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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 14 catorce de abril de 2021 dos mil veintiuno.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 357/20 PL, interpuesto por la Directora de Fiscalización de Celaya, Guanajuato, en contra del acuerdo emitido por el Magistrado de la Segunda Sala, en el proceso administrativo número *****, en donde concedió la suspensión solicitada.
TRÁMITE
I. Interposición. Por escrito presentado el 26 veintiséis de octubre de 2020 dos mil veinte, se promovió recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 12 doce de noviembre de 2020 dos mil veinte, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
III. Turno. El 17 diecisiete de marzo de 2021 dos mil veintiuno, se tuvo tanto a la parte actora, como a la Subdirectora de Fiscalización y Tesorera Municipal de Celaya, Guanajuato, por no desahogando la vista concedida, y se ordenó remitir los autos al ponente, con la finalidad de que formulara el proyecto de resolución respectivo.
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CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato, 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción I, inciso c), 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; en virtud de que se combate un acuerdo que concedió la suspensión.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia, como se asentó en el proveído dictado el 12 doce de febrero de 2021 dos mil veintiuno.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. La recurrente invoca textualmente como agravio, el siguiente:
Único. La concesión de la suspensión en el auto que se recurre, resulta violatoria de lo dispuesto en los artículos 269 y 275 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa (…), en relación con los diversos 1 de los Reglamentos de Mercados y Vendedores Ambulantes de la Administración del Municipio de Celaya, en tanto que se concede la medida suspensional, no obstante que se causa perjuicio evidente al interés social y se contravienen disposiciones de orden público (…) 3
contrariamente a las reglas de la figura de apariencia del buen derecho, no se realizó el análisis de la resolución controvertida, sino que únicamente se revisaron los conceptos de impugnación, sin tomar en cuenta las razones de las cuáles se apoya la providencia (…) en el sentido de que la “foto credencial”, exhibida por la demandante en modo alguno constituye el permiso para ejercer actos de comercio en la vida pública en tanto que no ostenta firma autógrafa alguna, ni mucho menos se cumplieron los requisitos y formalidades para considerar concedido dicho permiso, de tal manera que no se cumplieron los requisitos y formalidades establecidos en los artículos 137 fracción IV y 142 párrafo tercero, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa…
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio del agravio expuesto oportuno relatar los antecedentes del asunto:
1. *****, presentó demanda de nulidad en contra de la resolución de 29 veintinueve de julio de 2019 dos mil diecinueve, emitida tanto por el Director de Fiscalización, de la Subdirectora de Fiscalización, como por la Tesorería Municipal, de Celaya, Guanajuato, mediante la cual le fue cancelada la foto credencial.
2. Seguida la secuela procesal, el Magistrado de la Segunda Sala, mediante acuerdo de 7 siete de agosto de 2020 dos mil veinte, además de dar trámite al proceso *****, concedió la suspensión para que el actor continuara realizando las actividades de explotación en la vía pública en el lugar y horario que venía haciéndolo conforme al permiso otorgado por las autoridades municipales de Celaya, Guanajuato, hasta en tanto se dicta sentencia definitiva.
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3. Ante ese panorama, la Directora de Fiscalización de Celaya, Guanajuato, presentó recurso bajo el agravio que se analiza.
QUINTO. Estudio. Este Pleno considera infundado el único agravio que esgrime quien recurre, por los siguientes motivos y fundamentos.
El justiciable al presentar su demanda, además de solicitar la nulidad del acto impugnado y el reconocimiento de su derecho, pidió la suspensión con efectos restitutorios, esto es, para el efecto de que se le permita ejercer la actividad de comercial consistente en la venta de fruta, ubicada fuera del primer cuadro de la zona de mercados y áreas conflictivas, en un horario de 08:00 ocho a 20:00 vente horas, en la ciudad de Celaya, Guanajuato.
Así, mediante auto de 7 siete de agosto de 2020 dos mil veinte, el A quo concedió la suspensión solicitada por el justiciable, bajo el siguiente argumento:
…Con fundamento en el artículo 268 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, SE CONCEDE LA SUSPENSIÓN, para que el actor pueda seguir ejerciendo las actividades de explotación en vía pública en el lugar y horario que venía haciéndolo conforme al permiso otorgado por las autoridades municipales de Celaya, Guanajuato, hasta en tanto se dicta sentencia definitiva, por las siguientes razones:
La actora exhibe en su escrito de demanda el permiso “fotocredencial” que le fue concedido por el municipio de Celaya, Guanajuato, con el cual puede ejercer el comercio en la vía pública, lo que presupone su obtención legal en términos de los artículos 7 y 14 bis del Reglamento 5
de Mercados y Vendedores Ambulantes del Municipio de Celaya, Guanajuato, lo que da por asentado que cuenta con el beneficio de la apariencia del buen derecho, la cual se traduce en la posibilidad de que el juzgador, a quien se le solicita conceder dicha medida suspensional, determine procedente concederla, a fin de evitar a la parte actora una afectación que pudiera ser de imposible reparación o bien ocasionarle un daño que se estime en principio no tiene el deber de soportar lo cual podría resultar ilegal, de llegarse a comprobar la vulneración de los derechos humanos a la debida fundamentación y motivación, así como el de debido proceso, tutelados por los artículos 14 y 16 constitucionales, de donde se advierte la apariencia del buen derecho.
De igual forma, considerando que la institución jurídica de la suspensión en el proceso administrativo busca asegurar la efectividad de la justicia administrativa, es de concederse la medida suspensional solicitada, estimando el probable peligro en la demora en el dictado de la sentencia que ponga fin a este proceso administrativo, para evitar la causación de daños y perjuicios de difícil reparación a la parte actora, asimismo, no se advierte que puedan ocasionarse perjuicios al interés social ni tampoco que se contravengan disposiciones de orden público, conforme a lo indicado en el artículo 268 del Código de Procedimientos y Justicia Administrativa para el Estado de Guanajuato…
En esta línea argumentativa, tenemos que debido a la prontitud y expeditez con la cual el juzgador debe resolver sobre la procedencia o improcedencia de la medida suspensional en su etapa provisional, impide a éste contar con los elementos de prueba indispensables para precisar, con conocimiento de causa, algunos aspectos relevantes como son: la existencia de los actos reclamados y el derecho o legitimación en la causa de la justiciable para que se le conceda tal medida.
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De ahí que, para resolver sobre la procedencia de la suspensión provisional, el juzgador debe atender a las manifestaciones que, bajo protesta de decir verdad, la parte actora formule en su demanda respecto de la certidumbre del acto reclamado; y en cuanto a la demostración de la titularidad del derecho en controversia, no se debe exigir prueba plena, sino que basta que se pruebe de manera indiciaria ese derecho, porque en el momento de presentación de la demanda, y en defecto de los informes previos, no es posible demostrar de manera indubitable que los actos reclamados se funden en determinado ordenamiento que justifique la denegación del beneficio de la medida suspensional, por falta del documento idóneo y fehaciente que tutele ese derecho.
Es importante destacar, que en atención a que la suspensión con efectos restitutorios de los actos reclamados se equipara a una medida cautelar, cuya finalidad es preservar las cosas en el estado que se encuentran al momento de concederse, sólo en caso de que exista la titularidad jurídica de un bien o de un derecho a favor de los actores, se entiende que hay interés jurídico para obtener la medida suspensional y merece ser protegido el estatus que guardan las cosas (derechos, posesiones, propiedades, persona, etc.) de la justiciable al momento de que se decrete tal medida, pues es de explorado derecho que a través de la suspensión no es posible crear un derecho del que no gozaba el quejoso antes de la promoción de la demanda de nulidad y, por ende, del otorgamiento de la suspensión.
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En este mismo orden de ideas se entiende que el Órgano impartidor de justicia no puede sustituir, por vía de la suspensión, en funciones que solamente corresponde ejercer a la autoridad responsable, como sería el caso de conceder autorizaciones, licencias o permisos y decidir discrecionalmente en aspectos que son propios y exclusivos de las atribuciones administrativas de las autoridades responsables, es por ello que si el acto reclamado consiste en una orden verbal que impiden ejercer el comercio en la vía pública, la medida suspensional como puede advertirse no implica el reconocimiento de un derecho distinto al que gozaba la justiciable -en tanto se resuelve lo contrario- al momento de decretarse la medida cautelar, Por ello, la medida cautelar que otorgó el A quo solo será hasta en tanto se resuelva en definitiva la sentencia respectiva.
Así pues, al armonizar las características de la suspensión, consistentes en la cancelación de la foto credencial que le permitía ejercer la actividad de comercial consistente en la venta de fruta, ubicada fuera del primer cuadro de la zona de mercados y áreas conflictivas, en un horario de 08:00 ocho a 20:00 vente horas, en la ciudad de Celaya, Guanajuato, esto es, que dicha orden o acción de la autoridad responsable se acompaña de una vigilancia o represión constante y diferida en el tiempo para el caso de desacato, fue precisamente esa actitud que asumen las autoridades demandadas, lo que constituye la materia de la suspensión, pues su acto conlleva un efecto consistente en impedir la venta en la vía pública por parte del justiciable. 8
Se comparte para robustecer lo anterior, la tesis1 del siguiente tenor:
SUSPENSIÓN EN AMPARO INDIRECTO. CONTRA ACTOS DE NATURALEZA NEGATIVA ES PROCEDENTE SU CONCESIÓN CON EFECTOS RESTITUTORIOS. De la interpretación sistemática de los artículos 77, fracción II y 147, párrafo segundo, de la Ley de Amparo, se advierte que la suspensión del acto reclamado, a petición de parte, cuando se satisfacen los requisitos del artículo 128 de la propia ley, es susceptible de otorgarse, incluso, tratándose de actos negativos, siempre y cuando sea jurídica y materialmente posible restablecer provisionalmente al quejoso en el goce del derecho violado, en tanto se pronuncia sentencia ejecutoria en el juicio de amparo, lo que es acorde con la reforma constitucional de 10 de junio de 2011, que tuvo como propósito otorgar una protección amplia e integral a los derechos de las personas. De ahí que el legislador, por medio de la institución de la suspensión buscó satisfacer una doble función: por un lado, conservar la materia de la controversia y, por otro, evitar que las personas sufran afectaciones a su esfera jurídica mientras se resuelve el fondo del asunto, mediante el restablecimiento provisional del derecho transgredido; es decir, como medida restitutoria provisional de los derechos afectados con motivo de un acto que, sin importar si implica un hacer o un no hacer, dada su propia naturaleza y características, involucra un menoscabo en la esfera jurídica del gobernado.
No se soslaya que el justiciable peticionario de la suspensión, presentó en el proceso de origen el permiso “foto credencial” que le fue concedido por el municipio de Celaya, Guanajuato, que le permite ejercer el comercio en la vía pública, esto es, cuenta con un derecho formal indiciario, no pasa inadvertido que dicha prueba seguramente será
1 Tribunales Colegiados de Circuito, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, décima época, tesis XVI.2o.T.1 K (10a.), p. 2391, registro 2016760. 9
materia de la Litis del proceso de origen, resolviéndose lo conducente en el momento procesal oportuno.
En el orden de ideas precisado, ante lo infundado del agravio que esgrime la autoridad demandada, lo procedente es confirmar el acuerdo de 7 siete de agosto de 2020 dos mil veinte, por los motivos y fundamentos expuestos en el considerando quinto de este fallo.
Con fundamento en el artículo 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en mérito de lo expuesto y fundado, es de resolverse y se:
RESUELVE
ÚNICO. Se confirma el acuerdo de 7 siete de agosto de 2020 dos mil veinte, emitido por el Magistrado de la Segunda Sala en el proceso administrativo número *****, por lo expuesto en el Considerando Quinto de la presente resolución.
Notifíquese, en su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; el Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la 10
Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el segundo de los mencionados, quienes firman2 con la Secretaria General de Acuerdos, Mariana Martínez Piña, quien da fe.
2 Estas firmas corresponden al Toca 357/20, aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 14 catorce de abril de 2021 dos mil veintiuno.
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 17 diecisiete de febrero de 2021 dos mil veintiuno.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 345/20 PL, interpuesto por el autorizado del Subprocurador Regional “A” de la Procuraduría Ambiental y Ordenamiento Territorial del Estado de Guanajuato, en contra de la sentencia emitida por la Magistrada de la Tercera Sala, en el proceso administrativo número *****, en donde se decretó la nulidad total del acto impugnado.
TRÁMITE
I. Interposición. Por escrito presentado el 29 veintinueve de septiembre de 2020 dos mil veinte, se promovió recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 3 tres de noviembre de 2020 dos mil veinte, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
III. Turno. El 6 seis de enero de 2021 dos mil veintiuno, se tuvo a la parte actora por desahogando la vista concedida, y se ordenó remitir los autos al ponente, con la finalidad de que formulara el proyecto de resolución respectivo.
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CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato, 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia, como se asentó en el proveído dictado el 3 tres de noviembre de 2020 dos mil veinte.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. Quien representa a la parte recurrente invoca textualmente como agravio, el siguiente:
…La a quo, sostiene algunas afirmaciones y exigencias que pueden ser calificadas de “ilegales”, las cuales son agravantes a la legal procuración de una verdadera protección del ambiente en nuestro estado, que realiza esta autoridad ambiental, y que además denotan (…) la insuficiente valoración de las pruebas (…) se concuerda con la autoridad a quo, en el sentido de que la fundamentación y motivación como elemento de validez del acto administrativo, en términos del artículo 137 fracción VI, del 3
Código de Procedimiento y Justicia Administrativa (…), tiene como propósito que el destinatario del acto de autoridad conozca el porqué de la actuación administrativa, pero también totalmente se difiere que en el asunto que aquí se aborda, no haya sido el caso; y obviamente, también se disiente, en que los señalamientos de la parte actora, aquí referidos por la a quo, sean fundados para que sea declarada nula la resolución (…) Al respecto, es de señalarse, que ciertamente la falta administrativa atribuida a la hoy parte actora, consiste esencialmente en “no adherir los correspondientes distintivos de verificación vehicular a los correlativos vehículos supuestamente verificados”, lo cual es, en sentido, verdadero, aunque lo planteado, en este párrafo, se puede decir, de forma tendenciosa e incompleta, en cuanto a la información; toda vez que, sobre este asunto que es el medular presente caso, dicha conducta, queda verificada o demostrada documentalmente, con la presentación y ofrecimiento de cuatro documentos originales, dos distintivos de verificación vehicular tipo holograma, y los dos correlativos certificados de verificación; que son documentos públicos, y no privados, dados a conocer mediante denuncias, sancionados por una mediante denuncia, sancionados por una prohibición expresa contenida en los artículos 27, fracción VI, 29 y 60 fracción III, dado como consecuencia la comisión de la infracción contenida en el numeral 99 fracción VI todos del Reglamento de la Ley de Protección y Preservación del Ambiente del Estado de Guanajuato en Materia de Verificación Vehicular (…) Lo realmente trascendente, en la presentación de los originales de ambos hologramas o distintivos de verificación vehicular, puesto que son los originales, que no están alterados, ni son tildados de falsos, lo que realmente es el material probatorio de fondo, y que otorga certeza jurídica sobre la existencia de estos ilícitos, no solo porque es parte del proceso de verificación vehicular la colocación de los mismos, en algunos de los cristales de los vehículos correspondientes, y no así el disco compacto, del cual, se reitera apenas dice que contiene video supuestamente del 4
centro de verificación en cuestión, pero NUNCA se hace mención, como tuviera mayor relevancia ni que el mismo fuera realmente un medio de convicción que le otorgaría eficacia probatoria a los hechos que la a quo denomina “presunción”, pues ni esta autoridad, ni el denunciante, jamás refieren que versen de los hechos (…) Todos estos razonamientos, que posteriormente, la autoridad a quo, realiza en la Resolución que se recurre, en relación con los derechos humanos (…) en el presente caso, con carentes de peso, por el empeño que existe en defender a la empresa (…) puesto que no existe otra explicación para tener esos hologramas originales u auténticos y sin prácticamente maltratar…
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio del agravio expuesto por el recurrente, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
1. ***** en su carácter de administrador general de la persona moral denominada «*****», presentó demanda de nulidad en contra de la resolución *****, de 14 catorce de agosto de 2019 dos mil diecinueve, dictada en el expediente administrativo número *****, emitida por el Subprocurador Regional A de la Procuraduría Ambiental y de Ordenamiento Territorial del Estado de Guanajuato.
2. Asunto que fue turnado a la Magistrada de la Tercera Sala de este Tribunal, quien el 13 trece de agosto de 2020 dos mil veinte, decretó la nulidad total del acto controvertido.
4. Ante ese panorama, quien representa a la parte demandada presentó recurso bajo el agravio que a continuación se estudiará. 5
QUINTO. Estudio. El agravio que esgrime quien recurre, este Pleno lo considera infundado y, por ende, insuficiente para modificar o revocar la resolución que se recurre, como se demostrará enseguida.
Señala en esencia quien recurre, que le causa perjuicio la sentencia, pues contiene una insuficiente valoración de las pruebas, ya que en el procedimiento sancionador se acreditó la falta administrativa atribuida a la parte actora, consistente en «no adherir los correspondientes distintivos de verificación vehicular a los correlativos vehículos supuestamente verificados», dicha conducta afirma la autoridad, quedó verificada y demostrada con las documentales consistentes en dos distintivos de verificación vehicular tipo holograma, y los dos correlativos certificados de verificación; que son documentos públicos y no privados que no están alterados, ni son tildados de falsos y con ellos se tiene certeza jurídica sobre la existencia de estos ilícitos, cometidos por la empresa sancionada.
Es pertinente señalar que el procedimiento administrativo sancionador, es una de las garantías mínimas que se impone a la autoridad administrativa para el dictado de una resolución, esto es, dicho procedimiento es una sucesión legalmente ordenada de hechos y actos tendientes al nacimiento de una decisión final materialmente administrativa.
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Esta sucesión legalmente ordenada, además se integra con una serie de garantías y derechos, contemplados en este caso la Ley para la Protección y Preservación del Ambiente del Estado de Guanajuato; el Reglamento de la Ley para la Protección y Preservación del Ambiente del Estado de Guanajuato en Materia de Verificación Vehicular; el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato -se aplica de manera supletoria-1 y se adicionan las garantías contenidas en los artículos 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
Como puede advertirse del proceso de origen, el procedimiento sancionador -expediente administrativo número *****- deriva de una denuncia presentada ante la Procuraduría Ambiental y de Ordenamiento Territorial del Estado de Guanajuato, por la presunta indebida operación del centro de verificación vehicular al entregar en mano dos hologramas, el primero al realizar la verificación del vehículo Marca *****, sub marca *****, modelo ***** y el segundo correspondiente a un vehículo Marca *****, sub marca *****, modelo *****.
Cabe señalar, que quien presentó la denuncia proporcionó a la Subsecretaría Regional A de la Procuraduría Ambiental y de Ordenamiento Territorial del Estado de
1 El artículo 97 del Reglamento de la Ley para la Protección y Preservación del Ambiente del Estado de Guanajuato en Materia de Verificación Vehicular, refiere que en los procedimientos de inspección y vigilancia, en lo no previsto por la Ley, se aplicarán supletoriamente las disposiciones del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
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Guanajuato, las constancias y distintivos originales otorgados a los propietarios de ambos vehículos, además de 1 un disco compacto que contiene un video al parecer de dicho centro.
En esta tesitura, a la autoridad que hoy recurre le correspondía realizar la investigación respectiva de conformidad con los artículos 160, 161, 162, 163, 164, 166 y 167 de la Ley para la Protección y Preservación del Ambiente del Estado de Guanajuato, esto es, en principio realizar la visita de inspección en la que el inspector constatara y señalara en forma circunstanciada los hechos y omisiones que se presentaran durante la diligencia, pues como lo señala la norma, dicha visita tiene como finalidad investigar los hechos que se le atribuían al actor; no como en el caso aconteció, que solo le fueron entregados a quien atendió la visita, los certificados de verificación vehicular correspondiente a los hologramas arriba descritos y una copia de un oficio expedido por la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, donde se estipulaba la relación de los folios adquiridos.
En esta línea de pensamiento, y como lo refirió la Magistrada de la Tercera Sala, en el procedimiento administrativo no se realizó una correcta investigación de la denuncia presentada en contra del actor; así, al momento de emitir su determinación la autoridad demandada no expresó las circunstancias del caso, ni detalló los elementos de los cuales se pudiera desprender que el actor cometió la falta administrativa consistente en no adherir el distintivo de verificación vehicular al cristal de dos vehículos; ello al 8
margen de la calidad probatoria de las documentales que refiere, pues no se cuestiona la calidad de documental pública o privada de tales instrumentos, sino que el actor realizó o no la conducta que se le endilga, consistente en una omisión que no se acredita con la sola denuncia.
En efecto, por fundar ha de entenderse la precisión de las normas de derecho positivo que dan sustento jurídico al acto de autoridad, y por motivar, la narración pormenorizada de los hechos, con sus circunstancias de tiempo, modo y lugar. Aunado a ello, será menester plasmar la explicación lógica-jurídica donde se esclarezca por qué el acto en cuestión se ajusta a la hipótesis prevista por la norma.
En esta línea discursiva, la autoridad demandada debió detallar pormenorizadamente en el acto combatido las circunstancias específicas que lo llevaron a concluir que empresa, en su carácter de propietaria y responsable del centro de verificación vehicular,***** no adhirió los distintivos de verificación vehicular a los cristales de dos vehículos verificados; por ende, resultaba necesario que expusiera en el acto impugnado, qué actividad de investigación realizó, para que existiera así una debida adecuación entre los motivos aducidos y las normas que le sirvieron de sustento, a fin de dar cabal cumplimiento a la garantía de legalidad.
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El deber de motivar las resoluciones es una garantía vinculada con la correcta administración, que protege el derecho de los ciudadanos a sólo ser molestados por las razones que el Derecho suministra, y otorga credibilidad a las decisiones jurídicas en el marco de una sociedad democrática2.
Por tanto, las decisiones que adopten los órganos que puedan afectar derechos humanos deben estar debidamente fundamentadas y motivadas, pues de lo contrario serían decisiones arbitrarias3. En este sentido, la argumentación de un fallo y de ciertos actos administrativos, deben permitir conocer cuáles fueron los hechos, motivos y normas en que se basó la autoridad para tomar su decisión, a fin de descartar cualquier indicio de arbitrariedad4.
Por todo ello, el deber de motivación es una de las «debidas garantías» incluidas en el artículo 8.1 la Convención Interamericana de Derechos Humanos, para salvaguardar el derecho a un debido proceso.
2Cfr. Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo “) Vs. Venezuela, supra nota 121, párr. 77 y Caso Escher y otros Vs. Brasil, supra nota 147, párr. 208. 3 Cfr. Caso Yatama Vs. Nicaragua, Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de junio de 2005. Serie C No. 127, Párrs. 152 y 153; Caso Tristán Donoso Vs. Panamá. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de enero de 2009 Serie C No. 193, párr. 153, y en Caso Escher y oros Vs. Brasil, supra nota 147, párr. 139. Asimismo, la Corte Europea ha señalado que los jueces deben indicar con suficiente claridad las razones a partir de las cuales tomas sus decisiones. Cfr. ECHR, Hadjianastassiou v. Greece, judgment of 16 December 1992, Series A no. 252, para. 23. 4 Cfr. Caso Claude Reyes y otros Vs. Chile, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151, párr. 122 y Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) Vs. Venezuela, supra nota 121, párr. 78.
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Por lo tanto, este Tribunal en Pleno estima que no le asiste la razón a la autoridad recurrente, pues como ya se mencionó, no realizó una correcta investigación de la denuncia presentada, lo que trajo como consecuencia que la resolución careciera de la debida motivación que todo acto de autoridad debe contener.
Por lo tanto, ante lo infundado del agravio esgrimido, lo procedente es confirmar la sentencia emitida, ello con fundamento en lo prevenido por los artículos 308, fracción II, 309 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es de resolverse y se:
RESUELVE
ÚNICO. Se confirma la sentencia de 13 trece de agosto de 2020 dos mil veinte, emitida por la Magistrada de la Tercera Sala, en el proceso administrativo número *****, por lo expuesto en el Considerando Quinto de la presente resolución.
Notifíquese, en su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón, el Magistrado de la Primera 11
Sala; Gerardo Arroyo Figueroa; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el segundo de los mencionados, quienes firman5 con la Secretaria General de Acuerdos, Mariana Martínez Piña, quien da fe.
5 Estas firmas corresponden al Toca 345/20 aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 17 diecisiete de febrero de 2021 dos mil veintiuno.
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 4 cuatro de febrero de 2021 dos mil veintiuno.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 331/20 PL, interpuesto por el Director de Responsabilidades e Inconformidades de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado de Guanajuato, en contra de la sentencia dictada por el Magistrado de la Sala Especializada, en el proceso administrativo número *****, mediante la cual se decretó la nulidad total del procedimiento de responsabilidad administrativa.
TRÁMITE
I. Interposición. Por escrito presentado el 21 veintiuno de octubre de 2020 dos mil veinte, se promovió recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 28 veintiocho de octubre de la pasada anualidad, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
III. Turno. El 6 seis de enero de 2021 dos mil veintiuno, se tuvo a la parte actora por no desahogando la vista concedida, y se ordenó remitir los autos al ponente.
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CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato, 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia, como se asentó en el proveído dictado el 28 veintiocho de octubre de la pasada anualidad.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. El recurrente invoca textualmente lo siguiente:
…La sentencia que por esta vía se impugna causa agravio pues indebidamente determina que se actualizan las causales de nulidad previstas en el artículo 302 fracciones II y IV del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa (…) Lo anterior causa agravio al señalar de manera expresas que esta autoridad apreció de forma errónea la hechos y permitió que operara la prescripción. Se causa agravio (…) toda vez que desacertadamente la Sala Especializada determinó que el término “reiniciado” de la prescripción se interrumpió hasta el 22 (…) de enero de 2020 (…), fecha en que se notificó al sujeto a procedimiento la resolución del expediente ******.
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En ese tenor, suponiendo sin conceder que el término de la prescripción “reinicia” una vez notificado el acuerdo de inicio de procedimiento, es decir, a partir del 22 (…) de diciembre de 2016 (…) y que contaba con 3 años más para concluir el expediente, feneció el término el 22 (…) de diciembre de 2019 (…), resulta incuestionable el hecho de que la resolución recaída al procedimiento (…) fue emitida en fecha 27 de noviembre de 2019, es decir, mucho antes de que feneciera el término de los 3 años que alude la Sala en la sentencia combatida, sin que dicha circunstancia fuera considerada por el A Quo.
Ahora bien, el hecho de que la resolución del procedimiento de responsabilidad administrativa fue notificada (…) el 22 (…) de enero de 2020 (…), de ninguna manera implica que la sanción fue determinada en la fecha de notificación, sino que ésta se determinó en el momento en que se emitió la resolución…
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio del agravio expuesto por el recurrente, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
1. ******, acudió ante este Tribunal a demandar la nulidad de la resolución de 27 veintisiete de noviembre de 2019 dos mil diecinueve, a través de la cual el Director de Responsabilidades e Inconformidades adscrito a la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas, le impuso como sanción una amonestación.
2. El proceso le tocó conocerlo y resolverlo a la Sala Especializada de este Tribunal y mediante sentencia de 22 veintidós de septiembre de 2020 dos mil veinte, decretó la nulidad total del acto combatido. 4
3. Ante ese panorama, la autoridad demandada, presentó recurso bajo el agravio transcrito en el considerando que antecede.
QUINTO. Estudio. Este Pleno considera inoperante el único agravio y, por ende, insuficiente para modificar o revocar la resolución que se recurre, como se demostrará enseguida.
El tema a dilucidar ya fue resuelto -reinicio del plazo de la prescripción con el inicio del procedimiento disciplinario- por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación1, que es aplicable al caso en concreto a saber:
Con base en el artículo 60 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios -vigente en el momento en que se instauró el procedimiento administrativo disciplinario-, la facultad de las autoridades para imponer al servidor público las sanciones correspondientes no es atemporal, sino que una vez concluido el procedimiento en su fase de desahogo de pruebas, cuenta con un plazo determinado para resolver y notificar su resolución, que es de 10 diez días, por lo que a partir de ese momento comenzará a contar nuevamente el plazo de prescripción.
1 Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, registro 179465, tesis 2a./J. 203/2004, página 596.
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El Primer Tribunal Colegiado determinó en el criterio que quedó plasmado en la tesis aislada que a continuación se reproduce:
RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS DEL ESTADO DE GUANAJUATO Y SUS MUNICIPIOS. LOS PLAZOS PARA QUE OPERE LA PRESCRIPCIÓN DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA AUTORIDAD QUE SE INTERRUMPEN CON EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO RESPECTIVO, REINICIAN A PARTIR DE QUE SURTE EFECTOS LA NOTIFICACIÓN DE LA CITACIÓN PARA LA AUDIENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 48 DE LA LEY RELATIVA. Del análisis de los artículos 27 y 28 Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios se advierte que la potestad sancionadora del Estado no es indefinida, sino susceptible de prescripción, con sujeción a diversos plazos, dependiendo de la falta, que se interrumpen con el inicio del procedimiento respectivo. Sin embargo, aunque no se prevé expresamente que esos plazos reinicien, en el proceso legislativo que dio origen a la citada ley se indicó que la consecuencia de la indicada interrupción sería: «… la pérdida del tiempo transcurrido, sin perjuicio de que éste pueda comenzar a correr de nuevo.»; de ahí que deba admitirse esa posibilidad. Ahora bien, como tampoco se previó el momento a partir del cual los plazos respectivos deben volver a computarse, cabe interpretar que es a partir de que surte efectos la notificación de la citación para la audiencia establecida en el artículo 48 del propio ordenamiento, cuenta habida que es el único acto procesal que se celebra en fecha cierta, pues las restantes etapas podrían ser alargadas a capricho de la autoridad, particularmente al estar prevista la eventualidad de que se ordene la práctica o ampliación de diligencias probatorias; de suerte que dejar el reinicio de los plazos para que opere la comentada prescripción para una fase posterior como la de alegatos, iría en perjuicio del servidor público, a quien le asiste un derecho de 6
certeza al tenor de los artículos 14, 16 y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos2. En esa línea argumentativa, para determinar si el plazo para prescripción de la facultad sancionadora de las autoridades administrativas debe reiniciar cuando se interrumpe el mismo con el inicio del procedimiento administrativo disciplinario, debe tenerse presente el contenido de los artículos 27 fracción I, 28 y 60 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios -vigente en el momento en que se cometió la conducta por la cual se sancionó al servidor público-, a saber:
Artículo 27. La facultad para fincar la responsabilidad administrativa prescribirá en los siguientes plazos:
I. En tres años, tratándose de los supuestos que prevé la fracción I del artículo 22 de esta Ley;…
Artículo 28. Los plazos de la prescripción comenzarán a contar a partir del día siguiente a aquél en que se haya cometido la falta administrativa o a partir del momento en que haya cesado, si fue de carácter continuado.
La prescripción se interrumpirá por el inicio del procedimiento de responsabilidad administrativa que regula la presente ley.
Artículo 60. Concluido el desahogo de pruebas, el servidor público sujeto al procedimiento de responsabilidad administrativa, formulará sus alegatos y la autoridad dictará, dentro de los diez días hábiles siguientes, la resolución respectiva.»
2 Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Sexto Circuito, “Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta”, México, novena época, t. XVI.1o.A.T.21 A, p. 2829. 7
Los anteriores preceptos normativos regulan, cuatro contenidos:
1) El plazo de prescripción de la facultad sancionadora; 2) El inicio del cómputo de dicho plazo; 3) Su interrupción; y, 4) El plazo perentorio que tiene la autoridad para dictar la resolución respectiva y notificarla.
El tercero de los anteriores contenidos es el que guarda relación con el problema jurídico a dilucidar, toda vez que tiene que ver con la interrupción del plazo de prescripción y el momento a partir del cual se computa el reinicio de este último.
Del contenido de la -entonces aplicable- Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, se observa que su finalidad es evitar y, en su caso, sancionar a los servidores públicos que cometan actos ilícitos en detrimento del servicio público y de la sociedad. Para lograr este importante cometido, el legislador otorgó a las autoridades administrativas facultad para sancionar a aquellos servidores públicos que hubieran incurrido en actividades ilícitas, las cuales describió el propio legislador.
En esta noción legislativa, el tiempo guarda una posición especial, toda vez que el legislador ordinal la estableció en la ley para que la autoridad administrativa pudiera cumplir con su función de evitar y sancionar conductas ilícitas de los servidores públicos. Así, las autoridades sancionadoras 8
cuentan con un plazo de tres a nueve años, según el supuesto que se actualice del artículo 27 de la -abrogada- Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, a partir de que se comete la conducta ilícita, para iniciar el procedimiento administrativo con la intención de sancionar al servidor público involucrado.
Si en dicho lapso la autoridad no ejerce su facultad sancionadora, se considerará que dicha facultad ha prescrito, por lo que la institución jurídica de la prescripción debe entenderse como la extinción de la facultad que tiene la autoridad administrativa para sancionar a los servidores públicos que realizaron presumibles conductas ilícitas, en virtud del paso del tiempo.
En este sentido, es dable considerar que si bien existe un interés de la sociedad por evitar y, en su caso, sancionar las actividades ilícitas de los servidores públicos, también lo es que no es aceptable que las autoridades sancionadoras puedan ejercer sus atribuciones en cualquier tiempo, ya que ello dejaría en un estado de incertidumbre jurídica al gobernado, pues se mantiene latente una sospecha de responsabilidad por supuestos actos realizados en el desempeño de su trabajo. La duda respecto de la función desempeñada por un servidor público no debe quedar permanentemente abierta, por el bien de la sociedad y del individuo mismo -concepción pro homine-.
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Por tal motivo, el legislador previó la posibilidad de que las facultades de las autoridades administrativas prescribieran. De esta manera, si en un lapso determinado, previsto en la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios3, la autoridad no ejerce su facultad sancionadora perderá su derecho, y hasta entonces el servidor público tendrá certeza de que su actuar no puede acarrearle ninguna sanción administrativa.
Ahora bien, en lo que a la interrupción del plazo de prescripción se refiere, el artículo 28 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios,4 disponía lo siguiente:
«…La prescripción se interrumpirá por el inicio del procedimiento de responsabilidad administrativa que regula la presente ley…»
Como puede apreciarse en este texto, el legislador previó la posibilidad de cortar la continuidad del tiempo para el ejercicio de la facultad sancionadora, al considerar que éste se interrumpía con el inicio del procedimiento administrativo de responsabilidad.
Ahora, no es dable entender que una vez interrumpido el plazo de la prescripción, ésta ya no puede configurarse de forma ulterior, aun en el extremo de que la autoridad no
3 Publicada en el Periódico Oficial del Estado de Guanajuato, el 10 diez de mayo de 2005 dos mil cinco. 4 Ibídem.
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concluya el procedimiento disciplinario iniciado que escindió precisamente el cómputo de dicha prescripción.
Pues esa interpretación no parece ser la más idónea, toda vez que si ello fuera así, el procedimiento administrativo de responsabilidad se vería transformado en una secuela de actuaciones utilizadas para justificar que el plazo interrumpido no vuelva a tomar su curso, evitándose así la prescripción y dejando al imputado con la incertidumbre jurídica permanente en su desempeño público.
Por ese motivo, una vez iniciado el procedimiento administrativo de responsabilidad, queda a un lado el tiempo transcurrido que sirvió para que la autoridad hiciera las investigaciones pertinentes y se allegara del mayor número de elementos a fin de acreditar la responsabilidad en que incurrió el servidor público, dando paso a un nuevo tiempo en el cual el servidor público tendrá oportunidad de defenderse y la autoridad administrativa tendrá que acreditar su acusación, toda ello dentro del procedimiento administrativo sancionador.
Entonces, la interrupción del plazo de prescripción al iniciarse el procedimiento sancionador deja de lado el tiempo transcurrido y hace que comience nuevamente el plazo de prescripción.
Lo anterior es así, porque la actividad que despliega la autoridad administrativa sancionadora al interrumpir la prescripción es determinante, ya que para dar inicio al procedimiento sancionador debe estar segura de contar con 11
elementos suficientes que hagan presuponer la responsabilidad en que incurrió el servidor público. De no ser así, de no tener siquiera la probabilidad de probar su acusación, pero a pesar de ello iniciar al procedimiento sancionador, entonces deberá concluirse que utilizó este último con la sola intención de interrumpir el plazo de prescripción a efecto de tratar de allegarse, durante la instrucción del mismo, de más elementos probatorios y practicar otras investigaciones, provocando con ello un subterfugio para que la autoridad sancionadora extienda el tiempo en que debe emitir una sanción administrativa, prolongándose igualmente la duda sobre la dignidad y honradez del servidor público.
Por ello, si la autoridad sancionadora no cuenta con elementos que hagan probable la responsabilidad administrativa del servidor público, debe dejar que la prescripción se configure. Por el contrario, de tener fundadas razones que hagan presuponer la probable responsabilidad, deberá iniciar el procedimiento sancionador interrumpiendo el plazo de prescripción y concluyendo dicho procedimiento con la resolución correspondiente y su respectiva notificación dentro de los plazos perentorios establecidos por la norma.
En estas circunstancias, debe concluirse que una vez interrumpido el plazo de prescripción con el inicio del procedimiento administrativo por parte de la autoridad sancionadora, el plazo debe empezar a contarse de nueva cuenta, pues fue la autoridad quien lo interrumpió al tener probabilidades de probar la conducta ilícita del servidor 12
público, y con base en ello, es de su conocimiento el procedimiento administrativo sancionador que debe agotar a efecto de imponer una sanción administrativa. Como lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, si bien el artículo 28 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, no prevé expresamente la indicación de que una vez interrumpido el plazo, el mismo vuelve a contabilizarse; sin embargo, a esa conclusión debe llegarse si se considera que la autoridad administrativa está iniciando una etapa procedimental con elementos que le permitirán emitir una resolución en un plazo razonable, sin intentar prolongar el tiempo en que está bajo duda la honorabilidad de un servidor público.
Ahora bien, el artículo 28 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, sólo señala que se interrumpirá el plazo de prescripción, pero en ningún momento indica el momento a partir del cual iniciará de nueva cuenta el cómputo del plazo, pues lo único que se señala en el precepto legal mencionado, es que la prescripción se interrumpe con el inicio del procedimiento administrativo previsto en dicha ley. Entonces, debemos acudir a este precepto legal con la intención de determinar el momento de reinicio del plazo de prescripción de las facultades sancionadoras.
De conformidad con el criterio sustentado por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, debe prevalecer el discernimiento según el cual una vez 13
interrumpido el plazo de prescripción debe computarse de nueva cuenta a partir del día siguiente al en que se notifique al servidor público el acuerdo de citación para la audiencia de ley, con la cual da inicio el procedimiento sancionador en términos de los artículos 47, 48, 49 y 60 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, en atención a las siguientes consideraciones.
Al analizar con detenimiento las etapas procedimentales, advertimos que existe la posibilidad de que en caso de que la autoridad sancionadora no cuente con elementos suficientes para resolver, o bien, advierta elementos que impliquen nueva responsabilidad administrativa, se podrá disponer la práctica de investigaciones, citándose para otra u otras audiencias. Luego, es posible que el procedimiento se prolongue, sin plazo fijo, a criterio de la autoridad sancionadora.
Por otra parte, también debe tenerse presente que hay otra etapa procedimental, la correspondiente a las pruebas, las cuales se ofrecen en la audiencia, pero su desahogo no tiene plazo, lo que puede dar lugar a prolongar una vez más el procedimiento administrativo, eso sin tomar en cuenta que las pruebas que se ofrezcan pudieran no estar relacionadas con la comprobación de la conducta ilícita del servidor público.
En cambio, la única actividad procedimental que ofrece certeza en el desenvolvimiento del procedimiento sancionador sin que exista el riesgo de prolongación del mismo, es la citación para audiencia que se hace al servidor público, con la 14
cual se da inicio a dicho procedimiento. Entonces, parece conveniente que a partir de este momento corra de nueva cuenta el plazo de prescripción.
Además, no debe perderse de vista que fue la propia autoridad sancionadora la que inició el procedimiento, a sabiendas de que estaba interrumpiendo el plazo de prescripción y que a partir de ese momento sabe que debía seguir las etapas procedimentales señaladas en la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios.
Tampoco puede dejar de considerarse que el artículo 28 de la mencionada ley al referirse a la interrupción hizo referencia expresa al procedimiento sancionador previsto en la propia Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, pero no a todas las etapas procedimentales, sino exclusivamente a su inicio. En consecuencia, aunque aquel precepto no establezca que el reinicio del plazo de prescripción debe computarse a partir del inicio del procedimiento administrativo, es lógico concluir que si la referencia al inicio del procedimiento sirvió para determinar el momento a partir del cual se interrumpe el plazo de prescripción, la misma referencia debe ser utilizada para determinar el momento a partir del cual se vuelve a computar el plazo de prescripción.
Por tanto, de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, vigentes en el momento en que 15
se cometió la conducta, una vez interrumpido el plazo de prescripción al haberse iniciado el procedimiento sancionador, el cómputo de dicho plazo vuelve a efectuarse a partir de la notificación de la citación para audiencia que se efectuó al servidor público imputado.
Sirve de sustento a lo anterior el criterio jurisprudencial5 por contradicción, que se ha invocado de forma recurrente en esta resolución, redactado con los siguientes rubro y texto:
«RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. UNA VEZ INTERRUMPIDO EL PLAZO PARA QUE OPERE LA PRESCRIPCIÓN DE LAS FACULTADES SANCIONADORAS DE LA AUTORIDAD, EL CÓMPUTO SE INICIA NUEVAMENTE A PARTIR DE QUE SURTE EFECTOS LA NOTIFICACIÓN DE LA CITACIÓN PARA LA AUDIENCIA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. De los artículos 78 y 64 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos se concluye que el único acto que interrumpe el plazo de la prescripción de las facultades sancionadoras de la autoridad es el inicio del procedimiento administrativo, no las actuaciones siguientes, y que una vez interrumpido aquél debe computarse de nueva cuenta a partir del día siguiente al en que tuvo lugar dicha interrupción con conocimiento del servidor público, lo que acontece con la citación que se le hace para la audiencia, aun cuando en el mencionado artículo 78 no se establece expresamente, puesto que del análisis de las etapas que conforman tal procedimiento se advierte que en caso de que la autoridad sancionadora no cuente con elementos suficientes para resolver, o bien, advierta algunos que impliquen nueva responsabilidad administrativa, podrá disponer la práctica de investigaciones, citándose para otra u otras audiencias, lo que produciría que el procedimiento se prolongue, sin plazo fijo, a criterio de la autoridad sancionadora. Esto es, al ser la prescripción una forma de extinción de las facultades de la autoridad administrativa para
5 Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, registro 179465, tesis 2a./J. 203/2004, página 596. 16
sancionar a los servidores públicos que realizaron conductas ilícitas, por virtud del paso del tiempo, la interrupción producida al iniciarse el procedimiento sancionador mediante la citación a audiencia del servidor público deja sin efectos el tiempo transcurrido, a pesar de no disponerlo expresamente el artículo 78 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, ya que fue la misma autoridad sancionadora la que lo interrumpió al pretender probar la conducta ilícita del servidor público y ser de su conocimiento el procedimiento sancionador que debe agotar a efecto de imponerle una sanción administrativa, evitándose con ello el manejo arbitrario de la mencionada interrupción en perjuicio de la dignidad y honorabilidad de un servidor público. En consecuencia, la única actividad procedimental que ofrece certeza en el desenvolvimiento del procedimiento sancionador sin que exista el riesgo de su prolongación indefinida, es la citación para audiencia hecha al servidor público, con que se inicia dicho procedimiento, por lo que a partir de que surte efectos la notificación de la mencionada citación inicia nuevamente el cómputo del plazo de la prescripción interrumpida, sobre todo considerando que si la referencia al inicio del procedimiento sirvió para determinar el momento de interrupción del plazo de prescripción, aquélla puede ser utilizada para establecer el momento a partir del cual se vuelve a computar el citado plazo, sin que esto deje en estado de indefensión a la autoridad sancionadora, toda vez que antes de iniciar el procedimiento sancionador tuvo tiempo para realizar investigaciones y recabar elementos probatorios.»
Énfasis añadido.
En las relatadas condiciones, resulta acertado lo resuelto por el Magistrado de la Sala Especializada, toda vez al actor, el 22 veintidós de diciembre de 2016 dos mil dieciséis, se le notificó el inició de procedimiento administrativo disciplinario en su contra citándolo a la audiencia correspondiente, siendo el desahogó de ésta el 10 diez de marzo de 2017 dos mil diecisiete, tal y como se desprende de los documentos 17
presentados por las partes en el proceso de origen, en efecto la autoridad que hoy recurre resolvió dicho procedimiento punitivo hasta el 27 veintisiete de noviembre de 2019 dos mil diecinueve, empero, le notificó la determinación al actor hasta el 22 veintidós de enero de 2020 dos mil veinte, de donde se advierte que a esta última fecha se encontraba prescrita su facultad para fincarle la responsabilidad administrativa al servidor público imputado -actor en el proceso de origen-, por haber transcurrido más de tres años, desde que éste fue notificado del procedimiento y citado a la audiencia de ley, hasta que se le dio a conocer la resolución respectiva, pues el cómputo de la prescripción interrumpida se reanudó y se cumplimentó antes de que conociera la sanción controvertida, como ya se mencionó, de lo contrario el procedimiento se prolongaría, sin plazo fijo, a criterio de la autoridad sancionadora, dejando al actor en incertidumbre jurídica, pues precisamente la notificación es la última etapa del procedimiento administrativo disciplinario.
Así, ante la inoperancia del agravio esgrimido, lo procedente es confirmar la sentencia recurrida. Lo anterior, con fundamento en el artículo 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; en mérito de lo expuesto y fundado, es de resolverse y se:
RESUELVE
ÚNICO. Se confirma la sentencia emitida el 22 veintidós de septiembre de 2020 dos mil veinte, en el proceso número 18
*****, acorde a lo expuesto en el Considerando Quinto de esta resolución.
Notifíquese, en su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón, el Magistrado de la Primera Sala; Gerardo Arroyo Figueroa; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el segundo de los mencionados, quienes firman6 con la Secretaria General de Acuerdos, Mariana Martínez Piña, quien da fe.
6 Estas firmas corresponden al Toca 331/20 aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 4 cuatro de febrero de 2021 dos mil veintiuno.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 10 diez de febrero de 2021 dos mil veintiuno.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 326/20PL interpuesto por el Director de lo Contencioso, adscrito a la Procuraduría Fiscal del Estado, dependiente y en representación de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado, en contra de la sentencia emitida por el Magistrado de la Sala Especializada, en el proceso administrativo número *****, en donde se decretó una nulidad para efectos.
TRÁMITE
I. Interposición. Por escrito presentado el 15 quince de octubre de 2020 dos mil veinte, se promovió recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 27 veintisiete de octubre de la pasada anualidad, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
III. Turno. El 10 diez de diciembre de 2020 dos mil veinte, se tuvo a la parte actora por desahogando la vista concedida, finalmente se ordenó remitir los autos al ponente.
CONSIDERANDO 2
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato, 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia, como se asentó en el proveído dictado el 27 veintisiete de octubre de la pasada anualidad.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. El recurrente invoca textualmente como agravios, los siguientes:
Primero. Causa agravio a mi representada la sentencia hoy recurrida (…) en virtud de que existe violación al artículo 299 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa (…) pues la resolutora es omisa en valorar objetivamente las pruebas que se acompañaron al escrito inicial de demanda. Lo anterior es así, pues no valoró en su amplitud las pruebas documentales en las que constan legales actos que dieron origen a la pena convencional y su cobro (…) en este tenor no debe perderse de vista que en el acta de audiencia del expediente administrativo de conciliación ***** de 4 de octubre, la actora solicitó lo siguiente (…), compute únicamente como plazo de sanción, a partir de 3
la fecha de notificación que se nos hizo del supuesto incumplimiento siento esta el 3 de septiembre del año en curso y hasta el día de ayer 3 de octubre de 2019 (…) Así en el convenio de 18 de octubre de 2019, dentro del procedimiento de conciliación se estableció de manera legal y conveniente por la partes lo siguiente: a) que la autoridad ahora demandada aplicaría la mecánica para el cálculo de las penas convencionales solo por el periodo de (sic) transcurrió de que sabedores del rechazo a la fecha de entrega; b) que la ahora demandante, se daba por enterada respecto de dicha mecánica y fecha de conocimiento; c) que el vehículo materia de la conciliación, ya había sido entregado por el proveedor y que la unidad había sido validada técnicamente por la Coordinación de Protección Civil (…) Bajo esta guisa, el A quo dejó de observar dichas documentales en su más estricto sentido jurídico, pues adujo erróneamente que la autoridad actúo Ad libitum, lo que es una apreciación inexacta, pues la deducción del monto generado por la pena convencional tiene un sustento legal y convencional entre las partes, mismo que por su naturaleza prevalece, toda vez que su contenido no es contrario a derecho, de comunión con una interpretación a contrario sensu de lo establecido por el artículo 1795 del Código Civil Federal (…) Ergo, la conclusión a la que llegó el A Quo resulta excesiva y agravia a mi representada, pues el contrato signado por las partes, no es contrario a derecho, mucho menos inobserva el principio de legalidad, máxime que la parte actora estaba consciente de la mecánica y procedimiento cálculo cobro de la pena convencional…
Segundo. (…) causa agravio a mi representada la sentencia hoy recurrida, en virtud de que existe violación al artículo 301, fracción I del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa (…) pues la resolutora realizó una interpretación excesiva y tendenciosa de dicho numeral (…) El A Quo, consideró que el hecho de ejecutar el cobro de la pena convencional sin realizar la determinación, constituyó un acto dictado fuera de procedimiento, consideración que se traduce en un exceso y desproporcionada interpretación para actualizar una figura de eminente carácter proteccionista y antiformalista. Lo anterior encuentra sustento en las pruebas aportadas por esta representación jurídica, pues de ellas se desprende que efectivamente sí existió para el cálculo y cobro de la pena convencional, misma que fue plasmada en el 4
contrato de adquisiciones, así como el análisis armónico de las constancias que dejaron de observarse objetivamente. En consecuencia, el cobro de la pena convencional, no puede considerarse como una determinación dictada fuera de procedimiento, para la empresa moral a la que le suple la queja deficiente, signó y acordó (…) los extremos establecidos en el contrato de adquisiciones (…) que celebró con mi representada (…) de los cuáles se desprende que la mecánica para el cobro resultaría de una deducción del pago que le adeude al proveedor, además de establecer el porcentaje y la mecánica del cálculo de la pena convencional…
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio de los disensos expuestos por el recurrente, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
1. *****, apoderada legal de la persona moral denominada «*****», Sociedad Anónima de Capital Variable, presentó demanda de nulidad en contra del acto administrativo consistente en la determinación y cobro por parte de la Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales de la pena convencional por la cantidad de $***** (*****), la cual fue deducida del pago total adeudado, derivado del Contrato de Adquisición y/o Prestación de Servicios ***** celebrado el 15 quince de mayo de 2019 dos mil diecinueve, entre la empresa actora y el Gobierno del Estado de Guanajuato, como resultado de la Licitación Pública Nacional ***** (*****).
2. Seguida la secuela procesal, el Magistrado de la Sala Especializada decretó la nulidad para los siguientes efectos:
5
…Del cobro (…) $***** (*****.) por concepto de pena convencional referente al pedido *****0; la cual será para el efecto siguiente: La autoridad demandada deberá dejar insubsistente cualquier determinación relativa a la pena convencional abordada en esta sentencia; Deberá emitir una nueva, donde de manera fundada y motivada razone el cálculo de la pena convencional en los términos del convenio conciliatorio de 18 dieciocho de octubre de 2019 dos mil diecinueve celebrado con la actora y; Notifique la determinación a la Sociedad Anónima de Capital Variable «*****» y haga lo conducente para otorgarle oportunidad de audiencia. Ahora, solo para el caso de que se determine que el monto que efectivamente corresponde cobrar por concepto de pena convencional sea menor al retenido a la Sociedad Anónima de Capital Variable «*****» (es decir, menor a $*****), la autoridad demandada deberá dar a conocer a la accionante la forma y en los plazos en que será reintegrado lo que le fue retenido en exceso, debiendo hacer todas las gestiones necesarias para su devolución.
3. Ante ese panorama, el Director de lo Contencioso, adscrito a la Procuraduría Fiscal del Estado, en representación de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado, presentó recurso bajo los agravios transcritos en el considerando que antecede.
QUINTO. Los disensos se analizarán de manera conjunta, pues se encuentran relacionados. Ello, de conformidad con lo establecido en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE 6
MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO1».
De los argumentos sintetizados se advierte que en consideración de quien representa a la autoridad demandada, de las pruebas presentadas en el proceso de origen se desprende que dentro del procedimiento de conciliación se estableció de manera legal y conveniente por la partes la mecánica para el cálculo de la pena convencional, que sería a partir de la fecha de notificación del incumplimiento, esto es, del 3 tres de septiembre al 3 tres de octubre de 2019 dos mil diecinueve, de igual forma expresa que la deducción del monto generado por la pena convencional tiene un sustento legal y convencional entre las partes, pactado en el contrato de adquisiciones, en consecuencia, el cobro de la dicha pena no puede considerarse como una determinación dictada fuera de procedimiento.
Este Pleno considera inoperantes2 los agravios antes señalados y, por ende, insuficientes para modificar o revocar la resolución que se recurre, como se demostrará enseguida.
En principio, tenemos que el recurso de reclamación es un medio de control que permite a las partes y al propio Tribunal rectificar determinaciones que no sean asertivas, o
1Tribunales Colegiados de Circuito, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta novena época, Tesis VI.2o.C. J/304, p. registro 167961. 2 AGRAVIOS INOPERANTES. LO SON AQUELLOS QUE SE SUSTENTAN EN PREMISAS FALSAS. Los agravios cuya construcción parte de premisas falsas son inoperantes, ya que a ningún fin práctico conduciría su análisis y calificación, pues al partir de una suposición que no resultó verdadera, su conclusión resulta ineficaz para obtener la revocación de la sentencia recurrida. Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, México, Tomo 3, p.1326, registro 2001825. 7
bien, reencauzar el proceso cuando el mismo por un yerro humano no se ha substanciado conforme a la norma y principios procesales aplicables, más aun dicho recurso permite una ulterior reflexión o análisis colegiado sobre el problema jurídico en debate.
Ahora bien, para que a través de dicho medio de defensa se pueda revocar o modificar un acuerdo o sentencia dictados por este Tribunal, es necesario que los agravios o disensos del recurrente sean atinentes y suficientes, esto es, que además de ser veraces, racionales y convictivos, se dirijan contra todos los extremos o motivos de la determinación que se combate, contrastando eficazmente esta última con el marco normativo aplicable.
Para un mejor entendimiento del asunto se relatarán los antecedentes de la materia del debate en el proceso de origen:
i. El 15 quince de mayo de 2019 dos mil diecinueve, el Gobierno del Estado de Guanajuato -a través de la Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales-, y la Sociedad Anónima de Capital Variable «*****» -a través de su representante legal-, celebraron un contrato de adquisiciones sobre los pedidos ***** y *****, obligándose Gobierno del Estado a pagar la cantidad de $***** (*****). Del contrato en comento se advierte que se estableció la obligación del proveedor de, en su caso, cubrir como pena convencional la cantidad que resulte de aplicar un 2% sobre el valor de los bienes no suministrados por cada semana o fracción de semana de 8
demora en los plazos pactados hasta su cabal cumplimiento.
ii. El 2 dos de julio de 2019 dos mil diecinueve, la Sociedad Anónima de Capital Variable «*****», entregó el camión de bomberos con número de serie vehicular *****6 y la ambulancia con número de serie vehicular ***** a la Dirección de Adquisiciones y Suministros de la Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales.
iii. A través del oficio *****, la Coordinadora General Administrativa de la Secretaría de Seguridad Pública informa al Director de Adquisiciones Suministros de la Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales, que la Coordinación Estatal de Protección Civil no recibirá a entera satisfacción el camión de bomberos forestal *****, ya que al estar previamente dado de alta en el padrón vehicular no podría ser considerado como nuevo.
iv. Derivado de lo anterior, a través del oficio *****, el Director de Adquisiciones y Suministros comunicó a «*****», que la Coordinación Estatal de Protección Civil no recibirá a entera satisfacción el camión de bomberos, concediéndole 5 días hábiles para reponer los bienes.
v. El 6 seis de septiembre de 2019 dos mil diecinueve, la representante legal de «*****» presentó ante la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas una solicitud de conciliación, derivado de la controversia suscitada con motivo del pedido *****.
vi. En audiencia de conciliación celebrada el 18 dieciocho de octubre de 2019 dos mil diecinueve, las partes llegaron a 9
los siguientes acuerdos: «Primero.- Que la Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, aplicará la mecánica para el cálculo de penas convencionales sobre la base de aplicar las penalidades solo por el periodo que transcurrió de que fueron sabedores del rechazo a la fecha de entrega. Segundo.- Que la empresa “*****”, se da por enterada respecto de dicha mecánica y fecha de conocimiento. De igual manera que solicitó el pago del vehículo entregado a la brevedad. Tercero.- Que el vehículo materia de la presente conciliación ya fue entregado por el proveedor y que dicha utilidad fue validada técnicamente por la Coordinación Estatal de protección Civil en cumplimiento a lo acordado en estas reuniones o actos.»
Bajo lo que antecede, de la sentencia que se impugna, se advierte que el Magistrado de la Sala Especializada, en esencia señaló y reconoció la existencia del convenio de conciliación que las partes realizaron ante la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado de Guanajuato, en donde se fijó que la pena convencional se cobraría del 3 tres de septiembre de 2019 dos mil diecinueve hasta el 3 tres de octubre del mismo año; sin embargo, el motivo de la nulidad, es que no le señaló a la justiciable de manera fundada y motivada, cómo se realizó el cálculo de la pena convencional, antes de realizar el descuento respectivo de la cantidad que le adeudaba.
Así, de la sentencia materia del recurso, se puede advertir que el Magistrado reconoció la existencia del convenio de conciliación que las partes realizaron, así como la pena convencional pactada en el contrato celebrado por las partes el 15 quince de mayo de 2019 dos mil diecinueve, entre la Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales y la Sociedad Anónima de Capital Variable «*****», 10
del 2% sobre el valor de los bienes no suministrados por cada semana o fracción de semana de demora en los plazos pactados hasta su cabal cumplimiento.
Sin embargo, como refiere el Magistrado responsable, antes de realizar el descuento respectivo por concepto de pena convencional, en efecto la autoridad debió darle a conocer a la empresa actora, cómo realizó el cálculo y darle oportunidad de manifestar lo que considerara procedente.
Esto es así, pues no debemos olvidar, que todo acto de autoridad debe estar debidamente fundado y motivado, señalando claramente cuáles fueron los hechos, motivos y normas en que se basó la autoridad para tomar su decisión, haciendo patente que las partes interesadas han sido oídas y, en aquellos casos, en que las decisiones son recurribles, les proporciona la posibilidad de criticar la resolución y lograr un nuevo examen de la cuestión3.
Por todo ello, contrario a la apreciación de la autoridad que recurre, antes de realizar el descuento de la pena convencional debió hacerlo del conocimiento de la empresa actora, señalando cómo concluyó que la actora le adeudaba la cantidad de $***** (*****), por concepto de pena convencional, pues el deber de fundamentar y motivar
3 Cfr. Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) Vs. Venezuela, supra nota 121, párr. 78. Por su parte el Comité de Derechos Humanos consideró que cuando un tribunal de apelación se abstuvo de fundamentar por escrito la sentencia, ello reducía las posibilidades de éxito del acusado si solicitaba autorización para apelar ante un tribunal superior impidiéndole así hacer uso de un remedio adicional. Naciones Unidas, Comité de Derechos Humanos, Hamilton V. Jamaica, Communication No. 333/1988, CCPR/C/50/D/333/1988, 23 de marzo de 1994. 11
debidamente todo acto de autoridad es una de las «debidas garantías» incluidas en el artículo 8.1 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, para salvaguardar el derecho a un debido proceso.
En esta tesitura, se concluye que los agravios que esgrime quien representa a la demandada parten de una premisa falsa, como ya se mencionó, el Magistrado de la Sala Especializada, sí valoró debidamente las pruebas que fueron presentadas por las partes en el proceso de origen, consistentes en el contrato celebrado por las partes el 15 quince de mayo de 2019 dos mil diecinueve, así como lo estipulado en el convenio de conciliación celebrado ante la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado de Guanajuato, pues lo que exclusivamente le fue reprochado a la autoridad, es que realizó dicho cobro sin ningún procedimiento tendente a brindar certeza y seguridad jurídica al gobernado, esto es, sin señalar como fue realizado dicho calculo.
Ello se patentiza, con el hecho de que la sentencia no invalida la conciliación llevada a cabo con el actor con motivo de su retraso, ni impide que se le determine y cobre al mismo la pena convencional en sus términos pactada; dado que se dictó una sentencia para efectos de que la autoridad emita otra determinación siguiendo los parámetros de la misma; sin que de tal fallo se advierta afectación o incidencia alguna a lo pactado por las partes o a la propia autoridad en su intención de aplicar la pena pactada –indicando como arribó a su monto y permitiendo al actor su defensa previa-, de ahí la 12
inoperancia de un disenso que se basa en premisas incorrectas, que además no resulta atinente y suficiente para modificar o revocar el fallo reclamado.
Por lo tanto, y ante lo inoperante de los agravios, lo procedente es confirmar la sentencia emitida, ello con fundamento en lo prevenido por los artículos 308, fracción II, 309 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es de resolverse y se:
RESUELVE
ÚNICO. Se confirma la sentencia de 21 veintiuno de septiembre de 2020 dos mil veinte, emitida por el Magistrado de la Sala Especializada en el proceso administrativo número *****, por lo expuesto en el Considerando Quinto de la presente resolución.
Notifíquese, en su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; el Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el 13
Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el segundo de los mencionados, quienes firman4 con la Secretaria General de Acuerdos, Mariana Martínez Piña, quien da fe.
4 Estas firmas corresponden al Toca 326/20PL aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 10 diez de febrero de 2021 dos mil veintiuno.
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 10 diez de febrero de 2021 dos mil veintiuno.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 326/20PL interpuesto por el Director de lo Contencioso, adscrito a la Procuraduría Fiscal del Estado, dependiente y en representación de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado, en contra de la sentencia emitida por el Magistrado de la Sala Especializada, en el proceso administrativo número *****, en donde se decretó una nulidad para efectos.
TRÁMITE
I. Interposición. Por escrito presentado el 15 quince de octubre de 2020 dos mil veinte, se promovió recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 27 veintisiete de octubre de la pasada anualidad, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
III. Turno. El 10 diez de diciembre de 2020 dos mil veinte, se tuvo a la parte actora por desahogando la vista concedida, finalmente se ordenó remitir los autos al ponente.
CONSIDERANDO 2
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato, 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia, como se asentó en el proveído dictado el 27 veintisiete de octubre de la pasada anualidad.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. El recurrente invoca textualmente como agravios, los siguientes:
Primero. Causa agravio a mi representada la sentencia hoy recurrida (…) en virtud de que existe violación al artículo 299 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa (…) pues la resolutora es omisa en valorar objetivamente las pruebas que se acompañaron al escrito inicial de demanda. Lo anterior es así, pues no valoró en su amplitud las pruebas documentales en las que constan legales actos que dieron origen a la pena convencional y su cobro (…) en este tenor no debe perderse de vista que en el acta de audiencia del expediente administrativo de conciliación ***** de 4 de octubre, la actora solicitó lo siguiente (…), compute únicamente como plazo de sanción, a partir de 3
la fecha de notificación que se nos hizo del supuesto incumplimiento siento esta el 3 de septiembre del año en curso y hasta el día de ayer 3 de octubre de 2019 (…) Así en el convenio de 18 de octubre de 2019, dentro del procedimiento de conciliación se estableció de manera legal y conveniente por la partes lo siguiente: a) que la autoridad ahora demandada aplicaría la mecánica para el cálculo de las penas convencionales solo por el periodo de (sic) transcurrió de que sabedores del rechazo a la fecha de entrega; b) que la ahora demandante, se daba por enterada respecto de dicha mecánica y fecha de conocimiento; c) que el vehículo materia de la conciliación, ya había sido entregado por el proveedor y que la unidad había sido validada técnicamente por la Coordinación de Protección Civil (…) Bajo esta guisa, el A quo dejó de observar dichas documentales en su más estricto sentido jurídico, pues adujo erróneamente que la autoridad actúo Ad libitum, lo que es una apreciación inexacta, pues la deducción del monto generado por la pena convencional tiene un sustento legal y convencional entre las partes, mismo que por su naturaleza prevalece, toda vez que su contenido no es contrario a derecho, de comunión con una interpretación a contrario sensu de lo establecido por el artículo 1795 del Código Civil Federal (…) Ergo, la conclusión a la que llegó el A Quo resulta excesiva y agravia a mi representada, pues el contrato signado por las partes, no es contrario a derecho, mucho menos inobserva el principio de legalidad, máxime que la parte actora estaba consciente de la mecánica y procedimiento cálculo cobro de la pena convencional…
Segundo. (…) causa agravio a mi representada la sentencia hoy recurrida, en virtud de que existe violación al artículo 301, fracción I del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa (…) pues la resolutora realizó una interpretación excesiva y tendenciosa de dicho numeral (…) El A Quo, consideró que el hecho de ejecutar el cobro de la pena convencional sin realizar la determinación, constituyó un acto dictado fuera de procedimiento, consideración que se traduce en un exceso y desproporcionada interpretación para actualizar una figura de eminente carácter proteccionista y antiformalista. Lo anterior encuentra sustento en las pruebas aportadas por esta representación jurídica, pues de ellas se desprende que efectivamente sí existió para el cálculo y cobro de la pena convencional, misma que fue plasmada en el 4
contrato de adquisiciones, así como el análisis armónico de las constancias que dejaron de observarse objetivamente. En consecuencia, el cobro de la pena convencional, no puede considerarse como una determinación dictada fuera de procedimiento, para la empresa moral a la que le suple la queja deficiente, signó y acordó (…) los extremos establecidos en el contrato de adquisiciones (…) que celebró con mi representada (…) de los cuáles se desprende que la mecánica para el cobro resultaría de una deducción del pago que le adeude al proveedor, además de establecer el porcentaje y la mecánica del cálculo de la pena convencional…
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio de los disensos expuestos por el recurrente, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
1. *****, apoderada legal de la persona moral denominada «*****», Sociedad Anónima de Capital Variable, presentó demanda de nulidad en contra del acto administrativo consistente en la determinación y cobro por parte de la Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales de la pena convencional por la cantidad de $***** (*****), la cual fue deducida del pago total adeudado, derivado del Contrato de Adquisición y/o Prestación de Servicios ***** celebrado el 15 quince de mayo de 2019 dos mil diecinueve, entre la empresa actora y el Gobierno del Estado de Guanajuato, como resultado de la Licitación Pública Nacional ***** (*****).
2. Seguida la secuela procesal, el Magistrado de la Sala Especializada decretó la nulidad para los siguientes efectos:
5
…Del cobro (…) $***** (*****.) por concepto de pena convencional referente al pedido *****0; la cual será para el efecto siguiente: La autoridad demandada deberá dejar insubsistente cualquier determinación relativa a la pena convencional abordada en esta sentencia; Deberá emitir una nueva, donde de manera fundada y motivada razone el cálculo de la pena convencional en los términos del convenio conciliatorio de 18 dieciocho de octubre de 2019 dos mil diecinueve celebrado con la actora y; Notifique la determinación a la Sociedad Anónima de Capital Variable «*****» y haga lo conducente para otorgarle oportunidad de audiencia. Ahora, solo para el caso de que se determine que el monto que efectivamente corresponde cobrar por concepto de pena convencional sea menor al retenido a la Sociedad Anónima de Capital Variable «*****» (es decir, menor a $*****), la autoridad demandada deberá dar a conocer a la accionante la forma y en los plazos en que será reintegrado lo que le fue retenido en exceso, debiendo hacer todas las gestiones necesarias para su devolución.
3. Ante ese panorama, el Director de lo Contencioso, adscrito a la Procuraduría Fiscal del Estado, en representación de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado, presentó recurso bajo los agravios transcritos en el considerando que antecede.
QUINTO. Los disensos se analizarán de manera conjunta, pues se encuentran relacionados. Ello, de conformidad con lo establecido en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE 6
MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO1».
De los argumentos sintetizados se advierte que en consideración de quien representa a la autoridad demandada, de las pruebas presentadas en el proceso de origen se desprende que dentro del procedimiento de conciliación se estableció de manera legal y conveniente por la partes la mecánica para el cálculo de la pena convencional, que sería a partir de la fecha de notificación del incumplimiento, esto es, del 3 tres de septiembre al 3 tres de octubre de 2019 dos mil diecinueve, de igual forma expresa que la deducción del monto generado por la pena convencional tiene un sustento legal y convencional entre las partes, pactado en el contrato de adquisiciones, en consecuencia, el cobro de la dicha pena no puede considerarse como una determinación dictada fuera de procedimiento.
Este Pleno considera inoperantes2 los agravios antes señalados y, por ende, insuficientes para modificar o revocar la resolución que se recurre, como se demostrará enseguida.
En principio, tenemos que el recurso de reclamación es un medio de control que permite a las partes y al propio Tribunal rectificar determinaciones que no sean asertivas, o
1Tribunales Colegiados de Circuito, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta novena época, Tesis VI.2o.C. J/304, p. registro 167961. 2 AGRAVIOS INOPERANTES. LO SON AQUELLOS QUE SE SUSTENTAN EN PREMISAS FALSAS. Los agravios cuya construcción parte de premisas falsas son inoperantes, ya que a ningún fin práctico conduciría su análisis y calificación, pues al partir de una suposición que no resultó verdadera, su conclusión resulta ineficaz para obtener la revocación de la sentencia recurrida. Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, México, Tomo 3, p.1326, registro 2001825. 7
bien, reencauzar el proceso cuando el mismo por un yerro humano no se ha substanciado conforme a la norma y principios procesales aplicables, más aun dicho recurso permite una ulterior reflexión o análisis colegiado sobre el problema jurídico en debate.
Ahora bien, para que a través de dicho medio de defensa se pueda revocar o modificar un acuerdo o sentencia dictados por este Tribunal, es necesario que los agravios o disensos del recurrente sean atinentes y suficientes, esto es, que además de ser veraces, racionales y convictivos, se dirijan contra todos los extremos o motivos de la determinación que se combate, contrastando eficazmente esta última con el marco normativo aplicable.
Para un mejor entendimiento del asunto se relatarán los antecedentes de la materia del debate en el proceso de origen:
i. El 15 quince de mayo de 2019 dos mil diecinueve, el Gobierno del Estado de Guanajuato -a través de la Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales-, y la Sociedad Anónima de Capital Variable «*****» -a través de su representante legal-, celebraron un contrato de adquisiciones sobre los pedidos ***** y *****, obligándose Gobierno del Estado a pagar la cantidad de $***** (*****). Del contrato en comento se advierte que se estableció la obligación del proveedor de, en su caso, cubrir como pena convencional la cantidad que resulte de aplicar un 2% sobre el valor de los bienes no suministrados por cada semana o fracción de semana de 8
demora en los plazos pactados hasta su cabal cumplimiento.
ii. El 2 dos de julio de 2019 dos mil diecinueve, la Sociedad Anónima de Capital Variable «*****», entregó el camión de bomberos con número de serie vehicular *****6 y la ambulancia con número de serie vehicular ***** a la Dirección de Adquisiciones y Suministros de la Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales.
iii. A través del oficio *****, la Coordinadora General Administrativa de la Secretaría de Seguridad Pública informa al Director de Adquisiciones Suministros de la Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales, que la Coordinación Estatal de Protección Civil no recibirá a entera satisfacción el camión de bomberos forestal *****, ya que al estar previamente dado de alta en el padrón vehicular no podría ser considerado como nuevo.
iv. Derivado de lo anterior, a través del oficio *****, el Director de Adquisiciones y Suministros comunicó a «*****», que la Coordinación Estatal de Protección Civil no recibirá a entera satisfacción el camión de bomberos, concediéndole 5 días hábiles para reponer los bienes.
v. El 6 seis de septiembre de 2019 dos mil diecinueve, la representante legal de «*****» presentó ante la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas una solicitud de conciliación, derivado de la controversia suscitada con motivo del pedido *****.
vi. En audiencia de conciliación celebrada el 18 dieciocho de octubre de 2019 dos mil diecinueve, las partes llegaron a 9
los siguientes acuerdos: «Primero.- Que la Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, aplicará la mecánica para el cálculo de penas convencionales sobre la base de aplicar las penalidades solo por el periodo que transcurrió de que fueron sabedores del rechazo a la fecha de entrega. Segundo.- Que la empresa “*****”, se da por enterada respecto de dicha mecánica y fecha de conocimiento. De igual manera que solicitó el pago del vehículo entregado a la brevedad. Tercero.- Que el vehículo materia de la presente conciliación ya fue entregado por el proveedor y que dicha utilidad fue validada técnicamente por la Coordinación Estatal de protección Civil en cumplimiento a lo acordado en estas reuniones o actos.»
Bajo lo que antecede, de la sentencia que se impugna, se advierte que el Magistrado de la Sala Especializada, en esencia señaló y reconoció la existencia del convenio de conciliación que las partes realizaron ante la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado de Guanajuato, en donde se fijó que la pena convencional se cobraría del 3 tres de septiembre de 2019 dos mil diecinueve hasta el 3 tres de octubre del mismo año; sin embargo, el motivo de la nulidad, es que no le señaló a la justiciable de manera fundada y motivada, cómo se realizó el cálculo de la pena convencional, antes de realizar el descuento respectivo de la cantidad que le adeudaba.
Así, de la sentencia materia del recurso, se puede advertir que el Magistrado reconoció la existencia del convenio de conciliación que las partes realizaron, así como la pena convencional pactada en el contrato celebrado por las partes el 15 quince de mayo de 2019 dos mil diecinueve, entre la Dirección General de Recursos Materiales y Servicios Generales y la Sociedad Anónima de Capital Variable «*****», 10
del 2% sobre el valor de los bienes no suministrados por cada semana o fracción de semana de demora en los plazos pactados hasta su cabal cumplimiento.
Sin embargo, como refiere el Magistrado responsable, antes de realizar el descuento respectivo por concepto de pena convencional, en efecto la autoridad debió darle a conocer a la empresa actora, cómo realizó el cálculo y darle oportunidad de manifestar lo que considerara procedente.
Esto es así, pues no debemos olvidar, que todo acto de autoridad debe estar debidamente fundado y motivado, señalando claramente cuáles fueron los hechos, motivos y normas en que se basó la autoridad para tomar su decisión, haciendo patente que las partes interesadas han sido oídas y, en aquellos casos, en que las decisiones son recurribles, les proporciona la posibilidad de criticar la resolución y lograr un nuevo examen de la cuestión3.
Por todo ello, contrario a la apreciación de la autoridad que recurre, antes de realizar el descuento de la pena convencional debió hacerlo del conocimiento de la empresa actora, señalando cómo concluyó que la actora le adeudaba la cantidad de $***** (*****), por concepto de pena convencional, pues el deber de fundamentar y motivar
3 Cfr. Caso Apitz Barbera y otros (“Corte Primera de lo Contencioso Administrativo”) Vs. Venezuela, supra nota 121, párr. 78. Por su parte el Comité de Derechos Humanos consideró que cuando un tribunal de apelación se abstuvo de fundamentar por escrito la sentencia, ello reducía las posibilidades de éxito del acusado si solicitaba autorización para apelar ante un tribunal superior impidiéndole así hacer uso de un remedio adicional. Naciones Unidas, Comité de Derechos Humanos, Hamilton V. Jamaica, Communication No. 333/1988, CCPR/C/50/D/333/1988, 23 de marzo de 1994. 11
debidamente todo acto de autoridad es una de las «debidas garantías» incluidas en el artículo 8.1 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, para salvaguardar el derecho a un debido proceso.
En esta tesitura, se concluye que los agravios que esgrime quien representa a la demandada parten de una premisa falsa, como ya se mencionó, el Magistrado de la Sala Especializada, sí valoró debidamente las pruebas que fueron presentadas por las partes en el proceso de origen, consistentes en el contrato celebrado por las partes el 15 quince de mayo de 2019 dos mil diecinueve, así como lo estipulado en el convenio de conciliación celebrado ante la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado de Guanajuato, pues lo que exclusivamente le fue reprochado a la autoridad, es que realizó dicho cobro sin ningún procedimiento tendente a brindar certeza y seguridad jurídica al gobernado, esto es, sin señalar como fue realizado dicho calculo.
Ello se patentiza, con el hecho de que la sentencia no invalida la conciliación llevada a cabo con el actor con motivo de su retraso, ni impide que se le determine y cobre al mismo la pena convencional en sus términos pactada; dado que se dictó una sentencia para efectos de que la autoridad emita otra determinación siguiendo los parámetros de la misma; sin que de tal fallo se advierta afectación o incidencia alguna a lo pactado por las partes o a la propia autoridad en su intención de aplicar la pena pactada –indicando como arribó a su monto y permitiendo al actor su defensa previa-, de ahí la 12
inoperancia de un disenso que se basa en premisas incorrectas, que además no resulta atinente y suficiente para modificar o revocar el fallo reclamado.
Por lo tanto, y ante lo inoperante de los agravios, lo procedente es confirmar la sentencia emitida, ello con fundamento en lo prevenido por los artículos 308, fracción II, 309 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es de resolverse y se:
RESUELVE
ÚNICO. Se confirma la sentencia de 21 veintiuno de septiembre de 2020 dos mil veinte, emitida por el Magistrado de la Sala Especializada en el proceso administrativo número *****, por lo expuesto en el Considerando Quinto de la presente resolución.
Notifíquese, en su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; el Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el 13
Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el segundo de los mencionados, quienes firman4 con la Secretaria General de Acuerdos, Mariana Martínez Piña, quien da fe.
4 Estas firmas corresponden al Toca 326/20PL aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 10 diez de febrero de 2021 dos mil veintiuno.
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