Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 6 seis de marzo de 2019 dos mil diecinueve.
ASUNTO
Vistos los autos del toca 859/18 PL, relativo al recurso de reclamación interpuesto por la Licenciada *****, representante de la parte demandada, en contra de la sentencia de 27 veintisiete de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, dictada por el Magistrado de la Sala Especializada, en el proceso administrativo número *****, mediante la cual se decretó la nulidad total del acto impugnado; ha llegado el momento de resolver lo que en derecho procede.
ANTECEDENTES
PRIMERO. Promoción del recurso. Por escrito presentado el 31 treinta y uno de octubre de 2018 dos mil dieciocho, se promovió recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
SEGUNDO. Trámite. Mediante acuerdo emitido el día 9 nueve de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
TERCERO. Turno. El 7 siete de febrero de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo al actor por desahogando la vista concedida, y se ordenó remitir los autos al ponente, los cuales le fueron enviados el 19 diecinueve febrero del presente año. CONSIDERANDO
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PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa, es competente para resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; y 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. Del toca en comento se desprenden los requisitos previstos en los dispositivos legales invocados en el considerando anterior.
TERCERO. Expresión de agravios. La reclamante invoca como agravios:
«Causa agravio a la autoridad que represento que el A quo en su considerando cuarto (…) haya determinado la nulidad de la resolución dictada en el procedimiento de responsabilidad administrativa número *****porque a su juicio, la resolución fue emitida por autoridades incompetentes con motivo de una supuesta delegación de atribuciones, apreciación de la que desde luego difiero (…) Contrario a lo aseverado por el ahora A quo, la resolución dictada en el procedimiento de responsabilidad administrativa ***** fue emitida por el Ayuntamiento, institución pública colegiada que para la tramitación del procedimiento de referencia, determinó comisionar a los servidores públicos adscritos a la Contraloría Municipal, sin que tal determinación de ninguna manera constituya una delegación de atribuciones como lo interpreta el A quo (…) En efecto, es evidente que uno de los argumento en los que el A quo se apoya para decretar la nulidad de la resolución del procedimiento *****es que el acuerdo de instauración del mismo hubo un acuerdo delegatorio de atribuciones y que tal delegación no se ubica ni en las hipótesis de ley ni cumple con los requisitos que establece la norma para ello, sin embargo, reitero, no existe acuerdo delegatorio de atribuciones alguno, luego, no puede decretarse nulidad de una resolución, como en el caso concreto ocurre, cuando el A quo decreta la nulidad del *****por análisis que hace de un inexistente acuerdo delegatorio de atribuciones, lo que desde luego, causa agravio a la autoridad que represento. (…)
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Estima el Magistrado que de acuerdo al primer párrafo del artículo 8, primer párrafo, de la abrogada Ley de Responsabilidad Administrativas (…), es decir, no fue intención de legislador incluir a los ex integrantes del Ayuntamiento, por tano, estos (ex servidores públicos) se debe regir por lo previsto en el artículo 23 de la abrogada ley de responsabilidades administrativas (…) en ese sentido, causa agravio a la autoridad que represento la errónea interpretación que realiza el A quo de los artículos 8, 13 y 23 de la abrogada Ley de Responsabilidad Administrativas (…), ya que atendiendo a la literalidad del primer párrafo del artículo 8 de la ley en comento no se advierte que el mismo resulte aplicable o extensivo a los ex integrantes del Ayuntamiento, sino que insisto, la porción normativa se refiere a las sanciones que pueden imponerse a los miembros de un Ayuntamiento en función, además el artículo 23 de la abrogada Ley de Responsabilidad Administrativas, es clara y precisa al establecer las sanciones que serán aplicadas a los ex servidores públicos, sin que excluya a los ex integrantes del Ayuntamiento, es decir, el artículo 23 señala un catálogo de sanciones administrativas sin que distinga o señale un régimen especial para ex miembros de los Ayuntamientos.
Causa agravio a la autoridad que represento la suplencia de la queja (…) conforme a la errónea percepción del A quo realizar una revisión oficiosa de la competencia acorde con el artículo 302 fracción I del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa, pues arguye que la suscripción del acuerdo de instauración y la resolución misma no debieron ser suscritas por el Presidente Municipal y Secretario del Ayuntamiento (…) encuadrando la suscripción de los actos dentro de la competencia para justificar su estudio oficioso, cuestión indebida e ilegal, dado que el punto relativo a la suscripción de los actos administrativos, no es una causal que deba ser encuadrada en la competencia pues ésta está considerada en fracción diversa de los elementos de validez del acto, es decir, en la fracción I del numeral 137, en tanto que la firma y suscripción del servidor público, como elementos de validez, está prevista en la fracción V y no en la fracción I que es la competencia y por lo tanto acorde al diverso 302 último párrafo del mismo ordenamiento legal citado, el supuesto de análisis de la firma autógrafa del servidor público no es procedente y dable que sea revisado de oficio por el resolutor, ya que los supuestos específicos únicamente lo son: la incompetencia del servidor público y la ausencia total de fundamentación o motivación(…)
Al tenor de lo expuesto, agravia significativamente a mi representada que el A quo considere que, de conformidad con el artículo 8 de la Ley de Responsabilidades
4 Administrativas abrogada, únicamente se dote de competencia al Ayuntamiento para: instaurar, sustanciar y aplicar la sanción que proceda; sin embargo de dicho ordenamiento no se desprende la forma en que dicha autoridad municipal, deba organizarse en su interior para tales efectos.
A mayor abundamiento debe decirse que todo lo relativo al funcionamiento del Ayuntamiento, por citar solo ejemplos tales, como emisión de sus acuerdos, discusión de asuntos, el estudio en comisiones, las votaciones (…) Por lo anterior, y contrariamente a lo apuntado en la sentencia impugnada, el Presidente Municipal, si ejecuta un acuerdo o determinación del Pleno edilicio, de ahí, que al efecto resulten aplicables las disposiciones normativas contenidas en el ordinal 77 de la Ley Orgánica Municipal, sin que, en ningún caso, pueda si quiera pretenderse (…) que el Presidente Municipal, lo hace por cuenta propia, ya que como se ha venido señalando, es la máxima autoridad municipal quien emitió la determinación sancionatoria (…)
El A quo deja de hacer un estudio exhaustivo de la petición formulada por el Ayuntamiento, dejando al mismo en estado de indefensión por la falta de impartición de justicia, esto, en atención a que en la sentencia que se impugna, el resolutor no analiza, estudia ni se pronuncia sobre las consideraciones de hecho y de derecho que se expusieron en el escrito de contestación de demanda, llegando al extremo que ni siquiera hace referencia a la contestación, lo que insisto, vulnera las garantías de audiencia, debido proceso y acceso a la justicia de la autoridad que represento…»
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio de los agravios expuestos, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
I. El 7 siete de febrero de 2018 dos mil dieciocho, *****, acudió ante este Tribunal a demandar la nulidad de la resolución de 23 veintitrés de noviembre de 2017 dos mil diecisiete, en la cual se resolvió el procedimiento de responsabilidad administrativa *****, en donde se le impuso como sanción la inhabilitación del servicio público por un año. II. El proceso por orden de turno le tocó conocer a la Sala Especializada de este Tribunal, quien el 27 veintisiete de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, decretó la nulidad total del acto combatido.
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III. Inconforme con lo anterior, quien representa a la autoridad demandada recurrió dicha sentencia.
QUINTO. Estudio de los agravios. Los agravios, se analizarán en forma distinta a la que fueron expuestos en el recurso. Ello, de conformidad con lo establecido en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO1».
Señala quien recurre que el A quo no se ocupó de las excepciones y defensas que expuso al contestar la demanda; en cambio, expresamente señaló que sólo se concretaría al estudio de los conceptos de impugnación que condujeran a declarar la nulidad lisa y llana de la resolución impugnada por representar un mayor beneficio para el actor, con lo cual inobservó el principio de exhaustividad y transgredió los derechos de acceso efectivo a la justicia, audiencia y debido proceso.
Este Pleno los considera inoperantes conforme a la jurisprudencia del siguiente rubro: «AGRAVIOS INOPERANTES EN LA REVISIÓN. SON AQUELLOS QUE SÓLO PROFUNDIZAN O ABUNDAN EN LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN, SIN COMBATIR LAS CONSIDERACIONES DE LA SENTENCIA RECURRIDA2.» En principio, tenemos que el recurso de reclamación es un medio de control que permite a las partes y al propio Tribunal rectificar determinaciones que no sean asertivas o bien, reencauzar el proceso
1Registro: 167961, Tesis VI.2o.C. J/304, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, tomo XXIX, de Febrero de 2009 dos mil nueve, visible a página 1677. 2 Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tesis la. /J. 85/2008, tomo XXVIIJ, página 144.»
6 cuando el mismo por un yerro humano no se ha substanciado conforme a la norma y principios procesales aplicables, más aun dicho recurso permite una ulterior reflexión o análisis colegiado sobre el problema jurídico en debate.
Ahora bien, para que a través de dicho medio de defensa se pueda revocar o modificar un acuerdo o sentencia dictados por este Tribunal, es necesario que los agravios o disensos del recurrente sean atinentes y suficientes, esto es, que además de ser veraces, racionales y convictivos, se dirijan contra todos los extremos o motivos de la determinación que se combate, contrastando eficazmente esta última con el marco normativo aplicable.
En la especie, la materia del recurso de reclamación es la sentencia en la cual la Sala Especializada en esencia resolvió, en primer término que no se actualizaban las causas de improcedencia y sobreseimiento invocadas por la autoridad demandada, posteriormente decretó la nulidad total de la resolución impugnada al haberse configurado las causales de ilegalidad previstas en las fracciones I y IV del artículo 302 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; y finalmente, declaró que la pretensión de reconocimiento de derechos que hizo valer el actor quedaba satisfecha con la declaratoria de nulidad. Entonces, la autoridad recurrente debía expresar los razonamientos tendentes a desvirtuar las consideraciones del órgano jurisdiccional, que lo llevaron a resolver los problemas jurídicos planteados de la manera en que lo hizo.
Luego, si la autoridad inconforme no procede en los términos indicados, sus alegatos serán ineficaces para obtener la modificación o revocación de la sentencia, como sucedió en la especie.
7 Se afirma lo anterior, porque la autoridad inconforme no precisa de qué manera hubiera variado el sentido del fallo impugnado, en beneficio de sus intereses, si la Sala hubiera abordado el estudio de los argumentos que hizo valer al contestar la demanda.
En tales circunstancias, es inconcuso que el planteamiento en cuestión resulta inoperante pues no combate frontalmente las consideraciones que sustentan la decisión que la Sala asumió en la sentencia recurrida.
Ahora bien, refiere la recurrente que el A quo valoró e interpretó en forma indebida el acuerdo de 17 diecisiete de marzo de 2017 dos mil diecisiete, pues el Ayuntamiento no delegó a la Contraloría Municipal la atribución de sustanciar el procedimiento administrativo *****, únicamente determinó que se auxiliaría del personal adscrito al citado órgano interno de control.
Continua manifestando que no se trató de una delegación sino de una comisión o instrucción dada por el Ayuntamiento al personal de Contraloría Municipal para realizar diversas actuaciones y diligencias, ya que sería impráctico y físicamente imposible que el órgano edilicio realizara todas y cada una de las diligencias y actuaciones inherentes a un procedimiento de responsabilidad administrativa.
Contrario a la argumentativa de la recurrente nuestra Carta Magna, en su artículo 16, primer párrafo, exige que todo acto de molestia conste en un mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento. Tal precepto consagra el principio de legalidad en nuestro ordenamiento jurídico, por virtud del cual las autoridades del poder público sólo están facultadas para hacer lo que la ley expresamente les permite, a efecto de dar seguridad jurídica a los gobernados.
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En congruencia con el precepto constitucional referido, el artículo 137, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, dispone que los actos administrativos deban ser expedidos por autoridad competente.
Luego, conforme al referido principio de legalidad, para que una facultad pueda ser ejercida por autoridad diversa a la que el ordenamiento jurídico respectivo expresamente se la atribuya, es indispensable la existencia de una norma jurídica que autorice la transferencia de facultades; de no ser así, ello significará que el ejercicio de la facultad de que se trate corresponde exclusivamente a la autoridad a la cual la norma jurídica de manera expresa se la haya otorgado.
En este contexto, para que una atribución legalmente asignada a una autoridad pueda transmitirse a otra, es indispensable que exista una norma jurídica que prevea la posibilidad de trasladar la atribución y una más que autorice a la segunda para ejercerla.
Ahora bien, en el caso interesa destacar que la abrogada Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios3, en su artículo 8, establecía:
«Artículo 8. A los integrantes del Ayuntamiento únicamente les serán aplicables las sanciones administrativas previstas en las fracciones I y II del artículo 13 de esta Ley. En este caso, será el propio Ayuntamiento el que instaure y sustancie el procedimiento de responsabilidad administrativa y aplique la sanción que proceda.
3Abrogada por la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato el 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete, en vigor a partir del 19 diecinueve de julio de ese año.
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Tratándose de los titulares de las Dependencias o Entidades de la Administración Pública Municipal, la Contraloría Municipal instaurará y sustanciará el procedimiento de responsabilidad administrativa y turnará el expediente al Ayuntamiento para que éste resuelva lo procedente.
En el caso de cualquier otro servidor público, la Contraloría Municipal instaurará y sustanciará el procedimiento de responsabilidad administrativa y turnará el expediente para su resolución al Presidente Municipal, si el servidor público está adscrito a alguna dependencia, y al titular de las entidades municipales, tratándose de servidores públicos de éstas.
El Ayuntamiento instaurará y sustanciará el procedimiento de responsabilidad administrativa y aplicará las sanciones respectivas al titular de la Contraloría Municipal. »
Énfasis añadido.
Como se observa, tratándose de procedimientos de responsabilidad administrativa en contra de los integrantes de los ayuntamientos (presidente municipal, síndicos y regidores), la atribución de instaurarlos, sustanciarlos y resolverlos, es exclusiva del órgano colegiado, de manera que no puede ser ejercida por alguna otra autoridad pues no existe alguna norma jurídica que así lo prevea.
En ese tenor, la instrucción que en el acuerdo de 17 diecisiete de marzo de 2017 dos mil diecisiete, el Ayuntamiento de León dio a la Contraloría Municipal, así como al personal a su cargo para que practicara y desahogara los actos y diligencias conducentes dentro del procedimiento de responsabilidad administrativa seguido en contra de la parte actora, a todas luces es contraria a lo dispuesto por el artículo 8, primer párrafo, de la abrogada Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios.
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Ahora bien, aun cuando en el acuerdo mencionado el Ayuntamiento de León no hizo referencia expresa al vocablo delegar, lo cierto es que la instrucción que giró a la Contraloría Municipal, así como al personal a su cargo, tuvo como efecto la transferencia de la atribución de sustanciar el procedimiento de responsabilidad administrativa sujeto a debate.
Por tanto, con independencia del vocablo empleado para describir la acción, lo jurídicamente relevante en el caso objeto de estudio, es que autoridades diversas al Ayuntamiento de León sustanciaron el procedimiento administrativo a pesar de que se trataba de una atribución intransmisible; en consecuencia, fue correcta la decisión de la Sala Especializada relativa a decretar la nulidad total de la resolución impugnada, dado que efectivamente el procedimiento administrativo del que proviene fue sustanciado por autoridades incompetentes.
Finalmente, es pertinente señalar que el procedimiento administrativo disciplinario es una de las garantías mínimas que se impone a la actividad administrativa para el dictado de una resolución. Esta sucesión legalmente ordenada, además se integra con una serie de garantías y derechos, contemplados en principio en la Ley Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios -hoy abrogada, pero vigente en el momento en que se cometió la conducta-, y se adicionan las garantías contenidas en los artículos 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Así, en los procedimientos de responsabilidad administrativa se tiene que respetar indudablemente, entre otros, el derecho a ser oído con las debidas garantías dentro de un plazo razonable, por una autoridad competente, independiente e imparcial.
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En otro orden de ideas señala la autoridad inconforme que el A quo interpretó de manera equívoca el artículo 8 de la abrogada Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, al considerar que como el actor se desempeñaba como integrante de un Ayuntamiento (regidor), no debía seguirse la regla general prevista para todos los ex servidores públicos municipales contenida en el artículo 23 de la misma ley. Sostiene lo anterior, pues afirma que el artículo 23 de la abrogada ley no establece ninguna distinción entre ex servidores públicos, de manera que el actor no podían ser sancionados de acuerdo a los términos del primer párrafo del citado artículo 8, porque al finalizar su encargo como regidor se convirtió en ex servidor público municipales, de manera que no podía ser tratado como miembro del Ayuntamiento.
Por último, la autoridad recurrente expone como agravio que la Sala haya determinado que el justiciable no debió recibir el tratamiento como ex servidor público municipal para aplicarle el numeral 23, sino que como ex regidor debió aplicársele el régimen del artículo 8 en relación con el numeral 13, fracciones I y II, de la Ley de Responsabilidades Administrativas, ya que el actor no esgrimió concepto de impugnación en ese sentido, ni se configuraban los supuestos previstos en el artículo 301 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato para que operara la suplencia de la queja.
Los anteriores planteamientos resultan inoperantes, dado que las consideraciones y razonamientos de la sentencia que aún subsisten a causa de la ineficacia del agravio encaminado a cuestionar la determinación de la Sala en torno a que el procedimiento relativo no
12 fue sustanciado por la autoridad competente, son suficientes por sí mismas para soportar la declaratoria de anulación.
En efecto, a pesar de lo acertado que pudieran resultan las disertaciones de la autoridad recurrente, lo cierto es que el procedimiento administrativo *****que culminó con la resolución impugnada en la instancia de origen, fue sustanciado por autoridades carentes de competencia para ello. Así pues, el disenso en comento se torna inoperante, pues persiste una de las razones con base en la cual se anuló la resolución impugnada. Sobre el tema, es ilustrativa la tesis aislada4, que señala:
«AGRAVIOS INOPERANTES EN LA RECLAMACIÓN. LA DESESTIMACIÓN DE LOS ENCAMINADOS A COMBATIR UNA RAZÓN QUE POR SÍ MISMA SUSTENTA EL SENTIDO DEL ACUERDO RECURRIDO, HACE INNECESARIO EL ESTUDIO DE LOS DEMÁS. Si del acuerdo de presidencia recurrido se advierte que se expusieron varias razones para sostener su sentido y de su estudio se aprecia que cada una, por sí misma, es suficiente para justificarlo, es inconcuso que al desestimarse los agravios dirigidos a combatir una de ellas, tal circunstancia hace innecesario el estudio de los demás, pues ni resultando fundados cambiarían el sentido del acuerdo impugnado.»
En tal virtud, ante lo inoperante e infundado de los agravios, lo procedente es confirmar la sentencia recurrida. Ello, de acuerdo al ordinal 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En mérito de lo expuesto y fundado, es de resolverse y se;
RESUELVE
4 2a. XCVI/20106, sostenida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
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PRIMERO. El Pleno de este Tribunal, es competente para conocer y resolver el presente recurso de reclamación.
SEGUNDO. Se confirma la sentencia del 27 veintisietes de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, dictada en el proceso administrativo número *****, por lo expuesto en el Considerando Quinto de esta resolución.
Notifíquese, en su oportunidad procesal, archívese como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; el Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el primero de los mencionados, quienes firman con el Secretario General de Acuerdos, Eliseo Hernández Campos, quien da fe.
Estas firmas corresponden al Toca 859/18 PL aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 6 seis de marzo de 2019 dos mil diecinueve.
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 10 diez de abril de 2019 dos mil diecinueve.
ASUNTO
Vistos los autos del toca 856/18 PL, relativo al recurso de reclamación interpuesto por la Encargada de Despacho de la Contraloría Municipal de León, Guanajuato, en contra de la sentencia de 26 veintiséis de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, dictada por el Magistrado de la Sala Especializada, en el proceso administrativo *****, mediante la cual se decretó la nulidad total del acto impugnado; ha llegado el momento de resolver lo que en derecho procede.
ANTECEDENTES
PRIMERO. Promoción del recurso. Por escrito presentado el 30 treinta de octubre de 2018 dos mil dieciocho, se promovió recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
SEGUNDO. Trámite. Mediante acuerdo emitido el 9 nueve de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
TERCERO. Turno. El 6 seis de febrero de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la parte actora por no desahogando la 2
vista concedida, y se ordenó remitir los autos al ponente, los cuales le fueron enviados el 25 veinticinco del mismo mes y año.
CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa, es competente para resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; y 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. Del toca en comento se desprenden los requisitos previstos en los dispositivos legales invocados en el considerando anterior.
TERCERO. Expresión de agravios. La reclamante invoca como agravios:
«1. La sentencia recurrida causa agravio (…) por la indebida fundamentación y motivación que realiza esa Sala al establecer que no procede el sobreseimiento del proceso respecto al Contralor Municipal, porque el actor formuló conceptos de impugnación dirigidos a la sustanciación del procedimiento.
En principio debe destacarse que el carácter de autoridad demandada recae en aquellas que dicten, ordenen, ejecuten o traten de ejecutar el acto o resolución impugnada, de manera tal que no es acertado que la Sala Especializada haya determinado que en cuanto a la realización de 3
actos intra procedimentales que derivaron en la emisión de la resolución combatida existió una intervención que derivaron en la emisión de la resolución combatida existió una intervención por parte de esta autoridad, pues tales actos a los que hace referencia no causan perjuicio al interés jurídico de la demandante en tanto que no resuelve en definitiva su situación jurídica, pues no consta declaración unilateral de voluntad, emanada de esta autoridad administrativa en el ejercicio de potestades públicas que tenga por objeto crear, declarar, reconocer, transmitir, modificar o extinguir una situación jurídica. (…) En el caso que nos ocupa la resolución de 23 (…) de noviembre de 2017 (…), fue pronunciada por el Ayuntamiento de León, Guanajuato, es evidente que no se configuran los supuestos referidos respecto de la CONTRALORÍA MUNICIPAL, en razón de ello lo procedente era decretar el SOBRESEIMIENTO (…)
2. De manera concreta (…), causa agravio (…) porque se vulnera el principio de congruencia que toda resolución debe observar, dado que la incongruencia en que incurre esa Sala al negar el sobreseimiento, queda demostrada de la lectura de la resolución emitida por el mismo Magistrado de la Sala Especializada (…) en donde se impugnó igual resolución de 23 (…) de noviembre de 2017 (…), emitida por el Ayuntamiento, en la que también fue señalada esta autoridad como demandada (…)
3. La Sentencia recurrida causa agravio por la indebida fundamentación y motivación que realiza esa Sala (…) Ello es así, porque la Sala aprecia en forma equivocada los hechos dado que el procedimiento de responsabilidad administrativa se instauró por parte del H. Ayuntamiento y no por el Presidente Municipal como lo asevera el Magistrado resolutor, ello tomando en consideración que en el acuerdo dictado por el H. Ayuntamiento en sesión celebrada el 17 (…) de marzo de 2017 (…), se acordó por ese órgano colegiado el inicio e instauración del procedimiento y solo se instruyó al Presidente Municipal y al Secretario del H. Ayuntamiento para que suscribieran el acuerdo de inicio del procedimiento de responsabilidad administrativa, de conformidad a lo dispuesto por los artículos 77, fracción I, y 128 fracción IX de la Ley Orgánica Municipal. De manera que si el acuerdo de inicio de procedimiento administrativo aparece firmado por ellos, 4
esto no significa que hubiera sido instaurado por el Presidente Municipal o el Secretario del H. Ayuntamiento o que se le hubieren transmitido las atribuciones del H. Ayuntamiento, sino que dichos funcionarios únicamente realizaron tales acciones conforme a los fundamentos citados.
La Sentencia recurrida causa agravio por la indebida fundamentación y motivación que realiza esa Sala al establecer que el Ayuntamiento delegó al personal de la Contraloría Municipal de dicha localidad la atribución de substanciar el procedimiento disciplinario.
Para ello, es necesario remitirnos a la sesión Ayuntamiento el 17 de marzo de 2017 en la que se acordó: (…) Esto es, en ninguna de las partes del acuerdo tomado en sesión de Ayuntamiento, ni en el acuerdo de inicio de procedimiento se advierte tal delegación como lo sostiene la Sala; lo que se acordó fue instruir para que en auxilio del cuerpo edilicio se desahogaran algunas diligencias de carácter instrumentativo mas no definitivo, esto es así, porque las diligencias practicadas por esta autoridad no importan un acto que se haya dictado, ordenado, ejecutado o tratado de ejecutar en perjuicio del demandante de mutuo propio sino en cumplimiento a las instrucciones del H. Ayuntamiento emitidas en el acuerdo en comento y con fundamento en el artículo 139 fracción XXV de la Ley Orgánica Municipal…(…)
El H. Ayuntamiento no delegó sus facultades, solamente instruyó a la Contraloría Municipal para que practicaran actos y diligencias, cuestión diversa al análisis realizado por el Magistrado a lo largo de la resolución impugnada, ello es así, dado que la delegación es la transferencia de una competencia propia de un órgano superior de la administración pública en favor de un órgano inferior, cuestión que jamás ocurrió en el caso que nos ocupa. De ahí la ilegalidad de la resolución que se combate porque la Sala aprecia en forma equivocada los hechos, porque nunca se transmitió la facultad o la responsabilidad para que se pudiera tomar decisiones a nombre y en representación del H. Ayuntamiento, mucho menos la de iniciar, instaurar o resolver el procedimiento de responsabilidad administrativa, pues ello fue determinado y resuelto por el máximo órgano de gobierno 5
de este municipio. (…) En ese contexto, el H. Ayuntamiento jamás trasladó a la Contraloría la aptitud legal de iniciar, instaurar o resolver los procedimientos, por ello la sentencia recurrida vulnera el principio de congruencia que toda resolución debe observar (…)
Es decir, por una parte refiere que no se cumplieron los requisitos y formalidades para que la delegación surtiera efectos, y por otra, que la Contraloría Municipal no es el órgano apto para ejercer esas atribuciones. De ahí lo incongruente de la resolución que nos ocupa, pues no obstante que se llegaran a cumplir los requisitos a que alude, de todos modos estima esa sala que no surtiría efecto porque no puede ejercer esas atribuciones.
Además de lo anterior, es desacertado lo sostenido por la sala (…) pues reconoce que quien instauró el procedimiento de responsabilidad administrativa fue el propio Ayuntamiento, en ese contexto, el actor fue notificado del acuerdo de mérito y sí estuvo en aptitud de conocer los alcances de las instrucciones realizadas a la Contraloría Municipal para el desahogo de ciertas diligencias.
Asimismo, causa agravio lo referido por la Sala Especializada (…) se advierte que el Magistrado aprecia en forma equivocada los hechos, porque la suscripción de la resolución del procedimiento disciplinario sí implica un acto de ejecución, porque las determinaciones del H. Ayuntamiento son ejecutadas a través de dichos funcionarios de conformidad el artículo 77 fracción I, de la Ley Orgánica Municipal (…), y no se ejecutan mediante la aplicación de la sanción como erróneamente lo dijo el Magistrado resolutor.(…) A mayor abundamiento, la función ejecutiva en el orden de gobierno municipal descansa preponderantemente en el órgano unipersonal representativo y ejecutor llamado presidente municipal; sin embargo las necesidades a satisfacer del quehacer diario de dicha función se diluyen en un aparato denominado administración pública municipal, diversificándose de acuerdo a los ramos y atribuciones concretas. Los otros integrantes del Ayuntamiento (síndico (s) y regidores) conforman comisiones para estudiar los asuntos del ramo a que correspondan y están obligados a emitir un dictamen que someterán a la consideración y aprobación, en su caso, del Ayuntamiento. Es 6
menester aclarar que el artículo 71 Del Reglamento Interior del H. Ayuntamiento de León (…), señala que: (…) La función ejecutiva suele adjetivarse también con la denominación de la ‘función administrativa’. Como toda función, la ejecutiva o administrativa se manifiesta en una diversidad cualitativa y cuantitativa de actos de autoridad específicos que corresponden al acto abstracto de ‘acto administrativo’. Este acto, según sus características esenciales, tiene sustanciales diferencias respecto de los actos legislativos por su parte y los actos jurisdiccionales por la otra. Queda perfectamente claro que la función ejecutiva, la tiene el presidente municipal, también queda establecido que los regidores actúan a través de comisiones y no tiene facultades ejecutivas; una de sus principales funciones es dictaminar sobre asuntos que les corresponde y cuando éstos se presentan al cabildo en pleno, pueden o no aprobarlos. En caso de que el Ayuntamiento apruebe las propuestas formuladas por las comisiones, los acuerdos que por su naturaleza afecten a terceros, deberán materializarse en actos administrativos, a través de la atribución que la Ley Orgánica Municipal (…) en su artículo 77 le confiere al Presidente Municipal de ejecutar los acuerdos del Ayuntamiento (…)
Asimismo, si las comisiones del Ayuntamiento no gozan de funciones ejecutivas, tampoco el Ayuntamiento goza de las mismas, de conformidad con lo previsto por el artículo 76 de la Ley Orgánica Municipal (…), ya que le corresponden al Presidente Municipal o a las dependencias de la administración pública, coordinadas y supervisadas por el propio Presidente según lo prevé el artículo 77, fracción XVII del ordenamiento referido, que establece: (…) La función ejecutiva tiene por objeto la aplicación de una norma jurídica a una relación jurídica, creando un derecho, una obligación o una situación subjetiva. No brota de un vacío normativo, al presuponer la existencia de la norma que va aplicar. No está referida al ordenamiento, sino a su actuación. De ahí que pueda apreciarse en este punto, un desdoblamiento de la función ejecutiva en otras dos funciones: la de gobierno y la administrativa. (…)
4. La Sentencia recurrida causa agravio por la indebida fundamentación y motivación que realiza esa Sala al referir que la ley de derecho disciplinario establece una competencia exclusiva para que el ayuntamiento conozca y resuelva acerca de los procedimientos de 7
responsabilidad administrativa que los involucre, en caso contrario el sistema establecido para esos funcionarios se estaría incumpliendo, vulnerando sin justificación alguna el debido proceso en su vertiente de la competencia de la autoridad que tramita los citados procedimientos disciplinarios a integrantes o ex integrantes de los ayuntamientos. (…)
Como se aprecia, en el caso de integrantes del Ayuntamiento, en este caso los ex regidores integrantes de la Comisión de Medio Ambiente Sustentable, la autoridad competente para instaurar y sustanciar y resolver el procedimiento administrativo es el Ayuntamiento, tal y como ocurrió, pues contrario a lo referido por el resolutor, quedó demostrado que el procedimiento de responsabilidad administrativa *****, a través del cual fueron sancionados los actores, fue iniciado, instaurado, sustanciado y resuelto por el Ayuntamiento, no obstante que haya instruido a personal de la Contraloría para que en auxilio de dicho cuerpo edilicio, desahogara algunas diligencias dentro de tal procedimiento, empero ello no implica de manera alguna que haya delegado, desatendido o renunciado a su competencia, de ahí lo desacertado de lo resuelto por el Magistrado de la sala especializada en el sentido de que el acto impugnado deviene de un procedimiento substanciado por autoridades incompetentes…».
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio de los agravios expuestos, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
I. El 8 ocho de febrero de 2018 dos mil dieciocho, ***** y *****, acudieron ante este Tribunal a demandar la nulidad de la resolución de 23 veintitrés de noviembre de 2017 dos mil diecisiete, en la cual se resolvió el procedimiento de responsabilidad administrativa *****, en donde se les impuso como sanción la inhabilitación del servicio público por un año.
8
II. El proceso por orden de turno le tocó conocer a la Sala Especializada de este Tribunal, quien el 26 veintiséis de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, decretó la nulidad total del acto combatido.
III. Inconforme con lo anterior, la Encargada de Despacho de la Contraloría Municipal de León, Guanajuato, presentó el recurso de mérito.
QUINTO. Estudio de los agravios. Los agravios, primero y segundo, se analizarán en forma conjunta pues en esencia se encuentran relacionados. Ello, de conformidad con lo establecido en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO1». Este Pleno los considera fundados por las siguientes consideraciones jurídicas:
En esencia señala quien recurre, que la Sala debió decretar el sobreseimiento en el proceso respecto a esa autoridad porque en términos del artículo 251, fracción II, inciso a, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, no tiene el carácter de demandada debido a que la resolución impugnada fue dictada por el Ayuntamiento de León. También refiere que la Sala desestimó la causal de improcedencia que hizo valer al contestar la demanda, argumentando que los actores formularon conceptos de impugnación dirigidos a la sustanciación del procedimiento; lo
1Registro: 167961, Tesis VI.2o.C. J/304, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, tomo XXIX, de Febrero de 2009 dos mil nueve, visible a página 1677. 9
cual, es inexacto porque los motivos de disenso estuvieron encaminados a cuestionar la legalidad de la resolución impugnada, así como la forma y términos en que el Ayuntamiento de León, instruyó al Contralor Municipal para la realización de la diligencia procedimental.
Ahora bien, el artículo 251, fracción II, inciso a, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato dispone:
«Artículo 251. (…) II. Tendrán el carácter de demandado: a) Las autoridades que dicten, ordenen, ejecuten o traten de ejecutar el acto o la resolución impugnada; y …»
De acuerdo al transcrito numeral, para efectos del proceso administrativo, el carácter de autoridad demandada debe observarse desde un punto de vista formal, esto es, atendiendo a la naturaleza de la autoridad a la que se imputa la emisión del acto combatido.
Es decir, para determinar si a una entidad administrativa puede reclamársele el cumplimiento de cierta pretensión en el proceso administrativo, debe observarse si dicho ente materialmente dictó, ordenó, intentó ejecutar o ejecutó el acto combatido; habida cuenta que el carácter de autoridad demandada para los efectos de la procedencia del proceso administrativo, no deriva de la imputación que de cierto acto le atribuyen los actores a determinada entidad administrativa, sino de la posibilidad real de que ésta lo haya emitido y así generar una afectación a la esfera jurídica de los particulares. 10
Por identidad sustancial, es aplicable el criterio sustentado por la Cuarta Sala de este órgano jurisdiccional que señala:
«AUTORIDAD DEMANDADA EN EL PROCESO. CARÁCTER DE. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 250, fracción II, y 251, fracción II, inciso a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se desprende que funge únicamente como autoridad demandada aquélla que haya dictado, ordenado, ejecutado o trate de ejecutar el acto o resolución impugnada, por lo que el Titular de la dependencia o entidad estatal o municipal a la que está subordinada la autoridad demandada, no tiene tal carácter, si no dictó, ordenó, ejecutó o trató de ejecutar la resolución impugnada.»
Así, en la especie como los justiciables solo controvierten la resolución impugnada en la instancia de origen y sus conceptos de impugnación se encuentran dirigidos a la misma, dado que ésta fue dictada por el Ayuntamiento del municipio de León; no obstante que el Contralor instauró el procedimiento de responsabilidad administrativa, al no ser éste el motivo del proceso de origen no se puede otorgar el carácter de parte demandada a dicho Contralor.
Luego, si los actores tildaron de ilegal la resolución impugnada, argumentando respecto a la ilegalidad de la misma, entonces solo le corresponde al Ayuntamiento de León la defensa de la legalidad de la citada resolución.
Además, no debe perderse de vista que los actos en los que se concretaron las violaciones alegadas por los justiciables (sustanciación del procedimiento de responsabilidad administrativa), no definieron su situación jurídica, sino que 11
sólo sirvieron para impulsar y aportar los datos necesarios que sustentaron el sentido de la decisión final que, en este caso, se manifestó con la determinación de la responsabilidad administrativa de los actores y la imposición de las correspondientes sanciones. En esa virtud, se insiste, correspondía exclusivamente al Ayuntamiento defender la legalidad de la resolución con la que culminó el procedimiento de responsabilidad administrativa seguido en contra de los actores.
Así las cosas, se concluye que en el proceso de origen se actualizó la causa de improcedencia prevista en la fracción VII del artículo 261, con relación al diverso numeral 251, fracción II, inciso a, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Por tanto, con base en las consideraciones expresadas en este fallo, lo procedente es modificar la sentencia recurrida para efecto de sobreseer en el proceso de origen únicamente en relación con el Contralor Municipal de León.
Al efecto, es preciso invocar como precedente para sustentar la anterior determinación, lo determinado por este Pleno en la sesión de 13 trece de febrero de 2019 dos mil diecinueve, en el Toca ***** PL, bajo similares circunstancias y argumentos a los que ahora nos ocupan. Importa precisar que todas aquéllas consideraciones diversas a la modificación realizada deben dejarse incólumes; por lo que el fallo debe seguir rigiendo en todo lo no modificado. 12
En tales condiciones, el resto de los disensos donde se cuestiona la declaratoria de nulidad resultan inoperantes, pues esa decisión evidentemente no irroga agravio alguno a la autoridad recurrente al haberse sobreseído el proceso de origen respecto a dicha autoridad en el presente recurso.
Con fundamento en los artículos 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; 308, fracción II, 309, párrafo primero, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es de resolverse y se;
RESUELVE
PRIMERO. El Pleno de este Tribunal, es competente para conocer y resolver el presente recurso de reclamación.
SEGUNDO. Se modifica la sentencia del 26 veintiséis de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, dictada en el proceso administrativo número *****, esto es, se sobresee el proceso de origen únicamente en relación al Contralor Municipal de León, por lo expuesto en el Considerando Quinto de esta resolución. Notifíquese, en su oportunidad procesal, archívese como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
13
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; el Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el primero de los mencionados, quienes firman con el Secretario General de Acuerdos, Eliseo Hernández Campos, quien da fe.
Estas firmas corresponden al Toca 856/18 PL aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 10 diez de abril de 2019 dos mil diecinueve.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 6 seis de marzo de 2019 dos mil diecinueve.
ASUNTO
Vistos los autos del toca 855/18 PL, relativo al recurso de reclamación interpuesto por la Licenciada *****, representante de la parte demandada, en contra de la sentencia de 26 veintiséis de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, dictada por el Magistrado de la Sala Especializada, en el proceso administrativo número *****, mediante la cual se decretó la nulidad total del acto impugnado; ha llegado el momento de resolver lo que en derecho procede.
ANTECEDENTES
PRIMERO. Promoción del recurso. Por escrito presentado el 30 treinta de octubre de 2018 dos mil dieciocho, se promovió recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
SEGUNDO. Trámite. Mediante acuerdo emitido el día 9 nueve de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
TERCERO. Turno. El 7 siete de febrero de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la parte actora por no desahogando la vista concedida, y se ordenó remitir los autos al ponente, los cuales le fueron enviados el 19 diecinueve febrero del presente año.
CONSIDERANDO
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PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa, es competente para resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; y 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. Del toca en comento se desprenden los requisitos previstos en los dispositivos legales invocados en el considerando anterior.
TERCERO. Expresión de agravios. La reclamante invoca como agravios:
«Causa agravio a la autoridad que represento que el A quo en su considerando cuarto (…) haya determinado la nulidad de la resolución dictada en el procedimiento de responsabilidad administrativa número *****porque a su juicio, la resolución fue emitida por autoridades incompetentes con motivo de una supuesta delegación de atribuciones, apreciación de la que desde luego difiero (…) Contrario a lo aseverado por el ahora A quo, la resolución dictada en el procedimiento de responsabilidad administrativa ***** fue emitida por el Ayuntamiento, institución pública colegiada que para la tramitación del procedimiento de referencia, determinó comisionar a los servidores públicos adscritos a la Contraloría Municipal, sin que tal determinación de ninguna manera constituya una delegación de atribuciones como lo interpreta el A quo (…) En efecto, es evidente que uno de los argumento en los que el A quo se apoya para decretar la nulidad de la resolución del procedimiento *****es que el acuerdo de instauración del mismo hubo un acuerdo delegatorio de atribuciones y que tal delegación no se ubica ni en las hipótesis de ley ni cumple con los requisitos que establece la norma para ello, sin embargo, reitero, no existe acuerdo delegatorio de atribuciones alguno, luego, no puede decretarse nulidad de una resolución, como en el caso concreto ocurre, cuando el A quo decreta la nulidad del *****por análisis que hace de un inexistente acuerdo delegatorio de atribuciones, lo que desde luego, causa agravio a la autoridad que represento. (…)
3
Estima el Magistrado que de acuerdo al primer párrafo del artículo 8, primer párrafo, de la abrogada Ley de Responsabilidad Administrativas (…), es decir, no fue intención de legislador incluir a los ex integrantes del Ayuntamiento, por tano, estos (ex servidores públicos) se debe regir por lo previsto en el artículo 23 de la abrogada ley de responsabilidades administrativas (…) en ese sentido, causa agravio a la autoridad que represento la errónea interpretación que realiza el A quo de los artículos 8, 13 y 23 de la abrogada Ley de Responsabilidad Administrativas (…), ya que atendiendo a la literalidad del primer párrafo del artículo 8 de la ley en comento no se advierte que el mismo resulte aplicable o extensivo a los ex integrantes del Ayuntamiento, sino que insisto, la porción normativa se refiere a las sanciones que pueden imponerse a los miembros de un Ayuntamiento en función, además el artículo 23 de la abrogada Ley de Responsabilidad Administrativas, es clara y precisa al establecer las sanciones que serán aplicadas a los ex servidores públicos, sin que excluya a los ex integrantes del Ayuntamiento, es decir, el artículo 23 señala un catálogo de sanciones administrativas sin que distinga o señale un régimen especial para ex miembros de los Ayuntamientos.
Causa agravio a la autoridad que represento la suplencia de la queja (…) conforme a la errónea percepción del A quo realizar una revisión oficiosa de la competencia acorde con el artículo 302 fracción I del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa, pues arguye que la suscripción del acuerdo de instauración y la resolución misma no debieron ser suscritas por el Presidente Municipal y Secretario del Ayuntamiento (…) encuadrando la suscripción de los actos dentro de la competencia para justificar su estudio oficioso, cuestión indebida e ilegal, dado que el punto relativo a la suscripción de los actos administrativos, no es una causal que deba ser encuadrada en la competencia pues ésta está considerada en fracción diversa de los elementos de validez del acto, es decir, en la fracción I del numeral 137, en tanto que la firma y suscripción del servidor público, como elementos de validez, está prevista en la fracción V y no en la fracción I que es la competencia y por lo tanto acorde al diverso 302 último párrafo del mismo ordenamiento legal citado, el supuesto de análisis de la firma autógrafa del servidor público no es procedente y dable que sea revisado de oficio por el resolutor, ya que los supuestos específicos únicamente lo son: la incompetencia del servidor público y la ausencia total de fundamentación o motivación(…)
Al tenor de lo expuesto, agravia significativamente a mi representada que el A quo considere que, de conformidad con el artículo 8 de la Ley de Responsabilidades
4 Administrativas abrogada, únicamente se dote de competencia al Ayuntamiento para: instaurar, sustanciar y aplicar la sanción que proceda; sin embargo de dicho ordenamiento no se desprende la forma en que dicha autoridad municipal, deba organizarse en su interior para tales efectos.
A mayor abundamiento debe decirse que todo lo relativo al funcionamiento del Ayuntamiento, por citar solo ejemplos tales, como emisión de sus acuerdos, discusión de asuntos, el estudio en comisiones, las votaciones (…) Por lo anterior, y contrariamente a lo apuntado en la sentencia impugnada, el Presidente Municipal, si ejecuta un acuerdo o determinación del Pleno edilicio, de ahí, que al efecto resulten aplicables las disposiciones normativas contenidas en el ordinal 77 de la Ley Orgánica Municipal, sin que, en ningún caso, pueda si quiera pretenderse (…) que el Presidente Municipal, lo hace por cuenta propia, ya que como se ha venido señalando, es la máxima autoridad municipal quien emitió la determinación sancionatoria en contra de los actores…».
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio de los agravios expuestos, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
I. El 7 siete de febrero de 2018 dos mil dieciocho, ***** y *****, acudieron ante este Tribunal a demandar la nulidad de la resolución de 23 veintitrés de noviembre de 2017 dos mil diecisiete, en la cual se resolvió el procedimiento de responsabilidad administrativa *****, en donde se les impuso como sanción la inhabilitación del servicio público por un año.
II. El proceso por orden de turno le tocó conocer a la Sala Especializada de este Tribunal, quien el 26 veintiséis de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, decretó la nulidad total del acto combatido.
III. Inconforme con lo anterior, quien representa a la autoridad demandada recurrió dicha sentencia.
5 QUINTO. Estudio de los agravios. Los agravios, se analizarán en forma distinta a la que fueron expuestos en el recurso. Ello, de conformidad con lo establecido en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO1».
Señala quien recurre que el A quo no se ocupó de las excepciones y defensas que expuso al contestar la demanda; en cambio, expresamente señaló que sólo se concretaría al estudio de los conceptos de impugnación que condujeran a declarar la nulidad lisa y llana de la resolución impugnada por representar un mayor beneficio para los actores, con lo cual inobservó el principio de exhaustividad y transgredió los derechos de acceso efectivo a la justicia, audiencia y debido proceso.
Este Pleno los considera inoperantes conforme a la jurisprudencia del siguiente rubro: «AGRAVIOS INOPERANTES EN LA REVISIÓN. SON AQUELLOS QUE SÓLO PROFUNDIZAN O ABUNDAN EN LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN, SIN COMBATIR LAS CONSIDERACIONES DE LA SENTENCIA RECURRIDA2.»
En principio, tenemos que el recurso de reclamación es un medio de control que permite a las partes y al propio Tribunal rectificar determinaciones que no sean asertivas o bien, reencauzar el proceso cuando el mismo por un yerro humano no se ha substanciado conforme a la norma y principios procesales aplicables, más aun dicho
1Registro: 167961, Tesis VI.2o.C. J/304, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, tomo XXIX, de Febrero de 2009 dos mil nueve, visible a página 1677. 2 Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tesis la. /J. 85/2008, tomo XXVIIJ, página 144.»
6 recurso permite una ulterior reflexión o análisis colegiado sobre el problema jurídico en debate.
Ahora bien, para que a través de dicho medio de defensa se pueda revocar o modificar un acuerdo o sentencia dictados por este Tribunal, es necesario que los agravios o disensos del recurrente sean atinentes y suficientes, esto es, que además de ser veraces, racionales y convictivos, se dirijan contra todos los extremos o motivos de la determinación que se combate, contrastando eficazmente esta última con el marco normativo aplicable.
En la especie, la materia del recurso de reclamación es la sentencia en la cual la Sala Especializada en esencia resolvió, en primer término que no se actualizaban las causas de improcedencia y sobreseimiento invocadas por la autoridad demandada, posteriormente decretó la nulidad total de la resolución impugnada al haberse configurado las causales de ilegalidad previstas en las fracciones I y IV del artículo 302 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; y finalmente, declaró que las pretensiones de reconocimiento de derechos que hicieron valer los actores quedaron satisfechas con la declaratoria de nulidad. Entonces, la autoridad recurrente debía expresar los razonamientos tendentes a desvirtuar las consideraciones del órgano jurisdiccional, que lo llevaron a resolver los problemas jurídicos planteados de la manera en que lo hizo.
Luego, si la autoridad inconforme no procede en los términos indicados, sus alegatos serán ineficaces para obtener la modificación o revocación de la sentencia, como sucedió en la especie.
7 Se afirma lo anterior, porque la autoridad inconforme no precisa de qué manera hubiera variado el sentido del fallo impugnado, en beneficio de sus intereses, si la Sala hubiera abordado el estudio de los argumentos que hizo valer al contestar la demanda.
En tales circunstancias, es inconcuso que el planteamiento en cuestión resulta inoperante pues no combate frontalmente las consideraciones que sustentan la decisión que la Sala asumió en la sentencia recurrida.
Ahora bien, refiere la recurrente que el A quo valoró e interpretó en forma indebida el acuerdo de 17 diecisiete de marzo de 2017 dos mil diecisiete, pues el Ayuntamiento no delegó a la Contraloría Municipal la atribución de sustanciar el procedimiento administrativo *****, únicamente determinó que se auxiliaría del personal adscrito al citado órgano interno de control.
Continua manifestando que no se trató de una delegación sino de una comisión o instrucción dada por el Ayuntamiento al personal de Contraloría Municipal para realizar diversas actuaciones y diligencias, ya que sería impráctico y físicamente imposible que el órgano edilicio realizara todas y cada una de las diligencias y actuaciones inherentes a un procedimiento de responsabilidad administrativa.
Contrario a la argumentativa de la recurrente nuestra Carta Magna, en su artículo 16, primer párrafo, exige que todo acto de molestia conste en un mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento. Tal precepto consagra el principio de legalidad en nuestro ordenamiento jurídico, por virtud del cual las autoridades del poder público sólo están facultadas para hacer lo que la ley expresamente les permite, a efecto de dar seguridad jurídica a los gobernados.
8 En congruencia con el precepto constitucional referido, el artículo 137, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, dispone que los actos administrativos deban ser expedidos por autoridad competente.
Luego, conforme al referido principio de legalidad, para que una facultad pueda ser ejercida por autoridad diversa a la que el ordenamiento jurídico respectivo expresamente se la atribuya, es indispensable la existencia de una norma jurídica que autorice la transferencia de facultades; de no ser así, ello significará que el ejercicio de la facultad de que se trate corresponde exclusivamente a la autoridad a la cual la norma jurídica de manera expresa se la haya otorgado.
En este contexto, para que una atribución legalmente asignada a una autoridad pueda transmitirse a otra, es indispensable que exista una norma jurídica que prevea la posibilidad de trasladar la atribución y una más que autorice a la segunda para ejercerla.
Ahora bien, en el caso interesa destacar que la abrogada Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios3, en su artículo 8, establecía:
«Artículo 8. A los integrantes del Ayuntamiento únicamente les serán aplicables las sanciones administrativas previstas en las fracciones I y II del artículo 13 de esta Ley. En este caso, será el propio Ayuntamiento el que instaure y sustancie el procedimiento de responsabilidad administrativa y aplique la sanción que proceda.
3Abrogada por la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato el 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete, en vigor a partir del 19 diecinueve de julio de ese año.
9 Tratándose de los titulares de las Dependencias o Entidades de la Administración Pública Municipal, la Contraloría Municipal instaurará y sustanciará el procedimiento de responsabilidad administrativa y turnará el expediente al Ayuntamiento para que éste resuelva lo procedente.
En el caso de cualquier otro servidor público, la Contraloría Municipal instaurará y sustanciará el procedimiento de responsabilidad administrativa y turnará el expediente para su resolución al Presidente Municipal, si el servidor público está adscrito a alguna dependencia, y al titular de las entidades municipales, tratándose de servidores públicos de éstas.
El Ayuntamiento instaurará y sustanciará el procedimiento de responsabilidad administrativa y aplicará las sanciones respectivas al titular de la Contraloría Municipal. »
Énfasis añadido.
Como se observa, tratándose de procedimientos de responsabilidad administrativa en contra de los integrantes de los ayuntamientos (presidente municipal, síndicos y regidores), la atribución de instaurarlos, sustanciarlos y resolverlos, es exclusiva del órgano colegiado edilicio, de manera que no puede ser ejercida por alguna otra autoridad pues no existe alguna norma jurídica que así lo prevea.
En ese tenor, la instrucción que en el acuerdo de 17 diecisiete de marzo de 2017 dos mil diecisiete, el Ayuntamiento de León dio a la Contraloría Municipal, así como al personal a su cargo para que practicara y desahogara los actos y diligencias conducentes dentro del procedimiento de responsabilidad administrativa seguido en contra de la parte actora, a todas luces es contraria a lo dispuesto por el artículo 8, primer párrafo, de la abrogada Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios.
10 Ahora bien, aun cuando en el acuerdo mencionado el Ayuntamiento de León no hizo referencia expresa al vocablo delegar, lo cierto es que la instrucción que giró a la Contraloría Municipal, así como al personal a su cargo tuvo como efecto la transferencia de la atribución de sustanciar el procedimiento de responsabilidad administrativa sujeto a debate.
Por tanto, con independencia del vocablo empleado para describir la acción, lo jurídicamente relevante en el caso objeto de estudio, es que autoridades diversas al Ayuntamiento de León sustanciaron el procedimiento administrativo a pesar de que se trataba de una atribución intransmisible; en consecuencia, fue correcta la decisión de la Sala Especializada relativa a decretar la nulidad total de la resolución impugnada, dado que efectivamente el procedimiento administrativo del que proviene fue sustanciado por autoridades incompetentes.
Finalmente, es pertinente señalar que el procedimiento administrativo disciplinario es una de las garantías mínimas que se impone a la actividad administrativa para el dictado de una resolución, esto es, dicho procedimiento es una sucesión legalmente ordenada de hechos y actos tendientes al nacimiento de una decisión final materialmente administrativa.
Esta sucesión legalmente ordenada, además se integra con una serie de garantías y derechos, contemplados en principio en la Ley Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios -hoy abrogada, pero vigente en el momento en que se cometió la conducta-, y se adicionan las garantías contenidas en los artículos 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
11 Así, en los procedimientos de responsabilidad administrativa se tiene que respetar indudablemente, entre otros, el derecho a ser oído con las debidas garantías dentro de un plazo razonable, por una autoridad competente, independiente e imparcial.
En otro orden de ideas, señala la autoridad inconforme que el A quo interpretó de manera equívoca el artículo 8 de la abrogada Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, al considerar que como los actores se desempeñaron como integrante de un Ayuntamiento (síndico y regidores), no debía seguirse la regla general prevista para todos los ex servidores públicos municipales contenida en el artículo 23 de la misma ley. Sostiene lo anterior, pues afirma que el artículo 23 de la abrogada ley no establece ninguna distinción entre ex servidores públicos, de manera que los actores no podían ser sancionados de acuerdo a los términos del primer párrafo del citado artículo 8, porque al finalizar sus encargos como síndico y regidores se convirtieron en ex servidores públicos municipales, de manera que no podían ser tratados como miembros del Ayuntamiento.
Por último, la autoridad recurrente expone como agravio que la Sala haya determinado que los justiciables no debieron recibir el tratamiento como ex servidores públicos municipales para aplicarles el numeral 23, sino que como ex síndicos y regidores debió aplicárseles el régimen del artículo 8, en relación con el numeral 13, fracciones I y II, de la Ley de Responsabilidades Administrativas, ya que los actores no esgrimieron concepto de impugnación en ese sentido ni se configuraban los supuestos previstos en el artículo 301 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato para que operara la suplencia de la queja.
12 Los anteriores planteamientos resultan inoperantes, dado que las consideraciones y razonamientos de la sentencia que aún subsisten a causa de la ineficacia del agravio encaminado a cuestionar la determinación de la Sala en torno a que el procedimiento relativo no fue sustanciado por la autoridad competente, son suficientes por sí mismas para soportar la declaratoria de anulación.
En efecto, a pesar de lo acertado que pudieran resultar las disertaciones de la autoridad recurrente que anteceden, lo cierto es que el procedimiento administrativo ***** que culminó con la resolución impugnada en la instancia de origen, fue sustanciado por autoridades carentes de competencia para ello. Así pues, el disenso en comento se torna inoperante, pues persiste una de las razones con base en la cual se anuló la resolución impugnada. Sobre el tema, es ilustrativa la tesis aislada4, que señala:
«AGRAVIOS INOPERANTES EN LA RECLAMACIÓN. LA DESESTIMACIÓN DE LOS ENCAMINADOS A COMBATIR UNA RAZÓN QUE POR SÍ MISMA SUSTENTA EL SENTIDO DEL ACUERDO RECURRIDO, HACE INNECESARIO EL ESTUDIO DE LOS DEMÁS. Si del acuerdo de presidencia recurrido se advierte que se expusieron varias razones para sostener su sentido y de su estudio se aprecia que cada una, por sí misma, es suficiente para justificarlo, es inconcuso que al desestimarse los agravios dirigidos a combatir una de ellas, tal circunstancia hace innecesario el estudio de los demás, pues ni resultando fundados cambiarían el sentido del acuerdo impugnado.»
En tal virtud, ante lo inoperante e infundado de los agravios, lo procedente es confirmar la sentencia recurrida. Ello, de acuerdo al ordinal 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
4 2a. XCVI/20106, sostenida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
13 En mérito de lo expuesto y fundado, es de resolverse y se;
RESUELVE
PRIMERO. El Pleno de este Tribunal, es competente para conocer y resolver el presente recurso de reclamación.
SEGUNDO. Se confirma la sentencia del 26 veintiséis de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, dictada en el proceso administrativo número *****, por lo expuesto en el Considerando Quinto de esta resolución.
Notifíquese, en su oportunidad procesal, archívese como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; el Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el primero de los mencionados, quienes firman con el Secretario General de Acuerdos, Eliseo Hernández Campos, quien da fe.
Estas firmas corresponden al Toca 855/18 PL aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 6 seis de marzo de 2019 dos mil diecinueve.
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 27 veintisiete de marzo de 2019 dos mil diecinueve.
ASUNTO
Vistos los autos del toca 854/18 PL, relativo al recurso de reclamación interpuesto por el Licenciado *****, representante de la parte demandada, en contra de la sentencia de 26 veintiséis de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, dictada por el Magistrado de la Sala Especializada, en el proceso administrativo número *****, mediante la cual se decretó la nulidad total del acto impugnado; ha llegado el momento de resolver lo que en derecho procede.
ANTECEDENTES
PRIMERO. Promoción del recurso. Por escrito presentado el 30 treinta de octubre de 2018 dos mil dieciocho, se promovió recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
SEGUNDO. Trámite. Mediante acuerdo emitido el 9 nueve de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
TERCERO. Turno. El 6 seis de febrero del presente año, se tuvo a la parte actora por desahogando la vista concedida, 2
y se ordenó remitir los autos al ponente, los cuales le fueron enviados el 25 veinticinco del mismo mes y año.
CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa, es competente para resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; y 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. Del toca en comento se desprende que se reunieron los requisitos previstos en los dispositivos legales invocados en el considerando anterior.
TERCERO. Expresión de agravios. El reclamante invoca como agravios:
«PRIMERO. Causa agravio LA INCORRECTA APRECIACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO que hace el Magistrado Instructor respecto de la documental pública consistente en el acuerdo de 17 de marzo de 2017 (…) ello al determinar: “…el procedimiento de responsabilidad administrativa se instauró mediante acuerdo de 17 diecisiete de marzo de 2017 dos mil diecisiete emitido por el Presidente Municipal de León, Guanajuato, en el cual se delegó al personal de la Contraloría Municipal (…) la atribución de substanciar el procedimiento disciplinario. No obstante, en el acuerdo de mérito y en el propio procedimiento no se cumplieron los requisitos y formalidades conducentes…”
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Apreciación (…) resulta incorrecto, ya que el Magistrado señaló que se trataba de una delegación, lo cual no es así, ya que claramente del acuerdo de instauración a procedimiento (…) se desprende una COMISIÓN (…) realizando una inadecuada valoración de las pruebas, violando en perjuicio de la autoridad lo establecido por los artículos 117, 121 y 299 fracción II, lo cual es evidente puesto que realiza una apreciación incorrecta de dicho acuerdo afirmando que el Ayuntamiento de León realizó una delegación de facultades cuando lo cierto y correcto es que instruyó como superior jerárquico al titular de la Contraloría y al personal adscrito a la misma para que auxiliara en la substanciación de diligencias, ya que sería ilógico pretender que el Ayuntamiento en Pleno atendiera cada una de las etapas inherentes a todo procedimiento administrativo, como es el caso de practicar diligencias de notificación, recepción y desahogo de pruebas, recibir alegatos, por citar solo algunas; y en todo caso el personal comisionado y que se encuentra adscrito a la Contraloría procedió a ejecutar las directrices encomendadas por el Ayuntamiento, en términos de los dispuesto por la fracción XXII del artículo 139 de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato (…)
SEGUNDO. (…) Causa afectación a la esfera jurídica del Ayuntamiento que represento (…) la apreciación incorrecta (…) al artículo 8, primer párrafo, de la abrogada Ley de Responsabilidad Administrativas, luego, ello al considerar que el pleno del Ayuntamiento demandado debía suscribir la resolución respectiva, lo anterior ante la ausencia de disposición legal que permita delegar el ejercicio de esa exclusiva atribución (…)
Consideración de la cual difiero toda vez que el Magistrado está interpretando erróneamente la ley orgánica municipal en sus artículos 77 fracción I y 128 fracción IX, pues del considerando primero de la resolución del procedimiento de responsabilidad administrativa, se precisa que el Ayuntamiento de León (…) es competente para conocer y resolver el procedimiento (…)
En consecuencia, la resolución fue emitida por el Ayuntamiento de León (…) por conducto del Presidente Municipal y del Secretario del Ayuntamiento (…) es decir, no se trata de un acto propio de la 4
competencia de los servidores públicos mencionados sino de un acuerdo y determinación del propio Ayuntamiento que a su vez ellos (…) estaban obligados a cumplir pues debe entenderse que el Ayuntamiento es el órgano colegiado que emite acuerdos o determinaciones y el Presidente Municipal es el (…) que ejecuta dichos acuerdos y determinaciones, por tanto sí se estaba ejecutando por parte del presidente Municipal una determinación del Ayuntamiento (…)
TERCERO. Causa agravio a la autoridad que represento la suplencia de la queja pues el Magistrado con la finalidad de realizar una revisión oficiosa de la competencia acorde con el artículo 302 fracción I del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa, pues arguye que la suscripción del acuerdo de instauración y la resolución misma no debieron ser suscritas por el Presidente Municipal y Secretario del Ayuntamiento (…) encuadrando la suscripción de los actos dentro de la competencia para justificar su estudio oficioso, cuestión indebida e ilegal, dado que el punto relativo a la suscripción de los actos administrativos, no es una causal que deba ser encuadrada en la competencia pues ésta está considerada en fracción diversa de los elementos de validez del acto, es decir, en la fracción I del numeral 137, en tanto que la firma y suscripción del servidor público, como elementos de validez, está prevista en la fracción V y no en la fracción I que es la competencia y por lo tanto acorde al diverso 302 último párrafo del mismo ordenamiento legal citado, el supuesto de análisis de la firma autógrafa del servidor público no es procedente y dable que sea revisado de oficio por el resolutor, ya que los supuestos específicos únicamente lo son: la incompetencia del servidor público y la ausencia total de fundamentación o motivación, por lo que la firma del servidor público, está vedado o prohibido su revisión oficiosa (…)
CUARTO. Causa agravio al Ayuntamiento que represento la incorrecta interpretación por parte del Magistrado al artículo 8 de la Ley de Responsabilidades Administrativas (…), al considerar que debió prevalecer el régimen especial para los integrantes de los Ayuntamientos y su extensión a los ex integrantes del mismo, sobre la regla general prevista para todos los ex servidores públicos municipales contenida en el artículo 23 de la Ley aludida. Argumento que se desvirtúa con el análisis a lo establecido en los artículos 108 de 5
la constitución federal, 122 de la constitución política local y el 2 de la Ley de Responsabilidades Administrativa abrogada (…)
De lo resaltado en dichos numerales se desprende que se considerarán como servidores públicos a los representantes de elección popular (…)
De lo anterior es concluyente que la aplicación es tanto para servidores públicos, entendiéndose por estos, los representantes de elección popular, y toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza dentro de la Administración Pública Federal, Estatal o Municipal; y los que ya no están en el servicio público municipal, son ex servidores públicos municipales, esto es, para efectos de la ley de responsabilidades, se es servidor público o ex servidor público, con independencia del cargo que se haya ostentado, y de ninguna forma esta creada una condición especial de ser ex regidor para determinar la aplicación de un régimen excepcional de sanción que solo está regulado para los miembros del Ayuntamiento en funciones y de esa manera se le quiera aplicar a los ex integrantes del Ayuntamiento ya que deben ser tratados como ex servidores públicos municipales.
Por tanto, es claro y evidente y está demostrado en autos (…) que la actora ostento un cargo de elección popular, al ser un regidor del Ayuntamiento de León por el periodo comprendido 2012-2015 (…) y se demuestra que con motivo del cumplimiento del plazo de su mandato Constitucional dejó de ostentar el cargo de regidor para ser un ex servidor público municipal en los términos (…) del numeral 2 de la abrogada ley de responsabilidades, por lo que de ninguna manera existe un régimen especial de ex regidor. (…) De lo expuesto se advierte que el artículo 23 de la Ley de Responsabilidades Administrativas abrogada fue impuesto de manera correcta al ahora accionante; reiterando que la sanción como ex servidor público quedó plenamente acreditada, en los términos siguientes:
La calidad de servidor público que tenía (…) ***** como regidor, se acredita con copia certificada del Acta de Sesión Ordinaria del H. 6
Ayuntamiento de fecha 10 (…) de octubre de 2012 (…) en la que (…) se declara instalado el Ayuntamiento para el periodo 2012-2015 (…)
Es decir, para que este Ayuntamiento arribará a la conclusión de imponer la sanción correspondiente a un año de inhabilitación, fue debidamente motivada tomando en consideración las condiciones personales del actor, el conocimiento de los hechos que se imputan, sus obligaciones y derechos como entonces servidora pública, la actuación inmediata en la conducta desplegada y la gravedad y trascendencia de la falta, sobre todo tomando en cuenta que es ex servidor público municipal, y que los hechos en que se origina el procedimiento de responsabilidad administrativa incoado en su contra corresponden a su desempeño como integrante del Ayuntamiento de León (…) 2012-2015, y en tal virtud es que de los propios hechos nace la facultad de este Ayuntamiento para sancionarla (…)
De lo antes expuesto se concluye que al haber finalizado el cargo de elección popular que ostentaba (…) ***** como regidor del Ayuntamiento de León (…) entra al régimen de ex servidores públicos municipales, ya que (…) NO existe distinción entre ex regidores y el resto de los ex servidores públicos municipales, pues la naturaleza política de los integrantes del Ayuntamiento no conlleva una exclusión para ser considerado ex regidor y no ex servidor público (…)
En el mismo contexto, no es la autoridad demandada la que realiza una indebida apreciación de los hechos sino por el contrario, es el Magistrado quien interpreta mal los hechos y hace una indebida aplicación de la ley…»
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio de los agravios expuestos, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
I. El 6 seis de febrero de 2018 dos mil dieciocho, *****, acudió ante este Tribunal a demandar la nulidad de la resolución de 23 veintitrés de noviembre de 2017 dos mil diecisiete, en la 7
cual se resolvió el procedimiento de responsabilidad administrativa *****, en donde se le impuso como sanción la inhabilitación del servicio público por un año.
II. El proceso por orden de turno le tocó conocer a la Sala Especializada de este Tribunal, quien el 26 veintiséis de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, decretó la nulidad total del acto combatido. Inconforme con lo anterior, la autoridad demandada recurrió dicha sentencia.
QUINTO. Estudio de los agravios. Los agravios primero y segundo, se analizarán en forma conjunta. Ello, de conformidad con lo establecido en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO1».
Refiere el recurrente que el A quo valoró e interpretó en forma indebida el acuerdo de 17 diecisiete de marzo de 2017 dos mil diecisiete, pues el Ayuntamiento no delegó a la Contraloría Municipal la atribución de sustanciar el procedimiento administrativo *****, únicamente determinó que se auxiliaría del personal adscrito al citado órgano interno de control.
Continua manifestando que no se trató de una delegación sino de una comisión o instrucción dada por el Ayuntamiento al personal de Contraloría Municipal para realizar diversas
1Registro: 167961, Tesis VI.2o.C. J/304, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, tomo XXIX, de Febrero de 2009 dos mil nueve, visible a página 1677.
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actuaciones y diligencias, ya que sería impráctico y físicamente imposible que el órgano edilicio realizara todas y cada una de las diligencias y actuaciones inherentes a un procedimiento de responsabilidad administrativa.
Los motivos de agravio a juicio de este Pleno resultan infundados, por las siguientes consideraciones jurídicas.
Nuestra Carta Magna, en su artículo 16, primer párrafo, exige que todo acto de molestia conste en un mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento. Tal precepto consagra el principio de legalidad en nuestro ordenamiento jurídico, por virtud del cual las autoridades del poder público sólo están facultadas para hacer lo que la ley expresamente les permite, a efecto de dar seguridad jurídica a los gobernados.
En congruencia con el precepto constitucional referido, el artículo 137, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, dispone que los actos administrativos deban ser expedidos por autoridad competente.
Luego, conforme al referido principio de legalidad, para que una facultad pueda ser ejercida por autoridad diversa a la que el ordenamiento jurídico respectivo expresamente se la atribuya, es indispensable la existencia de una norma jurídica que autorice la transferencia de facultades; de no ser así, ello significará que el ejercicio de la facultad de que se trate 9
corresponde exclusivamente a la autoridad a la cual la norma jurídica de manera expresa se la haya otorgado.
En este contexto, para que una atribución legalmente asignada a una autoridad pueda transmitirse a otra, es indispensable que exista una norma jurídica que prevea la posibilidad de trasladar la atribución y una más que autorice a la segunda para ejercerla.
Ahora bien, en el caso interesa destacar que la abrogada Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios2, en su artículo 8, establecía:
«Artículo 8. A los integrantes del Ayuntamiento únicamente les serán aplicables las sanciones administrativas previstas en las fracciones I y II del artículo 13 de esta Ley. En este caso, será el propio Ayuntamiento el que instaure y sustancie el procedimiento de responsabilidad administrativa y aplique la sanción que proceda.
Tratándose de los titulares de las Dependencias o Entidades de la Administración Pública Municipal, la Contraloría Municipal instaurará y sustanciará el procedimiento de responsabilidad administrativa y turnará el expediente al Ayuntamiento para que éste resuelva lo procedente.
En el caso de cualquier otro servidor público, la Contraloría Municipal instaurará y sustanciará el procedimiento de responsabilidad administrativa y turnará el expediente para su resolución al Presidente
2Abrogada por la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato el 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete, en vigor a partir del 19 diecinueve de julio de ese año.
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Municipal, si el servidor público está adscrito a alguna dependencia, y al titular de las entidades municipales, tratándose de servidores públicos de éstas.
El Ayuntamiento instaurará y sustanciará el procedimiento de responsabilidad administrativa y aplicará las sanciones respectivas al titular de la Contraloría Municipal. »
Énfasis añadido.
Como se observa, tratándose de procedimientos de responsabilidad administrativa en contra de los integrantes de los ayuntamientos (presidente municipal, síndicos y regidores), la atribución de instaurarlos, sustanciarlos y resolverlos, es exclusiva del órgano colegiado, de manera que no puede ser ejercida por alguna otra autoridad pues no existe alguna norma jurídica que así lo prevea.
En ese tenor, la instrucción que en el acuerdo de 17 diecisiete de marzo de 2017 dos mil diecisiete, el Ayuntamiento de León dio a la Contraloría Municipal, así como al personal a su cargo para que practicara y desahogara los actos y diligencias conducentes dentro del procedimiento de responsabilidad administrativa seguido en contra del justiciable, a todas luces es contraria a lo dispuesto por el artículo 8, primer párrafo, de la abrogada Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios.
Ahora bien, aun cuando en el acuerdo mencionado el Ayuntamiento de León no hizo referencia expresa al vocablo 11
delegar, lo cierto es que la instrucción que giró a la Contraloría Municipal, así como al personal a su cargo tuvo como efecto la transferencia de la atribución de sustanciar el procedimiento de responsabilidad administrativa sujeto a debate.
Por tanto, con independencia del vocablo empleado para describir la acción, lo jurídicamente relevante en el caso objeto de estudio, es que autoridades diversas al Ayuntamiento de León sustanciaron el procedimiento administrativo a pesar de que se trataba de una atribución intransmisible; en consecuencia, fue correcta la decisión de la Sala Especializada relativa a decretar la nulidad total de la resolución impugnada, dado que efectivamente el procedimiento administrativo del que proviene fue sustanciado por autoridades incompetentes.
Finalmente, es pertinente señalar que el procedimiento administrativo disciplinario es una de las garantías mínimas que se impone a la actividad administrativa para el dictado de una resolución, esto es, dicho procedimiento es una sucesión legalmente ordenada de hechos y actos tendientes al nacimiento de una decisión final materialmente administrativa. Esta sucesión legalmente ordenada, además se integra con una serie de garantías y derechos, contemplados en principio en la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios -hoy abrogada, pero vigente en el momento en que se cometió la conducta-, y se adicionan 12
las garantías contenidas en los artículos 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
Así, en los procedimientos de responsabilidad administrativa se tiene que respetar indudablemente, entre otros, el derecho a ser oído con las debidas garantías dentro de un plazo razonable, por una autoridad competente independiente e imparcial.
En otro orden de ideas en los agravios tercero y cuarto señala la autoridad inconforme que el A quo interpretó de manera equívoca el artículo 8 de la abrogada Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, al considerar que como el actor se desempeñó como integrante de un Ayuntamiento (regidor), no debía seguirse la regla general prevista para todos los ex servidores públicos municipales contenida en el artículo 23 de la misma ley.
Agrega que la razón por la cual el artículo 8 de la abrogada Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios establece que los integrantes de los Ayuntamientos no pueden ser sancionados con suspensión, destitución o inhabilitación, obedece a que los efectos de esas sanciones implicarían la revocación del mandato sujeto a elección popular.
Por último, la autoridad recurrente expone como agravio que la Sala haya determinado que el justiciable no debió recibir el 13
tratamiento como ex servidor público municipal para aplicarle el numeral 23, sino que como ex regidor debió aplicársele el régimen del artículo 8 en relación con el numeral 13, fracciones I y II, de la Ley de Responsabilidades Administrativas, ya que el actor no esgrimió concepto de impugnación en ese sentido, ni se configuraban los supuestos previstos en el artículo 301 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato para que operara la suplencia de la queja.
Los anteriores planteamientos resultan inoperantes, dado que las consideraciones y razonamientos de la sentencia que aún subsisten a causa de la ineficacia del agravio encaminado a cuestionar la determinación de la Sala en torno a que el procedimiento relativo no fue sustanciado por la autoridad competente para dicho propósito, son suficientes por sí mismas para soportar la declaratoria de anulación.
En efecto, a pesar de lo acertado que pudieran resultar las disertaciones de la autoridad recurrente, lo cierto es que el procedimiento administrativo ***** que culminó con la resolución impugnada en la instancia de origen, fue sustanciado por autoridades carentes de competencia para ello.
Por lo anterior, el agravio en comento se torna inoperante, pues persiste una de las razones con base en la cual se anuló la resolución impugnada.
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Sobre el tema, es ilustrativa la tesis aislada3, que señala:
«AGRAVIOS INOPERANTES EN LA RECLAMACIÓN. LA DESESTIMACIÓN DE LOS ENCAMINADOS A COMBATIR UNA RAZÓN QUE POR SÍ MISMA SUSTENTA EL SENTIDO DEL ACUERDO RECURRIDO, HACE INNECESARIO EL ESTUDIO DE LOS DEMÁS. Si del acuerdo de presidencia recurrido se advierte que se expusieron varias razones para sostener su sentido y de su estudio se aprecia que cada una, por sí misma, es suficiente para justificarlo, es inconcuso que al desestimarse los agravios dirigidos a combatir una de ellas, tal circunstancia hace innecesario el estudio de los demás, pues ni resultando fundados cambiarían el sentido del acuerdo impugnado.»
En tal virtud, ante lo infundado de los agravios primero y segundo, así como lo inoperante de los agravios tercero y cuarto, lo procedente es confirmar la sentencia recurrida. Ello, de acuerdo al ordinal 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En mérito de lo expuesto y fundado, es de resolverse y se;
RESUELVE
PRIMERO. El Pleno de este Tribunal, es competente para conocer y resolver el presente recurso de reclamación.
SEGUNDO. Se confirma la sentencia del 26 veintiséis de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, dictada en el proceso
3 2a. XCVI/20106, sostenida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 15
administrativo número *****, por lo expuesto en el Considerando Quinto de esta resolución.
Notifíquese, en su oportunidad procesal, archívese como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; el Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el primero de los mencionados, quienes firman con el Secretario General de Acuerdos, Eliseo Hernández Campos, quien da fe.
Estas firmas corresponden al Toca 854/18 PL aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 27 veintisiete de marzo de 2019 dos mil diecinueve.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 24 veinticuatro de abril de 2019 dos mil diecinueve.
ASUNTO
Vistos los autos del toca 85/19 PL, relativo al recurso de reclamación interpuesto por el Licenciado *****, en su carácter de autorizado de las autoridades demandadas, en contra de la sentencia de 2 dos de enero del presente año, dictada por la Magistrada de la Tercera Sala en el proceso administrativo número *****, mediante la cual se decretó la nulidad total de la resolución impugnada; ha llegado el momento de resolver lo que en derecho procede.
ANTECEDENTES
PRIMERO. Promoción del recurso. Por escrito presentado el 15 quince de enero de 2019 dos mil diecinueve, se promovió recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
SEGUNDO. Trámite. Mediante acuerdo emitido el 1 uno de febrero del presente año, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
TERCERO. Turno. El 7 siete de marzo de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la parte actora por no desahogando la
2 vista concedida, y se ordenó remitir los autos al ponente, los cuales se le enviaron el 19 diecinueve del mismo mes y año.
CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con el artículo 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; y 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. Del toca en comento se desprende que se reunieron los requisitos previstos en los dispositivos legales invocados en el considerando anterior.
TERCERO. Expresión de agravio. El recurrente invoca textualmente como agravio, el siguiente:
«Único. En la sentencia reclamada sin sustento legal se presumió o se dio a entender que el inspector demandado fue quien de su propio puño y letra asentó en la orden de inspección el nombre del destinatario y domicilio objeto de la misma, y con esa sola presunción se estimó que la orden de visita resultaba ilegal, por ser el propio inspector quien determinó a quién dirigirse ese documento, sin estar facultado para ello. Lo anterior, porque se expone que en la orden de visita se empleó letra hológrafa para asentar el nombre de la persona a quien iba dirigida la visita de inspección y letra con formato de imprenta para indicar los
3 preceptos legales en que sustenta la orden de inspección, objeto de la misma y ciertas obligaciones del propietario del inmueble, por lo que ante los diversos tipos de letra empleados en la redacción de la orden y el espacio en blanco que existe en la parte dirigida a los datos relacionados con el destinatario de la orden, a saber, su nombre y domicilio, no existe certeza respecto a qué autoridad emitió la orden…»
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio del agravio expuesto por el recurrente, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
I. El 18 dieciocho de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, *****acudió ante este Tribunal a demandar el procedimiento administrativo de inspección *****, mediante el cual se le impuso una sanción económica de $***** (*****).
II. El proceso por orden de turno le tocó conocer y resolver a la Tercera Sala de este Tribunal, mediante sentencia de 2 dos de enero de 2019 dos mil diecinueve, decretó la nulidad total del acto combatido.
III. Inconforme con lo anterior, quien representa a la autoridad demandada recurrió la sentencia.
QUINTO. Estudio de los agravios planteados. Este Pleno considera inoperante el único agravio expuesto por el recurrente, bajo los siguientes motivos y fundamentos.
En esencia, señala el recurrente que la Magistrada de la Tercera Sala al momento de emitir la resolución pone en tela de juicio la autenticidad y legalidad del acto impugnado pues
4 da a entender que el inspector demandado fue quien de su propio puño y letra asentó en la orden de inspección el nombre del destinatario y domicilio objeto de la misma, lo anterior, porque se expone que en la orden de visita se empleó letra hológrafa para asentar el nombre de la persona a quien iba dirigida la visita de inspección y letra con formato de imprenta para indicar los preceptos legales en que sustenta la orden de inspección, objeto de la misma y ciertas obligaciones del propietario del inmueble.
Tal como fue resuelto por la A quo, el tema a dilucidar ya fue resuelto por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación -orden de visita o de inspección con dos tipos de letra-, precisando además que resulta lógico si la autoridad competente dicta una orden de visita, tanto sus elementos genéricos como los específicos deben estar señalados con el mismo tipo de letra (manuscrita, máquina de escribir o de computadora) con la finalidad de darle certeza jurídica al gobernado.
Lo anterior es perfectamente factible, y debe exigirse su pleno acatamiento y la demostración idónea de ello, y no propiciar que se emitan órdenes de visita o de inspección que por sus características pudieran proceder a colmarse en un momento diverso al de su emisión, esto es, que los datos vinculados con la ciudadana y con la visita concreta que deba realizarse sean determinados por los visitadores o inspectores, pues se advierte que estos últimos no tienen competencia para dictar dicho mandamiento de molestia al particular.
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En efecto, resulta del todo aplicable al asunto que nos concierne, la siguiente jurisprudencia citada al rubro1: «ORDEN DE VISITA EN MATERIA FISCAL. LA NOTORIA DIFERENCIA ENTRE EL TIPO DE LETRA USADO EN SUS ASPECTOS GENÉRICOS Y EL UTILIZADO EN LOS DATOS ESPECÍFICOS RELACIONADOS CON EL VISITADO, PRUEBA LA VIOLACIÓN A LAS GARANTÍAS DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA ESTABLECIDAS EN EL ARTÍCULO 16 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL».
Como puede observarse, la parte recurrente con su agravio no refuta los razonamientos de la sentencia recurrida, únicamente reitera que su actuación fue correcta.
Es de explorado derecho que los actos de molestia emitidos por las autoridades administrativas, deben ser emitidos por autoridad competente, así como estar fundados y motivados, de conformidad con el artículo 16 constitucional, ello con la finalidad de darle certeza jurídica a los gobernados, tal como lo establece la siguiente tesis2 cuyo rubro y texto señalan:
«SEGURIDAD JURÍDICA. ALCANCE DE LAS GARANTÍAS INSTRUMENTALES DE MANDAMIENTO ESCRITO, AUTORIDAD COMPETENTE Y FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN, PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 16, PRIMER PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, PARA ASEGURAR EL RESPETO A DICHO DERECHO HUMANO. De las jurisprudencias 1a./J. 74/2005 y 2a./J. 144/2006, de la Primera y Segunda Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomos XXII, agosto de 2005, página 107, de
1 Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, “Semanario Judicial de la Federación” México, Novena Época, t. 2a./J. 44/2001, registro 188560. p. 369. 2 Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, décima época, registro 2005777, tesis IV.2o.A.50 K (10a.), página 2241.
6 rubro: «PROCEDIMIENTO SEGUIDO EN UNA VÍA INCORRECTA. POR SÍ MISMO CAUSA AGRAVIO AL DEMANDADO Y, POR ENDE, CONTRAVIENE SU GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA.» y XXIV, octubre de 2006, página 351, de rubro: «GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA. SUS ALCANCES.», respectivamente, se advierte una definición clara del contenido del derecho humano a la seguridad jurídica, imbíbito en el artículo 16, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual consiste en que la persona tenga certeza sobre su situación ante las leyes, o la de su familia, posesiones o sus demás derechos, en cuya vía de respeto la autoridad debe sujetar sus actuaciones de molestia a determinados supuestos, requisitos y procedimientos previamente establecidos en la Constitución y en las leyes, como expresión de una voluntad general soberana, para asegurar que ante una intervención de la autoridad en su esfera de derechos, sepa a qué atenerse. En este contexto, de conformidad con el precepto citado, el primer requisito que deben cumplir los actos de molestia es el de constar por escrito, que tiene como propósito que el ciudadano pueda constatar el cumplimiento de los restantes, esto es, que provienen de autoridad competente y que se encuentre debidamente fundado y motivado. A su vez, el elemento relativo a que el acto provenga de autoridad competente, es reflejo de la adopción en el orden nacional de otra garantía primigenia del derecho a la seguridad, denominada principio de legalidad, conforme al cual, las autoridades sólo pueden hacer aquello para lo cual expresamente les facultan las leyes, en el entendido de que la ley es la manifestación de la voluntad general soberana y, finalmente, en cuanto a fundar y motivar, la referida Segunda Sala del Alto Tribunal definió, desde la Séptima Época, según consta en su tesis 260, publicada en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, Tomo VI, Materia Común, Primera Parte, página 175, de rubro: «FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN.», que por lo primero se entiende que ha de expresarse con exactitud en el acto de molestia el precepto legal aplicable al caso y, por motivar, que también deben señalarse con precisión las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para su emisión, siendo necesario, además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, lo cual tiene como propósito primordial, confirmar que al conocer el destinatario del acto el
7 marco normativo en que el acto de molestia surge y las razones de hecho consideradas para emitirlo, pueda ejercer una defensa adecuada ante el mismo. Ahora bien, ante esa configuración del primer párrafo del artículo 16 constitucional, no cabe asumir una postura dogmatizante, en la que se entienda que por el solo hecho de establecerse dichas condiciones, automáticamente todas las autoridades emiten actos de molestia debidamente fundados y motivados, pues la práctica confirma que los referidos requisitos son con frecuencia inobservados, lo que sin embargo no demerita el hecho de que la Constitución establezca esa serie de condiciones para los actos de molestia, sino por el contrario, conduce a reconocer un panorama de mayor alcance y eficacia de la disposición en análisis, pues en la medida en que las garantías instrumentales de mandamiento escrito, autoridad competente y fundamentación y motivación mencionadas, se encuentran contenidas en un texto con fuerza vinculante respecto del resto del ordenamiento jurídico, se hace posible que los gobernados tengan legitimación para aducir la infracción al derecho a la seguridad jurídica para asegurar su respeto, únicamente con invocar su inobservancia; igualmente se da cabida al principio de interdicción de la arbitrariedad y, por último, se justifica la existencia de la jurisdicción de control, como entidad imparcial a la que corresponde dirimir cuándo los referidos requisitos han sido incumplidos, y sancionar esa actuación arbitraria mediante su anulación en los procedimientos de mera legalidad y, por lo que atañe al juicio de amparo, a través de la restauración del derecho a la seguridad jurídica vulnerado.»
En el caso concreto, un requisito esencial de los derechos irrestrictos de fundamentación, motivación y emisión de actos autoritarios por autoridad competente, es sin lugar a dudas la presencia de un mandamiento escrito -orden- que posibilite a los visitadores o inspectores llevar a cabo un acto de molestia en el domicilio o negocio del ciudadano, dotando a éste dé certeza y seguridad jurídica respecto a lo actuado, esto es, que dicho acto de transgresión a su intimidad provenga de
8 autoridad facultada, tenga un objeto circunscrito, así como un referente normativo expreso, caso contrario se trataría de un acto arbitrario llevado a cabo aparentemente por iniciativa propia de los visitadores o inspectores -de acreditarse estos como tales-.
En ese tenor, no es acertado aludir a la carga de prueba excesiva, pues la autoridad recurrente fue la que instó el procedimiento administrativo en el domicilio de la parte actora y en ese sentido, lo menos que puede pedirse es que acredite debida y suficientemente haber llevado a cabo esa perturbación en el domicilio o negocio de la parte actora con previo mandamiento emitido por autoridad competente.
Por lo tanto, si desde el inicio del procedimiento de inspección la orden de inspección no fue emitida en la forma y términos previstos por la Legislación aplicable, tal como fue resuelto por la A quo, es procedente decretar la nulidad de todo lo actuado, pues no se tiene la certeza jurídica de que quién fungió como inspector -en la visita-, fue nombrado para ello por la autoridad competente.
Es de señalarse que el recurso de reclamación en esencia es un medio de impugnación que tiende a asegurar el óptimo ejercicio de la función jurisdiccional, cuya materia se circunscribe a los agravios expuestos por la parte recurrente con el objeto de atacar frontalmente las consideraciones que sustentan la resolución recurrida (acuerdo o sentencia) o para demostrar las circunstancias que revelan su ilegalidad.
9 En ese sentido, si la materia de la reclamación la constituye la resolución recurrida (acuerdo o sentencia), entonces en los agravios deben formularse razonamientos lógico-jurídicos encaminados a impugnar las consideraciones que soportan la determinación adoptada.
Empero, en el caso que nos ocupa, la parte recurrente no señaló ni concretó en el agravio objeto de estudio, razonamiento alguno capaz de destruir los fundamentos y motivos en que se apoyó la Sala de origen para decretar la nulidad. Esto es, no argumenta respecto a la presencia en el procedimiento controvertido, de una orden de visita o inspección fundada, motivada y expedida por autoridad competente, ni tampoco desvirtúa los asertos de la resolutora vinculados a la indebida confección de la orden de marras.
Por las relatadas consideraciones y razonamientos, lo procedente es confirmar la sentencia recurrida. Lo anterior encuentra su fundamento en el artículo 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En mérito de lo expuesto y fundado, es de resolverse y se
RESUELVE
PRIMERO. El Pleno de este Tribunal, es competente para conocer y resolver el presente recurso de reclamación.
10 SEGUNDO. Se confirma la sentencia de 2 dos de enero de 2019 dos mil diecinueve, emitida por la Magistrada de la Tercera Sala en el proceso administrativo número *****, por lo expuesto en el Considerando Quinto de la presente resolución.
Notifíquese, en su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; el Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el primero de los mencionados, quienes firman con el Secretario General de Acuerdos, Eliseo Hernández Campos, quien da fe.
Estas firmas corresponden al Toca 85/19 PL aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 24 veinticuatro de abril de 2019 dos mil diecinueve.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 2 dos de mayo de 2019 dos mil diecinueve.
ASUNTO
Vistos los autos del toca 847/18 PL, relativo al recurso de reclamación interpuesto por ***** parte actora en el proceso de origen, en contra del acuerdo de 20 veinte de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, dictado por el Magistrado de la Sala Especializada dentro del proceso administrativo P.A.S.E.A.*****, en la parte en que se desechó la demanda respecto de algunos de los actos impugnados así como diversas pruebas que ofreció.
ANTECEDENTES
PRIMERO. Promoción del recurso. Por escrito presentado el 25 veinticinco de octubre de 2018 dos mil dieciocho, se promovió recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
SEGUNDO. Trámite. Mediante acuerdo emitido el 7 siete de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
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TERCERO. Turno. El 16 dieciséis de enero de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la parte demandada por desahogando la vista concedida, y se ordenó remitir los autos al ponente, los cuales le fueron enviados el 11 once de marzo del mismo año.
CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa, es competente para resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; y 308, fracción I, incisos a y b, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. Del toca en comento se desprenden los requisitos previstos en los dispositivos legales invocados en el considerando anterior.
TERCERO. Expresión de agravios. El reclamante invoca como agravios:
«PRIMERO. Me causa agravio el acuerdo (…) toda vez que el mismo resulta violatorio a lo dispuesto en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como lo establecido en los artículos 1°, fracción I y 251, fracción I, inciso a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa (…) y el artículo 4 fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa (…) puesto que 3
en el acuerdo combatido (…) se resolvió desechar la demanda (…) por lo que hace a los actos administrativos siguientes: a) Oficio ***** de 24 de noviembre de 2017; b) Acuerdo de instauración de 10 de julio de 2017; c) Sesión de comisiones del 12 de junio de 2018, de las comisiones unidas de Gobierno, Seguridad Pública y Tránsito así como Contraloría y Combate a la Corrupción; d) Sesión de pleno de 14 de junio de 2018 del Ayuntamiento de León; e) La notificación de 27 de junio de 2018; f) Sesión de pleno de 28 de junio de 2018; g) Alteración del acta de Ayuntamiento de 14 de junio de 2018 con la inclusión de los Resultados, Consideraciones y Resolutivos a la Sentencia Definitiva; h) Diversos actos intraprocesales vinculados a los señalados e; i) Resolución Interlocutoria dictada y notificada de manera simultánea en la misma fecha que la sentencia definitiva; dejando de esa manera, en completo estado de indefensión al suscrito (…)
Se considera (…) que, la decisión del A quo, es contraria a derecho y en consecuencia no se debió aplicar el artículo 261, fracción VII, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa (…) habida cuenta de que en dicha resolución, el A quo aplica de manera restrictiva e interpreta indebidamente en perjuicio del suscrito, el concepto de «definitividad de los actos impugnados» contenido en los artículos 1, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa (…) y 4, fracción I de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa (…) así como también, el concepto de «vicios en el procedimiento que afecten la defensa del particular» contenido en el artículo 302, fracción III, del código antes citado.
Del contenido del acuerdo impugnado en este recurso (…), se aprecia que el Magistrado (…) apreció los hechos en forma equivocada, para efectos de desechar la demanda contra los actos impugnados antes citados; ello, conforme a lo expuesto a continuación:
I. En primer término, del contenido del acuerdo impugnado, se logra apreciar que el Magistrado (…) parte de una premisa equivocada, ya que contrario a lo que él aduce, lo cierto es que la fracción II, del artículo 8 de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa (…) si prevé que la Sala Especializada (…) es competente para conocer de los procedimientos y actos administrativos relacionados en materia 4
de Responsabilidades Administrativas y/o con la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios y no solo contra las resoluciones definitivas, como erróneamente lo manifestó el A quo (…).
En efecto (…) se desprende que la (…) Sala, también puede conocer de los procedimientos y actos administrativos relacionados con la materia de Responsabilidades Administrativas de los Servidores del Gobierno y los Municipios del Estado de Guanajuato y precisamente tales procedimientos se refieren a los Procedimientos de Responsabilidad Administrativa, como lo es, el Procedimiento de Responsabilidad Administrativa número *****, así como a los actos administrativos (…) relacionados con dicha materia, como lo son, el Oficio ***** de 24 de noviembre de 2017; Acuerdo de instauración de 10 de julio de 2017; Sesión de comisiones del 12 de junio de 2018, de las comisiones unidas de Gobierno, Seguridad Pública y Tránsito así como Contraloría y Combate a la Corrupción; Sesión de pleno de 14 de junio de 2018 del Ayuntamiento de León; La notificación de 27 de junio de 2018; Sesión de pleno de 28 de junio de 2018; Alteración del acta de Ayuntamiento de 14 de junio de 2018 con la inclusión de los Resultados, Consideraciones y Resolutivos a la Sentencia Definitiva; Diversos actos intraprocesales vinculados a los señalados e; Resolución Interlocutoria dictada y notificada de manera simultánea en la misma fecha que la sentencia definitiva; y; la Resolución Interlocutoria dictada y notificada de manera simultánea en la misma fecha que la sentencia definitiva.
Luego entonces, al ser los anteriores ACTOS INTRAPROCESALES, esto es, no son actos definitivos, por lo que no se traducen en actos que pongan fin a un procedimiento administrativo, pongan fin a una instancia o resuelvan un expediente administrativo, lo que conlleva a que dichos actos para poder ser impugnados, forzosamente se tienen que impugnar en el momento procesal de que se ponga fin a un procedimiento y, en el presente caso, fue hasta que se emitió y en su caso, se notificó la resolución administrativa definitiva (…) que contiene la sanción consistente en la INHABILITACIÓN de 1 (…) año para ejercer un empleo, cargo o comisión en el servicio público ejecutada en contra del suscrito, siendo, por ende que, el producto final 5
de la manifestación de la voluntad de las autoridades que intervinieron en el Procedimiento de Responsabilidad Administrativa (…) *****, a saber, la Contraloría Municipal de León (…) las Comisiones Unidas de Gobierno, Seguridad Pública y Tránsito y Contraloría y Combate a la Corrupción del (…) ayuntamiento (…) de León (…) fue la emisión de la resolución administrativa en cita.
II. En segundo término, del análisis al acuerdo impugnado mediante el presente recurso (…) se desprende que la motivación efectuada por el Magistrado (…) se sustenta en hechos equivocados, en razón de lo siguiente:
Contrario a lo argumentado por el Magistrado (…) en su acuerdo de desechamiento, impugnado mediante el presente Recurso, los actos administrativos consistentes Oficio ***** de 24 de noviembre de 2017; Acuerdo de instauración de 10 de julio de 2017; Sesión de comisiones del 12 de junio de 2018, de las comisiones unidas de Gobierno, Seguridad Pública y Tránsito así como Contraloría y Combate a la Corrupción; Sesión de pleno de 14 de junio de 2018 del Ayuntamiento de León; La notificación de 27 de junio de 2018; Sesión de pleno de 28 de junio de 2018; Alteración del acta de Ayuntamiento de 14 de junio de 2018 con la inclusión de los Resultados, Consideraciones y Resolutivos a la Sentencia Definitiva; Diversos actos intraprocesales vinculados a los señalados; Resolución Interlocutoria dictada y notificada de manera simultánea en la misma fecha que la sentencia definitiva, no son definitivos sino que forman parte de un procedimiento que se sigue en forma de juicio, es decir, como ya se sostuvo, se trata de actos intraprocesales que sólo puede impugnarse en el juicio contencioso administrativo hasta que se produzca la resolución final del procedimiento de que se trata (…) y no como erróneamente lo menciona el A quo, que dichos actos no pueden ser impugnados porque a su parecer, dicha Sala Especializada no tiene competencia para conocer de actos administrativos diversos o diferentes a las resoluciones administrativas definitivas.
En efecto, los acto administrativos antes mencionados, tienen por objeto ilustrar y aportar los datos necesarios para que en su caso se 6
determine si se ha cumplido o no con las disposiciones que marca la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios abrogada, y con base en su contenido y las pruebas aportadas por las partes, se emita la decisión final de la autoridad a través de una resolución administrativa definitiva (…)
Ahora bien, y en el supuesto sin conceder de que este (…) Pleno no comparta el criterio de esta parte en cuanto a que los actos intraprocesales en los Procedimientos de Responsabilidad Administrativa se pueden impugnar o demandar una vez dictada la resolución administrativa definitiva y que la propia Sala Especializada (…) no sea competente y/o que de la interpretación literal/gramatical del inciso c), de la fracción II, del artículo 8, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa (…) no se otorgue competencia a dicha Sala para conocer o resolver de los actos intraprocesales suscitados en los Procedimientos de Responsabilidad Administrativa, entonces estaremos ante la presencia de vicios de inconstitucionalidad y no propiamente de ilegalidad (…)
Así entonces, conforme a lo dispuesto por el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, párrafos primero, décimo primero y décimo sexto, los multicitados actos administrativos intraprocesales están regidas por el requisito de información y circunstanciación porque su propósito es dar noticia pormenorizada de todas las circunstancias que ocurran durante la ejecución del Procedimiento de Responsabilidad Administrativa o Procedimiento Administrativo Disciplinario.
Es por lo anterior, que los actos intraprocesales o violaciones procesales al ser cuestiones de índole procesal, deben impugnarse (…) hasta el dictado de la resolución administrativa definitiva, esto es, no pueden dejarse de reclamar o no pueden reclamarse en forma autónoma, ya que de lo contrario, se haría nugatoria la garantía de acceso a la tutela judicial efectiva, puesto que el suscrito quedaría en estado de indefensión al no tener la oportunidad de combatir o alegar sobre tales cuestiones procesales ante un órgano jurisdiccional que se encarga del control de la legalidad de los actos de las autoridades 7
administrativas, como en la especie sucede con los actos multinombrados que fueron dictados o ejecutados por la Contraloría Municipal de León (…) las Comisiones Unidas de Gobierno, Seguridad Pública y Tránsito y Contraloría y Combate a la Corrupción del (…) Ayuntamiento (…) de León y el Ayuntamiento de (…) León (…).
Además (…) del análisis integral de los multireferidos actos, no se advierte que su contenido implique que tenga sobre las personas o las cosas ejecución de imposible reparación, pues lo cierto es que las autoridades emisoras de los mismos, no se impusieron sanciones, sino como se ha venido sosteniendo, lo fue hasta el dictado o la emisión y, en su caso, notificación de la resolución administrativa definitiva (…)
Es por ello que, no puede considerarse que lo que se consignó en los actos administrativos referidos se trate de imposiciones o sanciones o, pues aún en el supuesto sin conceder, de que el suscrito haya incumplido con lo previsto en la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios abrogada, la autoridad calificadora o resolutora tiene el deber jurídico de resolver si las irregularidades detectadas en el Procedimiento de Responsabilidad Administrativa afectan o no las defensas del (…) ex funcionario público (…).
Por tanto, si el suscrito hubiera optado por impugnar directamente el Oficio ***** de 24 de noviembre de 2017; Acuerdo de instauración de 10 de julio de 2017; Sesión de comisiones del 12 de junio de 2018, de las comisiones unidas de Gobierno, Seguridad Pública y Tránsito así como Contraloría y Combate a la Corrupción; Sesión de pleno de 14 de junio de 2018 del Ayuntamiento de León; La notificación de 27 de junio de 2018; Sesión de pleno de 28 de junio de 2018; Alteración del acta de Ayuntamiento de 14 de junio de 2018 con la inclusión de los Resultados, Consideraciones y Resolutivos a la Sentencia Definitiva; Diversos actos intraprocesales vinculados a los señalados; Resolución Interlocutoria dictada y notificada de manera simultánea en la misma fecha que la sentencia definitiva; sin haberse esperado a la emisión de la resolución administrativa definitiva que (…) tomara en consideración tales actos, no se afectaría la esfera jurídica del suscrito toda vez que la impugnación de tales actos no encuadrarían en los supuestos de 8
procedencia para ser impugnables ante este Tribunal en términos de lo dispuesto por los artículos 1 fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa (…) y 4, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa (…) por no ser actos definitivos.
Efectivamente, la consideración anterior es correcta, en virtud de que la definitividad para efectos del juicio contencioso administrativo, además de ponderar la atacabilidad de la resolución administrativa a través de recursos ordinarios en sede administrativa o en sede jurisdiccional a través de la demanda de nulidad necesariamente debe considerar la naturaleza de tal resolución, la cual debe constituir el producto final de la manifestación de la autoridad administrativa, y que no se generará agravio o conflicto alguno para el gobernado mientras la administración pública no diga su última palabra por medio de la autoridad a quien competa decidirla en el orden jurídico correspondiente. (…)
Luego entonces, el suscrito al haber demandado actos administrativos (…) de manera simultánea en la misma fecha que la sentencia definitiva, como actos intraprocesales o actos que sirvieron de sustento a la emisión de la resolución administrativa definitiva (…) por ser el origen o sustento dichos actos de ésta, es incuestionable que el momento procesal oportuno para impugnarlos, es hasta el dictado de la referida resolución administrativa definitiva y más aún hasta la notificación de la misma. (…)
SEGUNDO. Me causa agravio el acuerdo de (…) veinte de septiembre de dos mil dieciocho, toda vez que el mismo resulta violatorio a lo dispuesto en el artículo 17, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como lo establecido en los artículos 1 fracción II, 3, 136, 141, 148, 149, 150, 250, fracción II y 251, fracción II, inciso a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa (…) puesto que en el acuerdo combatido en este medio de defensas, se resolvió no tener como autoridades demandadas a la Contraloría Municipal de León (…) y las Comisiones Unidas de Gobierno, Seguridad Pública y Tránsito y Contraloría y Combate a la Corrupción del (…) Ayuntamiento (…) de León (…) aunado a que el fundamento legal que invocó la sala primigenia a saber, el artículo 251, fracción II, inciso a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa (…) no aplica al caso en 9
concreto, ya que dicho dispositivo no contiene el presupuesto de desechar o no tener presentada la demanda contra ciertas autoridades, sino más bien, el mismo prevé las características de quienes se consideran autoridades para efectos del Proceso Administrativo; dejando de esa manera, en completo estado de indefensión al suscrito (…)
Se considera (…) que la decisión del A quo, es del todo ilegal y en consecuencia no se debió aplicar el artículo 251, fracción II, inciso a), de código de Procedimiento y justicia Administrativa (…) habida cuenta de que en dicho acuerdo, el A quo aplica de manera restrictiva e interpreta indebidamente en perjuicio del suscrito, el concepto de “autoridad” para efectos del juicio contencioso administrativo (…)
Del contenido del acuerdo impugnado en este recurso, se desprende, en esencia, que el Magistrado (…) motivó y fundamentó el mismo, argumentando lo siguiente:
(…) Que el Magistrado (…) apreció lo hechos en forma equivocada, para efectos de no tener por presentada la demanda contra las autoridades antes mencionadas; ello, conforme a lo que se ha indicado en el agravio anterior, toda vez que tales actos intraprocesales fueron dictados, ordenados o ejecutados por éstas.
Contrario a lo argumentado por el Magistrado (…) los actos administrativos impugnados consistentes (…); como ya se sostuvo son actos intraprocesales que afectaron o agraviaron al suscrito, sólo hasta el dictado o emisión de la resolución administrativa definitiva (…) ya que los mismos fueron los que sirvieron de base o sustento para el dictado de la emisión de la misma y tan es así que en la propia resolución (…) se toman en consideración los mismos (…) de ahí que el momento procesal oportuno para la impugnación de los mismos fue por medio de la interposición de la demanda (…) presentada. (…) De lo hasta aquí visto podemos entonces, sintetizar que la eficacia y exigibilidad de los actos administrativos se consuman en el momento en que el interesado a quien va dirigido toma conocimiento de su existencia, pero sobre todo, cuando toma 10
conocimiento de su contenido, de su alcance y de sus efecto vinculatorios, no antes, ni desde la fecha de su emisión, ya que en este caso sólo podrá tener efectos en sede administrativa; de ahí la decisión del suscrito de impugnar o combatir los actos administrativos antes referidos mediante la demanda de nulidad interpuesta dado que FUE HASTA LA EMISIÓN DE LA RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA DEFINITIVA (…) que tales actos causaron un agravio persona y directo en contra del suscrito, es por tanto que se considera que tales actos, sólo podrán vincular al suscrito hasta que los mismos fueron valorados o tomados en consideración en la resolución administrativa definitiva y más aún hasta el notificado de dicha resolución que FUE HASTA QUE HUBO UNA AFECTACIÓN MATERIAL A MIS DERECHOS SUSTANTIVOS. Lo anterior con fundamento en lo dispuesto por el artículo 141, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa (…) que establece la formalidad de la debida notificación del acto administrativo y el surtimiento de sus efectos como una condición necesaria para dotarlo de la eficacia y exigibilidad pertinentes para vincular al administrado que tenga la calidad de interesado con la determinación correspondiente. (…)
También se considera oportuno manifestar que (…) es importante tener en consideración lo previsto en el artículo 261, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa (…) ya que en el supuesto sin conceder, sería el único fundamento que tuviera el A quo para haber desechado o no haber tenido por presentado la demanda de nulidad contra las autoridades antes referidas (…)
Del anterior precepto deriva que, los únicos supuestos o presupuestos normativos con el que cuenta un(a) Magistrado(a) para tener por no presentada una demanda contra ciertas autoridades o tener por desechando una demanda de nulidad contra ciertas autoridades, son los que vienen indicados en las siete fracciones (…) y al no haberse demostrado por parte del A quo que el suscrito incurría en una de éstas fracciones y/o (…) en alguna causal de improcedencia de las antes indicadas, es por ello la ilegalidad del acuerdo hoy impugnado mediante esta vía.
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Así, se demuestra que el A quo no tenía fundamento legal para resolver (…) en el acuerdo hoy impugnado, que no se tenía como autoridades demandadas a la Contraloría Municipal de León (…) y a las Comisiones Unidas de Gobierno, Seguridad Pública y Tránsito y Contraloría y Combate a la Corrupción del (…) Ayuntamiento (…) de León partiendo de la improcedencia del proceso administrativo.
De lo anterior se colige que el Magistrado (…) realiza una desafortunada interpretación de las circunstancias de lugar, tiempo y modo bajo las cuales el suscrito tuve conocimiento delos actos administrativos citados anteriormente y/o una omisión de haber leído o estudia o analizado la demanda como un todo y/o una omisión de haber leído o estudiado o analizado íntegramente la demanda ya que pasa por alto los hechos o circunstancias que fueron plasmados en la resolución administrativa definitiva (…) respecto a que se tomó como base o sustento o SIMPLEMENTE SE INVOCARON EN LOS RESULTANDOS de la misma tales actos administrativos que fueron dictados, ordenados o ejecutados por la Contraloría Municipal de León y las Comisiones Unidas de Gobierno, Seguridad Pública y Tránsito y Contraloría y Combate a la Corrupción del (…) Ayuntamiento de León (…) sin fundar y motivar este aspecto decide por no tener presentada la demanda de nulidad (…) contra las autoridades emisoras de estos multinombrados actos administrativos (…).
TERCERO. El acuerdo que se recurre resulta ilegal por la inexacta aplicación e interpretación de los artículos 54, 92 y 48 fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa (…) en relación con los artículos 14 y 16, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, violando con ello, el principio de legalidad contenido en los numerales anteriores, en virtud de que el A quo tuvo por desechando las pruebas consistentes en: 1) Inspección ocular (…) de la página web donde se encuentra indexada o almacenada o a la vista, la videograbación de la sesión de 12 de junio de 2018 celebrada por los miembros (…) de las Comisiones Unidas de Gobierno, Seguridad Pública y Tránsito y Contraloría y Combate a la Corrupción del (…) Ayuntamiento de León (…) y 2) Inspección ocular (…) sobre la página web donde se encuentra indexada o almacenada o a la vista la videograbación de la sesión del 14 de junio de 2018 celebrada o 12
llevada a cabo por los miembros o integrantes del Pleno del (…) Ayuntamiento de León(…)
(…) siendo en la especie que, para la impartición de justicia administrativa, el acuerdo que tenga por desechando las pruebas ofrecidas por el particular (…) debe contener todos los razonamientos y fundamentos legales atinentes a analizar y establecer la procedencia o improcedencia de las pruebas ofrecidas en la demanda así como la refutación de las mismas para que la impartición de la justicia se realice bajo un marco de legalidad, evitando violar garantías a los particulares (…)
No obstante lo anterior, la Sala (…) establece en la parte medular del acuerdo que se combate (…) argumento ajeno a todo contexto de la ley, ya que del propio artículo 54, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa (…) se desprende que sólo se podrán rechazar aquéllas pruebas que no fuesen ofrecidas conforme a derecho, no tengan relación con el fondo del asunto o sean innecesarias, lo que en el caso particular no ocurre o no aplica alguno de los tres supuestos, sino que conforme al criterio o motivación indebida del Magistrado (…) el supuesto porque el decidió desechar las inspecciones oculares fue porque ya habían sido admitidas otras pruebas, supuesto que no tiene relación o no coincide con los supuestos normativos contenidos en dicho artículo.
No pasa desapercibido para esta parte, que además de la ilegalidad anterior, el A quo fue omiso en aclarar o especificar de manera categórica cuáles pruebas eran las que supuestamente ya se habían admitido y que por ello, daba lugar a que se desecharan las inspecciones oculares (…).
Ahora bien, no obstante ser un imperativo constitucional, el que todo acto de autoridad debe satisfacer los requisitos de fundamentación y motivación, en el caso en particular el acuerdo recurrido no cumple con tales requisitos, pues del mismo no se desprende el fundamento legal en que se basó el Magistrado (…) para resolver que como ya se habían admitido algunas pruebas (…) por tanto no se podían admitir otras (…) 13
En este sentido, también el acuerdo recurrido presenta una motivación insuficiente pues el Magistrado (…) no explica de forma pormenorizada cuáles son las pruebas que ya habían sido admitidas por producto de éstas, se podrá desechar las inspecciones oculares (…) violando los principios legalidad y audiencia contenidos en el artículo 3, segundo párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa (…) de los cuales se deducen que todas (…) las autoridades, como son las jurisdiccionales, tiene la obligación de motivar sus actos, situación que en la especie no aconteció…»
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio de los agravios expuestos, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
I. El 24 veinticuatro de agosto de 2018 dos mil dieciocho, *****, acudió ante este Tribunal a demandar la nulidad de los siguientes actos:
« I) La Resolución o Sentencia Definitiva del 14 de junio de 2018 emitida por el Ayuntamiento de León dictada dentro del Procedimiento de Responsabilidad Administrativa número *****.
II) Los actos viciados que fueron generados antes y después del dictado de la sentencia definitiva del procedimiento disciplinario que han trascendido al resultado del fallo definitivo, son:
i) El Oficio: *****, del 24 de noviembre de 2017 emitido por el Lic. *****, a través del que Nombra como Encargada de Despacho de la Dirección de Asesoría e Investigaciones adscrita a la Contraloría Municipal del (…) Ayuntamiento de León. ii) El Acuerdo de Instauración del 10 de julio de 2017, por la Contralor Municipal de León.
iii) La Sesión de Comisiones del 12 de junio de 2018, de las Comisiones Unidas: de Gobierno, Seguridad Pública y Tránsito, así 14
como Contraloría y Combate a la Corrupción, en la que Discutieron la Propuesta de Sanciones Administrativas al suscrito para presentarlas ante el Pleno del H. Ayuntamiento de León.
iv) La Sesión de Pleno del 14 de Junio de 2018, del Ayuntamiento de León en la que Votaron la imposición de sanciones administrativas contra el suscrito.
v) La Notificación del 27 de Junio de 2018, al suscrito de la Sentencia Definitiva del Procedimiento Disciplinario: *****.
vi) La Sesión del Pleno del 28 de Junio de 2018, del Ayuntamiento de León en la que se Aprobaron los Asuntos vistos en la sesión del 14 del mismo mes y año, entre ellos, está incluido el punto de la orden del día VIII en que ‘votaron’ la imposición de las sanciones administrativas contra el suscrito, fecha posterior a la Notificación del 27 del mismo mes y año de la Sentencia Definitiva en cuestión del 14 de junio de 2018.
vii) la Alteración del Acta de Ayuntamiento de 14 de junio de 2018, con la inclusión de los Resultandos, Consideraciones y Resolutivos a la ‘Sentencia Definitiva’ de esa misma fecha.
viii) Asimismo, diversos actos intraprocesales vinculados a los señalados en los puntos anteriores.
III) La Resolución Interlocutoria dictada y notificada de manera simultánea en la misma fecha que la sentencia definitiva que recae a nuestra solicitud de Caducidad del disciplinario en cuestión.
II. El proceso por orden de turno le tocó conocer a la Sala Especializada de este Tribunal, quien el 20 veinte de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, dictó el acuerdo objeto 15
de estudio en el recurso, en el cual determinó, entre otras cuestiones, lo siguiente:
Admitir a trámite la demanda únicamente en relación con la resolución de 14 catorce de junio de 2018 dos mil dieciocho dictada por el Ayuntamiento de León dentro del procedimiento de responsabilidad administrativa *****; y desecharla respecto de los actos restantes por tratarse de actos intraprocedimentales. Emplazar como autoridades demandadas al Presidente Municipal y al Ayuntamiento de León; y Admitir como pruebas únicamente las siguientes: copia simple del oficio *****; copia simple de la declaración final; copia certificada del acta de notificación de 27 veintisiete de junio de 2018 dos mil dieciocho; copia certificada de la resolución de 14 catorce de junio de 2018 dos mil dieciocho dictada por el Ayuntamiento de León dentro del procedimiento de responsabilidad administrativa *****; copia certificada del acta de sesión del Ayuntamiento de León de 14 catorce de junio de 2018 dos mil dieciocho; disco compacto que contiene la videograbación de la sesión de 12 doce de junio de 2018 dos mil dieciocho celebrada por las Comisiones Unidas de Gobierno, Seguridad Pública y Tránsito, así como Contraloría y Combate a la Corrupción del Ayuntamiento del Municipio de León; 16
y disco compacto que contiene la videograbación de la sesión de 14 catorce de junio de 2018 dos mil dieciocho celebrada por el pleno del Ayuntamiento del Municipio de León.
III. Inconforme con lo anterior, el ciudadano *****, presentó el recurso de mérito.
QUINTO. Estudio de los agravios. El primer agravio, este Pleno lo considera infundado, por los siguientes motivos y fundamentos.
En esencia, el inconforme señala que contrario a la apreciación del A quo, la fracción II del artículo 8 de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, sí prevé que la Sala Especializada pueda conocer de los procedimientos y actos administrativos relacionados en materia de responsabilidades administrativas, por ello considera se debieron admitir todos los acto que impugnó, ya que los actos intraprocedimentales que impugna, por su naturaleza, solo podía controvertirlos hasta que tuviera conocimiento de la resolución con la que concluyó el procedimiento de responsabilidad administrativa.
El interés jurídico representa uno de los presupuestos básicos para la procedencia del proceso administrativo pues si el acto impugnado no lesiona la esfera jurídica del actor, no existe legitimación para demandar su nulidad, según se desprende del artículo 261, fracción I, del Código de 17
Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Ahora bien, el interés jurídico está íntimamente ligado al concepto de agravio que supone la existencia de un derecho legítimamente tutelado que, cuando es transgredido por la actuación de una autoridad o por la ley, faculta a su titular para acudir ante el órgano jurisdiccional competente a demandar que esa transgresión culmine; afectación que además debe ser susceptible de apreciarse en forma objetiva.
En otras palabras, la afectación al interés jurídico consiste en el derecho que asiste a un particular para reclamar, en el proceso administrativo, algún acto que se refiera a ese derecho subjetivo protegido por la norma legal, el cual se ve conculcado por el acto de autoridad, a grado tal que ocasiona un perjuicio a su titular. Por tanto, para los efectos de la procedencia del proceso administrativo, es indispensable la existencia de un interés jurídico de quien lo promueve, es decir, la demostración de un perjuicio inmediato y directo en la esfera jurídica del particular generado como consecuencia del acto de autoridad.
El alcance de la figura del interés jurídico fue definido por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia 1a./J. 168/2008, en los siguientes términos: «INTERÉS JURÍDICO EN EL AMPARO. ELEMENTOS CONSTITUTIVOS. El artículo 4o. de la Ley de Amparo contempla, para 18
la procedencia del juicio de garantías, que el acto reclamado cause un perjuicio a la persona física o moral que se estime afectada, lo que ocurre cuando ese acto lesiona sus intereses jurídicos, en su persona o en su patrimonio, y que de manera concomitante es lo que provoca la génesis de la acción constitucional. Así, como la tutela del derecho sólo comprende a bienes jurídicos reales y objetivos, las afectaciones deben igualmente ser susceptibles de apreciarse en forma objetiva para que puedan constituir un perjuicio, teniendo en cuenta que el interés jurídico debe acreditarse en forma fehaciente y no inferirse con base en presunciones; de modo que la naturaleza intrínseca de ese acto o ley reclamados es la que determina el perjuicio o afectación en la esfera normativa del particular, sin que pueda hablarse entonces de agravio cuando los daños o perjuicios que una persona puede sufrir, no afecten real y efectivamente sus bienes jurídicamente amparados1.»
Bajo este esquema, los actos procedimentales no son susceptibles de ser analizados como actos impugnados de manera destacada en el proceso administrativo regulado en el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, ya que no deparan una afectación directa e inmediata a la esfera jurídica de su destinatario.
En relación al problema jurídico materia del recurso, el artículo 8, fracción II, inciso c, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, dispone:
«Artículo 8. La Sala Especializada en materia de Responsabilidades Administrativas conocerán de: (…)
II. Los procedimientos, resoluciones definitivas o actos administrativos, siguientes: (…)
1 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII, Enero de 2008, página 225. Número de registro: 170500. 19
c) De las resoluciones definitivas que impongan sanciones administrativas a los servidores públicos en términos de la Ley de Responsabilidades aplicable, así como contra las que decidan los recursos administrativos previstos en dicho ordenamiento.»
Una interpretación aislada de la porción normativa transcrita conduciría a afirmar que la Sala Especializada conocerá de procesos administrativos seguidos en contra de actos procedimentales en materia de responsabilidades administrativas. Sin embargo, la disposición examinada no puede ser interpretada aisladamente sino en concordancia con las disposiciones del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato relativas a la procedencia del proceso.
En ese tenor, atendiendo a una intelección armónica de los artículos 261, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato y 8, fracción II, inciso c, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, se concluye que en materia de responsabilidades administrativas, el proceso administrativo únicamente procederá en contra de actos o resoluciones que incidan de manera directa e inmediata en la esfera jurídica de los particulares.
Sobre tales premisas, es inconcuso que la resolución de 14 catorce de junio de 2018 dos mil dieciocho emitida por el Presidente Municipal y el Ayuntamiento de León dentro del expediente *****, es la que reporta al actor una afectación directa e inmediata a su esfera jurídica; mas no los actos 20
procedimentales respecto de los cuales se desechó la demanda de origen, pues éstos sólo sirvieron para impulsar y aportar los datos necesarios que sustentaron el sentido de la decisión final que, en este caso, se manifestó con la determinación de la responsabilidad administrativa del actor y la imposición de las sanciones correspondientes.
Ahora bien, aun cuando los actos procedimentales en comento no pueden ser analizados como actos impugnados de manera destacada, lo cierto es que las alegaciones vertidas en contra de ellos habrán de ser estudiadas como argumentos dirigidos a cuestionar las violaciones cometidas en esas etapas procedimentales.
En este sentido resulta ilustrativa la tesis aislada I.1o.A.E.19 K I, sustentada por el Primer Tribunal Colegiado de Circuito en Materia Administrativa Especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, con residencia en el Distrito Federal y Jurisdicción en Toda la República2, que señala:
«ACTOS O VIOLACIONES INTRAPROCESALES PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DEL AMPARO DIRECTO. SUS CARACTERÍSTICAS. La connotación jurisprudencial de actos o violaciones intraprocesales para efectos de la procedencia del amparo directo, alude a aquellas que se dan dentro del procedimiento y sólo producen efectos de carácter formal, en relación con normas adjetivas; pueden hacerse valer en los conceptos de violación hasta que se dicte la sentencia definitiva o en la resolución que ponga fin al juicio. Esto es, las violaciones que inciden en disposiciones procesales o adjetivas -a
2 Publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 29, Abril de 2016, Tomo III, página 2136. Número de registro: 2011349. 21
diferencia de lo que ocurre con las de naturaleza sustantiva- no implican un agravio actual, sino que la afectación depende de su trascendencia o no al desenlace del juicio o procedimiento.»
Por lo que respecta al segundo agravio, este Órgano Jurisdiccional en Pleno, lo considera inoperante, bajo la siguiente línea argumentativa.
Expone quien recurre, que se debió tener como autoridades demandadas a la Contraloría Municipal, al Presidente Interino, las Comisiones Unidas de Gobierno, Seguridad Pública y Tránsito, así como de Contraloría y Combate a la Corrupción del Ayuntamiento, todos del municipio de León, pues esas autoridades dictaron, ordenaron o ejecutaron los actos intraprocesales respecto de los cuales se desechó la demanda.
Como ya fue precisado, al analizarse el agravio primero los actos procedimentales impugnados por el actor y atribuidos a la Contraloría Municipal, el Presidente Interino, las Comisiones Unidas de Gobierno, Seguridad Pública y Tránsito, así como de Contraloría y Combate a la Corrupción del Ayuntamiento, todos del municipio de León, no inciden de manera directa e inmediata en la esfera jurídica del actor; razón por la cual se determinó que fue correcto el desechamiento de la demanda en relación a tales actos.
Ante ese panorama, el agravio en cuestión evidentemente de ningún modo resultará procedente o fundado ya que se basa en la procedencia de una alegación que en este mismo fallo 22
fue desestimada, de ahí su inoperancia. En apoyo a lo anterior, se cita la jurisprudencia XVII.1o.C.T. J/43 del Primer Tribunal Colegiado en Materias Civil y de Trabajo del Décimo Séptimo Circuito, que señala:
«CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. SON INOPERANTES LOS QUE PARTEN O SE HACEN DESCANSAR SUSTANCIALMENTE EN LO ARGUMENTADO EN OTROS QUE FUERON DESESTIMADOS. Si de lo alegado en un concepto de violación se advierte que la impugnación planteada se hace descansar, sustancialmente, en lo que se argumentó en otro u otros conceptos de violación que fueron anteriormente desestimados en la misma ejecutoria, en tanto que resultaron infundados, inoperantes o inatendibles, ello hace que aquél resulte a su vez inoperante, dado que de ninguna manera resultará procedente, fundado u operante lo que en dicho concepto se aduce, por basarse en la supuesta procedencia de aquéllos.»
Finalmente, el inconforme alega que el acuerdo recurrido se encuentra indebidamente fundado y motivado porque la Sala Especializada no explicó cuáles fueron las pruebas admitidas que versaban sobre los mismos hechos que pretende acreditar con el ofrecimiento de las inspecciones oculares a la página web https://www.leon.gob.mx/.
El motivo de disenso anterior, aunque resulta sustancialmente fundado, pero inoperante porque no es apto para modificar el sentido del acuerdo recurrido.
Cierto es que la Sala Especializada no precisó cuáles eran las pruebas admitidas que versaban sobre los mismos hechos que las desechadas; empero, tal omisión es
3 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXI, Abril de 2005, página 1154. Número de registro: 178784. 23
insuficiente para modificar el sentido del acuerdo recurrido, ya que las pruebas inspecciónales rechazadas son innecesarias.
De acuerdo con el artículo 54 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en el proceso administrativo solo se podrán rechazar las pruebas que no fuesen ofrecidas conforme a derecho, no tengan relación con el fondo del asunto o sean innecesarias. Para mejor comprensión de lo anterior, a continuación se transcribe el texto que dispone el numeral citado anteriormente:
«ARTÍCULO 54. La autoridad ante quien se tramite un procedimiento o proceso, acordará sobre la admisión de las pruebas ofrecidas. Sólo podrá rechazar aquéllas que no fuesen ofrecidas conforme a derecho, no tengan relación con el fondo del asunto o sean innecesarias.»
En el caso, la Sala Especializada admitió como pruebas del actor, dos discos compactos que contienen, respectivamente, la videograbación de la sesión de 12 doce de junio de 2018 dos mil dieciocho, celebrada por las Comisiones Unidas de Gobierno, Seguridad Pública y Tránsito, así como Contraloría y Combate a la Corrupción del Ayuntamiento del Municipio de León, así como de la sesión del Ayuntamiento del Municipio de León efectuada el 14 catorce del mes y año mencionados.
Además, el propio actor indicó en su escrito inicial que las videograbaciones de las sesiones contenidas en los discos compactos que ofreció, son las mismas que se encuentran en la página de internet. 24
Habida cuenta lo anterior se concluye que las pruebas inspeccionales que no fueron admitidas efectivamente son innecesarias ya que con los discos compactos que fueron admitidos, el actor pretende demostrar las mismas circunstancias.
Por ello, pese a lo fundado del agravio, éste se torna inoperante debido a que la decisión de la Sala de no admitir las pruebas es correcta.
Sobre la inoperancia del agravio, este órgano colegiado comparte el criterio sostenido en la tesis aislada IV.1o.A.62 A4 del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, que señala:
«AGRAVIOS EN LA REVISIÓN FISCAL. ATENTO A LOS PRINCIPIOS DE PRONTA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y ECONOMÍA PROCESAL, SON INOPERANTES AQUELLOS QUE, SIENDO FUNDADOS, NO SON SUFICIENTES PARA CAMBIAR EL SENTIDO DE LA RESOLUCIÓN. Cuando en un recurso de revisión fiscal deba considerarse fundado un agravio en razón de la incongruencia y falta de exhaustividad en la sentencia combatida, porque la Sala del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, omitió estudiar los argumentos de defensa, y el Tribunal Colegiado, sin necesidad de recurrir al arbitrio jurisdiccional tiene absoluta certeza de que aquella omisión no reportará beneficio alguno al agraviado por no ser apta para resolver el asunto en forma favorable a sus intereses, el agravio aun cuando se considere fundado, debe declarase inoperante, atendiendo a los principios de pronta administración de justicia y economía procesal tutelados por el artículo 17 constitucional, dado que
4 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIV, Agosto de 2006, página 2136. Número de registro: 174558. 25
el sentido que en su caso llegue a tener la nueva resolución seguiría siendo el mismo.»
Es preciso invocar como precedente para sustentar la anterior determinación, lo resuelto por unanimidad de votos de este Pleno en la sesión de 24 veinticuatro de abril de 2019 dos mil diecinueve, en el Toca 842/18 PL, bajo similares circunstancias y argumentos a los que ahora nos ocupan.
Por lo anterior, y ante lo infundado e inoperantes de los agravios esgrimidos, lo procedente es confirmar el acuerdo que se recurre.
Con fundamento en los artículos 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; 308, fracción I, incisos a y b, 309, párrafo primero, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es de resolverse y se;
RESUELVE
PRIMERO. El Pleno de este Tribunal, es competente para conocer y resolver el presente recurso de reclamación.
SEGUNDO. Se confirma el acuerdo de 20 veinte de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, dictado por el Magistrado de la Sala Especializada, en el proceso 26
administrativo P.A.S.E.A.*****, por lo expuesto en el Considerando Quinto de esta resolución.
Notifíquese, en su oportunidad procesal, archívese como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; el Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el primero de los mencionados, quienes firman con el Secretario General de Acuerdos, Eliseo Hernández Campos, quien da fe.
Estas firmas corresponden al Toca 847/18 PL aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 2 dos de mayo de 2019 dos mil diecinueve.
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