiva para efectos de la procedencia del juicio de nulidad, porque además de que la interposición de ese medio de defensa es optativa, por la inclusión del vocablo «podrán», que lleva a la idea de una disposición potestativa y no obligatoria, para asentar el hecho atribuido al imputado infractor no media un procedimiento concreto, ni requiere de una posterior convalidación para producir esa definitividad.»5
Lo resaltado es propio.
De ese modo, se desestima la causal de improcedencia hecha valer por el agente demandado en la presente causa.
5 Novena Época Registro: 170123 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXVII, Marzo de 2008 Materia(s): Administrativa Tesis: XVI.1o.A.T. J/5 Página: 1494 10
Agotado lo anterior, y al no advertirse de oficio alguna que impida el análisis de fondo del proceso, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del presente proceso administrativo, dado que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por la autoridad encausada tendientes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos6.
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. En su demanda y, concretamente, en el concepto de impugnación identificado como «PRIMERO», el accionante aduce medularmente, la indebida fundamentación y motivación del acto impugnado, ya que la encausada no asentó con precisión las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que haya tenido en consideración para determinar que el accionante cometió la conducta que le fue atribuida.
6 Ello, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia de rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN». Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 11
Asimismo, el accionante manifiesta que tampoco existe adecuación lógica-jurídica entre los hechos atribuidos con las normas aplicadas, aunado a que éste también niega haber cometido la conducta plasmada en el folio de infracción y, por tanto, no se configura la hipótesis normativa.
Al respecto, en el punto correlativo de su contestación de demanda, la autoridad encausada sostiene la legalidad y validez de su actuación, pues asevera que la boleta de infracción impugnada se encuentra debidamente fundada y motivada, al haberse precisado las circunstancias de tiempo, modo y lugar, así como los hechos que originaron la infracción, lo cual encuadra en la hipótesis normativa citada como fundamento del acto.
Así, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, el problema jurídico a dilucidar en el presente proceso consiste en determinar si la boleta infracción impugnada fue o no debidamente fundada y motivada por la autoridad demandada.
Luego, una vez realizado el análisis al contenido de la boleta de infracción número *****, así como a la totalidad de las constancias que integran los autos, quien resuelve concluye que resulta fundado el concepto de impugnación en estudio, y suficiente para declarar la nulidad del acto impugnado, con base en las siguientes consideraciones:
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El artículo 16, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece como imperativo a toda autoridad, en su respectivo ámbito de competencia, la obligación de fundar y motivar la causa legal de sus actos, en respeto a las garantías constitucionales de legalidad y seguridad jurídica consagradas en favor de los gobernados.
Garantía que a su vez contempla el artículo 137, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, al estipular como elemento de validez de todo acto administrativo, el encontrarse debidamente fundado y motivado.
Así, para considerar que un acto administrativo que incide en la esfera jurídica del gobernado, cumple con la debida fundamentación y motivación, es necesario que éste cumpla con los siguientes elementos: a) preceptos legales aplicables; b) relato pormenorizado de los hechos, incluyendo elementos temporales, espaciales y de modo; y c) argumentación lógica jurídica que explique con claridad la razón por la cual los preceptos de ley tienen aplicación al caso concreto, es decir, la subsunción racional del caso fáctico a la hipótesis normativa7.
Particularmente, en relación con la debida motivación, la autoridad emisora debe darle a conocer a éste en detalle y de manera completa la esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron el acto de autoridad, esto es, las razones explicativas de por qué se tomó una determinada decisión. Esto se traduce en el deber de enunciar las
7 Al efecto, resulta oportuno hacer cita de la jurisprudencia intitulada: «FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS» Octava Época, Registro: 164618, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 64, Abril de 1993, Tesis: VI.2o. /J.248, Página: 43. 13
circunstancias de hecho que describan la conducta atribuida al infractor y que las mismas encuadren perfectamente en la hipótesis normativa aplicable.
Sirve de sustento a lo anterior, el siguiente criterio jurisprudencial que es del tenor literal siguiente:
«MOTIVACION, CONCEPTO DE. La motivación exigida por el artículo 16 constitucional consiste en el razonamiento, contenido en el texto mismo del acto autoritario de molestia, según el cual quien lo emite llega a la conclusión de que el acto concreto al cual se dirige, se ajusta exactamente a las prevenciones de determinados preceptos legales. Es decir, motivar un acto es externar las consideraciones relativas a las circunstancias de hecho que se formula la autoridad para establecer la adecuación del caso concreto a la hipótesis legal».8
Énfasis añadido
Por lo tanto, es necesario que el acto administrativo exprese con precisión las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas consideradas para la emisión del acto, siendo inexcusable la adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configure la hipótesis normativa para que así se pueda colegir que, además de estar debidamente motivado, se encuentra debidamente fundado.
En el caso concreto y desprendido del folio de infracción impugnado, se advierte que la motivación expresada por la autoridad demandada como «DESCRIPCIÓN DEL HECHO Y/O MOTIVO DE LA INFRACCIÓN», consistió en la siguiente conducta:
8 Séptima Época. Registro: 237716. Instancia: Segunda Sala. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Volumen 151-156, Tercera Parte. Materia: Común. Página: 225 14
«Encontrándome en inspección del transporte público veo que el operador del urbano mencionado realiza maniobra de ascenso de pasaje en la curva de la avenida paseo de los Naranjos exactamente frente al negocio de nombre Oxxo, no siendo parada original ni autorizada por la Dirección General de Movilidad y Transporte Público de Celaya Guanajuato; motivo por el cual se realiza el presente folio de infracción» (Sic).
Énfasis añadido.
Además, la autoridad demandada señala como fundamento legal respecto de la hipótesis normativa prevista como infracción y que, según su apreciación, fue actualizada debido a los hechos desplegados por el accionante, el artículo 103, fracción XV, del Reglamento de Transporte Público de personas en ruta fija del Municipio de Celaya, Guanajuato, mismo que dispone:
«Artículo 103. Los conductores de los vehículos del servicio público de transporte de competencia municipal tienen las siguientes obligaciones: (…) XV. No realizar el ascenso y descenso de pasajeros en lugares distintos a las paradas autorizadas por la Dirección; (…)»
Subrayado propio.
No obstante, aun cuando la inspectora demandada señaló lo anterior como motivo de la infracción, lo cierto es que ésta omitió realizar la expresión pormenorizada de las razones o motivos relativos a cómo fue que aconteció la conducta infractora, esto es, cómo advirtió que el lugar donde el justiciable hizo el ascenso del pasaje era distinto al autorizado o bien, que no se encontraba autorizado para tal efecto y, en general, todas y cada una de las circunstancias acontecidas en el momento, que al plasmarse en el acto de molestia le permitieran al impetrante llevar a cabo una adecuada defensa de sus intereses.
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De modo que, al no advertirse en la boleta de infracción impugnada que la inspectora demandada hubiere pormenorizado todas las circunstancias fácticas que detallen realmente cual fue la conducta desplegada por el accionante, hace patente que dicha actuación se encuentra insuficientemente motivada9 y, con ello, se impidió al particular conocer los criterios fundamentales de la decisión autoritaria, pues aun cuando fueron expresados ciertos argumentos pro forma, lo cierto es que dicha información no resulta suficiente para explicar justificar correctamente la determinación asumida por la encausada, ni posibilita al particular esgrimir correctamente la defensa de sus derechos en contra del acto administrativo.
En atención a lo antepuesto, se estima que la autoridad fungió como «testigo, juez y parte» al momento de emitir el folio de infracción combatido y, por tal causa, le era exigible que dicha actuación fuera cuidadosamente fundada y motivada, de manera que pudiera advertirse -de manera clara y sin ambigüedades-, cuál fue la versión de los hechos afirmada por la autoridad y, con base en ese contexto fáctico, estar en posibilidad de determinar correctamente la aplicabilidad de lo previsto en la norma relativa. Al efecto, resulta ilustrativo el contenido de la tesis cuyo rubro y texto disponen:
«TRANSITO, MULTAS DE. Las actas de infracción levantadas a los conductores por cruzar la línea de alto después del cambio de luz, derivan de una apreciación muy subjetiva del conductor y del agente de tránsito, pues se trata de fracciones de segundo en que se debe apreciar si la distancia de la línea, la velocidad del auto y la duración de la luz ámbar dan oportunidad o no, de detener el vehículo antes de la línea sin crear una situación de peligro, y si la luz ámbar da oportunidad de terminar de cruzar antes de la luz roja. Y en esas condiciones, ante la ineludible
9 Al efecto, resulta ilustrativa la tesis que al rubro reza: «MOTIVACIÓN. FORMAS EN QUE PUEDE PRESENTARSE LA VIOLACIÓN A ESA GARANTÍA EN FUNCIÓN DE LAS POSIBILIDADES DE DEFENSA DEL AFECTADO.» Novena Época Registro: 174228 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Septiembre de 2006 Materia(s): Común Tesis: I.4o.A.71 K Página: 1498 16
disyuntiva en que se coloca el juzgador entre aceptar una versión u otra, y ante los evidentes peligros de error que hay en aceptar una de las versiones, lo menos que puede exigirse es que las actas de infracción sean cuidadosamente motivadas en estos casos, de manera que de ellas se desprenda claramente cuál fue la versión de los hechos afirmada por el agente de tránsito, quien resulta Juez y parte en la imposición de la multa, para determinar con un relativo margen de seguridad legal la aplicabilidad de la sanción prevista en la norma relativa. Y si el acta de infracción es demasiado lacónica y no proporciona elementos de juicio al respecto para que el Juez forme su criterio, no puede sino estimarse que hay una falta de motivación que se traduce en una violación del artículo 16 constitucional, conforme al cual se deben exponer los motivos que actualizan la hipótesis normativa y hacen aplicable la consecuencia pertinente. Y aunque esto implica una carga legal para los agentes de tránsito, ello se justifica, en primer lugar, porque se trata de una carga que les impone la Constitución Federal y, en segundo lugar, porque la prevalencia de su dicho puede dar lugar a arbitrariedades, que se deben tratar en reducir al mínimo posible.»10
En particular, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en el artículo 8 -bajo el epígrafe «Garantías judiciales»-, consagra las garantías mínimas del debido proceso legal, entre las cuales se contiene el deber de las autoridades de fundar y motivar sus decisiones, con el propósito de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier tipo de acto del Estado que pueda afectarlos.
Al respecto, en el caso «Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez vs. Ecuador», la Corte Interamericana de Derechos Humanos, consideró que: «(…) las decisiones que adopten los órganos internos que puedan afectar derechos humanos deben estar debidamente fundamentadas, pues de lo contrario serían decisiones arbitrarias. La motivación es la exteriorización de la justificación razonada que permite llegar a una conclusión (…)»11.
10 Tesis: Tribunales Colegiados de Circuito, Semanario Judicial de la Federación; Volumen 121-126, Sexta Parte, Séptima Época, página 232, registro 252070. 11 Véase Caso Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez vs. Ecuador. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de fecha 21veintiuno de noviembre de 2007 dos mil siete. Páginas 26 y 27 38. 17
Asimismo, en el caso «Chocrón Chocrón vs. Venezuela», el aludido tribunal interamericano puntualizó que: «(…) la argumentación de un fallo y de ciertos actos administrativos deben permitir conocer cuáles fueron los hechos, motivos y normas en que se basó la autoridad para tomar su decisión, a fin de descartar cualquier indicio de arbitrariedad. Asimismo, la motivación demuestra a las partes que éstas han sido oídas y, en aquellos casos en que las decisiones son recurribles, les proporciona la posibilidad de criticar la resolución y lograr un nuevo examen de la cuestión ante las instancias superiores. Por todo ello, el deber de motivación es una de las “debidas garantías” incluidas en el artículo 8.1 para salvaguardar el derecho a un debido proceso (…)»12
De igual manera, se destaca que el accionante niega haber cometido la conducta que se le atribuye en el folio de infracción combatido, esto es, niega haber realizado el ascenso de pasaje en «la curva de la avenida paseo de los Naranjos exactamente frente al negocio de nombre Oxxo».
Al respecto, el ordinal 47 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, prevé como presunción que los actos de las autoridades administrativas son emitidos con apego a legalidad y, por ello, la obligación de demostrar su ilegalidad corresponde al particular; sin embargo, cuando el particular niega lisa y llanamente los hechos que motivan el acto, las autoridades deberán probar la veracidad de tales hechos, salvo que la negación implique la afirmación de otro hecho.
A mayor abundamiento, se transcribe el numeral 47 del referido Código: «Artículo 47. Los actos administrativos se presumirán legales; sin embargo, las autoridades administrativas deberán probar los hechos que los motiven cuando el interesado los niegue lisa y llanamente, a menos que la negativa implique la afirmación de otro hecho.»
12 Véase Caso Chocrón Chocrón vs. Venezuela. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de fecha 1 uno de julio de 2011 dos mil once. Página 38. 18
Ahora bien, en relación con la negativa de haber realizado el ascenso de pasaje en «la curva de la avenida paseo de los Naranjos exactamente frente al negocio de nombre Oxxo», se considera que tal expresión sí implica una negativa lisa y llana13, en virtud de que ésta fue efectuada de manera categórica, sin condiciones y, sobre todo, sin comprender la afirmación de otro hecho.
De esa forma, conforme a las reglas de la distribución de la carga probatoria previstas por el ordinal 47 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, le fue constituido a la autoridad demandada la obligación de demostrar la veracidad de los hechos que motivaron el folio de infracción número *****, a fin de preservar la legalidad y validez jurídica de su actuación.
Sin embargo, en la secuela procesal la autoridad no cumplió con el débito probatorio que le fue constituido, al no exhibir algún elemento convictivo a través del cual demostrara que el accionante efectivamente cometió la conducta que le fue atribuida, esto es, no acreditó los hechos imputados al accionante en el folio de infracción.
Lo anterior permite asumir que el folio de infracción controvertido se también se encuentra indebidamente motivado, pues las razones expuestas en la decisión administrativa no guardan relación con la
13 Ilustrativo de lo anterior, resulta la tesis de rubro siguiente: «CARGA PROBATORIA EN EL JUICIO DE NULIDAD. NO CONSTITUYE UN REQUISITO SOLEMNE PARA FINCARLA A LA AUTORIDAD DEMANDADA CUANDO EL ACTOR NIEGA LOS HECHOS QUE MOTIVEN LOS ACTOS O RESOLUCIONES DE AQUÉLLA, QUE AL HACERLO UTILICE LA EXPRESIÓN «LISA Y LLANAMENTE».» Novena Época; Registro: 170117; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXVII, Marzo de 2008; Materia(s): Administrativa; Tesis: V.2o.P.A.12 A Página: 1741. 19
apreciación de la realidad que tuvo en cuenta la autoridad, ya que los hechos asentados por el agente demandado no fueron debidamente justificados y, por tanto, no fue demostrado en la presente instancia la veracidad de los mismos14.
En vista de lo anterior, ante la insuficiente e indebida motivación del acto impugnado, es inconcuso que -por consecuencia-, la autoridad tampoco realizó debidamente el proceso de subsunción correspondiente, esto es, la adecuación lógica-jurídica entre los motivos aducidos y la hipótesis normativa aplicable. Apoya tal pronunciamiento, lo establecido en la jurisprudencia siguiente:
«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN, NO EXISTE CUANDO EL ACTO NO SE ADECUA A LA NORMA EN QUE SE APOYA. Todo acto de autoridad debe estar suficientemente fundado y motivado, de manera que si los motivos o causas que tomó en cuenta el juzgador para dictar un proveído, no se adecuan a la hipótesis de la norma en que pretende apoyarse, no se cumple con el requisito de fundamentación y motivación que exige el artículo 16 constitucional, por tanto, el acto reclamado es violatorio de garantías.»15
Agotado lo anterior, se concluye que le asiste la razón a la parte accionante, al no quedar fehacientemente acreditada la comisión de la infracción que le fue atribuida y que, a consideración de la autoridad demandada, transgredía lo dispuesto en el 103, fracción XV, del Reglamento de Transporte Público de personas en ruta fija del Municipio de Celaya, Guanajuato.
14 Al efecto, resulta ilustrativa la tesis que al rubro reza: «MOTIVACIÓN. FORMAS EN QUE PUEDE PRESENTARSE LA VIOLACIÓN A ESA GARANTÍA EN FUNCIÓN DE LAS POSIBILIDADES DE DEFENSA DEL AFECTADO.» Novena Época Registro: 174228 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Septiembre de 2006 Materia(s): Común Tesis: I.4o.A.71 K Página: 1498 15 Novena Época Registro: 194798 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo IX, Enero de 1999 Materia(s): Común Tesis: VI.2o. J/123 Página: 660 20
En tal sentido, queda demostrada la causal de nulidad prevista por el artículo 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consistente en la indebida motivación y fundamentación del acto impugnado, al evidenciarse que la autoridad demandada, por una parte, omitió expresar los razonamientos fácticos que permitieran al justiciable tener conocimiento pleno de los elementos considerados para la emisión del acta de infracción impugnada y, en otro extremo, no apreció de manera incorrecta los hechos que motivaron su actuación,
Lo cual, incumplió el margen de legalidad estipulado en los ordinales 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Constitucional; y 137, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
De ese modo, al prosperar el concepto de impugnación en estudio, resulta innecesario el análisis del resto de los conceptos de impugnación aducidos por el accionante; ello, por analogía, concuerda con lo establecido en la siguiente jurisprudencia:
«CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Habiendo resultado fundado y suficiente para otorgar el amparo solicitado, uno de los conceptos de violación, resulta innecesario el estudio de los restantes motivos de inconformidad vertidos en la demanda de garantías.»16.
Énfasis añadido.
16 Octava Época, Registro: 394649, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Apéndice de 1995, Tomo VI, Parte TCC, Materia: Común, Tesis: 693, Página: 466. 21
Además, se puntualiza que la nulidad deberá ser lisa y llana17, ya que, al estar en presencia de un vicio material, su ineficacia es total y al existir cosa juzgada sobre los problemas de fondo debatidos, la autoridad demandada se encuentra impedida para dictar una nueva resolución.
De lo anterior, por analogía, es propicio acudir a la jurisprudencia siguiente:
«NULIDAD LISA Y LLANA PREVISTA EN EL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. SUPUESTOS Y CONSECUENCIAS. Conforme al artículo 239 del Código Fiscal de la Federación, las sentencias definitivas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que declaren la nulidad pueden ser de manera lisa y llana cuando ocurra alguno de los dos supuestos de ilegalidad previstos en las fracciones I y IV del artículo 238 del código invocado, lo que se actualiza, en el primer caso, cuando existe incompetencia de la autoridad que dicta u ordena la resolución impugnada o tramita el procedimiento del que deriva y, en el segundo, cuando los hechos que motivaron el acto no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien, se dictó en contravención de las disposiciones aplicables o dejó de aplicar las debidas, lo que implica el fondo o sustancia del contenido de la resolución impugnada. En ambos casos se requiere, en principio, que la Sala Fiscal realice el examen de fondo de la controversia. Es así que, de actualizarse tales supuestos, la nulidad debe declararse en forma lisa y llana, lo que impide cualquier actuación posterior de la autoridad en razón de la profundidad o trascendencia de la materia sobre la cual incide el vicio casado y que determina, en igual forma, un contexto específico sobre el que existirá cosa juzgada que no puede volver a ser discutida.»18
Subrayado propio.
17 Ello, de conformidad con lo consignado en la jurisprudencia intitulada: «NULIDAD DE LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS. SENTIDO AMPLIO DEL CONCEPTO Y EFECTOS DE LA DECRETADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL» Décima Época Registro: 2020803 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación Publicación: viernes 11 de octubre de 2019 10:21 h Materia(s): (Administrativa) Tesis: I.4o.A. J/4 (10a.) 18 Novena; Registro: 184612; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XVII, Marzo de 2003; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.4o.A. J/21; Página: 1534.
22
En suma, con fundamento en lo dispuesto por el ordinal 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad Total de la boleta de infracción impugnada.
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora, conforme a los siguientes puntos:
(i) La devolución de la cantidad pagada indebidamente con motivo del folio de infracción impugnado.
En su demanda, la impetrante solicita le sea devuelta la cantidad pagada indebidamente con motivo del folio e infracción declarado nulo, la cual asciende a $*****; pago que se encuentra debidamente acreditado en los autos del presente proceso conforme a lo establecido en el Considerando Segundo del presente fallo.
Luego, de conformidad con el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, resulta procedente reconocer el derecho solicitado por la parte actora, con base en las siguientes consideraciones:
La declaratoria de nulidad del acto impugnado decretada en el Considerando Quinto de la presente sentencia, implica que ninguna persona resentir las consecuencias de un acto inválido e insubsistente, de conformidad con lo previsto en el numeral 143, párrafo segundo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. 23
De modo que, en este caso, la boleta de infracción impugnada no puede generar actos válidos ni ejecutables, pues al estar en presencia de un acto ilegal y, por tanto, viciado, es de concluirse que todos los actos derivados directamente de éste, que se apoyen en él o bien, que en alguna forma estén condicionados por dicho acto, resultan también viciados de origen19.
En este sentido, se comparte el criterio sustentado en la tesis aislada intitulada: «FACULTAD DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE CONSTATAR LA EXISTENCIA DEL DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR PARA OBTENER SU RESTITUCIÓN O LA DEVOLUCIÓN DE UNA CANTIDAD. SU EJERCICIO PRESUPONE LA DECLARACIÓN DE ILEGALIDAD DE LAS CONSIDERACIONES QUE SUSTENTAN LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA.»20
Asimismo, toda vez que fue acreditado en el proceso que el accionante realizó el pago de la multa, así como la ausencia de legalidad en la obligación tributaria que lo originó, se concluye que se configura el pago de lo indebido, en términos de lo previsto por el ordinal 52, tercer párrafo, de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, mismo que dispone:
«Artículo 52. Las autoridades fiscales estarán obligadas a devolver las cantidades que hubieran sido pagadas indebidamente. Los retenedores podrán solicitar la devolución, pero ésta se hará directamente a los contribuyentes. Si el pago de lo indebido se hubiere efectuado en cumplimiento de acto de autoridad, el derecho a la devolución nace cuando dicho acto hubiere quedado insubsistente.»
19 Sirve de sustento a tal aserto, la jurisprudencia que se cita a continuación: «ACTOS VICIADOS, FRUTOS DE.». Publicado en el Semanario Judicial de la Federación correspondiente a la Séptima Época, Volumen 121-126, Sexta Parte, Núm. de Registro 252103, Página 280. 20 Décima Época; Registro: 2013828; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 40, Marzo de 2017, Tomo IV; Materia(s): Administrativa; Tesis: IV.2o.A.136 A (10a.); Página: 2707. 24
En ese sentido, la devolución de pago de lo indebido constituye un derecho del gobernado a través del cual se reincorporan a su patrimonio las cantidades que indebidamente pagó al fisco, por lo que no es lícito que el fisco retenga una cantidad que le fue pagada sin existir una obligación para ello. De ahí que, lo indebido del pago se actualice al haberse decretado la nulidad de los actos impugnados que obligaron o conminaron el pago al actor.
Son ilustrativas sobre la configuración del pago indebido de una multa derivada de la nulidad de una infracción de tránsito o transporte, por analogía y similitud en el caso, las tesis cuyos rubros y textos rezan:
«BOLETAS DE INFRACCIÓN DE TRÁNSITO. AL DEJARSE INSUBSISTENTES SE ACTUALIZA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 61, FRACCIÓN XXI, DE LA LEY DE AMPARO, POR LO QUE EL PAGO EFECTUADO ES INDEBIDO Y SU DEVOLUCIÓN DEBE SOLICITARSE ANTE LA AUTORIDAD RESPONSABLE. Si la autoridad responsable deja insubsistente la boleta de infracción durante la tramitación del juicio de amparo indirecto, por haber declarado la nulidad lisa y llana, ello legitima a la parte quejosa a solicitar la devolución del monto de la multa ante la responsable, pues en razón de que los actos de aplicación han quedado insubsistentes, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXI, de la Ley de Amparo, lo cual ocasiona que el pago de la multa sea ahora indebido, por la nueva situación jurídica, al haber quedado sin efectos el acto reclamado.»21
«PAGO DE LO INDEBIDO. LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA ESTÁN OBLIGADAS A DETERMINAR SI EL ACTOR TIENE DERECHO A SU RESTITUCIÓN, SIENDO INNECESARIO QUE PREVIAMENTE SOLICITE SU DEVOLUCIÓN A LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA. Bajo el modelo de plena jurisdicción que adoptan las Salas del Tribunal Federal de
21 Décima Época; Registro: 2014537; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 43, Junio de 2017, Tomo IV; Materia(s): Común; Tesis: XVII.1o.P.A.11 A (10a.); Página: 2871. 25
Justicia Fiscal y Administrativa en el juicio de nulidad, conforme a los artículos 50, penúltimo párrafo, y 52, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al dictar sus sentencias cuentan con facultades no sólo para anular los actos administrativos, sino también para determinar, como regla general, la forma de reparación del derecho subjetivo del actor lesionado por la autoridad demandada en su actuación, fijando los derechos de aquél, sus límites y proporciones, y condenando a la administración a restablecerlos y a hacerlos efectivos, salvo que no se tengan elementos suficientes para emitir un pronunciamiento sobre el tema. Por tanto, siempre que las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa tengan elementos suficientes para cerciorarse del derecho subjetivo a la devolución del pago de lo indebido reclamado, están obligadas a decidir si el actor tiene derecho o no a la condena por su restitución, sin que sea necesario que previamente se plantee a la autoridad administrativa dicha solicitud de devolución de pago, en aras de proteger el derecho humano de los gobernados a la justicia pronta y completa, reconocido por el artículo 17, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.»22
Subrayado propio.
Cuestión por la cual, resulta innecesario que el particular solicite la devolución de la cantidad pagada por concepto de multa, ya que este Órgano Jurisdiccional además de estar facultado para decretar la nulidad de los actos impugnados, tiene atribuciones para determinar la forma de reparación del derecho que fue lesionado con el acto administrativo, y condenar a la administración a restablecerlos, tal y como lo dispone el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
22 Décima Época; Registro: 2013250; Instancia: Plenos de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 37, Diciembre de 2016, Tomo II; Materia(s): Administrativa; Tesis: PC.VIII. J/2 A (10a.); Página: 1364. 26
Ello, con la finalidad de proteger el derecho humano de los gobernados a que se les administre justicia, de manera pronta y completa, consagrado en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos23.
(ii) El pago de intereses generados.
En su demanda, el accionante también solicita el pago de los intereses generados desde que se realizó el pago de la multa y hasta la fecha en que se lleve a cabo la devolución de la cantidad que se reclama.
Luego, de conformidad con lo previsto por el ordinal 300, fracción V, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, este Juzgador determina procedente reconocer el derecho solicitado por el actor, en virtud de lo siguiente:
Los artículos 52 y 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, en los que la parte actora pretende fundar su pretensión, disponen lo siguiente:
«Artículo 52. Las autoridades fiscales estarán obligadas a devolver las cantidades que hubieran sido pagadas indebidamente.
Los retenedores podrán solicitar la devolución, pero ésta se hará directamente a los contribuyentes.
23 Al respecto, refuerza el criterio expuesto en el presente fallo, lo establecido por la tesis cuyo rubro es: «TUTELA JURISDICCIONAL EFECTIVA Y DEBIDO PROCESO. CUALIDADES DE LOS JUECES CONFORME A ESOS DERECHOS FUNDAMENTALES». Décima Época. Registro:2009343, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tesis Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 19, Junio de 2015, Tomo III,I.3o.C.79 K (10a.), Página: 2470. 27
Si el pago de lo indebido se hubiere efectuado en cumplimiento de acto de autoridad, el derecho a la devolución nace cuando dicho acto hubiere quedado insubsistente.
Artículo 53. Cuando se solicite la devolución, ésta deberá efectuarse dentro del plazo de dos meses siguientes a la fecha en que se presentó la solicitud ante la autoridad fiscal competente con todos los datos, informes y documentos que señale la forma oficial respectiva. Si dentro de dicho plazo no se efectúa la devolución, el fisco deberá pagar intereses conforme a una tasa que será igual a la prevista para los recargos en los términos del artículo 49 de esta Ley. Los intereses se calcularán sobre las cantidades que proceda devolver, excluyendo los propios intereses y se computarán desde que se venció el plazo hasta la fecha en que se efectúe la devolución o se pongan las cantidades a disposición del interesado.
El contribuyente que habiendo efectuado el pago de un crédito fiscal determinado por la autoridad interponga oportunamente los medios de defensa que las leyes establezcan y obtenga resolución firme que le sea favorable total o parcialmente, tendrá derecho a obtener del fisco el pago de intereses conforme a la tasa que señale la Ley Anual de Ingresos para los recargos, sobre las cantidades pagadas indebidamente y a partir de que se efectuó el pago.»
Énfasis añadido.
Como puede observarse, de conformidad con el tercer párrafo del artículo 52 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, se advierte que cuando el pago de lo indebido se efectúa en cumplimiento a un acto de autoridad -una boleta de infracción, en la especie- el derecho a su devolución nace a partir de que dicho acto ha quedado insubsistente, esto es, a partir de que cause ejecutoria la presente sentencia.
De tal suerte que una vez que haya causado ejecutoria la presente sentencia, se actualiza la hipótesis normativa del segundo párrafo del artículo 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, toda vez que el contribuyente acreditó en la presente 28
causa administrativa haber efectuado el pago de un crédito fiscal por concepto de multa y al haberse obtenido una resolución totalmente favorable, tendrá derecho a obtener del fisco el pago de los intereses solicitados conforme a la tasa prevista para los recargos en la Ley de Ingresos Municipal del ejercicio fiscal correspondiente, sobre la cantidad pagada indebidamente a partir de la fecha en que se efectuó el pago y hasta que opere tal devolución.
En ese sentido, el hecho de que se imponga una carga mayor a la autoridad, esto es, que los intereses se calculen desde el momento en que se erogó la cantidad reclamada, se justifica en razón de que el particular tiene que instar la actividad jurisdiccional a fin de obtener la nulidad del crédito y, con ello, el reintegro correspondiente, lo que -en la concepción del legislador- se traduce como un esfuerzo mayor del particular; de ahí la consecuencia de que en dicho supuesto los intereses sean de mayor cuantía.
Sirve de apoyo a lo anterior, lo establecido en la siguiente tesis:
«DEVOLUCIÓN DEL PAGO DE LO INDEBIDO. LOS INTERESES DERIVADOS DE LA DECLARATORIA DE NULIDAD DE LA NEGATIVA DE LA AUTORIDAD FISCAL A EFECTUARLA DEBEN CALCULARSE CONFORME A LA TASA QUE SEÑALE LA LEY ANUAL DE INGRESOS PARA LOS RECARGOS, A PARTIR DE QUE SE REALIZÓ EL PAGO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE GUANAJUATO).El artículo 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato distingue dos supuestos en los que procede el pago de intereses con motivo de la devolución de pagos indebidos, a saber: a) Cuando previa solicitud de devolución, ésta no se realice dentro del plazo de dos meses, en cuyo caso serán calculados sobre la cantidad que deba reintegrarse desde que venció ese plazo hasta que se restituya el numerario (primer párrafo), y b) Cuando existiendo pago de un crédito fiscal el contribuyente interponga medio de defensa y obtenga resolución firme favorable total o parcialmente, supuesto en el cual los 29
intereses serán calculados a partir de que se efectuó el pago indebido (segundo párrafo). Así, cuando un contribuyente acude al juicio de nulidad ante la negativa de la autoridad fiscal a devolverle las cantidades enteradas indebidamente y obtiene sentencia favorable que declara la nulidad del acto impugnado y reconoce el derecho relativo, el pago de intereses procede en términos de la segunda hipótesis mencionada, esto es, conforme a la tasa que señale la ley anual de ingresos para los recargos, a partir de que se efectuó el pago.»24
Luego, para efecto de cuantificar los intereses correspondientes, es necesario acudir a lo previsto por la Ley de Ingresos para el Municipio de Celaya, Guanajuato, para el ejercicio fiscal del año 2019 dos mil diecinueve y, en particular, lo dispuesto por el artículo 39, párrafos primero y segundo, mismo que establece:
«Artículo 39. Cuando no se pague un crédito fiscal en la fecha o dentro del plazo señalado en las disposiciones respectivas, se cobrarán recargos a la tasa del 2% mensual.
Los recargos se causarán sobre saldos insolutos por cada mes o fracción que transcurra a partir de la fecha de la exigibilidad, hasta que se efectúe el pago, hasta por 5 años y se calcularán sobre el total del crédito fiscal, excluyendo los propios recargos, la indemnización a que se refiere el artículo 46 de la Ley, los gastos de ejecución y las multas por infracciones a las leyes fiscales (…)»
Así, el pago de los intereses deberá realizarse bajo la tasa del 2% dos por ciento sobre la cantidad erogada, mismos que deberán pagarse desde la fecha en que la parte actora realizó el pago, esto es, a partir del 18 dieciocho de junio de 2019 dos mil diecinueve y se cubrirá por cada mes o fracción que transcurra, hasta que se le realice la devolución correspondiente.
24 Décima Época Registro: 2002292 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Libro XV, Diciembre de 2012, Tomo 2 Materia(s): Administrativa Tesis: XVI.1o.A.T.13 A (10a.) Página: 1318 30
En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 300, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se condena a las autoridades demandadas para que se efectúe al accionante la devolución de la cantidad de $*****;, así como el pago de los intereses generados a partir del 18 dieciocho de junio de 2019 dos mil diecinueve -fecha en que realizó el entero- y hasta la fecha en que materialmente se realice la devolución o la cantidad se ponga a disposición del interesado.
Finalmente, la Tesorería Municipal y *****, Inspectora de la Dirección General de Movilidad y Transporte Público de Celaya, Guanajuato, deberán cumplimentar la condena que precede e informar sobre ello, en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en los artículos 319, 321 y 322 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
31
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.
TERCERO. Se decreta la Nulidad Total de la boleta de infracción impugnada; conforme a lo expuesto en el Considerando Quinto de la presente sentencia.
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconoce el derecho solicitado por la parte actora y correlativamente se condena a las autoridades demandadas, de acuerdo a los términos precisados en el Considerando Sexto de esta sentencia.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 05 cinco de noviembre de 2019 dos mil diecinueve.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1320/1ªSala/19 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante en este Tribunal de Justicia Administrativa Juicio en Línea del Estado de Guanajuato, el 15 quince de julio de 2019 dos mil diecinueve, *****, por su propio derecho, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado:
«(…) la infracción con folio número *****, de fecha 04 de junio de 2019, (…).»
Además, el actor hizo valer como pretensiones: 1) la nulidad total del acto impugnado; y 2) como reconocimiento del derecho y la correlativa condena a las autoridades demandadas, que: (i) se reintegre la cantidad pagada indebidamente con motivo del folio de infracción impugnado; y (ii) el pago de los intereses que se generen desde la fecha en que se realizó el pago indebido y hasta que se lleve a cabo la devolución de la cantidad que se reclama. 2
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 17 diecisiete de julio de 2019 dos mil diecinueve, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a las autoridades demandadas y se les emplazó para que dieran contestación a la misma.
Se tuvieron por admitidas las pruebas ofrecidas y exhibidas por el actor en su escrito inicial de demanda; asimismo, se le tuvo por designando abogados autorizados en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
Posteriormente, mediante proveído de fecha 28 veintiocho de agosto de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la Tesorería Municipal y a *****, Inspectora de la Dirección General de Movilidad y Transporte Público, ambas de Celaya, Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma legal; igualmente, se les tuvo por designando abogados autorizados, por señalando correo electrónico para recibir notificaciones, así como por admitidas las prueba documental y presuncional ofrecidas en sus respectivos ocursos de contestación.
Asimismo, al no existir pruebas pendientes de desahogo, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos.
En ese orden temporal, por acuerdo emitido el 10 diez de septiembre de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la parte actora por objetando oportunamente las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por la Inspectora de la Dirección General de Movilidad y Transporte Público.
3
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el fue 27 veintisiete de septiembre de 2019 dos mil diecinueve celebrada audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por la parte actora, y no así por las autoridades demandadas.
C ON S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; en relación con el artículo 243, segundo párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, 249 y 307 A, 307 B y 307 D del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. De conformidad con lo previsto por el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, previo al estudio del fondo, debe fijarse de manera precisa los actos impugnados por el actor.1
1 Al efecto, resulta ilustrativo lo establecido en la tesis de rubro: «ACTOS RECLAMADOS. REGLAS PARA SU FIJACIÓN CLARA Y PRECISA EN LA SENTENCIA DE AMPARO.» Novena Época; Registro: 181810; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIX, Abril de 2004; Materia(s): Común; Tesis: P. VI/2004; Página: 255 4
Así, del análisis integral al escrito de demanda, se advierte que el accionante pretende controvertir la legalidad de:
▪ El acta de infracción folio número *****, dirigida a ***** – actor-, redactada el día 4 cuatro de junio de 2019 dos mil diecinueve, por *****, inspectora de la Dirección General de Movilidad y Transporte Público de Celaya, Guanajuato.
Actuación cuya existencia se encuentra debidamente acreditada en los autos que integran el Expediente Electrónico, mediante la documental exhibida por la autoridad demandada consistente en el original de la aludida boleta de infracción, misma que al revestir la calidad de documento público, genera convicción en quien resuelve respecto de sus existencia y contenido, con fundamento en lo previsto por los artículos 78, 117, 119, 121 y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Ello, clarificando que el acta de audiencia de calificación elaborada el 17 diecisiete de junio de 2019 dos mil diecinueve, por la Auxiliar de la Unidad de Procesos Administrativos y Gestión Jurídica de la Dirección General de Movilidad y Transporte Público, no constituye un acto impugnado en la causa de conocimiento, en virtud de que el actor no esgrimió ampliación de demanda en su contra; no obstante, se precisa que su legalidad se encuentra directamente condicionada a la validez de la boleta de infracción impugnada y, en caso de constatarse la ilegalidad de esta última, entonces también se actualizara la ausencia de legalidad de la audiencia de calificación, por tratarse de un fruto derivado de un acto viciado de origen2.
2 Sustenta tal aserto, por analogía, la jurisprudencia intitulada: «ACTOS VICIADOS, FRUTOS DE.» Séptima Época Registro: 252103 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación Volumen 121-126, Sexta Parte Materia(s): Común Tesis: Página: 280 5
Por otra parte, en el apartado de hechos de su escrito de demanda, el accionante expresa que el día 18 dieciocho de junio de 2019 dos mil diecinueve efectuó en las oficinas de la Tesorería municipal el pago por la cantidad de $*****, en cumplimiento de la multa impuesta con motivo de la boleta de infracción controvertida y con la finalidad de recuperar la garantía retenida.
Para acreditar dicho entero, el accionante ofrece como anexo a su demanda el original -bajo protesta de decir verdad- del recibo oficial de pago número *****, emitido a nombre del actor, el día 18 dieciocho de junio de 2019 dos mil diecinueve y en el cual se consigna la cantidad total de $*****, por los siguientes conceptos: «crédito:0 Tipo de recibo: Infracciones de Movilidad y Transporte Fecha de imposición:04/06/2019 Infracción:*****Acta o Lista: PAGO DE MULTA *****»
Toda vez que el documento mencionado corresponde a su original -bajo protesta de decir verdad-, así como en atención a que los datos de identificación contenidos en dicho documento resultan coincidentes con la boleta de infracción impugnada, dicho comprobante resulta suficiente para generar convicción en quien resuelve respecto de que el pago consignado en el mismo fue erogado por el accionante en cumplimiento del acto impugnado.
Lo anterior, en adminiculación con el reconocimiento expreso vertido por la Tesorería municipal en su ocurso de contestación, en relación con la veraz emisión del recibo de pago folio número *****, de conformidad con lo previsto por los artículos 117, 119, 119, 121 y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
6
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por ser cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
Lo anterior, acorde a la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente:
«IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías».3
En su contestación de demanda, la Inspectora de la Dirección General de Movilidad y Transporte Público de Celaya, Guanajuato, sostiene que en la causa de conocimiento se actualiza la causal de improcedencia prevista por el ordinal 261, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Ello, pues expresa que el acta de infracción controvertida no causa afectación alguna a los intereses jurídicos del accionante, pues se encuentra debidamente fundada y motivada.
Sin embargo, se estima que la invocación de improcedencia de la autoridad demandada resulta desacertada, debido a que los planteamientos que sustentan la misma no se realizaron para efecto de
3 Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87.
7
evidenciar la improcedencia del proceso, sino con el propósito de sostener la legalidad y validez de su actuación.
En este sentido, cabe destacar que las causas de improcedencia constituyen aspectos que precisamente impiden analizar el fondo de la controversia planteada, es decir, la legalidad o ilegalidad del acto; luego, como los argumentos de la autoridad demandada versan sobre situaciones que no inciden en la procedencia del proceso, sino en el estudio de fondo, es viable desestimarlos.
Sobre el tema, resulta aplicable la jurisprudencia que señala:
«IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO DEL ASUNTO, DEBERÁ DESESTIMARSE. Las causales de improcedencia del juicio de garantías deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si se hace valer una en la que se involucre una argumentación íntimamente relacionada con el fondo del negocio, debe desestimarse.»4
En consecuencia, se determina no sobreseer en el proceso, al no prosperar la causal de improcedencia invocada por la autoridad demandada, así como al tampoco advertirse, oficiosamente, la actualización de alguna de las hipótesis previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, que impida resolver el fondo de la causa.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos
4 Novena Época; Registro: 921015; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Apéndice (actualización 2002); Tomo I, Const., Jurisprudencia SCJN; Materia(s): Constitucional; Tesis: 15; Página: 27. 8
esgrimidos por las autoridades encausadas tendientes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».5
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. En su escrito de demanda, la parte actora aduce en su concepto de impugnación «PRIMERO» medularmente, la indebida fundamentación y motivación de la boleta de infracción impugnada, ya que la encausada no asentó con precisión las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que haya tenido en consideración la supervisora para determinar que el accionante cometió la conducta que le fue atribuida.
Además, manifiesta que tampoco existe adecuación lógica-jurídica entre los hechos atribuidos con las normas aplicadas, conforme a los cuales se pueda generar certidumbre que el justiciable desplegó una conducta susceptible de ser calificada como falta (infracción) administrativa.
5 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830.
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Al respecto, en el punto correlativo de su contestación de demanda, la autoridad encausada sostiene la legalidad y validez de su actuación, pues asevera que la boleta de infracción impugnada se encuentra debidamente fundada y motivada, al haberse precisado las circunstancias de tiempo, modo y lugar, así como el razonamiento jurídico mediante el cual se explicó porque los hechos ahí plasmados actualizaban la hipótesis contenida en la norma aplicada.
Así, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, la litis en el presente proceso consiste en determinar si la boleta infracción impugnada fue o no debidamente fundada y motivada por la autoridad demandada.
Luego, una vez realizado el análisis al contenido de la boleta de infracción número *****, así como a la totalidad de las constancias que integran los autos, quien resuelve concluye que resulta fundado el concepto de impugnación en estudio, y suficiente para declarar la nulidad del acto impugnado, con base en las siguientes consideraciones:
El artículo 16, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece como imperativo a toda autoridad, en su respectivo ámbito de competencia, la obligación de fundar y motivar la causa legal de sus actos, en respeto a las garantías constitucionales de legalidad y seguridad jurídica consagradas en favor de los gobernados.
Garantía que a su vez contempla el artículo 137, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, al estipular como elemento de validez de 10
todo acto administrativo, el encontrarse debidamente fundado y motivado.
Así, para considerar que un acto administrativo que incide en la esfera jurídica del gobernado, cumple con la debida fundamentación y motivación, es necesario que éste cumpla con los siguientes elementos: a) preceptos legales aplicables; b) relato pormenorizado de los hechos, incluyendo elementos temporales, espaciales y de modo; y c) argumentación lógica jurídica que explique con claridad la razón por la cual los preceptos de ley tienen aplicación al caso concreto, es decir, la subsunción racional del caso fáctico a la hipótesis normativa6.
Particularmente, en relación con la debida motivación, la autoridad emisora debe darle a conocer a éste en detalle y de manera completa la esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron el acto de autoridad, esto es, las razones explicativas de por qué se tomó una determinada decisión. Esto se traduce en el deber de enunciar las circunstancias de hecho que describan la conducta atribuida al infractor y que las mismas encuadren perfectamente en la hipótesis normativa aplicable.
Sirve de sustento a lo anterior, el siguiente criterio jurisprudencial que es del tenor literal siguiente:
«MOTIVACION, CONCEPTO DE. La motivación exigida por el artículo 16 constitucional consiste en el razonamiento, contenido en el texto mismo del acto autoritario de molestia, según el cual quien lo emite llega a la conclusión de que el acto concreto al cual se dirige, se ajusta exactamente a las prevenciones de determinados preceptos legales. Es decir, motivar un acto es externar las
6 Al efecto, resulta oportuno hacer cita de la jurisprudencia intitulada: «FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS» Octava Época, Registro: 164618, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 64, Abril de 1993, Tesis: VI.2o. /J.248, Página: 43. 11
consideraciones relativas a las circunstancias de hecho que se formula la autoridad para establecer la adecuación del caso concreto a la hipótesis legal».7
Énfasis añadido
Por lo tanto, es necesario que el acto administrativo exprese con precisión las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas consideradas para la emisión del acto, siendo inexcusable la adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configure la hipótesis normativa para que así se pueda colegir que, además de estar debidamente motivado, se encuentra debidamente fundado.
En la especie, se aprecia que la autoridad demandada plasmó en la boleta de infracción impugnada y, de manera particular, en el apartado correspondiente a «CONCEPTO DEL HECHO Y/O MOTIVO DE LA INFRACCIÓN», lo siguiente:
«Encontrándome en inspección observo a la unidad antes mencionada los vehículos del servicio público de transporte de competencia municipal tiene la obligación de cumplir con los horarios, rutas, itinerario y frecuencias autorizadas en la prestación del servicio el cual la unidad antes mencionada toma la calle de Magnolia cortando ruta por lo que se procede al presente folio de infracción.»
Énfasis añadido. Además, en el referido folio, la autoridad demandada señaló como fundamento legal relativo a la hipótesis normativa prevista como infracción y que, según su apreciación, fue actualizada debido a la conducta desplegada por el accionante, el artículo 103, fracción II, del Reglamento de Transporte Público de Personas en Ruta Fija del Municipio de Celaya, Guanajuato, mismo que dispone:
7 Séptima Época. Registro: 237716. Instancia: Segunda Sala. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Volumen 151-156, Tercera Parte. Materia: Común. Página: 225 12
«Artículo 103. Los conductores de los vehículos del servicio público de transporte de competencia municipal tienen las siguientes obligaciones: (…)
II. Cumplir con los horarios, rutas, itinerarios y frecuencias autorizadas en la prestación del servicio; (…)»
Énfasis añadido.
Luego, si bien es cierto que la autoridad señaló lo anterior como motivos y fundamentos de la infracción, agregando como observación «Ruta: *****»; también es verdad que ésta no pormenorizó cómo se encontraba integrada dicha ruta, así como tampoco ni circunstanció cuales eran los horarios, itinerarios y frecuencias autorizadas al acciónate para prestar el servicio público de transporte bajo el número económico *****; de manera que, la encausada se encontraba imposibilitada para determinar válidamente que el actuar del accionante se encontraba en desapego de las obligaciones impuestas en el Reglamento de Transporte Público de Personas en Ruta Fija del Municipio de Celaya, Guanajuato.
Lo expuesto con anterioridad, se traduce en una insuficiente motivación8, ya que las expresiones referidas en la boleta de infracción, de ninguna manera reflejaron certeza jurídica al justiciable, al serle obstaculizado el tener pleno conocimiento de los criterios fundamentales de la decisión autoritaria y sin que la motivación vertida en la misma fuera suficiente ni apta para explicar correctamente la determinación asumida y, menos aún, para posibilitar al particular que esgrimiera correctamente la defensa de sus derechos.
8 Al efecto, resulta ilustrativa la tesis que al rubro reza: «MOTIVACIÓN. FORMAS EN QUE PUEDE PRESENTARSE LA VIOLACIÓN A ESA GARANTÍA EN FUNCIÓN DE LAS POSIBILIDADES DE DEFENSA DEL AFECTADO.» Novena Época Registro: 174228 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Septiembre de 2006 Materia(s): Común Tesis: I.4o.A.71 K Página: 1498 13
Además, también se advierte que la autoridad demandada omitió expresar las razones que le llevaron a concluir porqué el caso particular encuadra en el supuesto previsto por la norma legal invocada como fundamento, esto es, no expone de manera suficiente los motivos por los cuales considera que «tomar la calle de Magnolia cortando ruta» implica la infracción del deber de los conductores de vehículos del servicio público de transporte de competencia municipal consistente en «cumplir con los horarios, rutas, itinerarios y frecuencias autorizadas en la prestación del servicio», según lo dispone expresamente el numeral 103, fracción II, del Reglamento de Transporte Público de Personas en Ruta Fija del Municipio de Celaya, Guanajuato.
Lo anterior, trascendió en la indebida motivación y fundamentación del folio de infracción impugnado, pues la autoridad no realizó correctamente el proceso de subsunción correspondiente, esto es, la adecuación lógica-jurídica entre los motivos aducidos y la hipótesis normativa aplicable.
Sustenta lo anterior, lo establecido en jurisprudencia siguiente:
«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. De acuerdo con el artículo 16 de la Constitución Federal, todo acto de autoridad debe estar adecuada y suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y, por lo segundo, que también deben señalarse, con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto; siendo necesario, además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configuren las hipótesis normativas.»9
9 Séptima Época. Registro: 238212. Instancia: Segunda Sala. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Volumen 97-102, Tercera Parte. Materia: Común. Página: 143 14
Lo resaltado es propio.
En atención a lo antepuesto, se estima que la autoridad fungió como «testigo, juez y parte» al momento de emitir el folio de infracción combatido y, por tal causa, le era exigible que dicha actuación fuera cuidadosamente fundada y motivada, de manera que pudiera advertirse -de manera clara y sin ambigüedades-, cuál fue la versión de los hechos afirmada por la autoridad y, con base en ese contexto fáctico, estar en posibilidad de determinar correctamente la aplicabilidad de lo previsto en la norma relativa.
Al efecto, resulta ilustrativo el contenido de la tesis cuyo rubro y texto disponen:
«TRANSITO, MULTAS DE. Las actas de infracción levantadas a los conductores por cruzar la línea de alto después del cambio de luz, derivan de una apreciación muy subjetiva del conductor y del agente de tránsito, pues se trata de fracciones de segundo en que se debe apreciar si la distancia de la línea, la velocidad del auto y la duración de la luz ámbar dan oportunidad o no, de detener el vehículo antes de la línea sin crear una situación de peligro, y si la luz ámbar da oportunidad de terminar de cruzar antes de la luz roja. Y en esas condiciones, ante la ineludible disyuntiva en que se coloca el juzgador entre aceptar una versión u otra, y ante los evidentes peligros de error que hay en aceptar una de las versiones, lo menos que puede exigirse es que las actas de infracción sean cuidadosamente motivadas en estos casos, de manera que de ellas se desprenda claramente cuál fue la versión de los hechos afirmada por el agente de tránsito, quien resulta Juez y parte en la imposición de la multa, para determinar con un relativo margen de seguridad legal la aplicabilidad de la sanción prevista en la norma relativa. Y si el acta de infracción es demasiado lacónica y no proporciona elementos de juicio al respecto para que el Juez forme su criterio, no puede sino estimarse que hay una falta de motivación que se traduce en una violación del artículo 16 constitucional, conforme al cual se deben exponer los motivos que actualizan la hipótesis normativa y hacen aplicable la consecuencia pertinente. Y aunque esto implica una carga legal para los agentes de tránsito, ello se justifica, en primer lugar, porque se trata de una carga que les impone la Constitución Federal y, en segundo lugar, porque la prevalencia de su 15
dicho puede dar lugar a arbitrariedades, que se deben tratar en reducir al mínimo posible.»10
En particular, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en el artículo 8 -bajo el epígrafe «Garantías judiciales»-, consagra las garantías mínimas del debido proceso legal, entre las cuales se contiene el deber de las autoridades de fundar y motivar sus decisiones, con el propósito de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier tipo de acto del Estado que pueda afectarlos.
Al respecto, en el caso «Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez vs. Ecuador», la Corte Interamericana de Derechos Humanos, consideró que: «(…) las decisiones que adopten los órganos internos que puedan afectar derechos humanos deben estar debidamente fundamentadas, pues de lo contrario serían decisiones arbitrarias. La motivación es la exteriorización de la justificación razonada que permite llegar a una conclusión (…)»11.
Asimismo, en el caso «Chocrón Chocrón vs. Venezuela», el aludido tribunal interamericano puntualizó que: «(…) la argumentación de un fallo y de ciertos actos administrativos deben permitir conocer cuáles fueron los hechos, motivos y normas en que se basó la autoridad para tomar su decisión, a fin de descartar cualquier indicio de arbitrariedad. Asimismo, la motivación demuestra a las partes que éstas han sido oídas y, en aquellos casos en que las decisiones son recurribles, les proporciona la posibilidad de criticar la resolución y lograr un nuevo examen de la cuestión ante las instancias superiores. Por todo ello, el deber de motivación es una de las “debidas garantías” incluidas en el artículo 8.1 para salvaguardar el derecho a un debido proceso (…)»12
10 Tesis: Tribunales Colegiados de Circuito, Semanario Judicial de la Federación; Volumen 121-126, Sexta Parte, Séptima Época, página 232, registro 252070. 11 Véase Caso Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez vs. Ecuador. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de fecha 21veintiuno de noviembre de 2007 dos mil siete. Páginas 26 y 27 38. 12 Véase Caso Chocrón Chocrón vs. Venezuela. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de fecha 1 uno de julio de 2011 dos mil once. Página 38. 16
Agotado lo anterior, se concluye que la razón asiste a la parte accionante, pues en el acto combatido no se detallaron las razones y fundamentos que justificaran su emisión, con el fin de que el ahora actor tuviera la oportunidad de controvertir correctamente lo asentado en la determinación impugnada, dejándolo en completo estado de indefensión.
En tal sentido, queda demostrada la causal de nulidad prevista por el artículo 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consistente en la indebida motivación y fundamentación, al evidenciarse que la autoridad demandada, por una parte, omitió expresar los razonamientos fácticos que permitieran al justiciable tener conocimiento pleno de los elementos considerados para la emisión de la boleta de infracción impugnada; y por otra, no realizó debidamente el proceso de adecuación entre los hechos aducidos y los preceptos legales aplicados.
Lo cual, incumplió con el margen de legalidad estipulado en los ordinales 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Constitucional, y 137, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
De ese modo, al prosperar el concepto de impugnación en estudio, resulta innecesario el análisis del resto de los conceptos de impugnación aducidos por el accionante; ello, por analogía, concuerda con lo establecido en la siguiente jurisprudencia:
«CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Habiendo resultado fundado y suficiente para otorgar el amparo solicitado, uno de 17
los conceptos de violación, resulta innecesario el estudio de los restantes motivos de inconformidad vertidos en la demanda de garantías.»13.
Además, se puntualiza que la nulidad deberá ser lisa y llana14, ya que, al estar en presencia de un vicio material, su ineficacia es total y al existir cosa juzgada sobre los problemas de fondo debatidos, la autoridad demandada se encuentra impedida para dictar una nueva resolución. De lo anterior, por analogía, es propicio acudir a la jurisprudencia siguiente:
«NULIDAD LISA Y LLANA PREVISTA EN EL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. SUPUESTOS Y CONSECUENCIAS. Conforme al artículo 239 del Código Fiscal de la Federación, las sentencias definitivas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que declaren la nulidad pueden ser de manera lisa y llana cuando ocurra alguno de los dos supuestos de ilegalidad previstos en las fracciones I y IV del artículo 238 del código invocado, lo que se actualiza, en el primer caso, cuando existe incompetencia de la autoridad que dicta u ordena la resolución impugnada o tramita el procedimiento del que deriva y, en el segundo, cuando los hechos que motivaron el acto no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien, se dictó en contravención de las disposiciones aplicables o dejó de aplicar las debidas, lo que implica el fondo o sustancia del contenido de la resolución impugnada. En ambos casos se requiere, en principio, que la Sala Fiscal realice el examen de fondo de la controversia. Es así que, de actualizarse tales supuestos, la nulidad debe declararse en forma lisa y llana, lo que impide cualquier actuación posterior de la autoridad en razón de la profundidad o trascendencia de la materia sobre la cual incide el vicio casado y que determina, en igual forma, un contexto específico sobre el que existirá cosa juzgada que no puede volver a ser discutida.»15
13 Octava Época, Registro: 394649, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Apéndice de 1995, Tomo VI, Parte TCC, Materia: Común, Tesis: 693, Página: 466. 14 Ello, de conformidad con lo consignado en la jurisprudencia intitulada: «NULIDAD DE LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS. SENTIDO AMPLIO DEL CONCEPTO Y EFECTOS DE LA DECRETADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL» Décima Época Registro: 2020803 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación Publicación: viernes 11 de octubre de 2019 10:21 h Materia(s): (Administrativa) Tesis: I.4o.A. J/4 (10a.) 15 Novena; Registro: 184612; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XVII, Marzo de 2003; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.4o.A. J/21; Página: 1534.
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Énfasis añadido.
En suma, con fundamento en lo dispuesto por el ordinal 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad Total del acta de infracción folio número *****, emitida el día 4 cuatro de junio de 2019 dos mil diecinueve, por *****, Inspectora de la Dirección General de Movilidad y Transporte Público de Celaya, Guanajuato.
Derivado de lo anterior, también resulta conducente decretar la Nulidad Total del resto de las actuaciones que emanaron del acto nulificado, así como de aquellas que en alguna forma se encuentran íntimamente condicionadas por dicho acto, esto es, el acta de audiencia de calificación de fecha 17 diecisiete de junio de 2019 dos mil diecinueve; por tener ésta, el carácter de fruto derivado de un acto viciado de origen.
Lo anterior con fundamento en lo dispuesto en el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como de conformidad con la siguiente jurisprudencia:
«ACTOS VICIADOS, FRUTOS DE. Si un acto o diligencia de la autoridad está viciado y resulta inconstitucional, todos los actos derivados de él, o que se apoyen en él, o que en alguna forma estén condicionados por él, resultan también inconstitucionales por su origen, y los tribunales no deben darles valor legal, ya que de hacerlo, por una parte alentarían prácticas viciosas, cuyos frutos serían aprovechables por quienes las realizan y, por otra parte, los tribunales se harían en 19
alguna forma partícipes de tal conducta irregular, al otorgar a tales actos valor legal.»16
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora, conforme a los siguientes puntos:
(i) La devolución de la cantidad pagada indebidamente con motivo del folio de infracción impugnado.
En su demanda, la impetrante solicita le sea devuelta la cantidad pagada indebidamente con motivo del folio e infracción declarado nulo, la cual asciende a $*****; pago que se encuentra debidamente acreditado en los autos del presente proceso conforme a lo establecido en el Considerando Segundo del presente fallo.
Luego, de conformidad con el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, resulta procedente reconocer el derecho solicitado por la actora consistente en que le sea devuelta la cantidad erogada indebidamente con motivo del folio de infracción declarado nulo, con base en las siguientes consideraciones:
La declaratoria de nulidad del acto impugnado decretada en el Considerando Quinto de la presente sentencia, implica que ninguna persona resentir las consecuencias de un acto inválido e insubsistente, de conformidad con lo previsto en el numeral 143, párrafo segundo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
16 Séptima Época. Registro: 252103. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Volumen 121-126, Sexta Parte. Materia s : Común. Tesis: .Página: 280 20
De modo que, en este caso, la boleta de infracción impugnada no puede generar actos válidos ni ejecutables, pues al estar en presencia de un acto ilegal y, por tanto, viciado, es de concluirse que todos los actos derivados directamente de éste, que se apoyen en él o bien, que en alguna forma estén condicionados por dicho acto, resultan también viciados de origen17.
En este sentido, se comparte el criterio sustentado en la tesis aislada intitulada: «FACULTAD DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE CONSTATAR LA EXISTENCIA DEL DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR PARA OBTENER SU RESTITUCIÓN O LA DEVOLUCIÓN DE UNA CANTIDAD. SU EJERCICIO PRESUPONE LA DECLARACIÓN DE ILEGALIDAD DE LAS CONSIDERACIONES QUE SUSTENTAN LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA.»18
Asimismo, toda vez que fue acreditado en el proceso que el accionante realizó el pago de la multa, así como la ausencia de legalidad en la obligación tributaria que lo originó, se concluye que se configura el pago de lo indebido, en términos de lo previsto por el ordinal 52, tercer párrafo, de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, mismo que dispone: «Artículo 52. Las autoridades fiscales estarán obligadas a devolver las cantidades que hubieran sido pagadas indebidamente. Los retenedores podrán solicitar la devolución, pero ésta se hará directamente a los contribuyentes. Si el pago de lo indebido se hubiere efectuado en cumplimiento de acto de autoridad, el derecho a la devolución nace cuando dicho acto hubiere quedado insubsistente.»
En ese sentido, la devolución de pago de lo indebido constituye un derecho del gobernado a través del cual se reincorporan a su
17 Sirve de sustento a tal aserto, la jurisprudencia que se cita a continuación: «ACTOS VICIADOS, FRUTOS DE.». Publicado en el Semanario Judicial de la Federación correspondiente a la Séptima Época, Volumen 121-126, Sexta Parte, Núm. de Registro 252103, Página 280. 18 Décima Época; Registro: 2013828; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 40, Marzo de 2017, Tomo IV; Materia(s): Administrativa; Tesis: IV.2o.A.136 A (10a.); Página: 2707. 21
patrimonio las cantidades que indebidamente pagó al fisco, por lo que no es lícito que el fisco retenga una cantidad que le fue pagada sin existir una obligación para ello. De ahí que, lo indebido del pago se actualice al haberse decretado la nulidad de los actos impugnados que obligaron o conminaron el pago al actor.
Son ilustrativas sobre la configuración del pago indebido de una multa derivada de la nulidad de una infracción de transporte, por analogía y similitud en el caso, las tesis cuyos rubros y textos rezan:
«BOLETAS DE INFRACCIÓN DE TRÁNSITO. AL DEJARSE INSUBSISTENTES SE ACTUALIZA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 61, FRACCIÓN XXI, DE LA LEY DE AMPARO, POR LO QUE EL PAGO EFECTUADO ES INDEBIDO Y SU DEVOLUCIÓN DEBE SOLICITARSE ANTE LA AUTORIDAD RESPONSABLE. Si la autoridad responsable deja insubsistente la boleta de infracción durante la tramitación del juicio de amparo indirecto, por haber declarado la nulidad lisa y llana, ello legitima a la parte quejosa a solicitar la devolución del monto de la multa ante la responsable, pues en razón de que los actos de aplicación han quedado insubsistentes, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXI, de la Ley de Amparo, lo cual ocasiona que el pago de la multa sea ahora indebido, por la nueva situación jurídica, al haber quedado sin efectos el acto reclamado.»19
«PAGO DE LO INDEBIDO. LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA ESTÁN OBLIGADAS A DETERMINAR SI EL ACTOR TIENE DERECHO A SU RESTITUCIÓN, SIENDO INNECESARIO QUE PREVIAMENTE SOLICITE SU DEVOLUCIÓN A LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA. Bajo el modelo de plena jurisdicción que adoptan las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en el juicio de nulidad, conforme a los artículos 50, penúltimo párrafo, y 52, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al dictar sus sentencias cuentan con facultades no sólo
19 Décima Época; Registro: 2014537; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 43, Junio de 2017, Tomo IV; Materia(s): Común; Tesis: XVII.1o.P.A.11 A (10a.); Página: 2871. 22
para anular los actos administrativos, sino también para determinar, como regla general, la forma de reparación del derecho subjetivo del actor lesionado por la autoridad demandada en su actuación, fijando los derechos de aquél, sus límites y proporciones, y condenando a la administración a restablecerlos y a hacerlos efectivos, salvo que no se tengan elementos suficientes para emitir un pronunciamiento sobre el tema. Por tanto, siempre que las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa tengan elementos suficientes para cerciorarse del derecho subjetivo a la devolución del pago de lo indebido reclamado, están obligadas a decidir si el actor tiene derecho o no a la condena por su restitución, sin que sea necesario que previamente se plantee a la autoridad administrativa dicha solicitud de devolución de pago, en aras de proteger el derecho humano de los gobernados a la justicia pronta y completa, reconocido por el artículo 17, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.»20
Cuestión por la cual, resulta innecesario que el particular solicite la devolución de la cantidad pagada por concepto de multa, ya que este Órgano Jurisdiccional además de estar facultado para decretar la nulidad de los actos impugnados, tiene atribuciones para determinar la forma de reparación del derecho que fue lesionado con el acto administrativo, y condenar a la administración a restablecerlos, tal y como lo dispone el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. Ello, con la finalidad de proteger el derecho humano de los gobernados a que se les administre justicia, de manera pronta y completa, consagrado en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos21.
20 Décima Época; Registro: 2013250; Instancia: Plenos de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 37, Diciembre de 2016, Tomo II; Materia(s): Administrativa; Tesis: PC.VIII. J/2 A (10a.); Página: 1364. 21 Al respecto, refuerza el criterio expuesto en el presente fallo, lo establecido por la tesis cuyo rubro es: «TUTELA JURISDICCIONAL EFECTIVA Y DEBIDO PROCESO. CUALIDADES DE LOS JUECES CONFORME A ESOS DERECHOS FUNDAMENTALES». Décima Época. Registro:2009343, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tesis Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 19, Junio de 2015, Tomo III,I.3o.C.79 K (10a.), Página: 2470. 23
(ii) El pago de intereses generados.
En su demanda, el accionante también solicita el pago de los intereses o actualizaciones generados desde que se realizó el pago de la multa y hasta la fecha en que se lleve a cabo la devolución de la cantidad que se reclama.
Luego, de conformidad con lo previsto por el ordinal 300, fracción V, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, este Juzgador determina procedente reconocer el derecho solicitado por el actor, en virtud de lo siguiente:
Los artículos 52 y 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, en los que la parte actora pretende fundar su pretensión, disponen lo siguiente:
«Artículo 52. Las autoridades fiscales estarán obligadas a devolver las cantidades que hubieran sido pagadas indebidamente.
Los retenedores podrán solicitar la devolución, pero ésta se hará directamente a los contribuyentes.
Si el pago de lo indebido se hubiere efectuado en cumplimiento de acto de autoridad, el derecho a la devolución nace cuando dicho acto hubiere quedado insubsistente.
Artículo 53. Cuando se solicite la devolución, ésta deberá efectuarse dentro del plazo de dos meses siguientes a la fecha en que se presentó la solicitud ante la autoridad fiscal competente con todos los datos, informes y documentos que señale la forma oficial respectiva. Si dentro de dicho plazo no se efectúa la devolución, el fisco deberá pagar intereses conforme a una tasa que será igual a la prevista para los recargos en los términos del artículo 49 de esta Ley. Los intereses se calcularán sobre las cantidades que proceda devolver, excluyendo los propios intereses y se computarán desde que se venció el plazo hasta la fecha en que se efectúe la devolución o se pongan las cantidades a disposición del interesado. 24
El contribuyente que habiendo efectuado el pago de un crédito fiscal determinado por la autoridad interponga oportunamente los medios de defensa que las leyes establezcan y obtenga resolución firme que le sea favorable total o parcialmente, tendrá derecho a obtener del fisco el pago de intereses conforme a la tasa que señale la Ley Anual de Ingresos para los recargos, sobre las cantidades pagadas indebidamente y a partir de que se efectuó el pago.»
Énfasis añadido.
Como puede observarse, de conformidad con el tercer párrafo del artículo 52 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, se advierte que cuando el pago de lo indebido se efectúa en cumplimiento a un acto de autoridad -una boleta de infracción, en la especie- el derecho a su devolución nace a partir de que dicho acto ha quedado insubsistente, esto es, a partir de que cause ejecutoria la presente sentencia.
De tal suerte que una vez que haya causado ejecutoria la presente sentencia, se actualiza la hipótesis normativa del segundo párrafo del artículo 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, toda vez que el contribuyente acreditó en la presente causa administrativa haber efectuado el pago de un crédito fiscal por concepto de multa y al haberse obtenido una resolución totalmente favorable, tendrá derecho a obtener del fisco el pago de los intereses solicitados conforme a la tasa prevista para los recargos en la Ley de Ingresos Municipal del ejercicio fiscal correspondiente, sobre la cantidad pagada indebidamente a partir de la fecha en que se efectuó el pago y hasta que opere tal devolución.
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En ese sentido, el hecho de que se imponga una carga mayor a la autoridad, esto es, que los intereses se calculen desde el momento en que se erogó la cantidad reclamada, se justifica en razón de que el particular tiene que instar la actividad jurisdiccional a fin de obtener la nulidad del crédito y, con ello, el reintegro correspondiente, lo que -en la concepción del legislador- se traduce como un esfuerzo mayor del particular; de ahí la consecuencia de que en dicho supuesto los intereses sean de mayor cuantía.
Sirve de apoyo a lo anterior, lo establecido en la siguiente tesis:
«DEVOLUCIÓN DEL PAGO DE LO INDEBIDO. LOS INTERESES DERIVADOS DE LA DECLARATORIA DE NULIDAD DE LA NEGATIVA DE LA AUTORIDAD FISCAL A EFECTUARLA DEBEN CALCULARSE CONFORME A LA TASA QUE SEÑALE LA LEY ANUAL DE INGRESOS PARA LOS RECARGOS, A PARTIR DE QUE SE REALIZÓ EL PAGO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE GUANAJUATO).El artículo 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato distingue dos supuestos en los que procede el pago de intereses con motivo de la devolución de pagos indebidos, a saber: a) Cuando previa solicitud de devolución, ésta no se realice dentro del plazo de dos meses, en cuyo caso serán calculados sobre la cantidad que deba reintegrarse desde que venció ese plazo hasta que se restituya el numerario (primer párrafo), y b) Cuando existiendo pago de un crédito fiscal el contribuyente interponga medio de defensa y obtenga resolución firme favorable total o parcialmente, supuesto en el cual los intereses serán calculados a partir de que se efectuó el pago indebido (segundo párrafo). Así, cuando un contribuyente acude al juicio de nulidad ante la negativa de la autoridad fiscal a devolverle las cantidades enteradas indebidamente y obtiene sentencia favorable que declara la nulidad del acto impugnado y reconoce el derecho relativo, el pago de intereses procede en términos de la segunda hipótesis mencionada, esto es, conforme a la tasa que señale la ley anual de ingresos para los recargos, a partir de que se efectuó el pago.»22
22 Décima Época Registro: 2002292 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Libro XV, Diciembre de 2012, Tomo 2 Materia(s): Administrativa Tesis: XVI.1o.A.T.13 A (10a.) Página: 1318 26
Luego, para efecto de cuantificar los intereses correspondientes, es necesario acudir a lo previsto por la Ley de Ingresos para el Municipio de Celaya, Guanajuato, para el ejercicio fiscal del año 2019 dos mil diecinueve y, en particular, lo dispuesto por el artículo 39, párrafos primero y segundo, mismo que establece:
«Artículo 39. Cuando no se pague un crédito fiscal en la fecha o dentro del plazo señalado en las disposiciones respectivas, se cobrarán recargos a la tasa del 2% mensual.
Los recargos se causarán sobre saldos insolutos por cada mes o fracción que transcurra a partir de la fecha de la exigibilidad, hasta que se efectúe el pago, hasta por 5 años y se calcularán sobre el total del crédito fiscal, excluyendo los propios recargos, la indemnización a que se refiere el artículo 46 de la Ley, los gastos de ejecución y las multas por infracciones a las leyes fiscales (…)»
Subrayado añadido.
Así, el pago de los intereses deberá realizarse bajo la tasa del 2% dos por ciento sobre la cantidad erogada, mismos que deberán pagarse desde la fecha en que la parte actora realizó el pago, esto es, a partir del 18 dieciocho de junio de 2019 dos mil diecinueve y se cubrirá por cada mes o fracción que transcurra, hasta que se le realice la devolución correspondiente.
En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 300, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se condena a las autoridades demandadas para que se efectúe al accionante la devolución de la cantidad de $*****23, así como el pago de los intereses generados a partir del 18 dieciocho de junio de 2019 dos mil
23 Suma erogada por el actor con motivo del acto impugnado declarado nulo. 27
diecinueve -fecha en que realizó el entero- y hasta la fecha en que materialmente se realice la devolución o la cantidad se ponga a disposición del interesado.
Finalmente, la Tesorería Municipal y *****, Inspectora de la Dirección General de Movilidad y Transporte Público, ambas de Celaya, Guanajuato, deberán cumplimentar la condena que precede e informar sobre ello, en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en los artículos 319, 321 y 322 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, por los motivos y fundamentos expuestos en el Considerando Tercero del presente fallo.
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TERCERO. Se decreta la Nulidad Total de la boleta de infracción impugnada, así como de su calificación -por tratarse de un fruto derivado de un acto viciado de origen-, conforme a lo expuesto en el Considerando Quinto de la presente sentencia.
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconoce el derecho así precisado en el Considerando Sexto de esta sentencia y correlativamente se condena a las autoridades demandadas, en los términos de lo expuesto en el referido Considerando.
Notifíquese a las partes y, en su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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