Sentencias | Gerardo Arroyo Figueroa

Silao de la Victoria, Guanajuato, 4 cuatro de julio de 2019 dos mil diecinueve.

A S U N T O

Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 81/1ªSala/19 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.

A N T E C E D E N T E S

PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante juicio en línea en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 15 quince de enero de 2019 dos mil diecinueve, *****, por su propio derecho, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:

«La imposición de una sanción, consistente en el levantamiento de la boleta de arresto *****, motivada -supuestamente- por: … ser sorprendida sin botas ni chaleco PUESTOS en el interior de la caseta…»

Además, la parte actora hizo valer como pretensión principal en la presente instancia, 1) la nulidad total del acto impugnado; y 2) como pretensiones secundarias: (i) el reconocimiento del derecho consistente en que no se remita información perjudicial a su expediente personal con motivo del acto impugnado, y (ii) en caso de ya haberse realizado dicha inscripción, se ordene a la demandada que realice las gestiones necesarias a efecto de que la boleta de arresto no obre en su expediente personal.

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SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 17 diecisiete de enero de 2019 dos mil diecinueve, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a las autoridades demandadas y se les emplazó para que dieran contestación a la misma.

Se concedió la suspensión solicitada para el efecto de mantener las cosas en el estado en que se encuentran, esto es, que no se aplicara la sanción consistente en el arresto, hasta en tanto se dicte sentencia en el presente proceso.

Además, se admitió la prueba documental ofrecida y exhibida por la parte actora en su escrito inicial de demanda; se tuvo a la accionante por designando abogados autorizados y señalando correo electrónico para recibir notificaciones.

Mediante acuerdo de 15 quince de marzo de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a *****, Director General de Policía Municipal de León, Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma legal; se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en su ocurso de contestación, y por haciendo propias las aportadas por la parte actora; asimismo, se admitió la presuncional legal y humana en lo que le fuera favorable, y se le tuvo por designando abogados autorizados, así como por señalando correo electrónico para recibir notificaciones.

Se requirió a *****, autoridad demandada, para que realizara su registro de usuario externo de los servicios informáticos de este Tribunal, acreditando su identidad y compareciera al juicio en línea para el cual fue emplazado, apercibido que de no hacerlo, se le tendría por no dando contestación a la demanda.

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En proveído de 13 trece de mayo de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a *****, Policía Segundo adscrito a la Dirección General de Policía Municipal de León, Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma, se tuvo por admitida la prueba documental ofrecida y exhibida y por haciendo propia la ofrecida por la parte actora; se tuvo también por admitida la presuncional y humana; se le tuvo por designando abogados autorizados y señalando correo electrónico para recibir notificaciones.

Finalmente, al no existir pruebas pendientes de desahogo, se señaló fecha para la celebración de la audiencia de alegatos.

TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 31 treinta y uno de mayo de 2019 dos mil diecinueve, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por ninguna de las partes.

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente juicio en línea, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I, inciso g), y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1; 243, segundo párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato; así como lo previsto en los numerales 1, fracción II, 307 A, 307 B y 307 D del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

1 Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete, mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete, conforme a sus transitorios primero y segundo. 4

SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Se tiene por debidamente acreditada la existencia del acto impugnado mediante la reproducción digital de la copia simple de la boleta de arresto número *****, de fecha de emisión de 13 trece de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, dirigida a *****, emitida por la Dirección de General de Policía Municipal de León, Guanajuato.

No obstante que dicha documental se ofreció en copia simple por la parte actora, se encuentra robustecida con la confesión expresa que sobre el particular vierten las autoridades demandadas en sus escritos de contestación, sobre su existencia, contenido y alcance, habiéndola incluso ofrecido como prueba propia.

Por lo tanto, al tenor de los artículos 117, 118, 124, y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se forma convicción en este Juzgador, de la existencia y valor del documento descrito, así como con apoyo en la tesis que se cita a continuación:

«COPIAS FOTOSTÁTICAS SIMPLES. VALOR PROBATORIO DE LAS, CUANDO SE ENCUENTRAN ADMINICULADAS CON OTRAS PRUEBAS. Las copias fotostáticas simples de documentos carecen de valor probatorio aun cuando no se hubiera objetado su autenticidad, sin embargo, cuando son adminiculadas con otras pruebas quedan al prudente arbitrio del juzgador como indicio, en consecuencia, resulta falso que carezcan de valor probatorio dichas copias fotostáticas por el solo hecho de carecer de certificación, sino que al ser consideradas como un indicio, debe atenderse a los hechos que con ellas se pretenden probar, con los demás elementos probatorios que obren en autos, a fin de establecer, como resultado de una valuación integral y relacionada con todas las pruebas, el verdadero alcance probatorio que debe otorgárseles.»2

2 Tesis: I.3o.C. J/37, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época. Núm. de Registro 172557. Tomo XXV, Mayo de 2007, Página 1759. 5

TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Refieren las autoridades encausadas en sus contestaciones a la demanda que se actualiza la fracción I del artículo 261 y en consecuencia la fracción II del numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en virtud de que la boleta de arresto no afecta el interés jurídico de la actora porque no se emitió ningún acto administrativo que afecte el interés jurídico de la inconforme.

Al respecto, se desestima la causal de improcedencia invocada, en razón de que el argumento de las autoridades no es tendiente a demostrar la improcedencia del proceso, y su afirmación requiere el análisis del fondo del asunto.

En este sentido, toda vez que las causas de improcedencia constituyen aspectos que precisamente impiden analizar el fondo de la controversia planteada, es decir, la legalidad del acto; luego, como los argumentos de la autoridad demandada versan sobre situaciones que no inciden en la procedencia del proceso, sino en el estudio de fondo, es viable desestimarlos, pues para su estudio y ponderación, previamente han de dilucidarse temas vinculados con el fondo de la controversia, con lo que este resolutor tendría que pronunciarse sobre la legalidad o ilegalidad del acto impugnado.

Sobre el tema resulta aplicable por analogía, la tesis de jurisprudencia, con el rubro y texto siguiente:

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«IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO DEL ASUNTO, DEBERÁ DESESTIMARSE. Las causales de improcedencia del juicio de garantías deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si se hace valer una en la que se involucre una argumentación íntimamente relacionada con el fondo del negocio, debe desestimarse.»3

Por otra parte, refiere el Policía Segundo *****, que no expidió el acto que se impugna, por lo que no afectó el interés jurídico de la actora y dicho acto es inexistente, es decir, se configuran las fracciones I y VI del artículo 261 y en consecuencia la fracción II del numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, esto es, la inexistencia del acto.

Al respecto, cabe señalar que de conformidad con lo que establece el artículo 251, fracción II, inciso a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, sólo pueden intervenir en el juicio de nulidad como autoridades demandadas, aquéllas que dicten, ordenen, ejecuten o traten de ejecutar el acto o la resolución impugnada. El numeral en cita expresamente dispone lo siguiente:

«Artículo 251. Sólo podrán intervenir […]

II. Tendrán el carácter de demandado:

a) Las autoridades que dicten, ordenen, ejecuten o traten de ejecutar el acto o la resolución impugnada; y […]».

Por lo tanto, para efectos del proceso administrativo, el carácter de autoridad demandada debe observarse desde un punto de vista formal,

3 Época: Novena Época; Registro: 921015; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Apéndice (actualización 2002); Tomo I, Const., Jurisprudencia SCJN; Materia(s): Constitucional; Tesis: 15; Página: 27. 7

esto es, atendiendo a la naturaleza de la autoridad a la que se imputa la emisión del acto combatido.

Es decir, para determinar si a una entidad administrativa puede reclamársele el cumplimiento de cierta pretensión en el proceso administrativo, debe observarse si dicho ente materialmente dictó, ordenó, intentó ejecutar o ejecutó el acto combatido; habida cuenta que el carácter de autoridad demandada para los efectos de la procedencia del proceso administrativo, no deriva de la imputación que de cierto acto le atribuye el actor a determinada entidad administrativa, sino de la posibilidad real de que ésta lo haya emitido y así generar una afectación a la esfera jurídica del particular.

Sobre este tema, la Cuarta Sala de este órgano jurisdiccional emitió el criterio que señala4:

«AUTORIDAD DEMANDADA EN EL PROCESO. CARÁCTER DE. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 250, fracción II, y 251, fracción II, inciso a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se desprende que funge únicamente como autoridad demandada aquélla que haya dictado, ordenado, ejecutado o trate de ejecutar el acto o resolución impugnada, por lo que el Titular de la dependencia o entidad estatal o municipal a la que está subordinada la autoridad demandada, no tiene tal carácter, si no dictó, ordenó, ejecutó o trató de ejecutar la resolución impugnada.»

Ahora bien, para establecer cuál es la autoridad emisora de un acto administrativo debe atenderse, en primer orden, a la parte del documento en la que conste la firma y nombre del funcionario, pues este signo distintivo expresa la voluntad del sujeto para suscribir el documento y aceptar las declaraciones ahí plasmadas, pero cuando esta parte no resulte suficiente, deberá realizarse un análisis integral de todos los elementos del documento.

4 Consultado el 28 veintiocho de febrero de 2019 dos mil diecinueve, en la siguiente dirección electrónica: http://tcagto.gob.mx/wp-content/uploads/2017/09/CRITERIOS_2000-2010.pdf. 8

Así entonces, no obstante que del acto impugnado se aprecia la firma del policía segundo *****, también se advierte que lo hace con la finalidad de informar al Director General de Policía Municipal, la presunta conducta desplegada por la hoy actora, siendo el último de los funcionarios nombrados, quien asume la orden y calificación de la emisión de la boleta de arresto que se combate; dichas circunstancias se corroboran con lo expresado por las autoridades en sus escritos de contestación de demanda, otorgándose a tales manifestaciones valor probatorio pleno en términos de lo dispuesto por los artículos 57, 118 y 119 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

Por tanto, se concluye que en el presente proceso, se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VI, del artículo 261, con relación al diverso numeral 251, fracción II, inciso a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; razón por la cual debe sobreseerse esta instancia únicamente en relación con el Policía Segundo, *****, por no haber emitido en agravio de la impetrante -conforme las constancias que obran en autos y las confesiones aludidas- la boleta de arresto impugnada.

No obstante lo anterior, al no advertirse oficiosamente la actualización de alguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, que impidan el análisis de fondo del proceso, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del presente proceso administrativo.

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CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por la impetrante, ni aquellos esgrimidos por la autoridad encausada tendientes a controvertir su eficacia.

Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».5

QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. El artículo 301, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, establece como deber del Juzgador suplir la queja deficientemente plateada en la demanda, cuando el acto o resolución impugnados se hayan dictado fuera de procedimiento, o habiéndose dictado dentro de un procedimiento legal afecten la libertad personal de la actora. Dicho numeral refiere:

Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

«Artículo 301. El juzgador deberá suplir la queja deficiente planteada en la demanda, cuando:

I. El acto o resolución impugnado se hayan dictado fuera de procedimiento, o habiéndolos dictado dentro de un procedimiento legal, afecten la libertad personal de la actora.»

5 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 10

Ahora bien, se encuentra que se actualiza el supuesto legal descrito, dado que la boleta de arresto impugnada tiene como finalidad la afectación a la libertad personal de la actora, considerando que conforme lo establece el artículo 80, fracción III, del Reglamento Interior de la Dirección General de Policía Municipal de León, Guanajuato, un arresto consiste esencialmente en una detención temporal, lo que se traduce en una privación temporal de la libertad personal, por el hecho de que una persona se encuentre obligada a permanecer en el lugar que se le designa por tiempo determinado. El numeral en cita dispone textualmente lo siguiente:

Reglamento Interior de la Dirección General de Policía Municipal de León, Guanajuato.

«Artículo 80.- Se entiende por: … III. Arresto: La detención temporal a que es sujeto un elemento de la Corporación, en el lugar que para tal efecto se designe, y que será diferente a aquel donde se recluya a los infractores. El arresto que se imponga no podrá ser mayor a treinta y seis horas.»

Énfasis añadido.

En tal virtud, se advierte procedente el análisis de los hechos planteados por el actor, a la luz de la citada figura jurídica.

Bajo ese contexto, se advierte que la impetrante indicó en su escrito de demanda, bajo el rubro denominado «VI.- Los hechos que dan motivo a la demanda:», donde refiere en el punto identificado como «2.» dos, lo que a continuación se transcribe:

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«4.- El 14 de noviembre de 2018, el C. *****, me notificó el levantamiento de la citada boleta de arresto *****, motivada -supuestamente- por: …ser sorprendida sin botas ni chaleco PUESTOS en el interior de la caseta….hecho que negué y niego lisa y llanamente, manifestándole en ese momento que la suscrita o estaba de acuerdo con el motivo asentado en la boleta levantada; solicitando en ese momento audiencia con el director, a lo que contestó que eso no era posible que para él el correctivo era procedente y que me pusiera de acuerdo con el encargado para cumplirlas (sic) en mi día de descanso y ordenándome que la firmara, de lo contrario me haría acreedor a otra boleta de arresto por desacato…»

En tal virtud, no obstante que la accionante no refiere con la expresión formal de lesión o agravio sufrido la falta de audiencia que denuncia en la emisión e imposición del arresto que se le impuso, empero, bajo la figura de la suplencia de la queja deficientemente planteada, esta Sala se encuentra en el deber legal de integrar a la litis dicho señalamiento, advirtiéndose que con ello no se altera la controversia planteada ni las cuestiones aducidas.

Los anteriores señalamientos se robustecen con el siguiente criterio jurisprudencial, que por analogía resulta aplicable al asunto que se analiza:

«SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE EN EL JUICIO DE AMPARO. SUS ALCANCES A RAÍZ DE LAS REFORMAS CONSTITUCIONALES DE 10 DE JUNIO DE 2011. A partir de la reforma de diez de junio de dos mil once al artículo 1o., en relación con el 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se estableció la obligación de toda autoridad de promover, respetar y garantizar los derechos humanos, de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, quedando así establecidas las premisas de interpretación y salvaguarda de los derechos consagrados en la Constitución, que se entiende deben respetarse en beneficio de todo ser humano, sin distinción de edad, género, raza, religión, ideas, condición económica, de vida, salud, nacionalidad o preferencias (universalidad); asumiendo tales derechos como relacionados, de forma que no es posible distinguirlos en orden de importancia o como prerrogativas independientes, prescindibles o excluyentes unas ante otras (indivisibilidad e interdependencia); además, cada uno de esos derechos o todos en su conjunto, obedecen a un 12

contexto de necesidades pasadas y actuales, y no niegan la posibilidad de su expansión, siendo que crecen por adecuación a nuevas condiciones sociales que determinen la vigencia de otras prerrogativas que deban reconocerse a favor del individuo (progresividad). Al positivarse tales principios interpretativos en la Constitución, trascienden al juicio de amparo y por virtud de ellos los tribunales han de resolver con una tendencia interpretativa más favorable al derecho humano que se advierta conflagrado y con una imposición constitucional de proceder a su restauración y protección en el futuro, debiendo por ello quedar superados todos los obstáculos técnicos que impidan el estudio de fondo de la violación, fundados en una apreciación rigorista de la causa de pedir, o la forma y oportunidad en que se plantea. En ese sentido, la suplencia de la queja deficiente encuentra fortalecimiento dentro del juicio de garantías, pues a través de ella el Juez puede analizar por sí una violación no aducida y conceder el amparo, librando en ese proceder los obstáculos derivados de las omisiones, imprecisiones e, incluso, inoportunidades en que haya incurrido quien resulta afectado por el acto inconstitucional, de manera que es la suplencia el instrumento que mejor revela la naturaleza proteccionista del amparo, y su importancia, como mecanismo de aseguramiento del principio de supremacía constitucional, mediante la expulsión de aquellos actos o disposiciones que resulten contrarios al Ordenamiento Jurídico Máximo. Así, las reformas comentadas posibilitan ampliar su ejercicio, por lo que cuando en el conocimiento de un juicio de amparo la autoridad advierta la presencia de un acto que afecta los derechos fundamentales del quejoso, podrá favorecer el estudio de la violación y la restauración de los derechos conflagrados, por encima de obstáculos derivados de criterios o interpretaciones sobre las exigencias técnicas del amparo de estricto derecho, como la no impugnación o la impugnación inoportuna del acto inconstitucional, su consentimiento presuntivo, entre otros, pues estos rigorismos, a la luz de los actuales lineamientos de interpretación constitucional, no podrían anteponerse válidamente a la presencia de una manifiesta conflagración de derechos fundamentales, ni serían suficientes para liberar al tribunal de procurar la restauración de dicha violación, del aseguramiento de los derechos fundamentales del individuo y del principio de primacía constitucional en la forma más amplia. Además, tal proceder es congruente con la intención inicial reconocida a la suplencia de la queja, pues ante la presencia de un acto inconstitucional, se torna en salvaguarda del ordenamiento jurídico en general y del principio de supremacía constitucional, consagrado en el artículo 133 constitucional, en tanto que las deficiencias en que incurra el agraviado, relacionadas con la falta de impugnación o la impugnación inoportuna, pueden entenderse como una confirmación del estado de indefensión en que se encuentra y del cual debe ser liberado.»6

6 Tesis IV.2o.A. J/6 (10a.), Jurisprudencia Común, Tribunales Colegiados de Circuito; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XX, Mayo de 2013, Tomo 2, página 1031; registro 2003771. 13

Lo resaltado es propio.

Del criterio jurisprudencial transcrito, se advierte la necesidad de salvar en favor del promovente y en apego a la supremacía constitucional, que en el presente caso se traduce en el respeto del derecho humano a la libertad personal consagrado en los artículos 1 y 133 de la Carta Magna, los requisitos formales o la falta de impugnación inclusive.

En el mismo sentido, se resalta que el contenido esencial del artículo 7 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, es la protección de la libertad del individuo contra la interferencia arbitraria o ilegal del Estado y, a su vez, la garantía del derecho de defensa del individuo detenido. Por ello, es que la Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha señalado que con la protección de la libertad se pueden salvaguardar tanto la libertad física de los individuos como la seguridad personal.

Ahora bien, el artículo 7.1 de la citada Convención, señala que «toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad personales», es decir, consagra en términos generales el derecho a la libertad y seguridad y los demás numerales se encarguen de las diversas garantías que deben darse a la hora de privar a alguien de su libertad. De ahí también se explica que la forma en que la legislación interna afecta al derecho a la libertad es característicamente negativa, cuando permite que se prive o restrinja la libertad. Siendo, por ello, la libertad siempre la regla y su limitación o restricción siempre la excepción.

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No se omite señalar, en relación con el señalamiento de la autoridad relativo a que este Tribunal debe restringirse al análisis de la legalidad del acto combatido, conforme las consideraciones expuestas y en atención a la reforma a la Constitución Federal vigente a partir de junio de 2011 dos mil once, como órgano jurisdiccional, y en términos de los artículos 1 y 133, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esta Sala se encuentra obligada a «promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos».

Por tanto, quien resuelve, se avoca al análisis del acto combatido, con la finalidad de determinar si la autoridad demandada, para efecto de emitir la boleta de arresto controvertida, respetó o no el derecho de audiencia del justiciable, previo a la imposición de la medida disciplinaria.

Luego, una vez examinada la boleta de arresto controvertida, así como del análisis a las constancias que integran la presente causa, quien resuelve encuentra que la autoridad demandada no garantizó debidamente a la accionante el derecho de audiencia previa y por tanto, no le fue otorgada la posibilidad de defender adecuadamente sus intereses, con base en las siguientes consideraciones:

El artículo 14, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, instituye «las formalidades esenciales del procedimiento», las cuales tienen como contenido la tutela de los derechos de audiencia y al debido proceso.

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Asimismo, el ordinal 137, fracción VIII, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, establece como elemento de validez de todo acto administrativo que sea expedido de conformidad con las formalidades del procedimiento administrativo que establecen los ordenamientos jurídicos aplicables.

Por otra parte, el ordinal 203 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, dispone que «las medidas disciplinarias» son las sanciones a que se hacen acreedores los integrantes de las Instituciones Policiales estatales y municipales, inclusive actuando como policía auxiliar, cuando desacaten los principios de actuación y las obligaciones que esta Ley y demás disposiciones jurídicas les asignen.

Sin embargo, se describen como bases mínimas de regulación, que las sanciones que deban imponerse y los procedimientos para aplicarlas se especificarán en lo particular para cada institución policial, en sus reglamentos respectivos, atendiendo a lo dispuesto por dicha ley, debiendo integrarse al expediente del infractor las resoluciones correspondientes; y que en la aplicación de las medidas disciplinarias se respetará la garantía de audiencia del infractor.

Ahora bien, no pasa inadvertido que el Reglamento Interior de la Dirección General de Policía Seguridad Pública Municipal de León, Guanajuato, no prevé un procedimiento expreso para la imposición de las medidas disciplinarias; sin embargo, es imperativo que sean observadas las formalidades esenciales para garantizar la adecuada defensa de la actora y más aún, que sea respetado el derecho a la audiencia previa.

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El anterior señalamiento se robustece con la jurisprudencia que se cita a continuación:

«AUDIENCIA. SI SE OTORGA LA PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL RESPECTO DE UNA LEY POR SER VIOLATORIA DE ESA GARANTÍA, LA AUTORIDAD FACULTADA PARA EMITIR UN ACTO PRIVATIVO PODRÁ REITERARLO SI LLEVA A CABO UN PROCEDIMIENTO EN EL QUE CUMPLA LAS FORMALIDADES ESENCIALES, AUN CUANDO PARA ELLO NO EXISTAN DISPOSICIONES DIRECTAMENTE APLICABLES. Si se toma en cuenta que el fin que persiguió el Constituyente a través de la garantía de audiencia fue el de permitir que los gobernados desplieguen sus defensas antes de que las autoridades modifiquen en forma definitiva su esfera jurídica, y no el de impedir que éstas ejerzan las facultades que les fueron conferidas para cumplir con los fines que constitucional o legalmente se les encomendaron, se concluye que cuando se declara la inconstitucionalidad de una disposición de observancia general por no prever un procedimiento en el que antes de la emisión de un acto privativo se respeten las formalidades esenciales a que se refiere el párrafo segundo del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en acatamiento del fallo protector, la respectiva autoridad administrativa o jurisdiccional podrá reiterar el sentido de su determinación, siempre y cuando siga un procedimiento en el que el quejoso pueda ejercer plenamente su derecho de audiencia. Ello es así, porque el efecto de la protección constitucional no llega al extremo de impedir el desarrollo de la respectiva potestad, pues permite a la autoridad competente purgar ese vicio antes de su ejercicio, brindando al quejoso la oportunidad de defensa en la que se acaten las referidas formalidades; sin que obste a lo anterior la circunstancia de que no existan disposiciones directamente aplicables para llevar a cabo el referido procedimiento, pues ante ello, al tenor del párrafo cuarto del mencionado precepto constitucional, la autoridad competente deberá aplicar los principios generales que emanen del ordenamiento respectivo o de uno diverso que permitan cumplir con los fines de la garantía citada.»7

Énfasis añadido.

7 Tesis: 2a./J. 16/2008; fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; instancia: Segunda Sala; Novena Época, Tomo XXVII, Febrero de 2008, página 497, registro: 170392.

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Lo anterior, en razón de que el arresto tiene la naturaleza de acto privativo que restringe la libertad del elemento8, de donde es necesario que sea respetado y garantizado al particular su derecho de audiencia previa, con estricto apego a lo dispuesto por los ordinales 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 9.1 y 9.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y 7.1, 7.2, 7.3 y 7.4 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. De lo anterior, por analogía, resulta aplicable la jurisprudencia siguiente:

«ARRESTO ADMINISTRATIVO IMPUESTO A LOS ELEMENTOS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES COMO MEDIDA DISCIPLINARIA DERIVADO DE SU INASISTENCIA A LA JORNADA LABORAL. DEBE RESPETAR EL DERECHO DE AUDIENCIA PREVIA. El arresto administrativo implica una restricción a la libertad del infractor por un periodo determinado, derivado del incumplimiento a disposiciones administrativas, al tratarse de un acto privativo que restringe la libertad de la persona afectada; por tanto, el impuesto a los elementos de las instituciones policiales como medida disciplinaria derivado únicamente de la inasistencia a su jornada laboral, debe respetar el derecho de audiencia previa reconocido por el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.»9

Lo resaltado es propio.

8 Véase para mayor comprensión lo dispuesto por la jurisprudencia cuyo rubro reza: «ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA. ORIGEN Y EFECTOS DE LA DISTINCION.», con datos de identificación: Novena Época Registro: 200080 Instancia: Pleno Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo IV, Julio de 1996 Materia(s): Común Tesis: P./J. 40/96 Página: 5. 9 Décima Época Registro: 2015832 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación Libro 49, Diciembre de 2017, Tomo I Materia(s): Constitucional, Administrativa Tesis: 2a./J. 144/2017 (10a.) Página: 561 18

Al respecto, se señala que el debido proceso legal se refiere al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efecto de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos.10

Por ello, si bien el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos se titula «Garantías Judiciales», su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, «sino (al) conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales» a efecto de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier tipo de acto del Estado que pueda afectarlos11. Es decir, cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos observa que el elenco de garantías mínimas establecido en el numeral 2 del artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, se aplica a los órdenes mencionados en el numeral 1 del mismo artículo, o sea, la determinación de derechos y obligaciones de orden «civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter». Esto revela el amplio alcance del debido proceso; el individuo tiene el derecho al debido proceso entendido en los términos del artículo 8.1 y 8.2 de la citada Convención, tanto en materia penal como en todos estos otros órdenes. Es un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcanzar decisiones justas, no estando la administración excluida de cumplir con este deber. Las garantías mínimas deben respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier otro

10 Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C No. 72. Caso Ivcher Bronstein Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de febrero de 2001. Serie C No. 74. Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de enero de 2001. Serie C No. 71. 11 Caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de enero de 2001. Serie C No. 71. Garantías Judiciales en Estados de Emergencia (arts. 27.2, 25 y 8 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-9/87 del 6 de octubre de 1987. Serie A No. 9. 19

procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas.

La justicia, realizada a través del debido proceso legal, como verdadero valor jurídicamente protegido, se debe garantizar en todo proceso disciplinario, y los Estados no pueden sustraerse de esta obligación argumentando que no se aplican las debidas garantías del artículo 8 de la Convención Americana en el caso de sanciones disciplinarias y no penales. Permitirle a los Estados dicha interpretación equivaldría a dejar a su libre voluntad la aplicación o no del derecho de toda persona a un debido proceso12 (Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de febrero de 2001. Serie C. No. 72; Caso Ivcher Bronstein Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de febrero de 2001. Serie C No. 74). La Corte Interamericana de Derechos Humanos, ha señalado que todos los órganos que ejerzan funciones de naturaleza materialmente jurisdiccional tienen el deber de adoptar decisiones justas basadas en el respeto pleno a las garantías del debido proceso establecidas en el artículo 8 de la Convención Americana. El artículo 8.1 de la Convención, que alude al derecho de toda persona a ser oída por un «juez o tribunal competente» para la «determinación de sus derechos», es igualmente aplicable al supuesto en que alguna autoridad pública, no judicial, dicte resoluciones que afecten la determinación de tales derechos (Caso Apitz Barbera y otros «Corte Primera de lo Contencioso Administrativo» Vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de agosto de 2008. Serie C No. 182; Caso Ivcher Bronstein Vs. Perú. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de febrero de 2001. Serie C No. 74).

12 Eur. Court. H.R., Albert And Le Comple judgment of 10 February 1983. 20

En esa tónica, tratándose de la imposición de un arresto como medida disciplinaria, la garantía de audiencia previa es de observancia obligatoria en contraposición con ciertas materias -como la facultad económica coactiva del Estado-, en las cuales se encuentra justificado constitucionalmente que la defensa frente al acto de privación sea posterior y no previa, siempre y cuando dicha excepción tenga como fin salvaguardar el funcionamiento adecuado de las instituciones.

De tal suerte que, si el arresto tiene como finalidad la privación de la libertad y su eventual pérdida, no obstante que tal hecho sea por breve tiempo, el mismo es «irreversible», por lo que previamente a su imposición, las autoridades deberán respetar al justiciable su garantía de audiencia previa, toda vez que la libertad personal es un derecho humano que está reconocido tanto constitucional como convencionalmente.

Ahora bien, se precisa que la garantía de audiencia tiene como finalidad otorgar al particular una adecuada defensa, contemplando las formalidades siguientes: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas.

Lo anterior, encuentra sustento en lo establecido por la siguiente jurisprudencia:

«FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO. La garantía de audiencia establecida por el artículo 14 constitucional consiste en otorgar al gobernado la oportunidad de defensa previamente al acto privativo de la vida, libertad, propiedad, posesiones o derechos, y su debido respeto impone a las autoridades, entre otras obligaciones, la de que en el juicio que se siga «se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento». Estas son las que resultan necesarias para garantizar la defensa 21

adecuada antes del acto de privación y que, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. De no respetarse estos requisitos, se dejaría de cumplir con el fin de la garantía de audiencia, que es evitar la indefensión del afectado.»13

Énfasis añadido.

Cabe hacer mención, que no es óbice el hecho de que del análisis realizado al contenido de la boleta de arresto controvertida, se aprecie que en ésta fue plasmada la firma de la accionante, circunstancia que es incluso reconocida por el actor en su demanda, al señalar que:

«4.- El 30 de julio de 2018, el C. *****, me notificó el levantamiento de la citada boleta de arresto (…) Manifestándole en ese momento que el suscrito no estaba de acuerdo con la boleta levantada, solicitando audiencia con el director, a lo que contestó que eso no era posible (…) ordenándome que la firmara, de lo contrario me haría acreedor a otra boleta de arresto por desacato, razón por la cual admití firmarla (…)».

El énfasis es propio.

Lo anterior, pues a pesar de que la accionante reconoce que efectivamente signó dicha actuación, tal circunstancia sólo acredita que al momento de hacerle del conocimiento a la accionante la aludida boleta de arresto, éste la signó y se impuso del contenido de la decisión autoritaria el día 13 trece de noviembre de 2018 dos mil dieciocho.

Empero, aún y cuando se acredita que la imposición del arresto fue hecho de conocimiento a la accionante, ello no implica que se le

13 Novena Época Registro: 200234 Instancia: Pleno Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo II, Diciembre de 1995 Materia(s): Constitucional, Común Tesis: P./J. 47/95 Página: 133 22

otorgó o dio acceso a la garantía de audiencia previa, ya que de los autos que integran el presente proceso no se desprende que la parte encausada hubiere otorgado a la accionante la oportunidad real y auténtica de alegar lo conveniente a sus intereses, ni que se le hubiera brindado la posibilidad real de ofrecer y desahogar las pruebas constitutivas de su defensa.

Lo anterior, considerando además que el actor expresa en forma clara que solicitó una audiencia que le fue negada, conforme lo cual, es la autoridad demandada quien tenía asignada la carga probatoria de demostrar que efectivamente sí le fue brindado a la accionante la posibilidad de defender sus intereses, esto a fin de preservar la legalidad y validez de su actuación.

Al efecto, por analogía, resulta ilustrativo lo establecido en la tesis siguiente:

«GARANTIA DE AUDIENCIA. LA CARGA DE LA PRUEBA DE QUE SE RESPETO, CORRESPONDE A LA AUTORIDAD RESPONSABLE. Cuando el quejoso afirma que no se le citó ni se le oyó en defensa de sus intereses, obliga a las autoridades responsables a demostrar lo contrario para desvirtuar la violación del artículo 14 constitucional que se reclama, pues de no ser así se le dejaría en estado de indefensión al quejoso, dada la imposibilidad de demostrar las omisiones o hechos negativos determinantes de la inconstitucionalidad de los actos reclamados.»14

Lo resaltado es propio.

Además, tampoco se advierte que «de manera previa» se hubiera notificado a la accionante de los hechos y datos en los que la autoridad se basa para imponer la medida disciplinaria de arresto, resultando

14 Octava Época Registro: 225717 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación Tomo V, Segunda Parte-1, Enero-Junio de 1990 Materia(s): Administrativa, Constitucional, Común Tesis: Página: 224. 23

necesario que éstos se hubieran hecho del conocimiento del particular, a fin de que estuviera en aptitud de defenderse adecuadamente. De lo contrario, la audiencia resultaría prácticamente inútil, puesto que la accionante no estaría en condiciones de saber qué pruebas aportar o qué alegatos formular a fin de contradecir los argumentos de la autoridad, si no conoce las causas y los hechos en que ésta se apoya para imponer el acto autoritario en contra de la actora.

De esa forma, se advierte que la autoridad encausada no cumplió ni garantizó a la actora el cumplimiento a las formalidades esenciales del procedimiento, previo a la imposición del arresto impugnado, de donde resulta claro que la accionante quedó en estado de indefensión e incertidumbre jurídica, máxime que no le fue otorgada la posibilidad de desvirtuar la conducta que la autoridad le atribuyó.

Por lo anterior, se considera que la autoridad demandada desatendió en perjuicio de la accionante, las máximas de certidumbre y seguridad jurídica consagradas en favor de los administrados por los numerales 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Al efecto, resulta pertinente acudir a lo establecido en la siguiente jurisprudencia:

24

«GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA. SUS ALCANCES. La garantía de seguridad jurídica prevista en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no debe entenderse en el sentido de que la ley ha de señalar de manera especial y precisa un procedimiento para regular cada una de las relaciones que se entablen entre las autoridades y los particulares, sino que debe contener los elementos mínimos para hacer valer el derecho del gobernado y para que, sobre este aspecto, la autoridad no incurra en arbitrariedades, lo que explica que existen trámites o relaciones que por su simplicidad o sencillez, no requieren de que la ley pormenorice un procedimiento detallado para ejercer el derecho correlativo. Lo anterior corrobora que es innecesario que en todos los supuestos de la ley se deba detallar minuciosamente el procedimiento, cuando éste se encuentra definido de manera sencilla para evidenciar la forma en que debe hacerse valer el derecho por el particular, así como las facultades y obligaciones que le corresponden a la autoridad.»15

Énfasis añadido.

De esa manera, queda demostrada la causal de nulidad prevista por el artículo 302, fracciones III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consistente en la existencia de vicios en el procedimiento que afectaron la defensa del particular; al evidenciarse que la autoridad demandada no garantizó a la accionante, previo a la imposición del arresto contenido en la boleta número *****, el derecho de audiencia y por tanto, no le fue otorgada la posibilidad real y auténtica de defender adecuadamente sus intereses, circunstancia que trascendió a la legalidad de la boleta de arresto impugnada, en transgresión a lo previsto por los ordinales 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 137, fracción VIII, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

15 Novena Época Registro: 174094 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Octubre de 2006 Materia(s): Constitucional Tesis: 2a./J. 144/2006 Página: 351. 25

Además, se puntualiza que la nulidad deberá ser lisa y llana, ya que al estar en presencia de un vicio sustancial, su ineficacia es total y además, al existir cosa juzgada sobre los problemas de fondo debatidos, la autoridad demandada se encuentra impedida para dictar una nueva resolución.

De lo anterior, por analogía, es propicio acudir a la jurisprudencia siguiente:

«SENTENCIAS DE NULIDAD. FORMA EN QUE LAS AUTORIDADES DEBEN CUMPLIRLAS, EN ATENCIÓN AL ORIGEN DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA Y LOS VICIOS DETECTADOS, CONFORME A LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Los artículos 51 y 52 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo prevén los tipos de nulidad que pueden decretarse en el juicio contencioso administrativo, los cuales dependerán del origen de la resolución impugnada y de los vicios detectados; aspectos a los que debe acudirse para determinar la forma en que las autoridades deben cumplir las sentencias de nulidad. En cuanto a su origen, debe distinguirse si la resolución se emitió con motivo de una instancia, solicitud o recurso promovido por el gobernado o con motivo del ejercicio de una facultad de la autoridad. En el primer caso, donde el orden jurídico exige de la autoridad demandada un pronunciamiento, la reparación de la violación dictada no se colma con la simple declaración de nulidad de dicha resolución, sino que es preciso que se obligue a la autoridad a dictar otra para no dejar incierta la situación jurídica del administrado. En cambio, cuando la resolución administrativa impugnada nace del ejercicio de una facultad de la autoridad, no es factible, válidamente, obligarla a que dicte una nueva, ante la discrecionalidad que la ley le otorga para decidir si debe o no actuar y para determinar cuándo y cómo debe hacerlo. Por lo que corresponde al vicio en que se incurrió, éste puede ser material o formal; en aquél, su ineficacia es total y, por eso, la declaración de nulidad que se impone, impide a la autoridad demandada volver a emitir el acto impugnado, si éste no tuvo su origen en una solicitud, instancia o recurso del particular, pues de ser así, al emitirlo de nuevo deberá prescindir del vicio material detectado. Para el caso de que el vicio incida en la forma del acto, esto es, en su parte estructural o en un acto procedimental que puede ser susceptible de reponerse, la ineficacia debe ser para el efecto de que se emita otro en el que se subsane esa deficiencia, si deriva de una solicitud, instancia o procedimiento promovidos por el gobernador o, simplemente, declarar su nulidad 26

si no tiene ese origen, lo que no impide que la autoridad vuelva a emitir otro en idéntico sentido, siempre que purgue el vicio formal detectado.»16

Lo resaltado es propio.

En suma, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad Total de la boleta de arresto número *****, con fecha de emisión 13 trece de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, dictada por el Director General de Policía Municipal de León, Guanajuato.

SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por el actor, conforme los siguientes puntos:

(i) La abstención de remitir información perjudicial al expediente personal de la actora.

En su demanda, la parte actora solicita le sea reconocido el derecho consistente en que no sea remitida información perjudicial a su expediente personal con motivo del acto impugnado y, en caso de ya haberse realizado dicha inscripción, se ordene a la demandada que realice las gestiones necesarias para que la boleta de arresto no obre en su expediente personal.

16 Décima Época Registro: 2008190 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación Publicación: viernes 09 de enero de 2015 09:30 h Materia(s): (Administrativa) Tesis: XVI.1o.A. J/17 (10a.) 27

Luego, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se reconoce el derecho solicitado por la parte actora y se condena a la autoridad demandada para que no sea remitida información perjudicial al expediente personal de la accionante, derivada de la boleta declarada nula y, en caso de que se haya integrado la boleta de arresto a su expediente laboral, dicha autoridad deberá realizar las gestiones necesarias a fin de que ésta no obre en dicho expediente.

La anterior determinación es en virtud de que, a la luz de lo dispuesto por el artículo 143, párrafo segundo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, la declaración de nulidad deberá tener como consecuencia que la impetrante no resienta las consecuencias perjudiciales, ni menoscabo alguno en su persona y esfera jurídica que deriven de la resolución administrativa combatida en la presente instancia.

Al respecto, por analogía, resulta ilustrativo el contenido de la siguiente tesis:

«SENTENCIAS DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. DEBEN DE PRECISAR LA FORMA Y TÉRMINOS EN QUE SE DEBE DE RESTITUIR AL SERVIDOR PÚBLICO CUANDO EL ACTO DE AUTORIDAD HAYA SIDO DECLARADO ILEGAL POR CARECER DE MOTIVACIÓN Y FUNDAMENTACIÓN (CÓDIGO DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS DEL ESTADO DE MÉXICO). De la interpretación del artículo 276 del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, se desprende que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, debe precisar la forma y términos en que la autoridad demandada debe restituir a los particulares en el pleno goce de los derechos afectados, con independencia de la naturaleza de la violación cometida, en virtud de que dicho precepto no hace distinción en cuanto 28

a los derechos que deben restituirse con motivo de un acto de autoridad ilegal que carezca de fundamentación y motivación, en términos de lo dispuesto por el artículo 16 constitucional.»17

Lo resaltado es propio.

Finalmente, el Director General de Policía Municipal de León, Guanajuato, deberá cumplimentar la condena que precede e informar sobre ello, en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en los artículos 319, 321 y 322 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, y II, 298, 299 y 300, fracciones III, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:

R E S U E L V E

PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.

SEGUNDO. Se decretó el sobreseimiento en la presente causa, exclusivamente respecto del Policía Segundo *****, conforme las consideraciones vertidas en el Considerando Tercero de la presente resolución

17 Novena Época; Registro: 193153; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo X, Octubre de 1999; Materia(s): Administrativa; Tesis: II.A.85 A ; Página: 1346. 29

TERCERO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.

CUARTO. Se decreta la Nulidad Total de la boleta de arresto número *****, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto del presente fallo.

QUINTO. Se reconoce el derecho solicitado por la parte actora y, en consecuencia se condena a la autoridad demandada, atento a lo determinado en el Considerando Sexto de esta resolución jurisdiccional.

Notifíquese a las partes.

En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.

Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.

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Sentencia 806 1a Sala 18

Sentencias

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Silao de la Victoria, Guanajuato, 20 veinte de marzo de 2019 dos mil diecinueve.

A S U N T O

Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 806/1ªSala/18 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.

A N T E C E D E N T E S

PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado en la Secretaría General de Acuerdos de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 29 veintinueve de mayo de 2018 dos mil dieciocho, *****, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:

«(…) la resolución de fecha 16 de marzo del 2018 recaída dentro del expediente ***** formado con motivo del levantamiento del acta de verificación sanitarias ***** de fechas 22 de mayo del 2017, procedimiento administrativo sancionador llevado a cabo por la autoridad ahora demandada iniciado en fecha en fecha 22 de mayo de 2017 con la emisión de la orden de verificación ***** misma que fue resuelta y notificada hasta en fecha 17 de abril de 2018(…)». (Sic)

Asimismo, la parte actora hizo valer como única pretensión en la presente instancia, la nulidad lisa y llana de la resolución impugnada.

2

SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 01 uno de junio de 2018 dos mil dieciocho, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma; de igual modo, se requirió a la autoridad demandada que exhibiera junto a su contestación de demanda, copia certificada de las constancias que integran el expediente número *****.

Igualmente, no se tuvieron como autoridades demandadas a la Secretaría de Salud del Estado de Guanajuato, al Instituto de Salud Pública del Estado de Guanajuato, al Jefe de Jurisdicción Sanitaria VII adscrito a la Secretaría del Estado de Guanajuato, al Jefe de Departamento de Control Fisicoquímico y Microbiológico, al Coordinador de Servicios de Salud y a la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato, atento a que del escrito de demanda no se desprende que hayan dictado, ordenado, ejecutado o tratado de ejecutar el acto impugnado.

Se concedió la suspensión solicitada por el actor, para el único efecto de que no se haga efectiva la multa impuesta hasta en tanto se dicte sentencia en el presente proceso; sin necesidad de que se garantice el importe del crédito toda vez que el asunto planteado no rebasa la cantidad que resulta de multiplicar por ciento cincuenta la Unidad de Medida y Actualización diaria.

Se tuvieron por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por la parte actora en su ocurso de demanda, así como la presuncional legal y humana en todo lo que le favorezca; asimismo, se le tuvo por designando abogados autorizados y por señalando domicilio procesal para recibir notificaciones. 3

Posteriormente, en proveído de fecha 20 veinte de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo al Director General de Protección contra Riesgos Sanitarios de la Secretaría de Salud del Estado de Guanajuato1, por contestando la demanda en tiempo y forma; igualmente, se le tuvo por admitidas la documentales ofrecida y exhibidas en su ocurso, por designando abogados autorizados y señalando correo electrónico para recibir notificaciones.

Además, se tuvo a la autoridad demandada por dando cumplimiento al requerimiento que le fue formulado, al exhibir copia certificada de las constancias que integran el expediente número *****.

Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.

TERCERO. Audiencia final del proceso. Citadas legalmente las partes, el 20 veinte de noviembre de 2018 dos mil dieciocho tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que no fueron presentados por las partes.

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO. Competencia. En su contestación de demanda, el representante legal del Director General de Protección contra Riesgos 4

Sanitarios de la Secretaría de Salud del Estado de Guanajuato invoca – como excepción procesal- la incompetencia de este Tribunal para resolver la controversia de conocimiento; ello, pues sostiene, esencialmente, que el presente asunto versa sobre un procedimiento sanitario regulado por leyes federales como la Ley General de Salud, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.

Asimismo, agrega que de los preceptos legales aplicados disponen que la Secretaría de Salud, a nivel federal y local -según corresponda-, será quién ejercerá la facultad de vigilancia en el cumplimiento de lo establecido en la Ley General de Salud, así como la imposición de las sanciones correspondientes; enfatizando que la Dirección General de Protección contra Riesgos Sanitarios de la Secretaría de Salud del Estado de Guanajuato, si se encuentra facultada para llevar a cabo el procedimiento de vigilancia sanitaria en el cual se apliquen y observen tanto la Ley General de Salud como las normas mexicanas en materia de salud, así como para suscribir resoluciones relativas a sanciones y medidas de seguridad, bajo los siguientes apuntamientos:

«(…)  La Secretaria de Salud y el Gobierno Estatal son considerados como autoridades sanitarias.  La vigilancia del cumplimiento de la Ley General de Salud es competencia entre la Federación y las entidades federativas.  Corresponde a la Secretaria de Salud ejercer sus atribuciones de vigilancia a través de la Comisión Federal para la protección contra Riesgos Sanitarios, la cual es una de sus unidades administrativas.  La Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios posee la facultad de imponer sanciones.

1 A través del Director de lo Contencioso y Normatividad de la Secretaría de Salud e Instituto de Salud Pública del Estado de Guanajuato, representante legal de la autoridad demandada. 5

 Las Modalidades de las atribuciones que se ejerzan de forma Coordinada entre la Federación y las entidades federativas, deberán establecerse en los Acuerdos de Coordinación que suscriba la Secretaria de Salud con los Gobiernos respectivos.  Corresponde tanto a la secretaria de Salud, como a los Gobiernos de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, la vigilancia del cumplimiento de la Ley General de Salud, así como la determinación de las medidas de seguridad respectivas  La Secretaria de Salud forma parte de la Administración Pública Centralizada del Poder Ejecutivo de Estado de Guanajuato.  La Secretaria de Salud del Estado de Guanajuato y el Instituto de Salud Pública del mismo, integran una sola estructura orgánica, la cual debe coordinarse para el ejercicio de sus facultades.  La Dirección General de Protección contra Riesgos Sanitarios deberá apoyar, coordinar, dirigir y supervisar el trabajo de la Dirección de Regulación y Fomento Sanitario.  El titular de la Dirección General de Protección contra Riesgos Sanitarios dentro de sus facultades podrá suscribir Resoluciones relativas a sanciones y medidas de seguridad en materia de su competencia, así como órdenes de visita de verificación sanitaria en el ámbito de su competencia.»(sic)

De igual manera, indica que la competencia territorial de la Dirección General de Protección contra Riesgos Sanitarios de la Secretaria de Salud en el Estado de Guanajuato, se encuentra definida en el Reglamento Interior del Instituto de salud Pública del Estado de Guanajuato, pues tanto en su numeral 4, como en los diversos 31 y 32 se establece que dicha Dirección está facultada para suscribir resoluciones relativas a sanciones y medidas de seguridad; así como en lo previsto por los artículos 4, fracciones I, II, III y IV, 13, apartado B, fracciones I y VI, y 393 de la Ley General de Salud; 13, 4, fracción II, inciso B), 31, y 32, fracciones I y VII, de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo para el Estado de Guanajuato; Acuerdo de coordinación que celebran la Secretaría de Salud, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, y el 6

Estado de Guanajuato, para la descentralización integral de los servicios de salud en la entidad

Dado lo anterior, la autoridad demandada asevera que el tribunal competente para conocer y resolver la causa legal instaurada en su contra, sería la Sala Especializada en Materia Ambiental y de Regulación del Tribunal Fiscal de Justicia Administrativa, conforme a lo previsto por los artículos 30 de la Ley Federal del Procedimiento Contencioso; 3, fracciones I, IV XII, XIII y XV, 28, fracción III, 29, 30 y 31 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa; y 23, fracción III, Reglamento Interior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Ahora bien, para efecto de esclarecer el anterior posicionamiento, es pertinente atender a la naturaleza tanto de la resolución impugnada, como de la autoridad que emitió la misma.2

Luego, de una revisión efectuada a la resolución impugnada, se advierte que ésta fue dictada por el Director General de Protección Contra Riesgos Sanitarios, dependiente de la Secretaría de Salud del Estado de Guanajuato, en la cual se impuso al actor una multa por 100 veces la Unidad de Medida y Actualización diaria, esto es, la cantidad de $***** por la elaboración de derivados y fermentos lácteos en infracción a las disposiciones legales en materia sanitaria, tales como la Ley General de Salud, el Reglamento de Control Sanitario de

2 Sustenta tal pronunciamiento, por analogía, lo establecido en la jurisprudencia de rubro: «COMPETENCIA POR MATERIA DE LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ESPECIALIZADOS. DEBE DETERMINARSE ATENDIENDO A LA NATURALEZA DEL ACTO RECLAMADO Y DE LA AUTORIDAD RESPONSABLE, Y NO A LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS FORMULADOS.» Novena Época Registro: 167761 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIX, Marzo de 2009 Materia(s): Común Tesis: 2a./J. 24/2009 Página: 412 7

Productos y Servicios, así como las normas oficiales mexicanas NOM-243-SSA1-2010 productos y servicios. Leche, formula láctea, producto lácteo combinado y derivados lácteos. Disposiciones y especificaciones sanitarias. Métodos de prueba; NOM-051- SCFl/SSA1-2010 Especificaciones generales de etiquetado para alimentos y bebidas no alcohólicas pre envasados-información comercial y sanitaria; y NOM-251-SSA1-2009 Prácticas de Higiene para el proceso de alimentos, Bebidas o Suplementos Alimenticios.

Asimismo, el trámite de dicho procedimiento, así como la valoración probatoria, se encuentran legalmente sustentadas en ordenamientos cuya aplicación corresponde a las autoridades del ámbito federal, tales como los ordinales 432, 434 y 435 de la Ley General de Salud, así como lo dispuesto por la Ley Federal del Procedimiento Administrativo y el Código Federal de Procedimientos Civiles (ambos aplicados de manera supletoria).

Por otra parte, la autoridad demandada fundamenta sus atribuciones legales para emitir la resolución impugnada3, en las siguientes disposiciones:

▪ 1, 2, 3, 4, fracción IV, 13, inciso B, 17 Bis, 18, 194, 393, 416, 432, 434 y 435 de la Ley General de Salud; ▪ 1, 3, 13, fracción IV, y 27, fracción IV, de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo para el Estado de Guanajuato; ▪ 1 y 7 del Reglamento de Control Sanitario de Productos y Servicios; ▪ Puntos 1.1, 1.2, y 12.1, de la NOM-243-SSA1-2010 productos y servicios. Leche, formula láctea, producto lácteo combinado y derivados lácteos. Disposiciones y especificaciones sanitarias. Métodos de prueba;

3 De manera particular, aquel sustento legal consignado en el Considerando Primero de la resolución controvertida. 8

▪ Puntos 1, 1.1, 1.2, y 11 de la NOM-051-SCFl/SSA1-2010 Especificaciones generales de etiquetado para alimentos y bebidas no alcohólicas pre envasados-información comercial y sanitaria; ▪ Puntos 1.1, 1.2 y 8 de la NOM-251-SSA1-2009 Prácticas de Higiene para el proceso de alimentos, Bebidas o Suplementos Alimenticios; ▪ 1, 2, 3, fracción IV.3, y 10 del Reglamento Interior de la Secretaría de Salud del Estado de Guanajuato; ▪ 3, fracción III, del Decreto Gubernativo número 42, mediante el cual se reestructura la organización interna del Instituto de Salud Pública del Estado de Guanajuato; ▪ 1, 2, 4, fracción II, inciso b), sub-inciso b.1), 8, 9, 31, 32, fracción I, y 33, fracción IV, del Reglamento Interior del Instituto de Salud Pública del Estado de Guanajuato; ▪ Cláusula Octava del Acuerdo de Coordinación de Descentralización Integral de los Servicios de Salud en la Entidad; y ▪ Acuerdo Específico de Coordinación para el Ejercicio de Facultades en Materia de Control y Fomento Sanitarios celebrado por la Secretaría de Salud, con la participación de la Comisión Federal para la Protección Control Riesgos Sanitarios y el Estado de Guanajuato, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 19 diecinueve de septiembre de 2008 dos mil ocho.

De manera concreta, se hace notar que el Director General de Protección Contra Riesgos Sanitarios es la autoridad del ámbito estatal encargada de emitir las resoluciones relativas a sanciones y medidas de seguridad en materia de su competencia, así como ordenes de visita de verificación sanitaria en el ámbito de su competencia, de conformidad con lo previsto por los ordinales 32, fracción I, del Reglamento Interior del Instituto de Salud Pública del Estado de Guanajuato, y 10 del Reglamento Interior de la Secretaría de Salud del Estado de Guanajuato.

9

Sin embargo, lo cierto es que la actuación impugnada en el presente proceso4 dimana del ejercicio coordinado de facultades entre el Estado de Guanajuato y la Comisión Federal para la Protección Control Riesgos Sanitarios (COFREPRIS) -autoridad del ámbito federal en materia de salubridad general-, conforme al Acuerdo Específico de Coordinación para el Ejercicio de Facultades en Materia de Control y Fomento Sanitarios, mismo que dispone en sus cláusulas primera y segunda lo siguiente:

«PRIMERA. Objeto.

El presente Acuerdo Específico de Coordinación tiene por objeto establecer los términos y condiciones de la coordinación entre el «ESTADO» y «LA SECRETARÍA” para el ejercicio de las facultades que corresponden a esta dependencia por conducto de «LA COMISIÓN», en materia de control y fomento sanitarios, según lo dispuesto por la Ley General de Salud, las disposiciones que de ella emanan y el Reglamento de la Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios.

Lo anterior, con la finalidad de dar agilidad, transparencia y eficiencia al desarrollo de dichas actividades en el ámbito estatal.

SEGUNDA. Disposiciones Generales.

Por virtud y como consecuencia de este Acuerdo Específico de Coordinación, el «ESTADO» ejercerá las facultades referidas al control y fomento sanitarios relacionadas con los establecimientos, productos, actividades y servicios que corresponden a «LA SECRETARÍA» en los términos definidos en las leyes y reglamentos, salvo las reservadas expresamente a »LA COMISIÓN» conforme al presente Acuerdo Específico de Coordinación y a la legislación aplicable.

4 Determinar la infracción a normas administrativas relativas al control y fomento sanitario, relacionados con los establecimientos, productos, actividades y servicios que corresponden a la autoridad administrativa federal, e imponer una sanción como consecuencia jurídica del citado incumplimiento. 10

El ejercicio de las facultades a que este Acuerdo Específico de Coordinación se refiere prevé la participación del «ESTADO» bajo los esquemas que se describen en los Anexos I y 2 que forman parte del presente instrumento.

El Anexo 1 contiene los establecimientos cuyo control y fomento sanitarios son competencia de la Federación y que ésta ejerce por conducto de «LA COMISIÓN», respecto de los cuales el «ESTADO» participará de conformidad con los criterios descritos en el Anexo mismo. Los establecimientos que incluye dicho Anexo son los que prevén el Acuerdo 141 por el que se determinan los establecimientos sujetos a Aviso de Funcionamiento, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de julio de 1997 y el Acuerdo por el que se dan a conocer los establecimientos que deberán presentar el trámite de Aviso de Funcionamiento en el marco del acuerdo que establece el Sistema de Apertura Rápida de Empresas, publicado el 1 de marzo de 2002 en el Diario Oficial de la Federación, así como la Ley General de Salud.

El Anexo 2 contiene los trámites relacionados con los productos, actividades y servicios cuyo control y fomento sanitarios son competencia de la Federación y que ésta ejerce por conducto de «LA COMISIÓN», respecto de los cuales el «ESTADO» participará de conformidad con los criterios establecidos en el Anexo mismo. Estos trámites son los que se refiere el Acuerdo por el que se modifica el diverso por el que se dan a conocer los trámites inscritos en el Registro Federal de Trámites Empresariales que aplica la Secretaría de Salud y se establecen diversas medidas de mejora regulatoria y su anexo único, publicado el 14 de septiembre de 1998 en el Diario Oficial de la Federación, y por el que se dan a conocer los formatos para la realización de trámites que aplica la Secretaría de Salud, a través de la Comisión Federal para la Protección Contra Riesgos Sanitarios, publicado el 01 de noviembre de 2004 en el Diario Oficial de la Federación.

El «ESTADO» podrá ejercer, conforme a lo dispuesto en la presente cláusula, las facultades en materia de control y fomento sanitario de los establecimientos, productos, actividades y servicios que estén incluidos en los Anexos 1 y 2 y que sean competencia de la Federación.

(…)

CUARTA. Compromisos del «ESTADO»

11

Para el cumplimiento del objeto del presente Acuerdo Específico de Coordinación, el «ESTADO»:

I. Ejercerá las facultades materia del presente Acuerdo Específico de Coordinación de conformidad con lo dispuesto por las cláusula segunda del presente instrumento, las disposiciones aplicables y las políticas, criterios, lineamientos, procedimiento y guías que al efecto establezca «LA COMISIÓN»; (…)»

Lo resaltado es propio.

Con el propósito de comprender la anterior conclusión, es necesario exponer las siguientes consideraciones en el tema:

Los artículos 4º y 73, fracción XVI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, disponen de manera expresa:

«Artículo 4º. Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La Ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución.

Artículo 73. El Congreso tiene facultad: (…) XVI. Para dictar leyes sobre nacionalidad, condición jurídica de los extranjeros, ciudadanía, naturalización, colonización, emigración e inmigración y salubridad general de la República.

1a. El Consejo de Salubridad General dependerá directamente del Presidente de la República, sin intervención de ninguna Secretaría de Estado, y sus disposiciones generales serán obligatorias en el país.

2a. En caso de epidemias de carácter grave o peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país, la Secretaría de Salud tendrá obligación de dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser después sancionadas por el Presidente de la República.

12

3a. La autoridad sanitaria será ejecutiva y sus disposiciones serán obedecidas por las autoridades administrativas del País.

4a. Las medidas que el Consejo haya puesto en vigor en la Campaña contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenan al individuo o degeneran la especie humana, así como las adoptadas para prevenir y combatir la contaminación ambiental, serán después revisadas por el Congreso de la Unión en los casos que le competan.»

En concordancia con lo anterior, los numerales 1 y 4 de la Ley General de Salud, establecen lo siguiente:

«Artículo 1o.- La presente ley reglamenta el derecho a la protección de la salud que tiene toda persona en los términos del Artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general. Es de aplicación en toda la República y sus disposiciones son de orden público e interés social.

Artículo 4o.- Son autoridades sanitarias: I. El Presidente de la República; II. El Consejo de Salubridad General; III. La Secretaría de Salud, y IV. Los gobiernos de las entidades federativas, incluyendo el Gobierno del Distrito Federal.»

Lo resaltado es propio.

De los anteriores preceptos legales, se colige que la materia de «salubridad general» será llevada a cabo mediante un ejercicio concurrente entre la Federación y las Entidades Federativas.

En primer término, la salubridad general constituye un concepto que no fue desarrollado en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino que éste fue desplegado por el Legislador ordinario en la norma que regula dicha materia y en concreto, conforme a lo 13

previsto por el numeral 3° de la Ley General de Salud, mismo que dispone:

«Artículo 3o.- En los términos de esta Ley, es materia de salubridad general: I. La organización, control y vigilancia de la prestación de servicios y de establecimientos de salud a los que se refiere el Artículo 34, fracciones I, III y IV, de esta Ley; II. La atención médica, preferentemente en beneficio de grupos vulnerables; II bis. La Protección Social en Salud. III. La coordinación, evaluación y seguimiento de los servicios de salud a los que se refiere el Artículo 34, fracción II; IV. La atención materno-infantil; IV Bis. El programa de nutrición materno-infantil en los pueblos y comunidades indígenas; IV Bis 1. La salud visual; IV Bis 2. La salud auditiva; V. La planificación familiar; VI. La salud mental; VII. La organización, coordinación y vigilancia del ejercicio de las actividades profesionales, técnicas y auxiliares para la salud; VIII. La promoción de la formación de recursos humanos para la salud; IX. La coordinación de la investigación para la salud y el control de ésta en los seres humanos; IX Bis. El genoma humano; X. La información relativa a las condiciones, recursos y servicios de salud en el país; XI. La educación para la salud; XII. La prevención, orientación, control y vigilancia en materia de nutrición, enfermedades respiratorias, enfermedades cardiovasculares y aquellas atribuibles al tabaquismo; XIII. La prevención y el control de los efectos nocivos de los factores ambientales en la salud del hombre; XIV. La salud ocupacional y el saneamiento básico; XV. La prevención y el control de enfermedades transmisibles; XV Bis. El Programa Nacional de Prevención, Atención y Control del VIH/SIDA e Infecciones de Transmisión Sexual; XVI. La prevención y el control de enfermedades no transmisibles y accidentes; XVII. La prevención de la discapacidad y la rehabilitación de las personas con discapacidad; XVIII. La asistencia social; XIX. El programa contra el alcoholismo; XX. El programa contra el tabaquismo; XXI. La prevención del consumo de estupefacientes y psicotrópicos y el programa contra la farmacodependencia; XXII. El control sanitario de productos y servicios y de su importación y exportación; XXIII. El control sanitario del proceso, uso, mantenimiento, importación, exportación y disposición final de equipos médicos, prótesis, órtesis, ayudas funcionales, agentes de diagnóstico, insumos de uso odontológico, materiales quirúrgicos, de curación y productos higiénicos; XXIV. El control sanitario de los establecimientos dedicados al proceso de los productos incluidos en las fracciones XXII y XXIII; XXV. El control sanitario de la publicidad de las actividades, productos y servicios a que se refiere esta Ley; XXVI. El control sanitario de la disposición de órganos, tejidos y sus componentes y células; XXVI Bis. El control sanitario de cadáveres de seres 14

humanos; XXVII. La sanidad internacional; XXVII Bis. El tratamiento integral del dolor, y XXVIII. Las demás materias que establezca esta Ley y otros ordenamientos legales, de conformidad con el párrafo tercero del Artículo 4o. Constitucional.»

Lo resaltado es propio.

Por otra parte, la concurrencia de facultades debe entenderse como un marco de actuación simultáneo respecto de una misma materia, entre las entidades federativas -incluso los Municipios y la ahora Ciudad de México- y la Federación, con motivo de la unidad de fines o concordancia de propósitos que supone el régimen federal5, pero bajo las condiciones y términos de participación que establezca el Congreso de la Unión en ley general correspondiente. Ello, en términos de lo previsto por la jurisprudencia cuyo rubro se intitula: «FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES.»6

Al respecto, se precisa que las leyes generales gozan de las siguientes notas distintivas:

▪ Constituyen una excepción al principio establecido en el ordinal 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos

5 Los artículos 40 y 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el artículo 133 del propio ordenamiento, disponen que el pueblo mexicano adoptó como forma de gobierno la de una Federación, compuesta por los Estados libres y soberanos de la República y por la Ciudad de México. Desde luego, los órdenes de gobierno (el federal y el de los Estados) son co-extensos y, en consecuencia, se rigen por disposiciones constitucionales y legales distintas, y que en su expresión conjunta dan como resultado una forma de organización jurisdiccional y política denominada Federación, es decir, esta última es la conjunción de estos dos órdenes: el federal y el local o estatal. Empero, sin que ninguno de éstos sea superior al otro, sino que cada uno tiene su jurisdicción, conforme a lo expresamente dispuesto por la Constitución. 6 Novena Época Registro: 187982 Instancia: Pleno Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XV, Enero de 2002 Materia(s): Constitucional Tesis: P./J. 142/2001 Página: 1042 15

Mexicanos7, es decir, el Poder Revisor de la Constitución ha renunciado expresamente a su potestad distribuidora de atribuciones entre las entidades políticas que integran el Estado Mexicano;

▪ Su emisión por el Congreso de la Unión, atiende a las propias cláusulas constitucionales que le obligan a dictarlas, de tal manera que una vez promulgadas y publicadas, deberán ser aplicadas por las autoridades federales, locales, de la Ciudad de México y municipales8;

▪ Contario a las normas federales9, su contenido incide válidamente en toda la República, así como en los distintos órdenes jurídicos que integran al Estado Mexicano;

▪ Tienen como propósitos simultáneos: 1. Distribuir competencias entre la Federación y los Estados, otorgando bases y directrices para el desarrollo de la materia en las leyes locales correlativas; y 2. Establecer el régimen federal para regular la acción de los poderes centrales en la materia de que se trate.

Esclarece lo anterior, la resolución emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y recaída a la Controversia

7 «Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas competencias.» 8 Ilustran tal pronunciamiento, el contenido de la tesis cuyo rubro reza: «LEYES GENERALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL.» Novena Época Registro: 172739 Instancia: Pleno Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXV, Abril de 2007 Materia(s): Constitucional Tesis: P. VII/2007 Página: 5 9 Cuyo contenido tiende únicamente a regular las atribuciones conferidas a determinados órganos del ámbito federal y conforme al cual las legislaturas de las Entidades Federativas, dentro de su marco competencial, deberán regular las acciones atribuidas a las autoridades locales en dicha materia, conforme a su propia realidad y contexto social. 16

Constitucional número 29/200010, en la cual pronunció, medularmente, que:

«(…)En el sistema jurídico mexicano, si bien se parte del principio rector contenido en el artículo 124 de la Constitución Federal que establece una competencia expresa a favor de la Federación y residual tratándose de los Estados, también es cierto que el propio Órgano Reformador de la Constitución, a través de diversas reformas a dicho ordenamiento, estableció la posibilidad del Congreso de la Unión para que éste fuera quien estableciera un reparto de competencias entre la Federación, las entidades federativas, los Municipios e inclusive el Distrito Federal en ciertas materias, y éstas son precisamente las facultades concurrentes.

Esto es, que las entidades federativas, los Municipios y la Federación pueden actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichas entidades, a través de una ley. (…)

En efecto, en México se ha denominado leyes-generales o leyes-marco a aquellas que expide el Congreso para cumplir con dos propósitos simultáneos:

1. Distribuir competencias entre la Federación y los Estados otorgando las bases para el desarrollo de las leyes locales correlativas; y,

2. Establecer el régimen federal para regular la acción de los poderes centrales en la materia de que se trate.

Así pues, el objeto de una ley-general puede consistir en la regulación de un sistema nacional de servicios, como sucede con la educación y la salubridad general, o establecer un sistema nacional de planeación, como acontece en el caso de los asentamientos humanos.

Por tanto, resulta necesario precisar la jerarquía de las leyes generales dentro del orden legal mexicano, para lo cual es preciso atender a lo dispuesto por el artículo 133 constitucional que dice: (…)

10 Número de registro 21909; Novena Época; Pleno; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXX, Diciembre de 2009, página 850. 17

De este precepto se desprende que la Constitución Federal Mexicana es la Norma Fundamental y a ella se subordinan las leyes federales y locales y los tratados internacionales. Es, por tanto, la base de las demás leyes y, en consecuencia, opera como un instrumento orientador de las leyes federales y locales y de los tratados internacionales.

Así, tenemos que el principio de supremacía constitucional se traduce en el hecho de que la Constitución tiene el más alto valor normativo inmediato y directo sobre todas las demás normas de la jurisdicción federal y local. Dicho principio opera como ordenador del resto de la producción jurídica (leyes orgánicas, reglamentarias, ordinarias, locales, Constituciones de los Estados, reglamentos). Luego, al establecer el artículo 133 en cita, que las leyes del Congreso de la Unión que emanen de la Constitución y los tratados internacionales expedidos de acuerdo al propio ordenamiento, serán la Ley Suprema de toda la Unión, fija el carácter de subordinación de dichas leyes y tratados frente a la norma constitucional.

Asimismo, del dispositivo constitucional se advierte que hace alusión a las leyes que emanan del Congreso de la Unión (federales) y a las leyes locales o de los Estados. Las primeras, son las que van a ejercer los tres Poderes de la Unión (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), las segundas, los tres Poderes de los Estados. Estos dos tipos de leyes son los que forman el orden federal y el orden local.

Empero, nuestro sistema constitucional no establece una preeminencia o superioridad de las leyes federales sobre las leyes de los Estados, pues ambas son de igual jerarquía ante nuestra Constitución, como lo ha sostenido este Alto Tribunal.

Lo anterior se apoya en lo dispuesto por los artículos 40 y 41 constitucionales, en relación con el artículo 133 del propio ordenamiento, pues el pueblo mexicano adoptó una forma de gobierno que es la Federación, compuesta por los Estados libres y soberanos de la República y por el Distrito Federal. Los dos órdenes de gobierno (el federal y el de los Estados) son coextensos y, en consecuencia, se rigen por disposiciones constitucionales y legales distintas, y que en su expresión conjunta dan como resultado una forma de organización jurisdiccional y política denominada Federación, es decir, esta última es la conjunción de estos dos órdenes: el federal y el local o estatal.

Por tanto, ninguno de estos dos órdenes de gobierno es superior al otro, sino que cada uno tiene su jurisdicción, que le atribuye la Constitución Federal. 18

Sin embargo, aun cuando técnicamente están a la par la Federación y los Estados en cuanto a su orden jurídico, como excepción a esta regla se encuentran las leyes generales, cuyo objeto, como se indicó, es la distribución de competencias en materias concurrentes, por lo que en este caso las leyes locales deben sujetarse a aquellas leyes, pues si bien es cierto que una misma materia queda a cargo de la Federación, Estados y Municipios, también lo es que el Poder Legislativo Federal es quien tiene la facultad de establecer en qué términos participará cada una de estas entidades.(…)»

Lo resaltado es propio.

En ese sentido, el ordinal 13 de la Ley General de Salud, establece la distribución de competencias en materia de salubridad general a la Federación y las Entidades Federativas, de la siguiente manera:

«Artículo 13. La competencia entre la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general quedará distribuida conforme a lo siguiente:

A. Corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Salud:

I. Dictar las normas oficiales mexicanas a que quedará sujeta la prestación, en todo el territorio nacional, de servicios de salud en las materias de salubridad general y verificar su cumplimiento; II. En las materias enumeradas en las fracciones I, III, XV Bis, XXI, XXII, XXIII, XXIV, XXV, XXVI y XXVII del artículo 3o. de esta Ley, organizar y operar los servicios respectivos y vigilar su funcionamiento por sí o en coordinación con dependencias y entidades del sector salud; (11) III. Organizar y operar los servicios de salud a su cargo y, en todas las materias de salubridad general, desarrollar temporalmente acciones en las entidades federativas, cuando éstas se lo soliciten, de conformidad con los acuerdos de coordinación que se celebren al efecto;

11 «Artículo 3o.- En los términos de esta Ley, es materia de salubridad general: (…) XXII. El control sanitario de productos y servicios y de su importación y exportación; (…) XXIV. El control sanitario de los establecimientos dedicados al proceso de los productos incluidos en las fracciones XXII y XXIII; (…)» 19

IV. Promover, orientar, fomentar y apoyar las acciones en materia de salubridad general a cargo de los gobiernos de las entidades federativas, con sujeción a las políticas nacionales en la materia; V. Ejercer la acción extraordinaria en materia de salubridad general; VI. Promover y programar el alcance y las modalidades del Sistema Nacional de Salud y desarrollar las acciones necesarias para su consolidación y funcionamiento; VII. Coordinar el Sistema Nacional de Salud; VII bis. Regular, desarrollar, coordinar, evaluar y supervisar las acciones de protección social en salud; VIII. Realizar la evaluación general de la prestación de servicios de salud en materia de salubridad general en todo el territorio nacional; IX. Ejercer la coordinación y la vigilancia general del cumplimiento de las disposiciones de esta Ley y demás normas aplicables en materia de salubridad general, y X. Las demás que sean necesarias para hacer efectivas las facultades anteriores y las que se establezcan en esta Ley y en otras disposiciones generales aplicables.

B. Corresponde a los gobiernos de las entidades federativas, en materia de salubridad general, como autoridades locales y dentro de sus respectivas jurisdicciones territoriales:

I. Organizar, operar, supervisar y evaluar la prestación de los servicios de salubridad general a que se refieren las fracciones II, II Bis, IV, IV Bis, IV Bis 1, IV Bis 2, V, VI, VII, VIII, IX, X, XI, XII, XIII, XIV, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXVI Bis y XXVII Bis, del artículo 3o. de esta Ley, de conformidad con las disposiciones aplicables; II. Coadyuvar a la consolidación y funcionamiento del Sistema Nacional de Salud, y planear, organizar y desarrollar sistemas estatales de salud, procurando su participación programática en el primero; III. Formular y desarrollar programas locales de salud, en el marco de los sistemas estatales de salud y de acuerdo con los principios y objetivos del Plan Nacional de Desarrollo; IV. Llevar a cabo los programas y acciones que en materia de salubridad local les competan; V. Elaborar información estadística local y proporcionarla a las autoridades federales competentes; 20

VI. Vigilar, en la esfera de su competencia, el cumplimiento de esta Ley y demás disposiciones aplicables, y VII. Las demás atribuciones específicas que se establezcan en esta Ley y demás disposiciones generales aplicables.

C. Corresponde a la Federación y a las entidades federativas la prevención del consumo de narcóticos, atención a las adicciones y persecución de los delitos contra la salud, en los términos del artículo 474 de esta Ley.

Énfasis añadido.

Además, el ordinal 17 Bis, primer y segundo párrafo, fracciones II y VI, de la Ley General de Salud, erige a la Secretaría de Salud, a través de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS), como la autoridad que ejercerá «de manera exclusiva» las atribuciones de regulación, control y fomento sanitarios tratándose de la importación, exportación, los establecimientos destinados a su proceso, así como de las actividades relacionadas con:

▪ Establecimientos de salud; ▪ Medicamentos y otros insumos para la salud; ▪ Disposición de órganos, tejidos, células de seres humanos y sus componentes; ▪ Alimentos y bebidas; ▪ Productos cosméticos; ▪ Productos de aseo; ▪ Tabaco; ▪ Plaguicidas; ▪ Nutrientes vegetales; ▪ Sustancias tóxicas o peligrosas para la salud; ▪ Productos biotecnológicos; 21

▪ Suplementos alimenticios; ▪ Materias primas y aditivos que intervengan en la elaboración de los productos anteriores; y ▪ Prevención y control de los efectos nocivos de los factores ambientales en la salud del hombre, salud ocupacional y saneamiento básico.

Aunado a lo anterior, el numeral 18 de la mencionada ley general, prevé la posibilidad de llevar a cabo el ejercicio coordinado de las atribuciones de la Federación y de las entidades federativas en la prestación de servicios de salubridad general (como aconteció en la especie), mediante acuerdos de coordinación que suscriba la Secretaría de Salud con los gobiernos de las entidades federativas, en el marco del Convenio único de Desarrollo.

Dichos acuerdos contendrán las bases y modalidades del ejercicio coordinado con los gobiernos de las entidades federativas en la prestación de los servicios referidos en las fracciones I, III, XXI, XXII, XXIII, XXIV, XXV, XXVI y XXVII del artículo 3 de la Ley General de Salud, esto es, tratándose de:

▪ La organización, control y vigilancia de la prestación de servicios y de establecimientos de salud a los que se refiere el Artículo 34, fracciones I, III y IV, de la Ley General de Salud(12); ▪ La coordinación, evaluación y seguimiento de los servicios de salud a los que se refiere el Artículo 34, fracción II, de la Ley General de Salud(13);

12 «Artículo 34.- Para los efectos de esta Ley, los servicios de salud, atendiendo a los prestadores de los mismos, se clasifican en: I. Servicios públicos a la población en general; (…) III. Servicios sociales y privados, sea cual fuere la forma en que se contraten, y IV. Otros que se presten de conformidad con lo que establezca la autoridad sanitaria.» 22

▪ La prevención del consumo de estupefacientes y psicotrópicos y el programa contra la farmacodependencia; ▪ El control sanitario de productos y servicios y de su importación y exportación; ▪ El control sanitario del proceso, uso, mantenimiento, importación, exportación y disposición final de equipos médicos, prótesis, órtesis, ayudas funcionales, agentes de diagnóstico, insumos de uso odontológico, materiales quirúrgicos, de curación y productos higiénicos; ▪ El control sanitario de los establecimientos dedicados al proceso de los productos incluidos en las fracciones XXII y XXIII(14); ▪ El control sanitario de la publicidad de las actividades, productos y servicios a que se refiere la Ley General de Salud; ▪ El control sanitario de la disposición de órganos, tejidos y sus componentes y células; y ▪ La sanidad internacional.

En adición y atendiendo al marco regulatorio específico de la Ley General de Salud, los numerales 1 y 7 del Reglamento de Control Sanitario de Productos y Servicios, establecen que:

«Artículo 1o. El presente ordenamiento tiene por objeto la regulación, control y fomento sanitario del proceso, importación y exportación, así como de las actividades, servicios y establecimientos, relacionados con los productos siguientes:

13 «Artículo 34.- Para los efectos de esta Ley, los servicios de salud, atendiendo a los prestadores de los mismos, se clasifican en: (…) II. Servicios a derechohabientes de instituciones públicas de seguridad social o los que con sus propios recursos o por encargo del Poder Ejecutivo Federal, presten las mismas instituciones a otros grupos de usuarios; (…)» 14 El control sanitario de productos y servicios y de su importación y exportación; así como del proceso, uso, mantenimiento, importación, exportación y disposición final de equipos médicos, prótesis, órtesis, ayudas funcionales, agentes de diagnóstico, insumos de uso odontológico, materiales quirúrgicos, de curación y productos higiénicos.

23

I. Leche, sus productos y derivados; II. Huevo y sus productos; III. Carne y sus productos; IV. Los de la pesca y derivados; V. Frutas, hortalizas y sus derivados; VI. Bebidas no alcohólicas, productos para prepararlas y congelados de las mismas; VII. Cereales, leguminosas, sus productos y botanas; VIII. Aceites y grasas comestibles; IX. Cacao, café, té y sus derivados; X. Alimentos preparados; XI. Alimentos preparados listos para su consumo; XII. Alimentos para lactantes y niños de corta edad; XIII. Condimentos y aderezos; XIV. Edulcorantes, sus derivados y productos de confitería; XV. Alimentos y bebidas no alcohólicas con modificaciones en su composición; XVI. Los biotecnológicos; XVII. Suplementos alimenticios; XVIII. Bebidas alcohólicas; XIX. Tabaco; XX. Los de perfumería, belleza, aseo y repelentes de insectos; XXI. Aditivos, y XXII. Los demás que, por su naturaleza y características, sean considerados como alimentos, bebidas, productos de perfumería, belleza o aseo o tabaco, así como las sustancias asociadas con su proceso.

Asimismo, son materia del presente Reglamento el envase, envasado e irradiación de los productos antes precisados.

De igual modo, es objeto del presente ordenamiento, la regulación, control y fomento sanitario de la prestación de los servicios y prácticas de tatuajes, micropigmentaciones y perforaciones.

Los productos, establecimientos, actividades y servicios regulados en el presente Reglamento se refieren a los de uso y consumo humano, excepto cuando expresamente se refiera a otros.

24

Artículo 7o. La aplicación del presente Reglamento corresponde a la Secretaría, así como a los gobiernos de las entidades federativas en sus respectivos ámbitos de competencia, de conformidad con los acuerdos de coordinación que, en su caso, se suscriban.»

Énfasis añadido.

En relación con la concurrencia en materia de salubridad general y la distribución de competencias entre los órdenes de gobierno, al resolver la Controversia Constitucional número 54/200915, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación discernió, en esencia:

«(…) la materia de salud se encontraba originalmente regulada solamente en la fracción XVI del artículo 73 de la Constitución, el cual ha sufrido una única modificación en mil novecientos treinta y cuatro para incluir la competencia sobre leyes de nacionalidad. La concurrencia se estableció posteriormente, en mil novecientos ochenta y tres, cuando se reforma el artículo 4º para incluir el derecho a la protección de la salud como garantía social de manera expresa en el texto constitucional.

Esta reforma al artículo 4º publicada el tres de febrero de mil novecientos ochenta y tres apuntada pretendió, como de manera expresa se establece en su exposición de motivos:

“revertir el proceso centralizador que desde principios de siglo se iniciara en materia de salud y que ha llevado a que la Federación tome responsabilidades que pertenecen por su naturaleza a las jurisdicciones local y municipal. La ley sanitaria ha desvirtuado el ámbito de la salubridad general, que concibió el Constituyente de Querétaro, y con los Convenios de Servicios Coordinados en Salud Pública tradicionales, prácticamente se ha liquidado el carácter concurrente de la materia sanitaria”. (…) “Sin embargo, para que la reivindicación federal que propugnamos no actúe en contra de los objetivos de racionalización de los recursos sanitarios y coadyuve a dar efectividad al derecho a la protección de la salud, será

15 Consultable en la siguiente liga electrónica: http://www2.scjn.gob.mx/juridica/engroses/3/2009/9/3_109935_0.doc 25

necesario que tanto las entidades federativas como los municipios decidan integrarse por la vertiente de la coordinación, al Sistema Nacional de y con ello, al Sistema Nacional de Salud”.

El párrafo adicionado al artículo 4º de la Constitución Federal quedó redactado de la siguiente manera:

“Toda persona tendrá derecho a la protección de la salud. La Ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de la Constitución”.

El párrafo transcrito claramente delega en el legislador ordinario la facultad de establecer, mediante una ley general, la concurrencia en materia de salubridad general. Ahora bien, independientemente de la naturaleza y jerarquía de estas normas generales, tema que no es necesario revisar para el caso que nos ocupa, es claro que la voluntad del órgano de reforma constitucional fue la de delegar en el Legislador Federal esta competencia, que ejerció emitiendo la Ley General de Salud al año siguiente, el siete de febrero de mil novecientos ochenta y cuatro.

Esta ley, en su exposición de motivos, ratifica lo dicho por el órgano de reforma y establece el sistema general de concurrencia de la siguiente manera:

“Es pertinente destacar que el Título Segundo, en cumplimiento del artículo 4o. Constitucional, reparte la competencia sanitaria entre la Federación y las entidades federativas, conforme a un criterio descentralizador.

Se pretende así, revertir el proceso centralizador de la materia sanitaria y recuperar el carácter concurrente que el Constituyente de Querétaro le concedió. Conforme a ello, se aprecia que en nuestro régimen jurídico existen tres modalidades normativas que deban formar parte de un todo sistemático: la salubridad general que se reserva la Federación y la salubridad general que corresponde, de manera coordinada con aquélla a las entidades federativas, y la salubridad local; esta última regida por la legislación que se expida en las entidades federativas y que abarcará la esfera municipal, según lo prevengan la propia legislación local y los bandos de policía y buen gobierno. 26

A efecto de que el carácter concurrente no lleve a la desarticulación técnica, científica y operativa de los servicios de salud, se previene que la Secretaría de Salubridad y Asistencia dicte las normas técnicas comunes a la salubridad general, que aseguren la uniformación principios, criterios políticas y estrategias, y que se celebren los acuerdos de coordinación entre la Federación y las entidades federativas, que contempla la fracción X del artículo 115 de la Constitución General de la República. A través de esos acuerdos, se podrá instituir las estructuras administrativas a las que se confieran los servicios unificados de salubridad general”.

De lo anterior conviene destacar, en primer término, las tres distintas modalidades normativas que establece el legislador en materia de salud para formar un todo sistemático:

a) La salubridad general que se reserva a la Federación; b) La salubridad general que corresponde, de manera coordinada con la Federación a las entidades federativas; y, c) La salubridad local regida por la legislación que se expida en las entidades federativas, que abarcará la esfera municipal según lo prevengan la propia legislación local y los bandos de policía y buen gobierno.

Asimismo, de lo dicho por el legislador en la exposición de motivos, podemos inferir que el mismo pretendía que las dos primeras modalidades fueran reguladas federalmente, y que fuera solamente la tercera, la salubridad local, la regulada por leyes emitidas por los congresos locales. Este sistema original ha evolucionado de manera difícil de diagnosticar en el entorno nacional y de imposible evaluación si realmente se ha respetado en su totalidad la estructura original planteada.

De cualquier modo, lo que sí continúa expresamente regulado por la Ley General de Salud, y que se encuentra directamente relacionado con el tema que nos ocupa, es la intención del legislador de que: “el carácter concurrente no lleve a la desarticulación técnica, científica y operativa de los servicios de salud” y que la Secretaría del ramo dictara “las normas técnicas comunes a la salubridad general, que aseguren la uniformación principios, criterios políticas y estrategias”.

27

Estas normas técnicas que, posterior a la emisión de la Ley de Metrología y Normalización publicada en el Diario Oficial de la Federación el primero de julio de mil novecientos noventa y dos, se transformaron en Normas Oficiales Mexicanas, siguen siendo aplicables a la prestación de servicios de salud, en la totalidad del territorio nacional, para la materia de salubridad que, se entiende, comprende dos de las tres modalidades normativas indicadas originalmente por el legislador, esto es, tanto la salubridad general reservada a la Federación, como la salubridad general que le corresponde a las entidades federativas. Lo anterior independientemente de los convenios de coordinación que puedan realizarse entre las entidades y la Federación para establecer lo que se llamó originalmente: “servicios unificados de salubridad general”.(…)

Aquí es importante aclarar que el concepto de concurrencia no es un concepto general, sino uno que se debe analizar dependiendo de la materia en la cual se aplica. Las materias concurrentes que como excepción a la regla residual del artículo 124 se han ido generando en la Constitución no se crearon todas en un mismo momento, sino que responden a elementos históricos específicos que requieren de un análisis particular en cada tipo de caso. No es lo mismo la concurrencia en asentamientos humanos, educación o salud, que son de las concurrencias más viejas de la Constitución, que en los caso de desarrollo social, o equilibrio ecológico. De este modo, cada uno de los casos relacionados con materias concurrentes, se debe hacer un análisis específico de sus particularidades.

(…) La materia de salubridad general establecida en la Constitución y administrada en la Ley General de Salud es una materia en donde se establece una concurrencia operativa, no una concurrencia normativa. En las materias que se consideran de salubridad general establecidas en los apartados del artículo 13 de la Ley General, aun cuando sean operados por hospitales construidos, financiados y regulados en algunos de sus aspectos localmente, los mismos pertenecen al Sistema Nacional de Salud, y las materias de Salubridad General con las que operan no se transforman en competencias locales, sino que mantienen su origen federal, por lo que pueden ser técnicamente reguladas por las normas reglamentarias y oficiales de la materia.

Asimismo, hay que tomar en cuenta que en varias de estas materias existe, además, un sistema de coordinación paralelo a la propia concurrencia, que si bien no determina las competencias que previamente ya distribuyeron la Constitución y la Ley, sí fijan ciertas competencias y se hacen ciertos 28

compromisos para la consolidación y operación de esta distribución entre los distintos niveles de gobierno. (…).»

Énfasis añadido.

Del anterior extracto, es posible advertir lo siguiente:

1. La Ley General de Salud establece tres distintas modalidades normativas en materia de salud con el propósito de formar un todo sistemático: a) La salubridad general que se reserva exclusivamente a la Federación; b) La salubridad general que corresponde a la Federación, en coordinación con las entidades federativas; y c) La salubridad local regida por la legislación que se expida en las entidades federativas, que abarcará la esfera municipal según lo prevengan la propia legislación local y los bandos de policía y buen gobierno;

2. La salubridad general establecida en la Constitución, y administrada en el numeral 13 de la Ley General de Salud, es una materia en donde se establece una concurrencia operativa, no una concurrencia normativa; en otras palabras, aun cuando ciertas acciones sean instrumentadas, financiadas y reguladas en algunos de sus aspectos localmente, lo cierto es que éstas no se transforman en competencias locales, sino que mantienen su origen federal; y

3. En las materias de salubridad general previstas por el ordinal 13 de la Ley General de Salud, existe un sistema de coordinación paralelo la propia concurrencia, que si bien no determina las competencias que previamente ya distribuyeron la 29

Constitución y la Ley, sí fijan ciertas competencias y se hacen ciertos compromisos para la consolidación y operación de esta distribución entre los distintos niveles de gobierno.

Ahora bien, y en lo que al caso importa, con fundamento en lo previsto por los ordinales 13, apartado A, fracción II, y 17 Bis, primer y segundo párrafo, fracciones II y VI, de la Ley General de Salud, se desprende que la Secretaría de Salud, a través de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS), es la autoridad exclusivamente facultada para llevar a cabo la vigilancia y control sanitario del proceso, importación y exportación de alimentos y bebidas (productos) y, en particular, de la leche, sus productos y derivados.

No obstante lo anterior, el legislador ordinario también instituyo la posibilidad de que la autoridad federal pudiera llevar a cabo «el control sanitario de productos y servicios y de su importación y exportación» de manera coordinada con las entidades federativas, siempre y cuando existiera un acuerdo de coordinación que le habilitara para tal efecto, de conformidad con lo previsto por los numerales 18 y 3, fracción XXI y XXIV, de la Ley General de Salud.

De modo que, el ejercicio coordinado en materia sanitaria se manifiesta como un plano paralelo a la concurrencia de facultades en materia de salubridad general, pues mediante su ejercicio la Secretaría de Salud -autoridad federal- lleva a cabo la desconcentración de las atribuciones que de manera exclusiva tiene asignadas en materia de salubridad general, para confiarlas en favor de las autoridades sanitarias de las Entidades Federativas.

30

En la especie, como ya fue abordado en líneas anteriores, aun y cuando la resolución impugnada fue emitida por el Director General de Protección contra Riesgos Sanitarios de la Secretaría de Salud del Estado de Guanajuato -autoridad sanitaria estatal-, es inconcuso que ésta se constituyó como una autoridad federativa coordinada en el ejercicio de las facultades que legalmente corresponden la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios -autoridad sanitaria federal-, conforme a lo pactado en el Acuerdo Específico de Coordinación para el Ejercicio de Facultades en Materia de Control y Fomento Sanitarios celebrado por la Secretaría de Salud, con la participación de la Comisión Federal para la Protección Control Riesgos Sanitarios y el Estado de Guanajuato16.

Por tanto, resulta patente que dicha actuación en materia de vigilancia y control sanitario, tiene la naturaleza de una resolución que dimana del ejercicio de atribuciones que la Ley General de Salud asigna directamente a las autoridades sanitarias del ámbito federal y, por tal motivo, en contra de éste procedían los recursos y medios de defensa que así establezca tanto la Ley General de Salud, como las leyes federales, en sintonía con lo previsto por el ordinal 3, fracción IV, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa; 3, fracción II, inciso c), y 58-2, fracción II, de la Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo; y23, fracción II, inciso d), del Reglamento Interior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, mismos que disponen:

▪ Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

16 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 19 diecinueve de septiembre de 2008 dos mil ocho 31

«Artículo 3. El Tribunal conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos que se indican a continuación:

IV. Las que impongan multas por infracción a las normas administrativas federales;(…)»

▪ Ley Federal del Procedimiento Contencioso Administrativo.

«Artículo 3o.- Son partes en el juicio contencioso administrativo: (…)

II. Los demandados. (…)

c) El Jefe del Servicio de Administración Tributaria o el titular de la dependencia u organismo desconcentrado o descentralizado que sea parte en los juicios en que se controviertan resoluciones de autoridades federativas coordinadas, emitidas con fundamento en convenios o acuerdos en materia de coordinación, respecto de las materias de la competencia del Tribunal. (…)»

Artículo 58-2. Cuando se impugnen resoluciones definitivas cuyo importe no exceda de quince veces el salario mínimo general vigente en el Distrito Federal elevado al año al momento de su emisión, procederá el Juicio en la vía Sumaria siempre que se trate de alguna de las resoluciones definitivas siguientes:

II. Las que únicamente impongan multas o sanciones, pecuniaria o restitutoria, por infracción a las normas administrativas federales; (…)»

▪ Reglamento Interior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

«Artículo 23.- El Tribunal contará con Salas Regionales Especializadas cuya denominación, sede, competencia y materia de conocimiento será la siguiente:

III.- Una Sala Especializada en Materia Ambiental y de Regulación, con sede en el Distrito Federal, que tendrá competencia material en todo el territorio nacional para:

32

1) Tramitar y resolver los juicios que se promuevan contra resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos, que encuadren en los supuestos previstos por las fracciones III, XI, XII y XIV, penúltimo y último párrafo, del artículo 14 de la Ley, dictadas por los Órganos Reguladores a que se refiere esta fracción, Secretarías de Estado, entidades de la Administración Pública Federal, así como por las entidades federativas en los casos de coordinación y concurrencia previamente establecidos en la legislación correspondiente, directamente relacionadas con las materias que sean competencia de los Órganos Reguladores de la Actividad del Estado. Para los efectos de esta fracción, los Órganos Reguladores de la Actividad del Estado son únicamente los siguientes: (…)

d) Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS) en lo que resulte competente y no sea del conocimiento de la Sala Especializada en Propiedad Intelectual.(…) »

Lo resaltado es propio.

La anterior conclusión, se robustece con el pronunciamiento vertido por la autoridad demandada en el Resolutivo «CUARTO» de la resolución impugnada, al hacer de conocimiento al ahora accionante que «(…) en contra de la presente Resolución Administrativa, procede el recurso de revisión que prevé el artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.»; circunstancia que denota el hecho de que particular tenía cabal conocimiento de que se encontraba frente a una actuación que dimanó del ejercicio coordinado de una autoridad local, respecto de las facultades que la Ley General de Salud establece de manera exclusiva a la autoridad sanitaria del ámbito federal y contra la cual resultaban procedentes, precisamente, los mecanismos de defensa previstos por el orden jurídico federal.

Dado lo anterior, se concluye que el Tribunal de Justicia Administrativa no posee competencia para conocer y resolver sobre la legalidad de la resolución impugnada, en términos de los 33

previsto por los ordinales 81 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 4, fracción I, y 7, fracción I, inciso b), de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato. Ilustra tal pronunciamiento, por analogía o símil, la tesis cuyo rubro reza: «COMPETENCIA. CORRESPONDE AL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA CONOCER DE LA IMPUGNACIÓN DE UNA NEGATIVA FICTA ATRIBUIBLE A LAS AUTORIDADES DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS, CUANDO ÉSTAS ACTÚAN EN COORDINACIÓN CON LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO.»17

También sustenta la determinación anterior, por analogía, la jurisprudencia y el criterio emitido por esta Primera Sala, respectivamente, cuyo rubro y texto rezan:

«MULTA POR INFRACCIONES A DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS FEDERALES. EN SU CONTRA PROCEDE EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA, INCLUSO SI SE CONTIENE EN ORDENAMIENTOS LABORALES Y LA IMPONE UNA AUTORIDAD LOCAL. De los artículos 123, apartado A, fracción XXXI y 116, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, deriva que la aplicación de normas laborales corresponde a las autoridades de las entidades federativas, así como que la competencia de los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo para dirimir controversias se acota a las suscitadas entre los gobernados y la administración pública estatal, con motivo de la aplicación de las leyes que rijan la actuación de sus dependencias; hipótesis que no se surte respecto de multas materialmente administrativas impuestas por autoridades locales con motivo de infracciones a normas federales, en tanto que, respecto de ellas, existe disposición expresa en los artículos 14, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, y 58-2 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que reservan a ese

17 Novena Época Registro: 182875 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XVIII, Noviembre de 2003 Materia(s): Administrativa Tesis: III.2o.A.116 A Página: 944 34

órgano la competencia para conocer de estos asuntos. De esta manera, si la multa no se origina con motivo de una controversia entre la administración pública local y el gobernado, sino por infracción a disposiciones administrativas federales, procede el juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, aun cuando se contenga en ordenamientos laborales y la imponga una autoridad local.»18

«INCOMPETENCIA DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO, PARA CONOCER DE ACTOS FUNDADOS EN LEYES FEDERALES, ASÍ COMO EN LOS CONVENIOS DE COORDINACIÓN Y COLABORACIÓN ADMINISTRATIVA QUE EL GOBIERNO DEL ESTADO DE GUANAJUATO HA CELEBRADO CON LA FEDERACIÓN.- Cuando las autoridades Fiscales del Gobierno del Estado, lleven a cabo el cobro de impuestos federales, con base en los Convenios de Colaboración administrativa en materia fiscal federal, actúan como autoridades federales por delegación, y el artículo 29 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato establece que procederán los recursos y medios de defensa que establezcan las leyes federales, cuando surjan inconformidades por parte de los gobernados, por lo tanto, no corresponde al Tribunal de lo Contencioso Administrativo conocer de las impugnaciones hechas contra actos de autoridades estatales que actúan en los términos precisados.»19

Énfasis añadido.

Lo anterior, máxime que del análisis realizado a los ocho conceptos de impugnación vertidos por el accionante en su escrito de demanda, no se advierte que éste enderece controversia única y exclusivamente en contra de la aplicación de los ordenamientos locales que rigen la actuación de la Dirección General de Protección contra Riesgos Sanitarios de la Secretaría de Salud del Estado de Guanajuato, específicamente los que refirió del Reglamento Interior de la Secretaría

18 Décima Época Registro: 2009023 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 18, Mayo de 2015, Tomo II Materia(s): Administrativa Tesis: 2a./J. 22/2015 (10a.) Página: 1545 19 Exp. 5.461/03. Sentencia de fecha 11 de junio de 2004 Actor:* ****. 35

de Salud del Estado de Guanajuato, del Decreto Gubernativo número 42, mediante el cual se reestructura la organización interna del Instituto de Salud Pública del Estado de Guanajuato, y del Reglamento Interior del Instituto de Salud Pública del Estado de Guanajuato; entonces, cobra aplicación el contenido de la jurisprudencia número 2a./J.22/2015(10a.) -antes referida-, y no se surte la competencia de este Tribunal para conocer ni dirimir la presente causa legal.20

En consecuencia, con fundamento en lo previsto por los ordinales 261, fracción VI, y 262, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se determina el sobreseimiento del proceso, al actualizarse la improcedencia con motivo de no haberse colmado la competencia del Tribunal como un presupuesto procesal de cumplimiento necesario.

De ese modo, esta Primera Sala se encuentra imposibilitada legalmente para analizar el fondo del presente asunto, así como el estudio de las pretensiones solicitadas por el actor en la presente controversia; ello, con sustento en lo establecido por la siguiente jurisprudencia:

«SOBRESEIMIENTO DEL JUICIO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO, NO PERMITE ENTRAR AL ESTUDIO DE LAS

20 Dicho pronunciamiento, considerando que el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, en el Estado de Guanajuato, en el Amparo Directo Administrativo número 232/2018, resolvió: «(…) si bien la jurisprudencia 2a./J.22/2015/10a. señala que la competencia para conocer de multas por fracciones a disposiciones federales, corresponde al tribunal federal de la materia; sin embargo, la propia jurisprudencia también establece la salvedad de que los tribunales contenciosos administrativos locales conocerán de las controversias de carácter administrativo y fiscal suscitadas entre la administración pública y los particulares, con motivo de la aplicación de leyes que rijan la actuación de sus dependencias. De manera que si el particular en la demanda de nulidad no controvirtió si procede o no la imposición de la multa en cuanto al fondo, sino que todos los conceptos de impugnación están encaminados a acreditar la ilegalidad de la actuación de la autoridad por aplicar en forma incorrecta las disposiciones legales estatales que rigen su actuación; entonces, se surte la competencia del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato para conocer del asunto, de conformidad con la fracción I del artículo 4 de su Ley Orgánica.» 36

CUESTIONES DE FONDO. No causa agravio la sentencia que no se ocupa de los conceptos de anulación tendientes a demostrar las causales de nulidad de que adolece la resolución impugnada, que constituye el problema de fondo, si se declara el sobreseimiento del juicio contencioso-administrativo.» 21

Además, no se soslaya que este Órgano Jurisdiccional carece de facultades para remitir los autos respectivos al tribunal que se considere competente, al no existir disposición expresa que así lo establezca en el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios, ni en la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa, ambas del Estado de Guanajuato.

Lo cual, de ninguna forma implica una transgresión al derecho de acceso a la justicia reconocido en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues se destaca que su ejercicio está sujeto al cumplimiento de determinados requisitos, presupuestos y cargas procesales que no deben soslayarse en detrimento de la correcta y eficiente administración de justicia, como lo es la carga procesal del gobernado de presentar el recurso efectivo ante el tribunal competente. Soporta la anterior decisión, lo establecido en la jurisprudencia siguiente:

«TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO. AUNQUE DECLARE SU INCOMPETENCIA CONSTITUCIONAL EN RAZÓN DE LA VÍA Y DEL FUERO PARA CONOCER DE UNA DEMANDA DE NULIDAD, CARECE DE FACULTADES PARA REMITIR LOS AUTOS RESPECTIVOS AL TRIBUNAL QUE ESTIME COMPETENTE. Aun cuando el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guanajuato advierta que no tiene competencia constitucional en razón de la vía y del fuero para

21 Octava Época. Registro: 212468. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Núm. 77, Mayo de 1994. Materia(s): Administrativa. Tesis: VI. 2o. J/280. Página: 77 37

conocer de una demanda de nulidad, carece de facultades para remitir los autos respectivos al tribunal que considere competente, al no existir disposición expresa en el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios ni en la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, ambas del Estado de Guanajuato, que así lo establezca, sin que sea aplicable al caso el artículo 164 del primer ordenamiento citado, al circunscribirse al procedimiento administrativo y no a la justicia administrativa; lo anterior no implica una transgresión al derecho de acceso a la justicia reconocido en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues su ejercicio está sujeto al cumplimiento de determinados requisitos, presupuestos y cargas procesales que no deben soslayarse en detrimento de la correcta y eficiente administración de justicia, como lo es la carga procesal del gobernado de presentar el recurso efectivo ante el tribunal competente.»22

En mérito de lo expuesto y en derecho fundado, es de resolverse y se:

R E S U E L V E

PRIMERO. Este Tribunal de Justicia Administrativa para el Estado de Guanajuato, carece de competencia para tramitar y resolver el presente proceso administrativo, atento a lo dispuesto en el Considerando Primero de esta resolución.

SEGUNDO. Se determina el sobreseimiento del presente proceso, en términos de lo expuesto en el Considerando Primero del presente fallo.

TERCERO. No ha lugar a remitir los autos al tribunal que se considere competente, en términos de lo expuesto en el Considerando Primero del presente fallo.

22 Décima Época Registro: 2015886 Instancia: Plenos de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la 38

Notifíquese a las partes, y en su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.

Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.

Federación Libro 49, Diciembre de 2017, Tomo III Materia(s): Administrativa Tesis: PC.XVI.A. J/17 A (10a.) Página: 1656

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Sentencia 805 1a Sala 18

Sentencias

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Guanajuato, Guanajuato, 24 veinticuatro de septiembre de 2018 dos mil dieciocho.

A S U N T O

Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 805/1ª.Sala/18 promovido por ***** por propio derecho, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.

A N T E C E D E N T E S

PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado en la Secretaría General de Acuerdos del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 28 veintiocho de mayo de 2018 dos mil dieciocho, *****, por su propio derecho, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:

«…El oficio número ***** de fecha 24 veinticuatro de mayo de 2018 dos mil dieciocho…»

Además, el accionante solicitó como pretensiones en la presente causa: 1) la nulidad del acto impugnado; 2) el reconocimiento de su derecho como concesionario del servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija «taxi» en el municipio de Salamanca, Guanajuato; y 3) la condena a la autoridad demandada consistente en que gire instrucciones a quien corresponda para efecto de que le sean brindados los requisitos y elementos correspondientes 2

para llevar a cabo la prestación del servicio público referido, así como también le sea asignado el número económico progresivo correspondiente, y se tramite o emita la orden de alta y plaqueo del vehículo de su propiedad para prestar el multicitado servicio público en el municipio de Salamanca, Guanajuato.

SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 04 cuatro de junio de 2018 dos mil dieciocho, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma.

Se admitieron las pruebas ofrecidas y exhibidas por la actora en su escrito inicial de demanda, así como la prueba presuncional legal y humana en todo lo que le favorezca.

De igual forma, se le tuvo por admitida la prueba de informes y, por tal motivo, se solicitó a la autoridad demandada que informara por escrito si tiene conocimiento o existe antecedente en la Dirección General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato que en fecha 31 treinta y uno de enero de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, le fue otorgada la resolución definitiva para la prestación del servicio público de alquiler con un vehículo propiedad de *****, por el Secretario de Gobierno, así como el motivo por el cual -aún y cuando se ha acreditado el carácter de concesionario con la copia certificada de la Resolución Definitiva emitida por el otrora Secretario de Gobierno, en fecha 31 treinta y uno de enero de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, expediente *****, donde se señala que puede prestar el servicio público de alquiler en la ciudad de Salamanca, Guanajuato-, no se ha realizado ni materializado por parte de la Dirección General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, el reconocimiento 3

como concesionaria del servicio público de transporte de personas referido, ni se ha asignado el número económico progresivo correspondiente, y no se ha expedido la orden de alta y respectivo plaqueo del vehículo propiedad de ***** a fin de prestar el servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija «taxi», en el municipio de Salamanca, Guanajuato.

Asimismo, se le tuvo por designando abogados autorizados en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como señalando correo electrónico para recibir notificaciones.

En proveído de fecha 13 trece de julio de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo al Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma legal, designando abogados autorizados, señalando correo electrónico para recibir notificaciones y por admitidas las probanzas ofrecidas en su contestación. Además, se le tuvo por rindiendo el informe de autoridad que le fue requerido.

Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos.

TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 06 seis de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que no fueron presentados por ninguna de las partes.

C O N S I D E R A N D O 4

PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I, inciso a), y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1, así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Se encuentra debidamente acreditada con el original del oficio número *****, de fecha 24 veinticuatro de mayo de 2018 dos mil dieciocho (foja 16), documento público dado que contiene la firma autógrafa, sellos y signos exteriores apreciables en el mismo y, por ello, se le otorga valor probatorio pleno, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 78, 117 y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público -previo al estudio de fondo del asunto- se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.

1Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete , mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete , conforme a sus transitorios primero y segundo. 5

Lo anterior, acorde a la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente:

«IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías».2

En el caso concreto, el Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, en su contestación refiere que se configuran las causales de improcedencia previstas en el artículo 261, fracciones I y VII, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consistentes en:

«Artículo 261. El proceso administrativo es improcedente contra actos o resoluciones: …

I. Que no afecten los intereses jurídicos del actor; …

VII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición legal.»

Lo anterior, bajo los siguientes argumentos:

«1.- … toda vez que claramente de las constancias de autos, se advierte que el acto demandado no afecta los intereses jurídicos del actor, lo anterior en virtud de que al revisar los archivos físicos y magnéticos con los que cuenta esta Unidad Administrativa, no existe documento ni constancia alguna de la existencia en esta Unidad Administrativa de la supuesta Resolución Gubernamental Definitiva número de expediente ***** de fecha 31 treinta y uno de enero de 1994 mil

2 Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87.

6

novecientos noventa y cuatro, que ampare la prestación del servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija (taxi) en el municipio de Salamanca, Guanajuato, y que refiere tener la parte actora; por lo que, no acredita contar con el acto administrativo de concesionamiento otorgado por el Ejecutivo del Estado o, en su caso, con la Resolución Positiva de otorgamiento de Concesión expedida por el Secretario de Gobierno, en los términos previstos por la entonces Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Guanajuato, y su Reglamento de Transporte que la autorice, así como la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios para la realización del servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija (taxi) en el municipio de Salamanca, Gto., pretendido por la parte Actora…

2.-… el acto en esta vía combatido, por ser una actuación de naturaleza declarativa, no le irroga agravio alguno al promovente de la acción de nulidad, ya que la actuación de esta autoridad se circunscribió a constatar la existencia de una situación jurídica real existente, que en el presente caso resulta ser la inexistencia de acto de concesionamiento alguno en los archivos y registro de la entonces Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato, así como en este Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, situación que impide que esta autoridad estatal ahora demandada se pronuncie a favor de la pretensión del particular, como ocurrió en el acto administrativo confutado.

3.-Finalmente, considero que se actualiza también la fracción VII del artículo 261 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, toda vez que de conformidad a lo señalado en los artículos 17 fracción III y 121 fracción I de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, la autoridad facultada para atender la petición de la actora resulta ser el Secretario de Gobierno…»

Énfasis añadido.

Atento a lo anterior, respecto a la ausencia de afectación de los intereses del actor, es de precisarse que los argumentos por los cuales la autoridad demandada negó el otorgamiento de la concesión al impetrante constituye el fondo del presente asunto.

7

Lo anterior, ya que el interés jurídico que permita al actor a acceder al reconocimiento de su calidad de concesionario, se traduce en un estudio de fondo de la controversia planteada y por ende, no puede ser materia de análisis como causal de improcedencia.

Sirve de sustento a la determinación anterior, el siguiente criterio jurisprudencial del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que por analogía se cita a continuación:

«IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO DEL ASUNTO, DEBERÁ DESESTIMARSE. Las causales de improcedencia del juicio de garantías deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que, si se hace valer una en la que se involucre una argumentación íntimamente relacionada con el fondo del negocio, debe desestimarse».3

Aunado a lo anterior, respecto al señalamiento de que el acto combatido constituye un acto meramente declarativo, es de concluirse que la autoridad incurre en una indebida apreciación de los hechos.

Ello, se debe a que en el acto administrativo que se controvierte, la autoridad demandada respondió a la petición del accionante indicando expresamente lo siguiente: «resulta improcedente acordar de conformidad su petición», lo que denota la decisión negativa de la encausada para acceder a lo planteado por el impetrante, siendo evidente que dicha decisión no implica un acto declarativo, sino una negativa real y lesiva a su pretensión.

3 Tesis P./J. 135/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Tomo XV, Enero de 2002, Núm. de Registro: 187973, consultable a Página 5. 8

Finalmente, respecto a la indicación de que la petición del particular no recae dentro de su competencia, sino en la del Secretario de Gobierno del Estado de Guanajuato, debe puntualizarse que el Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, es quien se pronunció sobre la petición de la actora y que dicha respuesta es el acto que se impugna en la presente causa administrativa.

De tal suerte, que la determinación de su legalidad implica un estudio de fondo que resulta indispensable para poder decidir sobre la pretensión de la impetrante en cuanto al reconocimiento del derecho solicitado relativo a la concesión cuya titularidad afirma detentar, para la prestación del servicio público correspondiente.

Hechas las consideraciones anteriores, se desestiman las causales de improcedencia invocadas por la autoridad demandada, y al no advertirse causal de improcedencia o sobreseimiento alguna que impida el análisis de fondo de la presente causa administrativa, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del proceso administrativo, ya que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por la autoridad encausada tendientes a controvertir su eficacia.

Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, 9

se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».4

QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. Por cuestión de método, se precisa que el estudio de los conceptos de impugnación se abordará de forma diversa a la que fueron expuestos por el accionante.

Ello, tiene sustento en la tesis de jurisprudencia bajo el rubro:

«CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO. El artículo 79 de la Ley de Amparo previene que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Tribunales Colegiados de Circuito y los Juzgados de Distrito pueden realizar el examen conjunto de los conceptos de violación o agravios, así como los demás razonamientos de las partes, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, empero no impone la obligación al juzgador de garantías de seguir el orden propuesto por el quejoso o recurrente en su escrito de inconformidad, sino que la única condición que establece el referido precepto es que se analicen todos los puntos materia de debate, lo cual puede hacerse de manera individual, conjunta o por grupos, en el propio orden de su exposición o en uno diverso.»5

4 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 5 Novena Época; Registro: 167961; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIX, Febrero de 2009; Materia(s): Común; Tesis: VI.2o.C. J/304; Página: 1677.

10

En su escrito de demanda, el actor aduce en el concepto de impugnación «TERCERO», medularmente, la incongruente e indebida motivación del acto impugnado, arguyendo que la autoridad demandada no atendió adecuadamente su petición, ni le explicó concretamente los fundamentos y motivos por los cuales negó lo solicitado.

Por su parte, el Director General de Movilidad del Estado de Guanajuato, expresa en su ocurso de contestación que devienen infundados los argumentos expuestos por la parte actora, ya que el acto impugnado se encuentra debidamente fundado y motivado, al encontrarse expuestos en este los fundamentos y razones por las cuales se resolvió la negativa a la petición del actor.

A continuación, de conformidad con el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es necesario delimitar el objeto del presente proceso. En tal sentido, la «litis» en la presente causa consiste en determinar si el oficio ***** se encuentra congruente y debidamente motivado por la autoridad demandada.

Ahora bien, una vez realizado el análisis al contenido del acto impugnado y de las constancias que integran los autos, quien resuelve concluye que resulta fundado el concepto de impugnación en estudio, al advertir que el oficio controvertido resulta incongruente a la petición del actor e indebidamente motivado.

Por lo tanto, este Juzgador determina procedente declarar la nulidad del oficio *****, con base en las siguientes consideraciones:

11

El artículo 16, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece como imperativo a toda autoridad, en su respectivo ámbito de competencia, la obligación de fundar y motivar la causa legal de sus actos, ello en respeto a las garantías constitucionales de seguridad y certeza jurídica consagradas en favor de los gobernados.

Además, el artículo 137, fracciones VI y IX, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, estipula como elementos de validez del acto administrativo, el encontrarse «debidamente motivado» y que este sea expedido «de manera congruente» con lo solicitado, resolviendo expresamente todos los puntos propuestos por el interesado o previstos por las disposiciones jurídicas.

Luego, para considerar un acto administrativo por correctamente fundado y motivado, es necesario que éste cumpla con los siguientes elementos: a) Preceptos legales aplicables; b) Relato pormenorizado de los hechos, incluyendo elementos temporales, espaciales y de modo; y c) Argumentación lógica jurídica que explique con claridad la razón por la cual los preceptos de ley tienen aplicación al caso concreto, es decir, la subsunción racional del caso fáctico a la hipótesis normativa.

Al efecto, resulta oportuno hacer cita de la siguiente jurisprudencia:

«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.- De acuerdo con el artículo 16 constitucional, todo acto de autoridad debe estar suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y por lo segundo, que también deben señalarse con precisión, las 12

circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, siendo necesario además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configure la hipótesis normativa. Esto es, que cuando el precepto en comento previene que nadie puede ser molestado en su persona, propiedades o derechos sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento, está exigiendo a todas las autoridades que apeguen sus actos a la ley, expresando de que ley se trata y los preceptos de ella que sirvan de apoyo al mandamiento relativo. En materia administrativa, específicamente, para poder considerar un acto autoritario como correctamente fundado, es necesario que en él se citen: a).- los cuerpos legales y preceptos que se están aplicando al caso concreto, es decir, los supuestos normativos en que se encuadra la conducta del gobernado para que esté obligado al pago, que serán señalados con toda exactitud, precisándose los incisos, subincisos, fracciones y preceptos aplicables, y b).- los cuerpos legales, y preceptos que otorgan competencia o facultades a las autoridades para emitir el acto en agravio del gobernado.» 6

Lo resaltado es propio.

En tal sentido, por motivación debe entenderse la expresión pormenorizada de las circunstancias, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión de la resolución y a través de las cuales se explique al justiciable la actuación de la autoridad, de modo que, además de justificar dicha decisión autoritaria, le permitan su defensa para el caso de que resulte irregular.

Entonces, cuando hay violación a la garantía de motivación, ésta podrá ocurrir de dos maneras:

1. Formal, cuando existe omisión total e incongruencia del argumento explicativo, así como ante su notoria insuficiencia,

6 Octava Época, Registro: 164618, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 64, Abril de 1993, Tesis: VI.2o. /J.248, Página: 43. 13

ocasionando con ello que el destinatario no pueda conocer la esencia de las razones en que tuvo apoyo la emisión del acto autoritario, y por consiguiente, imposibilitando a éste cuestionar dicha decisión y defenderse adecuadamente; y

2. Material, cuando la explicación o razones dadas son incorrectas o indebidas, pero dan noticia de las razones de manera tal, que se pueda cuestionar el mérito de lo decidido.

Al efecto, resulta ilustrativa la tesis que al rubro reza: «MOTIVACIÓN. FORMAS EN QUE PUEDE PRESENTARSE LA VIOLACIÓN A ESA GARANTÍA EN FUNCIÓN DE LAS POSIBILIDADES DE DEFENSA DEL AFECTADO.»7

Por tanto, la transgresión a la garantía de la correcta motivación puede configurarse, entre otras, por una indebida motivación, la cual implica que las razones de la decisión administrativa no tienen relación con la apreciación o valoración de los hechos que tuvo en cuenta la autoridad, o el precepto en el que se subsumen es inadecuado, no aplicable o se interpreta incorrectamente, es decir, no hay justificación de la actuación de la autoridad que sea acorde con los hechos apreciados; así como por una incongruente motivación, la cual se configura cuando los argumentos justificatorios de la autoridad no coinciden o no se relacionan con la decisión expresada, impidiendo identificar la «ratio decidenci»8 del acto autoritario.

Tal criterio se advierte de las siguientes tesis jurisprudenciales:

7 Novena Época Registro: 174228 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Septiembre de 2006 Materia(s): Común Tesis: I.4o.A.71 K Página: 1498 8 Locución latina que significa a literalidad «razón para decidir». 14

«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. EL ASPECTO FORMAL DE LA GARANTÍA Y SU FINALIDAD SE TRADUCEN EN EXPLICAR, JUSTIFICAR, POSIBILITAR LA DEFENSA Y COMUNICAR LA DECISIÓN. El contenido formal de la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 constitucional relativa a la fundamentación y motivación tiene como propósito primordial y ratio que el justiciable conozca el «para qué» de la conducta de la autoridad, lo que se traduce en darle a conocer en detalle y de manera completa la esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron el acto de voluntad, de manera que sea evidente y muy claro para el afectado poder cuestionar y controvertir el mérito de la decisión, permitiéndole una real y auténtica defensa. Por tanto, no basta que el acto de autoridad apenas observe una motivación pro forma pero de una manera incongruente, insuficiente o imprecisa, que impida la finalidad del conocimiento, comprobación y defensa pertinente, ni es válido exigirle una amplitud o abundancia superflua, pues es suficiente la expresión de lo estrictamente necesario para explicar, justificar y posibilitar la defensa, así como para comunicar la decisión a efecto de que se considere debidamente fundado y motivado, exponiendo los hechos relevantes para decidir, citando la norma habilitante y un argumento mínimo pero suficiente para acreditar el razonamiento del que se deduzca la relación de pertenencia lógica de los hechos al derecho invocado, que es la subsunción.»9

Énfasis añadido.

Luego, tratándose de la petición elevada a una autoridad por un particular, la respuesta no deberá ser evasiva, ambigua, ni pretender confundirle, sino que habrá de otorgarse en forma congruente, completa, clara, expedita y exponiendo los motivos y fundamentos que sustenten su decisión, ello en respeto a lo dispuesto por los ordinales 8, 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

9 Novena Época; Registro: 175082; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXIII, Mayo de 2006; Materia(s): Común; Tesis: I.4o.A. J/43; Página: 1531. 15

De esa forma, si la autoridad considera que la pretensión es infundada, así deberá expresarlo, sustentando -de manera clara- por qué estima improcedente dicha petición, garantizando que el peticionario pueda tener pleno conocimiento de los motivos decisorios para estar en posibilidad, real y autentica, de impugnar y controvertir tal actuación.

En la especie, mediante escrito presentado ante el Instituto de Movilidad del Estado el día 22 veintidós de mayo de 2018 dos mil dieciocho, ***** peticionó al Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, de manera medular, lo siguiente:

«En mi calidad de concesionario del servicio público de transporte de alquiler sin ruta fija, del municipio de Salamanca, Guanajuato, comparezco ante usted a fin de solicitarle tenga a bien girar las instrucciones a quien corresponda, para el efecto de que me sea reconocida mi calidad de concesionario de dicho servicio público y me sean brindados los requisitos o elementos correspondientes para llevar a cabo la prestación, del servicio aludido, pues para ello, cuento con la resolución positiva correspondiente, emitida por el otrora secretario de gobierno el, Lic. *****, en fecha 31 de Enero de 1994 donde se señala que puedo prestar el Servicio Público de Alquiler en la Ciudad de Salamanca, Guanajuato., Siendo de aquí precisamente de donde surge y se constituye mi derecho y reconocimiento como concesionario del servicio público de alquiler sin ruta fija[…]

Por lo anteriormente expuesto y fundado; a usted Director General de Transporte del Estado de Guanajuato, respetuosamente pido:

PRIMERO.- Tenga a bien girar las instrucciones a quien corresponda, para el efecto de que se realicen los trámites conducentes a que me sea reconocida mi calidad de concesionario de dicho servicio público y me sea asignado el número económico progresivo que en la actualidad corresponda.

SEGUNDO.- Tenga a bien girar las instrucciones a quien corresponda a efecto de que me sean brindados los requisitos o elementos correspondientes para llevar a cabo la prestación del servicio aludido, entre los que se encuentran el alta y orden 16

de plaqueo del vehículo de mi propiedad que presentaré ante esa dependencia a su digno cargo.»

Para acreditar el derecho solicitado en tal petición, el accionante exhibe como anexo a su demanda, copia certificada de resolución definitiva emitida el 31 treinta y uno de enero de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, por el Secretario de Gobierno del Estado y recaída al expediente número *****, relativa al Programa de Regularización Progresiva de los Prestadores Irregulares del Servicio Público de Transporte de Alquiler sin Ruta Fija en el municipio de Salamanca, Guanajuato, establecido a través del Decreto Gubernativo número 53 y Acuerdo Gubernativo número 48, publicados en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, en fecha 03 tres de septiembre de 1993 mil novecientos noventa y tres.

Toda vez que la referida documental consta en copia certificada -según se advierte de autos-, ésta hace fe de la existencia de su original, y al tener la calidad de documento público dada la firma, sellos y signos exteriores apreciables en la misma, se le otorga pleno valor probatorio, de conformidad con los artículos 78, 117, 121 y 123 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, y por tanto, genera convicción respecto de su existencia y contenido, máxime que la autoridad demandada no objetó, ni controvirtió legalmente su alcance y contenido.

En respuesta a la petición planteada, la autoridad demandada hace del conocimiento del impetrante -mediante el oficio impugnado-, lo siguiente:

17

«Con relación a su escrito sin fecha, recibido en la Oficialía de Partes este Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato el 22 veintidós de mayo de 2018 dos mil dieciocho, …

Al respecto me permito manifestar a usted:

Que derivado de la revisión a los archivos físicos y magnéticos que se encuentran bajo resguardo del Registro Público de Concesiones y Permisos del Transporte adscrito a esta Dirección General a mi cargo, no se encontró dato, expediente o antecedente alguno, del que se desprenda algún acto de concesionamiento a su nombre para poder explotar el servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija (taxi) en el municipio de Salamanca, Guanajuato, razón por la cual resulta improcedente acordar de conformidad su petición.

Lo anteriormente expuesto tiene su fundamento en los artículos 8, 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 2 y 80 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato; 2 fracción V, 3, 7 fracción III, 15 fracción VI, 17 fracción III, 59, 121 fracción I, 139 y 140 fracción III de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, 3 fracción V, inciso a) y 95 del Reglamento Interior de la Secretaria de Gobierno; 1 y 5 del Reglamento Interior del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato.»

Del análisis realizado al oficio impugnado, se advierte que la autoridad demandada resuelve la improcedencia de la petición del actor en razón de que no fue encontrado antecedente del que se desprenda concesión alguna a favor del impetrante para explotar el servicio público de transporte de personas, derivado de la revisión a los archivos físicos y magnéticos del Registro Público de Concesiones y Permisos del Transporte adscrito a esa Dirección General.

Lo anterior, queda corroborado con el informe de autoridad ofertado por la accionante, en el cual la encausada reitera que no existe expediente, ni registro del número económico respecto del expediente *****; ello de conformidad con lo dispuesto por los ordinales 117 y 18

122 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

Sin embargo, se puntualiza que es obligación de la autoridad encausada el mantener actualizados los registros de concesiones, de forma tal que la falta de localización de la concesión que nos ocupa en el Registro Público de Concesiones y Permisos del Transporte, no es una causa imputable al impetrante, pues la responsabilidad recae en la propia autoridad obligada a cumplir con lo mandatado por la ley, y por ende, no es legal que la falta de datos, expediente o antecedente de algún acto de concesionamiento se le impute a la hoy actora.

Igualmente lo anterior tiene sustento en lo previsto por el numeral 17, fracción IX, de la abrogada Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Guanajuato -vigente al momento en que se emitió la resolución positiva-, que a la letra dice:

«Artículo 17. Son facultades y obligaciones del director general de transporte:…

IX. Cuidar que se encuentren permanentemente actualizados todos los registros, archivos y controles de la dependencia a su cargo, a fin de que se expidan oportunamente las placas, documentos y demás dispositivos correspondientes a vehículos y conductores.»

No obstante lo anterior, actualmente dicha obligación referente al cuidado de la revisión, registro y control administrativo de los expedientes correspondientes a las concesiones y permisos del servicio público y especial de transporte, sigue correspondiendo al ahora Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, en términos de lo dispuesto en el artículo 27, fracciones X y XII, de la 19

vigente Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, que establece lo siguiente:

«Artículo 27. Son facultades del Director General:…

X. Efectuar la revisión y control administrativo de los expedientes de las concesiones y permisos del servicio público y especial de transporte…

XII. Establecer y administrar los registros y sistemas de información y de control del servicio público y especial de transporte…»

Lo anterior resulta relevante, máxime que el actor acredita en la presente instancia tener constituido a su favor la calidad de concesionario para prestar el servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija «taxi» en el municipio de Salamanca, Guanajuato, en virtud de la resolución definitiva emitida el 31 treinta y uno de enero de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, por el Secretario de Gobierno del Estado y recaída al expediente número *****.

Ilustrativo de lo anterior, en lo conducente, resulta la siguiente tesis:

«ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES A LOS PARTICULARES. SI EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO LOS EXHIBE EL ACTOR, EL TRIBUNAL DE LA MATERIA NO PUEDE DESCONOCER SU EFICACIA Y VALOR PROBATORIO PLENO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO). De la interpretación de los artículos 1.10 del Código Administrativo y 229, fracción VIII, del Código de Procedimientos Administrativos, ambos del Estado de México, en relación con la jurisprudencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: «ACTOS ADMINISTRATIVOS, ORDEN Y REVOCACIÓN DE. GARANTÍAS DE AUDIENCIA, FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN.» (consultable con el número 3 en la página 6 del Tomo III, Parte SCJN, del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995), se colige que todo 20

acto administrativo se presume legal mientras no se declare su invalidez y, tratándose de los que beneficien a los particulares, serán exigibles desde la fecha de su emisión, a menos que se declare su nulidad en el juicio de lesividad promovido por las propias autoridades fiscales estatales, municipales u organismos auxiliares, según el caso. Esto implica que las autoridades no pueden, a su arbitrio, revocarlos sin ejercer previamente las acciones necesarias en la vía de lesividad especialmente prevista para anularlos siempre que sean contrarios a los intereses públicos, en obvio que algo así implicaría una privación de derechos sin previo juicio. Por tanto, si en el juicio contencioso administrativo, el actor exhibe este tipo de actos, el tribunal de la materia no puede desconocer su eficacia y valor probatorio pleno, por tratarse de documentos públicos, conforme al artículo 57 del referido Código de Procedimientos Administrativos.» 10

Énfasis añadido.

Entonces, dado que el justiciable solicitó que se continuara con los trámites para la entrega del título-concesión correspondiente, y que se le expidiera la orden de alta y plaqueo, era menester que el Director demandado se pronunciara sobre dicha solicitud, considerando para ello las constancias que obran en el expediente número *****, integrado en el Registro Público de Concesiones y Permisos de Transporte de la Dirección General de Tránsito y Transporte del Estado de Guanajuato.

Agregando que, el Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato se encontraba constreñido a dar seguimiento a la solicitud de concesión planteada por *****, con motivo del Programa de Regularización Progresiva de los Prestadores Irregulares del Servicio Público de Transporte de Alquiler sin ruta fija, mismo que

10 Décima Época Registro: 2003461 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Libro XX, Mayo de 2013, Tomo 3 Materia(s): Administrativa Tesis: II.3o.A.38 A (10a.) Página: 1697 21

fue establecido a través del Decreto Gubernativo 53 y Acuerdo Gubernativo número 48; y al no acontecer lo anterior, se denota que el expediente número ***** se encuentra inconcluso.

De ese modo, en transgresión a lo dispuesto por el numeral 8, fracción X, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, la demandada resulta omisa en procurar las medidas oportunas para remover los obstáculos que impiden, dificultan o retrasan el ejercicio pleno de los derechos de la accionante y el respeto a sus intereses jurídicos, dejando de disponer de lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación del procedimiento.

No se omite puntualizar, que conforme a lo prevenido por el ordinal 8, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es obligación de las autoridades abstenerse de requerir documentos o solicitar información que no sean exigibles por las normas aplicables al procedimiento o que ya se encuentren en el expediente que se está tramitando; dicha obligación que se colige como un derecho del particular, incluso así reconocido en el numeral 30 de la Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano en Relación con la Administración Pública, como parte del derecho fundamental a la buena administración, siendo este último un instrumento internacional referente adoptado por la XXIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, en la ciudad de Panamá, Panamá, el 19 diecinueve de octubre de 2013 dos mil trece11.

11 Instrumento internacional referente o clasificatorio disponible en: http://old.clad.org 22

Agotado lo anterior, se concluye que la razón asiste al accionante, al considerar que la respuesta que dio la autoridad demandada mediante el oficio combatido no provee plenamente lo solicitado, ya que en dicho acto no se expusieron las razones del por qué todavía no se ha emitido el título-concesión correspondiente.

De esa manera, queda demostrada la causal contenida en el artículo 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consistente en la incongruente e indebida motivación del oficio impugnado, al evidenciarse que la autoridad demandada apreció incorrectamente los hechos que motivaron su determinación, al no considerar el derecho que el justiciable acredita tener constituido como concesionario para prestar el servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija «taxi» en el municipio de Salamanca, Guanajuato.

De ese modo, resulta innecesario el análisis del resto de los conceptos de impugnación aducidos por el accionante. Lo anterior, por analogía, en concordancia con la siguiente jurisprudencia:

«CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Habiendo resultado fundado y suficiente para otorgar el amparo solicitado, uno de los conceptos de violación, resulta innecesario el estudio de los restantes motivos de inconformidad vertidos en la demanda de garantías.»12.

Además, al estar en presencia de un vicio material y tratándose el acto impugnado de una respuesta recaída a la solicitud del accionante, se puntualiza que la nulidad deberá ser para efecto de que la autoridad

12 Octava Época, Registro: 394649, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Apéndice de 1995, Tomo VI, Parte TCC, Materia: Común, Tesis: 693, Página: 466. 23

demandada emita una nueva decisión, debiendo prescindir del vicio material detectado y siguiendo los lineamientos del presente fallo, a propósito de que la gestión del accionante no quede insatisfecha y éste tenga certeza respecto a su situación jurídica.

De lo anterior, por analogía, es propicio acudir a la jurisprudencia de rubro siguiente: «SENTENCIAS DE NULIDAD. FORMA EN QUE LAS AUTORIDADES DEBEN CUMPLIRLAS, EN ATENCIÓN AL ORIGEN DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA Y LOS VICIOS DETECTADOS, CONFORME A LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.»13

En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 300, fracción III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad del oficio *****, dirigido a *****, emitido el 24 veinticuatro de mayo de 2018 dos mil dieciocho, por el Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, para efecto de que emita una nueva resolución en la cual prosiga con el trámite instado por el impetrante en los términos de Ley14, a fin de que le sea expedido a su favor el título-concesión correspondiente, previo cumplimiento de los requisitos legales previstos por la legislación de la materia; y una vez realizado lo anterior, proceda al alta y autorización de las placas que le habiliten a prestar el multicitado servicio público.

13 Décima Época; Registro: 2008190; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 14, Enero de 2015, Tomo II; Materia(s): Administrativa; Tesis: XVI.1o.A. J/17 (10a.); Página: 1659 14 Conforme a lo dispuesto por la abrogada Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Guanajuato o bien, a lo establecido en la vigente Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, atendiendo al ordenamiento que resulte «más benéfico» para el particular. 24

Lo anterior, considerando que ***** -parte actora- tiene constituida a su favor la resolución definitiva emitida el 31 treinta y uno de enero de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, por el Secretario de Gobierno del Estado, y recaída al expediente número *****.

SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora.

En su demanda, solicita el accionante que le sea reconocida su calidad de concesionario y que sea condenada la autoridad demandada a girar instrucciones a quien corresponda para efecto de que le sean brindados los requisitos y elementos correspondientes para llevar a cabo la prestación del servicio público referido, así como también le sea asignado el número económico progresivo correspondiente, y se tramite o emita la orden de alta y plaqueo del vehículo de su propiedad para prestar el multicitado servicio público en el municipio de Salamanca, Guanajuato.

Al respecto, este Juzgador determina que se encuentran satisfechas tales pretensiones, al tenor de la declaratoria de anulación de la resolución impugnada y conforme a los razonamientos expuestos en el Considerando Quinto de esta sentencia.

Finalmente, el Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, deberá cumplimentar la condena que precede e informar sobre ello, en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en los artículos 319, 321 y 322 del Código de Procedimiento 25

y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:

R E S U E L V E

PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.

SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.

TERCERO. Se decreta la Nulidad del oficio número ***** para el efecto precisado en el Considerando Quinto de esta sentencia, por los motivos y fundamentos expuestos en el mismo.

CUARTO. Se declara que las pretensiones secundarias quedan satisfechas, ello de conformidad con lo expuesto en el Considerando Sexto de este fallo

En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.

26

Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.

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Sentencia 804 1a Sala 18

Sentencias

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Silao de la Victoria, Guanajuato, 22 veintidós de enero de 2018 dos mil dieciocho.

A S U N T O

Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 804/1ª.Sala/18 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.

A N T E C E D E N T E S

PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado en la Secretaría General de Acuerdos de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 28 veintiocho de mayo de 2018 dos mil dieciocho, *****, por su propio derecho, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:

«…el oficio número ***** de fecha 24 de mayo de 2018 dos mil dieciocho, mediante el cual…dio contestación a mi escrito presentado en fecha 23 de mayo de 2018…así como la negativa de llevar a cabo los trámites necesarios para la elaboración, expedición y entrega del respectivo Título-Concesión a mi favor, la asignación del número económico progresivo que corresponda y la orden de alta y respectivo plaqueo de un vehículo de mi propiedad, a que tengo derecho a fin de llevar a cabo la prestación del servicio público de transporte en la modalidad de alquiler sin ruta fija (Taxi), en el municipio de Salamanca, Guanajuato…»

2

Además, el accionante solicitó como pretensiones en la presente causa: 1) la nulidad del acto impugnado; y 2) el reconocimiento del derecho como concesionario del servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija «taxi» en el municipio de Salamanca, Guanajuato para que se le expida el título-concesión respectivo.

SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 01 uno de junio de 2018 dos mil dieciocho, se radicó la demanda y se requirió a ***** para que se presentara en esta Primera Sala a fin de ratificar su firma y el contenido de su promoción.

Por acuerdo de 03 tres de julio de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo a ***** por cumpliendo el requerimiento que le fue formulado, se admitió la demanda, ordenándose correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma.

Se tuvieron por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por el actor en su escrito inicial de demanda, la prueba presuncional legal y humana en todo lo que le favorezca, así como la de informes de la autoridad.

Asimismo, se le tuvo por designando abogado autorizado en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, y por señalando correo electrónico para recibir notificaciones.

En proveído de fecha 09 nueve de octubre de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo al Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma legal, 3

designando abogados autorizados, señalando correo electrónico para recibir notificaciones y por admitidas las probanzas ofrecidas en su contestación. Además, se le tuvo por rindiendo el informe de autoridad que le fue requerido.

Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos.

TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 04 cuatro de diciembre de 2018 dos mil dieciocho, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que no fueron presentados por las partes.

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2 y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

1 Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete, mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete, conforme a sus transitorios primero y segundo. 4

SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Se encuentra debidamente acreditada la existencia del acto impugnado mediante la prueba documental exhibida por el actor consistente en oficio número *****, dirigido a *****, emitido el 24 veinticuatro de mayo de 2018 dos mil dieciocho, por el otrora Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato.

Lo anterior es así, toda vez que el referido oficio tiene calidad de documento público al constar en original y dada la firma autógrafa, sellos, así como signos exteriores apreciables en el mismo; asimismo, se encuentra ratificada su emisión en el informe de autoridad2 en el que indica que se dio respuesta a la solicitud del particular mediante comunicado *****, anexándolo en copia certificada. Por ello, se le otorga valor probatorio pleno, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 78, 113, 117, 121 y 122 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público -previo al estudio de fondo del asunto- se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.

Lo anterior, acorde a la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente:

2 Informe ofrecido como medio de prueba por parte del actor en el escrito inicial de demanda, admitido en el acuerdo de 03 tres de julio de 2018 dos mil dieciocho. 5

«IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías».3

En el caso concreto, el entonces Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, en su contestación refiere que se configuran las causales de improcedencia previstas en el artículo 261, fracciones I y VII, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consistentes en:

«Artículo 261. El proceso administrativo es improcedente contra actos o resoluciones: …

I. Que no afecten los intereses jurídicos del actor;

[…]

VII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición legal.»

Lo anterior, bajo los siguientes argumentos:

«1.- … toda vez que claramente de las constancias de autos, se advierte que el acto demandado no afecta los intereses jurídicos del actor, lo anterior en virtud de que al revisar los archivos físicos y magnéticos con los que cuenta esta Unidad Administrativa, no existe documento ni constancia de la existencia en esta Unidad Administrativa de la supuesta Resolución Definitiva número de expediente ***** de fecha 31 treinta y uno de enero de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, que ampare la prestación del servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija (taxi) en el municipio de Salamanca, Guanajuato, y que refiere tener la parte actora; por lo que, no acredita contar con el acto

3 Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87. 6

administrativo de concesionamiento otorgado por el Ejecutivo del Estado o, en su caso, con la Resolución Positiva de otorgamiento de Concesión expedida por el Secretario de Gobierno, en los términos previstos por la Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Guanajuato, y su Reglamento de Transporte, que la autorice para la realización del servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija (taxi) en el municipio de Salamanca, Gto., pretendido por la parte Actora…

2.-… el acto en esta vía combatido, por ser una actuación de naturaleza declarativa, no le irroga agravio alguno al promovente de la acción de nulidad, ya que la actuación de esta autoridad se circunscribió a constatar la existencia de una situación jurídica real existente, que en el presente caso resulta ser la inexistencia de acto de concesionamiento alguno en los archivos y registro de la entonces Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato, así como en este Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, situación que impide que esta autoridad estatal ahora demandada se pronuncie a favor de la pretensión del particular, como ocurrió en el acto administrativo confutado.

3.-Finalmente, considero que se actualiza también la fracción VII del artículo 261 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, toda vez que de conformidad a lo señalado en los artículos 17 fracción III y 121 fracción I de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, la autoridad facultada para atender la petición de la actora resulta ser el Secretario de Gobierno…»

Atento a lo anterior, respecto a la ausencia de afectación de los intereses del actor, es de precisarse que los argumentos por los cuales la autoridad demandada negó el otorgamiento de la concesión a la impetrante constituye el fondo del presente asunto.

Lo anterior, ya que el interés jurídico que permita al actor acceder al reconocimiento de su calidad de concesionario, se traduce en un estudio de fondo de la controversia planteada y por ende, no puede ser materia de análisis como causal de improcedencia.

7

Sirve de sustento a la determinación anterior, el siguiente criterio jurisprudencial del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que por analogía se cita a continuación:

«IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO DEL ASUNTO, DEBERÁ DESESTIMARSE. Las causales de improcedencia del juicio de garantías deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que, si se hace valer una en la que se involucre una argumentación íntimamente relacionada con el fondo del negocio, debe desestimarse».4

Aunado a lo anterior, respecto al señalamiento de que el acto combatido constituye un acto meramente declarativo, es de concluirse que la autoridad incurre en una indebida apreciación de los hechos.

Ello, se debe a que en el acto administrativo que se controvierte, la autoridad demandada respondió a la petición del accionante indicando expresamente lo siguiente: «resulta improcedente acordar de conformidad su petición», lo que denota la decisión negativa de la encausada para acceder a lo planteado por el impetrante, siendo evidente que dicha decisión no implica un acto declarativo, sino una negativa real y directa a su pretensión.

Finalmente, respecto a la indicación de que la petición del particular no recae dentro de su competencia, sino en la del Secretario de Gobierno del Estado de Guanajuato, debe puntualizarse que el Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, es quien se pronunció sobre la petición del actor y que dicha respuesta es el acto que se impugna en la presente causa administrativa.

4 Tesis P./J. 135/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Tomo XV, Enero de 2002, Núm. de Registro: 187973, consultable a Página 5. 8

De tal suerte, que la determinación de su legalidad implica un estudio de fondo que resulta indispensable para poder decidir sobre la pretensión del accionante en cuanto al reconocimiento del derecho solicitado relativo a la concesión cuya titularidad afirma detentar, para la prestación del servicio público correspondiente, argumento que incluso también apunta el demandado.

Hechas las consideraciones anteriores, se desestiman las causales de improcedencia invocadas por la autoridad demandada, y al no advertirse causal de improcedencia o sobreseimiento alguna que impida el análisis de fondo de la presente causa administrativa, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento en el proceso administrativo, ya que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

CUARTO. Argumentos de las partes. Se precisa a las partes que no se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por la autoridad encausada tendentes a controvertir su eficacia.

Lo anterior obedece a que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS 9

PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».5

QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. Por cuestión de método, se precisa que el estudio de los conceptos de impugnación se abordará de forma diversa a la que fueron expuestos por el accionante.

Ello, tiene sustento en la tesis de jurisprudencia bajo el rubro:

«CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO. El artículo 79 de la Ley de Amparo previene que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Tribunales Colegiados de Circuito y los Juzgados de Distrito pueden realizar el examen conjunto de los conceptos de violación o agravios, así como los demás razonamientos de las partes, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, empero no impone la obligación al juzgador de garantías de seguir el orden propuesto por el quejoso o recurrente en su escrito de inconformidad, sino que la única condición que establece el referido precepto es que se analicen todos los puntos materia de debate, lo cual puede hacerse de manera individual, conjunta o por grupos, en el propio orden de su exposición o en uno diverso.»6

En su escrito de demanda, el actor aduce en el concepto de impugnación «TERCERO», medularmente, la vulneración a la debida fundamentación y motivación del acto impugnado, así como de seguridad jurídica, arguyendo que no recibió una contestación coherente a su petición.

5 Tesis: 2a. /J.58/2010, Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Página: 830. 6 Tesis: VI.2o.C. J/304; Novena Época; Registro: 167961; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIX, Febrero de 2009; Materia(s): Común; Página: 1677. 10

Por su parte, el Director General de Movilidad del Estado de Guanajuato, expresa en su ocurso de contestación que deviene infundado el argumento expuesto por la parte actora, ya que el acto impugnado se encuentra debidamente fundado y motivado, al encontrarse expuestos en éste las razones y preceptos legales por los cuales se resolvió en sentido negativo la petición de la actora dado que su solicitud y pretensión resultaron improcedentes.

Luego, de conformidad con el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es necesario delimitar el objeto del presente proceso. En tal sentido, la litis en esta causa contenciosa consiste en determinar si el oficio ***** se encuentra congruente y debidamente fundado y motivado por la autoridad demandada.

Ahora bien, una vez realizado el análisis al contenido del acto impugnado y de las constancias que integran los autos, quien resuelve concluye que resulta fundado el concepto de impugnación en estudio, al advertir que el oficio controvertido resulta incongruente a la petición del actor e indebidamente motivado.

Por lo tanto, este Juzgador determina procedente declarar la nulidad del oficio *****, con base en las siguientes consideraciones:

El artículo 16, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece como imperativo a toda autoridad, en su respectivo ámbito de competencia, la obligación de fundar y motivar la causa legal de sus actos, ello en respeto a las 11

garantías constitucionales de seguridad y certeza jurídica consagradas en favor de los gobernados.

Además, el artículo 137, fracciones VI y IX, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, estipula como elementos de validez del acto administrativo, el encontrarse «debidamente motivado» y que este sea expedido «de manera congruente» con lo solicitado, resolviendo expresamente todos los puntos propuestos por el interesado o previstos por las disposiciones jurídicas.

Luego, para considerar un acto administrativo por correctamente fundado y motivado, es necesario que éste cumpla con los siguientes elementos: a) Preceptos legales aplicables; b) Relato pormenorizado de los hechos, incluyendo elementos temporales, espaciales y de modo; y c) Argumentación lógica jurídica que explique con claridad la razón por la cual los preceptos de ley tienen aplicación al caso concreto, es decir, la subsunción racional del caso fáctico a la hipótesis normativa.

Al efecto, resulta oportuno hacer cita de la siguiente jurisprudencia:

«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.- De acuerdo con el artículo 16 constitucional, todo acto de autoridad debe estar suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y por lo segundo, que también deben señalarse con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, siendo necesario además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configure la hipótesis normativa. Esto es, que cuando el precepto en comento previene que nadie puede 12

ser molestado en su persona, propiedades o derechos sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento, está exigiendo a todas las autoridades que apeguen sus actos a la ley, expresando de que ley se trata y los preceptos de ella que sirvan de apoyo al mandamiento relativo. En materia administrativa, específicamente, para poder considerar un acto autoritario como correctamente fundado, es necesario que en él se citen: a).- los cuerpos legales y preceptos que se están aplicando al caso concreto, es decir, los supuestos normativos en que se encuadra la conducta del gobernado para que esté obligado al pago, que serán señalados con toda exactitud, precisándose los incisos, subincisos, fracciones y preceptos aplicables, y b).- los cuerpos legales, y preceptos que otorgan competencia o facultades a las autoridades para emitir el acto en agravio del gobernado.» 7

Lo relatado es propio.

En tal sentido, por motivación debe entenderse la expresión pormenorizada de las circunstancias, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión de la resolución y a través de las cuales se explique al justiciable la actuación de la autoridad, de modo que, además de justificar dicha decisión autoritaria, le permitan su defensa para el caso de que resulte irregular.

Entonces, cuando hay violación a la garantía de motivación, ésta podrá ocurrir de dos maneras:

1. Formal, cuando existe omisión total e incongruencia del argumento explicativo, así como ante su notoria insuficiencia, ocasionando con ello que el destinatario no pueda conocer la esencia de las razones en que tuvo apoyo la emisión del acto

7 Octava Época, Registro: 164618, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 64, Abril de 1993, Tesis: VI.2o. /J.248, Página: 43. 13

autoritario, y por consiguiente, imposibilitando a éste cuestionar dicha decisión y defenderse adecuadamente; y

2. Material, cuando la explicación o razones dadas son incorrectas o indebidas, pero dan noticia de las razones de manera tal, que se pueda cuestionar el mérito de lo decidido.

Al efecto, resulta ilustrativa la tesis que al rubro reza: «MOTIVACIÓN. FORMAS EN QUE PUEDE PRESENTARSE LA VIOLACIÓN A ESA GARANTÍA EN FUNCIÓN DE LAS POSIBILIDADES DE DEFENSA DEL AFECTADO.»8

Por tanto, la transgresión a la garantía de la correcta motivación puede configurarse, entre otras, por una indebida motivación, la cual implica que las razones de la decisión administrativa no tienen relación con la apreciación o valoración de los hechos que tuvo en cuenta la autoridad, o el precepto en el que se subsumen es inadecuado, no aplicable o se interpreta incorrectamente, es decir, no hay justificación de la actuación de la autoridad que sea acorde con los hechos apreciados; así como por una incongruente motivación, la cual se configura cuando los argumentos justificatorios de la autoridad no coinciden o no se relacionan con la decisión expresada, impidiendo identificar la ratio decidenci9 del acto autoritario.

Tal criterio se advierte de las siguientes tesis jurisprudenciales:

«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. EL ASPECTO FORMAL DE LA GARANTÍA Y SU FINALIDAD SE TRADUCEN EN EXPLICAR,

8 Novena Época Registro: 174228 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Septiembre de 2006 Materia(s): Común Tesis: I.4o.A.71 K Página: 1498 9 Locución latina que significa a literalidad «razón para decidir». 14

JUSTIFICAR, POSIBILITAR LA DEFENSA Y COMUNICAR LA DECISIÓN. El contenido formal de la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 constitucional relativa a la fundamentación y motivación tiene como propósito primordial y ratio que el justiciable conozca el «para qué» de la conducta de la autoridad, lo que se traduce en darle a conocer en detalle y de manera completa la esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron el acto de voluntad, de manera que sea evidente y muy claro para el afectado poder cuestionar y controvertir el mérito de la decisión, permitiéndole una real y auténtica defensa. Por tanto, no basta que el acto de autoridad apenas observe una motivación pro forma pero de una manera incongruente, insuficiente o imprecisa, que impida la finalidad del conocimiento, comprobación y defensa pertinente, ni es válido exigirle una amplitud o abundancia superflua, pues es suficiente la expresión de lo estrictamente necesario para explicar, justificar y posibilitar la defensa, así como para comunicar la decisión a efecto de que se considere debidamente fundado y motivado, exponiendo los hechos relevantes para decidir, citando la norma habilitante y un argumento mínimo pero suficiente para acreditar el razonamiento del que se deduzca la relación de pertenencia lógica de los hechos al derecho invocado, que es la subsunción.»10

Énfasis añadido.

Luego, tratándose de la petición elevada a una autoridad por un particular, la respuesta no deberá ser evasiva, ambigua, ni pretender confundirle, sino que habrá de otorgarse en forma congruente, completa, clara, rápida y exponiendo los motivos y fundamentos que sustenten su decisión, ello en respeto a lo dispuesto por los ordinales 8, 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

De esa forma, si la autoridad considera que la pretensión es infundada, así deberá expresarlo, sustentando -de manera clara- por qué estima

10 Novena Época; Registro: 175082; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXIII, Mayo de 2006; Materia(s): Común; Tesis: I.4o.A. J/43; Página: 1531. 15

improcedente dicha petición, garantizando que el peticionario pueda tener pleno conocimiento de los motivos decisorios para estar en posibilidad, real y autentica, de impugnar y controvertir tal actuación.

En la especie, mediante escrito presentado ante el Instituto de Movilidad del Estado el día 23 veintitrés de mayo de 2018 dos mil dieciocho, ***** peticionó al entonces Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, de manera medular, lo siguiente:

«En mi calidad de concesionario del servicio público de transporte de alquiler sin ruta fija, del municipio de Salamanca, Guanajuato, comparezco ante usted a fin de solicitarle tenga a bien girar las instrucciones a quien corresponda, para el efecto de que me sea reconocida mi calidad de concesionario de dicho servicio público y me sean brindados los requisitos o elementos correspondientes para llevar a cabo la prestación del servicio aludido, pues para ello, cuento con la resolución positiva correspondiente, emitida por el otrora secretario de gobierno el, Lic. Felipe Arturo Camarena García, en fecha 31 de Enero de 1994 donde se señala que puedo prestar el Servicio Público de Alquiler en la Ciudad de Salamanca, Guanajuato., Siendo de aquí precisamente de donde surge y se constituye mi derecho y reconocimiento como concesionario del servicio público de alquiler sin ruta fija.(sic)

[…]

Por lo anteriormente expuesto y fundado; a usted Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, respetuosamente pido:

PRIMERO.- Tenga a bien girar las instrucciones a quien corresponda, para el efecto de que se realicen los trámites conducentes a que me sea reconocida mi calidad de concesionario de dicho servicio público y me sea asignado el número económico progresivo que en la actualidad corresponda.

SEGUNDO.- Tenga a bien girar las instrucciones a quien corresponda a efecto de que me sean brindados los requisitos o elementos correspondientes para llevar a cabo la prestación del servicio aludido, entre los que se encuentran el alta y orden 16

de plaqueo del vehículo de mi propiedad que presentaré ante esa dependencia a su digno cargo.»

Para acreditar el derecho solicitado en tal petición, el accionante exhibe como anexo a su demanda copia certificada de resolución definitiva emitida el 31 treinta y uno de enero de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, por el Secretario de Gobierno del Estado y recaída al expediente número *****, relativa al Programa de Regularización Progresiva de los Prestadores Irregulares del Servicio Público de Transporte de alquiler sin ruta fija en el municipio de Salamanca, Guanajuato, establecido a través del Decreto Gubernativo número 53 y Acuerdo Gubernativo número 48, publicados en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, en fecha 03 tres de septiembre de 1993 mil novecientos noventa y tres.

Toda vez que la referida documental consta en copia certificada -según se advierte de autos-, ésta hace fe de la existencia de su original, y al tener la calidad de documento público dada la firma, sellos y signos exteriores apreciables en la misma, se le otorga pleno valor probatorio, de conformidad con los artículos 78, 117, 121 y 123 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, y por tanto, genera convicción respecto de su existencia y contenido, máxime que la autoridad demandada no objeto, ni controvirtió legalmente su alcance y contenido.

En respuesta a la petición planteada, la autoridad demandada hace del conocimiento del impetrante -mediante el oficio impugnado-, lo siguiente:

«Con relación a su escrito sin fecha, recibido en la oficialía de partes este Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato el 23 de mayo de 2018,… 17

Al respecto me permito manifestar a usted:

Que derivado de la revisión a los archivos físicos y magnéticos que se encuentran bajo resguardo del Registro Estatal de Concesiones y Permisos del Transporte adscrito a esta Dirección General a mi cargo, no se encontró dato, expediente o antecedente alguno, del que se desprenda algún acto de concesionamiento a su nombre para poder explotar el servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija (taxi) en el municipio de Salamanca, Guanajuato, razón por la cual resulta improcedente acordar de conformidad su petición.

Lo anteriormente expuesto tiene su fundamento en los artículos 8, 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 2 y 80 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato; 2 fracción V, 3, 7 fracción III, 15 fracción VI, 17 fracción III, 59, 121 fracción I, 139 y 140 fracción III de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, 3 fracción V, inciso a) y 95 del Reglamento Interior de la Secretaria de Gobierno; 1 y 5 del Reglamento Interior del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato.»

Del análisis realizado al oficio impugnado, se advierte que la autoridad demandada resuelve la improcedencia de la petición de la actora en razón de que no fue encontrado antecedente del que se desprenda concesión alguna a favor del interesado para explotar el servicio público de transporte de personas, advertido de la revisión a los archivos físicos y magnéticos del Registro Estatal de Concesiones y Permisos del Transporte adscrito a esa Dirección General.

Lo anterior, queda corroborado con el informe de autoridad ofertado por el accionante, en el cual la encausada refiere la presentación de la solicitud, que se dio respuesta mediante el comunicado ***** -hoy acto impugnando-, y además reitera que no se encontró expediente ni registro a nombre de la actora, medio de convicción con valor probatorio pleno de conformidad con lo dispuesto por el ordinal 117 y 18

122 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

Sin embargo, se puntualiza que es obligación de la autoridad encausada el mantener actualizados los registros de concesiones, de forma tal que la falta de localización de la concesión que nos ocupa en el Registro Estatal de Concesiones y Permisos del Transporte, no es una causa imputable al demandante, pues la responsabilidad recae en la propia autoridad obligada a cumplir con lo mandatado por la ley, y por ende, no es legal que la falta de datos, expediente, registro o antecedente de algún acto de concesionamiento le sea atribuido a la hoy parte actora.

Igualmente, lo anterior tiene sustento en lo previsto por el numeral 17, fracción IX de la abrogada Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Guanajuato -vigente al momento en que se emitió la resolución positiva-, que a la letra dice:

«Artículo 17. Son facultades y obligaciones del director general de transporte:…

IX. Cuidar que se encuentren permanentemente actualizados todos los registros, archivos y controles de la dependencia a su cargo, a fin de que se expidan oportunamente las placas, documentos y demás dispositivos correspondientes a vehículos y conductores.»

No obstante lo anterior, al momento de efectuar la solicitud -23 veintitrés de mayo de 2018 dos mil dieciocho- dicha obligación referente al cuidado de la revisión, registro y control administrativo de los expedientes correspondientes a las concesiones y permisos del servicio público y especial de transporte, correspondía al entonces Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, en términos de lo dispuesto en el artículo 27, fracciones X y XII de la 19

Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios vigente al momento de la emisión del oficio controvertido11, que establecía lo siguiente:

«Artículo 27. Son facultades del Director General:…

X. Efectuar la revisión y control administrativo de los expedientes de las concesiones y permisos del servicio público y especial de transporte…

XII. Establecer y administrar los registros y sistemas de información y de control del servicio público y especial de transporte…»

Lo anterior resulta relevante, máxime que la actora acredita en la presente instancia tener constituido a su favor la calidad de concesionario para prestar el servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija «taxi» en el municipio de Salamanca, Guanajuato, en virtud de la resolución definitiva emitida el 31 treinta y uno de enero de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, por el Secretario de Gobierno del Estado y recaída al expediente número *****.

Ilustrativo de lo anterior, en lo conducente, resulta la siguiente tesis:

«ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES A LOS PARTICULARES. SI EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO LOS EXHIBE EL ACTOR, EL TRIBUNAL DE LA MATERIA NO PUEDE DESCONOCER SU EFICACIA Y VALOR PROBATORIO PLENO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO). De la interpretación de los artículos 1.10 del Código Administrativo y 229, fracción VIII, del Código de Procedimientos Administrativos, ambos del Estado de México, en relación con la jurisprudencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de

11 Artículo derogado mediante Decreto publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado el 21 veintiuno de septiembre de 2018 dos mil dieciocho. 20

rubro: «ACTOS ADMINISTRATIVOS, ORDEN Y REVOCACIÓN DE. GARANTÍAS DE AUDIENCIA, FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN.» (consultable con el número 3 en la página 6 del Tomo III, Parte SCJN, del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995), se colige que todo acto administrativo se presume legal mientras no se declare su invalidez y, tratándose de los que beneficien a los particulares, serán exigibles desde la fecha de su emisión, a menos que se declare su nulidad en el juicio de lesividad promovido por las propias autoridades fiscales estatales, municipales u organismos auxiliares, según el caso. Esto implica que las autoridades no pueden, a su arbitrio, revocarlos sin ejercer previamente las acciones necesarias en la vía de lesividad especialmente prevista para anularlos siempre que sean contrarios a los intereses públicos, en obvio que algo así implicaría una privación de derechos sin previo juicio. Por tanto, si en el juicio contencioso administrativo, el actor exhibe este tipo de actos, el tribunal de la materia no puede desconocer su eficacia y valor probatorio pleno, por tratarse de documentos públicos, conforme al artículo 57 del referido Código de Procedimientos Administrativos.» 12

Entonces, establecido que el justiciable solicitó que se continuara con los trámites para la entrega del título-concesión correspondiente, y que se le expidiera la orden de alta y plaqueo, era menester que el Director demandado se pronunciara sobre dicha solicitud, considerando para ello las constancias que obran en el expediente número *****, integrado en el Registro Estatal de Concesiones y Permisos de Transporte de la otrora Dirección General de Tránsito y Transporte del Estado de Guanajuato.

Agregando que, el Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato se encontraba constreñido a dar seguimiento a la solicitud de concesión planteada por *****, con motivo del

12 Tesis: II.3o.A.38 A (10a.), Décima Época Registro: 2003461 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Libro XX, Mayo de 2013, Tomo 3 Materia(s): Administrativa, Página: 1697 21

Programa de Regularización Progresiva de los Prestadores Irregulares del Servicio Público de Transporte de Alquiler sin ruta fija, mismo que fue establecido a través del Decreto Gubernativo 53 y Acuerdo Gubernativo número 48; y al no acontecer lo anterior, se denota que el expediente número ***** se encuentra inconcluso.

De esa manera, en transgresión a lo dispuesto por el arábigo 8, fracción X, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, la demandada resulta omisa en procurar las medidas oportunas para remover los obstáculos que impiden, dificultan o retrasan el ejercicio pleno de los derechos del accionante y el debido respeto a sus intereses jurídicos, dejando de disponer de lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación del procedimiento.

Acorde a lo antepuesto, se concluye que la razón asiste a la accionante, al considerar que la respuesta que dio la autoridad demandada mediante el oficio combatido no provee plenamente lo solicitado, ya que en dicho acto no se expusieron las razones del por qué todavía no se ha emitido el título-concesión correspondiente.

De esa manera, queda demostrada la causal contenida en el artículo 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consistente en la incongruente e indebida motivación del oficio impugnado, al evidenciarse que la autoridad demandada apreció incorrectamente los hechos que motivaron su determinación, al obviar el derecho que el justiciable acredita tener constituido como concesionario para prestar el servicio público de transporte de 22

personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija «taxi» en el municipio de Salamanca, Guanajuato.

De ese modo, resulta innecesario el análisis del resto de los conceptos de impugnación aducidos por el accionante. Lo anterior, por analogía, en concordancia con la siguiente jurisprudencia:

«CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Habiendo resultado fundado y suficiente para otorgar el amparo solicitado, uno de los conceptos de violación, resulta innecesario el estudio de los restantes motivos de inconformidad vertidos en la demanda de garantías.»13.

Además, al estar en presencia de un vicio material y tratándose el acto impugnado de una respuesta recaída a la solicitud del accionante, se puntualiza que la nulidad deberá ser para efecto de que se emita una nueva decisión, debiendo prescindir del vicio material detectado y siguiendo los lineamientos del presente fallo, a propósito de que la gestión del promovente no quede insatisfecha y éste tenga certeza respecto a su situación jurídica.

De lo anterior, por analogía, es propicio acudir a la jurisprudencia de rubro siguiente: «SENTENCIAS DE NULIDAD. FORMA EN QUE LAS AUTORIDADES DEBEN CUMPLIRLAS, EN ATENCIÓN AL ORIGEN DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA Y LOS VICIOS DETECTADOS, CONFORME A LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.»14

13 Octava Época, Registro: 394649, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Apéndice de 1995, Tomo VI, Parte TCC, Materia: Común, Tesis: 693, Página: 466. 14 Tesis: XVI.1o.A. J/17 (10a.); Décima Época; Registro: 2008190; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 14, Enero de 2015, Tomo II; Materia(s): Administrativa; Página: 1659 23

En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 300, fracción III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad del oficio *****, dirigido a *****, emitido por el Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, para efecto de que se emita una nueva resolución en la cual prosiga con el trámite instado por el impetrante en los términos de Ley15, a fin de que le sea expedido a su favor el título-concesión correspondiente, previo cumplimiento de los requisitos legales previstos por la legislación de la materia; y una vez realizado lo anterior, proceda al alta y autorización de las placas que le habiliten a prestar el multicitado servicio público.

Lo anterior, considerando que ***** -parte actora- tiene constituida a su favor la resolución definitiva emitida el 31 treinta y uno de enero de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, por el Secretario de Gobierno del Estado, y recaída al expediente número *****.

SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora.

En su demanda, solicita el accionante que le sea reconocida su calidad de concesionario y que sea condenada la autoridad demandada a girar instrucciones a quien corresponda para efecto de que le sean brindados los requisitos y elementos correspondientes para llevar a cabo la prestación del servicio público referido, así como también le sea asignado el número económico progresivo correspondiente, y se

15 Conforme a lo dispuesto por la abrogada Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Guanajuato o bien, a lo establecido en la vigente Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, atendiendo al ordenamiento que resulte «más benéfico» para el particular. 24

tramite o emita la orden de alta y plaqueo del vehículo de su propiedad para prestar el multicitado servicio público en el municipio de Salamanca, Guanajuato.

Al respecto, este Juzgador determina que se encuentran satisfechas tales pretensiones, al tenor de la declaratoria de anulación de la resolución impugnada y conforme a los razonamientos expuestos en el Considerando Quinto de esta sentencia.

No se soslaya que de acuerdo al artículo Tercero Transitorio del Decreto Gubernativo número 3, mediante el cual se establece la Agrupación por Ejes de las Dependencias y Entidades del Poder Ejecutivo del Estado de Guanajuato16, el Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, se entenderá sectorizado a la Secretaría de Gobierno.

Luego, con el propósito de salvaguardar el acceso a la tutela jurisdiccional efectiva y determinar la autoridad que debe cumplimentar este fallo, se precisa que en términos del ordinal 163 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, cuando una norma extingue un órgano administrativo y se encuentra en trámite un procedimiento, en este caso el derivado del expediente *****, será sustanciado y terminado por el órgano administrativo que determine la norma de la que deriva la extinción, o por el titular de la dependencia o entidad de la administración pública del Estado o de sus municipios al que la norma le atribuya ese tipo de facultades; en consecuencia, la Secretaría de Gobierno del Estado de Guanajuato, a través de la unidad

16 Publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, número 218, de fecha 31 de octubre de 2018. 25

administrativa correspondiente deberá cumplimentar la condena que precede.

Finalmente, deberá informar sobre ello, en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en los artículos 319, 321 y 322 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

Con fundamento en los ordinales 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299, 300, fracción III, y 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:

R E S U E L V E

PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.

SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.

TERCERO. Se decreta la Nulidad del oficio número *****, para el efecto precisado en el Considerando Quinto de esta sentencia, por los motivos y fundamentos expuestos en el mismo.

26

En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.

Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.

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Sentencia 803 1a Sala 18

Sentencias

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Guanajuato, Guanajuato, 24 veinticuatro de octubre de 2018 dos mil dieciocho.

A S U N T O

Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 803/1ªSala/18 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.

A N T E C E D E N T E S

PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado en la Secretaría General de Acuerdos de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 28 veintiocho de mayo de 2018 dos mil dieciocho, *****, por su propio derecho, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:

«El oficio número ***** de fecha 24 de mayo de 2018 (Anexo I), mediante el cual la Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato, ahora Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, dio contestación a mi escrito presentado en fecha 23 de mayo de 2018, en el sentido de que: “Derivado de la revisión a los archivos físicos y magnéticos que se encuentran bajo resguardo del Registro Público de Concesiones y Permisos de Transporte, adscrito a esta Dirección General a mi cargo, no se encontró dato expediente o antecedente alguno del cual se desprenda que existe o existió concesión para prestar el servicio público de transporte de personas en la modalidad de Alquiler Sin Ruta Fija (taxi) a su favor…” (Sic)

2

La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad total de la resolución impugnada; 2) El reconocimiento a su derecho como concesionario del servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija (taxi); y 3) La condena a la autoridad demandada para llevar a cabo los trámites necesarios para la elaboración, expedición y entrega del título concesión, la asignación del número económico progresivo que corresponda, la orden de alta y el respectivo plaqueo de un vehículo de su propiedad para la prestación del servicio público antes mencionado.

SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 04 cuatro de junio de 2018 dos mil dieciocho, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma.

Se tuvo por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en su escrito inicial de demanda, así como la presuncional legal y humana en todo lo que le favorezca.

Asimismo, se tuvo a la parte actora por designando abogados autorizados en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como correo electrónico para recibir notificaciones.

En proveído de fecha 12 doce de julio de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo a la autoridad demandada -Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato- por contestando la demanda en tiempo y forma, designando abogados 3

autorizados y señalando correo electrónico para recibir notificaciones, así como por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en su ocurso de contestación. Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.

TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 06 seis de septiembre de 2018 dos mil dieciocho tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que no fueron presentados por ninguna de las partes.

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I, inciso a) y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Se tiene por debidamente acreditada la existencia del oficio número *****, de

1 Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete, mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete, conforme a sus transitorios primero y segundo. 4

fecha 24 veinticuatro de mayo de 2018 dos mil dieciocho, suscrito por el Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, mediante la documental pública en original exhibida por la parte actora (foja 16 del sumario), la cual reviste pleno valor probatorio en términos de lo dispuesto por los artículos 78 y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, considerando que la autoridad demandada reconoció su existencia.

TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público -previo al estudio de fondo del asunto- se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados. Lo anterior, acorde a la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente:

«IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías».2

En este sentido, la autoridad demandada argumentó la falta de interés jurídico del actor para obtener una sentencia favorable a sus pretensiones, por no existir en los archivos de esa Unidad Administrativa ningún documento o constancia que acredite

2 Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87.

5

la existencia de un título concesión emitido a su favor; siendo estos mismos argumentos con los que negó el otorgamiento de la concesión, lo cual constituye el fondo del presente proceso.

Por lo anterior, el interés jurídico que permita a la demandante acceder al reconocimiento de su calidad de concesionario, se traduce en un estudio de fondo de la controversia planteada y por ende, no puede ser materia de estudio como causal de improcedencia.

Sirve de sustento a la determinación anterior, el siguiente criterio jurisprudencial P./J.135/2001 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se cita a continuación:

«IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO DEL ASUNTO, DEBERÁ DESESTIMARSE. Las causales de improcedencia del juicio de garantías deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si se hace valer una en la que se involucre una argumentación íntimamente relacionada con el fondo del negocio, debe desestimarse».3

Aunado a lo precedente, la autoridad hizo valer que la misma causal de improcedencia se actualizaba porque el acto contenido en el oficio impugnado, a su criterio constituye un acto meramente declarativo.

Es decir, argumentó que se trata de un acto que por su naturaleza se limita a evidenciar una situación jurídica determinada que no afecta derechos o situaciones jurídicas existentes, por lo que ante su

3 Publicado en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Tomo XV, Enero de 2002, Núm. de Registro: 187973, consultable a página 5. 6

presencia no se puede hablar de afectación, restricción o menoscabo de los intereses jurídicos de los gobernados.

Con relación al argumento antes descrito, es de concluirse que la autoridad incurre en una indebida apreciación de los hechos.

Ello se debe a que en el acto administrativo que se controvierte, la autoridad demandada respondió a la petición del ahora actor indicando expresamente lo siguiente: «resulta improcedente acordar de conformidad su petición», lo que denota la decisión negativa de la encausada para acceder a lo planteado por el impetrante, siendo que ello evidentemente implica no un acto declarativo, sino una negativa real y lesiva a su pretensión. Finalmente, la autoridad manifestó que el proceso es improcedente porque la petición del particular no recae dentro de su competencia, sino en la del Secretario de Gobierno del Estado de Guanajuato.

En ese contexto, no puede pasar desapercibido que el Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, es quien se pronunció sobre la petición del actor y que dicha respuesta es el acto que se impugna en la presente causa administrativa, de tal suerte que la determinación de su legalidad implica un estudio de fondo que resulta indispensable para poder decidir sobre la pretensión del impetrante en cuanto a que se le reconozca el derecho a que se le expida el título relativo a la concesión cuya titularidad afirma detentar, así como la asignación del número económico progresivo que corresponda, la orden de alta y el respectivo plaqueo de un vehículo de su propiedad para la prestación del servicio público correspondiente. 7

En virtud de lo anterior, al no advertirse causal de improcedencia o sobreseimiento alguna que impida el análisis de fondo de la presente causa administrativa, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del proceso administrativo, ya que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por la autoridad encausada tendientes a controvertir su eficacia.

Ello, toda vez que los principios de congruencia y exhaustividad en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia por contradicción de tesis sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».4

QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. Este resolutor procede a realizar el estudio correspondiente de los

4 Tesis número 2a./J.58/2010, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Núm. de Registro: 164618, Tomo XXXI, Mayo de 2010, consultable a Página 830.

8

conceptos de impugnación en un orden diverso de exposición, al no existir obligación de seguir el orden propuesto por la parte actora.

Lo anterior, en virtud del siguiente criterio jurisprudencial emitido por el Segundo Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Cuarta Región, que se cita a continuación:

«CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO. El artículo 76 de la Ley de Amparo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 2 de abril de 2013, en vigor al día siguiente, previene que el órgano jurisdiccional que conozca del amparo podrá examinar en su conjunto los conceptos de violación o los agravios, así como los demás razonamientos de las partes, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, empero, no impone la obligación a dicho órgano de seguir el orden propuesto por el quejoso o recurrente, sino que la única condición que establece el referido precepto es que no se cambien los hechos de la demanda. Por tanto, el estudio correspondiente puede hacerse de manera individual, conjunta o por grupos, en el propio orden de su exposición o en uno diverso.»5

En su escrito de demanda, el actor aduce en el concepto de impugnación «TERCERO», medularmente, la incongruente e indebida motivación del acto impugnado, arguyendo que la autoridad demandada no atendió adecuadamente su petición, ni le explicó concretamente los fundamentos y motivos por los cuales negó lo solicitado.

5 Tesis (IV Región)2o. J/5 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación correspondiente a la Décima Época, Libro 29, Abril de 2016, Tomo III, Núm. de Registro: 2011406, consultable a Página 2018. 9

Por su parte, el Director General de Movilidad del Estado de Guanajuato, expresa en su ocurso de contestación que devienen infundados los argumentos expuestos por la parte actora, ya que el acto impugnado se encuentra debidamente fundado y motivado, al encontrarse expuestos en este los fundamentos y razones por las cuales se resolvió la negativa a la petición del actor.

A continuación, de conformidad con el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es necesario delimitar el objeto del presente proceso. En tal sentido, la «litis» en la presente causa consiste en determinar si el oficio ***** se encuentra congruente y debidamente motivado por la autoridad demandada.

Ahora bien, una vez realizado el análisis al contenido del acto impugnado y de las constancias que integran los autos, quien resuelve concluye que resulta fundado el concepto de impugnación en estudio, al advertir que el oficio controvertido resulta incongruente a la petición del actor e indebidamente motivado.

Por lo tanto, este juzgador determina procedente declarar la nulidad del oficio *****, con base en las siguientes consideraciones:

El artículo 16, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece como imperativo a toda autoridad, en su respectivo ámbito de competencia, la obligación de fundar y motivar la causa legal de sus actos, ello en respeto a las garantías constitucionales de 10

seguridad y certeza jurídica consagradas en favor de los gobernados.

Además, el artículo 137, fracciones VI y IX, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, estipula como elementos de validez del acto administrativo, el encontrarse «debidamente motivado» y que este sea expedido «de manera congruente» con lo solicitado, resolviendo expresamente todos los puntos propuestos por el interesado o previstos por las disposiciones jurídicas.

Luego, para considerar un acto administrativo por correctamente fundado y motivado, es necesario que éste cumpla con los siguientes elementos: a) Preceptos legales aplicables; b) Relato pormenorizado de los hechos, incluyendo elementos temporales, espaciales y de modo; y c) Argumentación lógica jurídica que explique con claridad la razón por la cual los preceptos de ley tienen aplicación al caso concreto, es decir, la subsunción racional del caso fáctico a la hipótesis normativa.

Al efecto, resulta oportuno hacer cita de la siguiente jurisprudencia:

«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.- De acuerdo con el artículo 16 constitucional, todo acto de autoridad debe estar suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y por lo segundo, que también deben señalarse con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, siendo necesario además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas 11

aplicables, es decir, que en el caso concreto se configure la hipótesis normativa. Esto es, que cuando el precepto en comento previene que nadie puede ser molestado en su persona, propiedades o derechos sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento, está exigiendo a todas las autoridades que apeguen sus actos a la ley, expresando de que ley se trata y los preceptos de ella que sirvan de apoyo al mandamiento relativo. En materia administrativa, específicamente, para poder considerar un acto autoritario como correctamente fundado, es necesario que en él se citen: a).- los cuerpos legales y preceptos que se están aplicando al caso concreto, es decir, los supuestos normativos en que se encuadra la conducta del gobernado para que esté obligado al pago, que serán señalados con toda exactitud, precisándose los incisos, subincisos, fracciones y preceptos aplicables, y b).- los cuerpos legales, y preceptos que otorgan competencia o facultades a las autoridades para emitir el acto en agravio del gobernado.» 6

Lo resaltado es propio.

En tal sentido, por motivación debe entenderse la expresión pormenorizada de las circunstancias, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión de la resolución y a través de las cuales se explique al justiciable la actuación de la autoridad, de modo que, además de justificar dicha decisión autoritaria, le permitan su defensa para el caso de que resulte irregular.

Entonces, cuando hay violación a la garantía de motivación, ésta podrá ocurrir de dos maneras:

1) Formal, cuando existe omisión total e incongruencia del argumento explicativo, así como ante su notoria insuficiencia, ocasionando con ello que el destinatario no pueda conocer la esencia de las razones en que tuvo apoyo la emisión del acto

6 Octava Época, Registro: 164618, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 64, Abril de 1993, Tesis: VI.2o. /J.248, Página: 43. 12

autoritario, y por consiguiente, imposibilitando a éste cuestionar dicha decisión y defenderse adecuadamente; y

2) Material, cuando la explicación o razones dadas son incorrectas o indebidas, pero dan noticia de las razones de manera tal, que se pueda cuestionar el mérito de lo decidido.

Al efecto, resulta ilustrativa la tesis que al rubro reza: «MOTIVACIÓN. FORMAS EN QUE PUEDE PRESENTARSE LA VIOLACIÓN A ESA GARANTÍA EN FUNCIÓN DE LAS POSIBILIDADES DE DEFENSA DEL AFECTADO.»7

Por tanto, la transgresión a la garantía de la correcta motivación puede configurarse, entre otras, por una indebida motivación, la cual implica que las razones de la decisión administrativa no tienen relación con la apreciación o valoración de los hechos que tuvo en cuenta la autoridad, o el precepto en el que se subsumen es inadecuado, no aplicable o se interpreta incorrectamente, es decir, no hay justificación de la actuación de la autoridad que sea acorde con los hechos apreciados; así como por una incongruente motivación, la cual se configura cuando los argumentos justificatorios de la autoridad no coinciden o no se relacionan con la decisión expresada, impidiendo identificar la «ratio decidenci»8 del acto autoritario.

Tal criterio se advierte de la siguiente tesis jurisprudencial:

7 Novena Época Registro: 174228 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Septiembre de 2006 Materia(s): Común Tesis: I.4o.A.71 K Página: 1498 8 Locución latina que significa a literalidad «razón para decidir». 13

«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. EL ASPECTO FORMAL DE LA GARANTÍA Y SU FINALIDAD SE TRADUCEN EN EXPLICAR, JUSTIFICAR, POSIBILITAR LA DEFENSA Y COMUNICAR LA DECISIÓN. El contenido formal de la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 constitucional relativa a la fundamentación y motivación tiene como propósito primordial y ratio que el justiciable conozca el «para qué» de la conducta de la autoridad, lo que se traduce en darle a conocer en detalle y de manera completa la esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron el acto de voluntad, de manera que sea evidente y muy claro para el afectado poder cuestionar y controvertir el mérito de la decisión, permitiéndole una real y auténtica defensa. Por tanto, no basta que el acto de autoridad apenas observe una motivación pro forma pero de una manera incongruente, insuficiente o imprecisa, que impida la finalidad del conocimiento, comprobación y defensa pertinente, ni es válido exigirle una amplitud o abundancia superflua, pues es suficiente la expresión de lo estrictamente necesario para explicar, justificar y posibilitar la defensa, así como para comunicar la decisión a efecto de que se considere debidamente fundado y motivado, exponiendo los hechos relevantes para decidir, citando la norma habilitante y un argumento mínimo pero suficiente para acreditar el razonamiento del que se deduzca la relación de pertenencia lógica de los hechos al derecho invocado, que es la subsunción.»9

Énfasis añadido

Luego, tratándose de la petición elevada a una autoridad por un particular, la respuesta no deberá ser evasiva, ambigua, ni pretender confundirle, sino que habrá de otorgarse en forma congruente, completa, clara, expedita y exponiendo los motivos y fundamentos que sustenten su decisión, ello en respeto a lo dispuesto por los ordinales 8, 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

9 Novena Época; Registro: 175082; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXIII, Mayo de 2006; Materia(s): Común; Tesis: I.4o.A. J/43; Página: 1531. 14

De esa forma, si la autoridad considera que la pretensión es infundada, así deberá expresarlo, sustentando -de manera clara- por qué estima improcedente dicha petición, garantizando que el peticionario pueda tener pleno conocimiento de los motivos decisorios para estar en posibilidad, real y autentica, de impugnar y controvertir tal actuación.

En la especie, mediante escrito presentado ante el Instituto de Movilidad del Estado el día 23 veintitrés de mayo de 2018 dos mil dieciocho, ***** peticionó al Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, de manera medular, lo siguiente:

[…]

«En mi calidad de concesionario del servicio público de transporte de alquiler sin ruta fija, del municipio de Salamanca, Guanajuato, comparezco ante usted a fin de solicitarle tenga a bien girar las instrucciones a quien corresponda, para el efecto de que me sea reconocida mi calidad de concesionario de dicho servicio público y me sean brindados los requisitos o elementos correspondientes para llevar a cabo la prestación del servicio aludido, pues para ello, cuento con la resolución positiva correspondiente, emitida por el otrora secretario de gobierno el, Lic. *****, en fecha 31 de Enero de 1994 donde se señala que puedo prestar el Servicio Público de Alquiler en la Ciudad de Salamanca, Guanajuato., Siendo de aquí precisamente de donde surge y se constituye mi derecho y reconocimiento como concesionario del servicio público de alquiler sin ruta fija.

[…] Por lo anteriormente expuesto y fundado; a usted Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, respetuosamente pido:

PRIMERO.- Tenga a bien girar las instrucciones a quien corresponda, para el efecto de que se realicen los trámites conducentes a que me sea reconocida mi calidad de concesionario de dicho servicio público y me sea asignado el número económico progresivo que en la actualidad corresponda. 15

SEGUNDO.- Tenga a bien girar las instrucciones a quien corresponda a efecto de que me sean brindados los requisitos o elementos correspondientes para llevar a cabo la prestación del servicio aludido, entre los que se encuentran el alta y orden de plaqueo del vehículo de mi propiedad que presentaré ante esa dependencia a su digno cargo.»

Para acreditar el derecho solicitado en tal petición, el accionante exhibe como anexo a su demanda, copia certificada de la resolución definitiva emitida el 31 treinta y uno de enero de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, por el Secretario de Gobierno del Estado y recaída al expediente número *****, relativa al Programa de Regularización Progresiva de los Prestadores Irregulares del Servicio Público de Transporte de Alquiler sin Ruta Fija en el Municipio de Salamanca, Guanajuato, establecido a través del Decreto Gubernativo número 53 y Acuerdo Gubernativo número 48, publicados en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, en fecha 03 tres de septiembre de 1993 mil novecientos noventa y tres.

Toda vez que la referida documental consta en copia certificada -según se advierte de autos-, ésta hace fe de la existencia de su original, y al tener la calidad de documento público dada la firma, sellos y signos exteriores apreciables en la misma, se le otorga pleno valor probatorio, de conformidad con los artículos 78, 117, 121 y 123 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, y por tanto, genera convicción respecto de su existencia y contenido, máxime que la autoridad demandada no objetó, ni controvirtió legalmente su alcance y contenido.

16

En respuesta a la petición planteada, la autoridad demandada hace del conocimiento del impetrante -mediante el oficio impugnado-, lo siguiente:

«Con relación a su escrito sin fecha, recibido en la oficialía de partes este Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, el 23 de mayo de 2018, […]

Al respecto me permito manifestar a usted:

Que derivado de la revisión a los archivos físicos y magnéticos que se encuentran bajo resguardo del Registro Estatal de Concesiones y Permisos del Transporte adscrito a esta Dirección General a mi cargo, no se encontró dato, expediente o antecedente alguno, del que se desprenda algún acto de concesionamiento a su nombre para poder explotar el servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija (taxi) en el municipio de Salamanca, Guanajuato, razón por la cual resulta improcedente acordar de conformidad su petición.

Lo anteriormente expuesto tiene su fundamento en los artículos 8, 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 2 y 80 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato; 2 fracción V, 3, 7 fracción III, 15 fracción VI, 17 fracción III, 59, 121 fracción I, 139 y 140 fracción III de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, 3 fracción V, inciso a) y 95 del Reglamento Interior de la Secretaria de Gobierno; 1 y 5 del Reglamento Interior del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato.»

Del análisis realizado al oficio impugnado, se advierte que la autoridad demandada resuelve la improcedencia de la petición del actor en razón de que no fue encontrado antecedente del que se desprenda concesión alguna a favor del impetrante para explotar el servicio público de transporte de personas, derivado de la revisión a los archivos físicos y magnéticos del Registro Estatal de Concesiones y Permisos del Transporte adscrito a esa Dirección General.

17

Lo anterior, queda corroborado con el informe de autoridad ofertado por la accionante, en el cual la encausada reitera que no existe expediente, ni registro a nombre de la actora; ello de conformidad con lo dispuesto por los ordinales 117 y 122 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

Sin embargo, se puntualiza que es obligación de la autoridad encausada el mantener actualizados los registros de concesiones, de forma tal que la falta de localización de la concesión que nos ocupa en el Registro Estatal de Concesiones y Permisos del Transporte, no es una causa imputable al impetrante, pues la responsabilidad recae en la propia autoridad obligada a cumplir con lo mandatado por la ley, y por ende, no es legal que la falta de datos, expediente o antecedente de algún acto de concesionamiento se le impute al hoy actor.

Igualmente lo anterior tiene sustento en lo previsto por el numeral 17, fracción IX, de la abrogada Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Guanajuato -vigente al momento en que se emitió la resolución positiva-, que a la letra dice:

«Artículo 17. Son facultades y obligaciones del director general de transporte:

IX. Cuidar que se encuentren permanentemente actualizados todos los registros, archivos y controles de la dependencia a su cargo, a fin de que se expidan oportunamente las placas, documentos y demás dispositivos correspondientes a vehículos y conductores.»

No obstante lo anterior, actualmente dicha obligación referente al cuidado de la revisión, registro y control administrativo de los expedientes correspondientes a las concesiones y permisos del 18

servicio público y especial de transporte, sigue correspondiendo al ahora Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, en términos de lo dispuesto en el artículo 27, fracciones X y XII, de la actual Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, que establece lo siguiente:

«Artículo 27. Son facultades del Director General:

X. Efectuar la revisión y control administrativo de los expedientes de las concesiones y permisos del servicio público y especial de transporte.

XII. Establecer y administrar los registros y sistemas de información y de control del servicio público y especial de transporte.»

Lo anterior resulta relevante, máxime que el actor acredita en la presente instancia tener constituido a su favor la calidad de concesionario para prestar el servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija «taxi» en el Municipio de Salamanca, Guanajuato, en virtud de la resolución definitiva emitida el 31 treinta y uno de enero de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, por el Secretario de Gobierno del Estado y recaída al expediente número *****.

Ilustrativo de lo anterior, en lo conducente, resulta la siguiente tesis: «ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES A LOS PARTICULARES. SI EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO LOS EXHIBE EL ACTOR, EL TRIBUNAL DE LA MATERIA NO PUEDE DESCONOCER SU EFICACIA Y VALOR PROBATORIO PLENO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO). De la interpretación de los artículos 1.10 del Código Administrativo y 229, fracción VIII, del Código de Procedimientos Administrativos, ambos del Estado de México, en relación con la jurisprudencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: «ACTOS ADMINISTRATIVOS, ORDEN Y REVOCACIÓN DE. 19

GARANTÍAS DE AUDIENCIA, FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN.» (consultable con el número 3 en la página 6 del Tomo III, Parte SCJN, del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995), se colige que todo acto administrativo se presume legal mientras no se declare su invalidez y, tratándose de los que beneficien a los particulares, serán exigibles desde la fecha de su emisión, a menos que se declare su nulidad en el juicio de lesividad promovido por las propias autoridades fiscales estatales, municipales u organismos auxiliares, según el caso. Esto implica que las autoridades no pueden, a su arbitrio, revocarlos sin ejercer previamente las acciones necesarias en la vía de lesividad especialmente prevista para anularlos siempre que sean contrarios a los intereses públicos, en obvio que algo así implicaría una privación de derechos sin previo juicio. Por tanto, si en el juicio contencioso administrativo, el actor exhibe este tipo de actos, el tribunal de la materia no puede desconocer su eficacia y valor probatorio pleno, por tratarse de documentos públicos, conforme al artículo 57 del referido Código de Procedimientos Administrativos.» 10

Énfasis añadido

Entonces, dado que el justiciable solicitó que se continuara con los trámites para la entrega del título-concesión correspondiente, y que se le expidiera la orden de alta y plaqueo, era menester que el Director demandado se pronunciara sobre dicha solicitud, considerando para ello las constancias que obran en el expediente número *****, integrado en el Registro Público de Concesiones y Permisos de Transporte de la Dirección General de Tránsito y Transporte del Estado de Guanajuato.

Agregando que, el Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, se encontraba constreñido a dar seguimiento a la solicitud de concesión planteada por *****, con motivo del Programa de Regularización Progresiva de los Prestadores

10 Décima Época Registro: 2003461 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Libro XX, Mayo de 2013, Tomo 3 Materia(s): Administrativa Tesis: II.3o.A.38 A (10a.) Página: 1697 20

Irregulares del Servicio Público de Transporte de Alquiler sin ruta fija, mismo que fue establecido a través del Decreto Gubernativo número 53 y Acuerdo Gubernativo número 48; y al no acontecer lo anterior, se denota que el expediente número ***** se encuentra inconcluso.

De ese modo, en transgresión a lo dispuesto por el numeral 8, fracción X, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, la demandada resulta omisa en procurar las medidas oportunas para remover los obstáculos que impiden, dificultan o retrasan el ejercicio pleno de los derechos de la accionante y el respeto a sus intereses jurídicos, dejando de disponer de lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación del procedimiento.

No se omite puntualizar, que conforme a lo prevenido por el ordinal 8, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es obligación de las autoridades abstenerse de requerir documentos o solicitar información que no sean exigibles por las normas aplicables al procedimiento o que ya se encuentren en el expediente que se está tramitando; dicha obligación se colige como un derecho del particular, incluso así reconocido en el numeral 30 de la Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano en Relación con la Administración Pública, como parte del derecho fundamental a la buena administración, siendo este último un instrumento internacional referente adoptado por la XXIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, en la 21

Ciudad de Panamá, Panamá, el 19 diecinueve de octubre de 2013 dos mil trece11.

Agotado lo anterior, se concluye que le asiste la razón al accionante, al considerar que la respuesta que dio la autoridad demandada mediante el oficio combatido no provee plenamente lo solicitado, ya que en dicho acto no se expusieron las razones del por qué todavía no se ha emitido el título-concesión correspondiente.

De esa manera, queda demostrada la causal contenida en el artículo 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consistente en la incongruente e indebida motivación del oficio impugnado, al evidenciarse que la autoridad demandada apreció incorrectamente los hechos que motivaron su determinación, al no considerar el derecho que el justiciable acredita tener constituido como concesionario para prestar el servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija «taxi» en el Municipio de Salamanca, Guanajuato.

De ese modo, resulta innecesario el análisis del resto de los conceptos de impugnación aducidos por el accionante. Lo anterior, por analogía, en concordancia con la siguiente jurisprudencia:

«CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Habiendo resultado fundado y suficiente para otorgar el amparo solicitado, uno de

11 Instrumento internacional referente o clarificatorio disponible en: http://old.clad.org 22

los conceptos de violación, resulta innecesario el estudio de los restantes motivos de inconformidad vertidos en la demanda de garantías.»12

Además, al estar en presencia de un vicio material y tratándose el acto impugnado de una respuesta recaída a la solicitud del accionante, se puntualiza que la nulidad deberá ser para efecto de que la autoridad demandada emita una nueva decisión, debiendo prescindir del vicio material detectado y siguiendo los lineamientos del presente fallo, a propósito de que la gestión del accionante no quede insatisfecha y éste tenga certeza respecto a su situación jurídica.

De lo anterior, por analogía, es propicio acudir a la jurisprudencia de rubro siguiente: «SENTENCIAS DE NULIDAD. FORMA EN QUE LAS AUTORIDADES DEBEN CUMPLIRLAS, EN ATENCIÓN AL ORIGEN DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA Y LOS VICIOS DETECTADOS, CONFORME A LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.»13

En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 300, fracción III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad del oficio *****, dirigido a *****, emitido el 24 veinticuatro de mayo de 2018 dos mil dieciocho, por el Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, para efecto de que emita una nueva resolución en la cual prosiga con el

12 Octava Época, Registro: 394649, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Apéndice de 1995, Tomo VI, Parte TCC, Materia: Común, Tesis: 693, Página: 466. 13 Décima Época; Registro: 2008190; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 14, Enero de 2015, Tomo II; Materia(s): Administrativa; Tesis: XVI.1o.A. J/17 (10a.); Página: 1659 23

trámite instado por el impetrante en los términos de Ley14, a fin de que le sea expedido a su favor el título-concesión correspondiente, previo cumplimiento de los requisitos legales previstos por la legislación de la materia; y una vez realizado lo anterior, proceda al alta y autorización de las placas que le habiliten a prestar el multicitado servicio público.

Lo anterior, considerando que ***** -parte actora- tiene constituida a su favor la resolución definitiva emitida el 31 treinta y uno de enero de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, por el Secretario de Gobierno del Estado, y recaída al expediente número *****.

SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora.

En su demanda, solicita el accionante que le sea reconocida su calidad de concesionario y que sea condenada la autoridad demandada a girar instrucciones a quien corresponda para efecto de que le sean brindados los requisitos y elementos correspondientes para llevar a cabo la prestación del servicio público referido, así como también le sea asignado el número económico progresivo correspondiente, y se tramite o emita la orden de alta y plaqueo del vehículo de su propiedad para prestar el multicitado servicio público en el Municipio de Salamanca, Guanajuato.

14 Conforme a lo dispuesto por la abrogada Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Guanajuato o bien, a lo establecido en la vigente Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, atendiendo al ordenamiento que resulte «más benéfico» para el particular. 24

Al respecto, este juzgador determina que se encuentran satisfechas tales pretensiones, al tenor de la declaratoria de anulación de la resolución impugnada y conforme a los razonamientos expuestos en el Considerando Quinto de esta sentencia.

Finalmente, el Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, deberá cumplimentar la condena que precede e informar sobre ello, en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquél en que cause ejecutoria la sentencia de mérito, de conformidad con los ordinales 319, 321 y 322 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones III, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:

R E S U E L V E

PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.

SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.

25

TERCERO. Se decreta la Nulidad del oficio número *****, de fecha 24 veinticuatro de mayo de 2018 dos mil dieciocho, para el efecto precisado en el Considerando Quinto de la misma.

CUARTO. Se declara que las pretensiones secundarias quedan satisfechas, ello de conformidad con lo expuesto en el Considerando Sexto de la presente resolución jurisdiccional.

Notifíquese a las partes.

En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.

Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.-

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Sentencia 802 1a Sala 18

Sentencias

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Silao de la Victoria, Guanajuato, 18 dieciocho de febrero de 2019 dos mil diecinueve

A S U N T O

Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 802/1ª Sala/18 promovido por *****, por propio derecho, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.

A N T E C E D E N T E S

PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado en la Secretaría General de Acuerdos de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 28 veintiocho de mayo de 2018 dos mil dieciocho, *****, por propio derecho, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:

«…el oficio número ***** de fecha 24 veinticuatro de mayo de 2018…»

La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad total de la resolución impugnada; 2) El reconocimiento de su derecho como concesionario, y 3) La condena a efecto de que: (i) Se elabore y entregue el respectivo título concesión a su favor; (ii) se le asigne el número económico correspondiente; (iii) se le otorguen placas de circulación, correspondientes a la prestación del servicio público de alquiler sin ruta fija; (iv) se le otorgue el alta del vehículo. 2

SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 3 tres de julio de 2018 dos mil dieciocho, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma.

Se tuvieron por admitidas las pruebas ofrecidas documentales exhibidas así como la prueba de informes de la autoridad y la presuncional legal y humana en lo que se sea favorable, ofrecidas por la demandante; razón por la que se requirió al Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato para que informara si existe antecedente en la dirección a su cargo, de la resolución definitiva de 31 treinta y uno de enero de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, con un vehículo propiedad de *****, para la prestación del servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija (taxi), en el municipio de Salamanca, Guanajuato, el motivo por el cual con base en la resolución definitiva de 31 treinta y uno de enero de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, en el expediente ***** no se ha realizado ni materializado el reconocimiento como concesionario, asignando el número económico progresivo, y expedido el orden de alta y plaque del vehículo propiedad de la actora, a fin de que preste el servicio público mencionado.

Asimismo, se tuvo a la parte actora por designando abogados autorizados para imponerse de autos y señalando domicilio para recibir notificaciones, en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

En proveído de fecha 9 nueve de octubre de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo al *****, Director General del Instituto de Movilidad del 3

Estado de Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma legal; designando abogados autorizados; señalando correo electrónico para recibir notificaciones; por admitidas las probanzas ofrecidas en su contestación y por rindiendo el informe de autoridad que le fue requerido.

Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.

TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 3 tres de diciembre de 2018 dos mil dieciocho, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que no fueron presentados por ninguna de las partes.

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I, inciso a), y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

1Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete, mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete , conforme a sus transitorios primero y segundo. 4

SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Se encuentra debidamente acreditada con el original del oficio número *****2, de fecha 24 veinticuatro de mayo de 2018 dos mil dieciocho, documento público dado que contiene la firma autógrafa del Director General de Movilidad del Estado de Guanajuato, sellos y signos exteriores apreciables en el mismo y, por ello, se le otorga valor probatorio pleno, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 48, fracción II, 78, 117 y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, más aún que no fue objetado por la parte demandada.

TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.

Lo anterior, acorde a la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente:

«IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías».3

En el caso concreto, el Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, en su contestación refiere que se configuran las

2 Consultable en foja 16 dieciséis del expediente. 3 Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87. 5

causales de improcedencia previstas en el artículo 261, fracciones I y VII, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consistentes en:

«Artículo 261. El proceso administrativo es improcedente contra actos o resoluciones: …

I. Que no afecten los intereses jurídicos del actor[…]

VII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición legal.»

Lo anterior, bajo los siguientes argumentos:

«1.… toda vez que claramente de las constancias de autos se advierte que el acto demandado no afecta los intereses jurídicos del actor, lo anterior en virtud de que al revisar los archivos físicos y magnéticos con los que cuenta esta Unidad Administrativa, no existe documento ni constancia alguna de la existencia en esta Unidad Administrativa de la SUPUESTA Resolución Gubernamental Definitiva número ***** de fecha 31 treinta y uno de enero de 1994, que ampare la prestación del servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija (taxi) en el municipio de Salamanca, Guanajuato, y que refiere tener la parte actora; por lo que, no acredita contar con el acto administrativo de concesionamiento otorgado por el Ejecutivo del Estado o, en su caso, con la Resolución Positiva de otorgamiento de Concesión expedida por el Secretario de Gobierno, en los términos previstos por la Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Guanajuato, y su Reglamento de Transporte que la autorice para la realización del servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija (taxi) en el municipio de Salamanca, Guanajuato, y que refiere tener la parte actora …

2.-… el acto en esta vía combatido, por ser una actuación de naturaleza declarativa, no le irroga agravio alguno al promovente de la acción de nulidad, ya que la actuación de esta autoridad se circunscribió a constatar la existencia de una situación jurídica real existente, que en el presente caso resulta ser la inexistencia de acto de concesionamiento alguno en los archivos y registro de esta Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato, situación que impide que esta 6

autoridad estatal ahora demandada se pronuncie a favor de la pretensión del particular, como ocurrió en el acto administrativo confutado.

3.- Finalmente, considero que se actualiza también la fracción VII del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, toda vez que de conformidad a lo señalado en los artículos 13 fracción III, 14 fracción V, 73 y 88 de la Ley de Tránsito y Transporte del Estado, la autoridad facultada para atender la petición del actor resulta ser el Secretario de Gobierno…»

Énfasis de origen.

Atento a lo anterior, respecto a la ausencia de afectación de los intereses de la actora, es de precisarse que los argumentos por los cuales la autoridad demandada negó el otorgamiento de la concesión al impetrante constituye el fondo del presente asunto.

Lo anterior, ya que el interés jurídico que permita a la justiciable acceder al reconocimiento de su calidad de concesionaria, se traduce en un estudio de fondo de la controversia planteada y por ende, no puede ser materia de análisis como causal de improcedencia.

Sirve de sustento a la determinación anterior, el siguiente criterio jurisprudencial del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que por analogía se cita a continuación:

«IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO DEL ASUNTO, DEBERÁ DESESTIMARSE. Las causales de improcedencia del juicio de garantías deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que, si se 7

hace valer una en la que se involucre una argumentación íntimamente relacionada con el fondo del negocio, debe desestimarse».4

Aunado a lo anterior, respecto al señalamiento de que el acto combatido constituye un acto meramente declarativo, es de concluirse que la autoridad incurre en una indebida apreciación de los hechos.

Ello se debe a que en el acto administrativo que se controvierte, la autoridad demandada respondió en el tercer párrafo del oficio combatido a la petición de la accionante indicando expresamente lo siguiente: «resulta improcedente acordar de conformidad su petición», lo que denota la decisión negativa de la encausada para acceder a lo planteado por la impetrante, siendo evidente que dicha decisión no implica un acto declarativo, sino una negativa real y lesiva a su pretensión.

Finalmente, respecto a la indicación de que la petición del particular no recae dentro de su competencia, sino en la del Secretario de Gobierno del Estado de Guanajuato, debe puntualizarse que el Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, es quien se pronunció sobre la petición de la actora y que dicha respuesta es el acto que se impugna en la presente causa administrativa. Más aún que en dicho oficio controvertido, la encausada no refirió su incompetencia sino que por el contrario denegó lo peticionado.

De tal suerte, que la determinación de su legalidad implica un estudio de fondo que resulta indispensable para poder decidir sobre la pretensión de la impetrante en cuanto al reconocimiento del derecho solicitado relativo a la concesión cuya titularidad afirma detentar, para la prestación del servicio público correspondiente.

4 Tesis P./J. 135/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Tomo XV, Enero de 2002, Núm. de Registro: 187973, consultable a Página 5. 8

Hechas las consideraciones anteriores, se desestiman las causales de improcedencia invocadas por la autoridad demandada, y al no advertirse causal de improcedencia o sobreseimiento alguna que impida el análisis de fondo de la presente causa administrativa, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del proceso administrativo, ya que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por la autoridad encausada, tendientes a controvertir su eficacia.

Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».5

QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. Por cuestión de método, se precisa que el estudio de los conceptos de

5 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 9

impugnación se abordará de forma diversa a la que fueron expuestos por la accionante.

Ello, tiene sustento en la tesis de jurisprudencia bajo el rubro:

«CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO. El artículo 79 de la Ley de Amparo previene que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Tribunales Colegiados de Circuito y los Juzgados de Distrito pueden realizar el examen conjunto de los conceptos de violación o agravios, así como los demás razonamientos de las partes, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, empero no impone la obligación al juzgador de garantías de seguir el orden propuesto por el quejoso o recurrente en su escrito de inconformidad, sino que la única condición que establece el referido precepto es que se analicen todos los puntos materia de debate, lo cual puede hacerse de manera individual, conjunta o por grupos, en el propio orden de su exposición o en uno diverso.»6

En su escrito de demanda, la actora aduce medularmente en el concepto de impugnación identificado como «tercero», en relación con lo manifestado en el punto «séptimo» del capítulo de «hechos», que la autoridad incurrió en indebida motivación del acto impugnado, arguyendo que la autoridad demandada no otorgó una contestación coherente a lo solicitado (esto es, asignación de número económico progresivo así como alta y plaqueo del vehículo), en virtud de que la autoridad demandada respondió que en la dirección general a su cargo no se encontró dato, expediente o antecedente del que se desprenda que existe o existió concesión para la prestación del servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija (taxi), a favor de la solicitante, razón por la que la accionante considera que la

6 Novena Época; Registro: 167961; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIX, Febrero de 2009; Materia(s): Común; Tesis: VI.2o.C. J/304; Página: 1677. 10

autoridad encausada no respetó lo ordenado en la resolución definitiva expedida el 31 treinta y uno de enero de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, y la respuesta de la autoridad no fue consistente lo solicitado.

Por su parte, el Director General de Movilidad del Estado de Guanajuato, expresa en su ocurso de contestación que devienen infundados los argumentos expuestos por la parte actora, en virtud de que en el acto impugnado se precisó que el sentido negativo de la respuesta fue precisamente la inexistencia de registro, expediente administrativo o acto emitido por la autoridad competente en la que se hubiera autorizado a la parte actora la activación de la concesión que alude tener, razón por la que se le comunicó la improcedencia de su solicitud.

A continuación, de conformidad con el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es necesario delimitar el objeto del presente proceso. En tal sentido, la «litis» en la presente causa consiste en determinar si el oficio ***** se encuentra congruente y debidamente motivado por la autoridad demandada.

Ahora bien, una vez realizado el análisis al contenido del acto impugnado y de las constancias que integran los autos, quien resuelve concluye que resulta fundado el concepto de impugnación en estudio, al advertir que el oficio controvertido resulta incongruente a la petición de la actora e indebidamente motivado.

Por lo tanto, este Juzgador determina procedente declarar la nulidad del oficio *****, con base en las siguientes consideraciones:

11

El artículo 16, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece como imperativo a toda autoridad, en su respectivo ámbito de competencia, la obligación de fundar y motivar la causa legal de sus actos, ello en respeto a las garantías constitucionales de seguridad y certeza jurídica consagradas en favor de los gobernados.

Además, el artículo 137, fracciones VI y IX, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, estipula como elementos de validez del acto administrativo, el encontrarse «debidamente motivado» y que éste sea expedido «de manera congruente» con lo solicitado, resolviendo expresamente todos los puntos propuestos por el interesado o previstos por las disposiciones jurídicas.

Luego, para considerar un acto administrativo por correctamente fundado y motivado, es necesario que éste cumpla con los siguientes elementos: a) Preceptos legales aplicables; b) Relato pormenorizado de los hechos, incluyendo elementos temporales, espaciales y de modo; y c) Argumentación lógica jurídica que explique con claridad la razón por la cual los preceptos de ley tienen aplicación al caso concreto, es decir, la subsunción racional del caso fáctico a la hipótesis normativa.

Al efecto, resulta oportuno hacer cita de la siguiente jurisprudencia:

«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.- De acuerdo con el artículo 16 constitucional, todo acto de autoridad debe estar suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y por lo segundo, que también deben señalarse con precisión, las 12

circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, siendo necesario además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configure la hipótesis normativa. Esto es, que cuando el precepto en comento previene que nadie puede ser molestado en su persona, propiedades o derechos sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento, está exigiendo a todas las autoridades que apeguen sus actos a la ley, expresando de que ley se trata y los preceptos de ella que sirvan de apoyo al mandamiento relativo. En materia administrativa, específicamente, para poder considerar un acto autoritario como correctamente fundado, es necesario que en él se citen: a).- los cuerpos legales y preceptos que se están aplicando al caso concreto, es decir, los supuestos normativos en que se encuadra la conducta del gobernado para que esté obligado al pago, que serán señalados con toda exactitud, precisándose los incisos, subincisos, fracciones y preceptos aplicables, y b).- los cuerpos legales, y preceptos que otorgan competencia o facultades a las autoridades para emitir el acto en agravio del gobernado.» 7

Lo resaltado es propio.

En tal sentido, por motivación debe entenderse la expresión pormenorizada de las circunstancias, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión de la resolución y a través de las cuales se explique al justiciable la actuación de la autoridad, de modo que, además de justificar dicha decisión autoritaria, le permitan su defensa para el caso de que resulte irregular.

Entonces, cuando hay violación a la garantía de motivación, ésta podrá ocurrir de dos maneras:

1. Formal, cuando existe omisión total e incongruencia del argumento explicativo, así como ante su notoria insuficiencia,

7 Octava Época, Registro: 164618, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 64, Abril de 1993, Tesis: VI.2o. /J.248, Página: 43. 13

ocasionando con ello que el destinatario no pueda conocer la esencia de las razones en que tuvo apoyo la emisión del acto autoritario, y por consiguiente, imposibilitando a éste cuestionar dicha decisión y defenderse adecuadamente; y

2. Material, cuando la explicación o razones dadas son incorrectas o indebidas, pero dan noticia de las razones de manera tal, que se pueda cuestionar el mérito de lo decidido.

Al efecto, resulta ilustrativa la tesis que al rubro reza: «MOTIVACIÓN. FORMAS EN QUE PUEDE PRESENTARSE LA VIOLACIÓN A ESA GARANTÍA EN FUNCIÓN DE LAS POSIBILIDADES DE DEFENSA DEL AFECTADO.»8

Por tanto, la transgresión a la garantía de la correcta motivación puede configurarse, entre otras, por una indebida motivación, la cual implica que las razones de la decisión administrativa no tienen relación con la apreciación o valoración de los hechos que tuvo en cuenta la autoridad, o el precepto en el que se subsumen es inadecuado, no aplicable o se interpreta incorrectamente, es decir, no hay justificación de la actuación de la autoridad que sea acorde con los hechos apreciados; así como por una incongruente motivación, la cual se configura cuando los argumentos justificatorios de la autoridad no coinciden o no se relacionan con la decisión expresada, impidiendo identificar la «ratio decidenci»9 del acto autoritario.

Tal criterio se advierte de las siguientes tesis jurisprudenciales:

8 Novena Época Registro: 174228 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Septiembre de 2006 Materia(s): Común Tesis: I.4o.A.71 K Página: 1498 9 Locución latina que significa a literalidad «razón para decidir». 14

«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. EL ASPECTO FORMAL DE LA GARANTÍA Y SU FINALIDAD SE TRADUCEN EN EXPLICAR, JUSTIFICAR, POSIBILITAR LA DEFENSA Y COMUNICAR LA DECISIÓN. El contenido formal de la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 constitucional relativa a la fundamentación y motivación tiene como propósito primordial y ratio que el justiciable conozca el «para qué» de la conducta de la autoridad, lo que se traduce en darle a conocer en detalle y de manera completa la esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron el acto de voluntad, de manera que sea evidente y muy claro para el afectado poder cuestionar y controvertir el mérito de la decisión, permitiéndole una real y auténtica defensa. Por tanto, no basta que el acto de autoridad apenas observe una motivación pro forma pero de una manera incongruente, insuficiente o imprecisa, que impida la finalidad del conocimiento, comprobación y defensa pertinente, ni es válido exigirle una amplitud o abundancia superflua, pues es suficiente la expresión de lo estrictamente necesario para explicar, justificar y posibilitar la defensa, así como para comunicar la decisión a efecto de que se considere debidamente fundado y motivado, exponiendo los hechos relevantes para decidir, citando la norma habilitante y un argumento mínimo pero suficiente para acreditar el razonamiento del que se deduzca la relación de pertenencia lógica de los hechos al derecho invocado, que es la subsunción.»10

Énfasis añadido.

Luego, tratándose de la petición elevada a una autoridad por un particular, la respuesta no deberá ser evasiva, ambigua, ni pretender confundirle, sino que habrá de otorgarse en forma congruente, completa, clara, expedita y exponiendo los motivos y fundamentos que sustenten su decisión, ello en respeto a lo dispuesto por los ordinales 8, 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

De esa forma, si la autoridad considera que la pretensión es infundada, así deberá expresarlo, sustentando -de manera clara- por qué estima improcedente dicha petición, garantizando que el peticionario pueda

10 Novena Época; Registro: 175082; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXIII, Mayo de 2006; Materia(s): Común; Tesis: I.4o.A. J/43; Página: 1531. 15

tener pleno conocimiento de los motivos decisorios para estar en posibilidad, real y autentica, de impugnar y controvertir tal actuación.

En la especie, del escrito presentado ante el Instituto de Movilidad del Estado el día 23 veintitrés de mayo de 2018 dos mil dieciocho11, ***** peticionó al Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, de manera medular, lo siguiente:

«En mi calidad de concesionario del servicio público de transporte de alquiler sin ruta fija, del municipio de Salamanca, Guanajuato, comparezco ante usted a fin de solicitarle tenga a bien girar las instrucciones a quien corresponda, para el efecto de que me sea reconocida mi calidad de concesionario de dicho servicio público y me sean brindados los requisitos o elementos correspondientes para llevar a cabo la prestación del servicio aludido, pues para ello cuento con la resolución positiva correspondiente, emitida por el otrora secretario de gobierno el, Lic. Felipe Arturo Camarena García, en fecha 31 de Enero de 1994 donde se señala que puedo prestar el servicio público de Alquiler en la Ciudad de Salamanca, Guanajuato., Siendo de aquí precisamente de donde surge y se constituye mi derecho y reconocimiento como concesionario del servicio público de alquiler sin ruta fija.

… Por lo anteriormente expuesto y fundado; a usted Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, respetuosamente pido:

PRIMERO.- Tenga a bien girar las instrucciones a quien corresponda para el efecto de que se realicen los trámites conducentes a que me sea reconocida mi calidad de concesionario de dicho servicio público y me sea asignado el número económico progresivo que en la actualidad me corresponda.

SEGUNDO.- Tenga a bien girar las instrucciones a quien corresponda a efecto de que me sean brindados los requisitos o elementos correspondientes para llevar a cabo la prestación del servicio aludido, entre los que se encuentran el alta y orden de plaqueo del vehículo de mi propiedad que presentaré ante esa dependencia a su digno cargo.»

11 Fojas 17 diecisiete y 18 dieciocho. 16

En tal virtud, no obstante que la hoy actora únicamente refirió ser titular de la resolución definitiva emitida el 31 treinta y uno de enero de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, por el Secretario de Gobierno del Estado, se considera que en términos de lo que señala el artículo 193 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, la autoridad debió en todo caso de allegarse de los elementos necesarios que apoyaran su decisión, máxime que de la búsqueda en los archivos de la encausada, no se encontró documento alguno que permitiera corroborar lo indicado por la actora. El artículo en cita, dispone textualmente lo siguiente:

«Artículo 193. La autoridad administrativa podrá allegarse de los medios de prueba que considere necesarios, sin más limitaciones que las establecidas en este Código.»

Sin embargo, de la respuesta que la autoridad demandada otorgó al particular se encuentra que fue emitida en sentido negativo, sin contar con la totalidad de los elementos que le permitieran arribar a dicha conclusión. Lo anterior, dado que la autoridad demandada hace del conocimiento de la impetrante -mediante el oficio impugnado-, lo siguiente:

«Con relación a su escrito sin fecha, recibido en la oficialía de partes de este Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, el día 23 de mayo de 2018, […]

Al respecto, me permito manifestar a usted:

[…] derivado de la revisión a los archivos físicos y magnéticos que se encuentran bajo resguardo del Registro Estatal de Concesiones y Permisos del Transporte adscrito a esta Dirección General a mi cargo, no se encontró dato, expediente o antecedente alguno, del que se desprenda algún acto de concesionamiento a su nombre para poder explotar el servicio público de transporte de personas en la 17

modalidad de alquiler sin ruta fija (taxi) en el municipio de Salamanca, Guanajuato; razón por la cual resulta improcedente acordar de conformidad su petición.

Lo anteriormente expuesto tiene su fundamento en los artículos 8, 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1, 2, 23 fracción V y 80 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato; 2 fracción V, 3, 7 fracción III, 15 fracción VI, 17 fracción III, 59, 121 fracción I, 139 y 140 fracción III de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, 3 fracción V, inciso a) y 95 del Reglamento Interior de la Secretaria de Gobierno; 1 y 5 del Reglamento Interior del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato.»

Énfasis añadido.

Del análisis realizado al oficio impugnado, se advierte que la autoridad demandada resuelve la improcedencia de la petición de la actora en razón de que no fue encontrado antecedente del que se desprenda concesión alguna a favor de la impetrante para explotar el servicio público de transporte de personas, derivado de la revisión a los archivos físicos y magnéticos del Registro Público de Concesiones y Permisos del Transporte adscrito a esa Dirección General.

Sin embargo, se puntualiza que es obligación de la autoridad encausada el mantener actualizados los registros de concesiones, de forma tal que la falta de localización de la concesión que nos ocupa en el Registro Público de Concesiones y Permisos del Transporte, no es una causa imputable al impetrante, pues la responsabilidad recae en la propia autoridad obligada a cumplir con lo mandatado por la ley, y por ende, no es legal que la falta de datos, expediente o antecedente de algún acto de concesionamiento se le impute a la hoy actora, o en su caso, debió agotar los actos necesarios para verificar la existencia del acto administrativo con el cual la solicitante refirió contar en su esfera jurídica, solicitándole que acreditara lo conducente.

18

Igualmente lo anterior tiene sustento en lo previsto por el numeral 17, fracción IX, de la abrogada Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Guanajuato -vigente al momento en que se emitió la resolución positiva-, que a la letra dice:

«Artículo 17. Son facultades y obligaciones del director general de transporte:…

IX. Cuidar que se encuentren permanentemente actualizados todos los registros, archivos y controles de la dependencia a su cargo, a fin de que se expidan oportunamente las placas, documentos y demás dispositivos correspondientes a vehículos y conductores.»

No obstante lo anterior, actualmente dicha obligación referente al cuidado de la revisión, registro y control administrativo de los expedientes correspondientes a las concesiones y permisos del servicio público y especial de transporte, correspondía al entonces Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, en términos de lo dispuesto en el artículo 27, fracciones X y XII, de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios12, que establecía lo siguiente:

«Artículo 27. Son facultades del Director General:…

X. Efectuar la revisión y control administrativo de los expedientes de las concesiones y permisos del servicio público y especial de transporte…

XII. Establecer y administrar los registros y sistemas de información y de control del servicio público y especial de transporte…»

Lo anterior resulta relevante, máxime que la actora acredita en la presente instancia tener constituido a su favor la calidad de

12 Artículo derogado mediante Decreto publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado el 21 veintiuno de septiembre de 2018 dos mil dieciocho. 19

concesionario13 para prestar el servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija «taxi» en el municipio de Salamanca, Guanajuato, en virtud de la resolución definitiva emitida el 31 treinta y uno de enero de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, por el Secretario de Gobierno del Estado y recaída al expediente número *****, respecto del cual la encausada no demostró la falsedad de dicho documento o instauró las acciones legales relativas a demostrar su invalidez o ineficacia, a efecto de acreditar la inexistencia del derecho que la hoy actora documentó con su petición.

Ilustra lo anterior, la siguiente tesis:

«ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES A LOS PARTICULARES. SI EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO LOS EXHIBE EL ACTOR, EL TRIBUNAL DE LA MATERIA NO PUEDE DESCONOCER SU EFICACIA Y VALOR PROBATORIO PLENO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO). De la interpretación de los artículos 1.10 del Código Administrativo y 229, fracción VIII, del Código de Procedimientos Administrativos, ambos del Estado de México, en relación con la jurisprudencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: «ACTOS ADMINISTRATIVOS, ORDEN Y REVOCACIÓN DE. GARANTÍAS DE AUDIENCIA, FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN.» (consultable con el número 3 en la página 6 del Tomo III, Parte SCJN, del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995), se colige que todo acto administrativo se presume legal mientras no se declare su invalidez y, tratándose de los que beneficien a los particulares, serán exigibles desde la fecha de su emisión, a menos que se declare su nulidad en el juicio de lesividad promovido por las propias autoridades fiscales estatales, municipales u organismos auxiliares, según el caso. Esto implica que las autoridades no pueden, a su arbitrio, revocarlos sin ejercer previamente las acciones necesarias en la vía de lesividad especialmente prevista para anularlos siempre que sean contrarios a los intereses públicos, en obvio que algo así implicaría una privación de derechos sin previo juicio. Por tanto, si en el juicio contencioso

13 Señalamiento que se indica en forma textual en el primero de los puntos resolutivos de la Resolución dictada por el Secretario de Gobierno el 31 treinta y uno de enero de 1994 mil novecientos noventa cuatro, al determinar «PRIMERO.- Se otorga al C. *****, la concesión solicitada…» (foja 18 dieciocho). 20

administrativo, el actor exhibe este tipo de actos, el tribunal de la materia no puede desconocer su eficacia y valor probatorio pleno, por tratarse de documentos públicos, conforme al artículo 57 del referido Código de Procedimientos Administrativos.» 14

Énfasis añadido.

Entonces, dado que el justiciable solicitó que se continuara con los trámites para la entrega del título-concesión correspondiente, y que se le asignara el número económico relativo, así como la orden de plaqueo y alta respectivos, era menester que el Director demandado se pronunciara sobre dicha solicitud, considerando para ello las constancias que obran en el expediente número *****, integrado en el Registro Público de Concesiones y Permisos de Transporte de la Dirección General de Tránsito y Transporte del Estado de Guanajuato.

Agregando que el Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, se encontraba constreñido a dar seguimiento a la solicitud de concesión planteada por *****, con motivo del Programa de Regularización Progresiva de los Prestadores Irregulares del Servicio Público de Transporte de Alquiler sin ruta fija, mismo que fue establecido a través del Decreto Gubernativo 53 y Acuerdo Gubernativo número 48; y al no acontecer lo anterior, se denota que el expediente número ***** se encuentra inconcluso.

De ese modo, en transgresión a lo dispuesto por el numeral 8, fracción X, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el

14 Décima Época Registro: 2003461 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Libro XX, Mayo de 2013, Tomo 3 Materia(s): Administrativa Tesis: II.3o.A.38 A (10a.) Página: 1697 21

Estado y los Municipios de Guanajuato, la demandada resulta omisa en procurar las medidas oportunas para remover los obstáculos que impiden, dificultan o retrasan el ejercicio pleno de los derechos de la accionante y el respeto a sus intereses jurídicos, dejando de disponer de lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación del procedimiento.

No se omite puntualizar, que conforme a lo prevenido por el ordinal 8, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es obligación de las autoridades abstenerse de requerir documentos o solicitar información que no sean exigibles por las normas aplicables al procedimiento o que ya se encuentren en el expediente que se está tramitando; dicha obligación se colige como un derecho del particular, incluso así reconocido en el numeral 30 de la Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano en Relación con la Administración Pública, como parte del derecho fundamental a la buena administración, siendo este último un instrumento internacional referente adoptado por la XXIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, en la ciudad de Panamá, Panamá, el 19 diecinueve de octubre de 2013 dos mil trece15.

Agotado lo anterior, se concluye que le asiste la razón a la accionante, al considerar que la respuesta que dio la autoridad demandada mediante el oficio combatido no provee plenamente lo solicitado, ya que en dicho acto no se expusieron las razones del por qué todavía no se ha emitido el título-concesión correspondiente.

15 Instrumento internacional referente o clarificatorio disponible en: http://old.clad.org 22

De esa manera, queda demostrada la causal contenida en el artículo 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consistente en la incongruente e indebida motivación del oficio impugnado, al evidenciarse que la autoridad demandada apreció incorrectamente los hechos que motivaron su determinación, al no considerar el derecho que la justiciable acredita tener constituido como concesionaria para prestar el servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija «taxi» en el municipio de Salamanca, Guanajuato.

De ese modo, resulta innecesario el análisis del resto de los conceptos de impugnación aducidos por el accionante. Lo anterior, por analogía, en concordancia con la siguiente jurisprudencia:

«CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Habiendo resultado fundado y suficiente para otorgar el amparo solicitado, uno de los conceptos de violación, resulta innecesario el estudio de los restantes motivos de inconformidad vertidos en la demanda de garantías.»16.

Además, al estar en presencia de un vicio material y tratándose el acto impugnado de una respuesta recaída a la solicitud del accionante, se puntualiza que la nulidad deberá ser para efecto de que la autoridad demandada emita una nueva decisión, debiendo prescindir del vicio material detectado y siguiendo los lineamientos del presente fallo, a propósito de que la gestión del accionante no quede insatisfecha y éste tenga certeza respecto a su situación jurídica.

16 Octava Época, Registro: 394649, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Apéndice de 1995, Tomo VI, Parte TCC, Materia: Común, Tesis: 693, Página: 466. 23

De lo anterior, por analogía, es propicio acudir a la jurisprudencia de rubro siguiente: «SENTENCIAS DE NULIDAD. FORMA EN QUE LAS AUTORIDADES DEBEN CUMPLIRLAS, EN ATENCIÓN AL ORIGEN DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA Y LOS VICIOS DETECTADOS, CONFORME A LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.»17

En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 300, fracción III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad del oficio *****, dirigido a *****, emitido el 24 veinticuatro de mayo de 2018 dos mil dieciocho, por el Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, para efecto de que se emita una nueva resolución en la cual prosiga con el trámite instado por la impetrante en los términos de Ley18, a fin de que le sea expedido a su favor el título-concesión correspondiente, previo cumplimiento de los requisitos legales previstos por la legislación de la materia; y una vez realizado lo anterior, proceda al alta del vehículo, asignación en su caso del número económico que corresponda y autorización de las placas que le habiliten a prestar el multicitado servicio público.

Lo anterior, considerando que ***** -parte actora-, tiene constituido a su favor la resolución definitiva emitida el 31 treinta y uno de enero de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, por el Secretario de Gobierno del Estado, y recaída al expediente número *****.

17 Décima Época; Registro: 2008190; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 14, Enero de 2015, Tomo II; Materia(s): Administrativa; Tesis: XVI.1o.A. J/17 (10a.); Página: 1659 18 Conforme a lo dispuesto por la abrogada Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Guanajuato o bien, a lo establecido en la vigente Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, atendiendo al ordenamiento que resulte «más benéfico» para el particular. 24

No se soslaya que de acuerdo al artículo Tercero Transitorio del Decreto Gubernativo número 3, mediante el cual se establece la Agrupación por Ejes de las Dependencias y Entidades del Poder Ejecutivo del Estado de Guanajuato19, el Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, se entenderá sectorizado a la Secretaría de Gobierno.

Luego, con el propósito de salvaguardar el acceso a la tutela jurisdiccional efectiva y determinar la autoridad que debe cumplimentar este fallo, se precisa que en términos del ordinal 163 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, cuando una norma extingue un órgano administrativo y se encuentra en trámite un procedimiento, en este caso el derivado del expediente *****, será sustanciado y terminado por el órgano administrativo que determine la norma de la que deriva la extinción, o por el titular de la dependencia o entidad de la administración pública del Estado o de sus municipios al que la norma le atribuya ese tipo de facultades; en consecuencia, la Secretaría de Gobierno del Estado de Guanajuato, a través de la unidad administrativa correspondiente deberá cumplimentar la condena que precede.

Finalmente, deberá informar sobre ello, en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en los artículos 319, 321 y 322 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

19 Publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, número 218, de fecha 31 de octubre de 2018. 25

SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la actora.

En su demanda, solicita la accionante que se cumplan las peticiones formuladas, se realice la reposición del expediente administrativo y la certificación de la existencia de las actuaciones y constancias que lo integraban.

Al respecto, este Juzgador determina que se encuentran satisfechas tales pretensiones, al tenor de la declaratoria de nulidad de la resolución impugnada y conforme a los razonamientos expuestos en el Considerando Quinto de esta sentencia.

Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:

R E S U E L V E

PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.

SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.

26

TERCERO. Se decreta la Nulidad del oficio número ***** para el efecto precisado en el Considerando Quinto de esta sentencia, por los motivos y fundamentos expuestos en el mismo.

CUARTO. Se declara que las pretensiones secundarias quedan satisfechas, ello de conformidad con lo expuesto en el Considerando Sexto de este fallo.

En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.

Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.

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