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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 9 nueve de febrero de 2022 dos mil veintidós.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación Toca 574/21 PL interpuesto por el Director de lo Contencioso de la Subdirección General Jurídica adscrita al Servicio de Administración Tributaria del Estado de Guanajuato –autoridad demandada–, en contra de la sentencia emitida por la Magistrada de la Tercera Sala, en el proceso administrativo *****, en la que se decretó la nulidad del acto impugnado y se reconoce el derecho solicitado por la parte actora.
TRÁMITE
I. Interposición. Por escrito presentado el 27 veintisiete de septiembre de mayo de 2021 dos mil veintiuno, se promovió recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 24 veinticuatro de noviembre de la pasada anualidad, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
III. Turno. El 12 doce de enero de 2022 dos mil veintidós, se tuvo a la parte actora en el proceso de origen, por desahogando la vista concedida, y se ordenó remitir los autos al ponente.
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CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato, 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. El recurrente invoca textualmente como agravio, el siguiente:
«Primero. …la sentencia que se controvierte causa agravio (…) al considerar que el acto impugnado carece de una debida fundamentación y motivación, ello en virtud de que en el estado de cuenta donde se encuentra contenido el acto impugnado no se expresan las razones por las cuales se le determinó el crédito fiscal así como tampoco las operaciones aritméticas que se efectuaron para el cálculo del mismo. Sin embargo, se estima que se Órgano Jurisdiccional incorrecta e infundadamente desestimó las manifestaciones (…) en el sentido de que los 3
estados de cuenta (…) no son actos de molestia que afecten los derechos del contribuyente, pues los mismos resultan ser simples actos declarativos, que permiten la contribuyente revisar su situación fiscal…
Segundo. No obstante lo anterior, causa agravio la forma de resolver de la Sala (…) interpreta de manera incorrecta y aislada lo dispuesto en el artículo 41, párrafo quinto del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato (…) pasando inadvertido lo que dispone el primer párrafo, el cual es más que evidente que dicho pago de interese deriva de devolver el pago de lo indebido fuera del plazo establecido (…) el acto impugnado, fue anulado a partir de la sentencia que en esta instancia se recurre, luego entonces a partir de que dicha sentencia quede firme, y en caso de que la autoridad no dé cumplimiento a lo señalado en la sentencia al caso que nos ocupa, esto no ocurre, pues derivado de los plazos para cumplir las sentencias dictadas por el Tribunal, la autoridad solo cuenta con el término de 15 días, entonces es más que evidente que la devolución del pago de lo indebido se realizara dentro del término, en consecuencia son aplicables, pues en ningún momento se demuestra que se haya devuelto el pago de lo indebido fuera de los plazos que establece la ley…»
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio de los disensos expuestos por el recurrente, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
1. *****, presentó demanda en contra del cobro de: «TENENCIA Y REFRENDO 2021» emitido por el Sistema de Administración Tributaria del Estado.
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2. Seguida la secuela procesal, la Magistrada de la Tercera, decretó la nulidad total del acto impugnado y reconoció el derecho solicitado por la parte actora.
3. Ante ese panorama, la parte demandada, presentó recurso bajo los agravios transcritos en el considerando que antecede.
QUINTO. Estudio. Este Pleno considera inoperante el primer agravio que esgrime la parte recurrente, en virtud de las siguientes consideraciones jurídicas:
En esencia, señala quien recurre que le causa perjuicio la resolución, en virtud de que no se realizó un análisis exhaustivo del asunto sometido a su consideración, pues contrario a lo resuelto por la Magistrada, dicha autoridad no estaba obligada a cumplir con los elementos de validez establecidos en el artículo 137, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado de Guanajuato, pues los estados de cuenta no deben ser considerados actos administrativos que puedan ser impugnados.
En principio, tenemos que el recurso de reclamación es un medio de control que permite a las partes y al propio Tribunal rectificar determinaciones que no sean asertivas, o bien, reencauzar el proceso cuando el mismo por un yerro humano no se ha substanciado conforme a la norma y principios procesales aplicables, más aun dicho recurso permite una ulterior reflexión o análisis colegiado sobre el problema jurídico en debate. 5
Ahora bien, para que a través de dicho medio de defensa se pueda revocar o modificar un acuerdo o sentencia dictados por este Tribunal, es necesario que los agravios o disensos del recurrente sean atinentes y suficientes, esto es, que además de ser veraces, racionales y convictivos, se dirijan contra todos los extremos o motivos de la determinación que se combate, contrastando eficazmente esta última con el marco normativo aplicable.
Contrario a lo que argumenta la parte que recurre, es de explorado derecho que todos los actos de molestia emitidos por las autoridades administrativas, deben ser emitidos en principio por autoridad competente, así como cumplir con las formalidades del procedimiento que la norma establezca y estar fundados y motivados de conformidad con el artículo 16 constitucional, ello con la finalidad de darle certeza jurídica a los gobernados, tal como lo establece la siguiente tesis1, cuyo rubro y texto señalan:
«SEGURIDAD JURÍDICA. ALCANCE DE LAS GARANTÍAS INSTRUMENTALES DE MANDAMIENTO ESCRITO, AUTORIDAD COMPETENTE Y FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN, PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 16, PRIMER PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, PARA ASEGURAR EL RESPETO A DICHO DERECHO HUMANO. De las jurisprudencias 1a./J. 74/2005 y 2a./J. 144/2006, de la Primera y Segunda Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomos XXII, agosto de 2005, página
1 Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, décima época, registro 2005777, tesis IV.2o.A.50 K (10a.), página 2241. 6
107, de rubro: «PROCEDIMIENTO SEGUIDO EN UNA VÍA INCORRECTA. POR SÍ MISMO CAUSA AGRAVIO AL DEMANDADO Y, POR ENDE, CONTRAVIENE SU GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA.» y XXIV, octubre de 2006, página 351, de rubro: «GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA. SUS ALCANCES.», respectivamente, se advierte una definición clara del contenido del derecho humano a la seguridad jurídica, imbíbito en el artículo 16, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual consiste en que la persona tenga certeza sobre su situación ante las leyes, o la de su familia, posesiones o sus demás derechos, en cuya vía de respeto la autoridad debe sujetar sus actuaciones de molestia a determinados supuestos, requisitos y procedimientos previamente establecidos en la Constitución y en las leyes, como expresión de una voluntad general soberana, para asegurar que ante una intervención de la autoridad en su esfera de derechos, sepa a qué atenerse. En este contexto, de conformidad con el precepto citado, el primer requisito que deben cumplir los actos de molestia es el de constar por escrito, que tiene como propósito que el ciudadano pueda constatar el cumplimiento de los restantes, esto es, que provienen de autoridad competente y que se encuentre debidamente fundado y motivado. A su vez, el elemento relativo a que el acto provenga de autoridad competente, es reflejo de la adopción en el orden nacional de otra garantía primigenia del derecho a la seguridad, denominada principio de legalidad, conforme al cual, las autoridades sólo pueden hacer aquello para lo cual expresamente les facultan las leyes, en el entendido de que la ley es la manifestación de la voluntad general soberana y, finalmente, en cuanto a fundar y motivar, la referida Segunda Sala del Alto Tribunal definió, desde la Séptima Época, según consta en su tesis 260, publicada en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, Tomo VI, Materia Común, Primera Parte, página 175, de rubro: «FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN.», que por lo primero se entiende que ha de expresarse con exactitud en el acto de 7
molestia el precepto legal aplicable al caso y, por motivar, que también deben señalarse con precisión las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para su emisión, siendo necesario, además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, lo cual tiene como propósito primordial, confirmar que al conocer el destinatario del acto el marco normativo en que el acto de molestia surge y las razones de hecho consideradas para emitirlo, pueda ejercer una defensa adecuada ante el mismo. Ahora bien, ante esa configuración del primer párrafo del artículo 16 constitucional, no cabe asumir una postura dogmatizante, en la que se entienda que por el solo hecho de establecerse dichas condiciones, automáticamente todas las autoridades emiten actos de molestia debidamente fundados y motivados, pues la práctica confirma que los referidos requisitos son con frecuencia inobservados, lo que sin embargo no demerita el hecho de que la Constitución establezca esa serie de condiciones para los actos de molestia, sino por el contrario, conduce a reconocer un panorama de mayor alcance y eficacia de la disposición en análisis, pues en la medida en que las garantías instrumentales de mandamiento escrito, autoridad competente y fundamentación y motivación mencionadas, se encuentran contenidas en un texto con fuerza vinculante respecto del resto del ordenamiento jurídico, se hace posible que los gobernados tengan legitimación para aducir la infracción al derecho a la seguridad jurídica para asegurar su respeto, únicamente con invocar su inobservancia; igualmente se da cabida al principio de interdicción de la arbitrariedad y, por último, se justifica la existencia de la jurisdicción de control, como entidad imparcial a la que corresponde dirimir cuándo los referidos requisitos han sido incumplidos, y sancionar esa actuación arbitraria mediante su anulación en los procedimientos de mera legalidad y, por lo que atañe al juicio de amparo, a través de la restauración del derecho a la seguridad jurídica vulnerado.» 8
En el caso concreto, un requisito esencial y constitucional2 de los derechos irrestrictos es que la emisión de actos autoritarios sea por parte de la autoridad competente, así como estar fundados y motivados, por ello, tal como fue resuelto por la Magistrada para poder expedir el estado de cuenta denominado «PAGO DE TENENCIA Y REFRENDO VEHICULAR 2021 dos mil veintiuno», relativo al vehículo «Marca: *****», «Línea: *****», «Modelo: *****», con placas de circulación ***** y número de serie *****, dado de alta en el Registro Estatal Vehicular a nombre de *****, la autoridad que ahora recurre se encontraba constreñida en principio a señalar los ordenamientos legales que le dan atribuciones para expedir el estado de cuenta que contiene el referido crédito fiscal, ello, con la finalidad de darle certeza y seguridad jurídica respecto a lo actuado, esto es, que dicho acto de transgresión a su intimidad provenga de autoridad facultada, tenga motivo circunscrito y un referente normativo, caso contrario se trataría de un acto arbitrario llevado a cabo por personas aparentemente por muto propio, cabe destacar que dicha afectación se vio reflejada en la esfera jurídica de la justiciable al realizar el pago del dicho crédito fiscal, tal como se desprende el recibo denominado «PAGO DE CONTRIBUCIONES», número de folio *****, de 12 doce de abril de 2021 dos mil veintiuno, emitido por la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato.
2 De la Constitución Política para el Estado de Guanajuato, artículo 2. El Poder Público únicamente puede lo que la Ley le concede y el gobernado todo lo que ésta no le prohíbe. 9
Por lo tanto, si la autoridad no cumplió con su obligación de señalar los fundamentos y motivos para determinar el crédito fiscal, tal como fue resuelto por la Magistrada, es procedente decretar la nulidad de todo lo actuado.
En ese sentido, es evidente que con esa manifestación la parte recurrente no combatió frontal y directamente la consideración expresada en la sentencia recurrida y en la que se apoyó la Sala de origen para decretar la nulidad, lo cual torna inoperante el argumento que se analiza.
Dicho de modo diverso, si del contraste entre los razonamientos plasmados en la sentencia recurrida, con el agravio expuesto en el recurso de reclamación, se advierte que en este último la parte recurrente no combatió de modo alguno las consideraciones de la sentencia que se revisa; entonces, el mismo resulta inoperante, pues con su manifestación la parte recurrente incurre en imprecisión, lo cual revela la falta de eficacia para destruir las razones y fundamentos aportados por la Sala responsable.
El segundo agravio que esgrime quien recurre, este Pleno lo considera infundado, como se demostrará enseguida.
Contrario a lo que aduce la parte recurrente, sí es procedente la condena al pago de intereses, conforme a lo previsto en el Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, por los siguientes motivos y fundamentos. 10
En la especie, al decretarse en el proceso de origen la nulidad total del estado de cuenta denominado «PAGO DE TENENCIA Y REFRENDO VEHICULAR 2021 dos mil veintiuno», se determina como consecuencia que la cantidad erogada por la justiciable fue un pago de lo indebido previsto en el artículo 40 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato3, normatividad aplicable al caso concreto, dado que el pago fue efectuado el 12 doce de abril de 2021 dos mil veintiuno, esto es, una vez iniciada la vigencia del citado ordenamiento legal4, que enseguida se transcribe:
«Artículo 40. Las autoridades fiscales devolverán las cantidades pagadas indebidamente y las que procedan conforme a las leyes fiscales. En el caso de contribuciones que se hubieran retenido, la devolución se efectuará a los contribuyentes a quienes se les hubiera retenido la contribución de que se trate.
Si el pago de lo indebido se hubiera efectuado en cumplimiento de acto de autoridad, el derecho a la devolución en los términos de este artículo nace cuando dicho acto se anule.»
De la norma señalada se obtiene que la devolución de pago de lo indebido constituye un derecho del gobernado a través del cual se reincorporan a su patrimonio las cantidades que indebidamente pagó al fisco, por lo que no es lícito que el fisco retenga una cantidad que le fue pagada sin existir una obligación para ello.
3 Publicado en el Periódico Oficial Del Gobierno del Estado de Guanajuato, número 260, novena parte, del 30 treinta de diciembre del 2019 dos mil diecinueve, vigente a partir del 1 uno de septiembre del 2020 dos mil veinte, de conformidad con el artículo primero transitorio del citado decreto. 4 Publicado en el Periódico Oficial Del Gobierno del Estado de Guanajuato, número 260, novena parte, del 30 treinta de diciembre del 2019 dos mil diecinueve, vigente a partir del 1 uno de septiembre del 2020 dos mil veinte, de conformidad con el artículo primero transitorio del citado decreto. 11
Lo indebido del pago se actualiza al haberse decretado la nulidad del acto impugnado que obligó o conminó el pago a la parte actora. Por su parte, el artículo 41, del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, dispone textualmente:
«Artículo 41. Cuando los contribuyentes presenten una solicitud de devolución de un saldo a favor o de un pago de lo indebido, y la devolución se efectúe fuera del plazo establecido en el artículo 40, las autoridades fiscales pagarán intereses que se calcularán a partir del día siguiente al del vencimiento de dicho plazo conforme a la tasa prevista en los términos del artículo 38 de este Código que se aplicará sobre la devolución actualizada.
Cuando el contribuyente presente una solicitud de devolución que sea negada y posteriormente sea concedida por la autoridad en cumplimiento de una resolución dictada en un recurso administrativo o de una sentencia emitida por un órgano jurisdiccional, el cálculo de los intereses se efectuará a partir de:
I. Tratándose de saldos a favor o cuando el pago de lo indebido se hubiese determinado por el propio contribuyente, a partir de que se negó la autorización o de que venció el plazo de cuarenta días para efectuar la devolución; y
II. Cuando el pago de lo indebido se hubiese determinado por la autoridad, a partir de que se pagó dicho crédito.
Cuando no se haya presentado una solicitud de devolución de pago de lo indebido y la devolución se efectúe en cumplimiento a una resolución emitida en un recurso administrativo o a una sentencia emitida por un órgano jurisdiccional, el cálculo de los intereses se efectuará a partir de que se interpuso el recurso administrativo o, en su caso, la demanda del juicio respectivo, por los pagos efectuados con anterioridad a dichos supuestos. Por los pagos posteriores, el cálculo de los intereses será a partir de que se efectuó el pago.
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Cuando el fisco estatal deba pagar intereses a los contribuyentes sobre las cantidades actualizadas que les deba devolver, pagará dichos intereses conjuntamente con la cantidad principal objeto de la devolución actualizada. En el caso de que las autoridades fiscales no paguen los intereses a que se refiere este artículo, o los paguen en cantidad menor, se considerará negado el derecho al pago de los mismos, en su totalidad o por la parte no pagada, según corresponda.
En ningún caso los intereses a cargo del fisco estatal excederán de los que se causen en los últimos cinco años.
La devolución se aplicará primero a intereses y, posteriormente, a las cantidades pagadas indebidamente.
Para los efectos del artículo 38 y el presente artículo, cuando el contribuyente deba pagar recargos o las autoridades fiscales deban pagar intereses, la tasa aplicable en un mismo periodo mensual o fracción de este, será siempre la que esté en vigor al primer día del mes o fracción de que se trate, independientemente de que dentro de dicho periodo la tasa de recargos o de interés varíe.
Los intereses a pagar se computarán por cada mes o fracción que transcurra y se efectuará la retención correspondiente, siguiendo el procedimiento que para tal efecto establezca el SATEG mediante disposiciones de carácter general.» Énfasis añadido.
De conformidad con el citado artículo 41, a diferencia del código fiscal abrogado5, se advierte que cuando el contribuyente ha pagado un crédito fiscal determinado por la autoridad, y promueve en su contra los medios de defensa legales procedentes, de cuyo resultado obtiene una
5 De conformidad con el artículo 38 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, el 25 de noviembre de 2005, para el pago de intereses era menester la existencia de la previa solicitud de la cantidad entregada de manera indebida. 13
resolución firme, adquiere el derecho al pago de intereses sobre las cantidades actualizadas que deba devolver, a partir de que se interpuso la demanda, por los pagos efectuados con anterioridad a la presentación de ésta.
Para ello, se requiere que se haya examinado la legalidad de un crédito fiscal6 determinado por autoridad administrativa y se concluya que éste no debe subsistir, a fin de generar el derecho a recibir el pago de intereses por la cantidad pagada indebidamente, como en la especie acontece.
En el caso concreto, se materializa esta hipótesis porque la parte actora efectuó el pago de la sanción el 12 doce de abril de 2021 dos mil veintiuno y presentó de manera oportuna su demanda ante este órgano jurisdiccional, de la cual obtuvo la declaratoria de nulidad lisa y llana y vía consecuencia reconoció el derecho solicitado, por ende, tiene derecho a obtener del fisco el pago de intereses.
Por las relatadas consideraciones y razonamientos, lo procedente es confirmar la sentencia recurrida. Lo anterior encuentra su fundamento en el artículo 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
6 2 Definido en el artículo 44 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato de la siguiente forma: «El crédito fiscal es la obligación determinada en cantidad líquida conforme a las disposiciones vigentes en el momento de su nacimiento, siéndole aplicables las normas sobre procedimientos que se expidan con posterioridad, para efectos de su pago voluntario o del requerimiento del mismo en los términos de Ley.» 14
RESUELVE
PRIMERO. Se confirma la sentencia de 20 veinte de agosto de 2021 dos mil veintiuno, emitida en el proceso administrativo número *****, por los razonamientos expuestos en el Considerando Quinto que antecede.
Notifíquese, en su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón, el Magistrado de la Primera Sala; Gerardo Arroyo Figueroa; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el segundo de los mencionados, quienes firman7 con la Secretaria General de Acuerdos, Mariana Martínez Piña, quien da fe.
7 Estas firmas corresponden al Toca 574/21PL aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 9 nueve de febrero de 2022 dos mil veintidós.
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 23 veintitrés de febrero de 2022 dos mil veintidós.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación Toca 571/21 PL, interpuesto por el autorizado del Secretario del Gobierno del Estado de Guanajuato, en contra de la sentencia dictada por el Magistrado de la Segunda Sala, mediante la cual se decretó la nulidad de la resolución impugnada.
TRÁMITE
I. Interposición. El 22 veintidós de octubre de 2021 dos mil veintiuno, fue presentado el recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 18 dieciocho de noviembre de la pasada anualidad, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
III. Turno. El 4 cuatro de enero de 2022 dos mil veintidós, se tuvo a la parte actora; al Gobernador del Estado; al Coordinador de la Función Notarial; al Director del Periódico Oficial; a la Coordinadora de Archivo General de Notarías; y al Director General de Registros Públicos de la Propiedad y Notarías, por no desahogando la vista concedida, y se ordenó remitir los autos al ponente.
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CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato, 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. El autorizado del Secretario de Gobierno invoca textualmente lo siguiente:
«PRIMERO. …Causa agravio la resolución que se impugna (…) la Sala resolutora incurre en una indebida e ilegal aplicación del artículo 208 fracción I, incisos a, b, c, d, e y f del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa (…), el cuál fue aplicado de manera “supletoria” a la Ley del Notariado par el Estado de Guanajuato. Asimismo me agravia la inexacta aplicación del artículo 118 de la ley referida; por las razones que a continuación se exponen:
Para la aplicación supletoria de una norma respecto de otra, no basta que el ordenamiento legal a suplir establezca expresamente esa 3
posibilidad, indicando la ley o norma que puede aplicarse supletoriamente; ni tampoco basta que la ley a aplicarse supletoriamente o, aun estableciéndolas, no las desarrolle o las regule deficientemente. Para que opere la supletoriedad de una norma frente a la otra nuestro máximo Tribunal (…) ha sostenido que también debe concurrir, forzosamente y necesariamente, además de los mencionados, otros requisitos los cuales son: Que esa omisión o vacío legislativo haga necesaria la aplicación supletoria de la norma para solucionar la controversia o el problema jurídico planteado, sin que sea válido atender a las cuestiones jurídicas que el legislador no tuvo intención de establecer en la ley a suplir; y que, además, las normas aplicables supletoriamente no contraríen el ordenamiento legal a suplir, sino que sean congruentes con sus principios y con las bases que rigen específicamente la institución del que se trate.
Esto ha sido sostenido por la Segunda Sala (…) «SUPLETORIEDAD DE LAS LEYES. REQUISITOS PARA QUE OPERE» (…) Siguiendo con el criterio jurisprudencial, si bien es cierto, que el artículo 133 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa (…), se establece que, los procedimientos administrativos especiales creados y regulados como tales por otros ordenamientos, se regirán supletoriamente por el citado Código, cuando la ley que los regula no prevea la supletoriedad de otro ordenamiento, también lo es que dicha Ley sí contempla la cuestión jurídica en análisis, que el a quo pretende sea regulado supletoriamente.
Es decir, el objeto o alcance de la orden de visita erróneamente el H. Magistrado de origen funda la sentencia que se combate en un precepto del Código de la matera, cuando los requisitos que establece ese supletoriedad, no son requisitos establecidos en la Ley del Notariado para el Estado de Guanajuato, por lo que, no se justifica la aplicación del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa (…), pues la Ley del Notariado para el Estado de Guanajuato que regula el procedimiento especial de inspección y vigilancia de la función notarial, existe disposición expresa sobre los requisitos que debe reunir la orden y en ese sentido, la citada Ley regula de manera clara, completa y precisa la cuestión abordada por lo que no existe necesidad de acudir a la ley general como lo es el Código dela Matera, toda vez 4
que, no hay ausencia de reglamentación legislativa en la materia concreta; esto es, no hay una omisión o deficiencia de previsión en el texto de la ley especial, de la regulación sobre las ordenes de visita, luego entonces, no hay obligación de emplear técnicas sustitutivas como la supletoriedad del Código multicitado (…)
SEGUNDO. La (…) Sala (…) violentó los principios de congruencia y exhaustividad que rigen las sentencias (…) debe agotar en forma pormenorizada y cuidadosa cada uno de los planteamientos hechos por la partes, en el caso la demanda de nulidad (causa petendi), la contestación de la demanda y la propia resolución materia de análisis en juicio de nulidad, es decir, la resolución emitida en el procedimiento de responsabilidad notarial (…) haciendo pronunciamiento en las consideraciones sobre los hechos (…) en el caso concreto (…) determina la nulidad (…) por la sola circunstancia de que, en síntesis, la orden de visita supuestamente no cumplió con los requisitos que establece un artículo del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa (…), vulneró el principio de exhaustividad, pues no se ocupa de las acciones totales e integrales que se plasman en la resolución impugnada (…) debe conservarse el acto administrativo (…) por ser de interés público la función notarial y su ejercicio honesto, con respecto a la legalidad en todos los actos notariales, dado que si esto no es así, los particulares que ocurren a solicitar sus servicios estarán en grave riesgo de ser objeto de actuaciones ilegales, que les afecten su patrimonio, sus derechos o disposiciones de voluntad de terceros. (…) En síntesis la responsable no fijó en la resolución combatida en forma clara y precisa los puntos controvertidos tanto en la demanda de nulidad, la contestación y los que se desprenden de la propia resolución emitida en el procedimiento de responsabilidad notarial, donde se impuso como sanción la revocación del Fiat…
TERCERO. La resolución (…) transgrede el principio de suplencia de la queja, y que no se colman el caso que nos ocupa ninguno de los supuesto de la suplencia de la queja (…) se dicta en contravención a los dispuesto en el artículo 298 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa (…) pues se excede en señalar defensas no alegadas por la parte actora y trasgredir el principio de suplencia de la queja, ya 5
que no se colmaron en el caso que no ocupa ninguno de los supuestos previstos de la suplencia…
CUARTO. Contrario a lo señalado por el a quo en la sentencia, la orden de visita no forma parte del procedimiento que culminó con la resolución administrativa que impuso la sanción de revocación del Fiat, pues el citado procedimiento no comienza con la orden de visita y su notificación relativa, sino con la notificación del acuerdo que califica la visita respectiva en la que se ordena aperturar el procedimiento para imponer sanciones, tal como se desprende del artículo 126 de la Ley del Notariado para el Estado de Guanajuato, tan así es que no siempre la calificación de una visita culmina con la apertura del citado procedimiento; por lo que no existe razón para acepar que la orden pueda ser cuestionada como parte del procedimiento citado en función y con motivo de la emisión de la resolución aludida, de lo que se advierte que dicha impugnación es extemporánea y es improcedente al tratarse de un acto firme…»
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio de los agravios expuestos por el recurrente, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
1. *****, presentó demandada de nulidad en contra de la resolución emitida en el procedimiento administrativo de responsabilidad notarial número ***** el 20 veinte de enero de 2020 dos mil veinte, por Secretario de Gobierno del Estado de Guanajuato.
2. El proceso le tocó conocerlo y resolverlo al Magistrado de la Segunda Sala de este Tribunal, quien decretó la nulidad total de la resolución dictada en el procedimiento administrativo de responsabilidad notarial número*****. 6
3. Ante ese panorama, quien representa al Secretario de Gobierno del Estado de Guanajuato, presentó recurso bajo los agravios transcritos en el considerando que antecede.
QUINTO. Estudio. Los agravios, se analizarán en forma diversa a la que fueron planteados. Ello, de conformidad con lo establecido en la jurisprudencia del rubro: CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO1.
En el tercero de sus agravios en esencia señala quien recurre, que la resolución controvertida es violatoria del artículo 298 del Código de Materia, pues se excede en señalar defensas no alegadas por la parte actora y trasgredir el principio de suplencia de la queja, ya que no se colmaron en el caso alguno de los supuestos previstos de la suplencia.
Este Pleno considera infundado el agravio antes mencionado, en virtud de las siguientes consideraciones jurídicas:
Como premisa primigenia, se afirma que es deber de todo Juzgador interpretar integralmente la demanda interpuesta vinculándola con sus anexos, determinando el verdadero sentido de su autor, incluso ante sus eventuales imprecisiones o ambigüedades, armonizando así los datos
1 Tribunales Colegiados de Circuito, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta novena época, Tesis VI.2o.C. J/304, p. registro 167961. 7
presentados para dotar a las partes de una tutela jurisdiccional efectiva.
Lo anterior, no presupone que se esté en presencia de una suplencia de la queja, antes bien el Juzgador actúa en un sano ejercicio de interpretación integral para esclarecer los hechos y los puntos controvertidos por las partes.
Sirve de sustento a tal determinación interpretativa, la Jurisprudencia de rubro y texto siguientes:
«DEMANDA. COMO ACTO JURÍDICO ES SUSCEPTIBLE DE INTERPRETACIÓN INTEGRALMENTE. Es legal una sentencia cuando su dictado no se aparta de los hechos constitutivos de la controversia, sino que se apoya en una debida interpretación del escrito inicial de demanda, ocurso, que como cualquier otro acto jurídico es susceptible de interpretación cuando existen palabras contrarias. La interpretación de la demanda debe ser integral, a fin de que el juzgador armonice los datos en ella contenidos y fije un sentido que sea congruente con los elementos que la conforman, lo que se justifica plenamente, en virtud de que se entiende que el Juez es un perito en derecho, con la experiencia y conocimientos suficientes para interpretar la redacción oscura e irregular, y determinar el verdadero sentido y la expresión exacta del pensamiento de su autor que por error incurre en omisiones o imprecisión, tomando en cuenta que la demanda constituye un todo que debe analizarse en su integridad por la autoridad a efecto de dilucidar las verdaderas pretensiones sometidas a litigio2.»
Énfasis añadido.
2 Época: Novena; Registro: 171800; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXVI, agosto de 2007; Materia(s): Común; Tesis: I.3o.C.J/40; Página: 1240. 8
Además, es ilustrativa por su exacta analogía con el tema en discernimiento, la tesis que se cita a continuación:
«ACCIÓN. EL JUZGADOR DEBE INTERPRETAR EL ESCRITO DE DEMANDA EN ARMONÍA CON LAS PRUEBAS Y ANEXOS EN QUE SE SUSTENTA. Este tribunal ha establecido mediante criterio jurisprudencial (I.3o.C. J/40) de rubro: «DEMANDA. COMO ACTO JURÍDICO ES SUSCEPTIBLE DE INTERPRETACIÓN INTEGRALMENTE.», que de existir en el escrito de demanda palabras contrarias, el juzgador debe realizar una interpretación integral de la demanda para armonizar los datos en ella contenidos y fijar un sentido que sea congruente con los elementos que la conforman, a efecto de dilucidar las verdaderas pretensiones sometidas a litigio. Ahora, en una nueva reflexión, se debe establecer que para una debida integración de la acción no basta con que el juzgador realice una interpretación del contenido del escrito de demanda, sino que ésta se debe armonizar con las pruebas y anexos a la misma, al constituir la demanda y los documentos fundatorios de la acción un todo, de tal forma que si de los documentos anexos se desprende que alguno de los datos asentados en la demanda son incorrectos o inexactos, debido a un mero error mecanográfico, se resuelva sobre la acción efectivamente planteada. Sin que se pueda considerar que con dicha actuación se deje en estado de indefensión a la parte demandada, en virtud de que a ésta se le emplaza con la copia no sólo del escrito inicial de demanda sino también de las pruebas y anexos a la misma3.»
Bajo lo anterior, tenemos que la demandada de nulidad deberá estudiarse en su conjunto y no de manera aislada, aunque no guarde apego estricto a un silogismo, ya que basta con que se exprese con claridad la causa de pedir, señalándose cuál es la lesión o agravio que el justiciable estima le causa perjuicio, para que deba analizarse, pues de
3 Época: Décima; Registro: 160468; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación; Libro IV, enero de 2012, tomo 5; Materia(s): Civil; Tesis: I.3o.C.1009 C (9a); Página: 4282. 9
no hacerse así, se violaría en su perjuicio los derechos establecidos en los ordinales 14, 16 y 17 de nuestra Constitucional general y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos4.
Así, contrario a lo que argumenta la autoridad recurrente, del proceso de origen se advierte que *****, en el tercero de los concepto de impugnación señaló que la orden de visita *****, emitida por el –entonces– Secretario de Gobierno, no se expresa el objeto de la misma, tal como lo establece en el artículo 118 en sus fracciones de la I a la X, así como el último párrafo de la Ley del Notariado para el Estado de Guanajuato.
En esta línea de pensamiento, se concluye que el agravio antes mencionado es infundado, en principio como ya
4 El artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), en su apartado 1, refiere en lo conducente que toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los Jueces o Tribunales competentes, que lo ampare contra actos que violen sus derechos reconocidos por la Constitución, la ley o la propia convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales. Dicho artículo es de aplicación obligatoria en términos de lo dispuesto en los artículos 1 y 133 de nuestra Carta Magna. Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, considera que: « (…) para que el Estado cumpla lo dispuesto en el artículo 25 de la Convención no basta con que los recursos existan formalmente, sino que es preciso que tengan efectividad en los términos de aquel precepto. Dicha efectividad supone que, además de la existencia formal de los recursos, éstos den resultados o respuestas a las violaciones de derechos reconocidos, ya sea en la Convención, en la Constitución o por ley. La Corte ha reiterado que dicha obligación implica que el recurso sea idóneo para combatir la violación, y que sea efectiva su aplicación por la autoridad competente. En ese sentido, no pueden considerarse efectivos aquellos recursos que, por las condiciones generales del país o incluso por las circunstancias particulares de un caso dado, resulten ilusorios. Ello puede ocurrir, por ejemplo, cuando su inutilidad haya quedado demostrada por la práctica o por cualquier otra situación que configure un cuadro de denegación de justicia». Énfasis añadido. Véase Caso Usón Ramírez vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 20 veinte de noviembre de 2009 dos mil nueve. Páginas 35, 36 y 37. Consultable en el sitio electrónico oficial de la CIDH: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_207_esp.pdf 10
se mencionó es obligación de todo juzgador analizar de manera integral la demanda que presenten los justiciables; de igual forma se advierte que contrario a lo que arguye la autoridad que hoy recurre, el Magistrado de la Segunda Sala en la sentencia materia de debate no suplió la queja, pues, analizó el tercero de los concepto de impugnación que hizo valer la parte actora.
En el cuarto agravio aduce quien recurre que la causa perjuicio la resolución, pues, contrario a lo señalado por el Magistrado, la orden de visita no forma parte del procedimiento que culminó con la resolución administrativa, ello en virtud éste no comienza con la orden de visita y su notificación relativa, afirma que inicia con la notificación del acuerdo que califica la visita respectiva en el que se ordena iniciar el procedimiento para imponer sanciones por responsabilidad notarial, tal como se desprende del artículo 126 de la Ley del Notariado para el Estado de Guanajuato, finalmente señala que controvertir en el proceso administrativo la orden en comento, resulta extemporánea y por lo tanto improcedente al tratarse de un acto que ya está firme.
Este Pleno considera infundado el agravio antes mencionado, en virtud de las siguientes consideraciones jurídicas:
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Como puede advertirse de la segunda sección de la Ley del Notariado para el Estado de Guanajuato, la orden de visita es el instrumento iniciar una inspección general en las notarías, con la cual se pretende verificar el cumplimiento de las obligaciones que por su actividad deben cumplir los notarios públicos, la cual es el antecedente –en caso de no cumplir con las obligaciones notariales en la forma y términos de la Ley respectiva– para dar inicio al procedimiento para imponer sanciones por responsabilidad notarial, por ello, contrario a lo que aduce quien recurre, el justiciable puede controvertir la orden de visita, hasta que se dicte la resolución correspondiente, pues cuando se ordena la misma aun no le causa perjuicio.
Ello, pues es necesario que el acto o resolución impugnado irrogue una lesión a la esfera jurídica del justiciable, de manera definitiva; cuestión que no ocurre cuando los efectos del acto o resolución, aun cuando sean de carácter individual, resultan ser indirectos y que, para llegar a producir una afectación de manera directa, inmediata y real, es necesaria la expedición de una decisión ulterior que les otorgue definitividad, ésta última con el propósito de resolver de manera determinante la cuestión suscitada y cerrar la instancia administrativa. Esclarece lo anterior, la tesis cuyo rubro y texto señalan:
«RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUGNABLES A TRAVES DEL JUICIO DE NULIDAD, CARACTERISTICAS DE LAS. Las resoluciones definitivas que pueden impugnarse ante las Salas Regionales del Tribunal Fiscal de la Federación, en términos del artículo 23 de su ley orgánica, son aquéllas mediante las cuales la 12
autoridad administrativa define o da certeza a una situación legal o administrativa; de tal forma que quedan fuera de esa posibilidad aquellos otros actos a través de los cuales la autoridad administrativa solamente opina o solicita opinión, consulta o propone, investiga, constata o verifica hechos o situaciones sin decidir ni resolver la cuestión suscitada. No es óbice para lo anterior que el artículo 220 del Código Federal de Procedimientos Civiles, establezca que son resoluciones todos los decretos, autos y sentencias, pues dicha disposición se refiere nada más a las de carácter judicial, que son de naturaleza distinta a la de las resoluciones administrativas5.» Subrayado añadido.
Entonces, los actos intraprocesales emitidos antes y durante un procedimiento administrativo –como actos que no ponen fin al mismo– no constituyen resoluciones definitivas, lo que implica que el proceso administrativo dichos se actos son improcedente, si se impugnan de forma autónoma o destacada, pues al tratarse de actuaciones dictadas dentro de actos procedimentales, no generan por sí mismos afectación inmediata e irreparable al particular, pues aún no sabe si será sancionado.
Por ello, como ocurrió en la especie hasta que se dicte la resolución definitiva y que trae aparejada como en el caso la imposición de una sanción6 se pueden hacer valer todas las violaciones cometidas durante el procedimiento, es decir, aquellas cometidas en los actos que le anteceden. Al efecto, es aplicable por símil o analogía al caso concreto, la jurisprudencia intitulada: «PROCEDIMIENTOS EN FORMA DE
5 Tesis sustentada por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, correspondiente a la Octava Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo VII, Marzo de 1991 mil novecientos noventa y uno, visible a página 206. 6 Consistente en la sanción administrativa de revocación del fíat. 13
JUICIO SEGUIDOS POR AUTORIDADES DISTINTAS DE TRIBUNALES A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 114, FRACCIÓN II, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY DE AMPARO. SU CONCEPTO COMPRENDE TANTO AQUELLOS EN QUE LA AUTORIDAD DIRIME UNA CONTROVERSIA ENTRE PARTES CONTENDIENTES, COMO LOS PROCEDIMIENTOS MEDIANTE LOS QUE LA AUTORIDAD PREPARA SU RESOLUCIÓN DEFINITIVA CON INTERVENCIÓN DEL PARTICULAR.7»
No debemos olvidar que la orden de visita debe cumplir con todos las formalidades de un acto de molestia, pues de su resultado, es que la unidad administrativa, inicia el procedimiento de responsabilidad, por ello, desde su emisión ésta debe generar certeza jurídica en el justiciable, sin que haya la menor duda respecto a la confección, la cual debe contener los elementos esenciales que todo orden de visita debe contener, y ser emitida por una por la autoridad competente.
Esto es, la orden de visita constituye indudablemente un acto de autoridad administrativa, concretamente en el caso, ya que ella entraña una manifestación unilateral y externa de voluntad, en la que se expresa la decisión del Secretario de Gobierno que la emite para introducirse a través de sus inspectores en las en las oficinas de la notaría designada en la orden; la cual es un acto jurídico permitido por de manera específica en la Ley del Notariado para el Estado de Guanajuato, cuando tenga como finalidad cerciorarse que las notarías funcionen con regularidad y con sujeción a lo dispuesto en la Ley en comento, su reglamento
7 Tesis 2a./J. 22/2003, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XVII, abril de 2003 dos mil tres, visible a página 196 Registro digital 184435. 14
y demás disposiciones aplicables; sin embargo, la legalidad de la orden como de la visita misma se encuentran sujetas a reglas que establece no solo la Ley del Notariado para el Estado de Guanajuato, también la Carta Magna la cual dispone claramente en el artículo 16 que las visitas domiciliarias deben ser emitida por escrito, por autoridad competente y constar el fundamento legal así como el motivo por el cual se expide.
Los agravios primero y segundo, se analizarán en forma conjunta al encontrarse relacionados. Ello, de conformidad con lo establecido en la jurisprudencia del rubro: CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO8.
En esencia señala quien recurre que la sentencia de origen le causa perjuicio, pues el Magistrado de la Segunda Sala, no debió aplicar el artículo 208 fracción I, incisos a, b, c, d, e y f del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, de manera «supletoria» a la Ley del Notariado para el Estado de Guanajuato, resultando así inexacta la aplicación del artículo 118 de la Ley referida; arguye que no es procedente la supletoriedad, porque no basta que el ordenamiento legal a suplir establezca expresamente esa posibilidad, indicando la ley o norma que puede aplicarse supletoriamente; ni tampoco basta que la Ley a aplicarse supletoriamente o, aun estableciéndolas, no las desarrolle o las regule
8 Tribunales Colegiados de Circuito, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta novena época, Tesis VI.2o.C. J/304, p. registro 167961. 15
deficientemente, en su consideración para que opere la supletoriedad de una norma frente a la otra es necesario esa omisión o vacío legislativo haga necesaria la aplicación supletoria de la norma para solucionar la controversia o el problema jurídico planteado, sin que sea válido atender a las cuestiones jurídicas que el legislador no tuvo intención de establecer en la ley a suplir.
Quien resuelve considera infundados los agravios que esgrime el recurrente en atención a las siguientes consideraciones jurídicas:
El artículo 133 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, establece claramente que en los procedimientos administrativos especiales creados y regulados como tales por otros ordenamientos, se regirán supletoriamente por el presente Código, cuando la ley que los regula no prevea la supletoriedad de otro ordenamiento.
En la especie, el Magistrado de la Segunda Sala, más que aplicar de manera supletoria el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, le sirvió como complemento de la norma genérica, pues, de la segunda sección de la Ley del Notariado para el Estado de Guanajuato, concretamente el artículo 118 en sus fracciones de la I al X, se advierte que claramente establece los requisitos y formalidades que deben regir en las visitas de inspección cuando se realizan de manera ordinaria, cuya principal formalidad es que la orden 16
visita de inspección general se notifique al notario por la unidad administrativa que corresponda de la Secretaría de Gobierno, por escrito, con anticipación de por lo menos cinco días hábiles a la misma, que sea suscrita por el Secretario de Gobierno y en la que se expresará: nombre del notario, número de la notaría a visitar, así como la fecha y hora de inicio de realización de la visita y el objeto, que en el caso de la inspección general lo propia norma establece que exclusivamente se podrá verificar y revisar lo siguiente:
I. Si el notario cuenta con fíat debidamente expedido, que éste se encuentra a la vista del público en la notaría y que en el mismo se señala el número de notaría y su adscripción;
II. Que el notario cuenta con sello con las características que se señalan en esta Ley y en su reglamento y que el mismo está debidamente registrado ante la unidad administrativa que corresponda de la Secretaría de Gobierno;
III. Si la firma y rúbrica que utiliza el notario son las que tiene registradas y autorizadas según lo dispuesto por esta Ley;
IV. Que la oficina notarial se identifica con un letrero en que se contienen el número de la notaría y el nombre y apellidos del notario. El letrero deberá ubicarse en lugar visible en el exterior de la oficina notarial;
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V. Sí en la oficina notarial existe información visible sobre el horario de atención al público;
VI. Que los tomos del protocolo están numerados progresivamente, debidamente encuadernados, que contienen razón de apertura y cierre, y que sus folios se encuentran glosados progresivamente;
VII. Si los instrumentos notariales están numerados progresivamente, que contienen la fecha de elaboración, que se encuentran autorizados preventivamente y, en su caso, definitivamente en términos de esta Ley y que no contienen raspaduras o enmendaduras;
VIII. Que el notario cuenta con apéndices integrados de conformidad con esta Ley;
IX. Si existe índice de los instrumentos notariales según lo preceptuado por esta Ley; y
X. Que el notario cuenta con certificación notarial vigente.
Como puede advertirse el artículo 208 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como el artículo 16 de nuestra Carta Magna, contienen los elementos esenciales que debe contener una orden de visita en un procedimiento 18
administrativo de inspección o verificación, realizado por una autoridad administrativa como en la especie ocurrió.
Los anteriores requisitos, son un deber de las autoridades al emitir un acto de molestia, es decir, tienen la obligación respetar las «debidas garantías» incluidas en el artículo 8.1 la Convención Interamericana de Derechos Humanos, para salvaguardar el derecho a un debido proceso.
Es de explorado derecho que todo orden de visita o verificación al ser un acto de molestia, para llevarla a cabo debe cumplir con ciertos requisitos, de entre los que destaca el relativo a la precisión de su objeto, el cual ha de entenderse no sólo como un propósito o un fin que da lugar a la facultad verificadora de la autoridad correspondiente, sino también como una cosa, elemento, tema o materia; es decir, el objeto de una orden constituye la delimitación del actuar de la autoridad, a fin de determinar dónde empezarán y dónde terminarán las actividades que ha de realizar durante la verificación correspondiente, dado que la determinación del objeto configura un acto esencial para la ejecución de las facultades de inspección de la autoridad administrativa, pues tiende a especificar la materia de los actos que ejecutará; luego, para que la autoridad cumpla ese deber, es necesario que en la orden respectiva precise el rubro a inspeccionar y su fundamento legal, a fin de que la persona en este caso el notoria, conozca las obligaciones a su cargo que van a revisarse, en acatamiento a la garantía de seguridad jurídica prevista en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 19
Así, si la autoridad competente dicta una orden, resulta lógico y exigible que contenga todos los elementos legales, que lo facultan para emitir el acto de molestia, ello para darle certeza jurídica al justiciable. Apoya el razonamiento anterior la siguiente tesis9 cuyo rubro y texto señalan:
SEGURIDAD JURÍDICA. ALCANCE DE LAS GARANTÍAS INSTRUMENTALES DE MANDAMIENTO ESCRITO, AUTORIDAD COMPETENTE Y FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN, PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 16, PRIMER PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, PARA ASEGURAR EL RESPETO A DICHO DERECHO HUMANO. De las jurisprudencias 1a./J. 74/2005 y 2a./J. 144/2006, de la Primera y Segunda Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomos XXII, agosto de 2005, página 107, de rubro: «PROCEDIMIENTO SEGUIDO EN UNA VÍA INCORRECTA. POR SÍ MISMO CAUSA AGRAVIO AL DEMANDADO Y, POR ENDE, CONTRAVIENE SU GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA.» y XXIV, octubre de 2006, página 351, de rubro: «GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA. SUS ALCANCES.», respectivamente, se advierte una definición clara del contenido del derecho humano a la seguridad jurídica, imbíbito en el artículo 16, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual consiste en que la persona tenga certeza sobre su situación ante las leyes, o la de su familia, posesiones o sus demás derechos, en cuya vía de respeto la autoridad debe sujetar sus actuaciones de molestia a determinados supuestos, requisitos y procedimientos previamente establecidos en la Constitución y en las leyes, como expresión de una voluntad general soberana, para asegurar que ante una intervención de la autoridad en su esfera de derechos, sepa a qué atenerse. En este contexto, de conformidad con el precepto citado, el primer requisito que deben
9 Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, décima época, registro 2005777, tesis IV.2o.A.50 K (10a.), página 2241.
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cumplir los actos de molestia es el de constar por escrito, que tiene como propósito que el ciudadano pueda constatar el cumplimiento de los restantes, esto es, que provienen de autoridad competente y que se encuentre debidamente fundado y motivado. A su vez, el elemento relativo a que el acto provenga de autoridad competente, es reflejo de la adopción en el orden nacional de otra garantía primigenia del derecho a la seguridad, denominada principio de legalidad, conforme al cual, las autoridades sólo pueden hacer aquello para lo cual expresamente les facultan las leyes, en el entendido de que la ley es la manifestación de la voluntad general soberana y, finalmente, en cuanto a fundar y motivar, la referida Segunda Sala del Alto Tribunal definió, desde la Séptima Época, según consta en su tesis 260, publicada en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, Tomo VI, Materia Común, Primera Parte, página 175, de rubro: «FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN.», que por lo primero se entiende que ha de expresarse con exactitud en el acto de molestia el precepto legal aplicable al caso y, por motivar, que también deben señalarse con precisión las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para su emisión, siendo necesario, además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, lo cual tiene como propósito primordial, confirmar que al conocer el destinatario del acto el marco normativo en que el acto de molestia surge y las razones de hecho consideradas para emitirlo, pueda ejercer una defensa adecuada ante el mismo. Ahora bien, ante esa configuración del primer párrafo del artículo 16 constitucional, no cabe asumir una postura dogmatizante, en la que se entienda que por el solo hecho de establecerse dichas condiciones, automáticamente todas las autoridades emiten actos de molestia debidamente fundados y motivados, pues la práctica confirma que los referidos requisitos son con frecuencia inobservados, lo que sin embargo no demerita el hecho de que la Constitución establezca esa serie de condiciones para los actos de molestia, sino por el contrario, conduce a reconocer un panorama de mayor alcance y eficacia de la disposición en análisis, pues en la medida en que las garantías instrumentales de mandamiento escrito, autoridad competente y fundamentación y motivación mencionadas, se encuentran contenidas en un texto con fuerza vinculante respecto del resto del ordenamiento jurídico, se hace 21
posible que los gobernados tengan legitimación para aducir la infracción al derecho a la seguridad jurídica para asegurar su respeto, únicamente con invocar su inobservancia; igualmente se da cabida al principio de interdicción de la arbitrariedad y, por último, se justifica la existencia de la jurisdicción de control, como entidad imparcial a la que corresponde dirimir cuándo los referidos requisitos han sido incumplidos, y sancionar esa actuación arbitraria mediante su anulación en los procedimientos de mera legalidad y, por lo que atañe al juicio de amparo, a través de la restauración del derecho a la seguridad jurídica vulnerado. Énfasis añadido.
Bajo las anteriores premisas se concluye que era obligación del entonces Secretario de Gobierno del Estado de Guanajuato, señalar en la orden de visita de inspección general número ******, de manera específica cual era el objeto de la misma, de los contemplados en las fracciones de la I a la X del artículo 118 de la Ley del Notariado para el Estado de Guanajuato, no como en la especie lo hizo10.
Por lo tanto, este Pleno advierte que en la orden de visita no se delimitó el actuar de la autoridad al no señalar el objeto de revisión, por lo tanto, como fue resuelto por el Magistrado, afecto todo el procedimiento para imponer sanciones por responsabilidad notarial.
En ese orden de ideas, ante lo infundado de los agravios, lo procedente es confirmar la sentencia recurrida.
10 «…se ordena practicar la visita de inspección general a la Notaria Pública a su cargo, por el periodo comprendido entre los años 2013 y 2014, con objeto de verificar el cumplimiento de la función notarial que le ha sido encomendada de acuerdo con los requisitos previstos en la normatividad aplicable…» 22
Lo anterior tiene su fundamento en el artículo 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; en mérito de lo expuesto y fundado, es de resolverse y se:
RESUELVE
ÚNICO. Se confirma la sentencia emitida 30 treinta de septiembre de 2021 dos mil veintiuno, en el proceso número *****, acorde a lo expuesto en el Considerando Quinto de esta resolución
Notifíquese, en su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; el Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el segundo de los mencionados, quienes firman11 con la Secretaria General de Acuerdos, Mariana Martínez Piña, quien da fe.
11 Estas firmas corresponden al Toca 571/21 PL, aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 23 veintitrés de febrero de 2022 dos mil veintidós.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 9 nueve de marzo de 2022 dos mil veintidós.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 570/21PL interpuesto por el Director de lo Contencioso de la Subdirección General Jurídica adscrita al Servicio de Administración Tributaria del Estado de Guanajuato, en representación del Director Regional de Auditoria Fiscal “A”, adscrito al citado órgano desconcentrado, en contra de la sentencia emitida por el Magistrado de la Segunda Sala, en el proceso administrativo número *****, en la que se decretó la nulidad total del acto impugnado.
TRÁMITE
I. Interposición. Por escrito presentado el 25 veinticinco de octubre de 2021 dos mil veintiuno, se promovió recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 22 veintidós de noviembre de la presente anualidad, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
III. Turno. El 19 diecinueve de enero de 2022 dos mil veintidós, se tuvo a la parte actora en el proceso de origen, por desahogando la vista concedida, y se ordenó remitir los autos al ponente. 2
CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato, 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. El recurrente invoca textualmente como agravio, el siguiente:
«Único. …Causa agravio a mi representada la sentencia impugnada (…) toda vez que viola los artículos 298, 299 fracciones I y III del Código de Procedimiento y Justicia administrativa (…), pues la misma no cumple con los principios de legalidad, congruencia, exhaustividad, legalidad y seguridad jurídica que rigen en a las sentencia.
Así, la Sala interpreta de manera incorrecta lo dispuesto por el artículo 4, fracción XIV, así como su penúltimo y último párrafo de la Ley de Hacienda para el Estado de Guanajuato (…) al dictar la sentencia recurrida, la responsable aplica incorrecta y a favor de la parte actora el 3
citado precepto legal (…) son incorrectas (…) al señalar que con base en dicho precepto legal la fiscalizador tenía la obligación legal de fiscalizar en la contabilidad presentada por la contribuyente, si se encontraban registradas o no erogaciones que se hubiesen realizado por concepto de despensas en dinero o especie, y en su caso detallar o pormenorizar si los mismos rebasaban o no el 40% del salario base, con el fin de considerar si dichos conceptos se encontraban excluidos del impuesto sobre nómina.
Cabe precisar que el A quo pasa por alto el principio de autodeterminación de las contribuciones establecidas en el artículo 11 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, el cual dispone que corresponde a los contribuyente determinar contribuciones a su cargo, salvo disposición expresa en contrario, es decir, es en ellos, en quien recae la obligación de determinar, en cantidad líquida, las contribuciones a enterar, mediante operaciones matemáticas encaminadas a fijar su importe, ya que dicha autodeterminación parte de un principio de buena fe, el cual permite al contribuyente autodeterminarse no se trata de un derecho a favor del contribuyente, sino de una modalidad relativa a que el mismo cumpla con las obligaciones fiscales a que esa afecto, cuya atención y cumplimiento supervisa la autoridad fiscal, como sucedió en el presente asunto, ya que dentro del procedimiento de fiscalización mi representada solo se avocó a la revisión de la contabilidad proporcionada por la propia contribuyente.
Por lo tanto, la resolución impugnada cumple cabalmente con el requisito de debía fundamentación y motivación, previsto en el artículo 137, fracción IV del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa (…) contrario a lo sostenido por la demandante, la autoridad fiscalizadora con toda claridad indicó (…), el desglose de los meses y ejercicios sujetos a revisión del impuesto sobre nóminas efectuados por éste (…) tomando como base los papeles de trabajo de la contribuyente revisada, los cuales coinciden con la documentación comprobatoria consistente en los recibos de nómina, documentación proporcionada por la propia contribuyente, por lo que respecta a la base gravable del impuesto referido en el período sujeto a revisión, sin que mi representada tuviera obligación de circunstanciar, pormenorizar 4
o detallar si las erogaciones registradas en contabilidad se encontraban o no excluidas de pago del impuesto sobre nómina (…) por ello la resolución impugnada no se encuentra motivada en que de la contabilidad y papeles de trabajo proporcionados por la contribuyente se hubieran detectado errores o imprecisiones entre la contabilidad y las operaciones realmente efectuadas, circunstancia que sí obligaría a mi mandante a realizar una motivación exhaustiva como lo señala responsable (…)
…el A quo intenta trasladar a la fiscalizadora una obligación que no le corresponde, y más aún que el precepto legal con el cual funda y motiva su sentencia no le es aplicable a mi representa, ni mucho menos señala como obligación para la fiscalizadora de que se cerciorara si se encontraba o no erogaciones que se hubiesen realizado por concepto de despensas en dinero o en especie, y en su caso detallar o pormenorizar si los mismos rebasan o no el 40% del salario base para poder determinar si se encontraban excluidos del pago de impuesto sobre nóminas, realizando una franca violación al principio de autodeterminación de las contribuciones, señalado en el artículo 11 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato…»
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio del disenso expuesto por el recurrente, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
1. El representante legal de a persona moral *****., promovió proceso administrativo en contra de la resolución contenida en el oficio *****, de 20 veinte de noviembre de 2015 dos mil quince.
2. Seguida la secuela procesal, el Magistrado de la Segunda Sala, decretó la nulidad total de la resolución impugnada. 5
3. Ante ese panorama, quien representa a la parte demandada, presentó recurso bajo el agravio transcrito en el considerando que antecede.
QUINTO. Estudio. Este Pleno considera inoperantes1 los agravios que esgrime el recurrente conforme a la jurisprudencia del siguiente rubro: «AGRAVIOS INOPERANTES EN LA REVISIÓN. SON AQUELLOS QUE SÓLO PROFUNDIZAN O ABUNDAN EN LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN, SIN COMBATIR LAS CONSIDERACIONES DE LA SENTENCIA RECURRIDA».
En esencia, señala quien recurre que le causa perjuicio la resolución, en su consideración la misma no cumple con los principios de legalidad, congruencia, exhaustividad, legalidad y seguridad jurídica que rigen en a las sentencias, al interpretar de manera incorrecta el numeral 4, en su fracción XIV, así como su penúltimo y último párrafo de la Ley de Hacienda para el Estado de Guanajuato, arguye quien recurre que con la interpretación del Magistrado de origen, se traslado a la fiscalizadora una obligación que no le corresponde, esto es, si en los pagos de la contribuyente se encontraba o no erogaciones que se hubiesen realizado por concepto de despensas en dinero o en especie, y en su caso detallar o pormenorizar si los mismos rebasan o no el 40% del salario base para poder determinar si se encontraban excluidos del pago de impuesto sobre nóminas, manifiesta quien recurre que dicha interpretación por alto el principio de autodeterminación de las contribuciones establecidas en el artículo 11 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, el
1 Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tesis la. /J. 85/2008, tomo XXVIIJ, página 144. 6
cual dispone que corresponde a los contribuyente determinar contribuciones a su cargo, salvo disposición expresa en contrario, es decir, es en ellos, en quien recae la obligación de determinar, en cantidad líquida, las contribuciones a enterar, mediante operaciones matemáticas encaminadas a fijar su importe, ya que dicha autodeterminación parte de un principio de buena fe, pues, dentro del procedimiento de fiscalización su representada solo se avocó a la revisión de la contabilidad proporcionada por la propia contribuyente, por lo lo tanto, concluye que la resolución impugnada cumple cabalmente con el requisito de debía fundamentación y motivación, previsto en el artículo 137, fracción IV del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En principio, tenemos que el recurso de reclamación es un medio de control que permite a las partes y al propio Tribunal rectificar determinaciones que no sean asertivas o bien, reencauzar el proceso cuando el mismo por un yerro humano no se ha substanciado conforme a la norma y principios procesales aplicables.
Para que a través de dicho medio de defensa se pueda revocar o modificar un acuerdo o sentencia dictados por este Tribunal, es necesario que los agravios o disensos del recurrente sean atinentes y suficientes, esto es, que además de ser veraces, racionales y convictivos, se dirijan contra todos los extremos o motivos de la determinación que se combate, contrastando eficazmente esta última con el marco normativo aplicable. 7
Ahora bien, por principios de congruencia y exhaustividad, en forma genérica, se entiende que el juzgador deberá dictar su resolución acorde a lo solicitado por las partes, sin llegar al extremo de obligar a los órganos jurisdiccionales a referirse expresamente en sus fallos, renglón a renglón, punto a punto, a todo lo controvertido en el proceso, cuando ello sea intrascendente para el resultado del juicio o no atiende al fondo del debate, pues también se deberá ponderar una administración de justicia pronta y expedita.
Sirve de sustento a lo anterior, la siguiente Jurisprudencia2:
«GARANTÍA DE DEFENSA Y PRINCIPIO DE EXHAUSTIVIDAD Y CONGRUENCIA. ALCANCES. La garantía de defensa y el principio de exhaustividad y congruencia de los fallos que consagra el artículo 17 constitucional, no deben llegar al extremo de permitir al impetrante plantear una serie de argumentos tendentes a contar con un abanico de posibilidades para ver cuál de ellos le prospera, a pesar de que muchos entrañen puntos definidos plenamente, mientras que, por otro lado, el propio numeral 17 exige de los tribunales una administración de justicia pronta y expedita, propósito que se ve afectado con reclamos como el comentado, pues en aras de atender todas las proposiciones, deben dictarse resoluciones en simetría longitudinal a la de las promociones de las partes, en demérito del estudio y reflexión de otros asuntos donde los planteamientos verdaderamente exigen la máxima atención y acuciosidad judicial para su correcta decisión. Así pues, debe establecerse que el alcance de la garantía de defensa en relación con el principio de exhaustividad y congruencia, no llega al
2 Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, registro 187528, tomo XV, Marzo de 2002, tesis: VI.3o.A. J/13, página 1187. 8
extremo de obligar a los órganos jurisdiccionales a referirse expresamente en sus fallos, renglón a renglón, punto a punto, a todos los cuestionamientos, aunque para decidir deba obviamente estudiarse en su integridad el problema, sino a atender todos aquellos que revelen una defensa concreta con ánimo de demostrar la razón que asiste, pero no, se reitera, a los diversos argumentos que más que demostrar defensa alguna, revela la reiteración de ideas ya expresadas.»
Atendiendo a lo que precede, y contrario a las apreciaciones del recurrente, el Magistrado cumple en su sentencia con los principios de congruencia y exhaustividad, en vinculación directa con los artículos 298, 299 y 300, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en virtud de que ponderó lo argumentado por las partes y dio prioridad a los conceptos de impugnación que atienden el fondo del debate.
En la especie, de la sentencia que se recurre, se desprende que el Magistrado de la Segunda Sala, en síntesis resolvió lo siguiente:
«…Del análisis a la determinación del crédito fiscal de 20 veinte de noviembre de 2015 dos mil quince, contenido en el oficio ******, se advierte que la autoridad fiscal con fundamento –entre otros- en los artículos 3, 4 primer párrafo, fracción IX, de la Ley de Hacienda para el Estado de Guanajuato, determinó como base gravable del Impuesto Sobre Nómina según papeles de trabajo proporcionados por la contribuyente revisada -por el periodo revisado-, que describe en forma mensual de la siguiente manera:
AÑO Y MES REMUNERACIONES LA TRABAJO PERSONAL SUBORDINADO SEGÚN PAPELES DE TRABAJO MENOS REMUNERACIONES AL TRABAJO PERSONAL SUBORDINADO EXENTAS BASE 2% SOBRE NÓMINA 2014
$
$
$ ENERO
285,107
37,820
247,287 FEBRERO
285,504
37,708
247,796 9
MARZO
295,578
39,446
256,132 ABRIL
369,868
31,738
338,130 MAYO
369,068
51,524
317,544 JUNIO
291,252
39,310
251,942 JULIO
289,305
42,610
246,695 AGOSTO
361,186
54,142
307,044 SEPTIEMBRE
280,052
40,680
239,372 OCTUBRE
342,783
51,222
291,561 NOVIEMBRE
273,841
40,882 2
32,256 TOTAL
3,442,841
467,082 2,975,759
Concluyendo que del total de las remuneraciones por concepto de trabajo personal subordinado para el cálculo de la base del referido impuesto, se describen de la siguiente manera:
CONCEPTO ENERO FEBRER O MARZO ABRIL MAYO JUNIO SUBTOTA L PERCEPCION ES SUELDOS Y VALES DE DESPENSA 285,107.0 0 285,504.0 0 295,578.0 0 369,868.00 369,068.0 0 291,252.0 0 1,896,377. 00 CONCEPTOS EXCLUIDOS PREMIOS PUNTUALIDA D Y ASISTENCIA 37,820.00 37,708.00 39,446.00 31,738.00 37,820.00 51,524.00 237,546.00 BASE 247,287.00 247,796.0 0 256,132. 00 338,130.0 317,544.0 0 251,942.0 0 1,658,831. 0 CONCEPTO SUBTOTA L JULIO AGOST OO SEPTIEMB RE OCTUB RE NOVIEM BE TOTAL PERCEPCION SUELDOS Y VALES DE DESPENSA 1,896,377. 00 239,305. 00 361,186. 00 280,052.00 342,783. 00 273,138.0 0 3,442,841. 00 CONCEPTOS EXCLUIDOS PREMIOS PUNTUALIDA D Y ASISTENCIA 237,546.0 0 42,610.0 0 54,142.0 0 40,680.00 51,222.0 0 40,882.00 467,082.00 BASE 1,658,831. 00 246,695. 00 307,044. 00 239,372.00 291,561. 00 232,256.0 2,975,759. 0
De lo que se infiere que la autoridad fiscal, indebidamente cálculo la base gravable para determinar las omisiones del pago del Impuesto Sobre Nóminas, pues de conformidad con el entonces aplicable, ordinal 3 de la Ley de Hacienda para el Estado de Guanajuato (…)
Se encontraba constreñida a determinar la base del impuesto sobre nóminas, en razón de la suma que le arrojara el total de los conceptos erogados por la persona moral revisada en el periodo del 1 uno de 10
enero al 30 treinta de noviembre de 2014 dos mil catorce, previstos en el arábigo 1 de la cita ley (…)
Ello, porque en el precepto trasunto se prevén los conceptos que conforman el objeto de este impuesto, como son los pagos efectuados en dinero o en especie como remuneraciones al trabajo personal subordinado; entre los cuales se encuentran excluidos los detallados en el arábigo 4, de la señalada Ley de Hacienda para el Estado de Guanajuato (…)
Norma legal de la que se advierte que los vales de despensa, al corresponder a una erogación en especie, se encuentra excluida de formar parte de la base gravable del impuesto sobre nóminas, ello, siempre que no exceda del 40% del salario mínimo general vigente en el Estado. Bajo esa tesitura, si la autoridad fiscal sumo en la base gravable como monto de erogaciones el pago del trabajo personal subordinado por la prestación de vales de despensa, además de los sueldos; se encontraba obligada a detallar de manera exacta, el cálculo por el cual concluyó que los montos por concepto de vales de despensa excedían del señalado 40% del salario mínimo vigente en ese momento en el Estado…» (Énfasis añadido).
En esta tesitura considerando que la base gravable del impuesto sobre nóminas es la suma de las erogaciones en efectivo o en especie que realice el sujeto pasivo por la prestación de un servicio personal subordinado, es decir, el salario y los conceptos que determine cada entidad federativa, que comprende el total de los pagos realizados que consten en la nómina, o bien, la relación de individuos que reciban algún pago y se justifiquen con su firma el haberlo recibido.
Ahora bien, como lo precisó el Magistrado, dicha base gravable tienen diversas excepciones, que en su momento 11
preveía el artículo 4 de la Ley de Hacienda para el Estado de Guanajuato3, específicamente en el caso que nos ocupa la fracción XIV, la cual señalaba que no se causa el impuesto sobre nóminas las despensas en dinero o en especie, cuando su monto no rebase el 40% del salario mínimo general vigente en el Estado.
Ahora bien, la obligación de determinar en cantidad líquida las contribuciones a enterar le corresponde en efecto al contribuyente al momento de realizar el pago del impuesto sobre nóminas, en los plazos establecidos en la norma; sin embargo, al tratarse de una revisión realizada por la autoridad, de la cual concluyó que la justiciable omitió el pago mensual del impuesto mencionado, le correspondía a ésta, determinar el crédito fiscal en materia de impuesto sobre nóminas por el periodo revisado -01 uno de enero de 2014 dos mil catorce al 30 treinta de noviembre de 2014 dos mil catorce-; así entonces, de la documentación presentada por la contribuyente, la autoridad fiscal debió en su resolución señalar si el contribuyente se encontraba o no en alguno de los supuestos de exención y establecer las razones de su determinación.
Es así, pues es la autoridad la que hace la determinación con las documentales que requiere y revisa, por lo que es la misma la que debe señalar con claridad y precisión los elementos que consideró en la base tributaria de su cálculo de contribuciones omitidas.
3 Vigente en el momento que se determinó el crédito fiscal -Ley de Hacienda para el Estado de Guanajuato, contenida en el decreto número 113, expedido por la Quincuagésima Novena Legislatura y publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato número 207, segunda parte, de fecha 27 veintisiete de diciembre de 2004 dos mil cuatro.- 12
Es ilustrativa para lo anterior la siguiente tesis4 cuyo rubro y texto expresa
«EXENCIÓN TRIBUTARIA. SU EVOLUCIÓN EN LOS SISTEMAS TRIBUTARIOS. La exención como un fenómeno antitético y opuesto al del tributo se ha ido matizando en la medida que evolucionaron los sistemas tributarios actuales, basados en impuestos sintéticos y personales cuyo hecho imponible se configura ampliamente para abarcar totalmente determinada manifestación de capacidad contributiva, por lo que ha abandonado el perfil excepcional y negador del tributo que la caracterizaba, para aparecer como un elemento idóneo que evita una excesiva e injusta uniformidad de tratamiento, logrando una detallada y exacta definición del hecho imponible, que queda integrado por supuestos gravados y por otros parcialmente gravados o exentos, en la medida en que el importe de la prestación o carga tributaria es modulada a través de técnicas desgravatorias. Por tanto, en la actualidad la exención integra la disciplina jurídica del hecho imponible, al aminorar la carga tributaria en casos determinados para ajustar el tributo a la realidad económica actual, al tenor de una valoración particularizada de los principios de justicia fiscal.»
Es de explorado derecho que todo acto de autoridad debe estar debidamente fundado y motivado, para brindarle certeza jurídica a los gobernados.
Los anteriores requisitos, son un deber de las autoridades al emitir un acto de molestia, es decir, tienen la obligación respetar las «debidas garantías» incluidas en el artículo 8.1 la Convención Interamericana de Derechos Humanos, para salvaguardar el derecho a un debido proceso.
4 Décimo Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, noventa época, tesis I.15o.A.156 A, p. 1765 registro digital 163339.
13
Por ello, si la autoridad fiscal, dicta una resolución en donde impone una determinación al contribuyente, resulta lógico y exigible que contenga todos los elementos legales, que lo facultan para emitir el acto de molestia, esto es, debió analizar la contabilidad de la contribuyente, precisar señalar si se encontraba en alguno de los supuestos de exención, de ser así en su resolución precisar si la exoneraba de dicho pago y en caso contrario desestimar esas erogaciones para reducir la base tributaria.
Apoya el razonamiento anterior la siguiente tesis5 cuyo rubro y texto señalan:
«SEGURIDAD JURÍDICA. ALCANCE DE LAS GARANTÍAS INSTRUMENTALES DE MANDAMIENTO ESCRITO, AUTORIDAD COMPETENTE Y FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN, PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 16, PRIMER PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, PARA ASEGURAR EL RESPETO A DICHO DERECHO HUMANO. De las jurisprudencias 1a./J. 74/2005 y 2a./J. 144/2006, de la Primera y Segunda Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomos XXII, agosto de 2005, página 107, de rubro: «PROCEDIMIENTO SEGUIDO EN UNA VÍA INCORRECTA. POR SÍ MISMO CAUSA AGRAVIO AL DEMANDADO Y, POR ENDE, CONTRAVIENE SU GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA.» y XXIV, octubre de 2006, página 351, de rubro: «GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA. SUS ALCANCES.», respectivamente, se advierte una definición clara del contenido del derecho humano a la seguridad jurídica, imbíbito en el artículo 16, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual consiste en que la persona tenga certeza sobre su situación ante las leyes, o la de su familia, posesiones o sus demás derechos, en cuya vía de respeto la
5 Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, décima época, registro 2005777, tesis IV.2o.A.50 K (10a.), página 2241. 14
autoridad debe sujetar sus actuaciones de molestia a determinados supuestos, requisitos y procedimientos previamente establecidos en la Constitución y en las leyes, como expresión de una voluntad general soberana, para asegurar que ante una intervención de la autoridad en su esfera de derechos, sepa a qué atenerse. En este contexto, de conformidad con el precepto citado, el primer requisito que deben cumplir los actos de molestia es el de constar por escrito, que tiene como propósito que el ciudadano pueda constatar el cumplimiento de los restantes, esto es, que provienen de autoridad competente y que se encuentre debidamente fundado y motivado. A su vez, el elemento relativo a que el acto provenga de autoridad competente, es reflejo de la adopción en el orden nacional de otra garantía primigenia del derecho a la seguridad, denominada principio de legalidad, conforme al cual, las autoridades sólo pueden hacer aquello para lo cual expresamente les facultan las leyes, en el entendido de que la ley es la manifestación de la voluntad general soberana y, finalmente, en cuanto a fundar y motivar, la referida Segunda Sala del Alto Tribunal definió, desde la Séptima Época, según consta en su tesis 260, publicada en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, Tomo VI, Materia Común, Primera Parte, página 175, de rubro: «FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN.», que por lo primero se entiende que ha de expresarse con exactitud en el acto de molestia el precepto legal aplicable al caso y, por motivar, que también deben señalarse con precisión las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para su emisión, siendo necesario, además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, lo cual tiene como propósito primordial, confirmar que al conocer el destinatario del acto el marco normativo en que el acto de molestia surge y las razones de hecho consideradas para emitirlo, pueda ejercer una defensa adecuada ante el mismo. Ahora bien, ante esa configuración del primer párrafo del artículo 16 constitucional, no cabe asumir una postura dogmatizante, en la que se entienda que por el solo hecho de establecerse dichas condiciones, automáticamente todas las autoridades emiten actos de molestia debidamente fundados y motivados, pues la práctica confirma que los referidos requisitos son con frecuencia inobservados, lo que sin embargo no demerita el hecho de que la Constitución establezca esa serie de condiciones para los 15
actos de molestia, sino por el contrario, conduce a reconocer un panorama de mayor alcance y eficacia de la disposición en análisis, pues en la medida en que las garantías instrumentales de mandamiento escrito, autoridad competente y fundamentación y motivación mencionadas, se encuentran contenidas en un texto con fuerza vinculante respecto del resto del ordenamiento jurídico, se hace posible que los gobernados tengan legitimación para aducir la infracción al derecho a la seguridad jurídica para asegurar su respeto, únicamente con invocar su inobservancia; igualmente se da cabida al principio de interdicción de la arbitrariedad y, por último, se justifica la existencia de la jurisdicción de control, como entidad imparcial a la que corresponde dirimir cuándo los referidos requisitos han sido incumplidos, y sancionar esa actuación arbitraria mediante su anulación en los procedimientos de mera legalidad y, por lo que atañe al juicio de amparo, a través de la restauración del derecho a la seguridad jurídica vulnerado.» Énfasis añadido.
Finalmente, se precisa que no resulta aplicable el artículo 11 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato6, que invoca la recurrente, ordinal que en su párrafo segundo señala: «corresponde a los contribuyentes la determinación de las contribuciones a su cargo, salvo disposición expresa en contrario», pues dicho ordenamiento legal no regia en el momento en que la autoridad fiscal determino el crédito fiscal -resolución contenida en el oficio *****, de 20 veinte de noviembre de 2015 dos mil quince-.
Por las relatadas consideraciones y razonamientos, lo procedente es confirmar la sentencia recurrida. Lo anterior encuentra su fundamento en el artículo 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
6 Publicado en el Periódico Oficial, número 260, novena parte, 30 treinta de diciembre de 2019 dos mil diecinueve. 16
RESUELVE
PRIMERO. Se confirma la sentencia de 30 treinta de septiembre de 2021 dos mil veintiuno, emitida en el proceso administrativo número *****, por los razonamientos expuestos en el Considerando Quinto que antecede.
Notifíquese, en su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón, el Magistrado de la Primera Sala; Gerardo Arroyo Figueroa; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el segundo de los mencionados, quienes firman7 con la Secretaria General de Acuerdos, Mariana Martínez Piña, quien da fe.
7 Estas firmas corresponden al Toca 570/21PL aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 9 nueve de marzo de 2022 dos mil veintidós.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 26 veintiséis de enero de 2022 dos mil veintidós.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 557/21PL –juicio en línea–, interpuesto por el autorizado del Secretario de Gobierno del Estado de Guanajuato, en contra de la sentencia emitida por el Magistrado de la Sala Especializada, en el proceso administrativo número *****, en el cual se decretó la nulidad total de la negativa expresa.
TRÁMITE
I. Interposición. Por escrito presentado el 5 cinco de noviembre de 2021 dos mil veintiuno, se promovió recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 17 diecisiete de noviembre de la pasada anualidad, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
III. Turno. El 5 cinco de enero de 2022 dos mil veintidós, se tuvo solo a la parte actora, por no desahogando la vista concedida, no así en relación al Director General de Transporte del Estado de Guanajuato –autoridad demandada– y se ordenó remitir los autos al ponente.
2
CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato, 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. Quien representa a la parte recurrente invoca textualmente lo siguiente:
«Primero. Causa agravio la sentencia (…) es violatorio de lo establecido en los artículos 298 y 299, fracción II ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato (…) En el presente caso la actora realizó un confesión expresa (…) la demanda de nulidad fue interpuesta el 4 de febrero de 2021, en fecha posterior a la fecha en que la parte actora tuviera conocimiento del oficio *****, emitido por la Dirección General de Transporte de la Secretaría de Gobierno (…), con lo cual no se configura la negativa ficta…
3
Segundo. La resolución es violatoria del artículo 298 del Código de Justicia Administrativa (…) se ocupó de acciones que no fueron parte del proceso administrativo (…) la Sala Especializada muestra una gran incongruencia con las acciones, pretensiones y hechos manifestados dentro del proceso…
Tercero. La resolución es violatoria del artículo 299, fracción III del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa (…) sin fundamento alguno dejo de aplicar el artículo 202 de la Ley de Movilidad…»
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio de los agravios expuestos por el recurrente, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
1. *****, presentó demanda de nulidad en contra de la resolución negativa ficta que recayó a la petición formulada y presentada el 27 veintisiete de octubre de 2020 dos mil veinte, al Gobernador Constitucional del Estado.
2. Asunto que fue turnado al Magistrado de la Sala Especializa de este Tribunal, quien el 30 treinta de septiembre de 2021 dos mil veintiuno, decretó la nulidad de la negativa expresa.
3. Ante ese panorama, quien representa a la parte demandada presentó recurso bajo el agravio que a continuación se estudiará.
QUINTO. Estudio. Los motivos de disenso expuestos por la parte recurrente son ineficaces para revocar o modificar la sentencia recurrida.
4
En esencia señala la parte que recurrente que el Magistrado de la Sala Especializada en la resolución impugnada hizo una apreciación equivocada y excesiva, lo cual es violatorio de lo establecido en los artículos 298 y 299, fracción II, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, pues ante la confesión expresa que realizó la parte actora, considera que no se configuró la negativa ficta controvertida, continúa manifestando que el Magistrado no se ocupó de las acciones, pretensiones y hechos manifestados dentro del proceso; y finalmente refiere, que sin fundamento alguno se dejó de aplicar el artículo 202 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios.
El Pleno considera inoperantes1 los agravios que esgrime el recurrente conforme a la jurisprudencia del siguiente rubro: «AGRAVIOS INOPERANTES EN LA REVISIÓN. SON AQUELLOS QUE SÓLO PROFUNDIZAN O ABUNDAN EN LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN, SIN COMBATIR LAS CONSIDERACIONES DE LA SENTENCIA RECURRIDA…»
En principio, tenemos que el recurso de reclamación es un medio de control que permite a las partes y al propio Tribunal rectificar determinaciones que no sean asertivas o bien, reencauzar el proceso cuando el mismo por un yerro humano no se ha substanciado conforme a la norma y principios procesales aplicables.
1 Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tesis la. /J. 85/2008, tomo XXVIIJ, página 144. 5
Para que a través de dicho medio de defensa se pueda revocar o modificar un acuerdo o sentencia dictados por este Tribunal, es necesario que los agravios o disensos del recurrente sean atinentes y suficientes, esto es, que además de ser veraces, racionales y convictivos, se dirijan contra todos los extremos o motivos de la determinación que se combate, contrastando eficazmente esta última con el marco normativo aplicable.
Ahora bien, por principios de congruencia y exhaustividad, en forma genérica, se entiende que el juzgador deberá dictar su resolución acorde a lo solicitado por las partes, sin llegar al extremo de obligar a los órganos jurisdiccionales a referirse expresamente en sus fallos, renglón a renglón, punto a punto, a todo lo controvertido en el proceso, cuando ello sea intrascendente para el resultado del juicio o no atiende al fondo del debate, pues también se deberá ponderar una administración de justicia pronta y expedita. Sirve de sustento a lo anterior, la siguiente Jurisprudencia2:
«GARANTÍA DE DEFENSA Y PRINCIPIO DE EXHAUSTIVIDAD Y CONGRUENCIA. ALCANCES. La garantía de defensa y el principio de exhaustividad y congruencia de los fallos que consagra el artículo 17 constitucional, no deben llegar al extremo de permitir al impetrante plantear una serie de argumentos tendentes a contar con un abanico de posibilidades para ver cuál de ellos le prospera, a pesar de que muchos entrañen puntos
2 Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, registro 187528, tomo XV, Marzo de 2002, tesis: VI.3o.A. J/13, página 1187. 6
definidos plenamente, mientras que, por otro lado, el propio numeral 17 exige de los tribunales una administración de justicia pronta y expedita, propósito que se ve afectado con reclamos como el comentado, pues en aras de atender todas las proposiciones, deben dictarse resoluciones en simetría longitudinal a la de las promociones de las partes, en demérito del estudio y reflexión de otros asuntos donde los planteamientos verdaderamente exigen la máxima atención y acuciosidad judicial para su correcta decisión. Así pues, debe establecerse que el alcance de la garantía de defensa en relación con el principio de exhaustividad y congruencia, no llega al extremo de obligar a los órganos jurisdiccionales a referirse expresamente en sus fallos, renglón a renglón, punto a punto, a todos los cuestionamientos, aunque para decidir deba obviamente estudiarse en su integridad el problema, sino a atender todos aquellos que revelen una defensa concreta con ánimo de demostrar la razón que asiste, pero no, se reitera, a los diversos argumentos que más que demostrar defensa alguna, revela la reiteración de ideas ya expresadas.»
Atendiendo a lo que precede, y contrario a las apreciaciones del recurrente, el Magistrado cumple en su sentencia con los principios de congruencia y exhaustividad, en vinculación directa con los artículos 298, 299 y 300, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en virtud de que ponderó lo argumentado por las partes y dio prioridad a los conceptos de impugnación que atienden el fondo del debate.
En primer término en relación a la falta de exhaustividad en torno al estudio de la configuración de la negativa ficta, el Magistrado resolutor, realizó un estudio integral de la demanda, así determinó que al realizar el justiciable una 7
petición al Director General de Transporte el 27 veintisiete de octubre de 2020 dos mil veinte, y ésta fue contestada mediante el oficio ***** hasta el 15 quince de diciembre de 2020 dos mil veinte, sin que la autoridad al momento de contestar la demanda, se pronunciara, por lo que se le aplicó el apercibimiento establecido en el artículo 279, tercer párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, concluyendo así que el oficio antes mencionado fue notificado de manera extemporánea, es decir, fuera del plazo de 30 treinta días para contestar una petición y que no se actualice la negativa ficta, como se desprende de los artículos, 33, fracciones I y II, 133 y 153, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, aplicados de manera supletoria.
Ahora bien, en relación a que el Magistrado no se ocupó de las acciones, pretensiones y hechos manifestados dentro del proceso y que sin fundamento alguno se dejó de aplicar el artículo 202 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, es de señalar lo siguiente:
Si bien es cierto que la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, otorga a la unidad administrativa de transporte o la autoridad de transporte municipal en el ámbito de sus competencias, expedir los permisos en términos de lo dispuesto por esta Ley y de los reglamentos respectivos, dicha determinación no puede ser absoluta pues existen límites a la misma, como los derechos fundamentales y de legalidad. 8
Sirve como ilustrativo a lo anterior, por analogía, la siguiente tesis I.4o.A.196 A (10a.)3, emitida por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, de rubro y texto siguientes:
FACULTADES DISCRECIONALES DE LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS. SUS CARACTERÍSTICAS, LÍMITES Y CONTROL JUDICIAL CUANDO SE ENCUENTREN EN JUEGO DERECHOS FUNDAMENTALES. La discrecionalidad es una facultad atribuida a los órganos administrativos por las leyes, sin predeterminar por completo el contenido u orientación que han de tener sus decisiones, por lo que el titular de las potestades o competencias queda habilitado para elegir, dentro de las diversas opciones decisorias que se le presentan, el medio más pertinente, valioso y eficiente para alcanzar el fin, con los mejores criterios de razonabilidad. Sin embargo, no debe entenderse como una potestad ilimitada o absoluta que permita realizar u omitir actos caprichosos que, a final de cuentas, se traducen en arbitrariedad, pues la actividad administrativa por ningún motivo puede quedar fuera o por encima del orden jurídico, en particular cuando la decisión requiere el entendimiento de conceptos que impliquen un conocimiento especializado; lo anterior, máxime que cuando haya deberes, ya sea expresos o categóricos, implícitos o indirectos, si se encuentran en juego derechos fundamentales, la discrecionalidad tiene límites y está sujeta a rendición de cuentas, esto es, al control judicial, incluso en temas especializados, debiendo allegarse los tribunales de la asesoría y saberes necesarios para decidir y asegurar la mejor protección posible.
En esta tesitura, la sentencia fue pronunciada en el sentido de que se volviera a emitir la respuesta a la petición con un estudio actualizado, sin reconocerle derecho alguno al justiciable.
3 Publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 80, Noviembre de 2020, Tomo III, página 1985. Registro digital: 2022360. 9
En materia de transporte la autoridad está obligada a actualizar sus bases de datos para adecuar sus políticas y servicios que se presten a la sociedad.
Por ello, para poder expedir o negar los permisos correspondientes, la propia norma le establece el procedimiento a seguir en materia de movilidad, así el artículo 1 refiere que la Ley tiene por objeto establecer las bases y directrices para planificar, regular y gestionar la movilidad de las personas –para el caso que nos ocupa–, garantizándoles las condiciones y derechos para su desplazamiento de manera eficiente. Para garantizar una eficiencia en la movilidad de los ciudadanos es menester que se cuente con datos actualizados que permitan a la autoridad determinar con toda certeza las necesidades y en consecuencia responder ante ellas.
Asimismo, dentro del artículo 4 de la norma en comento, se contemplan los principios rectores de la movilidad, de entre los que encontramos el de Calidad, Derechos Humanos en la Movilidad, Innovación Tecnológica y Sustentabilidad. De los mismos podemos concluir que es indispensable que la Dirección de Transporte se allegue de datos actualizados y certeros previo a la toma de cualquier decisión en el ejercicio de sus funciones.
Luego en el artículo 5, fracción I, incisos a) y c), la misma Ley establece como una de las bases de la movilidad la «sustentabilidad», vinculando a las autoridades aplicadoras de la Ley a que garanticen una infraestructura vial adecuada, 10
dentro de lo que podemos incluir el hecho de tener un control actualizado de las necesidades en el transporte ejecutivo a efecto de aumentar o disminuir el número de permisos en ese sentido para satisfacerlas.
Y por último, el ordinal 37 de la misma norma, reconoce el «Derecho a la Movilidad Eficiente y Segura» para todas las personas en el territorio de nuestro Estado, lo que implica que las autoridades deben tomar las medidas necesarias para garantizar el mismo; de entre las cuales se desprende que las decisiones que se tomen en el sentido de satisfacerlo, deben contar con una adecuada fundamentación y motivación tomando en cuanta información vigente y confiable.
Cuando la Ley permita una amplia discrecionalidad para cumplir con ciertas disposiciones como es el caso, debemos atender al principio de «A mayor discrecionalidad, mayor motivación del acto administrativo», por lo que si la autoridad consideraba que las necesidades de la población en 2020 estaban cubiertas, debía justificar dicha situación con un estudio técnico vigente y completo. Situación que no fue así, ignorando las normas y principios aplicables de la materia y comprometiendo el Derecho a la Movilidad que asiste al particular.
En esta tesitura, contrario a lo que señala quien recurre, el Magistrado interpretó integralmente la demanda interpuesta, tal y como lo establece la Jurisprudencia de rubro y texto siguientes:
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«DEMANDA. COMO ACTO JURÍDICO ES SUSCEPTIBLE DE INTERPRETACIÓN INTEGRALMENTE. Es legal una sentencia cuando su dictado no se aparta de los hechos constitutivos de la controversia, sino que se apoya en una debida interpretación del escrito inicial de demanda, ocurso, que como cualquier otro acto jurídico es susceptible de interpretación cuando existen palabras contrarias. La interpretación de la demanda debe ser integral, a fin de que el juzgador armonice los datos en ella contenidos y fije un sentido que sea congruente con los elementos que la conforman, lo que se justifica plenamente, en virtud de que se entiende que el Juez es un perito en derecho, con la experiencia y conocimientos suficientes para interpretar la redacción oscura e irregular, y determinar el verdadero sentido y la expresión exacta del pensamiento de su autor que por error incurre en omisiones o imprecisión, tomando en cuenta que la demanda constituye un todo que debe analizarse en su integridad por la autoridad a efecto de dilucidar las verdaderas pretensiones sometidas a litigio4». Énfasis propio.
Bajo lo anterior, tenemos que la demandada de nulidad deberá estudiarse en su conjunto y no de manera aislada, aunque no guarde apego estricto a un silogismo, ya que basta con que se exprese con claridad la causa de pedir, señalándose cuál es la lesión o agravio que el justiciable estima le causa perjuicio, para que deba analizarse, pues de no hacerse así, se violaría en su perjuicio los derechos establecidos en los ordinales 14, 16 y 17 de nuestra Constitucional general.
4 Época: Novena; Registro: 171800; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXVI, agosto de 2007; Materia(s): Común; Tesis: I.3o.C.J/40; Página: 1240. 12
Por lo tanto, ante lo infundado del agravio esgrimido, lo procedente es confirmar la sentencia emitida, ello con fundamento en lo prevenido por los artículos 308, fracción II, 309 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es de resolverse y se:
RESUELVE
ÚNICO. Se confirma la sentencia de 30 treinta de septiembre de 2021 dos mil veintiuno, emitida por el Magistrado de la Sala Especializada, en el proceso *****, por lo expuesto en el Considerando Quinto de la presente resolución.
Notifíquese, en su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; el Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el segundo de los mencionados, quienes 13
firman5 con la Secretaria General de Acuerdos, Mariana Martínez Piña, quien da fe.
5 Estas firmas corresponden al Toca 557/21 PL –juicio en línea– aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, de 26 veintiséis de enero 2022 dos mil veintidós.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 26 veintiséis de enero de 2022 dos mil veintidós.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 556/21PL –juicio en línea–, interpuesto por el autorizado del Director General de Transporte del Estado de Guanajuato, en contra de la sentencia emitida por el Magistrado de la Sala Especializada, en el proceso administrativo número *****, en el cual se decretó la nulidad total de la negativa expresa.
TRÁMITE
I. Interposición. Por escrito presentado el 29 veintinueve de octubre de 2021 dos mil veintiuno, se promovió recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 17 diecisiete de noviembre de la pasada anualidad, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
III. Turno. El 5 cinco de enero de 2022 dos mil veintidós, se tuvo solo a la parte actora, por no desahogando la vista concedida, no así en relación al Secretario de Gobierno del Estado de Guanajuato –autoridad demandada– y se ordenó remitir los autos al ponente.
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CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato, 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. Quien representa a la parte recurrente invoca textualmente lo siguiente:
…Causa agravio la sentencia (…) por su inobservancia a los artículos 204 y 299 fracción II del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato (…) En efecto, la sentencia que se rebate, erróneamente y apartándose del sentido de cumplir con la finalidad del interés público, derivada de las normas jurídicas aplicables, sin que puedan perseguirse otros fines, públicos o privados, distintos a los que justifican el acto (…) el Magistrado no tomó en consideración que la petición se realizó en el año 2020 (…) y que esta autoridad dio contestación en tiempo y forma de manera fundada y motivada, pues con el oficio impugnado (…) se le 3
hizo saber por qué no resultaba procedente su solicitud, con toda la información que en ese momento contaba esta Dirección General, por lo que, ahora no se puede condenar a esta autoridad demandada se emita una nueva resolución “tomando en consideración la información real y debidamente actualizada (…) pues en ese contexto, si su petición fuera en el sentido de poder participar en el procedimiento, así lo hubiera solicitado (…). No obstante lo anterior, en relación con el procedimiento administrativo para la obtención del permiso del servicio especial de transporte ejecutivo, el artículo 210 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y su Municipios (…) En consecuencia, la participación del actor en el procedimiento administrativo para obtener el permiso para la prestación del servicio especial de transporte ejecutivo, la constituye precisamente la solicitud (a la cual se le dio contestación); sin embargo, parte de ese procedimiento lo representa el estudio técnico y en ese sentido el estudio que se encuentra vigente, establece que para el municipio de León, Guanajuato (…).La decisión del magistrado de la Sala Especializada del tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de ordenar que se resuelva nuevamente la petición del actor, en consideración a un estudio técnico «debidamente actualizado», no cuenta con un sustento legal, en virtud de que lo hace sin señalar fundamento o motivación alguna al respecto, violentado con ello lo previsto en el artículo 299, fracción III, del Código de Justicia y Procedimiento Administrativo para el Estado y los Municipios de Guanajuato. El resolutor señala que reconoce el derecho del actor, cuando la razón que éste señala para inconformarse con la respuesta que se dio a su petición es, a su consideración, el aumento poblacional, señalando que son diferentes los valores empleados en el año de 2016 dos mil dieciséis a los actuales del año 2021 dos mil veintiuno; sin embargo, cabe puntualizar que la solicitud fue presentada en el año 2020 dos mil veinte, y que por lo que se refiere al aumento de la población, y en esa época ni siquiera se tenían los resultados del censo de población del INEGI, pues los mismos fueron publicados apenas en el mes de enero de 2021 dos mil veintiuno y los cuales no resultan ser vinculantes en términos del estudio técnico que en el momento de la petición y que actualmente se encuentra vigente…
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CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio de los agravios expuestos por el recurrente, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
1. *****, presentó demanda de nulidad en contra de la resolución negativa ficta que recayó a la petición formulada y presentada el 27 veintisiete de octubre de 2020 dos mil veinte, al Gobernador Constitucional del Estado.
2. Asunto que fue turnado al Magistrado de la Sala Especializa de este Tribunal, quien el 30 treinta de septiembre de 2021 dos mil veintiuno, decretó la nulidad de la negativa expresa.
3. Ante ese panorama, quien representa a la parte demandada presentó recurso bajo el agravio que a continuación se estudiará.
QUINTO. Estudio. Los motivos de disenso expuestos por la parte recurrente, son ineficaces para revocar o modificar la sentencia recurrida.
En esencia señala la parte recurrente, que el Magistrado resolutor hizo una apreciación equivocada y excesiva, pues no tomó en consideración que la petición se realizó en el año 2020 dos mil veinte, por ello, de manera fundada y motivada se le hizo saber al justiciable por qué no resultaba procedente su solicitud, con toda la información que en ese momento contaba la Dirección General; así continúa manifestando que en la respuesta que se dio al ahora actor, 5
se acató lo dispuesto por el artículo 210, fracción II, de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, pues la necesidad del servicio que se determinó fue de conformidad con el único estudio técnico que se tenía y al no existir otro que lo abrogue o lo despoje tiene plena validez.
De igual manera arguye que ni la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, ni su Reglamento, imponen una temporalidad para el estudio de referencia, no dispone que la autoridad deba efectuar el estudio técnico bajo ningún parámetro temporal o vigencia en específico, por ello, el Magistrado no puede resolver argumentado que supuestamente en el estudio técnico realizado en el año 2016 dos mil dieciséis y 2017 dos mil diecisiete, no corresponde a las necesidades actuales del servicio.
No asiste la razón a la parte recurrente.
Si bien es cierto que la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, así como el Reglamento de la misma, no mencionan explícitamente las características que debe contener el dictamen técnico, dicha situación no implica que pueda ser completamente discrecional, dando lugar a la arbitrariedad. Corresponde a la autoridad hacer una interpretación sistemática, teleológica y funcional, en atención al artículo 2 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, para determinar los parámetros que deberán orientar dicho estudio. 6
La determinación hecha por la Sala sobre la indebida fundamentación y motivación de la negativa expresa es correcta, toda vez que el estudio técnico en que se basa la autoridad menciona explícitamente que sus alcances son a corto plazo. Contiene un análisis adecuado y completo pero carente de vigencia. Tan es así, que en el mismo dice a la letra:
Para el Municipio de León se estipula una demanda de quinientas cincuenta unidades. Esto en el corto plazo, sin embargo, no quiere decir que estas unidades hubieran de cubrir las necesidades a futuro en un horizonte de cinco años; el caso está acotado al 2016. Para obtener una cifra pronóstico al futuro, será necesario realizar actualizaciones a las cifras poblacionales y un sondeo sobre las características del nivel de insatisfacción en los usuarios potenciales de acuerdo a la metodología expresada en este análisis
Ahora bien, es un hecho notorio (no requiere de prueba alguna) que la sociedad no es estática sino que está en constante cambio, ello significa que en cinco años el número de habitantes del municipio de León evidentemente tuvo una modificación, por lo que las necesidades de transporte cambiaron. Si para el 2016 dos mil dieciséis, eran suficientes 550 quinientos cincuenta unidades de transporte ejecutivo, la lógica nos dice que para el año en que nos encontramos debe ser un número diverso atendiendo a criterios poblacionales y de aceptación del servicio en la zona, tal y como lo menciona el estudio.
Entonces, como la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, no establece el contenido exacto y la vigencia del estudio técnico que debe desarrollar 7
la Dirección General de Transporte para determinar la necesidad del servicio, debe considerarse que se trata de una facultad discrecional que no puede ser absoluta, pues existen límites a la misma, como los derechos fundamentales y la legalidad.
Sirve como ilustrativo a lo anterior, por analogía, la siguiente tesis I.4o.A.196 A (10a.)1, emitida por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, de rubro y texto siguientes:
FACULTADES DISCRECIONALES DE LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS. SUS CARACTERÍSTICAS, LÍMITES Y CONTROL JUDICIAL CUANDO SE ENCUENTREN EN JUEGO DERECHOS FUNDAMENTALES. La discrecionalidad es una facultad atribuida a los órganos administrativos por las leyes, sin predeterminar por completo el contenido u orientación que han de tener sus decisiones, por lo que el titular de las potestades o competencias queda habilitado para elegir, dentro de las diversas opciones decisorias que se le presentan, el medio más pertinente, valioso y eficiente para alcanzar el fin, con los mejores criterios de razonabilidad. Sin embargo, no debe entenderse como una potestad ilimitada o absoluta que permita realizar u omitir actos caprichosos que, a final de cuentas, se traducen en arbitrariedad, pues la actividad administrativa por ningún motivo puede quedar fuera o por encima del orden jurídico, en particular cuando la decisión requiere el entendimiento de conceptos que impliquen un conocimiento especializado; lo anterior, máxime que cuando haya deberes, ya sea expresos o categóricos, implícitos o indirectos, si se encuentran en juego derechos fundamentales, la discrecionalidad tiene límites y está sujeta a rendición de cuentas, esto es, al control judicial, incluso en temas especializados, debiendo allegarse los tribunales de la asesoría y saberes necesarios para decidir y asegurar la mejor protección posible.
1 Publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 80, Noviembre de 2020, Tomo III, página 1985. Registro digital: 2022360. 8
Asimismo, la sentencia fue pronunciada en el sentido de que se volviera a emitir la respuesta a la petición con un estudio actualizado, en ningún momento se determinó el reconocimiento del derecho. Por ende, no le causa ningún perjuicio a la sociedad que la autoridad este obligada a actualizar sus bases de datos para adecuar sus políticas y servicios en consecuencia; por el contrario, es precisamente el cumplimiento de esa obligación lo que garantiza una armonía entre los derechos de los particulares y el interés público, al conocer las necesidades reales de transporte.
Luego, si bien el artículo 210, fracción II, de la citada ley dispone que deberá realizar el estudio con los datos que se tengan disponibles y, en el caso, el estudio en que se apoyó la autoridad era el único que existía al emitir el acto impugnado; ello, no justifica su aplicación, ya que la falta de un estudio actualizado es una cuestión únicamente imputable a la Dirección General de Transporte; en todo caso dicha omisión se traduce en un incumplimiento a sus obligaciones.
Es decir, si no existe a la fecha un estudio actualizado, dicha situación es únicamente imputable a la Dirección de Transporte del Estado, por lo que no puede justificar su actuar deficiente en una omisión de sus propias obligaciones, afectando con toda claridad los derechos del particular. Lo anterior de conformidad con los artículos 1, 4 fracciones II, III, VII y XII, 5 fracción I incisos a) y c) y 37 de la Ley de Movilidad multicitada. De los que se mencionara un extracto a efecto de motivar su aplicación:
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Nos dice el artículo 1 que la Ley tiene por objeto establecer las bases y directrices para planificar, regular y gestionar la movilidad de las personas –para el caso que nos ocupa– garantizándoles las condiciones y derechos para su desplazamiento de manera eficiente. Para garantizar una eficiencia en la movilidad de los ciudadanos es menester que se cuente con datos actualizados que permitan a la autoridad determinar con toda certeza las necesidades y en consecuencia responder ante ellas.
Asimismo, dentro del artículo 4 se contemplan los principios rectores de la movilidad, de entre los que encontramos el de Calidad, Derechos Humanos en la Movilidad, Innovación Tecnológica y Sustentabilidad. De los mismos podemos concluir que es indispensable que la Dirección de Transporte se allegue de datos actualizados y certeros previo a la toma de cualquier decisión en el ejercicio de sus funciones.
Luego en el artículo 5, fracción I, incisos a) y c), la Ley establece como una de las bases de la movilidad la «sustentabilidad», vinculando a las autoridades aplicadoras de la Ley a que garanticen una infraestructura vial adecuada, dentro de lo que podemos incluir el hecho de tener un control actualizado de las necesidades en el transporte ejecutivo a efecto de aumentar o disminuir el número de permisos en ese sentido para satisfacerlas.
Y por último, el ordinal 37 de la misma norma, reconoce el «Derecho a la Movilidad Eficiente y Segura» para todas las 10
personas en el territorio de nuestro Estado, lo que implica que las autoridades deben tomar las medidas necesarias para garantizar el mismo; de entre las cuales se desprende que las decisiones que se tomen en el sentido de satisfacerlo, deben contar con una adecuada fundamentación y motivación tomando en cuanta información vigente y confiable.
Cuando la Ley permita una amplia discrecionalidad para cumplir con ciertas disposiciones como es el caso, debemos atender al principio de «A mayor discrecionalidad, mayor motivación del acto administrativo», por lo que si la autoridad consideraba que las necesidades de la población en 2020 estaban cubiertas, debía justificar dicha situación con un estudio técnico vigente y completo. Situación que no fue así, ignorando las normas y principios aplicables de la materia y comprometiendo el Derecho a la Movilidad que asiste al particular.
En esta tesitura, resultó acertada la determinación del Magistrado resolutor, en relación a la indebida fundamentación y motivación de la negativa expresa, y al tratarse de un acto derivado de una petición, resultaba procedente que la nulidad decretada fuera para efectos.
En esta línea de pensamiento, no obstante que ni la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, ni su Reglamento, le imponen de manera explícita una temporalidad para el estudio técnico de referencia, de manera implícita establece que en materia de movilidad se debe contar con infraestructura vial vigente y adecuada, para ello 11
es indispensable que el Estudio Técnico sobre Necesidad de Servicio Especial de Transporte Ejecutivo, se encuentre actualizado, con la finalidad de garantizar la movilidad de las personas de manera eficiente, por ello, si la autoridad consideraba que las necesidades de la población guanajuatense en 2020 dos mil veinte, estaban cubiertas, debía justificar dicha situación con un estudio técnico vigente y completo. Situación que no fue así, ignorando las normas y principios aplicables a la materia y comprometiendo el Derecho a la Movilidad que asiste al particular.
Por lo tanto, ante lo infundado del agravio esgrimido, lo procedente es confirmar la sentencia emitida, ello con fundamento en lo prevenido por los artículos 308, fracción II, 309 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es de resolverse y se:
RESUELVE
ÚNICO. Se confirma la sentencia de 30 treinta de septiembre de 2021 dos mil veintiuno, emitida por el Magistrado de la Sala Especializada, en el proceso administrativo *****, por lo expuesto en el Considerando Quinto de la presente resolución.
Notifíquese, en su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
12
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; el Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el segundo de los mencionados, quienes firman2 con la Secretaria General de Acuerdos, Mariana Martínez Piña, quien da fe.
2 Estas firmas corresponden al Toca 556/21 PL –juicio en línea– aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, de 26 veintiséis de enero 2022 dos mil veintidós.
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