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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 19 diecinueve de agosto de 2020 dos mil veinte.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 89/20 PL interpuesto por la Visitadora General de la Fiscalía General del Estado de Guanajuato, autoridad demandada en el proceso de origen, en contra de la sentencia del 11 once de diciembre de 2019 dos mil diecinueve, emitida por el Magistrado de la Sala Especializada, en el proceso administrativo número *****, en donde se decretó la nulidad total del acto controvertido y se reconoció el derecho solicitado.
TRÁMITE
I. Interposición. Por escrito presentado el 18 dieciocho de febrero de 2020 dos mil veinte, se promovió recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 19 diecinueve del mismo mes y año, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
III. Turno. El 17 diecisiete de marzo de esta anualidad,
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se tuvo a la parte actora por no desahogando la vista concedida, y se ordenó remitir los autos al ponente.
CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato, 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia, como se asentó en el proveído dictado el 19 diecinueve de febrero del 2020 dos mil veinte.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. El recurrente invoca textualmente como agravios, los siguientes:
PRIMERO. El fallo que se recurre, causa agravio a la instancia demanda en virtud de que violenta el contenido de los artículos 2, 3, 204 y 299 fracción III del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa (…) al transgredir, entre otros, los principios de legalidad, exhaustividad y congruencia que deben regir a toda resolución jurisdiccional, además de encontrarse indebidamente fundada y motivada, así como asumir una interpretación contraria al texto expreso de la norma y principios jurídicos
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aplicables, por las razones que a continuación se precisan: (…) El actor señaló que la solicitud de cancelación de sus antecedentes debió resolverse conforme al texto del artículo 26 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios vigente en el momento en que causó estado la resolución emitida en el procedimiento de responsabilidad número *****, es decir, el 6 de diciembre de 2010 y no conforme al texto de dicho dispositivo al momento de solicitar el trámite sobre la cancelación de antecedentes administrativos (15 julio de 2019). En tal contexto, esta instancia al dar contestación a la demanda planteada, se promovió en torno a la improcedencia del planteamiento del actor (…) el resolutor acogió el argumento del accionante en el sentido de que la norma que resultaba aplicable para conocer y resolver el incidente de cancelación de antecedentes disciplinarios era la que se encontraba vigente al momento de los hechos (es decir, de la comisión de la conducta que resultó en la responsabilidad administrativa del servidor público), esto es, la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, anterior a la reforma del 18 de octubre de 2013 (en virtud de que la conducta cometida por el servidor público fue en el año 2010) (…) la determinación de la Sala Especializada se encuentra indebidamente fundada y motivada, así como vulnera el principio de legalidad al sostener la aplicabilidad de una normativa (…) atendiendo a una indebida interpretación de la naturaleza y etapas del procedimiento de responsabilidad administrativa que se substanció en contra de *****, así como de la naturaleza y alcances de la “cancelación de antecedentes administrativos” (…) El A quo determinó indebidamente que la normativa aplicable al trámite de cancelación de antecedentes disciplinarios solicitada (…) era la que se encontraba vigente al momento en que sucedieron los hechos (…) y no la imperante al momento en que el solicitante realizó su petición, no obstante la decisión asumida implica la aplicación ultractiva de una norma que ha perdido vigencia, lo que no fue contemplado, previsto ni permitido por la norma actual (…) vulnerando así el principio de legalidad (…) En ese sentido (…), cuando se actualice el derecho a favor del actor, para que esta Instancia realizara la cancelación de los antecedentes disciplinarios derivados del procedimiento de responsabilidad administrativa en el que se determinó su inhabilitación por seis meses, era indispensable que previamente se
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configurara la hipótesis o supuesto normativo, en el particular, que la solicitud de cancelación de antecedentes requerida por el actor cumpliera con los requisitos previstos en el artículo 26 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, a fin de actualizarse los requisitos para la cancelación solicitada, por lo que, precisamente con la configuración de los supuesto normativos, se actualizaría el derecho (adquirido) en favor del demandante, lo que no acontece en el caso concreto y fue soslayado por el resolutor y en consecuencia, torna ilegal su resolución…
SEGUNDO. Por otra parte, cabe precisar que no existe justificación para desestimar inoperante el argumento aducido en el planteamiento defensivo de la instancia (…) al respecto, conforme al propio planteamiento y postura del resolutor, para determinar la cancelación de antecedentes de responsabilidad administrativa se debe atender al artículo 26 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado y los Municipios anterior a la reforma de octubre 2013, dispositivo que (…) establece los extremos que se deben colmar para decretar la procedencia o no de la cancelación de antecedentes administrativos, mismos que omite analizar el resolutor en ese considerando y en todo el fallo, a manera de ejemplo se puede apreciar que no existe prueba o valoración alguna con la cual demuestre el acatamiento de la fracción II del artículo 26 multimencionado, consistente en que el servidor público no se encuentre sujeto a un procedimiento a no de su planteamiento y, al no haberlo hecho, el juzgador vulneró el contenido de dicho dispositivo resultando su determinación indebidamente fundada y motivada, además de ilegal…
TERCERO. Por último, causa afectación la determinación asumida, en tanto que, además de devenir de un incorrecto análisis, la Sala resolutora desestima, las disposiciones en materia de seguridad pública (…) antepone el interés general sobre el particular, con una intención clara de depurar a las instituciones policiales de elementos que no reúnen, entre otras cosas, los requisitos que de las leyes vigentes establecen par pertenecer a ellas (cualquier corporación), estableciendo la instauración de un registro de los elementos que has sido sancionados
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y que debe ser consultado por las corporaciones previo al ingreso de sus elementos, atendiendo una cuestión de orden público e interés general, y que debe prevalecer sobre el interés particular (…) Dicha obligación y funcionalidad del referido registro, se encuentra dispuesta en el artículo 53 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, con relación al artículo 77, fracción I de la Ley de Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato…
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio de los disensos expuestos por el recurrente, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
1. *****, el 15 quince de julio de 2019 dos mil diecinueve, solicitó al Visitador General de la Fiscalía General del Estado de Guanajuato, la cancelación del antecedente administrativo que se registró con motivo del procedimiento administrativo disciplinario expediente *****.
2. En contra de la resolución dictada por el citado Visitador, el 25 veinticinco de julio de 2019 dos mil diecinueve, en el incidente sobre cancelación de antecedentes disciplinarios *****, el justiciable promovió proceso administrativo.
3. Seguida la secuela procesal, el Magistrado de la Sala Especializada decretó la nulidad de la resolución, y reconoció el derecho del actor para que la autoridad demandada emitiera una nueva resolución en la que aplicara la normativa vigente en la época de los hechos y ordenara la cancelación de los antecedentes disciplinarios del actor en la plataforma o sistema correspondiente; además, ordenó
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inscribir la sentencia del proceso de origen en el registro nacional de seguridad pública, en el registro estatal homólogo y en cualquier otra plataforma o sistema relacionado.
4. Ante ese panorama, la parte demandada, presentó recurso bajo los agravios transcritos en el considerando que antecede.
QUINTO. Estudio. En el agravio primero, sostiene la recurrente que el A quo determinó indebidamente la aplicación de una norma abrogada debido a que el actor en el proceso de origen no tenía un derecho adquirido al no colmar los requisitos previstos por la norma.
Asimismo, argumenta que la cancelación de antecedentes disciplinarios es un derecho sustantivo, por lo que los artículos transitorios a que se alude en el fallo recurrido son inaplicables, pues se refieren a normas de carácter procesal; aunado a que la cancelación de antecedentes disciplinarios no se considera parte del procedimiento disciplinario sancionador.
Este Pleno considera infundado el disentimiento expuesto por el recurrente, por los siguientes motivos y fundamentos:
El artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, proscribe la aplicación retroactiva de la ley en perjuicio de persona alguna.
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Además, dispone que únicamente se pueda ser privado de derechos, mediante juicio seguido ante las autoridades competentes, en que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho.
Así, el citado precepto constitucional contiene el principio de legalidad -aplicable al derecho disciplinario al constituir un límite para la potestad sancionadora del Estado-, el cual contiene dos corolarios: la reserva legal y el mandato de tipificación1.
De conformidad con el primero, se pretende lograr una seguridad jurídica en el sentido de que únicamente se sancionará por una conducta que de antemano estuviera prevista como reprochable.
Por su parte, el principio de tipicidad o la exigencia de «lex certa» presuponen la necesidad de que la ley describa un supuesto de hecho determinado. Es una garantía del fundamental derecho a la seguridad jurídica que los ciudadanos sólo puedan ser sancionados en los casos y con las consecuencias previstas por las normas para evitar la discrecional o arbitrio en la aplicación de las leyes.
1 Tiene sustento lo anterior el siguiente criterio jurisprudencial del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de rubro «TIPICIDAD. EL PRINCIPIO RELATIVO NORMALMENTE REFERIDO A LA MATERIA PENAL, ES APLICABLE A LAS INFRACCIONES Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS», con registro: 174,326; Materia(s): Constitucional, Administrativa; Novena Época; Instancia: Pleno; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXIV, agosto de 2006 Tesis: P./J. 100/2006 Página: 1667.
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Así pues, las normas sustantivas son el objeto del artículo 14 Constitucional, puesto que son las principalmente susceptibles de producir inseguridad jurídica, al tratarse de las que permiten al destinatario conocer de antemano qué conductas están permitidas o proscritas, y cuáles son las consecuencias de derecho con las que están vinculadas, a diferencia de las procesales.
Lo anterior implica que debemos distinguir tres momentos de aplicación de las leyes: (i) Cuando éstas se encuentran vigentes y rigen un hecho realizado bajo esa vigencia; (ii) Retroactiva. Cuando se aplican a un hecho efectuado antes de su entrada en vigor; y (iii). Ultractiva. Cuando se aplican después que concluyó su vigencia.
En la especie de las constancias de autos se advierte que la conducta o falta administrativa cometida por el actor***** se actualizó el 21 veintiuno de febrero de 2010 dos mil diez, bajo la vigencia de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios2 -previa a la reforma publicada el 18 dieciocho de octubre de 2013 dos mil trece en el medio de difusión oficial-.
Del mismo modo, a la fecha de inicio del procedimiento disciplinario el 13 trece de agosto de 2010 dos mil diez3, así
2 Publicada el 10 diez de mayo de 2005 dos mil cinco en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, número 74, segunda parte. 3 Fecha en que se dio vista del inicio del procedimiento al sujeto a procedimiento.
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como de aquélla en que se emitió la resolución correspondiente en que se impusieron como sanciones la destitución e inhabilitación -el 10 diez de septiembre de 2010 dos mil diez-, continuaban vigentes dichas disposiciones.
Lo anterior, tuvo como consecuencia jurídica que además de la imposición de las sanciones señaladas, se originaran a nombre del servidor público «antecedentes disciplinarios» al tenor de lo dispuesto en el artículo 25 del ordenamiento legal citado, que a la letra indica:
Artículo 25.- Los poderes del Estado, los organismos autónomos, los ayuntamientos y las dependencias y entidades de la administración pública estatal o municipal, a través de sus órganos de control interno, harán la inscripción de sancionados en su respectivo registro de antecedentes disciplinarios.
Dichas autoridades deberán comunicarse entre sí, los registros relativos a las personas sancionadas, así como la cancelación de sus inscripciones, y expedir a solicitud de los propios interesados y de las autoridades ministeriales o judiciales, así como de las áreas de recursos humanos, las constancias respectivas.
Los jueces penales que impongan a servidores públicos la pena de inhabilitación para ocupar puestos o cargo públicos deberán comunicarlo al órgano de control interno que corresponda, según la adscripción del servidor público, para efectos de registro de la misma.
Los antecedentes disciplinarios son datos registrales que se circunscriben a las sanciones con motivo de la comisión de
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una falta administrativa que, en un momento dado, permiten determinar la reincidencia del servidor público4.
Por consiguiente, para limitar los efectos negativos, la norma vigente al momento de la inscripción otorgó el derecho al servidor público sancionado a la cancelación de estos antecedentes, señalando como requisitos los siguientes:
Artículo 26. Quienes hubieren sido sujetos de sanciones administrativas podrán solicitar a la autoridad que tenga a su cargo el registro de la sanción respectiva, que sea cancelada la inscripción de su nombre conforme a las reglas siguientes:
4 Ilustra lo anterior por analogía, la tesis de jurisprudencia 1a./J. 80/2013 (10a.), de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con registro 2005042, que enseguida se transcribe: «INDIVIDUALIZACIÓN DE LA PENA. LOS ANTECEDENTES PENALES DEL SENTENCIADO QUE LLEVEN A CONSIDERARLO COMO REINCIDENTE, DEBEN TOMARSE EN CUENTA PARA FIJAR LA PUNIBILIDAD. Los antecedentes penales son aquellos registros que efectúa la autoridad administrativa con el propósito de llevar un control de los procesos que se instruyen contra las personas, o bien, de las condenas recaídas a los sentenciados; la reincidencia, en cambio, es una figura del derecho sustantivo penal, regulada en los artículos 20 y 65 del Código Penal Federal, que permite agravar la sanción a imponer al sentenciado. Como se advierte, son dos conceptos diferentes pero relacionados entre sí, dado que los antecedentes penales caracterizan a la reincidencia, sin que ello signifique que sus efectos deban equipararse. Lo anterior, porque el concepto de antecedentes penales se incluye en el más amplio aspecto de «la vida del reo», esto es, su pasado penal, lo que puede hacer, o lo que podría esperarse de él, y ello, como ya lo estableció la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia 1a./J. 110/2011 (9a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro V, Tomo 1, febrero de 2012, página 643, de rubro: «CULPABILIDAD. PARA DETERMINAR SU GRADO NO DEBEN TOMARSE EN CUENTA LOS ANTECEDENTES PENALES DEL PROCESADO.», no puede servir como parámetro para fijar el grado de culpabilidad del sujeto activo; en esa tesitura, si bien es cierto que la reincidencia deriva del antecedente penal en sentido genérico, también lo es que los efectos de la agravación de la pena se apoyan en razones de otra índole, es decir, de política criminal, determinadas por el deber que el Estado tiene al ejecutar su función de tutela jurídica, de procurar el orden que queda perturbado por la actividad delictiva del reincidente; así, la reincidencia implica que el juzgador tome en cuenta, al individualizar la pena, que al sentenciado se le condenó con anterioridad por la comisión de un delito, pero no como un antecedente penal que revele una característica propia del sujeto activo a modo de constituir un factor para determinar su grado de culpabilidad, pues tal revelación de la personalidad únicamente puede considerarse en relación con el hecho cometido, sino más bien, como la figura que le permite agravar la punibilidad, en términos de la ley, por el nuevo delito perpetrado, a pesar de existir una sentencia de condena intermedia y de que fue prevenido con imponérsele una sanción mayor en caso de reincidir, pues conoce con exactitud la antijuridicidad de su propio hacer y, por tanto, es mayor la reprobación que el hecho merece en relación con la conducta desplegada».
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I. Que se haya pagado la multa impuesta;
II. Que no se encuentre sujeto a otro procedimiento de responsabilidad administrativa;
III. Que haya transcurrido un año, cuando la sanción impuesta hubiere sido la amonestación, multa o suspensión, siempre y cuando la falta no hubiere implicado daño o perjuicio patrimonial a la Hacienda Pública estatal o municipal, en su caso, o beneficio económico al infractor, y
IV. Que haya transcurrido el término de la inhabilitación, siempre y cuando la falta no hubiere implicado daño o perjuicio patrimonial a la hacienda pública estatal o municipal, en su caso, o beneficio económico al infractor.
Así, la norma transcrita contiene un derecho sustantivo o fundamental, y no una mera cuestión adjetiva o procesal, pues regula el fondo de una situación jurídica y no deja al arbitrio del ente administrativo ni queda a su discreción la cancelación del antecedente disciplinario.
Por ello, en virtud del principio de ultractividad que rige a las normas sustantivas contenido en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a pesar de haber perdido su vigencia la norma transcrita, se sigue aplicando a hechos o actos producidos con posterioridad a la iniciación de la vigencia de la nueva norma, lo que trae como consecuencia que para tales actos siga teniendo vigencia la disposición anterior, siempre y cuando la nueva norma no implique un mayor beneficio. Resultan orientadoras de los anteriores asertos, por analogía, las tesis aisladas que enseguida se transcriben:
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ANTECEDENTES PENALES. EL JUEZ DE EJECUCIÓN PUEDE ANALIZAR LA PROCEDENCIA DE LA PETICIÓN DEL SENTENCIADO QUE CUMPLIÓ LA SANCIÓN IMPUESTA – RESPECTO DE UN DELITO NO GRAVE EN UN PROCESO PENAL MIXTO– DE CANCELAR LA INFORMACIÓN QUE CONTIENEN, EN APLICACIÓN RETROACTIVA EN BENEFICIO DEL ARTÍCULO 27, FRACCIÓN V, INCISO G), DE LA LEY NACIONAL DE EJECUCIÓN PENAL Y ATENTO AL PRINCIPIO PRO PERSONA. Cuando el sentenciado en un proceso penal mixto solicita a la autoridad jurisdiccional de ejecución, la cancelación de la información que contienen los antecedentes penales, mediante la aplicación retroactiva del artículo 27, fracción V, inciso G), de la Ley Nacional de Ejecución Penal, que establece la procedencia de dicha cancelación, en el caso de haber cumplido con la pena que le fue impuesta en sentencia ejecutoriada, en relación con un delito no grave, sin que sobre el particular haya cosa juzgada, que impida examinar nuevamente dicha petición, procede analizar ese supuesto de cancelación, en virtud de que las normas de ejecución anteriores a la vigencia de la legislación mencionada no lo establecían y su aplicación opera de conformidad con los principios de retroactividad de la ley en beneficio y hermenéutico de derechos humanos pro persona, porque el artículo cuarto transitorio del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008, que establece que los procedimientos penales iniciados con anterioridad a la entrada en vigor del nuevo sistema procesal penal acusatorio, serán concluidos conforme a las disposiciones vigentes con anterioridad a dicho acto, se refiere a la forma de tramitación del procedimiento penal mixto, para concluirlos con las reglas de ese modelo procesal, lo que no puede alcanzar la etapa de ejecución de la sentencia, al ser una fase diversa. Así, lo pretendido por el artículo cuarto transitorio mencionado, es prohibir la mezcla de disposiciones del sistema penal mixto con aquellas del sistema acusatorio que rigen el proceso; sin embargo, esas limitantes no alcanzan a derechos sustantivos o el derecho humano a tener una vida digna y de no discriminación, porque dicho precepto no contiene esas restricciones. Por tanto, en cuanto a derechos sustantivos, como lo es la cancelación de la información que contienen los antecedentes
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penales, procede la aplicación retroactiva en beneficio del sentenciado, en términos de los artículos 1o. y 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos5.
FICHA SIGNALÉTICA Y ANTECEDENTES PENALES. CONFORME AL PRINCIPIO DE RETROACTIVIDAD EN BENEFICIO DEL REO PROCEDE SU DESTRUCCIÓN SI LA PORCIÓN NORMATIVA QUE PREVEÍA EL TIPO PENAL POR EL QUE SE CONDENÓ AL SENTENCIADO FUE DEROGADA. La garantía constitucional de retroactividad de la ley penal en beneficio del reo, por regla general, no opera cuando existe cosa juzgada, esto es, cuando ya hay sentencia ejecutoriada, incluso, cuando la pena impuesta ya se ejecutó o se declaró prescrita, esto es así, porque de conformidad con el artículo 80 de la Ley de Amparo, el juicio constitucional condiciona su procedencia a la posibilidad de que la sentencia que se dicte produzca la restitución al agraviado en el pleno goce de la garantía individual violada, volviendo las cosas al estado en que se encontraban antes de la conculcación, lo que no se cumpliría cuando existe sentencia ejecutoriada en la que se declaró la plena responsabilidad y se extinguió la pena impuesta. Sin embargo, esta garantía tiene un ámbito de protección más allá de la aplicación del derecho penal sustantivo (demostración del delito y ejecución de la pena), esto es, también opera respecto de las consecuencias jurídicas derivadas del proceso penal que inciden en la esfera de derechos del gobernado, las cuales no pueden quedar incólumes. En este sentido, si la porción normativa que preveía el tipo penal por el que se condenó al sentenciado fue derogada, dejó de ser relevante para el derecho penal y para la potestad punitiva del Estado, lo que beneficia a quienes fueron sentenciados y se les tuvo por extinguida la pena impuesta, aun al existir cosa juzgada; por ende, procede la destrucción de la ficha signalética y de los antecedentes penales derivados del proceso en virtud de que al no existir como delito la conducta, sus consecuencias deben correr la misma suerte; máxime que no se trata de una «simple medida administrativa», ya que si bien no
5 Décima Época; Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 59, Octubre de 2018, Tomo III; Materia(s): Constitucional, Penal; Tesis: (V Región) 4o.2 P (10a.); p. 2171. registro: 2018122.
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es una pena técnicamente hablando, ni participa de las características de ser pena infamante y trascendental, lo cierto es que en nuestro medio social y cultural se les considera un medio informativo de la conducta ilícita del inculpado que trasciende a su esfera jurídica, pues el conocimiento de su contenido por los ciudadanos, produce el mismo impacto que una pena privativa de derechos, ya que tienen un efecto estigmatizante, dado que quien es identificado queda inhabilitado, de hecho, para cargos privados y se convierte en un ciudadano de segundo orden, pues se ataca en forma directa su honra y fama, cuya secuela trasciende, negativamente, en su esfera jurídica6.
Lo resaltado es añadido.
En la especie, sostuvo el A quo que la autoridad demanda en el proceso de origen aplicó de manera retroactiva en perjuicio del demandante el artículo 26 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, reformado el 18 dieciocho de octubre de 2013 dos mil trece, en virtud de que la causa por la cual niega la cancelación del antecedente disciplinario está fundada en la fracción I, pieza normativa que forma parte de un precepto que no era aplicable. La citada norma indica:
Artículo 26.- Quienes hubieren sido sujetos de sanciones administrativas podrán solicitar a la autoridad que tenga a su cargo el registro de la sanción respectiva, que sea cancelada la inscripción de su nombre siempre y cuando se cumplan los requisitos siguientes:
6 Época: Décima Época; Registro: 2000360; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro VI, marzo de 2012, Tomo 2; Materia(s): Constitucional, Penal; Tesis: I.6o.P.6 P (10a.); Página: 1140.
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I. Que la falta no se haya considerado grave en los términos del artículo 21 de esta Ley;
II. Que no se encuentre sujeto a otro procedimiento de responsabilidad administrativa;
III. Que haya transcurrido un año a partir de que haya quedado firme la resolución sancionatoria; y
IV. Que haya transcurrido el término de la inhabilitación.
Ahora bien, como lo aduce la recurrente, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, emitió la jurisprudencia de rubro «RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIÓN CONFORME A LA TEORÍA DE LOS COMPONENTES DE LA NORMA»7, en la cual explica el Alto Tribunal que para resolver sobre la retroactividad o irretroactividad de una disposición jurídica, es fundamental determinar las hipótesis que pueden presentarse en relación con el tiempo en que se realicen los componentes de la norma jurídica. Al respecto, puntualiza que puede darse la hipótesis en que cuando durante la vigencia de una norma jurídica se actualizan, de modo inmediato, el supuesto y la consecuencia establecidos en ella, ninguna disposición legal posterior podrá variar, suprimir o modificar aquel supuesto o esa consecuencia sin violar la garantía de irretroactividad, atento que fue antes de la vigencia de la nueva norma cuando se realizaron los componentes de la norma sustituida.
7 Novena Época; Registro: 188508; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIV, octubre de 2001; Materia(s): Constitucional; Tesis: P./J. 123/2001; Página: 16.
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Lo anterior aplica al caso concreto, en virtud de que como se expuso supralíneas, la comisión de la conducta, el inicio del procedimiento, la emisión de la resolución en que se determinó imponer como sanciones la destitución e inhabilitación y el consecuente surgimiento de los antecedentes disciplinario, fue antes de la vigencia de la nueva disposición publicada en el medio de difusión oficial el 18 dieciocho de octubre de 2013 dos mil trece, por consiguiente, previo a ello se realizaron los componentes de la norma, otorgando con ello esta última un derecho adquirido al gobernado a solicitar su cancelación, una vez cumplidos determinados requisitos.
Por lo tanto, para resolver sobre el cumplimiento de los requisitos para la cancelación del antecedente disciplinario que solicita el actor -peticionario-, en efecto resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, previo a la reforma publicada el 18 dieciocho de octubre de 2013 dos mil trece, de ahí lo infundado del agravio esgrimido.
Por otra parte, la recurrente esgrime como segundo agravio, que el A quo reconoció el derecho para que se cancelaran los antecedentes disciplinarios del actor en el proceso de origen, a pesar de que omitió analizar el cumplimiento de los supuestos previstos para tal efecto, lo que resultaba indispensable para pronunciarse sobre la procedencia o no de la cancelación; tal disentimiento, a consideración de este Pleno es fundado, como enseguida se expone:
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Al tratarse de una petición consistente en la cancelación del antecedente administrativo disciplinario, además de análisis de la legalidad o ilegalidad del acto controvertido, para reconocer la existencia del derecho subjetivo del actor, debe dilucidarse y constatarse la procedencia del mismo, esto es, que el justiciable cuente con el derecho que solicita, antes de establecer la forma en que se reintegrará; así, de conformidad con lo previsto en el artículo 26 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, -previo a la reforma del 18 dieciocho de octubre de 2013 dos mil trece-, existe la obligación de realizar su análisis a fin de determinar si se cumplen con los presupuestos necesarios para efectuar la cancelación de antecedentes solicitada.
En esta línea de pensamiento, antes de reconocer el derecho solicitado por el justiciable consiente en cancelación de los antecedentes disciplinarios, era necesario realizar un análisis de ponderación, es decir, que se cumplan con todos y cada uno de los requisitos que establece la norma -vigente en su momento- para poder ordenar su cancelación, lo cual no contraviene las garantías de seguridad jurídica, audiencia y acceso a la justicia establecidas en los artículos 14, 16 y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, respectivamente, pues, además del análisis de la legalidad del acto controvertido, el Juzgador debe realizar un análisis sobre el derecho subjetivo del actor a partir de los datos y pruebas que éste allegue al juicio, que los mismos sean suficientes para acreditar que cuenta con el derecho para que se le otorgue lo
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pedido en la instancia de origen, y si se tiene imposibilidad jurídica para verificar ese aspecto, no queda en estado de indefensión, porque únicamente se anulará el acto o resolución sin emitirse un pronunciamiento de fondo en relación con el reconocimiento de ese derecho subjetivo discutido y no probado en la secuela del juicio.
De igual manera, el cumplimiento de esa obligación no conlleva a que el Tribunal la aprecie libremente, porque con base en el marco jurídico que rige a ese derecho, debe decidirse si se acreditaron los requisitos exigidos para acceder a él; lo que en la especie no acontece, pues en la sentencia de mérito no se analizaron tales requisitos, ni se acreditó su cumplimiento para haberse otorgado el derecho instado, el cual en todo caso dependerá del análisis que se haga para reconocer o no dicho derecho a la cancelación.
Se clarifica pues, que ciertamente la declaratoria de nulidad implica el estudio del derecho subjetivo solicitado por el actor, pero no presupone siempre su reconocimiento, pues ello dependerá de que dicho derecho se acredite en la secuela procesal, constatándose que el demandante cuente con el mismo y, en esa medida reconociéndoselo y condenando a la autoridad a su restauración cuando haya sido conculcado por el acto anulado; es así, pues este órgano jurisdiccional no constituye derechos, si no sólo los reconoce y los restablece en beneficio del demandante cuando el acto ha sido decretado nulo.
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Se acompaña para fortalecer el razonamiento anterior, la tesis8 del Poder Judicial de la Federación, aplicable por su argumentativa análoga:
SOLICITUD DE DEVOLUCIÓN POR PAGO DE LO INDEBIDO. LA CONFIGURACIÓN DE LA NEGATIVA FICTA IMPLICA QUE EL ACTOR DEMUESTRE EN EL JUICIO DE NULIDAD LA TITULARIDAD DEL DERECHO CUYO RECONOCIMIENTO PRETENDE. Cuando la pretensión que se deduce de la demanda consiste en la nulidad de la resolución negativa ficta derivada de la solicitud de devolución por pago de lo indebido, no basta que se considere ilegal la resolución negativa ficta por la omisión de la enjuiciada de contestar la demanda para que automáticamente proceda la devolución referida, sobre la base de que la pretensión del promovente del juicio de nulidad implica la nulidad del acto y el reconocimiento o no del derecho subjetivo a la devolución, en cuyo caso el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa actúa como órgano de anulación y de plena jurisdicción, por lo que debe ocuparse de ambos aspectos. Luego, la simple declaración de nulidad por el motivo apuntado no trae como consecuencia la condena a la autoridad demandada para que acceda a lo solicitado por la contribuyente, es decir, devuelva la cantidad exigida por pago de lo indebido, sino que debe decidir respecto a la procedencia o reconocimiento de ese derecho subjetivo. Por tanto, para que tal reconocimiento sea procedente no es suficiente que se solicite la devolución a la autoridad competente, sino que, además, es necesario probar en el juicio de nulidad la titularidad del derecho cuyo reconocimiento pretende.
Énfasis añadido
Como acontece en la especie, si bien el acto -por su vicio o patología- ha sido declarado nulo, por la incorrecta aplicación
8 Novena Época, Registro: 160103, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro VIII, Mayo de 2012, Tomo 2, Materia(s): Administrativa, Tesis: I.1o.A.180 A (9a.), Página: 2114.
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en la norma, el derecho a la cancelación del registro que insta el actor, queda sujeto al cumplimiento de los requisitos, los cuales se contemplaban tanto en la norma vigente en el momento que se le impuso la sanción9, como la que se reformó en 2013 dos mil trece, siendo aplicable la primera, a saber:
Ley de Responsabilidades Administrativas de Los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios -2010-. . Norma Aplicable. Ley de Responsabilidades Administrativas de Los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios -2013-.
Norma Aplicada por la autoridad Artículo 26. Quienes hubieren sido sujetos de sanciones administrativas podrán solicitar a la autoridad que tenga a su cargo el registro de la sanción respectiva, que sea cancelada la inscripción de su nombre conforme a las reglas siguientes:
Artículo 26.- Quienes hubieren sido sujetos de sanciones administrativas podrán solicitar a la autoridad que tenga a su cargo el registro de la sanción respectiva, que sea cancelada la inscripción de su nombre siempre y cuando se cumplan los requisitos siguientes:
I. Que se haya pagado la multa impuesta;
I. Que la falta no se haya considerado grave en los términos del artículo 21 de esta Ley;
II. Que no se encuentre sujeto a otro procedimiento de responsabilidad administrativa;
II. Que no se encuentre sujeto a otro procedimiento de responsabilidad administrativa;
III. Que haya transcurrido un año, cuando la sanción impuesta hubiere
9 Ley de Responsabilidades Administrativas de Los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios -2010-.
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sido la amonestación, multa o suspensión, siempre y cuando la falta no hubiere implicado daño o perjuicio patrimonial a la Hacienda Pública estatal o municipal, en su caso, o beneficio económico al infractor, y
III. Que haya transcurrido un año a partir de que haya quedado firme la resolución sancionatoria; y
IV. Que haya transcurrido el término de la inhabilitación, siempre y cuando la falta no hubiere implicado daño o perjuicio patrimonial a la hacienda pública estatal o municipal, en su caso, o beneficio económico al infractor.
IV. Que haya transcurrido el término de la inhabilitación.
Énfasis propio.
En esta tesitura, para poder cancelar el registro de la sanción administrativa, conforme a la normativa que resultó aplicable -2010 dos mil diez-, debe trascurrir el término de la inhabilitación (como en la especie), siempre y cuando la falta no hubiere implicado daño o perjuicio patrimonial a la hacienda pública estatal o municipal, en su caso, o beneficio económico al infractor.
En la especie, de las pruebas documentales que obran en el proceso de origen, se advierte que el 10 diez de septiembre de 2010 dos mil diez, el entonces Visitador Auxiliar Región “B”, encargado de la Visitaduría General de la Procuraduría de Justicia del Estado, emitió el dictamen en donde propuso al Procurador General de Justicia del Estado, la destitución del cargo que desempeñaba ***** como Agente
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de la Policía Ministerial, así como la inhabilitación para ocupar un empleo, cargo o comisión en el servicio público durante los subsecuentes 6 seis meses, a partir de que causara estado dicha determinación10, ello al quedar acreditado que con su actuar incurrió en la falta administrativa prevista en la fracción XXII, del artículo 11 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, en relación con la fracción XI, del artículo 48, de la Ley Orgánica del Ministerio Público, y ordinal 94, fracciones XII y XVII, del Reglamento de la Ley Orgánica del Ministerio Público; así al momento de individualizar la sanción, conforme al artículo 20 la Ley de Responsabilidades Administrativas, en relación al monto o beneficio obtenido o daño ocasionado con la falta, en esencia se determinó que ***** se le dictó auto de formal prisión11, por el delito de robo calificado cometido en agravio de una persona física, con lo cual obtuvo un incremento ilícito en su patrimonio, tal como se advirtió del dictamen realizado por el Perito Oficial de la Procuraduría de Justicia del Estado de Guanajuato.
Por lo tanto, y no obstante la ilegalidad de la autoridad que hoy recurre, al fundar y motivar su negativa en una norma que no era aplicable, como acertadamente lo analizó el A quo en la sentencia de origen, no es procedente reconocer el
10 Foja 267 del expediente S.E.A.76/Sala Especializada/19. 11 Obra en autos del proceso de origen a fojas de la 179 a la 191, la resolución de la causa penal *****, en donde la Juez en Materia Penal del partido Judicial de Silao, Guanajuato -Licenciada *****-, decretó auto de formal prisión en contra de *****, por el delito de robo calificado cometido en agravio de ***** al apoderarse del vehículo de motor marca *****, línea *****, color *****, modelo *****, con número de serie *****, de procedencia americana, con placas de circulación *****, incrementando de forma ilícita su patrimonio en la cantidad de $*****).
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derecho solicitado por el justiciable, pues no colma la hipótesis del artículo 26, fracción IV, de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios12, dado que con su actuar quedó acreditado en el procedimiento administrativo disciplinario que obtuvo un beneficio económico, con lo cual no colma los requisitos de la norma para reconocérsele el derecho que solicita, al advertirse que su solicitud no se subsume en la hipótesis taxativa prevista en el ordinal 26 que le resulta aplicable.
No pasa inadvertida, la obligación de todo juzgador de aplicar al justiciable la Ley que le resulte más favorecedora para poder reconocer en su caso el derecho solicitado, ello entre las dos piezas normativas que en distintos momentos regulan su solicitud13.
Sin embargo, del análisis tanto de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios14 (2010 dos mil diez), como la que se reformó en el 2013 dos mil trece, se advierte que su solicitud no cumple con los requisitos exigidos para que proceda la cancelación de dicho registro, pues como ya se mencionó la Ley Responsabilidades Administrativas, con la que se le sancionó,
12 Publicada el 10 diez de mayo de 2005 dos mil cinco en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, número 74, segunda parte. 13 Es ilustrativa la siguiente jurisprudencia: «RETROACTIVIDAD DE LA LEY Y APLICACIÓN RETROACTIVA. SUS DIFERENCIAS». Semanario Judicial de la Federación, novena época, tesis 1a./J. 78/2010, página 285, registro 162299. 14 Publicada el 10 diez de mayo de 2005 dos mil cinco en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, número 74, segunda parte.
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señalaba que sería procedente la cancelación siempre y cuando la falta no hubiere implicado daño o perjuicio patrimonial a la hacienda pública estatal o municipal, en su caso, o beneficio económico al infractor, así la Ley Responsabilidades Administrativas, reformada en el 2013 dos mil trece, señalaba que era procedente dicha cancelación, cuando la falta no se haya considerado grave en los términos del artículo 21 de dicha norma, siendo que el artículo en mención consideraba como conductas graves, las que provocaban daños a las personas o a sus bienes, así como beneficios de carácter patrimonial o económico, lucro o cualquier tipo de ventaja para el servidor público, supuesto en el que se encuentra el actor, dado que con su actuar causó daño en el patrimonio de una persona al apoderarse de un vehículo, obteniendo así un beneficio económico o patrimonial indebido.
No omitiendo señalar que el justiciable, al momento de cometer dicha conducta ilícita, pertenecía a los cuerpos de procuración de justicia -Agente Ministerial-.
Ahora, se precisa que este órgano en Pleno lleva a cabo el estudio del derecho solicitado, dado que por economía procesal y en aras de una pronta y completa resolución de lo solicitado en la instancia de origen, tiene la facultad de determinar que el actor no obtenga un beneficio indebido por la restitución de un derecho que no está en su esfera jurídica
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o que no ha sido demostrado. Es ilustrativa para sustenta lo anterior, la siguiente tesis15 cuyo rubro y texto señalan:
FACULTAD DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE CONSTATAR LA EXISTENCIA DEL DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR PARA OBTENER SU RESTITUCIÓN O LA DEVOLUCIÓN DE UNA CANTIDAD. SU EJERCICIO PRESUPONE LA DECLARACIÓN DE ILEGALIDAD DE LAS CONSIDERACIONES QUE SUSTENTAN LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA. La regla general sobre la litis en el juicio contencioso administrativo es que se integra con las consideraciones que rigen el acto impugnado, los conceptos de anulación de la demanda (o su ampliación), la contestación a ésta (o a la ampliación) y las pruebas que ofrezcan las partes. Como excepción, destaca la prevista en el artículo 50, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, cuya aplicación se encuentra vinculada con el diverso 22 del propio ordenamiento, subordinados al artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Esto es, del artículo primeramente citado se advierte que, cuando se declare la ilegalidad de la resolución impugnada y, en consecuencia, proceda restituir un derecho subjetivo o la devolución de una cantidad al actor, previamente debe constatarse el derecho que tiene éste para ello. Por tanto, la obligación de constatar ese derecho subjetivo opera cuando, declarada la ilegalidad de la resolución, se produce la nulidad lisa y llana del acto, y devendría entonces necesaria la obligación de la autoridad administrativa de emitir una determinación que dé solución final a lo gestionado, libre de los motivos de ilegalidad estudiados, pero no exenta de la constatación de que el particular realmente tenga derecho a la restitución del derecho o a la devolución pretendidos, pues en este aspecto el precepto citado refleja con claridad el modelo de plena jurisdicción del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Así, no cabe esa constatación cuando se reconoce la validez del acto impugnado, pues en ese caso no podrá haber algún pronunciamiento sobre el derecho subjetivo a realizar una conducta, como tampoco cuando la nulidad decretada se produce por la falta de
15 Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, décima época, tesis IV.2o.A.136 A (10a.), p, 2707, registro 2013828.
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fundamentación o motivación del acto administrativo impugnado, dado que, en ese supuesto, al desconocerse las razones que sustentan su determinación, no cabe que el órgano jurisdiccional se sustituya a la autoridad para negar la pretensión del gobernado elevada a la administración, con argumentos no externados por ésta en ejercicio de su potestad para decidir sobre lo pedido. Es así, porque la facultad de constatación referida no es una carta abierta para ignorar la litis y negar lo solicitado ante la autoridad administrativa, con razones no expuestas en la resolución impugnada, sino que deviene como consecuencia de haber declarado la ilegalidad de las consideraciones que la sustentan. Abona a esta conclusión el artículo 22 mencionado, pues si establece que la demandada en su contestación no puede cambiar los fundamentos de derecho que sostuvo en la resolución impugnada; con mayor razón, el tribunal administrativo no puede variar los fundamentos de dicha resolución para reconocer su validez y negar la pretensión elevada a la autoridad demandada, ya que esa prohibición tiene como razón principal no sólo el principio de congruencia en la sentencia, sino también el denominado non reformatio in peius que rige en todo medio de defensa y opera en el caso, como una modalidad de tutela a la congruencia procesal, protegida en el artículo 17 de la Carta Magna. De ahí que la constatación del derecho a la restitución o a la devolución se aplique en aquellos casos en que, declarada la nulidad lisa y llana del acto impugnado por su ilegalidad, la autoridad administrativa deba emitir una determinación que dé solución final a lo gestionado, pero que, por economía procesal la Sala, en aras de una pronta y completa resolución de lo solicitado en la instancia de origen, tiene la facultad de determinar que el actor no obtenga un beneficio indebido por la restitución de un derecho que no está en su esfera jurídica o que no ha sido demostrado; o bien, cuando los elementos probatorios a su alcance revelan la existencia de ese derecho, el particular no tenga que esperar la resolución de la autoridad administrativa para obtener la restitución del derecho o la devolución correspondiente.
Énfasis añadido.
Por lo anterior, se reitera que no es procedente reconocer el derecho solicitado por el justiciable, ya que
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no se encuentra dentro de la hipótesis del artículo 26, fracción IV, de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios16, pues con su actuar quedó acreditado en el procedimiento administrativo disciplinario, que obtuvo un beneficio económico17 en detrimento de una persona, no obstante haber transcurrido el plazo de su inhabilitación.
Sirve de sustento a toda la argumentativa anterior, por su contenido destacado, la siguiente tesis18 de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. EL RECONOCIMIENTO OFICIOSO DE LA EXISTENCIA DEL DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR EN EL JUICIO RELATIVO NO CONTRAVIENE LAS GARANTÍAS DE SEGURIDAD JURÍDICA, AUDIENCIA Y ACCESO A LA JUSTICIA. El deber del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de reconocer o constatar la existencia del derecho
16 Publicada el 10 diez de mayo de 2005 dos mil cinco en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, número 74, segunda parte. 17 No debe perderse de vista, en una interpretación teleológica y funcional, que en la exposición de motivos de la Ley Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus municipios, dejaba en claro la intención de que los funcionarios públicos se comporten con honradez, lealtad, imparcialidad, economía y eficacia. De igual forma, señalaba en el capítulo quinto, que el propósito de crear un registro de antecedentes disciplinarios y su cancelación, era el de dar seguimiento de las sanciones, información y estadística, que provea de elementos para la elaboración de políticas públicas en materia de responsabilidades, esto es, que las autoridades en materia de responsabilidad administrativa, pudieran comunicarse entre sí los registros relativos a los inhabilitados para ocupar cargos públicos y dependiendo de la trascendencia de la conducta por la cual se sancionara al servidor público, determinar si resultaba o no procedente su cancelación. Es así que en el caso que nos ocupa, dada la falta primigenia cometida por el justiciable, que incidió en un indebido daño patrimonial a un tercero (robo), trastoco uno de los principios que rigen el comportamiento de los servidores públicos -honradez-, más aun de aquellos que tienen a su cargo la seguridad pública y procuración de justicia, tópicos torales en el contexto actual y por ello resultando de interés social el comportamiento de tales servidores públicos; tratándose en la especia de una conducta trascendental por la cual se le impuso la sanción al justiciable, siendo así improcedente su cancelación en el registro respectivo, considerando además la función de éste para advertir agentes de seguridad y procuración de justicia que tengan antecedentes importantes y dada incluso la prohibición constitucional expresa para reincorporar a los mismos al servicio.
18 Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tesis 2a. IX/2010, p 1048, registro 165080.
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subjetivo del actor, antes de establecer la forma en que se reintegrará, ordenar que se reduzca el importe de una sanción o condenar a una indemnización, previsto en el artículo 50, penúltimo párrafo, en relación con el diverso 52, fracción V, ambos de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, no contraviene las garantías de seguridad jurídica, audiencia y acceso a la justicia establecidas en los artículos 14, 16 y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, respectivamente, porque el Tribunal se pronunciará sobre el derecho subjetivo del actor a partir de los datos y pruebas que éste allegue al juicio, que sean suficientes para acreditar que cuenta con el derecho para que se le otorgue lo pedido en la instancia de origen, y si se tiene imposibilidad jurídica para verificar ese aspecto no queda en estado de indefensión, porque únicamente se anulará el acto o resolución sin emitirse un pronunciamiento de fondo en relación con el reconocimiento de ese derecho subjetivo. De igual manera, el cumplimiento de esa obligación no conlleva a que el Tribunal lo aprecie libremente, porque con base en el marco jurídico que rige a ese derecho decidirá si se acreditaron los requisitos exigidos para acceder a él, esto es, solamente acude a la legislación que rige al derecho subjetivo para averiguar qué datos o pruebas deben colmarse para que se otorgue, siendo evidente que no era necesario que el legislador concretara la forma en que se constataría ese derecho porque esa situación depende de cada asunto sometido ante dicho Tribunal. Énfasis propio.
En suma, ante lo fundado del argumento de la recurrente, lo procedente es modificar la sentencia recurrida, para determinar por este Pleno que no es procedente reconocer el derecho instado, en virtud de que el solicitante – actor en el proceso de origen-, no cumple con lo establecido en artículo 26 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de Los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios –vigente a 2010 dos mil diez-, pues en este caso, si bien es cierto a la fecha transcurrió el término de su inhabilitación -6 seis meses-, con su falta obtuvo un beneficio
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económico en daño de una persona, lo cual impide que su registro sea cancelado.
Bajo esas consideraciones, no se procederá al análisis del último de los agravios que esgrime la recurrente, en el que aduce esencialmente que la determinación de ordenar la cancelación del antecedente disciplinario desestima las disposiciones en materia de seguridad pública debido a que se aparta de los ordenamientos que regulan la función del registro de los antecedentes de los elementos sancionados, al ser una herramienta para el control de ingreso de sus elementos en beneficio de la sociedad.
Lo anterior, en virtud de que se refiere al reconocimiento del derecho a la cancelación del antecedente disciplinario, respecto de lo cual este Pleno determinó que no resultaba procedente la cancelación.
Por todo lo anterior y ante lo fundado del agravio segundo, lo procedente es modificar la sentencia emitida, para exclusivos efectos de determinar que no es procedente la cancelación de la sanción de registro de servidores públicos sancionados como lo solicito en su oportunidad el actor, ello con fundamento en lo prevenido por los artículos 308, fracción II, 309 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es de resolverse y se:
RESUELVE
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ÚNICO. Se modifica la sentencia de 11 once de diciembre de 2019 dos mil diecinueve, emitida por el Magistrado de la Sala Especializada en el proceso administrativo número *****, por lo expuesto en el Considerando Quinto de la presente resolución y para los efectos precisados en la misma.
Notifíquese, en su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; el Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el primero de los mencionados, quienes firman19 con el Secretario General de Acuerdos, Eliseo Hernández Campos, quien da fe.
19 Estas firmas corresponden al Toca 89/20PL aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 19 diecinueve de agosto de 2020 dos mil veinte.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 16 dieciséis de junio de 2021 dos mil veintiuno.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 86/21PL interpuesto por el Director General de Medio Ambiente y Ordenamiento Territorial de Guanajuato, Guanajuato -autoridad demandada-, en contra de la sentencia emitida por el Magistrado de la Cuarta Sala, en el proceso administrativo número *****, en la que se decretó la nulidad total del acto impugnado.
TRÁMITE
I. Interposición. Por escrito presentado el 18 dieciocho de febrero de 2021 dos mil veintiuno, se promovió recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 8 ocho de marzo de la presente anualidad, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
III. Turno. El 24 veinticuatro de mayo de 2021 dos mil veintiuno, se tuvo a la parte actora en el proceso de origen, por no desahogando la vista concedida, y se ordenó remitir los autos al ponente.
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CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato, 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia, como se asentó en el proveído dictado el 8 ocho de marzo de la presente anualidad.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. El recurrente invoca textualmente como agravio:
Único. …Me causa agravio la sentencia de 21 de enero de 2021 (…), ya en dicha resolución no se tomó en consideración lo asentado en el artículo 135 del Código de Procedimiento y Justicia administrativa (…) el cual enumera los principios sobre los cuales se rigen el procedimiento administrativo específicamente el principio de congruencia y exhaustividad, ya se considera que no se realizó un análisis exhaustivo en el presente asunto en atención a que no se dejó citatorio, pues el actor se hizo sabedor del acto, tal es así que en su escrito de demanda manifestó (…) que el 14 de mayo de 2019 le fue notificada la orden de inspección ***** (…) 3
con lo anterior, la parte actora manifestó de viva voz ser conocedor del acto, mismo que exhibió en su escrito de demanda la orden de inspección y el acta circunstanciada de inspección, documentos que se dejaron en poder de *****., quién, al momento de recibir los bajo protesta se ostentó como encargada, aunado a lo anterior, en la sentencia en mención, no fue tomada en cuenta el hecho de que dentro del acta circunstanciada de inspección, se cumplieron con los requisitos de la debida circunstanciación, es decir, que la diligencia se entendió con *****., quién bajo protesta, se ostentó como encargada, demostrando así el vínculo de representación que tiene con la parte actora; por lo que al proporcionar su nombre, identificarse y señalar la razón por la cual al momento de practicarse la diligencia se encontraba en el domicilio del actor, se cumplieron dichos requisitos, asegurándose así que el actor se entera del acto que se le estaba entregando, tan fue así, que como ya sé señaló (…) mí ahora demandante se hizo sabedora del acto manifestando en su escrito inicial de demanda que con fecha 14 de mayo de 2019, le fue notificada la orden de inspección *****…
CUARTO. Antecedentes. Es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
1. *****, en su carácter de representante legal de la sociedad mercantil “*****.”, presentó demanda en contra de la resolución contenida en el oficio número ***** emitida por la Dirección General de Medio Ambiente y Ordenamiento Territorial de Guanajuato.
2. Seguida la secuela procesal, el Magistrado de la Cuarta Sala, decretó la nulidad total de la resolución contenida en el oficio número *****.
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3. Ante ese panorama, la parte demandada, presentó recurso bajo el agravio transcrito en el considerando que antecede.
QUINTO. Estudio. Este Pleno considera inoperante el agravio que esgrime la parte recurrente en virtud de las siguientes consideraciones jurídicas:
En esencia, señala quien recurre que le causa perjuicio la resolución, en virtud de que no se realizó un análisis exhaustivo del asunto sometido a su consideración, pues no obstante que no se dejó el citatorio aludido antes de realizar la visita de inspección, el actor se hizo sabedor del acto, tal es así que en su escrito de demanda manifestó que el 14 catorce de mayo de 2019 dos mil diecinueve, le fue notificada la orden de inspección *****, con lo anterior, se acredita que la parte actora manifestó ser conocedor del acto, sin que en la sentencia se tomara en consideración que en el acta circunstanciada de inspección, se cumplieron con los requisitos y que la diligencia se entendió con *****quien bajo protesta, se ostentó como encargada, demostrando así el vínculo de representación que tiene con la parte actora.
Ahora bien, de la sentencia que se recurre se desprende que el Magistrado de la Cuarta Sala, en síntesis resolvió lo siguiente:
…queda claro que, en cuanto a la persona con la que el inspector debe entender la diligencia, es con el visitado -interesado-, y no con cualquier persona que se encuentre ahí presente, salvo que 5
haya mediado citatorio previo, atendiendo lo dispuesto por el artículo 76 del citado reglamento, pues establece con claridad, que el inspector deberá requerir la presencia del visitado y en caso de no encontrarse, se dejará citatorio para que dentro de las 24 horas siguientes, espere al inspector o supervisor advirtiendo que en caso de no esperar en la hora y fecha señalada, se entenderá la diligencia con quien se encuentre.
De ahí que dicho numeral establezca la obligación para las autoridades visitadoras, que las acciones de inspección y vigilancia se entiendan con el visitado o su representante. En caso de que no estuvieran presentes, previo citatorio, con quien se encuentre en el lugar o zona donde deba practicarse la diligencia.
Ahora bien, de la revisión que se hace a las constancias que integran en presente expediente, se advierte que en fecha 10 diez de abril de 2019 dos mil diecinueve, el Director General de Medio Ambiente y Ordenamiento Territorial del Municipio de Guanajuato, Guanajuato, ordenó la visita de inspección a la persona moral *****., en el domicilio ubicado en ***** no. ***** (*****) de la Ciudad de Guanajuato, Guanajuato, con el objeto o propósito de verificar, si en dicho inmueble existe un anuncio en fachada -*****-.
Dicha orden de inspección se efectuó el 14 catorce de mayo de 2019 dos mil diecinueve, levantándose el acta correspondiente y de cuya lectura se advierte que si bien, el inspector, al inicio de la visita requirió la presencia del propietario y/o arrendatario, termina entendiendo la diligencia con «cualquier ocupante», siendo atendido por una persona que dijo llamarse *****, quien dijo ser «encargada», y quien se identificó bajo protesta.
(…) De lo hasta aquí expresado puede concluirse que si bien, el artículo 76 del Reglamento de Anuncios y Toldos para la ciudad de Guanajuato y su Municipio, establece que el inspector o 6
supervisor, al inicio de la visita, deberá de requerir la presencia del visitado y en caso de no estar presente, dejar citatorio para que dentro de las 24 horas siguientes espere al inspector o supervisor, y en el supuesto de no esperar en la hora y fecha señalada, se entenderá la diligencia con quien se encuentre; lo cierto es, que el actor niega haber recibido un citatorio previo, por lo que se vulneró su derecho de audiencia.
(…) Por lo que, si bien es posible practicar una diligencia de inspección con un tercero distinto al interesado o de su representante legal, dicha actuación únicamente puede efectuarse en dichos términos, una vez que haya mediado citatorio legalmente emitido a fin de requerir la presencia del visitado para que el inspector estuviera legalmente facultado para entender las diligencias con una persona distinta al ahora actor o representante legal, lo que no ocurre en el presente caso.
Es decir, el inspector se limitó a acudir al domicilio y enseguida practicó la inspección con quien atendió su llamado, así conforme a lo anterior, la inconformidad del demandante resulta fundada. (…) Bajo tal contexto, se surte el supuesto de nulidad previsto en la fracción IV del artículo 302 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato con relación a sus artículos 143, párrafo primero y 137 fracción VIII, razón por la que procede declarar la Nulidad Total de la resolución contenida en el oficio número *****, emitida por la Dirección General de Medio Ambiente y Ordenamiento Territorial…
Como puede advertirse, la obligación del inspector de requerir la presencia del visitado o su representante legal al inicio de la visita, es una formalidad prevista en el numeral 76 del Reglamento de Anuncios y Toldos para la ciudad de 7
Guanajuato y su Municipio, así como la obligación de dejar citatorio en caso de no encontrarse, para que lo espere en la hora y fecha señalada, y posteriormente entender la diligencia.
Por lo que si la autoridad llevó a cabo un procedimiento de supervisión o de inspección a efecto de advertir si el impetrante cumplía con los requisitos señalados en la norma, estaba constreñida entonces a efectuar el procedimiento correspondiente en los términos del Reglamento de Anuncios y Toldos para la ciudad de Guanajuato y su Municipio.
Por su parte el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en concreto, en su artículo 208, en relación a la visitas de verificación o inspección establece:
Artículo 208. Las autoridades administrativas para comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias podrán llevar a cabo visitas de verificación o inspección en el domicilio, instalaciones, equipos y bienes de los particulares, en los casos que señalen las leyes y reglamentos aplicables, conforme a las siguientes reglas:
I. Sólo se practicarán las visitas por mandamiento escrito de autoridad administrativa competente, en el que se expresará:
a) El nombre de la persona que deba recibir la visita. Cuando se ignore el nombre de ésta, se señalarán los datos suficientes que permitan su identificación;
b) El nombre de los servidores públicos que deban efectuar la visita, los cuales podrán ser sustituidos, aumentados o reducidos 8
en su número, en cualquier tiempo por la autoridad administrativa competente. La sustitución, aumento o disminución se notificará personalmente al visitado;
c) El lugar, zona o bienes que han de verificarse o inspeccionarse;
d) Los motivos, objeto y alcance de la visita;
e) Las disposiciones legales que fundamenten la verificación o inspección; y
f) El nombre, cargo y firma autógrafa de la autoridad administrativa que lo emite;
II. La visita se realizará exclusivamente en el lugar, zona o bienes señalados en la orden;
III. Los visitadores entregarán la orden al visitado o a su representante y si no estuvieren presentes, previo citatorio, a quien se encuentre en el lugar o zona donde deba practicarse la diligencia;
IV. Al iniciarse la verificación o inspección, los visitadores que en ella intervengan se deberán identificar ante la persona con quien se entienda la diligencia, con credencial o documento vigente con fotografía expedido por la autoridad administrativa competente, que los acredite legalmente para desempeñar su función;
V. La persona con quien se entienda la diligencia será requerida por los visitadores para qué nombre a dos testigos que intervengan en la misma; si éstos no son nombrados o los señalados no aceptan fungir como tales, los visitadores los designarán. Los testigos podrán ser sustituidos por motivos debidamente justificados en cualquier tiempo, siguiendo las mismas reglas que para su nombramiento; 9
VI. Los visitados, sus representantes o la persona con quien se entienda la diligencia, están obligados a permitir a los visitadores el acceso al lugar o zona objeto de la visita, así como a poner a la vista la documentación, equipos y bienes que se les requieran;
VII. Los visitadores harán constar en el acta que al efecto se levante, todas y cada una de las circunstancias, hechos u omisiones que se hayan observado en la diligencia;
VIII. La persona con quien se haya entendido la diligencia, los testigos y los visitadores firmarán el acta. Un ejemplar legible del documento se entregará a la persona con quien se entienda la diligencia. La negativa a firmar el acta o a recibir copia de la misma, se deberá hacer constar en el referido documento, sin que esta circunstancia afecte la validez del acta o de la diligencia practicada; IX. Con las mismas formalidades indicadas en las fracciones anteriores, se levantarán actas previas o complementarias, para hacer constar hechos concretos en el curso de la visita o después de su conclusión; y
X. El visitado, su representante o la persona con la que se haya entendido la visita, podrán formular observaciones en el acto de la diligencia y ofrecer pruebas con relación a los hechos u omisiones contenidos en el acta de la misma o bien hacer uso de ese derecho, por escrito, dentro del plazo de ocho días siguientes a la fecha en que se hubiere levantado el acta, al término del cual la autoridad administrativa emitirá la resolución procedente.
Del contexto general del precepto legal recién transcrito, se advierte que para el caso de que la autoridad pretenda comprobar el cumplimiento de las obligaciones de los sujetos a las disposiciones contenidas en los ordenamientos, podrá 10
llevar a cabo visitas de verificación o de inspección en un domicilio, para lo cual, en primer término deberá mediar mandamiento escrito de autoridad competente, en el que se expresará el nombre de la autoridad que la emita, debidamente firmada, el lugar o lugares en que deberá efectuarse la visita, el nombre de la persona o personas que deban efectuarla, y el objeto de la visita; así como la obligación de los visitadores de entregar la orden al visitado o a su representante y si no estuvieren presentes, previo citatorio, a quien se encuentre en el lugar o zona donde deba practicarse la diligencia; lo que en la especie no aconteció.
Resaltándose la importancia de entender la visita con el visitado o a su representante, pues al término de la misma, podrá formular manifestaciones y ofertar pruebas a efecto de desvirtuar los hechos contenidos en el acta.
Así, como lo refiere el Magistrado, al no cumplir con la norma indudablemente implicó el incumplimiento de las formalidades establecidas, lo que constituyó un vicio sustancial del procedimiento que afectó la defensa del particular y trascendió en el sentido de lo plasmado en el acta de verificación.
En este orden de ideas, la omisión de formalidades tal y como fue la omisión de dejarle citatorio previo, trae como consecuencia que los actos posteriores (como el acta de inspección, audiencia de calificación) resultan frutos de actos viciados, en virtud de que los mismos carecen de soporte legal, 11
al haberse acreditado la existencia de vicios en el procedimiento que afectaron las defensas del particular.
En torno a lo anterior, tenemos que en el agravio expresado por la parte recurrente no refutó los razonamientos de la sentencia recurrida, sino que únicamente reitera que a su consideración la actora en el proceso de origen manifestó que el 14 catorce de mayo de 2019 dos mil diecinueve, le fue notificada la orden de inspección *****.
Es de explorado derecho que los actos de molestia emitidos por las autoridades administrativas, deben ser emitidos en principio por autoridad competente, así como cumplir con las formalidades del procedimiento que la norma establezca, y estar fundados y motivados de conformidad con el artículo 16 constitucional, ello con la finalidad de darle certeza jurídica a los gobernados, tal como lo establece la siguiente tesis,1 cuyo rubro y texto señalan:
«SEGURIDAD JURÍDICA. ALCANCE DE LAS GARANTÍAS INSTRUMENTALES DE MANDAMIENTO ESCRITO, AUTORIDAD COMPETENTE Y FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN, PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 16, PRIMER PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, PARA ASEGURAR EL RESPETO A DICHO DERECHO HUMANO. De las jurisprudencias 1a./J. 74/2005 y 2a./J. 144/2006, de la Primera y Segunda Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
1 Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, décima época, registro 2005777, tesis IV.2o.A.50 K (10a.), página 2241. 12
Novena Época, Tomos XXII, agosto de 2005, página 107, de rubro: «PROCEDIMIENTO SEGUIDO EN UNA VÍA INCORRECTA. POR SÍ MISMO CAUSA AGRAVIO AL DEMANDADO Y, POR ENDE, CONTRAVIENE SU GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA.» y XXIV, octubre de 2006, página 351, de rubro: «GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA. SUS ALCANCES.», respectivamente, se advierte una definición clara del contenido del derecho humano a la seguridad jurídica, imbíbito en el artículo 16, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual consiste en que la persona tenga certeza sobre su situación ante las leyes, o la de su familia, posesiones o sus demás derechos, en cuya vía de respeto la autoridad debe sujetar sus actuaciones de molestia a determinados supuestos, requisitos y procedimientos previamente establecidos en la Constitución y en las leyes, como expresión de una voluntad general soberana, para asegurar que ante una intervención de la autoridad en su esfera de derechos, sepa a qué atenerse. En este contexto, de conformidad con el precepto citado, el primer requisito que deben cumplir los actos de molestia es el de constar por escrito, que tiene como propósito que el ciudadano pueda constatar el cumplimiento de los restantes, esto es, que provienen de autoridad competente y que se encuentre debidamente fundado y motivado. A su vez, el elemento relativo a que el acto provenga de autoridad competente, es reflejo de la adopción en el orden nacional de otra garantía primigenia del derecho a la seguridad, denominada principio de legalidad, conforme al cual, las autoridades sólo pueden hacer aquello para lo cual expresamente les facultan las leyes, en el entendido de que la ley es la manifestación de la voluntad general soberana y, finalmente, en cuanto a fundar y motivar, la referida Segunda Sala del Alto Tribunal definió, desde la Séptima Época, según consta en su tesis 260, publicada en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, Tomo VI, Materia Común, Primera Parte, página 175, de rubro: «FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN.», que por lo primero se entiende que ha de 13
expresarse con exactitud en el acto de molestia el precepto legal aplicable al caso y, por motivar, que también deben señalarse con precisión las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para su emisión, siendo necesario, además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, lo cual tiene como propósito primordial, confirmar que al conocer el destinatario del acto el marco normativo en que el acto de molestia surge y las razones de hecho consideradas para emitirlo, pueda ejercer una defensa adecuada ante el mismo. Ahora bien, ante esa configuración del primer párrafo del artículo 16 constitucional, no cabe asumir una postura dogmatizante, en la que se entienda que por el solo hecho de establecerse dichas condiciones, automáticamente todas las autoridades emiten actos de molestia debidamente fundados y motivados, pues la práctica confirma que los referidos requisitos son con frecuencia inobservados, lo que sin embargo no demerita el hecho de que la Constitución establezca esa serie de condiciones para los actos de molestia, sino por el contrario, conduce a reconocer un panorama de mayor alcance y eficacia de la disposición en análisis, pues en la medida en que las garantías instrumentales de mandamiento escrito, autoridad competente y fundamentación y motivación mencionadas, se encuentran contenidas en un texto con fuerza vinculante respecto del resto del ordenamiento jurídico, se hace posible que los gobernados tengan legitimación para aducir la infracción al derecho a la seguridad jurídica para asegurar su respeto, únicamente con invocar su inobservancia; igualmente se da cabida al principio de interdicción de la arbitrariedad y, por último, se justifica la existencia de la jurisdicción de control, como entidad imparcial a la que corresponde dirimir cuándo los referidos requisitos han sido incumplidos, y sancionar esa actuación arbitraria mediante su anulación en los procedimientos de mera legalidad y, por lo que atañe al juicio de amparo, a través de la restauración del derecho a la seguridad jurídica vulnerado.»
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En el caso concreto, un requisito esencial de los derechos irrestrictos de fundamentación, motivación y emisión de actos autoritarios por autoridad competente, es sin lugar a dudas la presencia de un mandamiento escrito -orden- que posibilite a los visitadores llevar a cabo un acto de molestia en el domicilio o negocio del ciudadano, dotando a éste de certeza jurídica respecto a lo actuado, esto es, que dicho acto de transgresión a su intimidad provenga de autoridad facultada, tenga objeto circunscrito y un referente normativo, caso contrario se trataría de un acto arbitrario llevado a cabo por personas aparentemente por muto propio.
Por lo tanto, si desde el inicio del procedimiento de inspección no se realizó la visita en la forma y términos establecidos en el Reglamento de Anuncios y Toldos para la ciudad de Guanajuato y su Municipio, tal como fue resuelto por el A quo, es procedente decretar la nulidad de todo lo actuado.
Es de señalarse, que el recurso de reclamación en esencia es un medio de impugnación que tiende a asegurar el óptimo ejercicio de la función jurisdiccional, cuya materia se circunscribe a los agravios expuestos por la parte recurrente con el objeto de atacar frontalmente las consideraciones que sustentan la resolución recurrida (acuerdo o sentencia) o para demostrar las circunstancias que revelan su ilegalidad.
En ese sentido, si la materia de la reclamación la constituye la resolución recurrida (acuerdo o sentencia), entonces en los agravios deben formularse razonamientos 15
lógico-jurídicos encaminados a impugnar las consideraciones que soportan la determinación adoptada.
Empero, en el caso que nos ocupa, la parte recurrente no señaló ni concretó en el agravio objeto de estudio, razonamiento alguno capaz de destruir los fundamentos y motivos en que se apoyó la Sala de origen para decretar la nulidad. Esto es, no desvirtúa ni argumenta respecto las razones por las cuáles, sin dejar previo citatorio, entendió la visita con persona diversa al visitado o su representante legal.
En ese sentido, es evidente que con esa manifestación la parte recurrente no combatió frontal y directamente la consideración expresada en la sentencia recurrida y en la que se apoyó la Sala de origen para decretar la nulidad, lo cual torna inoperante el argumento que se analiza.
Por las relatadas consideraciones y razonamientos, lo procedente es confirmar la sentencia recurrida. Lo anterior encuentra su fundamento en el artículo 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
RESUELVE
PRIMERO. Se confirma la sentencia de 21 veintiuno de enero de 2021 dos mil veintiuno, emitida en el proceso administrativo número *****, por los razonamientos expuestos en el Considerando Quinto que antecede. 16
Notifíquese, en su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón, el Magistrado de la Primera Sala; Gerardo Arroyo Figueroa; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el segundo de los mencionados, quienes firman2 con la Secretaria General de Acuerdos, Mariana Martínez Piña, quien da fe.
2 Estas firmas corresponden al Toca 86/21 aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 16 dieciséis de junio de 2021 dos mil veintiuno.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 11 once de diciembre de 2019 dos mil diecinueve.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 815/18 PL, relativo al recurso de reclamación interpuesto por el Licenciado *****, autorizado de la parte actora, en contra de la sentencia dictada por la Magistrada de la Tercera Sala, el 6 seis de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, en el proceso administrativo número *****, mediante la cual se determinó sobreseer la causa procesal; en particular la resolución de 27 veintisiete de noviembre de 2019 dos mil diecinueve, emitida por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, correspondiente al amparo directo *****, presentado por la parte actora en contra de lo resuelto por el Pleno de este Tribunal el 22 veintidós de mayo de 2019 dos mil diecinueve, ha llegado el momento de resolver lo que en derecho procede.
TRÁMITE
I. Interposición. El 9 nueve de octubre de 2018 dos mil dieciocho, fue presentado el recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de este fallo.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 26 veintiséis de octubre de 2018 dos mil dieciocho, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
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III. Turno. El 9 nueve de enero de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la parte demandada por desahogando la vista concedida, y se ordenó remitir los autos al ponente, los cuales le fueron enviados el 5 cinco de febrero del presente año.
IV. Sentencia. Seguido el recurso por sus trámites legales, este Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, dictó resolución el 22 veintidós de mayo de 2019 dos mil diecinueve, mediante la cual se confirma la sentencia de 6 seis de septiembre de 2018 dos mil dieciocho.
V. Amparo. En desacuerdo con el fallo emitido por este Pleno; *****, por su propio derecho, promovió demanda de amparo directo administrativo; la que correspondió conocer al Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, quien determinó lo siguiente:
SEXTO.- En cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 74, fracción V, y 77, fracción I, segundo párrafo, de la Ley de Amparo, y ante la anterior violación, el amparo solicitado se concede para el efecto de que la autoridad responsable deje insubsistente la sentencia reclamada, y en los términos de esta ejecutoria, emita otra en la cual, partiendo de la premisa consistente en que no se actualiza la causa de improcedencia prevista en el 261, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, relativa a la falta de interés jurídico de la parte actora en el proceso administrativo *****, resuelva el caso como en derecho corresponda, prescindiendo de todo razonamiento relacionado con que el oficio *****constituye un acto que deriva de otro consentido, al formar parte de la litis tanto el acuerdo de doce de abril de dos mil dieciséis, como el oficio *****, de diecinueve de abril siguiente, dirigido al Director de lo Contencioso de la Secretaría de Educación de Guanajuato, por el Director de Quejas, Denuncias y Responsabilidad Patrimonial de la
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Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado de Guanajuato, con la finalidad de ordenar la ejecución de la sanción materia del expediente *****…
CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con el artículo 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción I, inciso d), 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia, como se asentó en el proveído dictado el 26 veintiséis de octubre de 2018 dos mil dieciocho.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. La parte recurrente expone lo siguiente:
PRIMERO.- Como una cuestión previa, es preciso destacar que la Sala del conocimiento estimó que en la presente causa administrativa se actualizaba la causa de improcedencia prevista en el artículo 261, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por considerar que mi autorizante carece de interés jurídico, pues desde su perspectiva, el acto impugnado consistente en el oficio número *****, de fecha veinticinco de abril de dos mil dieciséis, emitido por el Director de lo Contencioso, de la Dirección General de la Consejería Legal, de la Secretaría de Educación
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de Guanajuato, no incide de manera directa e inmediata en la esfera jurídica de la actora, porque dicho acto se emitió en cumplimiento del diverso contenido en el oficio *****, de fecha diecinueve de abril de dos mil dieciséis suscrito por el Director de Quejas, Denuncias y Responsabilidad Patrimonial de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado.
Por tanto, la Sala recurrida consideró que dicho oficio mencionado en último término, es el que incide de manera inmediata en la esfera jurídica de la actora, por lo que al no haber formado parte de la litis en este proceso administrativo, resultaba procedente decretar el sobreseimiento en términos de lo dispuesto por el artículo 262, fracción II, del código administrativo de nuestra entidad.
Sin embargo, debe decirse que tal determinación anteriormente sintetizada causa agravio a esta parte actora, porque transgrede los principios de exhaustividad y congruencia que deben regir a toda sentencia, contenidos en los artículos 287 y 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Lo previo es así, toda vez que la sentencia recurrida soslaya cuál fue la cuestión efectivamente planteada por mi autorizante, en la que fundó las pretensiones que oportunamente hizo valer en el escrito inicial de demanda, ya que indebidamente se omitió considerar que la causa de pedir consistió en que operó a favor de la actora material la prescripción de la facultad de la autoridad demandada de ejecutar las sanciones administrativas de destitución e inhabilitación del cargo por un mes, que le fueron impuestas en la resolución de fecha veinte de junio de dos mil doce, dictada dentro del procedimiento de responsabilidad administrativa número *****.
Ciertamente, de haber tomado en cuenta la cuestión que efectivamente se planteó en el escrito inicial de demanda, la Sala recurrida no habría llegado a concluir el sobreseimiento de la presente causa administrativa, tal y como se demostrará a continuación. En efecto, para sostener la anterior afirmación, en principio resulta pertinente analizar el instituto jurídico de la prescripción, entendido en su sentido negativo como la extinción de un derecho o acción de cualquier
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clase por el simple transcurso del tiempo en las condiciones prevista por la ley. […]
Sirve de sustento a lo anteriormente expuesto, por los principios jurídicos que la sustentan, la jurisprudencia emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyos datos de identificación, rubro y texto, se transcriben a continuación:
[…]
PRESCRIPCIÓN DE LA PENA. SU ESTUDIO NO ES PROCEDENTE EN EL JUICIO DE AMPARO DIRECTO PROMOVIDO CONTRA LA SENTENCIA CONDENATORIA QUE LA IMPUSO […]
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO […]
De ahí que, si el oficio número *****, de fecha diecinueve de abril de dos mil dieciséis, suscrito por el Director de Quejas, Denuncias y Responsabilidad Patrimonial, de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado, únicamente tuvo por objeto solicitar al Secretario de Educación de Guanajuato, que procediera a ejecutar las sanciones administrativas que le fueron impuestas a mi autorizante en la resolución de fecha veinte de junio de dos mil doce, dictada dentro del procedimiento de responsabilidad administrativa número *****; entonces, debe concluirse que al no constituir el acto mediante el cual se ejecutaron o materializaron dichas sanciones administrativas, mi autorizante no tenía la obligación o carga de impugnarlo dentro del presente proceso administrativo.
En efecto, mi autorizante no tenía la obligación o carga de impugnar dentro del presente proceso administrativo, el oficio número *****, de fecha diecinueve de abril de dos mil dieciséis, porque contrario a lo aducido en la sentencia recurrida, dicho acto no incide de manera directa e inmediata en la esfera jurídica de la actora, ya que por virtud de éste no se le privó de su empleo ni de las prestaciones económicas derivadas del mismo, pues se repite, tal oficio únicamente tuvo por
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objeto solicitar al Secretario de Educación de Guanajuato, que procediera a ejecutar las sanciones administrativas respectivas.
Por otra parte, debe decirse que la Sala recurrida se equivoca al estimar que el acto aquí impugnado consistente en el oficio número *****, de fecha veinticinco de abril de dos mil dieciséis, dictado por el Director de lo Contencioso, de la Dirección General de la Consejería Legal, de la Secretaría de Educación de Guanajuato, fue emitido en cumplimiento al diverso oficio número *****, de fecha diecinueve de abril de dos mil dieciséis; pues lo cierto es que ambos actos se emitieron en cumplimiento a la resolución definitiva de fecha veinte de junio de dos mil doce, dictada dentro del Procedimiento de Responsabilidad Administrativa *****, mediante la cual se impusieron a la actora las sanciones administrativas de destitución e inhabilitación del cargo por un mes.
De donde se sigue, que ninguna afectación o perjuicio le causó a mi autorizante la emisión del aludido número *****,…ya que tal oficio tuvo la misma finalidad que la propia resolución definitiva en la que se impusieron las sanciones administrativas respectivas, esto es, ordenar su ejecución o materialización, pero no entrañó la ejecución misma.
En cambio, resulta ser el acto aquí impugnado, consistente en el oficio número *****, de fecha veinticinco de abril de dos mil dieciséis, mediante el cual se aplicaron, ejecutaron y materializaron las sanciones administrativas impuestas a mi autorizante, el que define su situación jurídica, y por consiguiente, incide de manera directa e inmediata en su esfera de derechos, por que a través de dicho acto se le privó de su empleo y de las prestaciones económicas derivadas del mismo.
Por consiguiente, al haberse demostrado que el oficio número *****,…no define la situación jurídica de mi autorizante, ni tampoco le causa una afectación o perjuicio en su esfera de derechos, es evidente que no tenía la obligación o carga de impugnar dicho acto dentro de esta causa administrativa, por lo que se torna irrelevante que haya optado por no ampliar su escrito inicial de demanda en contra de tal oficio. […]
SEGUNDO.- Por otra parte, también debe decirse que el multicitado oficio número *****,…no define la situación jurídica de mi autorizante porque no le causa una afectación o perjuicio a su esfera de derechos, en razón
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de que la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, así como el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, no prevén que la facultad del Estado para ejecutar y aplicar las sanciones administrativas impuestas, se suspenda o interrumpa por la emisión de actos dictados con posterioridad a que haya adquirido firmeza la resolución en la que éstas se impusieron. […]
Por consiguiente, si en el cuerpo normativo de aplicación supletoria no está prevista la interrupción o suspensión del plazo de prescripción de la ejecución de las sanciones administrativas, es evidente que se torna irrelevante que con anterioridad a la emisión del acto aquí impugnado, se haya dictado el oficio número *****,…porque en tal oficio no se materializaron ni ejecutaron las sanciones correspondientes, sino que en dicho acto solamente se solicitó al Secretario de Educación del Estado, que procediera a ejecutar las sanciones administrativas que le fueron impuestas a mi autorizante en la resolución de fecha veinte de junio de dos mil doce, dictada dentro del procedimiento de responsabilidad administrativa número *****.
De tal suerte que, si ese acto no tuvo como efecto interrumpir o suspender el aludido plazo de prescripción en el que mi autorizante fundó las pretensiones que hizo valer en escrito inicial de demanda, entonces no existe razón válida ni suficiente para considerar que ese oficio era el que definía la situación jurídica de la actora, porque ningún perjuicio o afectación le deparó la emisión del mismo.
Por tanto, ninguna consecuencia jurídica, mucho menos el sobreseimiento del presente proceso administrativo debe acarrearle a la actora que haya optado por no impugnar el multicitado oficio número *****,…; porque se repite, el único acto que le afecta en su interés jurídico es el oficio número *****, de fecha veinticinco de abril de dos mil dieciséis, mediante el cual se aplicaron y ejecutaron las sanciones administrativas de destitución e inhabilitación del cargo por un mes, que se le habían impuesto.
TERCERO.- Finalmente, debe destacarse que también es incorrecto lo considerado en la sentencia recurrida en cuanto a que el Director de lo Contencioso de la Secretaría de Educación de Guanajuato, no actuó motu proprio sino en cumplimiento a la determinación tomada por el
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Director de Quejas, Denuncias y Responsabilidad Patrimonial de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado, y que es el acto de dicha autoridad, contenido en el oficio *****,…el que incide de manera directa e inmediata en la esfera jurídica de la actora, porque contrario a lo aducido en la sentencia recurrida, el acto contenido en el oficio citado en último término, no afecta la esfera jurídica de mi autorizante sino que éste solamente vincula a la autoridad que le fue dirigido.
Ciertamente el oficio *****,…solamente vincula a la autoridad que le fue dirigido, y que lo es el Secretario de Educación de Guanajuato, para que en el ámbito de la esfera de su competencia ejecute las sanciones impuestas a mi autorizante, acorde con lo que dispone el artículo 19 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, que prevé un sistema claro y bien definido de dividir la competencia de la autoridad sancionadora y la autoridad en cargada de la ejecución de la misma.
De manera tal, que conforme a lo establecido en dicho precepto legal, corresponde a la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado, imponer las sanciones y notificar al titular de la dependencia o entidad para que proceda a su ejecución, por lo que la responsabilidad de dicha ejecución corresponde exclusivamente a esta autoridad…, y por lo mismo, es su acto el que vincula jurídicamente al servidor público sancionado mediante la ejecución de la sanción previamente impuesta. […]
Por tanto, no queda lugar a dudas que si el Director de lo Contencioso, de la Dirección General de la Consejería Legal, de la Secretaría de Educación de Guanajuato, emitió el oficio número *****,…en observancia al ámbito competencial que legalmente le atañe,…lo cierto es que dicho acto es el que le causa un perjuicio y afectación a los derechos de la actora material, y por ende, sí cuenta con interés jurídico para instar la presente causa administrativa en los términos que lo hizo en su escrito inicial de demanda […]
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio de los agravios expuestos por el recurrente, se relatan los antecedentes del presente asunto:
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I. El 21 veintiuno de junio de 2016 dos mil dieciséis, la ciudadana *****, por su propio derecho, acudió ante este Tribunal a demandar la nulidad del oficio *****, emitido el 25 veinticinco de abril de 2016 dos mil dieciséis, por el Director de lo Contencioso, de la Dirección General de la Consejería Legal, de la Secretaría de Educación de Guanajuato.
II. Por orden de turno le tocó conocer y resolver el proceso a la Tercera Sala de este Tribunal, quien el 6 seis de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, decretó el sobreseimiento por actualizarse la hipótesis prevista en el artículo 261, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia para el Estado y los Municipios de Guanajuato. Inconforme con lo anterior, la parte actora a través de su autorizado recurrió la sentencia de mérito.
QUINTO. Estudio de los agravios planteados. Los agravios esgrimidos se analizarán de manera conjunta al encontrarse relacionados entre sí, con fundamento en la siguiente tesis jurisprudencial1, de aplicación analógica al presente, cuyo rubro dice: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO.»
En cumplimiento a lo ordenado el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, a saber:
1 Tesis VI.2o.C.J/304, del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Sexto Circuito, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, México, Novena Época, t. XXIX, Febrero de 2009, p. 1677
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…el amparo solicitado se concede para el efecto de que la autoridad responsable deje insubsistente la sentencia reclamada, y en los términos de esta ejecutoria, emita otra en la cual, partiendo de la premisa consistente en que no se actualiza la causa de improcedencia prevista en el 261, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, relativa a la falta de interés jurídico de la parte actora en el proceso administrativo *****, resuelva el caso como en derecho corresponda, prescindiendo de todo razonamiento relacionado con que el oficio *****constituye un acto que deriva de otro consentido, al formar parte de la litis tanto el acuerdo de doce de abril de dos mil dieciséis, como el oficio *****, de diecinueve de abril siguiente, dirigido al Director de lo Contencioso de la Secretaría de Educación de Guanajuato, por el Director de Quejas, Denuncias y Responsabilidad Patrimonial de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado de Guanajuato, con la finalidad de ordenar la ejecución de la sanción materia del expediente *****…
Énfasis añadido.
El argumento de agravio que esgrime el recurrente, resulta fundado y suficiente para revocar la sentencia de origen, en atención a las siguientes consideraciones:
En esencia, señala el autorizado de ***** que la A quo, causa agravio a su autorizante, porque consideró que la accionante no tiene interés jurídico para impugnar el oficio número *****, de fecha 25 veinticinco de abril de 2016 dos mil dieciséis, mediante el cual se aplicaron, ejecutaron y materializaron las sanciones administrativas impuestas en la resolución dictada dentro del procedimiento de responsabilidad administrativa número *****, transgrediendo los principios de exhaustividad y congruencia al soslayar el verdadero planteamiento en el que fundó las pretensiones.
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En ese sentido, la Magistrada de la Tercera Sala indicó que el referido oficio no incide de manera directa e inmediata en la esfera jurídica de la actora, pues el Director de lo Contencioso de la Secretaría de Educación de Guanajuato actuó en cumplimiento a la determinación tomada por el Director de Quejas, Denuncias y Responsabilidad Patrimonial de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado, mediante el oficio número *****, por lo cual el acto controvertido no es el que define la situación jurídica de la actora; por ello, la falta de afectación a su interés.
Le asiste la razón al recurrente, cuando manifiesta que el oficio impugnado constituye el acto por virtud del cual se ejecuta o materializa la sanción administrativa, incidiendo de manera directa e inmediata en su esfera de derechos, de ahí su interés jurídico para promover y lo fundado del agravio.
En primer término, se precisa que la noción de interés jurídico a cargo de quien promueva el proceso administrativo, encuentra sustento en lo dispuesto por la fracción I, inciso a), del artículo 251 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, que a la letra indica:
Artículo 251. Sólo podrán intervenir en el proceso administrativo, las personas que tengan un interés jurídico que funde su pretensión:
I. Tendrán el carácter de actor:
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a) Los particulares que sean afectados en sus derechos y bienes por un acto o resolución administrativa; y»
Esto es, para acreditarse con el carácter de parte en un proceso administrativo, debe probarse suficientemente:
i. Una afectación real y directa a un derecho o un bien; ii. La existencia de un acto o resolución administrativa; iii. Un nexo causal entre los dos extremos anteriores que además coincida en una misma persona física o moral.
Es ilustrativo para respaldar lo anterior, el contenido de la siguiente tesis aislada2:
«INTERÉS JURÍDICO, DEFINICIÓN DE. El interés jurídico del promovente, ya fuere en el incidente de suspensión o en el juicio de garantías, debe sustentarse en un derecho objetivo reconocido por la ley, es decir, tal interés a que se refiere la Ley de Amparo ha de demostrarse en ciertos casos con el documento o medio de convicción idóneo con fuerza y valor probatorio pleno por el que una persona demuestra la titularidad de un derecho tutelado por la ley, mediante el cual pone en movimiento a la autoridad jurisdiccional federal para que ésta resuelva lo conducente en relación con la afectación alegada de ese derecho, lo cual para el juzgador en materia de amparo debe ser eficientemente probado; empero, tratándose de una controversia judicial del orden común, la autoridad judicial, de acuerdo con las normas aplicables al caso, decidirá si a alguna de las partes le asiste o no un derecho subjetivamente tutelado por la ley de la materia aplicable.
2Número de registro 180609 correspondiente a la novena época.
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Énfasis añadido.
Así, el interés jurídico se identifica con el «derecho subjetivo», esto es, aquel derecho que derivado de la norma objetiva se concreta en forma individual, otorgándole una facultad o potestad de exigencia oponible a la autoridad. Lo anterior, se robustece con la jurisprudencia emitida por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que se cita como criterio orientador:
INTERES JURIDICO, NOCION DE. PARA LA PROCEDENCIA DEL AMPARO. El interés jurídico necesario para poder acudir al juicio de amparo ha sido abundantemente definido por los tribunales federales especialmente por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Al respecto, se ha sostenido que el interés jurídico puede identificarse con lo que se conoce como derecho subjetivo, es decir, aquel derecho que, derivado de la norma objetiva, se concreta en forma individual en algún objeto determinado otorgándole una facultad o potestad de exigencia oponible a la autoridad. Así tenemos que el acto de autoridad que se reclame tendrá que incidir o relacionarse con la esfera jurídica de algún individuo en lo particular. De esta manera no es suficiente, para acreditar el interés jurídico en el amparo, la existencia de una situación abstracta en beneficio de la colectividad que no otorgue a un particular determinado la facultad de exigir que esa situación abstracta se cumpla. Por ello, tiene interés jurídico sólo aquel a quien la norma jurídica le otorga la facultad de exigencia referida y, por tanto, carece de ese interés cualquier miembro de la sociedad, por el solo hecho de serlo, que pretenda que las leyes se cumplan. Estas características del interés jurídico en el juicio de amparo son conformes con la naturaleza y finalidades de nuestro juicio constitucional. En efecto, conforme dispone el artículo 107, fracciones I y II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el juicio de amparo deberá ser promovido sólo por la parte que resienta el agravio causado por el acto reclamado, para que la sentencia que se dicte sólo la proteja a ella, en cumplimiento
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del principio conocido como de relatividad o particularidad de la sentencia. 3
Asimismo, resulta conducente acudir a la tesis4 siguiente:
LEGITIMACIÓN PARA INTERVENIR EN EL PROCESO ADMINISTRATIVO ANTE EL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO. CORRESPONDE SÓLO A QUIEN TENGA UN INTERÉS JURÍDICO. De acuerdo con los artículos 9 y 261, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, no basta con un interés legítimo para acudir al proceso administrativo ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, sino que se requiere de un interés jurídico, que es el que corresponde al derecho subjetivo, entendiendo como tal la facultad o potestad de exigencia, cuya institución consigna la norma objetiva del derecho y supone la conjunción de dos elementos inseparables: a) una facultad de exigir y, b) una obligación correlativa traducida en el deber jurídico de cumplir dicha exigencia. De tal manera que la legitimación para intervenir en el citado proceso corresponde sólo a quien tenga un interés jurídico y no a aquel que posea una mera facultad o potestad, o tenga un interés simple, es decir, a quien la norma jurídica objetiva no establezca en su favor alguna facultad de exigir.
De esta manera, la legitimación para intervenir en el proceso administrativo corresponde sólo a quien tenga un interés jurídico, y como parte del presupuesto procesal en estudio, es necesaria la existencia de una afectación, agravio o perjuicio al derecho tutelado jurídicamente del promovente, con motivo del acto de autoridad combatido,
3 Tesis: 856, Octava Época, Registro: 394812, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Apéndice de 1995 Tomo VI, Parte TCC Materia(s): Común, Página: 584. 4 Tesis: XVI.2o.A.T.4 A, Novena Época Registro: 166362 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, Septiembre de 2009, Materia(s): Administrativa Página: 3149.
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mismo que deberá apreciarse en forma real, directa e inmediata.
Entonces, para efectos de sustanciar un proceso administrativo, en el que se pretenda la restitución de un derecho violentado, resultaba necesario que quien recurre acreditara precisamente ese nexo entre el acto reclamado y la afectación a su esfera de derechos.
Así pues, la actora señaló en su escrito inicial como acto impugnado: «El oficio número *****, de fecha veinticinco de abril de dos mil dieciséis, mediante el cual el C. Director de lo Contencioso, de la Dirección General de la Consejería Legal, de la Secretaría de Educación de Guanajuato, procedió a ejecutar y aplicar las sanciones administrativas…»5, del cual se tuvo por plenamente acreditada su existencia por corresponder a un documento público original. Luego, el citado oficio ***** indica: ***** […] Por instrucciones de…Secretario de Educación de Guanajuato y con relación al oficio *****…, mediante el que se solicitó proceder con los trámites legales correspondientes para la aplicación de la sanción administrativa que le fue determinada,…
Así las cosas, atentamente le informamos que las sanciones administrativas de destitución e inhabilitación por 1 un mes,…son de aplicársele y se le aplican, quedando firmes para los efectos legales correspondientes, debiendo operar a partir de la fecha en que personalmente se le notifique el presente documento.
Lo anterior con fundamento en lo dispuesto por los artículos…6
5 Foja 3 del sumario primigenio. 6 Considerando Segundo de la resolución recurrida, visible a foja 235 del expediente de origen.
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De la transcripción previa se desprende la existencia de un acto de autoridad por el que se hacen efectivas las sanciones administrativas de destitución e inhabilitación por un mes, determinando que se aplican, quedan firmes y surten efectos a partir de la fecha de su notificación, sumado al reconocimiento expreso del Director de lo Contencioso de la Dirección General de la Consejería Legal de la Secretaría de Educación, sobre la consecución de los trámites legales a efecto de aplicar la sanción administrativa7, lo que acredita que ***** es el sujeto del acto administrativo del cual se inconformó.
Sirve de apoyo a lo anterior el criterio8 emitido por la Segunda Sala de este tribunal, bajo el rubro y texto siguientes:
INTERES JURÍDICO. LO TIENEN QUIENES SON DESTINATARIOS DE UN ACTO ADMINISTRATIVO.- El interés jurídico que funda la pretensión del acto deriva, de manera evidente, del hecho de ser destinatario de un acto administrativo cuya existencia ha sido debidamente acreditada en autos del presente juicio y que, al ser dirigido a dicho gobernado, pudiera infringir en su perjuicio las disposiciones legales aplicables, por lo que no es atendible el razonamiento del sobreseimiento.
Cabe precisar, que el interés jurídico al que hace referencia el aludido artículo 251 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, implica la afectación de los derechos de la parte actora, o de sus bienes. De tal suerte,
7 Véase la manifestación por parte de esa autoridad demandada al momento de proferir su contestación de demanda a foja 128 del sumario de origen. 8 Publicado en el boletín de Criterios y Tesis aprobados por el Pleno 1987-1996, que obra en la página 46.
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que de la resolución emitida por el Director de lo Contencioso de la Dirección General de la Consejería Legal de la Secretaría de Educación de Guanajuato, se advierte que tuvo como efecto inmanente la separación del puesto de trabajadora docente adscrita a dicha Secretaría, de ahí su interés jurídico y la afectación en sus derechos.
Por tanto, se colige que es fundado el motivo de agravio en cuanto a que la actora sí tiene interés jurídico para instar el proceso administrativo.
En tales circunstancias, ante lo fundado del agravio esgrimido por el reclamante, y con la finalidad de no dejar en incertidumbre jurídica a las partes, lo procedente es reasumir jurisdicción; lo que implica que este Pleno se hará cargo de los aspectos no abordados en la sentencia de mérito para efecto de analizar y examinar los conceptos de impugnación que la A quo omitió abordar en el fallo reclamado.
Al efecto, sirve de sustento la jurisprudencia9 cuyo texto y rubro señalan: «RECLAMACIÓN. CUANDO EL PLENO DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO, AL RESOLVER EL RECURSO RELATIVO, MODIFICA O REVOCA LA SENTENCIA RECURRIDA, DEBE ESTUDIAR LOS CONCEPTOS DE IMPUGNACIÓN NO ANALIZADOS POR EL A QUO».
SEXTO. Jurisdicción Reasumida. En esencia, la parte actora en el proceso de origen, señala que con fundamento
9 Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y publicado en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, décimo época, tesis XVI.1o.A.T. J/28 (9a.) en la del Libro IX, Junio de 2012, tomo 2, página 757.
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en el artículo 219 y 220 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se encuentra prescrita la facultad del Director de lo Contencioso, de la Dirección General de la Consejería Legal, de la Secretaría de Educación de Guanajuato, para aplicarle la sanción administrativa que le fue determinada en el Procedimiento de responsabilidad administrativa *****, consistente en la sanciones administrativas de destitución e inhabilitación por un mes, continúa precisando la parte actora que el artículo 27 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato, es omisa en torno al tema de la prescripción de la ejecución de la sanción, es por ello que debe acudirse al Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Los conceptos de impugnación se analizarán de manera conjunta, al encontrarse relacionados. Ello, de conformidad con lo establecido en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO10».
Este Pleno, los considera infundados, bajo los siguientes argumentos jurídicos.
Los artículos 46 Octies de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios -vigente en el momento en que
10Registro: 167961, Tesis VI.2o.C. J/304, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, tomo XXIX, de Febrero de 2009 dos mil nueve, visible a página 1677.
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cometió la conducta infractora-; y 133 del Código de la Materia establecen:
Artículo 46 Octies.- El procedimiento de responsabilidad administrativa se instaurará, sustanciará y resolverá con arreglo a las disposiciones de esta Ley. A falta de disposición expresa y en cuanto no se oponga a lo dispuesto por este ordenamiento, se estará a lo establecido en el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Artículo 133. Los procedimientos administrativos especiales creados y regulados como tales por otros ordenamientos, se regirán supletoriamente por el presente Código, cuando la ley que los regula no prevea la supletoriedad de otro ordenamiento.
Se puntualiza en principio, que el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, sí es supletorio en lo no previsto en la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, en el procedimiento de responsabilidad administrativa, pero solo durante la instauración, sustanciación y resolución del disciplinario, siempre y cuando la Ley de Responsabilidades mencionada contemple la figura a suplir; empero, en el caso en estudio no contempla la prescripción de la ejecución de una sanción.
En torno al tema es aplicable la siguiente jurisprudencia11 cuyo rubro y textos señalan:
11 Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, décima época, tesis: 2a./J. 34/2013 (10a.), p. 1065, registro 2003161.
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SUPLETORIEDAD DE LAS LEYES. REQUISITOS PARA QUE OPERE. La aplicación supletoria de una ley respecto de otra procede para integrar una omisión en la ley o para interpretar sus disposiciones y que se integren con otras normas o principios generales contenidos en otras leyes. Así, para que opere la supletoriedad es necesario que: a) El ordenamiento legal a suplir establezca expresamente esa posibilidad, indicando la ley o normas que pueden aplicarse supletoriamente, o que un ordenamiento establezca que aplica, total o parcialmente, de manera supletoria a otros ordenamientos; b) La ley a suplir no contemple la institución o las cuestiones jurídicas que pretenden aplicarse supletoriamente o, aun estableciéndolas, no las desarrolle o las regule deficientemente; c) Esa omisión o vacío legislativo haga necesaria la aplicación supletoria de normas para solucionar la controversia o el problema jurídico planteado, sin que sea válido atender a cuestiones jurídicas que el legislador no tuvo intención de establecer en la ley a suplir; y, d) Las normas aplicables supletoriamente no contraríen el ordenamiento legal a suplir, sino que sean congruentes con sus principios y con las bases que rigen específicamente la institución de que se trate.
De lo antes narrado se puede colegir, que en el procedimiento disciplinario la norma de manera directa establece que prescribe la facultad de las autoridades administrativas en dos momentos, antes de substanciarse el procedimiento administrativo disciplinario12, o de manera interpretativa, y con la finalidad de no dejar en estado de indefensión a los servidos públicos, durante la tramitación del procedimiento disciplinario, análisis realizado por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y del Trabajo del Decimosexto Circuito, en el cual se contempla el reinicio de la prescripción, tal como quedó plasmado en la tesis aislada que a continuación se reproduce: «RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS DEL ESTADO DE GUANAJUATO Y SUS MUNICIPIOS. LOS
12 Artículo 27.- La facultad para fincar la responsabilidad administrativa prescribirá en los siguientes plazos…
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PLAZOS PARA QUE OPERE LA PRESCRIPCIÓN DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA AUTORIDAD QUE SE INTERRUMPEN CON EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO RESPECTIVO, REINICIAN A PARTIR DE QUE SURTE EFECTOS LA NOTIFICACIÓN DE LA CITACIÓN PARA LA AUDIENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 48 DE LA LEY RELATIVA13».
En esta línea argumentativa, tenemos que en materia de responsabilidades administrativas solo existe prescripción, antes de la instauración del procedimiento administrativo disciplinario, durante y hasta la emisión de la resolución, dado que la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios -vigente en el momento en que cometió la conducta infractora-, más no se contempla la figura o cuestión jurídica de la prescripción en caso de la ejecución de sanción; por ello, no es procedente considerar la supletoriedad en este asunto del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, pues es de explorado derecho que para poder aplicar supletoriamente una norma respecto a otra, es necesario que se cubran los siguiente requisitos14:
a) El ordenamiento legal a suplir establezca expresamente esa posibilidad, indicando la ley o normas que pueden aplicarse supletoriamente, o que un ordenamiento establezca que aplica, total o parcialmente, de manera supletoria a otros ordenamientos;
13 Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Sexto Circuito, “Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta”, México, novena época, t. XVI.1o.A.T.21 A, p. 2829. 14 Ejecutoria pronunciada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, tesis: 2a./J. 34/2013 (10a.), página 1065.
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b) La ley a suplir no contemple la institución o las cuestiones jurídicas que pretenden aplicarse supletoriamente o, aun estableciéndolas, no las desarrolle o las regule deficientemente;
c) Esa omisión o vacío legislativo haga necesaria la aplicación supletoria de normas para solucionar la controversia o el problema jurídico planteado, sin que sea válido atender a cuestiones jurídicas que el legislador no tuvo intención de establecer en la ley a suplir; y,
d) Las normas aplicables supletoriamente no contraríen el ordenamiento legal a suplir, sino que sean congruentes con sus principios y con las bases que rigen específicamente la institución de que se trate.
Es ilustrativa para lo anterior la siguiente tesis15 de jurisprudencia cuyo rubro y texto señalan:
«LAGUNA JURÍDICA O DEL DERECHO» O «VACÍO LEGISLATIVO». PARA LLENARLO EL JUZGADOR DEBE ACUDIR, PRIMERO, A LA SUPLETORIEDAD O LA ANALOGÍA Y, DESPUÉS, A LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO. Se denomina «laguna jurídica o del derecho» o «vacío legislativo» a la ausencia de reglamentación legislativa en una materia concreta; esto es, se trata de la omisión en el texto de la ley, de la regulación específica a una determinada situación, parte o negocio; con ello se obliga a los operadores jurídicos a emplear técnicas sustitutivas con las cuales puedan obtener una respuesta eficaz a la expresada tara legal. Así, las lagunas o vacíos legislativos pueden deberse a la negligencia o falta de
15 Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito, décima época, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Tesis: XI.1o.A.T.11 K (10a.), página 1189, registro: 2005156.
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previsión del legislador (involuntarias) o a que éste, a propósito, deja sin regulación determinadas materias (voluntarias), o bien, a que las normas son muy concretas, que no comprenden todos los casos de la misma naturaleza o son muy generales y revelan en su interior vacíos que deben ser llenados por el juzgador, con un proceso de integración, mediante dos sistemas: a) la heterointegración, llamada también derecho supletorio o supletoriedad; y, b) la autointegración, reconocida expresamente por la mayoría de los ordenamientos como analogía y principios generales del derecho. En estas condiciones, el uso de la analogía implica necesariamente creación o innovación del derecho, y pueden distinguirse dos clases resaltantes de ésta: la «legis» y la «iuri»; y es aceptada bajo dos condiciones, a saber: a) La falta expresa de la norma aplicable al supuesto concreto; y, b) Igualdad esencial de los hechos. En conclusión, es imposible que la mente humana pueda prever y regular con normas adecuadas todos los innumerables casos futuros en particular; sin embargo, el silencio, oscuridad o insuficiencia de la ley no autoriza a los Jueces o tribunales a dejar de resolver una controversia, por lo que existen diversos métodos que el juzgador debe emplear para llenar ese vacío legislativo, siempre que no sea posible resolver una controversia, aplicando una disposición precisa de la ley y tales fuentes son: primero, la supletoriedad o la analogía y, después, los principios generales del derecho.
Por ello, en la cuestión materia de análisis, no es procedente aplicar supletoriamente el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, porque no existe un vacío jurídico, y se advierte que no fue una omisión de legislador, por el contrario al tratarse ya de la ejecución de una conducta que quedó probada su realización, solo quedaría pendiente la aplicación; en este sentido, es dable considerar que existe un interés de la sociedad por evitar y, en su caso, sancionar las actividades ilícitas de los servidores públicos, evidentemente al existir una determinación jurisdiccional firme donde quedó debidamente acreditada la conducta que cometió la
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servidora pública hoy recurrente, ya no existe duda respecto de la falta que cometió.
Ello aunado que en la especie el ordinal 46 Octies de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios -vigente en el momento en que cometió la conducta infractora-, no establece la supletoriedad de la codificación administrativa local respecto a la ejecución de las sanciones, pues es claro el ordinal en acotar que dicho ordenamiento general sólo se aplica de forma supletoria en la instauración, sustanciación, y resolución del procedimiento de responsabilidad administrativa.
Sin que sea válido hacer extensiva dicha suplencia, incluso introduciendo instituciones o figuras que el legislador ordinario no previo. Pues ello desnaturalizaría la teleología de la norma y contravendría las reglas de la suplencia e integración aceptada por nuestro más alto Tribunal.
Como puede verse de la exposición de motivos de la Ley Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus municipios, deja en claro la intención de que los funcionarios públicos se comporten con honradez, lealtad, imparcialidad, economía y eficacia; y define, entre otras, las obligaciones administrativas (se parte de un catálogo establecido por el legislador que sujeta a todo servidor público); las responsabilidades en que incurren por su incumplimiento; los medios para identificarlo y las sanciones y procedimientos para prevenirlo y corregirlo.
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Esa facultad disciplinaria tiene su fundamento en el servicio público que el Estado debe prestar a la comunidad con excelencia, y su fin es asegurar y controlar la calidad y continuidad de tal actividad que se instrumenta con las funciones, empleos, cargos y comisiones de los servidores públicos.
Esa actuación debe satisfacer los valores y cualidades de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia de la gestión o acción administrativa, que trasciendan en la calidad y peculiaridades del servicio público, acorde a conseguir o tratar de obtener los fines de la planeación y satisfacer necesidades públicas con la mayor economía y calidad. Las premisas que anteceden llevan a establecer que la administración tiene la facultad y la obligación de auto organización para cumplir sus objetivos y, en ese contexto, se inscribe el poder disciplinario.
De igual forma, como ya se mencionó, este Pleno advierte que estamos en presencia de una sanción administrativa que ya tiene certeza jurídica y donde quedó debidamente acreditado en todas sus etapas que *****16*****actualizó lo dispuesto en ordinal 12, fracción IX, de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato -vigente en el momento de la instauración17-, consisten en que el 11 once de marzo de 2011 dos mil once, maltrató físicamente a los menores *****, ***** y ***** cuando era profesora en la
16En el Amparo Directo Administrativo 795/2012, resuelto el 22 veintidós de marzo de 2013 dos mil trece, por el propio Segundo Tribunal Colegiado de Circuito en Material Administrativas y del Trabajo, en el cual le fue negada la protección constitucional. 17 Publicada en el Periódico Oficial del Estado de Guanajuato, 03 de septiembre de 2010 dos mil diez.
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Escuela Primaria Urbana número ***** “*****” en el municipio de Pénjamo, Guanajuato, conducta que constituyó una agresión, que atentó en contra de la integridad de los menores, es por ello que en caso de ejecución de sanción disciplinarias, el legislador no contempló la figura de la prescripción, pues los servidores públicos sancionados ya tienen la certeza de que se les aplicará en cualquier momento la sanción a que se hicieron acreedores.
Esto es, el bien jurídico tutelado en la prescripción de la infracción o del procedimiento disciplinario y su resolución, es la certeza jurídica del imputado, cuestión que no ocurre en el caso de la ejecución de la infracción, donde la inculpada conoce la sanción desde su imposición, más aun cuando la misma fue debatida en un proceso jurisdiccional y quedó firme; luego, en este último supuesto no se trastoca la certeza jurídica de la sancionada pues en todo momento conoció la sanción, misma que no se ha ejecutado, ya sea por la actitud omisa de la autoridad, por su propio trámite o incluso por las dificultades para notificar dicha ejecución, como aconteció en la especie.
No se soslaya en el caso en estudio, que la Convención sobre los Derechos del Niño, es clara en señalar la obligación que deben adoptar los Estados para proteger a la infancia, pues en este caso se debe procurar tener en espacio libres de violencia, más aun tratándose de una institución educativa, dicha convención señala:
…Es también obligación del Estado adoptar las medidas necesarias para dar efectividad a todos los derechos reconocidos en la Convención. Una Convención sobre los derechos del niño era
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necesaria porque aun cuando muchos países tenían leyes que protegían a la infancia, algunos no las respetaban. Para los niños esto significaba con frecuencia pobreza, acceso desigual a la educación, abandono. Unos problemas que afectaban tanto a los niños de los países ricos como pobres. En este sentido, la aceptación de la Convención por parte de un número tan elevado de países ha reforzado el reconocimiento de la dignidad humana fundamental de la infancia así como la necesidad de garantizar su protección y desarrollo. La Convención sobre los Derechos del Niño se ha utilizado en todo el mundo para promover y proteger los derechos de la infancia. Desde su aprobación, en el mundo, se han producido avances considerables en el cumplimiento de los derechos de la infancia a la supervivencia, la salud y la educación, a través de la prestación de bienes y servicios esenciales; así como un reconocimiento cada vez mayor de la necesidad de establecer un entorno protector que defienda a los niños y niñas de la explotación, los malos tratos y la violencia.
Artículo 19
1. Los Estados Partes adoptarán todas las medidas legislativas, administrativas, sociales y educativas apropiadas para proteger al niño contra toda forma de perjuicio o abuso físico o mental, descuido o trato negligente, malos tratos o explotación, incluido el abuso sexual, mientras el niño se encuentre bajo la custodia de los padres, de un representante legal o de cualquier otra persona que lo tenga a su cargo.
2. Esas medidas de protección deberían comprender, según corresponda, procedimientos eficaces para el establecimiento de programas sociales con objeto de proporcionar la asistencia necesaria al niño y a quienes cuidan de él, así como para otras formas de prevención y para la identificación, notificación, remisión a una institución, investigación, tratamiento y observación ulterior de los casos antes descritos de malos tratos al niño y, según corresponda, la intervención judicial.
Énfasis añadido.
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Así, con la obligaciones que tenemos todas las autoridades a la Convención sobre los Derechos del Niño, en aras de velar por el interés superior de los menores, el cual consiste, entre otras cosas, en asegurar a niñas, niños y adolescentes la protección y el ejercicio de sus derechos y la toma de medidas necesarias para su bienestar, no resultaría acertado reincorporar a una servidora pública que fue sancionada con una destitución por la violencia que ejerció en contra de los menores, sanción que quedó firme al confirmarse por todos las instancias; sin que sea óbice para ello, debatir una prescripción de la ejecución que la norma especial no contempla y cuya suplencia no admite la norma general aplicable, pues sería introducir una institución novedosa que el legislador no previo y que no colma ningún bien jurídico tutelado, antes bien obstaculiza la correcta prestación del servicio público y afecta al interés superior de los menores. Desde el 1 uno de septiembre de 2014 dos mil catorce, el Ejecutivo Federal presentó, con carácter de preferente, el Proyecto de Decreto para crear la Ley General para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, el cual se retoma en nuestro Estado en la Ley para una Convivencia Libre de Violencia en el Entorno Escolar para el Estado de Guanajuato y sus Municipios; así de manera relevante se destaca que en dicho instrumento se introdujeron una serie de cambios sustanciales al reconocer a niñas, niños y adolescentes como sujetos de derecho y no como objetos de protección, y al establecer una nueva estructura institucional y mecanismos innovadores para el cumplimiento y exigibilidad de sus derechos, por ello el Estado mexicano adquirió nuevas responsabilidades para
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proteger, promover y garantizar los derechos de niñas, niños y adolescentes, lo cual exige un proceso transversal de armonización legal e implementación institucional.
En el caso que nos ocupa, el derecho a la educación y el derecho a una vida libre de violencia, en donde se plasma que la escuela es uno de los espacios donde niñas, niños y adolescentes pasan la mayor parte de su tiempo, por lo que es fundamental garantizar el efectivo cumplimiento del derecho a una vida libre de toda forma de violencia y a que se resguarde su integridad personal, a fin de lograr las mejores condiciones de bienestar y el libre desarrollo de su personalidad, para la cual las autoridades de todos los niveles de gobierno, en el ámbito de sus competencias, están obligadas a tomar las medidas necesarias para prevenir, atender y sancionar cualquier acto que pueda atentar contra la integridad personal dentro o fuera del espacio escolar, así como a realizar acciones que promuevan la cultura de la paz y los derechos humanos, entre ellas, erradicar las prácticas pedagógicas discriminatorias o excluyentes que atenten contra la dignidad humana o integridad, especialmente los tratos humillantes y degradantes18. Se comparte para sustentar lo anterior, la siguiente tesis:
DERECHO A LA EDUCACIÓN. IMPLICA EL DEBER DE IMPARTIRLA EN UN AMBIENTE LIBRE DE VIOLENCIA. La educación es un derecho humano intrínseco y un medio indispensable para realizar otros derechos humanos. Ahora bien, la educación a que tiene derecho todo niño es aquella que se concibe para prepararlo para la vida cotidiana, fortalecer su capacidad de disfrutar de todos los derechos humanos y fomentar una cultura en la que prevalezcan los
18 https://www.senado.gob.mx/comisiones/educacion/Escuela_Libre_Violencia/index.php.
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valores de éstos. Asimismo, los niños tienen derecho a recibir educación que les provea las capacidades necesarias para desarrollarse y superarse en la vida. Por tanto, la prestación del servicio educativo debe transmitir los valores que hacen posible la vida en sociedad, de forma singular, el respeto a todos los derechos y las libertades fundamentales, a los bienes jurídicos ajenos y los hábitos de convivencia democrática y de respeto mutuo. En este sentido, las escuelas juegan un rol crítico en la construcción de la resiliencia y sentimientos de bienestar del niño, que han sido también vinculados a reducir la posibilidad de que éste sea victimizado en el futuro, por lo que el Estado debe garantizar el respeto a todos sus derechos humanos en el centro escolar, y avalar que se promueva una cultura de respeto a éstos. Así, es primordial que la educación se preste en un ambiente seguro y estimulante para el niño, para lo cual, las escuelas deben proveer un ambiente libre de violencia, pues aquél tiene derecho a sentirse seguro en la escuela y a no verse sometido a la opresión o humillación recurrente del hostigamiento, ya que no es exagerado señalar que la seguridad del niño en el centro escolar constituye una base fundamental para ejercer su derecho a la educación19.
Es así entonces, que en el caso en trato, los conceptos de impugnación en análisis resultan infundados, pues la justiciable pretende aplicar vía suplencia, la figura de prescripción de la sanción, la cual no fue prevista por el Legislador y no presupone una laguna normativa o su deficiente desarrollo legal; por el contrario, aceptar en la especie dicha prescripción contravendría el interés superior de los menores y el derecho de los educandos a vivir en espacios libres de violencia; ello, pues la sanción impuesta a la justiciable se encuentra firme y deviene incluso de una declaratoria jurisdiccional.
19 Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, décima época, tesis: 1a. CCCII/2015 (10a.), p.1651, registro 2010221.
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Finalmente, se patentiza que en el juicio de origen y en la sentencia que se revisa en este recurso, no se analizó la sanción impuesta, pues la misma no fue materia de debate por el recurrente y además dicha sanción, como se ha mencionado líneas arriba, quedó firme incluso en la vía jurisdiccional, por lo que desconocer su ejecución, por una pretendida prescripción no prevista en la norma, sería incluso trastocar la firmeza de la determinación del propio órgano jurisdiccional que en su oportunidad negó el amparo y protección de la justicia federal en relación a la sanción impuesta por la conducta infractora acreditada de la justiciable.
Lo anterior aunado a que en la sentencia de amparo que se cumplimenta, no se abordó el estudio de los conceptos de impugnación planteados por el hoy recurrente, pues en dicha sentencia se aludió de forma expresa a que no se estudiarían los mismos.
SÉPTIMO. Análisis de las pretensiones de reconocimiento de un derecho y de condena.
En cuanto a la pretensión ejercida por la justiciable, prevista en las fracciones II y III del artículo 255 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, este Pleno determina que no es procedente en virtud de que se reconoció la validez del acto controvertido, y para que sean procedentes las acciones secundarias, se requiere forzosamente que se decrete la nulidad del acto impugnado.
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Así, ante lo infundado de los conceptos de impugnación en el proceso de origen, lo procedente es reconocer la validez del oficio DC-055/16, mediante el cual se procede a ejecutar la sanción que le fue impuesta a la justiciable20.
Ello con fundamento en lo establecido en los artículos 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es de resolverse y se:
RESUELVE
PRIMERO. En acatamiento a la ejecutoria de amparo emitida por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito que se cumplimenta, se deja sin efectos la sentencia pronunciada por este Pleno el 22 veintidós de mayo de 2019 dos mil diecinueve.
SEGUNDO. Se revoca la sentencia de 6 seis de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, emitida por la Magistrada de la Tercera Sala en el proceso administrativo número *****, y se determina que no se sobresee el proceso de origen, por los motivos y fundamentos
20 En el amparo número ***** que se cumplimenta en esta resolución, el órgano jurisdiccional federal sólo refirió como determinación que no se actualiza la causal de improcedencia hecha valer en el proceso de origen, y señalo a este Tribunal que prescindiera de todo razonamiento relacionado con que el oficio impugnado constituye un acto que deriva de otro consentido; empero, dicho amparo no analizó el fondo del debate planteado en el conceptos de impugnación referente a la prescripción de la ejecución de la sanción, antes bien, conmino a este órgano jurisdiccional a resolver como en derecho corresponda sin marcar directriz o pauta alguna.
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expuestos en el Considerando Quinto de la presente resolución.
TERCERO. Se reasume jurisdicción y se reconoce la validez del acto impugnado, por las consideraciones jurídicas y de derecho señalas en el Considerando Sexto de este fallo.
CUARTO. No es procedente reconocer el derecho solicitado por la justiciable, por lo expuesto en el Considerando Séptimo.
QUINTO. Notifíquese a las partes, así como al Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, en su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; el Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el primero de los mencionados, quienes firman21 con el Secretario General de Acuerdos, Eliseo Hernández Campos, quien da fe.
21 Estas firmas corresponden al Toca 815/18 aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 11 once de diciembre de 2019 dos mil diecinueve.
Puedes descargar el documento TOCA_815_18_PL_terminado.pdf haciendo clic en el botón de arriba.
Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 11 once de diciembre de 2019 dos mil diecinueve.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 815/18 PL, relativo al recurso de reclamación interpuesto por el Licenciado *****, autorizado de la parte actora, en contra de la sentencia dictada por la Magistrada de la Tercera Sala, el 6 seis de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, en el proceso administrativo número *****, mediante la cual se determinó sobreseer la causa procesal; en particular la resolución de 27 veintisiete de noviembre de 2019 dos mil diecinueve, emitida por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, correspondiente al amparo directo *****, presentado por la parte actora en contra de lo resuelto por el Pleno de este Tribunal el 22 veintidós de mayo de 2019 dos mil diecinueve, ha llegado el momento de resolver lo que en derecho procede.
TRÁMITE
I. Interposición. El 9 nueve de octubre de 2018 dos mil dieciocho, fue presentado el recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de este fallo.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 26 veintiséis de octubre de 2018 dos mil dieciocho, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
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III. Turno. El 9 nueve de enero de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la parte demandada por desahogando la vista concedida, y se ordenó remitir los autos al ponente, los cuales le fueron enviados el 5 cinco de febrero del presente año.
IV. Sentencia. Seguido el recurso por sus trámites legales, este Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, dictó resolución el 22 veintidós de mayo de 2019 dos mil diecinueve, mediante la cual se confirma la sentencia de 6 seis de septiembre de 2018 dos mil dieciocho.
V. Amparo. En desacuerdo con el fallo emitido por este Pleno; *****, por su propio derecho, promovió demanda de amparo directo administrativo; la que correspondió conocer al Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, quien determinó lo siguiente:
SEXTO.- En cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 74, fracción V, y 77, fracción I, segundo párrafo, de la Ley de Amparo, y ante la anterior violación, el amparo solicitado se concede para el efecto de que la autoridad responsable deje insubsistente la sentencia reclamada, y en los términos de esta ejecutoria, emita otra en la cual, partiendo de la premisa consistente en que no se actualiza la causa de improcedencia prevista en el 261, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, relativa a la falta de interés jurídico de la parte actora en el proceso administrativo *****, resuelva el caso como en derecho corresponda, prescindiendo de todo razonamiento relacionado con que el oficio *****constituye un acto que deriva de otro consentido, al formar parte de la litis tanto el acuerdo de doce de abril de dos mil dieciséis, como el oficio *****, de diecinueve de abril siguiente, dirigido al Director de lo Contencioso de la Secretaría de Educación de Guanajuato, por el Director de Quejas, Denuncias y Responsabilidad Patrimonial de la
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Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado de Guanajuato, con la finalidad de ordenar la ejecución de la sanción materia del expediente *****…
CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con el artículo 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción I, inciso d), 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia, como se asentó en el proveído dictado el 26 veintiséis de octubre de 2018 dos mil dieciocho.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. La parte recurrente expone lo siguiente:
PRIMERO.- Como una cuestión previa, es preciso destacar que la Sala del conocimiento estimó que en la presente causa administrativa se actualizaba la causa de improcedencia prevista en el artículo 261, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por considerar que mi autorizante carece de interés jurídico, pues desde su perspectiva, el acto impugnado consistente en el oficio número *****, de fecha veinticinco de abril de dos mil dieciséis, emitido por el Director de lo Contencioso, de la Dirección General de la Consejería Legal, de la Secretaría de Educación
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de Guanajuato, no incide de manera directa e inmediata en la esfera jurídica de la actora, porque dicho acto se emitió en cumplimiento del diverso contenido en el oficio *****, de fecha diecinueve de abril de dos mil dieciséis suscrito por el Director de Quejas, Denuncias y Responsabilidad Patrimonial de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado.
Por tanto, la Sala recurrida consideró que dicho oficio mencionado en último término, es el que incide de manera inmediata en la esfera jurídica de la actora, por lo que al no haber formado parte de la litis en este proceso administrativo, resultaba procedente decretar el sobreseimiento en términos de lo dispuesto por el artículo 262, fracción II, del código administrativo de nuestra entidad.
Sin embargo, debe decirse que tal determinación anteriormente sintetizada causa agravio a esta parte actora, porque transgrede los principios de exhaustividad y congruencia que deben regir a toda sentencia, contenidos en los artículos 287 y 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Lo previo es así, toda vez que la sentencia recurrida soslaya cuál fue la cuestión efectivamente planteada por mi autorizante, en la que fundó las pretensiones que oportunamente hizo valer en el escrito inicial de demanda, ya que indebidamente se omitió considerar que la causa de pedir consistió en que operó a favor de la actora material la prescripción de la facultad de la autoridad demandada de ejecutar las sanciones administrativas de destitución e inhabilitación del cargo por un mes, que le fueron impuestas en la resolución de fecha veinte de junio de dos mil doce, dictada dentro del procedimiento de responsabilidad administrativa número *****.
Ciertamente, de haber tomado en cuenta la cuestión que efectivamente se planteó en el escrito inicial de demanda, la Sala recurrida no habría llegado a concluir el sobreseimiento de la presente causa administrativa, tal y como se demostrará a continuación. En efecto, para sostener la anterior afirmación, en principio resulta pertinente analizar el instituto jurídico de la prescripción, entendido en su sentido negativo como la extinción de un derecho o acción de cualquier
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clase por el simple transcurso del tiempo en las condiciones prevista por la ley. […]
Sirve de sustento a lo anteriormente expuesto, por los principios jurídicos que la sustentan, la jurisprudencia emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyos datos de identificación, rubro y texto, se transcriben a continuación:
[…]
PRESCRIPCIÓN DE LA PENA. SU ESTUDIO NO ES PROCEDENTE EN EL JUICIO DE AMPARO DIRECTO PROMOVIDO CONTRA LA SENTENCIA CONDENATORIA QUE LA IMPUSO […]
DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PARA LA CONSTRUCCIÓN DE SUS PROPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ES VÁLIDO ACUDIR DE MANERA PRUDENTE A LAS TÉCNICAS GARANTISTAS DEL DERECHO PENAL, EN TANTO AMBOS SON MANIFESTACIONES DE LA POTESTAD PUNITIVA DEL ESTADO […]
De ahí que, si el oficio número *****, de fecha diecinueve de abril de dos mil dieciséis, suscrito por el Director de Quejas, Denuncias y Responsabilidad Patrimonial, de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado, únicamente tuvo por objeto solicitar al Secretario de Educación de Guanajuato, que procediera a ejecutar las sanciones administrativas que le fueron impuestas a mi autorizante en la resolución de fecha veinte de junio de dos mil doce, dictada dentro del procedimiento de responsabilidad administrativa número *****; entonces, debe concluirse que al no constituir el acto mediante el cual se ejecutaron o materializaron dichas sanciones administrativas, mi autorizante no tenía la obligación o carga de impugnarlo dentro del presente proceso administrativo.
En efecto, mi autorizante no tenía la obligación o carga de impugnar dentro del presente proceso administrativo, el oficio número *****, de fecha diecinueve de abril de dos mil dieciséis, porque contrario a lo aducido en la sentencia recurrida, dicho acto no incide de manera directa e inmediata en la esfera jurídica de la actora, ya que por virtud de éste no se le privó de su empleo ni de las prestaciones económicas derivadas del mismo, pues se repite, tal oficio únicamente tuvo por
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objeto solicitar al Secretario de Educación de Guanajuato, que procediera a ejecutar las sanciones administrativas respectivas.
Por otra parte, debe decirse que la Sala recurrida se equivoca al estimar que el acto aquí impugnado consistente en el oficio número *****, de fecha veinticinco de abril de dos mil dieciséis, dictado por el Director de lo Contencioso, de la Dirección General de la Consejería Legal, de la Secretaría de Educación de Guanajuato, fue emitido en cumplimiento al diverso oficio número *****, de fecha diecinueve de abril de dos mil dieciséis; pues lo cierto es que ambos actos se emitieron en cumplimiento a la resolución definitiva de fecha veinte de junio de dos mil doce, dictada dentro del Procedimiento de Responsabilidad Administrativa *****, mediante la cual se impusieron a la actora las sanciones administrativas de destitución e inhabilitación del cargo por un mes.
De donde se sigue, que ninguna afectación o perjuicio le causó a mi autorizante la emisión del aludido número *****,…ya que tal oficio tuvo la misma finalidad que la propia resolución definitiva en la que se impusieron las sanciones administrativas respectivas, esto es, ordenar su ejecución o materialización, pero no entrañó la ejecución misma.
En cambio, resulta ser el acto aquí impugnado, consistente en el oficio número *****, de fecha veinticinco de abril de dos mil dieciséis, mediante el cual se aplicaron, ejecutaron y materializaron las sanciones administrativas impuestas a mi autorizante, el que define su situación jurídica, y por consiguiente, incide de manera directa e inmediata en su esfera de derechos, por que a través de dicho acto se le privó de su empleo y de las prestaciones económicas derivadas del mismo.
Por consiguiente, al haberse demostrado que el oficio número *****,…no define la situación jurídica de mi autorizante, ni tampoco le causa una afectación o perjuicio en su esfera de derechos, es evidente que no tenía la obligación o carga de impugnar dicho acto dentro de esta causa administrativa, por lo que se torna irrelevante que haya optado por no ampliar su escrito inicial de demanda en contra de tal oficio. […]
SEGUNDO.- Por otra parte, también debe decirse que el multicitado oficio número *****,…no define la situación jurídica de mi autorizante porque no le causa una afectación o perjuicio a su esfera de derechos, en razón
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de que la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, así como el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, no prevén que la facultad del Estado para ejecutar y aplicar las sanciones administrativas impuestas, se suspenda o interrumpa por la emisión de actos dictados con posterioridad a que haya adquirido firmeza la resolución en la que éstas se impusieron. […]
Por consiguiente, si en el cuerpo normativo de aplicación supletoria no está prevista la interrupción o suspensión del plazo de prescripción de la ejecución de las sanciones administrativas, es evidente que se torna irrelevante que con anterioridad a la emisión del acto aquí impugnado, se haya dictado el oficio número *****,…porque en tal oficio no se materializaron ni ejecutaron las sanciones correspondientes, sino que en dicho acto solamente se solicitó al Secretario de Educación del Estado, que procediera a ejecutar las sanciones administrativas que le fueron impuestas a mi autorizante en la resolución de fecha veinte de junio de dos mil doce, dictada dentro del procedimiento de responsabilidad administrativa número *****.
De tal suerte que, si ese acto no tuvo como efecto interrumpir o suspender el aludido plazo de prescripción en el que mi autorizante fundó las pretensiones que hizo valer en escrito inicial de demanda, entonces no existe razón válida ni suficiente para considerar que ese oficio era el que definía la situación jurídica de la actora, porque ningún perjuicio o afectación le deparó la emisión del mismo.
Por tanto, ninguna consecuencia jurídica, mucho menos el sobreseimiento del presente proceso administrativo debe acarrearle a la actora que haya optado por no impugnar el multicitado oficio número *****,…; porque se repite, el único acto que le afecta en su interés jurídico es el oficio número *****, de fecha veinticinco de abril de dos mil dieciséis, mediante el cual se aplicaron y ejecutaron las sanciones administrativas de destitución e inhabilitación del cargo por un mes, que se le habían impuesto.
TERCERO.- Finalmente, debe destacarse que también es incorrecto lo considerado en la sentencia recurrida en cuanto a que el Director de lo Contencioso de la Secretaría de Educación de Guanajuato, no actuó motu proprio sino en cumplimiento a la determinación tomada por el
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Director de Quejas, Denuncias y Responsabilidad Patrimonial de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado, y que es el acto de dicha autoridad, contenido en el oficio *****,…el que incide de manera directa e inmediata en la esfera jurídica de la actora, porque contrario a lo aducido en la sentencia recurrida, el acto contenido en el oficio citado en último término, no afecta la esfera jurídica de mi autorizante sino que éste solamente vincula a la autoridad que le fue dirigido.
Ciertamente el oficio *****,…solamente vincula a la autoridad que le fue dirigido, y que lo es el Secretario de Educación de Guanajuato, para que en el ámbito de la esfera de su competencia ejecute las sanciones impuestas a mi autorizante, acorde con lo que dispone el artículo 19 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, que prevé un sistema claro y bien definido de dividir la competencia de la autoridad sancionadora y la autoridad en cargada de la ejecución de la misma.
De manera tal, que conforme a lo establecido en dicho precepto legal, corresponde a la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado, imponer las sanciones y notificar al titular de la dependencia o entidad para que proceda a su ejecución, por lo que la responsabilidad de dicha ejecución corresponde exclusivamente a esta autoridad…, y por lo mismo, es su acto el que vincula jurídicamente al servidor público sancionado mediante la ejecución de la sanción previamente impuesta. […]
Por tanto, no queda lugar a dudas que si el Director de lo Contencioso, de la Dirección General de la Consejería Legal, de la Secretaría de Educación de Guanajuato, emitió el oficio número *****,…en observancia al ámbito competencial que legalmente le atañe,…lo cierto es que dicho acto es el que le causa un perjuicio y afectación a los derechos de la actora material, y por ende, sí cuenta con interés jurídico para instar la presente causa administrativa en los términos que lo hizo en su escrito inicial de demanda […]
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio de los agravios expuestos por el recurrente, se relatan los antecedentes del presente asunto:
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I. El 21 veintiuno de junio de 2016 dos mil dieciséis, la ciudadana *****, por su propio derecho, acudió ante este Tribunal a demandar la nulidad del oficio *****, emitido el 25 veinticinco de abril de 2016 dos mil dieciséis, por el Director de lo Contencioso, de la Dirección General de la Consejería Legal, de la Secretaría de Educación de Guanajuato.
II. Por orden de turno le tocó conocer y resolver el proceso a la Tercera Sala de este Tribunal, quien el 6 seis de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, decretó el sobreseimiento por actualizarse la hipótesis prevista en el artículo 261, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia para el Estado y los Municipios de Guanajuato. Inconforme con lo anterior, la parte actora a través de su autorizado recurrió la sentencia de mérito.
QUINTO. Estudio de los agravios planteados. Los agravios esgrimidos se analizarán de manera conjunta al encontrarse relacionados entre sí, con fundamento en la siguiente tesis jurisprudencial1, de aplicación analógica al presente, cuyo rubro dice: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO.»
En cumplimiento a lo ordenado el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, a saber:
1 Tesis VI.2o.C.J/304, del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Sexto Circuito, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, México, Novena Época, t. XXIX, Febrero de 2009, p. 1677
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…el amparo solicitado se concede para el efecto de que la autoridad responsable deje insubsistente la sentencia reclamada, y en los términos de esta ejecutoria, emita otra en la cual, partiendo de la premisa consistente en que no se actualiza la causa de improcedencia prevista en el 261, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, relativa a la falta de interés jurídico de la parte actora en el proceso administrativo *****, resuelva el caso como en derecho corresponda, prescindiendo de todo razonamiento relacionado con que el oficio *****constituye un acto que deriva de otro consentido, al formar parte de la litis tanto el acuerdo de doce de abril de dos mil dieciséis, como el oficio *****, de diecinueve de abril siguiente, dirigido al Director de lo Contencioso de la Secretaría de Educación de Guanajuato, por el Director de Quejas, Denuncias y Responsabilidad Patrimonial de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado de Guanajuato, con la finalidad de ordenar la ejecución de la sanción materia del expediente *****…
Énfasis añadido.
El argumento de agravio que esgrime el recurrente, resulta fundado y suficiente para revocar la sentencia de origen, en atención a las siguientes consideraciones:
En esencia, señala el autorizado de ***** que la A quo, causa agravio a su autorizante, porque consideró que la accionante no tiene interés jurídico para impugnar el oficio número *****, de fecha 25 veinticinco de abril de 2016 dos mil dieciséis, mediante el cual se aplicaron, ejecutaron y materializaron las sanciones administrativas impuestas en la resolución dictada dentro del procedimiento de responsabilidad administrativa número *****, transgrediendo los principios de exhaustividad y congruencia al soslayar el verdadero planteamiento en el que fundó las pretensiones.
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En ese sentido, la Magistrada de la Tercera Sala indicó que el referido oficio no incide de manera directa e inmediata en la esfera jurídica de la actora, pues el Director de lo Contencioso de la Secretaría de Educación de Guanajuato actuó en cumplimiento a la determinación tomada por el Director de Quejas, Denuncias y Responsabilidad Patrimonial de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado, mediante el oficio número *****, por lo cual el acto controvertido no es el que define la situación jurídica de la actora; por ello, la falta de afectación a su interés.
Le asiste la razón al recurrente, cuando manifiesta que el oficio impugnado constituye el acto por virtud del cual se ejecuta o materializa la sanción administrativa, incidiendo de manera directa e inmediata en su esfera de derechos, de ahí su interés jurídico para promover y lo fundado del agravio.
En primer término, se precisa que la noción de interés jurídico a cargo de quien promueva el proceso administrativo, encuentra sustento en lo dispuesto por la fracción I, inciso a), del artículo 251 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, que a la letra indica:
Artículo 251. Sólo podrán intervenir en el proceso administrativo, las personas que tengan un interés jurídico que funde su pretensión:
I. Tendrán el carácter de actor:
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a) Los particulares que sean afectados en sus derechos y bienes por un acto o resolución administrativa; y»
Esto es, para acreditarse con el carácter de parte en un proceso administrativo, debe probarse suficientemente:
i. Una afectación real y directa a un derecho o un bien; ii. La existencia de un acto o resolución administrativa; iii. Un nexo causal entre los dos extremos anteriores que además coincida en una misma persona física o moral.
Es ilustrativo para respaldar lo anterior, el contenido de la siguiente tesis aislada2:
«INTERÉS JURÍDICO, DEFINICIÓN DE. El interés jurídico del promovente, ya fuere en el incidente de suspensión o en el juicio de garantías, debe sustentarse en un derecho objetivo reconocido por la ley, es decir, tal interés a que se refiere la Ley de Amparo ha de demostrarse en ciertos casos con el documento o medio de convicción idóneo con fuerza y valor probatorio pleno por el que una persona demuestra la titularidad de un derecho tutelado por la ley, mediante el cual pone en movimiento a la autoridad jurisdiccional federal para que ésta resuelva lo conducente en relación con la afectación alegada de ese derecho, lo cual para el juzgador en materia de amparo debe ser eficientemente probado; empero, tratándose de una controversia judicial del orden común, la autoridad judicial, de acuerdo con las normas aplicables al caso, decidirá si a alguna de las partes le asiste o no un derecho subjetivamente tutelado por la ley de la materia aplicable.
2Número de registro 180609 correspondiente a la novena época.
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Énfasis añadido.
Así, el interés jurídico se identifica con el «derecho subjetivo», esto es, aquel derecho que derivado de la norma objetiva se concreta en forma individual, otorgándole una facultad o potestad de exigencia oponible a la autoridad. Lo anterior, se robustece con la jurisprudencia emitida por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que se cita como criterio orientador:
INTERES JURIDICO, NOCION DE. PARA LA PROCEDENCIA DEL AMPARO. El interés jurídico necesario para poder acudir al juicio de amparo ha sido abundantemente definido por los tribunales federales especialmente por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Al respecto, se ha sostenido que el interés jurídico puede identificarse con lo que se conoce como derecho subjetivo, es decir, aquel derecho que, derivado de la norma objetiva, se concreta en forma individual en algún objeto determinado otorgándole una facultad o potestad de exigencia oponible a la autoridad. Así tenemos que el acto de autoridad que se reclame tendrá que incidir o relacionarse con la esfera jurídica de algún individuo en lo particular. De esta manera no es suficiente, para acreditar el interés jurídico en el amparo, la existencia de una situación abstracta en beneficio de la colectividad que no otorgue a un particular determinado la facultad de exigir que esa situación abstracta se cumpla. Por ello, tiene interés jurídico sólo aquel a quien la norma jurídica le otorga la facultad de exigencia referida y, por tanto, carece de ese interés cualquier miembro de la sociedad, por el solo hecho de serlo, que pretenda que las leyes se cumplan. Estas características del interés jurídico en el juicio de amparo son conformes con la naturaleza y finalidades de nuestro juicio constitucional. En efecto, conforme dispone el artículo 107, fracciones I y II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el juicio de amparo deberá ser promovido sólo por la parte que resienta el agravio causado por el acto reclamado, para que la sentencia que se dicte sólo la proteja a ella, en cumplimiento
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del principio conocido como de relatividad o particularidad de la sentencia. 3
Asimismo, resulta conducente acudir a la tesis4 siguiente:
LEGITIMACIÓN PARA INTERVENIR EN EL PROCESO ADMINISTRATIVO ANTE EL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO. CORRESPONDE SÓLO A QUIEN TENGA UN INTERÉS JURÍDICO. De acuerdo con los artículos 9 y 261, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, no basta con un interés legítimo para acudir al proceso administrativo ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, sino que se requiere de un interés jurídico, que es el que corresponde al derecho subjetivo, entendiendo como tal la facultad o potestad de exigencia, cuya institución consigna la norma objetiva del derecho y supone la conjunción de dos elementos inseparables: a) una facultad de exigir y, b) una obligación correlativa traducida en el deber jurídico de cumplir dicha exigencia. De tal manera que la legitimación para intervenir en el citado proceso corresponde sólo a quien tenga un interés jurídico y no a aquel que posea una mera facultad o potestad, o tenga un interés simple, es decir, a quien la norma jurídica objetiva no establezca en su favor alguna facultad de exigir.
De esta manera, la legitimación para intervenir en el proceso administrativo corresponde sólo a quien tenga un interés jurídico, y como parte del presupuesto procesal en estudio, es necesaria la existencia de una afectación, agravio o perjuicio al derecho tutelado jurídicamente del promovente, con motivo del acto de autoridad combatido,
3 Tesis: 856, Octava Época, Registro: 394812, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Apéndice de 1995 Tomo VI, Parte TCC Materia(s): Común, Página: 584. 4 Tesis: XVI.2o.A.T.4 A, Novena Época Registro: 166362 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, Septiembre de 2009, Materia(s): Administrativa Página: 3149.
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mismo que deberá apreciarse en forma real, directa e inmediata.
Entonces, para efectos de sustanciar un proceso administrativo, en el que se pretenda la restitución de un derecho violentado, resultaba necesario que quien recurre acreditara precisamente ese nexo entre el acto reclamado y la afectación a su esfera de derechos.
Así pues, la actora señaló en su escrito inicial como acto impugnado: «El oficio número *****, de fecha veinticinco de abril de dos mil dieciséis, mediante el cual el C. Director de lo Contencioso, de la Dirección General de la Consejería Legal, de la Secretaría de Educación de Guanajuato, procedió a ejecutar y aplicar las sanciones administrativas…»5, del cual se tuvo por plenamente acreditada su existencia por corresponder a un documento público original. Luego, el citado oficio ***** indica: ***** […] Por instrucciones de…Secretario de Educación de Guanajuato y con relación al oficio *****…, mediante el que se solicitó proceder con los trámites legales correspondientes para la aplicación de la sanción administrativa que le fue determinada,…
Así las cosas, atentamente le informamos que las sanciones administrativas de destitución e inhabilitación por 1 un mes,…son de aplicársele y se le aplican, quedando firmes para los efectos legales correspondientes, debiendo operar a partir de la fecha en que personalmente se le notifique el presente documento.
Lo anterior con fundamento en lo dispuesto por los artículos…6
5 Foja 3 del sumario primigenio. 6 Considerando Segundo de la resolución recurrida, visible a foja 235 del expediente de origen.
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De la transcripción previa se desprende la existencia de un acto de autoridad por el que se hacen efectivas las sanciones administrativas de destitución e inhabilitación por un mes, determinando que se aplican, quedan firmes y surten efectos a partir de la fecha de su notificación, sumado al reconocimiento expreso del Director de lo Contencioso de la Dirección General de la Consejería Legal de la Secretaría de Educación, sobre la consecución de los trámites legales a efecto de aplicar la sanción administrativa7, lo que acredita que ***** es el sujeto del acto administrativo del cual se inconformó.
Sirve de apoyo a lo anterior el criterio8 emitido por la Segunda Sala de este tribunal, bajo el rubro y texto siguientes:
INTERES JURÍDICO. LO TIENEN QUIENES SON DESTINATARIOS DE UN ACTO ADMINISTRATIVO.- El interés jurídico que funda la pretensión del acto deriva, de manera evidente, del hecho de ser destinatario de un acto administrativo cuya existencia ha sido debidamente acreditada en autos del presente juicio y que, al ser dirigido a dicho gobernado, pudiera infringir en su perjuicio las disposiciones legales aplicables, por lo que no es atendible el razonamiento del sobreseimiento.
Cabe precisar, que el interés jurídico al que hace referencia el aludido artículo 251 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, implica la afectación de los derechos de la parte actora, o de sus bienes. De tal suerte,
7 Véase la manifestación por parte de esa autoridad demandada al momento de proferir su contestación de demanda a foja 128 del sumario de origen. 8 Publicado en el boletín de Criterios y Tesis aprobados por el Pleno 1987-1996, que obra en la página 46.
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que de la resolución emitida por el Director de lo Contencioso de la Dirección General de la Consejería Legal de la Secretaría de Educación de Guanajuato, se advierte que tuvo como efecto inmanente la separación del puesto de trabajadora docente adscrita a dicha Secretaría, de ahí su interés jurídico y la afectación en sus derechos.
Por tanto, se colige que es fundado el motivo de agravio en cuanto a que la actora sí tiene interés jurídico para instar el proceso administrativo.
En tales circunstancias, ante lo fundado del agravio esgrimido por el reclamante, y con la finalidad de no dejar en incertidumbre jurídica a las partes, lo procedente es reasumir jurisdicción; lo que implica que este Pleno se hará cargo de los aspectos no abordados en la sentencia de mérito para efecto de analizar y examinar los conceptos de impugnación que la A quo omitió abordar en el fallo reclamado.
Al efecto, sirve de sustento la jurisprudencia9 cuyo texto y rubro señalan: «RECLAMACIÓN. CUANDO EL PLENO DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO, AL RESOLVER EL RECURSO RELATIVO, MODIFICA O REVOCA LA SENTENCIA RECURRIDA, DEBE ESTUDIAR LOS CONCEPTOS DE IMPUGNACIÓN NO ANALIZADOS POR EL A QUO».
SEXTO. Jurisdicción Reasumida. En esencia, la parte actora en el proceso de origen, señala que con fundamento
9 Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y publicado en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, décimo época, tesis XVI.1o.A.T. J/28 (9a.) en la del Libro IX, Junio de 2012, tomo 2, página 757.
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en el artículo 219 y 220 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se encuentra prescrita la facultad del Director de lo Contencioso, de la Dirección General de la Consejería Legal, de la Secretaría de Educación de Guanajuato, para aplicarle la sanción administrativa que le fue determinada en el Procedimiento de responsabilidad administrativa *****, consistente en la sanciones administrativas de destitución e inhabilitación por un mes, continúa precisando la parte actora que el artículo 27 de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato, es omisa en torno al tema de la prescripción de la ejecución de la sanción, es por ello que debe acudirse al Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Los conceptos de impugnación se analizarán de manera conjunta, al encontrarse relacionados. Ello, de conformidad con lo establecido en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO10».
Este Pleno, los considera infundados, bajo los siguientes argumentos jurídicos.
Los artículos 46 Octies de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios -vigente en el momento en que
10Registro: 167961, Tesis VI.2o.C. J/304, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, tomo XXIX, de Febrero de 2009 dos mil nueve, visible a página 1677.
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cometió la conducta infractora-; y 133 del Código de la Materia establecen:
Artículo 46 Octies.- El procedimiento de responsabilidad administrativa se instaurará, sustanciará y resolverá con arreglo a las disposiciones de esta Ley. A falta de disposición expresa y en cuanto no se oponga a lo dispuesto por este ordenamiento, se estará a lo establecido en el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Artículo 133. Los procedimientos administrativos especiales creados y regulados como tales por otros ordenamientos, se regirán supletoriamente por el presente Código, cuando la ley que los regula no prevea la supletoriedad de otro ordenamiento.
Se puntualiza en principio, que el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, sí es supletorio en lo no previsto en la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, en el procedimiento de responsabilidad administrativa, pero solo durante la instauración, sustanciación y resolución del disciplinario, siempre y cuando la Ley de Responsabilidades mencionada contemple la figura a suplir; empero, en el caso en estudio no contempla la prescripción de la ejecución de una sanción.
En torno al tema es aplicable la siguiente jurisprudencia11 cuyo rubro y textos señalan:
11 Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, décima época, tesis: 2a./J. 34/2013 (10a.), p. 1065, registro 2003161.
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SUPLETORIEDAD DE LAS LEYES. REQUISITOS PARA QUE OPERE. La aplicación supletoria de una ley respecto de otra procede para integrar una omisión en la ley o para interpretar sus disposiciones y que se integren con otras normas o principios generales contenidos en otras leyes. Así, para que opere la supletoriedad es necesario que: a) El ordenamiento legal a suplir establezca expresamente esa posibilidad, indicando la ley o normas que pueden aplicarse supletoriamente, o que un ordenamiento establezca que aplica, total o parcialmente, de manera supletoria a otros ordenamientos; b) La ley a suplir no contemple la institución o las cuestiones jurídicas que pretenden aplicarse supletoriamente o, aun estableciéndolas, no las desarrolle o las regule deficientemente; c) Esa omisión o vacío legislativo haga necesaria la aplicación supletoria de normas para solucionar la controversia o el problema jurídico planteado, sin que sea válido atender a cuestiones jurídicas que el legislador no tuvo intención de establecer en la ley a suplir; y, d) Las normas aplicables supletoriamente no contraríen el ordenamiento legal a suplir, sino que sean congruentes con sus principios y con las bases que rigen específicamente la institución de que se trate.
De lo antes narrado se puede colegir, que en el procedimiento disciplinario la norma de manera directa establece que prescribe la facultad de las autoridades administrativas en dos momentos, antes de substanciarse el procedimiento administrativo disciplinario12, o de manera interpretativa, y con la finalidad de no dejar en estado de indefensión a los servidos públicos, durante la tramitación del procedimiento disciplinario, análisis realizado por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y del Trabajo del Decimosexto Circuito, en el cual se contempla el reinicio de la prescripción, tal como quedó plasmado en la tesis aislada que a continuación se reproduce: «RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS DEL ESTADO DE GUANAJUATO Y SUS MUNICIPIOS. LOS
12 Artículo 27.- La facultad para fincar la responsabilidad administrativa prescribirá en los siguientes plazos…
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PLAZOS PARA QUE OPERE LA PRESCRIPCIÓN DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA AUTORIDAD QUE SE INTERRUMPEN CON EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO RESPECTIVO, REINICIAN A PARTIR DE QUE SURTE EFECTOS LA NOTIFICACIÓN DE LA CITACIÓN PARA LA AUDIENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 48 DE LA LEY RELATIVA13».
En esta línea argumentativa, tenemos que en materia de responsabilidades administrativas solo existe prescripción, antes de la instauración del procedimiento administrativo disciplinario, durante y hasta la emisión de la resolución, dado que la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios -vigente en el momento en que cometió la conducta infractora-, más no se contempla la figura o cuestión jurídica de la prescripción en caso de la ejecución de sanción; por ello, no es procedente considerar la supletoriedad en este asunto del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, pues es de explorado derecho que para poder aplicar supletoriamente una norma respecto a otra, es necesario que se cubran los siguiente requisitos14:
a) El ordenamiento legal a suplir establezca expresamente esa posibilidad, indicando la ley o normas que pueden aplicarse supletoriamente, o que un ordenamiento establezca que aplica, total o parcialmente, de manera supletoria a otros ordenamientos;
13 Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Sexto Circuito, “Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta”, México, novena época, t. XVI.1o.A.T.21 A, p. 2829. 14 Ejecutoria pronunciada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, tesis: 2a./J. 34/2013 (10a.), página 1065.
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b) La ley a suplir no contemple la institución o las cuestiones jurídicas que pretenden aplicarse supletoriamente o, aun estableciéndolas, no las desarrolle o las regule deficientemente;
c) Esa omisión o vacío legislativo haga necesaria la aplicación supletoria de normas para solucionar la controversia o el problema jurídico planteado, sin que sea válido atender a cuestiones jurídicas que el legislador no tuvo intención de establecer en la ley a suplir; y,
d) Las normas aplicables supletoriamente no contraríen el ordenamiento legal a suplir, sino que sean congruentes con sus principios y con las bases que rigen específicamente la institución de que se trate.
Es ilustrativa para lo anterior la siguiente tesis15 de jurisprudencia cuyo rubro y texto señalan:
«LAGUNA JURÍDICA O DEL DERECHO» O «VACÍO LEGISLATIVO». PARA LLENARLO EL JUZGADOR DEBE ACUDIR, PRIMERO, A LA SUPLETORIEDAD O LA ANALOGÍA Y, DESPUÉS, A LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO. Se denomina «laguna jurídica o del derecho» o «vacío legislativo» a la ausencia de reglamentación legislativa en una materia concreta; esto es, se trata de la omisión en el texto de la ley, de la regulación específica a una determinada situación, parte o negocio; con ello se obliga a los operadores jurídicos a emplear técnicas sustitutivas con las cuales puedan obtener una respuesta eficaz a la expresada tara legal. Así, las lagunas o vacíos legislativos pueden deberse a la negligencia o falta de
15 Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito, décima época, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Tesis: XI.1o.A.T.11 K (10a.), página 1189, registro: 2005156.
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previsión del legislador (involuntarias) o a que éste, a propósito, deja sin regulación determinadas materias (voluntarias), o bien, a que las normas son muy concretas, que no comprenden todos los casos de la misma naturaleza o son muy generales y revelan en su interior vacíos que deben ser llenados por el juzgador, con un proceso de integración, mediante dos sistemas: a) la heterointegración, llamada también derecho supletorio o supletoriedad; y, b) la autointegración, reconocida expresamente por la mayoría de los ordenamientos como analogía y principios generales del derecho. En estas condiciones, el uso de la analogía implica necesariamente creación o innovación del derecho, y pueden distinguirse dos clases resaltantes de ésta: la «legis» y la «iuri»; y es aceptada bajo dos condiciones, a saber: a) La falta expresa de la norma aplicable al supuesto concreto; y, b) Igualdad esencial de los hechos. En conclusión, es imposible que la mente humana pueda prever y regular con normas adecuadas todos los innumerables casos futuros en particular; sin embargo, el silencio, oscuridad o insuficiencia de la ley no autoriza a los Jueces o tribunales a dejar de resolver una controversia, por lo que existen diversos métodos que el juzgador debe emplear para llenar ese vacío legislativo, siempre que no sea posible resolver una controversia, aplicando una disposición precisa de la ley y tales fuentes son: primero, la supletoriedad o la analogía y, después, los principios generales del derecho.
Por ello, en la cuestión materia de análisis, no es procedente aplicar supletoriamente el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, porque no existe un vacío jurídico, y se advierte que no fue una omisión de legislador, por el contrario al tratarse ya de la ejecución de una conducta que quedó probada su realización, solo quedaría pendiente la aplicación; en este sentido, es dable considerar que existe un interés de la sociedad por evitar y, en su caso, sancionar las actividades ilícitas de los servidores públicos, evidentemente al existir una determinación jurisdiccional firme donde quedó debidamente acreditada la conducta que cometió la
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servidora pública hoy recurrente, ya no existe duda respecto de la falta que cometió.
Ello aunado que en la especie el ordinal 46 Octies de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios -vigente en el momento en que cometió la conducta infractora-, no establece la supletoriedad de la codificación administrativa local respecto a la ejecución de las sanciones, pues es claro el ordinal en acotar que dicho ordenamiento general sólo se aplica de forma supletoria en la instauración, sustanciación, y resolución del procedimiento de responsabilidad administrativa.
Sin que sea válido hacer extensiva dicha suplencia, incluso introduciendo instituciones o figuras que el legislador ordinario no previo. Pues ello desnaturalizaría la teleología de la norma y contravendría las reglas de la suplencia e integración aceptada por nuestro más alto Tribunal.
Como puede verse de la exposición de motivos de la Ley Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus municipios, deja en claro la intención de que los funcionarios públicos se comporten con honradez, lealtad, imparcialidad, economía y eficacia; y define, entre otras, las obligaciones administrativas (se parte de un catálogo establecido por el legislador que sujeta a todo servidor público); las responsabilidades en que incurren por su incumplimiento; los medios para identificarlo y las sanciones y procedimientos para prevenirlo y corregirlo.
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Esa facultad disciplinaria tiene su fundamento en el servicio público que el Estado debe prestar a la comunidad con excelencia, y su fin es asegurar y controlar la calidad y continuidad de tal actividad que se instrumenta con las funciones, empleos, cargos y comisiones de los servidores públicos.
Esa actuación debe satisfacer los valores y cualidades de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia de la gestión o acción administrativa, que trasciendan en la calidad y peculiaridades del servicio público, acorde a conseguir o tratar de obtener los fines de la planeación y satisfacer necesidades públicas con la mayor economía y calidad. Las premisas que anteceden llevan a establecer que la administración tiene la facultad y la obligación de auto organización para cumplir sus objetivos y, en ese contexto, se inscribe el poder disciplinario.
De igual forma, como ya se mencionó, este Pleno advierte que estamos en presencia de una sanción administrativa que ya tiene certeza jurídica y donde quedó debidamente acreditado en todas sus etapas que *****16*****actualizó lo dispuesto en ordinal 12, fracción IX, de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato -vigente en el momento de la instauración17-, consisten en que el 11 once de marzo de 2011 dos mil once, maltrató físicamente a los menores *****, ***** y ***** cuando era profesora en la
16En el Amparo Directo Administrativo 795/2012, resuelto el 22 veintidós de marzo de 2013 dos mil trece, por el propio Segundo Tribunal Colegiado de Circuito en Material Administrativas y del Trabajo, en el cual le fue negada la protección constitucional. 17 Publicada en el Periódico Oficial del Estado de Guanajuato, 03 de septiembre de 2010 dos mil diez.
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Escuela Primaria Urbana número ***** “*****” en el municipio de Pénjamo, Guanajuato, conducta que constituyó una agresión, que atentó en contra de la integridad de los menores, es por ello que en caso de ejecución de sanción disciplinarias, el legislador no contempló la figura de la prescripción, pues los servidores públicos sancionados ya tienen la certeza de que se les aplicará en cualquier momento la sanción a que se hicieron acreedores.
Esto es, el bien jurídico tutelado en la prescripción de la infracción o del procedimiento disciplinario y su resolución, es la certeza jurídica del imputado, cuestión que no ocurre en el caso de la ejecución de la infracción, donde la inculpada conoce la sanción desde su imposición, más aun cuando la misma fue debatida en un proceso jurisdiccional y quedó firme; luego, en este último supuesto no se trastoca la certeza jurídica de la sancionada pues en todo momento conoció la sanción, misma que no se ha ejecutado, ya sea por la actitud omisa de la autoridad, por su propio trámite o incluso por las dificultades para notificar dicha ejecución, como aconteció en la especie.
No se soslaya en el caso en estudio, que la Convención sobre los Derechos del Niño, es clara en señalar la obligación que deben adoptar los Estados para proteger a la infancia, pues en este caso se debe procurar tener en espacio libres de violencia, más aun tratándose de una institución educativa, dicha convención señala:
…Es también obligación del Estado adoptar las medidas necesarias para dar efectividad a todos los derechos reconocidos en la Convención. Una Convención sobre los derechos del niño era
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necesaria porque aun cuando muchos países tenían leyes que protegían a la infancia, algunos no las respetaban. Para los niños esto significaba con frecuencia pobreza, acceso desigual a la educación, abandono. Unos problemas que afectaban tanto a los niños de los países ricos como pobres. En este sentido, la aceptación de la Convención por parte de un número tan elevado de países ha reforzado el reconocimiento de la dignidad humana fundamental de la infancia así como la necesidad de garantizar su protección y desarrollo. La Convención sobre los Derechos del Niño se ha utilizado en todo el mundo para promover y proteger los derechos de la infancia. Desde su aprobación, en el mundo, se han producido avances considerables en el cumplimiento de los derechos de la infancia a la supervivencia, la salud y la educación, a través de la prestación de bienes y servicios esenciales; así como un reconocimiento cada vez mayor de la necesidad de establecer un entorno protector que defienda a los niños y niñas de la explotación, los malos tratos y la violencia.
Artículo 19
1. Los Estados Partes adoptarán todas las medidas legislativas, administrativas, sociales y educativas apropiadas para proteger al niño contra toda forma de perjuicio o abuso físico o mental, descuido o trato negligente, malos tratos o explotación, incluido el abuso sexual, mientras el niño se encuentre bajo la custodia de los padres, de un representante legal o de cualquier otra persona que lo tenga a su cargo.
2. Esas medidas de protección deberían comprender, según corresponda, procedimientos eficaces para el establecimiento de programas sociales con objeto de proporcionar la asistencia necesaria al niño y a quienes cuidan de él, así como para otras formas de prevención y para la identificación, notificación, remisión a una institución, investigación, tratamiento y observación ulterior de los casos antes descritos de malos tratos al niño y, según corresponda, la intervención judicial.
Énfasis añadido.
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Así, con la obligaciones que tenemos todas las autoridades a la Convención sobre los Derechos del Niño, en aras de velar por el interés superior de los menores, el cual consiste, entre otras cosas, en asegurar a niñas, niños y adolescentes la protección y el ejercicio de sus derechos y la toma de medidas necesarias para su bienestar, no resultaría acertado reincorporar a una servidora pública que fue sancionada con una destitución por la violencia que ejerció en contra de los menores, sanción que quedó firme al confirmarse por todos las instancias; sin que sea óbice para ello, debatir una prescripción de la ejecución que la norma especial no contempla y cuya suplencia no admite la norma general aplicable, pues sería introducir una institución novedosa que el legislador no previo y que no colma ningún bien jurídico tutelado, antes bien obstaculiza la correcta prestación del servicio público y afecta al interés superior de los menores. Desde el 1 uno de septiembre de 2014 dos mil catorce, el Ejecutivo Federal presentó, con carácter de preferente, el Proyecto de Decreto para crear la Ley General para la Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, el cual se retoma en nuestro Estado en la Ley para una Convivencia Libre de Violencia en el Entorno Escolar para el Estado de Guanajuato y sus Municipios; así de manera relevante se destaca que en dicho instrumento se introdujeron una serie de cambios sustanciales al reconocer a niñas, niños y adolescentes como sujetos de derecho y no como objetos de protección, y al establecer una nueva estructura institucional y mecanismos innovadores para el cumplimiento y exigibilidad de sus derechos, por ello el Estado mexicano adquirió nuevas responsabilidades para
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proteger, promover y garantizar los derechos de niñas, niños y adolescentes, lo cual exige un proceso transversal de armonización legal e implementación institucional.
En el caso que nos ocupa, el derecho a la educación y el derecho a una vida libre de violencia, en donde se plasma que la escuela es uno de los espacios donde niñas, niños y adolescentes pasan la mayor parte de su tiempo, por lo que es fundamental garantizar el efectivo cumplimiento del derecho a una vida libre de toda forma de violencia y a que se resguarde su integridad personal, a fin de lograr las mejores condiciones de bienestar y el libre desarrollo de su personalidad, para la cual las autoridades de todos los niveles de gobierno, en el ámbito de sus competencias, están obligadas a tomar las medidas necesarias para prevenir, atender y sancionar cualquier acto que pueda atentar contra la integridad personal dentro o fuera del espacio escolar, así como a realizar acciones que promuevan la cultura de la paz y los derechos humanos, entre ellas, erradicar las prácticas pedagógicas discriminatorias o excluyentes que atenten contra la dignidad humana o integridad, especialmente los tratos humillantes y degradantes18. Se comparte para sustentar lo anterior, la siguiente tesis:
DERECHO A LA EDUCACIÓN. IMPLICA EL DEBER DE IMPARTIRLA EN UN AMBIENTE LIBRE DE VIOLENCIA. La educación es un derecho humano intrínseco y un medio indispensable para realizar otros derechos humanos. Ahora bien, la educación a que tiene derecho todo niño es aquella que se concibe para prepararlo para la vida cotidiana, fortalecer su capacidad de disfrutar de todos los derechos humanos y fomentar una cultura en la que prevalezcan los
18 https://www.senado.gob.mx/comisiones/educacion/Escuela_Libre_Violencia/index.php.
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valores de éstos. Asimismo, los niños tienen derecho a recibir educación que les provea las capacidades necesarias para desarrollarse y superarse en la vida. Por tanto, la prestación del servicio educativo debe transmitir los valores que hacen posible la vida en sociedad, de forma singular, el respeto a todos los derechos y las libertades fundamentales, a los bienes jurídicos ajenos y los hábitos de convivencia democrática y de respeto mutuo. En este sentido, las escuelas juegan un rol crítico en la construcción de la resiliencia y sentimientos de bienestar del niño, que han sido también vinculados a reducir la posibilidad de que éste sea victimizado en el futuro, por lo que el Estado debe garantizar el respeto a todos sus derechos humanos en el centro escolar, y avalar que se promueva una cultura de respeto a éstos. Así, es primordial que la educación se preste en un ambiente seguro y estimulante para el niño, para lo cual, las escuelas deben proveer un ambiente libre de violencia, pues aquél tiene derecho a sentirse seguro en la escuela y a no verse sometido a la opresión o humillación recurrente del hostigamiento, ya que no es exagerado señalar que la seguridad del niño en el centro escolar constituye una base fundamental para ejercer su derecho a la educación19.
Es así entonces, que en el caso en trato, los conceptos de impugnación en análisis resultan infundados, pues la justiciable pretende aplicar vía suplencia, la figura de prescripción de la sanción, la cual no fue prevista por el Legislador y no presupone una laguna normativa o su deficiente desarrollo legal; por el contrario, aceptar en la especie dicha prescripción contravendría el interés superior de los menores y el derecho de los educandos a vivir en espacios libres de violencia; ello, pues la sanción impuesta a la justiciable se encuentra firme y deviene incluso de una declaratoria jurisdiccional.
19 Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, décima época, tesis: 1a. CCCII/2015 (10a.), p.1651, registro 2010221.
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Finalmente, se patentiza que en el juicio de origen y en la sentencia que se revisa en este recurso, no se analizó la sanción impuesta, pues la misma no fue materia de debate por el recurrente y además dicha sanción, como se ha mencionado líneas arriba, quedó firme incluso en la vía jurisdiccional, por lo que desconocer su ejecución, por una pretendida prescripción no prevista en la norma, sería incluso trastocar la firmeza de la determinación del propio órgano jurisdiccional que en su oportunidad negó el amparo y protección de la justicia federal en relación a la sanción impuesta por la conducta infractora acreditada de la justiciable.
Lo anterior aunado a que en la sentencia de amparo que se cumplimenta, no se abordó el estudio de los conceptos de impugnación planteados por el hoy recurrente, pues en dicha sentencia se aludió de forma expresa a que no se estudiarían los mismos.
SÉPTIMO. Análisis de las pretensiones de reconocimiento de un derecho y de condena.
En cuanto a la pretensión ejercida por la justiciable, prevista en las fracciones II y III del artículo 255 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, este Pleno determina que no es procedente en virtud de que se reconoció la validez del acto controvertido, y para que sean procedentes las acciones secundarias, se requiere forzosamente que se decrete la nulidad del acto impugnado.
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Así, ante lo infundado de los conceptos de impugnación en el proceso de origen, lo procedente es reconocer la validez del oficio DC-055/16, mediante el cual se procede a ejecutar la sanción que le fue impuesta a la justiciable20.
Ello con fundamento en lo establecido en los artículos 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es de resolverse y se:
RESUELVE
PRIMERO. En acatamiento a la ejecutoria de amparo emitida por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito que se cumplimenta, se deja sin efectos la sentencia pronunciada por este Pleno el 22 veintidós de mayo de 2019 dos mil diecinueve.
SEGUNDO. Se revoca la sentencia de 6 seis de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, emitida por la Magistrada de la Tercera Sala en el proceso administrativo número *****, y se determina que no se sobresee el proceso de origen, por los motivos y fundamentos
20 En el amparo número ***** que se cumplimenta en esta resolución, el órgano jurisdiccional federal sólo refirió como determinación que no se actualiza la causal de improcedencia hecha valer en el proceso de origen, y señalo a este Tribunal que prescindiera de todo razonamiento relacionado con que el oficio impugnado constituye un acto que deriva de otro consentido; empero, dicho amparo no analizó el fondo del debate planteado en el conceptos de impugnación referente a la prescripción de la ejecución de la sanción, antes bien, conmino a este órgano jurisdiccional a resolver como en derecho corresponda sin marcar directriz o pauta alguna.
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expuestos en el Considerando Quinto de la presente resolución.
TERCERO. Se reasume jurisdicción y se reconoce la validez del acto impugnado, por las consideraciones jurídicas y de derecho señalas en el Considerando Sexto de este fallo.
CUARTO. No es procedente reconocer el derecho solicitado por la justiciable, por lo expuesto en el Considerando Séptimo.
QUINTO. Notifíquese a las partes, así como al Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, en su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; el Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el primero de los mencionados, quienes firman21 con el Secretario General de Acuerdos, Eliseo Hernández Campos, quien da fe.
21 Estas firmas corresponden al Toca 815/18 aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 11 once de diciembre de 2019 dos mil diecinueve.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 8 ocho de julio de 2020 dos mil veinte.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 756/19 PL, interpuesto por el autorizado del Ayuntamiento y del Encargado de Despacho de la Dirección General de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Ecología, ambas autoridades demandadas del Municipio de Santa Cruz de Juventino Rosas, Guanajuato, en contra de la sentencia de 10 diez de octubre de 2019 dos mil diecinueve, dictada por la Magistrada de la Tercera Sala, en el proceso número *****, mediante la cual se decretó la nulidad del acto impugnado para el efecto de que se emita uno nuevo.
TRÁMITE
I. Interposición. El 5 cinco de noviembre de 2019 dos mil diecinueve, fue presentado el recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 9 nueve de diciembre de 2019 dos mil diecinueve, se admitió a trámite el recurso únicamente respecto del Encargado de Despacho de la Dirección General de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Ecología de Santa Cruz Juventino Rosas, Guanajuato, designándose como ponente al Magistrado de la Cuarta Sala.
En esa tesitura, respecto al Ayuntamiento de Santa Cruz de Juventino Rosas, Guanajuato, se desechó el recurso de 2
reclamación, toda vez que en el fallo ahora controvertido, se determinó sobreseer en la causa intentada contra dicha autoridad, siendo así que carece de legitimación activa para instar.
III. Turno. El 28 veintiocho de enero de 2020 dos mil veinte, se tuvo a la parte actora por desahogando la vista concedida, así como por realizando manifestaciones, y se ordenó remitir los autos al ponente.
IV. Reasignación. Mediante acuerdo tomado en Sesión Extraordinaria de Pleno número 14, celebrada el 15 de junio del año en curso, se ordenó la remisión del toca en estudio al Magistrado de la Primera Sala.
CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato, 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su 3
procedencia, como se asentó en el proveído dictado el 9 nueve de diciembre de 2019 dos mil diecinueve.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. El autorizado de la autoridad demandada invoca textualmente lo siguiente:
PRIMERO. FUENTE DEL AGRAVIO. La sentencia de fecha 10 de octubre del año 2019, en los considerandos y puntos resolutivos, donde determina que no se sobresee el juicio, sin juzgar la improcedencia de falta de legitimación activa a la causa, en virtud de que las estimaciones reclamadas no fueron contratadas.
PRECEPTOS LEGALES VIOLADOS.- Se violan los artículos 135, 261 fracción I, y VII, 262 fracción II, 282, 298 y 299, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; cláusula DÉCIMA OCTAVA, del contrato de obra pública número *****, …
CONCEPTOS DEL AGRAVIO. La sentencia que se impugna viola los artículos 135, 261, fracción I, y VII, 262 fracción II, 282, 298 y 299, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en relación con la cláusula séptima del contrato de obra pública… en virtud de que determina que no se sobresee el juicio, sin analizar la falta de interés jurídico directo del actor, en virtud de que reclama pago de estimaciones que no fueron contratadas.
Esto es así, porque de conformidad con el contrato citado, en particular la cláusula séptima del mismo, no fueron contratados gastos no recuperables y de financiamiento referente a las 22 estimaciones complementarias que reclama la parte actora.
En el capitulo de hechos de contestación de demanda se manifestó, que es falso que existan gastos no recuperables, por la suspensión parcial de la obra, debido al resguardo y vigilancia que cita. La cláusula séptima del contrato que cita el actor no contempla pago de gastos no 4
recuperables. Las partes no convinieron el pago de estos gastos, no obstante que realizaron los convenios modificatorios que cita el actor. No existe obligación legal de pagar las estimaciones reclamadas, por gastos no recuperables. No existen gastos no recuperables, ya que la vigilancia y supervisión de trabajos es obligación del contratista de conformidad con la cláusula décima del contrato de obra citado. No son trabajos convenidos por las partes celebrantes… Además, sin reconocer derecho alguno del contratista, las estimaciones que reclama no son autorizadas para su pago de conformidad con el artículo 95 de la Ley de Obra Pública y Servicios Relacionados con la Misma, para el Estado de Guanajuato y sus Municipios. No procede pago alguno. Las bitácoras de obra que cita no son documentos idóneos para acreditar obligaciones no contratadas solo son documentos administrativos de trabajos.
En este caso el juzgador no analizo ni juzgo esta improcedencia del juicio que hiso valer la parte demandada, por lo cual sentencia no está debidamente fundada y motivada, violando las garantías de legalidad y debido procedimiento constitucionales. La sentencia es ilegal, violanda los artículos 135, fracciones I y XIII, 298 y 299, que señala la obligación de fundar y motivar toda resolución, por ello debe proceder el agravio y decretar, el sobreseimiento en los términos de los artículos 261 fracción I, y VII y 262 fracción II del Código citado. [sic]
Los artículos 298 y 299 señalan que la sentencia se ocupará exclusivamente de las personas, acciones, excepciones y defensas que hayan sido materia del juicio, fijando con precisión los puntos controvertidos, valorando las pruebas que hayan sido ofrecidas, fundando y motivando la resolución, en este caso no se analiza adecuadamente la Litis planteada, el juzgador debió declarar el sobreseimiento del juicio por falta de interés jurídico directo de la parte actora, al no hacerlo así, la sentencia carece de la adecuada motivación y fundamentación, violando el principio de legalidad, por no observar lo dispuesto en los artículos citados, por ello este agravio debe ser declarado fundado y procedente y en consecuencia revocar la resolución que se impugna para declarar la improcedencia del juicio.
SEGUNDO. FUENTE DEL AGRAVIO. La sentencia de fecha 10 de octubre del año 2019, en los considerandos y puntos resolutivos, donde determina 5
anular el acto reclamado de negativa expresas para la emisión del nuevo acto.
PRECEPTOS LEGALES VIOLADOS. – Se violan los artículos 135, 136, 137, 138, 261 fracción I, y VII, 262 fracción II, 282, 298 y 299, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; cláusula DÉCIMA OCTAVA, del contrato de obra pública número *****, …
CONCEPTOS DEL AGRAVIO.- …la contestación a la petición del actor es legal ya que fue emitida por la autoridad competente en ejercicio de sus funciones y está fundada y motivada de conformidad con los artículos 136, 137 y 138, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, ya que la contestación da los motivos, razones y fundamentos de la negación de lo peticionado.
El término del artículo 95 de la Ley de Obra Pública y Servicios Relacionados con la Misma, para el Estado de Guanajuato y sus Municipios; cláusula séptima del contrato *****, …se señal el procedimiento y términos para pedir el pago de estimaciones. El actor no cumplió con los plazos citados en dicho dispositivo legal.
El juzgador solo analiza la documental de negativa expresa, pero no analiza los hechos de contestación de demanda relativos a este punto y la excepción hecha valer al respecto. En los hechos se manifestó hechos prescritos, en realidad hechos consentidos, tómese en cuenta que el actor confiesa que los hechos son de los años 2012, 2012 y 2013, derivados del contrato de obra pública citado, realizando la petición hasta fecha 7 de diciembre del 2018, rebasando en demasía loa 30 días que señala el artículo 95 citado para el procedimiento de revisión en su caso pago, de las estimaciones reclamadas, además de no cumplir con el procedimiento señalado en dicho dispositivo legal, como es acreditar documentalmente la realización de los trabajos, que sean razonables, tómese en cuenta que arguye gastos no recuperados, que deben ser plenamente acreditados, lo cual no sucedió.
El contratista reclama pago de gastos, no recuperables, en numero (sic) de 22 estimaciones que cuantifica sus montos, por vigilancia, resguardo 6
y demás de la obra. Primeramente, es obligación del contratista dichas acciones, de conformidad con la clausula …decima del contrato de obra citado. Segundo, no acredita la realización de esas acciones en forma extraordinaria que den lugar a un gasto no recuperable, como podía ser sustento de contratación del recurso humano, personas, lista de asistencia de las mismas, recibos de pago de nómina, altas en el IMSS, y/o documental pública idónea que acredite la contratación del presunto personal que laboró en el resguardo, vigilancia, conservación y mantenimiento de las instalaciones y equipo de la obra que acrediten los supuestos “gastos no recuperables”, como se le contestó su petición de pago de las estimaciones que cita, tómense en cuenta que son 22 estimaciones, lo cual es ilógico, en el número y cuantía del mismo. No es un gasto razonable. No está acreditado que se realizaron tales gastos. Tercero, respecto del supuesto de pago del concepto de “residente de obra” no existe obligación de pago alguno, son obligaciones del contratista, por los trabajos contratados, debe nombrar residente de obra la ley de obra pública citada, lo obliga a tener residente de obra. No se autorizó pago de tal residencia.
Esto es así, porque de conformidad con la cláusula séptima del contrato de obra pública citado, las estimaciones deben presentarse a la Dirección de Obras Públicas para su revisión y autorización, es decir, no basta con la autorización del a la supervisión de la obra, deberá ser autorizado por las demás autoridades, como son el Presidente Municipal y el Director de Obras Públicas, así está convenido por las partes, así está señalado en el contenido de la documental de las estimaciones. Lo convenido es la ley entre las partes, no existe violación al artículo 96 citado, solo se amplía la autorización. De conformidad con los artículos 117 y 124, que obliga al juicio prudente y no arbitrario del juzgador, pues deberá fundar y motivar debidamente sus resoluciones, respetando los principios de legalidad, audiencia, defensa y congruencia señalados en el artículo 135 citado, así como 14 y 16 constitucionales. En este caso no está acreditada la autorización de pago de las estimaciones reclamadas, por lo tanto, no procede su pago. No es aplicable el artículo 95 que cita el juzgador, sin relacionarlo con la cláusula séptima del contrato de obra citado.
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En este caso el juzgador no analizo ni juzgo los anteriores hechos de la contestación de demanda ni la excepción correspondiente a los mismos que se hiso valer la parte demandada, por lo cual sentencia no está debidamente fundada y motivada, violando las garantías de legalidad y debido procedimiento constitucionales. La sentencia es ilegal, violando los artículos 135, fracciones I, y XIII, 298 y 299, que señala la obligación de fundar y motivar toda resolución, por ello debe proceder el agravio y decretar, el sobreseimiento en los términos de los artículos 261 fracción I, y VII y 262 fracción II del Código citado. [sic]
Los artículos 298 y 299 señalan que la sentencia se ocupará exclusivamente de las personas, acciones, excepciones y defensas que hayan sido materia del juicio, fijando con precisión los puntos controvertidos, valorando las pruebas que hayan sido ofrecidas, fundando y motivando la resolución, en este caso no se analiza adecuadamente la Litis planteada, el juzgador debió declarar el sobreseimiento del juicio por falta de interés jurídico directo de la parte actora, al no hacerlo así, la sentencia carece de la adecuada motivación y fundamentación, violando el principio de legalidad, por no observar lo dispuesto en los artículos citados, por ello este agravio debe ser declarado fundado y procedente y en consecuencia revocar la resolución que se impugna.
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio de los agravios expuestos por el recurrente, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
1. *****, por conducto de su Gerente General, demandó la nulidad del oficio mediante el cual el Encargado del Despacho de la Dirección General de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Ecología de Santa Cruz de Juventino Rosas, le negó la autorización de pago de 22 estimaciones complementarias referentes a trabajos ejecutados por concepto de gastos no recuperables con motivo de la suspensión de la obra denominada «*****», objeto del contrato 8
de obra pública a precios unitarios y tiempo determinado número ***** y sus convenios modificatorios.
2. El proceso le tocó conocerlo y resolverlo a la Magistrada de la Tercera Sala de este Tribunal, y mediante sentencia de 10 diez de octubre de 2019 dos mil diecinueve, decretó la nulidad del acto combatido para efecto de que sea sustituido por otro sin las deficiencias advertidas.
3. Ante ese panorama, quien representa a las autoridades demandadas, presentó recurso bajo los agravios transcritos en el considerando que antecede.
Este punto es de especial trascendencia, pues si bien es cierto, el licenciado ***** en su ocurso únicamente refiere la representación que ostenta respecto del Ayuntamiento de Santa Cruz de Juventino Rosas, también lo es que no puede desconocerse que a su vez es abogado autorizado del Encargado de Despacho de la Dirección General de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Ecología de ese mismo municipio.
Por esa razón, el escrito que contiene el recurso se tuvo por interpuesto por ambas autoridades demandadas, pero solo se admitió por cuanto hace al Encargado de Despacho de la Dirección General de Obras Públicas, Desarrollo Urbano y Ecología de ese mismo municipio; de ahí que no se observan irregularidades u omisiones en la tramitación del recurso derivadas del traslado efectuado con motivo de la vista 9
otorgada al actor, por lo que resulta innecesario regularizar el mismo.
QUINTO. Estudio. En el primer agravio en esencia señala el recurrente que la sentencia viola los artículos 135, 261, fracciones I y VII, 262 fracción II, 282, 298 y 299 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en relación con la cláusula séptima del contrato de obra pública celebrado con el actor, porque determina no sobreseer en el juicio, sin analizar la falta de interés jurídico y de legitimación activa en la causa.
El agravio es inoperante porque actualiza un impedimento técnico que imposibilita el examen del planteamiento efectuado ante su formulación material incorrecta por no controvertir de manera suficiente y eficaz las consideraciones que rigen la sentencia, aunado a la existencia de jurisprudencia que resuelve el fondo del asunto planteado.
Apoya esta consideración, la jurisprudencia1 de tenor siguiente:
AGRAVIOS INOPERANTES EN LA REVISIÓN. SON AQUELLOS EN LOS QUE SE PRODUCE UN IMPEDIMENTO TÉCNICO QUE IMPOSIBILITA EL EXAMEN DEL PLANTEAMIENTO QUE CONTIENEN. Conforme a los artículos 107, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 83, fracción IV, 87, 88 y 91, fracciones I a IV, de la Ley de Amparo, el recurso de revisión es un medio de defensa establecido con el fin de revisar la legalidad de la sentencia
1 Tesis: 2a./J. 188/2009, Novena Época, Registro: 166031, Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXX, noviembre de 2009 Materia(s): Común, Página: 424 10
dictada en el juicio de amparo indirecto y el respeto a las normas fundamentales que rigen el procedimiento, de ahí que es un instrumento técnico que tiende a asegurar un óptimo ejercicio de la función jurisdiccional, cuya materia se circunscribe a la sentencia dictada en la audiencia constitucional, incluyendo las determinaciones contenidas en ésta y, en general, al examen del respeto a las normas fundamentales que rigen el procedimiento del juicio, labor realizada por el órgano revisor a la luz de los agravios expuestos por el recurrente, con el objeto de atacar las consideraciones que sustentan la sentencia recurrida o para demostrar las circunstancias que revelan su ilegalidad. En ese tenor, la inoperancia de los agravios en la revisión se presenta ante la actualización de algún impedimento técnico que imposibilite el examen del planteamiento efectuado que puede derivar de la falta de afectación directa al promovente de la parte considerativa que controvierte; de la omisión de la expresión de agravios referidos a la cuestión debatida; de su formulación material incorrecta, por incumplir las condiciones atinentes a su contenido, que puede darse: a) al no controvertir de manera suficiente y eficaz las consideraciones que rigen la sentencia; b) al introducir pruebas o argumentos novedosos a la litis del juicio de amparo; y, c) en caso de reclamar infracción a las normas fundamentales del procedimiento, al omitir patentizar que se hubiese dejado sin defensa al recurrente o su relevancia en el dictado de la sentencia; o, en su caso, de la concreción de cualquier obstáculo que se advierta y que impida al órgano revisor el examen de fondo del planteamiento propuesto, como puede ser cuando se desatienda la naturaleza de la revisión y del órgano que emitió la sentencia o la existencia de jurisprudencia que resuelve el fondo del asunto planteado.
Énfasis añadido.
De esta forma, el principio de estricto derecho que impera tratándose del recurso de reclamación obliga a que la parte inconforme con una determinada resolución demuestre su ilegalidad o ésta será confirmada en su perjuicio.
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Luego, si en el caso concreto quien recurre formula el agravio en trato mediante una simple reiteración de la causal de improcedencia y sobreseimiento hecha valer en su escrito de contestación de demanda, pero sin controvertir las consideraciones por las que esa causal fue desestimada por la Magistrada de origen, entonces, con ello incurre en imprecisión, lo cual revela la falta de eficacia del agravio para destruir las razones y fundamentos aportados en la resolución reclamada.
Esto es, el argumento de la parte recurrente constituye solamente una redundancia de la causal de improcedencia que fue abordada y desestimada por la A quo, quien precisó que dichos supuestos constituyen aspectos que precisamente impiden analizar el fondo de la controversia planteada, es decir, la legalidad del acto impugnado.
Además, también puntualizó que como la autoridad demandada sostiene la improcedencia del proceso con base en consideraciones que implican analizar si la parte actora tiene derecho al pago de las estimaciones y los costos de financiamiento que pretende, si los trabajos ejecutados con motivo de la suspensión de la obra fueron contratados por el municipio de Santa Cruz de Juventino Rosas, si se autorizaron los pagos de dichos trabajos, y si se acreditó la existencia de los gastos no recuperables; entonces, lógico resulta que no hace valer una auténtica causa de improcedencia, porque no incide en la procedencia del proceso, sino en el estudio del fondo, concluyendo que era viable desestimarlo.
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De esa suerte, la autoridad recurrente tenía la obligación de combatir directamente esas consideraciones jurídicas, ya que en términos del artículo 309, párrafo segundo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, la parte a quien perjudica una sentencia tiene la carga procesal de demostrar su ilegalidad a través de los agravios correspondientes, lo que únicamente se cumple cuando los argumentos expresados se encaminan a debatir frontalmente las consideraciones en que se apoya la resolución recurrida, lo que en la especie no acontece; por ello, la inoperancia.
Apoya a lo anterior, la jurisprudencia VII.A.T. J/12, de rubro y texto siguientes:
AUTORIDADES RESPONSABLES. AGRAVIOS INOPERANTES, LO SON CUANDO SE REITERA LA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA INVOCADA EN EL JUICIO Y NO SE ATACAN LAS CONSIDERACIONES QUE LLEVARON A DESESTIMARLA. Cuando las recurrentes sólo se limitan en los agravios a reiterar la causal de improcedencia invocada al rendir su informe justificado en el juicio de amparo, sin que expresen razonamientos tendentes a desvirtuar las consideraciones en que se apoyó el juez de Distrito para desestimar esa causal, dichos agravios resultan inoperantes para conducir a la revocación o modificación de la sentencia recurrida tomando en cuenta que para ese efecto deben destruirse todos los argumentos de la misma.
A esto se suma que la determinación asumida se sustentó en la jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: ‹‹IMPROCEDENCIA DEL
2 Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Séptimo Circuito, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, t. II, julio de 1995, p. 126, registro 204853. 13
JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO DEL ASUNTO, DEBERÁ DESESTIMARSE.››3, tesis de observancia obligatoria que por identidad de razón es aplicable para dilucidar la forma de proceder cuando se invocan hipótesis de improcedencia que implican un pronunciamiento sobre el mérito del asunto.
Soporta lo razonado, la jurisprudencia4 que reza:
AGRAVIOS INOPERANTES. INNECESARIO SU ANÁLISIS CUANDO EXISTE JURISPRUDENCIA. Resulta innecesario realizar las consideraciones que sustenten la inoperancia de los agravios hechos valer, si existe jurisprudencia aplicable, ya que, en todo caso, con la aplicación de dicha tesis se da respuesta en forma integral al tema de fondo planteado.
Ahora bien, en su agravio segundo, el recurrente refiere que la contestación a la petición del actor es legal ya que fue emitida por autoridad competente en ejercicio de sus funciones y está fundada y motivada de conformidad con los artículos 136, 137 y 138, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, ya que da los motivos, razones y fundamentos de la negación de lo peticionado, arguyendo que en la sentencia no se analizan los hechos de la contestación de demanda y la excepción hecha valer.
3 Tesis: P./J. 135/2001, Novena Época, Registro: 187973, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XV, enero de 2002, Materia(s): Común, Página: 5 4 Época: Novena Época, Registro: 198920, Instancia: Primera Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo V, abril de 1997 Materia(s): Común Tesis: 1a. /J. 14/97 Página: 21. 14
Así, expresa que el actor no cumplió con los plazos ni procedimiento previsto en el artículo 95 de la Ley de Obra Pública y Servicios Relacionados con la misma para el Estado y los Municipios de Guanajuato; expone la existencia de hechos prescritos o hechos consentidos, además de no acreditar documentalmente la realización de los trabajos.
Insiste en que el contratista reclama el pago de gastos no recuperables en número de 22 estimaciones, por conceptos que son obligación del contratista, de conformidad con la cláusula décima del contrato de obra; no acredita la realización de esas acciones en forma extraordinaria que den lugar a un gasto no recuperable, como podía ser la contratación del recurso humano, lista de asistencia de los mismos, recibos de pago de nómina, altas de personal y/o documental pública idónea que acrediten los supuestos gastos no recuperables; igualmente, respecto del supuesto de pago del concepto de “residente de obra” no existe obligación de pago alguno, son obligaciones del contratista. Tampoco está acreditada la autorización de pago de las estimaciones reclamadas y de conformidad con la cláusula séptima del contrato de obra, las estimaciones deben presentarse a la Dirección de Obras Públicas para su revisión y autorización, asimismo, deberá ser autorizado por el Presidente Municipal.
La causa de disenso es inoperante.
La calificativa obedece a que la autoridad repite en su recurso lo que ya arguyó en el acto impugnado y en su escrito de contestación (la preclusión del derecho de la parte actora 15
para solicitar el pago de las estimaciones; la falta de pruebas documentales que acrediten la razonabilidad de los gastos no recuperados; y la improcedencia del pago por concepto de residente de obra), posicionamientos que fueron debidamente discernidos por la Magistrada de la Tercera Sala en la sentencia hoy recurrida, de ahí que estos agravios sean inoperantes por reiterativos o redundantes, dado que insiste sobre cuestiones que fueron expuestas en el escrito de contestación, sin combatir los argumentos o motivos de la sentencia.
En efecto, de la lectura al agravio, este Pleno constata que el impugnante incurre en una petición de principio -que tiene lugar cuando se toma como premisa de una demostración, justamente lo que se va demostrar-, pues a fin de cuestionar lo resuelto por la Magistrada respecto de los argumentos defensivos vertidos en la contestación de demanda, la recurrente aduce las mismas razones que había apuntado en ellos.
De lo que se sigue que en esa hipótesis, el inconforme técnicamente no controvirtió la ratio decidendi del fallo; sino que, a lo sumo, refuerza el razonamiento que planteó inicialmente, pues no debe soslayarse que un motivo de disenso genuino es aquel que mediante razones cuestiona o pone en entredicho lo esgrimido por la resolutora, es decir, que se pronuncia sobre los argumentos defensivos primigenios, no el que reitera y abunda de lo aducido.
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En el caso concreto, el recurrente formula el agravio que nos ocupa, mediante una reiteración de lo que argumenta en su escrito de contestación de demanda, pero sin controvertir concretamente las consideraciones establecidas por la Magistrada de la Tercera Sala, entonces, con ello revela la ineficacia para echar abajo las razones y fundamentos aportados por la resolutora.
Se sostiene lo anterior, aun cuando quien recurre vierte ciertos argumentos con los que pretende abundar o complementar lo que había alegado con antelación, empero dichas argumentaciones no constituyen una genuina contradicción de las consideraciones en que se basó la Sala a quo para concluir la indebida fundamentación y motivación del acto impugnado, lo cual lleva a concluir que tal abundamiento no es más que un mero intento de traer sustancia al recurso de reclamación, pues a pesar de que quien recurre intenta abundar o profundizar en sus alegaciones con ello no contradice los razonamientos del fallo recurrido.
Sirve de sustento para lo anterior la tesis de jurisprudencia5, cuyo rubro y texto señalan:
AGRAVIOS INOPERANTES EN LA REVISIÓN. SON AQUELLOS QUE SÓLO PROFUNDIZAN O ABUNDAN EN LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN, SIN COMBATIR LAS CONSIDERACIONES DE LA SENTENCIA RECURRIDA. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado reiteradamente que una de las modalidades de la inoperancia de los agravios radica en la repetición de los argumentos
5 Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tesis 1a. /J. 85/2008, tomo XXVIII, página 144. 17
vertidos en los conceptos de violación. Al respecto, conviene aclarar que si bien una mera repetición, o incluso un abundamiento en las razones referidas en los conceptos de violación, pueden originar la inoperancia, para que ello esté justificado es menester que con dicha repetición o abundamiento no se combatan las consideraciones de la sentencia del juez de distrito. Este matiz es necesario porque puede darse el caso de que el quejoso insista en sus razones y las presente de tal modo que supongan una genuina contradicción de los argumentos del fallo. En tal hipótesis la autoridad revisora tendría que advertir una argumentación del juez de amparo poco sólida que pudiera derrotarse con un perfeccionamiento de los argumentos planteados ab initio en la demanda. Sin embargo, también puede suceder que la repetición o abundamiento de los conceptos de violación no sea más que un mero intento de llevar sustancia a la revisión, siendo que las razones sostenidas tanto en los conceptos de violación como en los agravios ya fueron plenamente respondidas por el juzgador. En estos casos, la autoridad revisora debe cerciorarse de que el fallo recurrido presenta una argumentación completa que ha contestado adecuadamente todos los planteamientos de la demanda de amparo, tanto en lo cualitativo como en lo cuantitativo, para estar en aptitud de declarar la inoperancia de los agravios al concluir que aun cuando el recurrente intenta abundar o profundizar sus conceptos de violación, con ello no combate la ratio decidendi del fallo recurrido.
Por lo tanto, y ante lo inoperante de los agravios esgrimidos, lo procedente es confirmar la sentencia emitida, con fundamento en el artículo 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en mérito de lo expuesto y fundado, es de resolverse y se:
RESUELVE
ÚNICO. Se confirma la sentencia emitida el 10 diez de octubre de 2019 dos mil diecinueve, en el proceso número 18
*****, acorde a lo expuesto en el Considerando Quinto de esta resolución.
Notifíquese, en su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; el Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el primero de los mencionados, quienes firman6 con el Secretario General de Acuerdos, Eliseo Hernández Campos, quien da fe.
6 Estas firmas corresponden al Toca 756/19 aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 8 ocho de julio de 2020 dos mil veinte.
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