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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 10 diez de febrero de 2021 dos mil veintiuno.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 176/20 PL interpuesto por el Director de Responsabilidades e Inconformidades de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas, autoridad demandada en el proceso de origen, en contra de la sentencia emitida por el Magistrado de la Sala Especializada, en el proceso administrativo número *****, mediante la cual se decretó la nulidad del acto impugnado.
TRÁMITE
I. Interposición. Por escrito presentado el 30 treinta de junio de 2020 dos mil veinte, se promovió recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 15 quince de julio de la pasada anualidad, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
III. Turno. El 7 siete de enero de 2021 dos mil veintiuno, se tuvo a la parte actora por no desahogando la vista concedida, y se ordenó remitir los autos al ponente.
CONSIDERANDO
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PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato, 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca, se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia, como se asentó en el proveído dictado el 15 quince de julio de 2020 dos mil veinte.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. El Director de Responsabilidades e Inconformidades de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas, invoca textualmente como agravios:
PRIMERO. Irroga agravio (…) la sentencia (…) en virtud de haber decretado la nulidad de la resolución impugnada al resolver de oficio que la autoridad investigado, sustanciadora y resolutoria de la Secretaría de Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado no tiene competencia para conocer, investigar y sancionar las conductas que puedan constituir responsabilidad administrativa derivadas del incumplimiento con la ejecución de subsidios federales. En el caso el A Quo, soslayó (…) que la auditoría se practicó de forma conjunta entre autoridades estatales y federales, así como que
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la conducta imputada al actor se encuentra relacionada con el acta de cierre de la auditoría en particular con la cédula de observaciones 01 denominada «Incumplimiento en los Procedimientos de Adjudicación de Obras Públicas y Servicios Relacionados con la Misma» ambas de fecha 4 de diciembre de 2017 (…) que en esta última se hubiera señalado como medida correctiva que en el marco del Acuerdo de Coordinación celebrado entre la Secretaría de la Función Pública y el Estado de Guanajuato, cuyo objetivo es la realización de un acuerdo de coordinación especial denominado «fortalecimiento del Sistema Estatal de control y Evaluación de la Gestión Pública y colaboración en materia de Transparencia y Combate a la Corrupción» y que en cumplimiento a la cláusula primera, párrafo primero, quinta fracción y décima cuarta del acuerdo aludido, se requirió a la Secretará de Transparencia (…) para que en el ámbito de su competencia iniciara los procedimientos de responsabilidad administrativa que se deduzcan de la observación de los actos u omisiones de los servidores públicos en ejercicio de funciones o con motivo de ello (…) el A Quo realizó una indebida interpretación y aplicación del citado acuerdo (…) De acuerdo con el Programa Anual de Trabajo -PAT- 2017, la Secretaria de la Función Pública, conjuntamente con personal de la Secretaría de Transparencia y Rendición de Cuentas practicó la auditoría conjunta ***** a la otrora Secretaría de Obra Pública del Estado de Guanajuato, con el objeto de verificar la aplicación de los recursos del Fondo Regional – FONREGIÓN-. Lo anterior con fundamento en las facultades conferidas a la Secretaría de Transparencia (…), en los artículos 32 (fracción I, inciso d, g y n) de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo Federal para el Estado de Guanajuato, artículo 7 (fracciones V y VI) del Reglamento Interior de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas, así como de conformidad con el «ACUERDO DE COORDINACIÓN PARA EL FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA ESTATAL DE CONTROL Y EVALUACIÓN EN LA GESTIÓN PÚBLICA Y COLABORACIÓN EN MATERIA DE TRANSPARENCIA Y COMBATE A LA CORRUPCIÓN» en sus cláusulas PRIMERA y QUINTA, fracción V suscrito por los titulares del Poder Ejecutivo Estatal y de la Secretaría de la Función Pública, el Programa Anual de Trabajo 2017…
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…la conducta del actor se encuentra relacionada con el acta de cierre de la auditoría, en particular con la cédula de observaciones 01 uno denominada «incumplimiento en los Procedimientos de Adjudicación de Obras Públicas y Servicios Relacionadas con la Misma» ambas de 4 de diciembre de 2017 (…) mediante oficio *****, de 14 de mayo de 2018, suscrito por el Director de Licitaciones y Contratos de la Secretaría de Obra Pública del Estado de Guanajuato, informó ‘que el Jefe de Departamento de Licitaciones es el servidor público ***** y que a él le corresponde la actividad de la elaboración de las licitaciones de la obra pública ejecutada por la que prevé tanto la Ley de Obra Pública y Servicios Relacionados con la Misma (…)
Que la conducta del actor consistió en que estando en funciones de Jefe de Departamento de Licitaciones y Contratos, de la Secretaría de Obra Pública, en las bases de las convocatorias de los procedimientos de las licitaciones públicas (…) estableció en el numeral 14 de las mismas, como método de evaluación de la solvencia de las proposiciones, el sistema binario y no el sistema de puntos y porcentajes, contraviniendo el penúltimo párrafo del artículo 63 del Reglamento de la Ley de Obra Pública y Servicios Relacionados con la Misma, toda vez que se licitaron obras públicas asociadas a proyectos de infraestructura (…)
…no se estableció una delegación de facultades, ya que efectivamente no se trata de ello, sino de una coordinación de facultades, un armonía, un concierto o colaboración de dichas facultades, con la finalidad de detectar irregularidades y en caso de detectarse iniciar los procedimientos administrativos de responsabilidades, con independencia de la autoridad que los inicie, claro siempre y cuando tenga atribuciones para ello (…)
Por lo que al contar con atribuciones las unidades de la Secretaría de Transparencia y Rendición para iniciar el procedimiento de responsabilidad administrativa con independencia de que la conducta realizada por el demandante hubiera sido respecto de recursos federales, así como el fundamento para verificar la correcta aplicación de los mismos sea de carácter federal, de acuerdo al convenio que nos ocupa, la Secretaría de Transparencia y Rendición de Cuentas
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por conducto de su unidades administrativas al contar con atribuciones para investigar, substanciar y resolver el procedimiento de responsabilidad administrativa de forma alguna infringió los artículos que alude el A Quo (…)
SEGUNDO. Irroga agravio (…) la sentencia (…) ya que en la especie la competencia o incompetencia para iniciar los procedimientos administrativos disciplinarios no se origina por el origen de los recurso fiscalizados, pues ambas dependencias -Estatal o Federal- son competentes para inspeccionar, controlar y vigilar el ejercicio y aplicación delos recurso federales otorgados al Estado, ello con motivo del acuerdo denominado «ACUERDO DE COORDINACIÓN PARA EL FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA ESTATAL DE CONTROL Y EVALUACIÓN EN LA GESTIÓN PÚBLICA Y COLABORACIÓN EN MATERIA DE TRANSPARENCIA Y COMBATE A LA CORRUPCIÓN»; por el contrario, la competencia se origina en virtud del ámbito de gobierno al que los servidores públicos pertenezcan, esto es, la Secretaría de la Función Pública podrá iniciar procedimientos disciplinarios únicamente a los servidores públicos del ámbito federal y esta Secretaría de la Transparencia y Rendición de cuentas los iniciará a los servidores públicos estatales….
CUARTO. Antecedentes. Es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
1. *****, presentó demanda de nulidad en contra de la resolución dictada el 25 veinticinco de junio de 2019 dos mil diecinueve; con motivo del procedimiento de responsabilidad administrativa número de expediente *****, mediante la cual se le impuso como sanción una amonestación. 2. Seguida la secuela procesal, el Magistrado de la Sala Especializada, decretó la nulidad de la resolución impugnada y reconoció el derecho solicitado por el actor.
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3. Ante ese panorama, la autoridad demandada, presentó recurso bajo el agravio transcrito en el considerando que antecede.
QUINTO. Estudio. Los agravios se analizarán en forma conjunta de conformidad con lo establecido en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO»1, pues se encuentran relacionados.
En esencia, sostiene la recurrente que contrario a lo resuelto por el Magistrado de la Sala Especializada, sí tiene competencia para investigar, sustanciar y resolver respecto de la comisión de faltas administrativas cometidas por servidores públicos estatales, no obstante que éstas se encuentren relacionadas con recursos públicos federales, de conformidad con el «Acuerdo de Coordinación para el Fortalecimiento del Sistema Estatal de Control y Evaluación en la Gestión Pública y Colaboración en Materia de Transparencia y Combate a la Corrupción», en sus cláusulas PRIMERA y QUINTA, fracción V, suscrito entre el ámbito de gobierno federal y estatal. Asimismo, de conformidad con el Programa Anual de Trabajo -PAT- 2017, la Secretaria de la Función Pública, conjuntamente con personal de la Secretaría de Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado,
1 Tribunales Colegiados de Circuito, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta novena época, Tesis VI.2o.C. J/304, registro 167961.
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practicaron la auditoría conjunta ***** a la otrora Secretaría de Obra Pública del Estado de Guanajuato, con el objeto de verificar la aplicación de los recursos del Fondo Regional – *****-.
Este Pleno considera inoperantes los agravios que esgrime la parte recurrente, en virtud de que constituyen argumentos novedosos a la litis del proceso de origen, como a continuación se expone:
La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que la inoperancia de los agravios, se presenta ante la actualización de algún impedimento técnico que imposibilita el examen del planteamiento efectuado, que puede derivar de la falta de afectación directa al inconforme de la parte considerativa que controvierte; de la omisión de la expresión de argumentos referidos a la cuestión debatida; o bien, de la formulación material incorrecta, que puede darse, entre otras razones, al introducir argumentos novedosos a la litis.
Las consideraciones anteriores se encuentran en la tesis de jurisprudencia 2a./J. 188/20092, de rubro y texto siguientes: AGRAVIOS INOPERANTES EN LA REVISIÓN. SON AQUELLOS EN LOS QUE SE PRODUCE UN IMPEDIMENTO TÉCNICO QUE IMPOSIBILITA EL EXAMEN DEL PLANTEAMIENTO QUE CONTIENEN. Conforme a los artículos 107, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 83, fracción IV,
2 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, noviembre de 2009, página 424. Número de registro electrónico: 166031.
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87, 88 y 91, fracciones I a IV, de la Ley de Amparo, el recurso de revisión es un medio de defensa establecido con el fin de revisar la legalidad de la sentencia dictada en el juicio de amparo indirecto y el respeto a las normas fundamentales que rigen el procedimiento, de ahí que es un instrumento técnico que tiende a asegurar un óptimo ejercicio de la función jurisdiccional, cuya materia se circunscribe a la sentencia dictada en la audiencia constitucional, incluyendo las determinaciones contenidas en ésta y, en general, al examen del respeto a las normas fundamentales que rigen el procedimiento del juicio, labor realizada por el órgano revisor a la luz de los agravios expuestos por el recurrente, con el objeto de atacar las consideraciones que sustentan la sentencia recurrida o para demostrar las circunstancias que revelan su ilegalidad. En ese tenor, la inoperancia de los agravios en la revisión se presenta ante la actualización de algún impedimento técnico que imposibilite el examen del planteamiento efectuado que puede derivar de la falta de afectación directa al promovente de la parte considerativa que controvierte; de la omisión de la expresión de agravios referidos a la cuestión debatida; de su formulación material incorrecta, por incumplir las condiciones atinentes a su contenido, que puede darse: a) al no controvertir de manera suficiente y eficaz las consideraciones que rigen la sentencia; b) al introducir pruebas o argumentos novedosos a la litis del juicio de amparo; y, c) en caso de reclamar infracción a las normas fundamentales del procedimiento, al omitir patentizar que se hubiese dejado sin defensa al recurrente o su relevancia en el dictado de la sentencia; o, en su caso, de la concreción de cualquier obstáculo que se advierta y que impida al órgano revisor el examen de fondo del planteamiento propuesto, como puede ser cuando se desatienda la naturaleza de la revisión y del órgano que emitió la sentencia o la existencia de jurisprudencia que resuelve el fondo del asunto planteado.
Ahora bien, el 6 seis de julio de 2018 dos mil dieciocho, el Director de Responsabilidades e Inconformidades adscrito a la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado de
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Guanajuato, como autoridad sustanciadora, inició el Procedimiento de Responsabilidad Administrativa número *****, en contra de *****, fundamentando su competencia en las siguientes normas:
…con fundamento en lo dispuesto en los artículos 14, párrafo segundo, 16, párrafo primero, 108, cuarto párrafo, 109, fracción III, y 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 80, 122 y 123, primer párrafo de la Constitución Política del Estado de Guanajuato; 1, 2, 3, segundo párrafo, 6, 9, 13, fracción X, 32, fracción I, inciso f), de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo para el Estado de Guanajuato; 1, 2, fracción II, 3, fracciones III y IV, 111, 112 y 208, fracciones II, III y IV de la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato; 1, 3, fracción I, inciso b), numeral b), 3, 10, fracción III, y 17, fracciones I, II y IV, del Reglamento Interior de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas, expedido mediante Decreto Gubernativo número 202 publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, de fecha 8 de noviembre de 2017…
En la resolución dictada el 25 veintidós de junio de 2019 dos mil diecinueve, respecto del procedimiento de responsabilidad administrativa aludido, en torno a la competencia se señaló:
PRIMERO. Competencia. La Dirección de Responsabilidades e Inconformidades es competente para resolver el procedimiento de responsabilidad administrativa, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 14, párrafo segundo, 16, párrafo primero, 108, cuarto párrafo, 109, fracción III y 113, primer párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 80, 122 y 123 primer párrafo de la Constitución Política del Estado de Guanajuato; 1, 2, 3, segundo párrafo, 6, 9, 13, fracción X, 32, fracción IV, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo para el Estado de Guanajuato; 1, 2, fracción II, 3, fracciones III y IV, 111, 112, 202, fracción V, 203, 205,
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207 y 208, fracción X de la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato; 1, 3, fracción I, inciso b), numeral b.3, 10, fracción III, y 17, fracciones I, II y IV, del Reglamento Interior de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas, expedido mediante Decreto Gubernativo número 202 publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, de fecha 8 de noviembre de 2017…
De las transcripciones realizadas, se advierte que la autoridad demandada no fundo debida y suficientemente su competencia para instaurar, sustanciar y resolver el procedimiento de responsabilidad administrativa *****, por la probable comisión de una falta administrativa3; en efecto, tal como lo refirió el Magistrado de la Sala Especializada, así como del material probatorio que obra en el proceso de origen, se advierte que la presunta infracción por la cual fue sancionado al justiciable, tiene su génesis en el ejercicio de recursos públicos federales provenientes del Convenio celebrado para el Otorgamiento de Subsidios con Cargo al Fondo Regional, por el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y el Estado de Guanajuato. En esta tesitura, la autoridad que hoy recurre carece de atribuciones legales para resolver un procedimiento disciplinario instaurado con motivo del ejercicio de recurso públicos federales (subsidios) cuya fuente de financiamiento
3 Consistente que como Jefe de Departamento de Licitaciones y Contratos, de la Secretaría de Obra Pública, en las bases de las convocatorias de los procedimientos de las licitaciones públicas (…) estableció en el numeral 14 de las mismas, como método de evaluación de la solvencia de las proposiciones, el sistema binario y no el sistema de puntos y porcentajes, contraviniendo el penúltimo párrafo del artículo 63 del Reglamento de la Ley de Obra Pública y Servicios Relacionados con la Misma, toda vez que se licitaron obras públicas asociadas a proyectos de infraestructura.
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proviene del Ramo General 23, Provisiones Salariales Económicas, en el reglón de Desarrollo Regional.
Lo señalado tiene relevancia, en virtud de que el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su primer párrafo, exige que todo acto de molestia conste en un mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento.
Tal precepto consagra el principio de legalidad en nuestro ordenamiento jurídico, por virtud del cual las autoridades del poder público sólo están facultadas para hacer lo que la ley expresamente les permite, a efecto de dar seguridad jurídica a los gobernados.
Ahora bien, conforme a lo dispuesto en el artículo 137, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, los actos administrativos deberán ser expedidos por autoridad competente; entendiéndose que esta facultad se traduce en la posibilidad de emitir determinaciones en contra de los gobernados.
De ahí que la validez del acto dependerá de que haya sido realizado por la autoridad facultada legalmente para ello dentro de su respectivo ámbito de competencia, regido específicamente por una o varias normas que lo autoricen, y para considerar que se cumple con la garantía de
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fundamentación es necesario que la autoridad precise exhaustivamente su competencia, citando en su caso el apartado, fracción, inciso o subinciso; y en caso de que el ordenamiento legal no los contenga, si se trata de una norma compleja, habrá de transcribirse la parte correspondiente.
Finalmente quien recurre, argumenta que el Magistrado de la Sala Especializada, debió analizar el Acuerdo de Coordinación para la realización de un Programa de Coordinación Especial denominado «Fortalecimiento del Sistema Estatal de Control y Evaluación de la Gestión Pública y Colaboración en Materia de Transparencia y Combate a la Corrupción», suscrito por el Gobierno del Estado de Guanajuato y el Ejecutivo Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 14 catorce de octubre de 2008 dos mil ocho, para concluir que sí tiene competencia para instaurar, sustanciar y resolver el procedimiento administrativo sancionatorio.
Empero, se estima que no le asiste la razón, en virtud de que del acto controvertido no se desprende dicha competencia respecto de la comisión de faltas administrativas cometidas por servidores públicos estatales, cuando éstas se encuentren relacionadas con recursos públicos federales.
Sin perjuicio de que las normas habilitantes que pretende introducir en este recurso el reclamante no pueden estimarse por este Pleno, dado que la fundamentación aludida debió darse en la emisión del acto controvertido y no en otro posterior.
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Por consiguiente, lo que pretende la demandada a través de este recurso, es tratar de perfeccionar su acto al introducir elementos que se encuentran fuera de la litis, debido a que al sostener que su actuación encuentra fundamento en diversas cláusulas de los convenios celebrados con la federación, debió plasmarlo así en los acuerdos de inicio de investigación, así como en el de instauración del procedimiento disciplinario y en la propia resolución impugnada, ello dado que en materia administrativa la litis se traba con la demanda y el acto impugnado.
En consecuencia, este Tribunal en Pleno estima que no le asiste la razón a la autoridad recurrente, en virtud de que ni en los acuerdos en que se inicia la investigación y el procedimiento de responsabilidad administrativa, ni en la propia resolución impugnada, se contienen los fundamentos suficientes que demuestren que en el caso concreto sea su atribución investigar, sustanciar y resolver procedimientos disciplinarios respecto de la comisión de faltas administrativas cometidas por servidores públicos estatales, cuando éstas se encuentren relacionadas con recursos públicos federales. Es así, que se concluye la inoperancia del disenso del reclamante. RESUELVE
ÚNICO. Se confirma la sentencia emitida el 28 veintiocho de febrero de 2020 dos mil veinte, en el proceso
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número *****, acorde a lo expuesto en el Considerando Quinto de esta resolución.
Notifíquese, en su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; el Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el segundo de los mencionados, quienes firman4 con la Secretaria General de Acuerdos, Mariana Martínez Piña, quien da fe.
4 Estas firmas corresponden al Toca 176/20PL aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 10 diez de febrero de 2021 dos mil veintiuno.
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 14 catorce de octubre de 2020 dos mil veinte.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 174/20PL interpuesto por el autorizado del Agente de Tránsito y del Coordinador de Infracciones, ambos de Celaya, Guanajuato -autoridades demandadas en el proceso de origen-, en contra de la sentencia emitida por el Magistrado de la Segunda Sala, en el proceso administrativo número *****, en donde se decretó la nulidad de los actos controvertidos.
TRÁMITE
I. Interposición. Por escrito presentado el 18 dieciocho de junio de 2020 dos mil veinte, se promovió recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 9 nueve de julio del presente año, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
III. Turno. El 23 veintitrés de septiembre de 2020 dos mil veinte, se tuvo a la parte actora por no desahogando la vista concedida, y se ordenó remitir los autos al ponente.
CONSIDERANDO 2
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato, 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia, como se asentó en el proveído dictado el 9 nueve de julio del presente año.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. El recurrente invoca textualmente como agravios, los siguientes:
Primero. (…) Es importante manifestar que las multas por infracción a normas administrativas, constituyen aprovechamientos conforme a lo dispuesto por el artículo 2 fracción I, inciso c) y 259 fracción III de la Ley de Hacienda para los Municipios de Guanajuato. Incluso el A quo reconoció que la multa impugnada constituye un aprovechamiento. Pero, el cobro de la multas por infracción a normas administrativas se regirá por las disposiciones fiscales, conforme a los artículos 134, párrafo segundo del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa (…) y 260 de la Ley de Hacienda para los Municipios de Guanajuato (…) En ese sentido la determinación de dichas multas por infracción a normas administrativas corresponde en exclusiva a las autoridades administrativas en tanto que el cobro de la misma a través del 3
procedimiento administrativo de ejecución corresponde a la autoridad fiscal, misma que no puede intervenir en la formación de la multa, ni la puede condonar, conforme a una interpretación en sentido contrario del artículo 57 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato…
(…)
De todo lo expuesto, se colige que es indispensable que el acto que emita la Tesorería respecto a un particular debe ser en una posición de supra a subordinación, que dicha relación tenga su origen en la ley, que dicho acto sea impuesto de manera unilateral sin consenso del particular y debe tener como finalidad el interés público, a efecto de ser impugnado ante ese Tribunal. Sin embargo, en el presente caso, no existe un acto unilateral por parte de la Tesorería Municipal que haya modificado la esfera jurídica de la parte actora, ya que ni siquiera ejerció el procedimiento administrativo de ejecución, en términos del arábigo 36 del Reglamento de Tránsito y Policía Vial para el Municipio de Celaya, Guanajuato, solo recibió un pago, conforme al artículo 252 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios y del Reglamento de Tránsito y Policía Vial para el Municipio de Celaya, Guanajuato y emitió un recibo (…)
Segundo. En la sentencia recurrida, el A quo omitió analizar una causal de improcedencia de oficio como fue la falta de interés jurídico al no existir conceptos de impugnación contra la calificación de la boleta de infracción ya que justamente la calificación constituye el acto administrativo que afecta la esfera jurídica del gobernado…
Tercero. La sentencia recurrida es incongruente en el sentido externo, por extra petita porque omitió que el segundo párrafo del artículo 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, señala el concepto de contribuyente, como sujeto que realiza el pago de un crédito fiscal, a pesar que dicho concepto se encuentra en el diverso numeral 7 de la misma Ley (…) lo anterior implica una combinación de la naturaleza jurídica de las contribuciones y multas fiscales con las multas administrativas, las cuales como el propio A quo expresó en el considerando tercero mutan para convertirse en multas 4
fiscales y por ello, según su dicho resulta procedente los intereses indemnizatorio. Lo anterior implica la imposición al Municipio de una carga carente de sustento legal, al desviarse del texto de la ley, lo cual implica una violación al principio de interpretación de la ley reconocido en el último párrafo del artículo 14 Constitucional…
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio de los disensos expuestos por el recurrente, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
1. *****, presentó demanda de nulidad en contra de los siguientes actos: 1) La boleta de infracción con número 56807 E, de 11 once de febrero de 2019 dos mil diecinueve; y 2) La calificación de la infracción, mediante la cual se determinó la comisión de la falta administrativa y se impuso la sanción consistente en multa, por la cantidad de $*****.
2. Seguida la secuela procesal, el Magistrado de la Segunda Sala decretó la nulidad total de los actos controvertidos y reconoció el derecho solicitado por el justiciable.
3. Ante ese panorama, quien representa al Agente de Tránsito y al Coordinador de Infracciones, ambos de Celaya, Guanajuato, presentó recurso bajo los agravios transcritos en el considerando que antecede.
QUINTO. Estudio. Los agravios se analizarán de manera conjunta, al encontrarse relacionados. Ello, de conformidad con lo establecido en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE 5
MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO1».
Así, este Pleno considera inoperantes2 dichos agravios y por ende insuficientes para modificar o revocar la resolución que se recurre, como se demostrará enseguida.
En esencia señala quien recurre, que le causa perjuicio la resolución del A quo, en virtud de que el proceso de origen debió sobreseerse, en relación a que la Tesorería Municipal de Celaya, Guanajuato, únicamente recibió el pago que de manera voluntaria realizó la justiciable con motivo de la infracción administrativa, continua manifestando que dicho recibo no es un acto administrativo, pues no existe declaración unilateral de voluntad por parte de la Tesorería Municipal, quien simplemente recibió un pago y no puede negarse o bien condonarlo.
En principio, tenemos que el recurso de reclamación es un medio de control que permite a las partes y al propio Tribunal rectificar determinaciones que no sean asertivas o bien, reencauzar el proceso cuando el mismo por un yerro humano no se ha substanciado conforme a la norma y principios procesales aplicables, más aun dicho recurso permite una ulterior reflexión o análisis colegiado sobre el problema jurídico en debate.
1Registro: 167961, Tesis VI.2o.C. J/304, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, tomo XXIX, de Febrero de 2009 dos mil nueve, visible a página 1677. 2 Conforme a la jurisprudencia emitida por Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tesis la. /J. 85/2008, tomo XXVIIJ, página 144 del siguiente rubro: «AGRAVIOS INOPERANTES EN LA REVISIÓN. SON AQUELLOS QUE SÓLO PROFUNDIZAN O ABUNDAN EN LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN, SIN COMBATIR LAS CONSIDERACIONES DE LA SENTENCIA RECURRIDA» 6
Ahora bien, para que a través de dicho medio de defensa se pueda revocar o modificar un acuerdo o sentencia dictados por este Tribunal, es necesario que los agravios o disensos del recurrente sean atinentes y suficientes, esto es, que además de ser veraces, racionales y convictivos, se dirijan contra todos los extremos o motivos de la determinación que se combate, contrastando eficazmente esta última con el marco normativo aplicable.
En la especie, la materia del recurso de reclamación es la sentencia en la cual el Magistrado de la Segunda Sala en esencia resolvió, en primer término que no se actualizaban las causas de improcedencia y sobreseimiento invocadas por las autoridades demandadas -entre ellas el Tesorero Municipal-, posteriormente decretó la nulidad total de los actos impugnados al haberse configurado la causal de ilegalidad prevista en la fracción II del artículo 302 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; y finalmente, declaró que resultaba procedente la pretensión de reconocimiento de derecho consistente en la devolución de la cantidad pagada como multa, con sus respectivos intereses.
Entonces, la autoridad recurrente debía expresar los razonamientos tendentes a desvirtuar las consideraciones del órgano jurisdiccional, que lo llevaron a resolver los problemas jurídicos planteados de la manera en que lo hizo.
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Luego, si la autoridad inconforme no procede en los términos indicados, sus alegatos serán ineficaces para obtener la modificación o revocación de la sentencia, como sucedió en la especie.
Se afirma lo anterior, porque la autoridad que recurre no controvierte los motivos y fundamentos del A quo, para no sobreseer el proceso de origen, únicamente reitera como lo hizo en la contestación de la demanda, que no fue la autoridad que emitió el acto controvertido, que solamente recibió el pago que de manera voluntaria realizó la ciudadana ***** como consecuencia de una sanción administrativa.
Argumento que fue estudiado y resuelto por el A quo, en el Considerando Tercero del fallo que se analiza, en donde en esencia resolvió lo siguiente:
…Ahora bien, la Tesorería Municipal de Celaya, Guanajuato, conforme a lo estipulado por el artículo 130, fracción I, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, tiene a su cargo la hacienda pública municipal conforme a las leyes fiscales; por lo que debe comparecer a este proceso a defender la procedencia o improcedencia de la devolución de la cantidad pagada por concepto de multa que reclama la parte actora. Además, dicha autoridad tiene el carácter de demandada ejecutora ya que esta característica no la pierde por el simple hecho de recibir el pago de la multa, pues las multas administrativas procedentes de infracciones en materia de tránsito, tienen el carácter de créditos fiscales, conforme a lo expresamente establecido en el artículo 28, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, al señalar que se hacen efectivas por las autoridades fiscales, en este caso, por la Tesorería Municipal, ya sea por una recaudación fiscal con la recepción del cumplimiento del gobernado, o bien, coactivamente, a través de su 8
cobro. Por lo anterior, no le asiste la razón a la Tesorera demandada, pues si la parte actora señaló como acto impugnado la boleta de infracción y sus consecuencias jurídicas, una de estas consecuencias es la recaudación del pago de la multa impuesta con motivo de una infracción, cuya función y control corresponden a la autoridad recaudadora municipal. Por lo que es dable concluir que la Tesorería Municipal de Celaya, Guanajuato, es la autoridad ejecutora del pago de la multa impuesta a la parte impetrante por tal causa, al quedar evidenciado en el proceso que la parte justiciable cubrió el monto de la multa -aprovechamiento- con el recibo de pago número 0819021093, de fecha 13 trece de febrero de 2019 dos mil diecinueve, cuya devolución reclamó en su demanda, como consecuencia de la ilegalidad del acto originario; lo que permite inferir un agravio en materia fiscal, como lo ha sostenido la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis aislada 1581 (…) Circunstancia que se encuentra establecida entre las hipótesis jurídicas que detallan la competencia de este Tribunal, al prever el actuar de la autoridad fiscal que le causa perjuicio a la parte demandante, con fundamento en el inciso b), de la fracción I, del numeral 7, de la citada Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa (…) Ello, en razón de que la acreditada erogación, generó convicción de la afectación en el patrimonio de la parte demandante por el monto de $304.16 (trescientos cuatro pesos 16/100 moneda nacional), que le ocasionó un perjuicio inminente y directo, resultando procedente el proceso contencioso administrativo, en contra de la citada autoridad recaudadora, que en su ejercicio percibió tal ingreso, que -como se ha razonado- se encuentra obligada a controlar y cuya devolución ha sido reclamada por la parte justiciable.
Énfasis añadido.
En tales circunstancias, es inconcuso que el planteamiento en cuestión resulta inoperante, pues no combate frontalmente las consideraciones que sustentan la decisión que la Sala asumió en la sentencia recurrida.
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De igual forma, se precisa que de acuerdo a lo estipulado en los artículos 130, fracciones I, II y IV, y 198 de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato; 15, inciso c), y 52, ambos de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, así como 43 del Reglamento de Administración para el Municipio de Celaya, Guanajuato, la Tesorería Municipal es la dependencia encargada de administrar la hacienda pública municipal y le compete en materia de administración tributaria, administrar la recaudación de las contribuciones y en general de los ingresos que forman parte de la hacienda pública municipal; de este modo, se considera autoridad demandada, pues es la encargada de defender lo relativo a la procedencia o improcedencia de la devolución de la cantidad pagada por concepto de multa que reclamó la parte actora en el proceso de origen.
De esta forma, y toda vez que la parte actora en vía de reconocimiento del derecho solicitó la devolución de la cantidad que indebidamente pagó ante la Tesorería Municipal, fue llamada a juicio, pues finalmente es la autoridad afectada conforme al artículo 52, de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, siendo la autoridad encargada de devolver las cantidades que hubieran sido pagadas indebidamente. Así, es importante precisar, que la Tesorería Municipal, no se encuentra exenta de realizar, dentro del ámbito de su competencia, los actos necesarios para el eficaz cumplimiento de esta sentencia, considerando al efecto que todas las autoridades que por razón de sus funciones deban intervenir en la ejecución del fallo se encuentran obligadas a ello. Esto 10
es, la dependencia hacendaria de mérito, en su caso, tendría que intervenir eficazmente en la devolución de la cantidad que ingresó indebidamente al erario público municipal que administra dicha oficina recaudadora.
Como apoyo a lo anterior, se invoca la jurisprudencia 1a./J.57/20073 , de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, del tenor siguiente:
AUTORIDADES NO SEÑALADAS COMO RESPONSABLES. ESTÁN OBLIGADAS A REALIZAR LOS ACTOS NECESARIOS PARA EL EFICAZ CUMPLIMIENTO DE LA EJECUTORIA DE AMPARO. Aun cuando las autoridades no hayan sido designadas como responsables en el juicio de garantías, pero en razón de sus funciones deban tener intervención en el cumplimiento de la ejecutoria de amparo, están obligadas a realizar, dentro de los límites de su competencia, todos los actos necesarios para el acatamiento íntegro y fiel de dicha sentencia protectora, y para que logre vigencia real y eficacia práctica.
Énfasis añadido.
Sobre el mismo tema, resulta ilustrativa la tesis aislada II.1o.P.A.153 K4 , emitida por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Segundo Circuito, que señala:
3 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, Mayo de 2007, página 144. Número de registro: 172605.
4 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo XV-2, Febrero de 1995, página 554. Número de registro: 208849.
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SENTENCIAS DE AMPARO. ESTAN OBLIGADAS A SU CUMPLIMIENTO. TODAS LAS AUTORIDADES QUE DEBAN INTERVENIR EN SU EJECUCION, AUN CUANDO NO HAYAN INTERVENIDO EN EL AMPARO. El hecho de que alguna autoridad no haya sido señalada como parte en el juicio de amparo, no implica que no esté obligada a cumplir con el fallo protector, por el contrario, a su cumplimiento se obligan todas aquellas autoridades que por razón de sus funciones deban intervenir en su ejecución.
Esto es, la Tesorería Municipal -al tener el carácter de autoridad exactora- en calidad de encausada o incluso tercero, es la encargada de devolver la cantidad pagada indebidamente ante su oficina recaudadora, así como al pago de intereses sobre ese monto, todo ello en razón de sus funciones.
Así, con independencia o no del sobreseimiento, la Tesorería Municipal de Celaya, Guanajuato -al tener el carácter de autoridad exactora- está obligada a realizar la devolución de la cantidad pagada indebidamente ante sus cajas recaudadoras, todo ello en razón de sus funciones, sin perjuicio de haber sido o no parte en el procedimiento de origen.
De esa manera, en nada le beneficia a la Tesorería el sobreseimiento que controvierte, pues el mismo no impide el estudio de fondo del asunto y, en su caso, no le exime del cumplimiento de la sentencia. Se invoca así el siguiente criterio por analogía de la Segunda Sala de este Tribunal, que se cita a continuación:
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«TESORERO MUNICIPAL. CON INDEPENDENCIA DE HABER SIDO O NO PARTE EN EL PROCEDIMIENTO DE ORIGEN, ANTE LAS GESTIONES DE LA AUTORIDAD CONDENADA; EN SU CARÁCTER DE AUTORIDAD FISCAL, TIENE EL DEBER DE DEVOLVER LAS CANTIDADES PAGADAS INDEBIDAMENTE POR EL ACTOR, AL HABER OBTENIDO ESTE UNA SENTENCIA FAVORABLE. De lo previsto en los numerales 15, inciso C); 52, 53 y 59 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, se desprende que, con independencia de haber sido parte o no en el procedimiento administrativo originario en el que se ordena la devolución de las cantidades pagadas indebidamente por el actor, los tesoreros municipales, ante las gestiones de la autoridad condenada, tienen la obligación de realizar la devolución del pago, en razón de que el actor de origen interpuso oportunamente el proceso administrativo en el que obtuvo sentencia favorable».5
Por lo tanto, y ante lo inoperante de los agravios, lo procedente es confirmar la sentencia emitida, ello con fundamento en lo prevenido por los artículos 308, fracción II, 309 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es de resolverse y se:
RESUELVE
ÚNICO. Se confirma la sentencia de 28 veintiocho de febrero de 2020 dos mil veinte, emitida por el Magistrado de la Segunda Sala en el proceso administrativo número *****, por lo expuesto en el Considerando Quinto de la presente resolución.
5 Publicado en los Criterios Jurídicos 2017, emitidos por este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, página 7, consultables en: http://tcagto.gob.mx/wp- content/uploads/2018/01/CRITERIOS_JURIDICOS_2017.pdf
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Notifíquese, en su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; el Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el primero de los mencionados, quienes firman6 con el Secretario General de Acuerdos, Eliseo Hernández Campos, quien da fe.
6 Estas firmas corresponden al Toca 174/20PL aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 14 catorce de octubre de 2020 dos mil veinte.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 25 veinticinco de noviembre de 2020 dos mil veinte.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 166/19 PL, interpuesto por el apoderado legal del Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, en contra de la sentencia de 7 siete de enero de 2019 dos mil diecinueve, dictada por el Magistrado de la Cuarta Sala, en el proceso número *****, mediante la cual se decretó la nulidad total de los actos impugnados; en particular la resolución de 30 treinta de octubre de 2020 dos mil veinte, emitida por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, correspondiente al amparo directo *****, presentado por la parte actora en contra de lo resuelto por el Pleno de este Tribunal el 21 veintiuno de agosto de 2019 dos mil diecinueve, ha llegado el momento de resolver lo que en derecho procede.
TRÁMITE
I. Interposición. El 24 veinticuatro de enero de 2019 dos mil diecinueve, fue presentado el recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 25 veinticinco de marzo de 2019 dos mil diecinueve, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
III. Turno. El 28 veintiocho de mayo de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la parte actora por no desahogando la
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vista concedida, y se ordenó remitir los autos al ponente, los cuales le fueron enviados el 18 dieciocho de junio del mismo año.
IV. Sentencia. Seguido el recurso por sus trámites legales, este Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, dictó resolución el 21 veintiuno de agosto de 2019 dos mil diecinueve, mediante la cual se modificó la sentencia de 7 siete de enero de 2019 dos mil diecinueve, únicamente en relación al acto impugnado consistente en el oficio ***** de 6 seis de junio de 2017 dos mil diecisiete, esto es, no resultaba procedente que el Instituto de Seguridad Social ordenara la práctica del dictamen de invalidez.
V. Amparo. En desacuerdo con el fallo emitido por este Pleno;*****, por su propio derecho, promovió demanda de amparo directo; la que correspondió conocer al Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, quien determinó:
SEXTO. En cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 74, fracción V, y 77, fracción II, segundo párrafo, de la Ley de Amparo, el amparo solicitado se concede para el efecto de que la autoridad responsable:
I. Deje insubsistente el fallo reclamado.
II. Pronuncie una nueva resolución en la que precise, que aquellas consideraciones de la sentencia primigenia que no fueron materia del recurso deben seguir rigiendo, mientras que no se opongan a lo aquí determinado.
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A. Atendiendo a los lineamientos de este fallo, declare la nulidad del oficio ***** de seis de junio de dos mil diecisiete, para los siguientes efectos.
1. La autoridad tercero interesada deberá llevar a cabo el dictamen de validez solicitado por el quejoso, en el que se deberá analizar la información que cuente el Instituto respecto a la enfermedad del quejoso y la que aporte este, y en el que se deberá precisar:
a) Si la enfermedad que tiene el quejoso, es susceptible o no, de considerarse como aquellas respecto de las que se puede solicitar la pensión por invalidez, esto es, que lo dejara inhabilitado de manera permanente para el trabajo, como consecuencia de una enfermedad o accidente no profesional.
b) En caso de ser afirmativo lo anterior, determine, si la condición del quejoso la tiene o no, desde su periodo activo, esto es, dentro del tiempo que estuvo asegurado.
2. En caso de que la autoridad demandada, aquí tercero interesada, determine que en el caso sí opera la pensión de invalidez solicitada por el aquí quejoso, por reunirse todos los requisitos legales para su procedencia, deberá volver a analizar si en el caso opera el autoseguro para liquidar el crédito hipotecario que adquirió ***** con el Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, tomando en consideración si éste se encontraba pagado o no, durante la fecha en que se determine ocurrió la inhabilitación de manera permanente para el trabajo, como consecuencia de una enfermedad o accidente no profesional ocurrida al ahora quejoso, no así la fecha en la que se elevó la petición…
CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato, 25, fracción III, de la Ley Orgánica del
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Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia, como se asentó en el proveído dictado el 25 veinticinco de marzo de 2019 dos mil diecinueve.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. La parte recurrente expone lo siguiente:
ÚNICO. Causa agravio a mi poderdante la sentencia (…) contrario a lo que señala la Cuarta Sala, del estudio sistemático realizado a la Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato (…) se colige que sí se establece una temporalidad para el ejercicio de las acciones tendientes al reconocimiento de un estado de incapacidad, como en el caso lo es, la práctica de un dictamen médico a fin de determinar la invalidez del asegurado.
En efecto, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 38 de la precitada ley, el dictamen de invalidez será realizado a los asegurados, entendiéndose por éstos, a aquellos trabajadores que se encuentran en servicio activo prestando su servicios en la entidad, dependencia, organismo o Ayuntamiento respectivo del Estado de Guanajuato, con el propósito de determinar si derivado de un siniestro a enfermedad, se produjo una incapacidad permanente, temporal o parcial, que en su caso, inhabilite de manera permanente al trabajador.
En esta línea de ideas, el régimen de seguridad social en el Estado de Guanajuato precisa con meridiana claridad que el dictamen, y en su caso, el otorgamiento de la pensión opera para los asegurados.
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Lo anterior reviste capital importancia, pues a la fecha de la solicitud de práctica de dictamen (23 de mayo de 2017), el C. ***** ya no tenía la calidad de asegurado, al no ser trabajador en activo en alguna entidad, dependencia, organismo (…) como quedó comprobado en juicio, renunció al puesto que desempeñó en la Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato el 27 de mayo de 2015.
Abundando en lo anterior, el hecho que (…) retiró sus cuotas desde el 29 de mayo de 2015, siendo dichas cuotas las que costean el financiamiento de las pensiones de los asegurados; situaciones que son insuficientes para que ese H. Tribunal de Justicia Administrativa determine la improcedencia de la práctica del dictamen de invalidez del actor, por no tener vinculo jurídico entre ambas partes. (…) Robustece lo anterior el contenido de la tesis (…) «PENSIÓN POR INVALIDEZ DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. PARA SU OTORGAMIENTO ES NECESARIO QUE ÉSTOS SE ENCUDENTREN EN ACTIVO AL MOMENTO DE SOLICITARLA…»
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio del disenso expuesto por el recurrente, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
1. ***** presentó demanda de nulidad en contra de los siguientes actos:
a) El oficio ***** de 6 seis de junio de 2017 dos mil diecisiete, signado por el Director de Prestaciones del Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato.
b) El oficio ***** de 30 treinta de mayo de 2017 dos mil diecisiete, emitido por el Apoderado Legal del Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato.
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2. Seguida la secuela del proceso el Magistrado de la Cuarta Sala, decretó la nulidad de los oficios antes mencionados.
3. Ante ese panorama, la autoridad demandada, presentó el recurso bajo el agravio transcrito en el considerando que antecede.
QUINTO. Estudio de los agravios planteados. Este Pleno considera infundado el único agravio que esgrime quien recurre, por los siguientes motivos y fundamentos.
En estricto cumplimiento a lo ordenado por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, a saber:
Atendiendo a los lineamientos de este fallo, declare la nulidad del oficio ***** de seis de junio de dos mil diecisiete, para los siguientes efectos. 1. La autoridad tercero interesada deberá llevar a cabo el dictamen de validez solicitado por el quejoso, en el que se deberá analizar la información que cuente el Instituto respecto a la enfermedad del quejoso y la que aporte este, y en el que se deberá precisar: a) Si la enfermedad que tiene el quejoso, es susceptible o no, de considerarse como aquellas respecto de las que se puede solicitar la pensión por invalidez, esto es, que lo dejara inhabilitado de manera permanente para el trabajo, como consecuencia de una enfermedad o accidente no profesional. b) En caso de ser afirmativo lo anterior, determine, si la condición del quejoso la tiene o no, desde su periodo activo, esto es, dentro del tiempo que estuvo asegurado.
2. En caso de que la autoridad demandada, aquí tercero interesada, determine que en el caso sí opera la pensión de invalidez solicitada por el aquí quejoso, por reunirse todos los requisitos legales para su procedencia, deberá volver a analizar si en el caso opera el autoseguro
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para liquidar el crédito hipotecario que adquirió ***** con el Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, tomando en consideración si éste se encontraba pagado o no, durante la fecha en que se determine ocurrió la inhabilitación de manera permanente para el trabajo, como consecuencia de una enfermedad o accidente no profesional ocurrida al ahora quejoso, no así la fecha en la que se elevó la petición.
Énfasis añadido.
En esencia señala la autoridad que le causa agravio la sentencia que se reclama, pues contario a lo argumentado por el A quo, del estudio sistemático realizado a la Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, se advierte que sí se establece una temporalidad para el ejercicio de las acciones tendientes al reconocimiento de un estado de incapacidad, como en el caso lo es la práctica de un dictamen médico a fin de determinar la invalidez del asegurado.
En la especie *****, pretende que el Consejo Directivo del Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, en términos de lo previsto en el artículo 38, párrafo segundo, de la Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato1 -vigente en el momento en que realizó su petición- ordene que se le practique un dictamen de invalidez con la institución médica con la que el Gobierno del Estado tenga subrogado dicho servicio, esto con la finalidad de que se determine que su condición de ceguera fue declarada como cierta desde que era
1 Publicada en el Periódico Oficial del Estado de Guanajuato, núm. 98, Segunda Parte, el 16 dieciséis de agosto de 2002 dos mil dos, el cual establece: «Artículo 38. Para los efectos de esta Ley, existe invalidez cuando el asegurado se inhabilite de manera total y permanente para el trabajo desempeñado, como consecuencia de una enfermedad o accidente no profesional. El dictamen de invalidez deberá ser realizado por la institución que acuerde el Consejo Directivo del Instituto o por la institución con la que el patrón tenga subrogado el servicio.»
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trabajador en activo, con la intención de que le sea otorgada una pensión por invalidez.
Ahora bien, los artículos 6 y 38 de la Ley de Seguridad Social para el Estado de Guanajuato -vigente en su momento- , de manera literal señalaban:
Artículo 6. Son sujetos de aseguramiento del régimen de seguridad social: I. Los trabajadores del Poder Ejecutivo del Estado; II. Los trabajadores de los Poderes Legislativo y Judicial del Estado de Guanajuato, los jueces y magistrados; y III. Los trabajadores de los organismos autónomos por Ley.
Artículo 38. Para los efectos de esta Ley, existe invalidez cuando el asegurado se inhabilite de manera total y permanente para el trabajo desempeñado, como consecuencia de una enfermedad o accidente no profesional. El dictamen de invalidez deberá ser realizado por la institución que acuerde el Consejo Directivo del Instituto o por la institución con la que el patrón tenga subrogado el servicio.
Énfasis añadido.
Por su parte, los artículos 101, 102 y 103 de la Ley de Seguridad Social para el Estado de Guanajuato -vigente en su momento-, señalaban:
Artículo 101. El asegurado con un mínimo de quince años cotizados, al ser dado de baja del servicio, tiene derecho a continuar voluntariamente en el régimen de seguridad social, en los seguros de invalidez, vejez, jubilación y muerte, debiendo quedar inscrito con el último salario base de cotización que tenía en el momento de la baja, que se incrementará anualmente en el mismo porcentaje del salario mínimo general vigente en el Estado.
Artículo 102. El asegurado cubrirá el importe de las cuotas y aportaciones referidas en los artículos 18 y 19 de esta Ley, en los
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porcentajes para el financiamiento de los seguros correspondientes. El pago de las cuotas y aportaciones se hará por mensualidades anticipadas.
Artículo 103. El derecho a continuar voluntariamente en el régimen de seguridad social, se pierde si no se ejercita mediante solicitud por escrito en un plazo de un año contado a partir de la fecha de la baja.
Énfasis añadido.
En palabras del Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Sexto Circuito, los anteriores ordenamientos legales no establecen ninguna temporalidad para que sea practicado el examen de invalidez, ni que el mismo deba calificarse ni dictaminarse por la dependencia a la que estaba adscrito antes de que causara baja, previendo solo como restricciones para tener derecho a acceder a la misma, en términos de sus artículos 39 y 41, cuando el asegurado:
I. No tenga acreditado por lo menos cinco años de cotizar al instituto.
II. Por sí o de acuerdo con otra persona se haya provocado intencionalmente la invalidez; III. Resulte responsable del delito intencional que originó la invalidez; y
IV. Padezca un estado de invalidez anterior a su afiliación al Instituto.
Así al realizarse una interpretación más favorable para el justiciable del 38 de la ley de la materia, no se advierte que la pensión por invalidez debe ser solicitada dentro de la
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temporalidad en la que el servidor público es asegurado, pues dicho precepto bajo el principio pro-persona, debe interpretarse solo en el sentido de que la invalidez debió acontecer durante el periodo de aseguramiento, como en el caso lo señaló en el proceso de origen la parte actora.
Por lo tanto, se afirma que la pensión por invalidez, prevé que al trabajador, durante su periodo activo, le acontezca una situación que le imposibilite continuar procurándose un ingreso mediante el trabajo que realiza debido a su estado físico incapacitante.
Luego, la pensión por invalidez no es una directa contraprestación otorgada por el Instituto de Seguridad Social por el trabajo que realiza el asegurado, sino que es una compensación que deriva de la antigüedad laboral, por lo que constituye un derecho que pertenece al ámbito de la seguridad social que transciende a la relación laboral, pues depende no de que la persona se encuentra activa, sino de los requisitos previstos en las normas de seguridad social que contemplen su actualización.
De ahí que la obligación de pagar la pensión se genera desde que se determina la procedencia de la misma y formará parte del patrimonio del trabajador garantizando su subsistencia hasta su muerte, con independencia del momento en que decida ejercerlo, pues reviste las característica de imprescriptibilidad, en términos del artículo 123 de la Ley de Seguridad Social para el Estado de Guanajuato, antes mencionada, por cuanto que puede ejercerlo en cualquier momento, aun después de haberse separado del servicio.
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Así, no se extingue el derecho a la pensión por invalidez, a pesar de la conclusión de la relación laboral, pues si esa hubiera sido la intención del legislador, lo hubiera plasmado de esa forma, en cambio se determinó su imprescriptibilidad.
Además, considera el Segundo Tribunal Colegiado como apoyo para su determinación la jurisprudencia2 emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, contenida en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, Mayo de 1997, página 308, Novena Época.
Por lo tanto, y no obstante que el justiciable solicitó el dictamen de pensión por invalidez cuando ya no estaba en activo, la acción subsiste hasta la muerte del empleado, evento que pone fin a ese derecho y a su correlativa obligación de pago.
En la inteligencia, de que si bien el derecho a la pensión es imprescriptible, la autoridad demandada, deberá analizar si en el caso, se cumplen con los requisitos para su otorgamiento.
2 JUBILACIÓN. LA LIQUIDACIÓN DEL TRABAJADOR, AUNQUE PONE FIN A LA RELACIÓN DE TRABAJO, NO HACE IMPROCEDENTE LA ACCIÓN DE OTORGAMIENTO Y PAGO DE PENSIÓN JUBILATORIA. Esta Suprema Corte ha sostenido el criterio de que con motivo de la jubilación, la relación de trabajo termina y se inicia otra en que las contraprestaciones que se otorgan las partes ya no son el intercambio de fuerza de trabajo por salario, sino que ahora el patrón otorga una pensión en reconocimiento del desgaste que incuestionablemente sufre todo trabajador, a lo largo del tiempo mínimo acumulado de servicios durante su vida económicamente productiva, conocido en términos jurídicos como antigüedad; de tal manera que si un trabajador que reúne los requisitos contractualmente establecidos para merecer su pensión, se separa del servicio, con motivo de un convenio de liquidación celebrado con la empresa, aunque esto constituye otra forma de terminación de la relación de trabajo, no autoriza a desconocer el derecho adquirido que se generó durante el desarrollo de la relación laboral.
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Por ello, y considerando que el derecho a obtener una pensión es imprescriptible, conforme al artículo 123 de la Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, lo procede es confirmar la nulidad decretada por el Magistrado de la Cuarta Sala, del oficio SGP/DP/01156.2017 de 6 seis de junio de 2017 dos mil diecisiete.
Continúa señalando el Tribunal Colegiado, que si bien es cierto al justiciable, le fue autorizado el retiro de cuotas; sin embargo, esa acción no se encuentra prevista como una causa para negar la realización del dictamen solicitado, con independencia de que si resulta procedente la pensión solicitada, el organismo conforme a sus facultades legales recupere las cantidades autorizadas.
En esta tesitura se advierte, que la petición del justiciable no se ha resuelto de forma congruente, pues de conformidad con el contenido integral de la misma, solicitó que de manera inicial se llevara a cabo el dictamen de pensión por invalidez, con la finalidad de que se determine que su condición de ceguera fue declarada como cierta desde que era trabajador en activo, con la intención de que le sea otorgada una pensión por invalidez, una vez realizado el mismo, se determinara si en el caso se debía otorgar la misma, y en caso de otorgársele ese derecho por considerar que ***** durante su periodo activo, le aconteció una situación que le imposibilitó continuar procurándose un ingreso mediante el trabajo que realizaba, debido a su estado físico incapacitante, se deberá emitir un análisis fundado y motivado, en donde se determine si en el caso es procedente que el seguro del instituto cubriera el crédito hipotecario que adquirió con el mismo, ponderando si
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el seguro se encontraba cubierto en el tiempo que aconteció el estado físico previsto para otorgar la pensión por invalidez.
Ahora bien, como el asunto que se recurre fue emitido en respuesta a una petición formulada por el particular, la sentencia de nulidad deberá ordenar el dictado de una nueva, para no dejarlo en estado de indefensión. La decisión se sustenta en la tesis jurisprudencial3 cuya literalidad proclama:
SENTENCIAS DE NULIDAD. FORMA EN QUE LAS AUTORIDADES DEBEN CUMPLIRLAS, EN ATENCIÓN AL ORIGEN DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA Y LOS VICIOS DETECTADOS, CONFORME A LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Los artículos 51 y 52 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo prevén los tipos de nulidad que pueden decretarse en el juicio contencioso administrativo, los cuales dependerán del origen de la resolución impugnada y de los vicios detectados; aspectos a los que debe acudirse para determinar la forma en que las autoridades deben cumplir las sentencias de nulidad. En cuanto a su origen, debe distinguirse si la resolución se emitió con motivo de una instancia, solicitud o recurso promovido por el gobernado o con motivo del ejercicio de una facultad de la autoridad. En el primer caso, donde el orden jurídico exige de la autoridad demandada un pronunciamiento, la reparación de la violación dictada no se colma con la simple declaración de nulidad de dicha resolución, sino que es preciso que se obligue a la autoridad a dictar otra para no dejar incierta la situación jurídica del administrado. En cambio, cuando la resolución administrativa impugnada nace del ejercicio de una facultad de la autoridad, no es factible, válidamente, obligarla a que dicte una nueva, ante la discrecionalidad que la ley le otorga para decidir si debe o no actuar y para determinar cuándo y cómo debe hacerlo. Por lo que corresponde al vicio en que se incurrió, éste puede ser material o formal; en aquél, su ineficacia es total y, por eso, la declaración de nulidad que se impone, impide a la autoridad demandada volver a emitir
3 Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Décimo Sexto Circuito, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, décima época, tesis: XVI.1o.A. J/17 (10a.), p. 1659, registro: 2008190.
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el acto impugnado, si éste no tuvo su origen en una solicitud, instancia o recurso del particular, pues de ser así, al emitirlo de nuevo deberá prescindir del vicio material detectado. Para el caso de que el vicio incida en la forma del acto, esto es, en su parte estructural o en un acto procedimental que puede ser susceptible de reponerse, la ineficacia debe ser para el efecto de que se emita otro en el que se subsane esa deficiencia, si deriva de una solicitud, instancia o procedimiento promovidos por el gobernador o, simplemente, declarar su nulidad si no tiene ese origen, lo que no impide que la autoridad vuelva a emitir otro en idéntico sentido, siempre que purgue el vicio formal detectado.
Énfasis añadido.
En esta línea de pensamiento, y en estricto cumplimiento a la ejecutoria de amparo, la modificación a la sentencia de origen será para el efecto de que el Consejo Directivo del Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, emita una nueva determinación, en los siguientes términos, a saber: 1. Que se realice el dictamen de invalidez solicitado por *****.
2. Si la enfermedad que tiene el actor, es susceptible o no, de considerarse como aquellas respecto de las que se puede solicitar la pensión por invalidez, esto es, que lo dejara inhabilitado de manera permanente para el trabajo, como consecuencia de una enfermedad o accidente no profesional.
3. De ser afirmativo lo anterior, analizará el dictamen de pensión por invalidez en el que se deberá recabar la información que tiene el instituto y la que aporte *****, a fin de determinar, si esa condición la tuvo o no, durante su periodo activo, esto es, en el tiempo que estuvo asegurado.
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4. En caso de que la autoridad demandada, determine que sí opera la pensión de invalidez solicitada por *****, por reunirse todos los requisitos legales para su procedencia, deberá volver a analizar si opera el auto seguro para liquidar el crédito hipotecario que adquirió el justiciable con el Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, tomando en consideración si éste se encontraba pagado o no, durante la fecha en que se determine ocurrió la inhabilitación de manera permanente para el trabajo, como consecuencia de una enfermedad o accidente no profesional ocurrida al ahora quejoso, no así la fecha en la que se elevó la petición.
Lo anterior, pues para resolver si en el caso es procedente otorgar la pensión del actor y si el seguro puede liquidar el crédito hipotecario, la autoridad demandada debe contar con los elementos mencionados, consistentes en el dictamen en donde se determine si la enfermedad que tiene el actor, es susceptible o no, de considerarse como aquellas respecto de las que se puede solicitar la pensión por invalidez y si la condición que lo dejó inhabilitado de manera permanente para el trabajo, como consecuencia de una enfermedad o accidente no profesional la tiene o no, desde su periodo activo, -dentro del tiempo que estuvo asegurado-.
Finalmente, se precisa que todas aquéllas consideraciones diversas a la modificación realizada quedan incólumes, por lo que la sentencia debe seguir rigiendo en todo lo no modificado.
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Ello con fundamento en lo establecido en los artículos 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es de resolverse y se:
RESUELVE
PRIMERO. En acatamiento a la ejecutoria de amparo emitida por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito que se cumplimenta, se deja sin efectos la sentencia pronunciada por este Pleno el 21 veintiuno de agosto de 2019 dos mil diecinueve.
SEGUNDO. Se modifica la sentencia emitida el 7 siete de enero de 2019 dos mil diecinueve, en el proceso número ***** y se ordena a la autoridad demandada al cumplimiento de la misma en la forma y términos expuestos en el Considerando Quinto de esta resolución.
Notifíquese a las partes, así como al Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, en su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; el Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el
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Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el primero de los mencionados, quienes firman4 con el Secretario General de Acuerdos, Eliseo Hernández Campos, quien da fe.
4 Estas firmas corresponden al Toca 166/19 aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 25 veinticinco de noviembre de 2020 dos mil veinte.
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 5 cinco de enero de 2021 dos mil veintiuno.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 163/20 PL, interpuesto por la apoderada legal de la persona moral «*****», en contra del acuerdo dictado por el Magistrado de la Segunda Sala, en el proceso número *****, en que se desechó la demanda.
TRÁMITE
I. Interposición. El 27 veintisiete de febrero de 2020 dos mil veinte, fue presentado el recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 2 dos de julio de 2020 dos mil veinte, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
III. Turno. El 17 diecisiete de agosto de 2020 dos mil veinte, se acordó remitir los autos al ponente.
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CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato; 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción I, inciso a) 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia, como se asentó en el proveído dictado el 2 dos de julio de 2020 dos mil veinte.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. La recurrente invoca textualmente lo siguiente:
PRIMERO. El H. Magistrado (…) al resolver como lo hace deja a mi representada en un completo estado de indefensión al desechar la demanda, violentando (…) los siguientes artículos (…) 261 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa (…), en su fracción VII (…) dentro de la resolución que se impugna mediante demanda que se desecha si bien el fondo de dicha resolución se motiva y fundamenta en la Ley Federal del Trabajo el procedimiento que siguió la autoridad para llegar a tal determinación lo fundamento en el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado de Guanajuato, como se desprende de la resolución de fecha once de enero de dos mil 3
diecinueve emitida por la Dirección de Inspección del Trabajo, que aunado a lo anterior es una autoridad estatal, por lo tanto, la competencia para conocer de las resoluciones que imponga dicha autoridad es ante este H. Tribunal (…) en consecuencia aplicó inexactamente el numeral antes mencionado…
SEGUNDO. El H. Magistrado (…) al resolver como lo hace deja a mi representada en un completo estado de indefensión al desechar la demanda, toda vez que del considerando cuarto de la resolución que se impugna mediante la demanda que se desecha (…) En toda resolución de carácter administrativo, es deber de la autoridad indicar cuales son los medios de defensa para el gobernado ante el acto de autoridad impuesto y como se desprende de la resolución recurrida, la autoridad que emitió dicho acto señala de manera expresa que la competencia a fin de dirimir y acceder a la justicia administrativa es de conformidad a la legislación estatal aplicable, es decir, que es de competencia estatal y es un acto en el cual evidentemente está en controversia la administración pública estatal y mi representada, si bien, la fundamentación para determinar la multa es un ordenamiento federal, el procedimiento con el que se desahogó el trámite de mismo fue con legislación estatal mediante una autoridad estatal, por tanto, claro que la competencia para conocer de la demanda que interpuso mi representada, no es improcedente, ya que la misma autoridad que emite la resolución impugnada acepta la competencia de este H. Tribunal para conocer de la impugnación tal y como se desprende del considerando quinto (…) y además indica que lo recaudado por dicha multa deberá de ser integrado al erario mediante la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato, de lo que se desprende que es competencia estatal la resolución que emitió la autoridad demandada y es un acto en el cual evidentemente está controversia la administración pública estatal y mi representada por lo tanto, es claro el agravio que se ocasiona a mi representada al desechar la demanda y dejar de observar la sumisión expresa que hace la autoridad demandada al presente Tribunal…
TERCERO. H. Magistrado (…) al resolver como lo hace deja a mi representada en un completo estado de indefensión al desechar la demanda y no remitir los autos al Tribunal competente causando 4
agravio a mi representada al aplicar inexactamente la tesis (…) TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO, AUNQUE DECLARE SU INCOMPENTENCIA CONSTITUCIONAL EN RAZÓN DE LA VÍA Y DEL FUERO PARA CONOCER DE UNA DEMANDA DE NULIDAD, CARECE DE FACULTADES PARA REMITIR LOS AUTOS RESPECTIVOS AL TRIBUNAL QUE ESTIME COMPETENTE (…) no podemos dejar de observar el derecho de acceso a la jurisdicción y de acceso a la justicia como derechoso humanos fundamentales y que se debe de regir en cualquier materia, ya que se trata de principios fundamentales…
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio de los disensos expuestos por la recurrente, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
1.***** quien se ostenta con el carácter de apoderada legal de la persona moral *****.», presentó demanda de nulidad, la cual le tocó conocer a la Segunda Sala del Tribunal.
2. Seguida la secuela procesal mediante acuerdo de 17 diecisiete de enero de 2020 dos mil veinte, el Magistrado de la Segunda Sala de este Tribunal, desechó la demanda, por notoriamente improcedente.
3. Ante ese panorama, quien representa a la parte actora, presentó recurso bajo los agravios transcritos en el considerando que antecede.
QUINTO. Estudio. Los agravios se analizarán de manera conjunta, al encontrarse relacionados. Ello, de 5
conformidad con lo establecido en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO1». Así, este Pleno considera infundados tales disensos, para revocar el acuerdo que se recurre, por los siguientes motivos y fundamentos.
En esencia, señala quien recurre que el acuerdo emitido le causa perjuicio, pues contrario a la determinación del Magistrado de la Segunda Sala, el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, sí tiene competencia para conocer de la resolución emitida el 11 once de enero de 2019 dos mil diecinueve, por la Dirección de Inspección del Trabajo, pues es una autoridad estatal, continúa manifestado quien recurre, que la propia demandada en la resolución controvertida de manera expresa le señaló que la competencia a fin de dirimir y acceder a la justicia administrativa es de conformidad a la legislación estatal aplicable, es decir, autoridades del estado, si bien, la fundamentación para determinar la multa es un ordenamiento federal, el procedimiento con el que se desahogó el trámite del mismo fue con legislación estatal mediante una autoridad estatal; finalmente, arguye quien recurre, que con el desechamiento de la demanda se vulnera su derecho de acceso a la justicia, como derecho humano fundamental que debe regir en cualquier materia.
Tal como lo resolvió el Magistrado de la Segunda Sala, el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de
1Registro: 167961, Tesis VI.2o.C. J/304, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, tomo XXIX, de Febrero de 2009 dos mil nueve, visible a página 1677. 6
Guanajuato, no tiene atribuciones para conocer del asunto plateado, en principio así fue resuelto por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia por contradicción número 2ª./J.22/2015 (10ª), publicada el viernes 8 de mayo de 2015 de dos mil quince, quien en torno al tema materia de debate determino de manera general que el artículo 123, apartado A, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece la obligación del Congreso de la Unión de expedir leyes que organicen el trabajo entre los obreros, jornaleros, empleados domésticos, artesanos y, en general, de todo contrato de trabajo, en las que se prevean condiciones mínimas de contratación, así como el otorgamiento de prestaciones de seguridad social que garanticen respeto a la dignidad de las personas.
Continua precisando que la fracción XXXI de dicho precepto constitucional establece que la aplicación de las leyes del trabajo que se emitan en términos de esa norma corresponde a las autoridades de los Estados en sus respectivas jurisdicciones, pero siempre serán de competencia exclusiva de las autoridades federales los asuntos relativos a las ramas industriales y de servicios y a las empresas que ahí se establecen.
El último párrafo del apartado A del artículo 123, también precisa que serán competencia exclusiva de las autoridades federales la aplicación de las disposiciones de trabajo en los asuntos relativos a conflictos que afecten a dos o más entidades federativas, contratos colectivos que 7
hubieran sido declarados obligatorios en más de una entidad federativa, obligaciones patronales en materia educativa y las relativas a la capacitación y adiestramiento de los trabajadores, y de seguridad e higiene en los centros de trabajo.
Como se ve, la norma constitucional regula el ámbito de aplicación de las leyes laborales reservando a la Federación la competencia exclusiva de las materias ahí precisadas.
Esto es, conforme a dicha norma, tanto las autoridades locales como las federales pueden aplicar las leyes de trabajo que sean expedidas por el Congreso de la Unión para regular las condiciones mínimas de contratación y el otorgamiento de prestaciones de seguridad social que garanticen el respeto a la dignidad de las personas; sin embargo, las locales no podrán aplicar las que se refieren a la competencia exclusiva de la Federación.
En esta tesitura la Dirección de Inspección del Trabajo del Estado de Guanajuato es la unidad administrativa de la Subsecretaría de Trabajo y Previsión Social de la Secretaría de Gobierno de esa entidad que tiene a su cargo los asuntos que competen en materia de trabajo al titular del Ejecutivo Estatal, como es la vigilancia de la estricta aplicación y observancia de las leyes y reglamentos en materia laboral a que se refiere el apartado A del artículo 123 constitucional.
Para desempeñar las funciones que tiene a su cargo, la Dirección de Inspección del Trabajo cuenta con la facultad de 8
practicar visitas e inspecciones a las empresas y establecimientos durante las horas de trabajo y, en caso, de detectar infracciones a la Ley Federal del Trabajo, sus reglamentos y demás disposiciones, podrá tramitar y resolver los procedimientos administrativos que al efecto se instauren.
Así la Dirección de Inspección del Trabajo del Estado de Guanajuato, tiene competencia para vigilar e inspeccionar que las empresas y establecimientos privados apliquen las leyes en materia laboral a que se refiere el apartado A del artículo 123 constitucional, excepción hecha por supuesto de aquellos casos de competencia exclusiva de las autoridades federales.
En el caso que nos ocupa la Directora de Inspección del Trabajo del Estado de Guanajuato, actúa con la facultades que le otorga la Ley Federal del Trabajo y el Reglamento General de Inspección del Trabajo y Aplicación de Sanciones2, como autoridad administrativa del Estado de Guanajuato competente para vigilar, inspeccionar y, en su caso sancionar, las violaciones a las leyes en materia laboral, por lo que en ejercicio de las mismas impuso una multa a la empresa actora.
Por su parte, el artículo 1008 de la Ley Federal del Trabajo3, establece que la imposición de sanciones por el
2 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 17 diecisiete de junio de 2014 dos mil catorce. 3 Artículo 1008.- Las sanciones administrativas de que trata este Título serán impuestas, en su caso, por el Secretario del Trabajo y Previsión Social, por los Gobernadores de los Estados o por el Jefe de Gobierno de la Ciudad de México, quienes podrán delegar el ejercicio de esta facultad en los funcionarios subordinados que estimen conveniente, mediante acuerdo que se publique en el periódico oficial que corresponda.
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incumplimiento de la normativa administrativa en materia de trabajo, sólo está encomendada al Secretario del Trabajo y Previsión Social, a los gobernadores y al jefe de Gobierno del Distrito Federal (ahora Ciudad de México), quienes podrán delegar esas atribuciones en otras autoridades subalternas, mediante acuerdos publicados en los correspondientes Periódicos Oficiales, regla que está igualmente prevista en el artículo 5, fracción I, del Reglamento Interior de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social; sin embargo, esto no excluye la posibilidad de que autoridades diferentes del legislador (particularmente el Ejecutivo Federal), instauren otras autoridades con competencias definidas en normas de carácter orgánico pues, se insiste, de conformidad con el artículo 524 de esa Ley, el Legislador reconoce la posibilidad de que el Poder Ejecutivo Federal, mediante la facultad reglamentaria, emita una norma jurídica de carácter orgánico, a través de la cual asigne a las autoridades de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, las atribuciones necesarias para el desarrollo de las facultades previstas en la ley.
Lo anterior, porque el artículo 1008 de la Ley Federal del Trabajo, contiene la facultad originaria del secretario del Trabajo y Previsión Social para imponer sanciones a las infracciones previstas en el título dieciséis de esa norma, mientras que el numeral 30, fracciones II, IV, V, VII y XIV, del Reglamento Interior de la referida Dependencia, de manera literal establece:
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Artículo 30. Las Oficinas de Representación Federal del Trabajo en las entidades federativas, para la realización de sus actividades tendrán la estructura que el Titular de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social determine, previa autorización presupuestaria y organizacional, conforme a las disposiciones jurídicas aplicables. Las Oficinas de Representación Federal del Trabajo tienen, en el ámbito territorial que les competa, las atribuciones siguientes:
(…)
II. Instaurar, sustanciar y resolver los procedimientos administrativos para el cumplimiento de las normas de trabajo, de previsión social, contractuales de carácter laboral y las normas oficiales mexicanas, así como las de los tratados y convenios internacionales en materia laboral ratificados por México, así como imponer las sanciones correspondientes en caso de violación a las disposiciones que contengan dichos ordenamientos. Las atribuciones señaladas incluyen las de firmar emplazamientos, acuerdos, resoluciones y demás actuaciones inherentes a dichos procedimientos;
(…)
IV. Representar a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social en la defensa de sus intereses jurídicos ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa e interponer los recursos procedentes en términos de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo;
V. Aplicar los lineamientos generales, criterios, protocolos y reglas que en materia de inspección le sean turnados por la Unidad de Trabajo Digno;
VII. Programar, ordenar y firmar las órdenes de visita de inspección y, por conducto de los inspectores federales del trabajo e inspectores federales del trabajo calificados, practicar las inspecciones ordinarias y extraordinarias a los centros de trabajo ubicados dentro de su ámbito territorial, en las ramas de la actividad económica y materias competencia de la autoridad federal, así como las visitas de supervisión a los hechos asentados por dichos inspectores en las actas de inspección, de conformidad con las disposiciones jurídicas aplicables;
XIV. Ordenar la práctica de las diligencias de notificación derivadas de las inspecciones y de la aplicación de sanciones por violaciones a la legislación laboral y demás que soliciten las unidades administrativas de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, a través de la Unidad de Trabajo Digno;
Como puede advertirse del anterior ordenamiento, las Oficinas de Representación Federal del Trabajo, en el ámbito 11
territorial que les competa, tienen la atribución de Instaurar, sustanciar y resolver los procedimientos administrativos para el cumplimiento de las normas de trabajo, de previsión social, contractuales de carácter laboral y las normas oficiales mexicanas.
En el caso que analizamos, la Ley Federal del Trabajo constituye una norma administrativa federal, cuyo incumplimiento (invariablemente) será la justificación de la imposición de sanciones en aquellos procedimientos iniciados al amparo del Reglamento General de Inspección del Trabajo y Aplicación de Sanciones.
Por ello, con independencia del tipo de autoridad que lleve a cabo el procedimiento fiscalizador (Estatal o Federal), lo cierto es que la sanción eventual será por infringir una norma administrativa federal, lo cual restringe la competencia material de este Órgano Jurisdiccional y constituye un supuesto de competencia directa del Tribunal Federal de Justicia Administrativa4.
Así pues, no obstante que el artículo 1, segundo párrafo, del Reglamento General de Inspección del Trabajo y Aplicación de Sanciones, dispone que las disposiciones conducentes de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y las leyes que regulen el procedimiento
4 Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
Artículo 3. El Tribunal conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos que se indican a continuación:…IV. Las que impongan multas por infracción a las normas administrativas federales;
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administrativo de las entidades federativas, se aplicarán a los procedimientos que éste prevé, lo cierto es que la materia -fondo del asunto- seguirá siendo federal.
A mayor abundamiento, según se desprende de los artículos 1, 2 y 3 del Reglamento General de Inspección del Trabajo y Aplicación de Sanciones, rige en todo el territorio nacional y tiene por objeto reglamentar la Ley Federal del Trabajo, en relación con el procedimiento para promover y vigilar el cumplimiento de la legislación laboral y la aplicación de sanciones por violaciones a la misma en los centros de trabajo; y su aplicación corresponde tanto a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, como a las autoridades de las entidades federativas en el ámbito de sus respectivas competencias.
Ahora bien, por autoridad del trabajo, debemos entender a todas las dependencias o unidades administrativas, Federales, Estatales y la Ciudad de México, que cuentan con facultades para vigilar el cumplimiento de la legislación laboral y aplicar las sanciones en los casos que procedan.
Pudiendo ser facultades directas encomendadas por el Reglamento en estudio en relación con la Ley Federal del Trabajo a las dependencias o unidades administrativas Estatales, o haber sido encomendadas a éstas derivado de los eventuales convenios de coordinación, auxilio y unificación de criterios, programas, sistemas y 13
procedimientos de Inspección y aplicación de sanciones que permitan la adecuada vigilancia y cumplimiento de los preceptos jurídicos en materia de trabajo, celebrados con la Secretaría del Trabajo y Previsión Social.
Por su parte, el artículo 529, primer párrafo, de la Ley Federal del Trabajo, dispone que “…En los casos no previstos por los artículos 527 y 528, la aplicación de las normas de trabajo corresponde a las autoridades de las Entidades Federativas.…”; esto es, define la competencia para la aplicación de las disposiciones laborales de manera excluyente; no pasa inadvertido que el artículo 1, segundo párrafo, del Reglamento General de Inspección del Trabajo y Aplicación de Sanciones, la disposición aplicable de manera supletoria es el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, lo cierto es que el fondo de la fiscalización y materia de la posible sanción, sigue siendo con relación a una norma administrativa de carácter federal, como lo es la Ley Federal del Trabajo.
En el caso de Guanajuato, el artículo 90 del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobierno, señala:
Artículo 90. La Dirección de Inspección del Trabajo tiene las siguientes facultades: I. Realizar inspecciones en materia laboral, en los centros de trabajo de competencia local para vigilar, a través de los inspectores que le están adscritos, que se cumplan con las disposiciones de la Ley Federal del Trabajo y la normatividad laboral que resulte aplicable, levantando el acta de inspección correspondiente; II. Revisar las actas derivadas de las inspecciones y, en su caso, calificar las violaciones detectadas a efecto de instaurar el procedimiento administrativo y aplicar las sanciones que correspondan; III. Realizar visitas para constatar que los centros de trabajo participantes 85 en los programas de autoevaluación, den cabal cumplimiento a los mismos; 14
IV. Colaborar con la autoridad federal en materia de inspección del trabajo, de acuerdo a las disposiciones legales y al convenio de colaboración que al efecto se suscriba…
Como fue precisado el ordenamiento legal que rige en todo el territorio nacional y tiene por objeto reglamentar la Ley Federal del Trabajo, en relación con el procedimiento y la forma de ejercicio para la práctica de visitas de inspección y la aplicación de sanciones por violaciones a la legislación laboral, en los centros de trabajo a que se refiere, es el Reglamento General de Inspección del Trabajo y Aplicación de Sanciones.
Cabe señalar, a manera ilustrativa, que la Sala Regional del Centro III, del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, en el expediente *****5, vía sumaria conoció y resolvió el procedimiento de inspección en donde el Coordinador de Inspectores en su carácter de Director de Inspección del Trabajo de la Subsecretaría del Trabajo y Previsión Social del Estado de Guanajuato, impuso una multas, por violaciones a la Ley Federal del Trabajo y al Reglamento General para la Inspección y Aplicación de Sanciones por Violaciones a la Legislación Laboral.
Como se advierte, se trata de una multa administrativa por infracción a leyes federales impuesta por autoridades locales, a saber, el Director Inspección al trabajo, con fundamento en preceptos locales como el Reglamento Interior de la Secretaría General de Gobierno del Estado de Guanajuato, y el Código de Procedimiento y Justicia
5 Emitida el 19 diecinueve de enero de 2018 dos mil dieciocho. 15
Administrativa, pues ello constituye el ejercicio de facultades delegadas, pero no cambian la naturaleza del acto ni tampoco constituyen una controversia entre el particular y la administración pública de la entidad federativa.
En efecto, el cumplimiento de las normas que regulan obligaciones cuya inobservancia origina infracciones que dan origen a multas que emiten las autoridades de trabajo, son actos de naturaleza administrativa, porque regulan la situación de un particular denominado patrón, como titular de una empresa o establecimiento, frente a la administración pública, en relación con el cumplimiento de las normas derivadas del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque no es su denominación la que determina su naturaleza, sino el tipo de relaciones que regulan.
Consecuentemente, no es óbice que la facultad de imponer sanciones conferida a las autoridades locales derive de lo dispuesto en el artículo 123, apartado A, fracción XXXI, incisos A) y B), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en tanto que lo relevante es la materia de la reclamación, esto es, que se trata de previsiones de naturaleza administrativa contenidas en leyes federales, por lo que el medio de defensa procedente es el juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
Es así que se concluye que la atribución de Instaurar, sustanciar y resolver los procedimientos administrativos para 16
el cumplimiento de las normas de trabajo, de previsión social, contractuales de carácter laboral y las normas oficiales mexicanas, es de ámbito federal, por ello, le corresponde al Tribunal Federal de Justicia Administrativa conocer de dichos procedimientos.
En este orden de ideas, lo procedente es confirmar el acuerdo de 17 diecisiete de enero de 2020 dos mil diecisiete, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en mérito de lo expuesto y fundado, es de resolverse y se;
RESUELVE
ÚNICO. Se confirma el acuerdo emitido el 17 diecisiete de enero de 2020 dos mil veinte, en el proceso número *****, acorde a lo expuesto en el Considerando Quinto de esta resolución.
Notifíquese, en su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; el Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la 17
Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el segundo de los mencionados, quienes firman6 con el Secretario General de Acuerdos, Eliseo Hernández Campos, quien da fe
6 Estas firmas corresponden al Toca 163/20 aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 5 cinco de enero de 2021 dos mil veintiuno.
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 5 cinco de enero de 2021 dos mil veintiuno.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 163/20 PL, interpuesto por la apoderada legal de la persona moral «*****», en contra del acuerdo dictado por el Magistrado de la Segunda Sala, en el proceso número *****, en que se desechó la demanda.
TRÁMITE
I. Interposición. El 27 veintisiete de febrero de 2020 dos mil veinte, fue presentado el recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 2 dos de julio de 2020 dos mil veinte, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
III. Turno. El 17 diecisiete de agosto de 2020 dos mil veinte, se acordó remitir los autos al ponente.
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CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato; 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción I, inciso a) 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia, como se asentó en el proveído dictado el 2 dos de julio de 2020 dos mil veinte.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. La recurrente invoca textualmente lo siguiente:
PRIMERO. El H. Magistrado (…) al resolver como lo hace deja a mi representada en un completo estado de indefensión al desechar la demanda, violentando (…) los siguientes artículos (…) 261 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa (…), en su fracción VII (…) dentro de la resolución que se impugna mediante demanda que se desecha si bien el fondo de dicha resolución se motiva y fundamenta en la Ley Federal del Trabajo el procedimiento que siguió la autoridad para llegar a tal determinación lo fundamento en el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado de Guanajuato, como se desprende de la resolución de fecha once de enero de dos mil 3
diecinueve emitida por la Dirección de Inspección del Trabajo, que aunado a lo anterior es una autoridad estatal, por lo tanto, la competencia para conocer de las resoluciones que imponga dicha autoridad es ante este H. Tribunal (…) en consecuencia aplicó inexactamente el numeral antes mencionado…
SEGUNDO. El H. Magistrado (…) al resolver como lo hace deja a mi representada en un completo estado de indefensión al desechar la demanda, toda vez que del considerando cuarto de la resolución que se impugna mediante la demanda que se desecha (…) En toda resolución de carácter administrativo, es deber de la autoridad indicar cuales son los medios de defensa para el gobernado ante el acto de autoridad impuesto y como se desprende de la resolución recurrida, la autoridad que emitió dicho acto señala de manera expresa que la competencia a fin de dirimir y acceder a la justicia administrativa es de conformidad a la legislación estatal aplicable, es decir, que es de competencia estatal y es un acto en el cual evidentemente está en controversia la administración pública estatal y mi representada, si bien, la fundamentación para determinar la multa es un ordenamiento federal, el procedimiento con el que se desahogó el trámite de mismo fue con legislación estatal mediante una autoridad estatal, por tanto, claro que la competencia para conocer de la demanda que interpuso mi representada, no es improcedente, ya que la misma autoridad que emite la resolución impugnada acepta la competencia de este H. Tribunal para conocer de la impugnación tal y como se desprende del considerando quinto (…) y además indica que lo recaudado por dicha multa deberá de ser integrado al erario mediante la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato, de lo que se desprende que es competencia estatal la resolución que emitió la autoridad demandada y es un acto en el cual evidentemente está controversia la administración pública estatal y mi representada por lo tanto, es claro el agravio que se ocasiona a mi representada al desechar la demanda y dejar de observar la sumisión expresa que hace la autoridad demandada al presente Tribunal…
TERCERO. H. Magistrado (…) al resolver como lo hace deja a mi representada en un completo estado de indefensión al desechar la demanda y no remitir los autos al Tribunal competente causando 4
agravio a mi representada al aplicar inexactamente la tesis (…) TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO, AUNQUE DECLARE SU INCOMPENTENCIA CONSTITUCIONAL EN RAZÓN DE LA VÍA Y DEL FUERO PARA CONOCER DE UNA DEMANDA DE NULIDAD, CARECE DE FACULTADES PARA REMITIR LOS AUTOS RESPECTIVOS AL TRIBUNAL QUE ESTIME COMPETENTE (…) no podemos dejar de observar el derecho de acceso a la jurisdicción y de acceso a la justicia como derechoso humanos fundamentales y que se debe de regir en cualquier materia, ya que se trata de principios fundamentales…
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio de los disensos expuestos por la recurrente, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
1.***** quien se ostenta con el carácter de apoderada legal de la persona moral *****.», presentó demanda de nulidad, la cual le tocó conocer a la Segunda Sala del Tribunal.
2. Seguida la secuela procesal mediante acuerdo de 17 diecisiete de enero de 2020 dos mil veinte, el Magistrado de la Segunda Sala de este Tribunal, desechó la demanda, por notoriamente improcedente.
3. Ante ese panorama, quien representa a la parte actora, presentó recurso bajo los agravios transcritos en el considerando que antecede.
QUINTO. Estudio. Los agravios se analizarán de manera conjunta, al encontrarse relacionados. Ello, de 5
conformidad con lo establecido en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO1». Así, este Pleno considera infundados tales disensos, para revocar el acuerdo que se recurre, por los siguientes motivos y fundamentos.
En esencia, señala quien recurre que el acuerdo emitido le causa perjuicio, pues contrario a la determinación del Magistrado de la Segunda Sala, el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, sí tiene competencia para conocer de la resolución emitida el 11 once de enero de 2019 dos mil diecinueve, por la Dirección de Inspección del Trabajo, pues es una autoridad estatal, continúa manifestado quien recurre, que la propia demandada en la resolución controvertida de manera expresa le señaló que la competencia a fin de dirimir y acceder a la justicia administrativa es de conformidad a la legislación estatal aplicable, es decir, autoridades del estado, si bien, la fundamentación para determinar la multa es un ordenamiento federal, el procedimiento con el que se desahogó el trámite del mismo fue con legislación estatal mediante una autoridad estatal; finalmente, arguye quien recurre, que con el desechamiento de la demanda se vulnera su derecho de acceso a la justicia, como derecho humano fundamental que debe regir en cualquier materia.
Tal como lo resolvió el Magistrado de la Segunda Sala, el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de
1Registro: 167961, Tesis VI.2o.C. J/304, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, tomo XXIX, de Febrero de 2009 dos mil nueve, visible a página 1677. 6
Guanajuato, no tiene atribuciones para conocer del asunto plateado, en principio así fue resuelto por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia por contradicción número 2ª./J.22/2015 (10ª), publicada el viernes 8 de mayo de 2015 de dos mil quince, quien en torno al tema materia de debate determino de manera general que el artículo 123, apartado A, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece la obligación del Congreso de la Unión de expedir leyes que organicen el trabajo entre los obreros, jornaleros, empleados domésticos, artesanos y, en general, de todo contrato de trabajo, en las que se prevean condiciones mínimas de contratación, así como el otorgamiento de prestaciones de seguridad social que garanticen respeto a la dignidad de las personas.
Continua precisando que la fracción XXXI de dicho precepto constitucional establece que la aplicación de las leyes del trabajo que se emitan en términos de esa norma corresponde a las autoridades de los Estados en sus respectivas jurisdicciones, pero siempre serán de competencia exclusiva de las autoridades federales los asuntos relativos a las ramas industriales y de servicios y a las empresas que ahí se establecen.
El último párrafo del apartado A del artículo 123, también precisa que serán competencia exclusiva de las autoridades federales la aplicación de las disposiciones de trabajo en los asuntos relativos a conflictos que afecten a dos o más entidades federativas, contratos colectivos que 7
hubieran sido declarados obligatorios en más de una entidad federativa, obligaciones patronales en materia educativa y las relativas a la capacitación y adiestramiento de los trabajadores, y de seguridad e higiene en los centros de trabajo.
Como se ve, la norma constitucional regula el ámbito de aplicación de las leyes laborales reservando a la Federación la competencia exclusiva de las materias ahí precisadas.
Esto es, conforme a dicha norma, tanto las autoridades locales como las federales pueden aplicar las leyes de trabajo que sean expedidas por el Congreso de la Unión para regular las condiciones mínimas de contratación y el otorgamiento de prestaciones de seguridad social que garanticen el respeto a la dignidad de las personas; sin embargo, las locales no podrán aplicar las que se refieren a la competencia exclusiva de la Federación.
En esta tesitura la Dirección de Inspección del Trabajo del Estado de Guanajuato es la unidad administrativa de la Subsecretaría de Trabajo y Previsión Social de la Secretaría de Gobierno de esa entidad que tiene a su cargo los asuntos que competen en materia de trabajo al titular del Ejecutivo Estatal, como es la vigilancia de la estricta aplicación y observancia de las leyes y reglamentos en materia laboral a que se refiere el apartado A del artículo 123 constitucional.
Para desempeñar las funciones que tiene a su cargo, la Dirección de Inspección del Trabajo cuenta con la facultad de 8
practicar visitas e inspecciones a las empresas y establecimientos durante las horas de trabajo y, en caso, de detectar infracciones a la Ley Federal del Trabajo, sus reglamentos y demás disposiciones, podrá tramitar y resolver los procedimientos administrativos que al efecto se instauren.
Así la Dirección de Inspección del Trabajo del Estado de Guanajuato, tiene competencia para vigilar e inspeccionar que las empresas y establecimientos privados apliquen las leyes en materia laboral a que se refiere el apartado A del artículo 123 constitucional, excepción hecha por supuesto de aquellos casos de competencia exclusiva de las autoridades federales.
En el caso que nos ocupa la Directora de Inspección del Trabajo del Estado de Guanajuato, actúa con la facultades que le otorga la Ley Federal del Trabajo y el Reglamento General de Inspección del Trabajo y Aplicación de Sanciones2, como autoridad administrativa del Estado de Guanajuato competente para vigilar, inspeccionar y, en su caso sancionar, las violaciones a las leyes en materia laboral, por lo que en ejercicio de las mismas impuso una multa a la empresa actora.
Por su parte, el artículo 1008 de la Ley Federal del Trabajo3, establece que la imposición de sanciones por el
2 Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 17 diecisiete de junio de 2014 dos mil catorce. 3 Artículo 1008.- Las sanciones administrativas de que trata este Título serán impuestas, en su caso, por el Secretario del Trabajo y Previsión Social, por los Gobernadores de los Estados o por el Jefe de Gobierno de la Ciudad de México, quienes podrán delegar el ejercicio de esta facultad en los funcionarios subordinados que estimen conveniente, mediante acuerdo que se publique en el periódico oficial que corresponda.
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incumplimiento de la normativa administrativa en materia de trabajo, sólo está encomendada al Secretario del Trabajo y Previsión Social, a los gobernadores y al jefe de Gobierno del Distrito Federal (ahora Ciudad de México), quienes podrán delegar esas atribuciones en otras autoridades subalternas, mediante acuerdos publicados en los correspondientes Periódicos Oficiales, regla que está igualmente prevista en el artículo 5, fracción I, del Reglamento Interior de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social; sin embargo, esto no excluye la posibilidad de que autoridades diferentes del legislador (particularmente el Ejecutivo Federal), instauren otras autoridades con competencias definidas en normas de carácter orgánico pues, se insiste, de conformidad con el artículo 524 de esa Ley, el Legislador reconoce la posibilidad de que el Poder Ejecutivo Federal, mediante la facultad reglamentaria, emita una norma jurídica de carácter orgánico, a través de la cual asigne a las autoridades de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, las atribuciones necesarias para el desarrollo de las facultades previstas en la ley.
Lo anterior, porque el artículo 1008 de la Ley Federal del Trabajo, contiene la facultad originaria del secretario del Trabajo y Previsión Social para imponer sanciones a las infracciones previstas en el título dieciséis de esa norma, mientras que el numeral 30, fracciones II, IV, V, VII y XIV, del Reglamento Interior de la referida Dependencia, de manera literal establece:
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Artículo 30. Las Oficinas de Representación Federal del Trabajo en las entidades federativas, para la realización de sus actividades tendrán la estructura que el Titular de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social determine, previa autorización presupuestaria y organizacional, conforme a las disposiciones jurídicas aplicables. Las Oficinas de Representación Federal del Trabajo tienen, en el ámbito territorial que les competa, las atribuciones siguientes:
(…)
II. Instaurar, sustanciar y resolver los procedimientos administrativos para el cumplimiento de las normas de trabajo, de previsión social, contractuales de carácter laboral y las normas oficiales mexicanas, así como las de los tratados y convenios internacionales en materia laboral ratificados por México, así como imponer las sanciones correspondientes en caso de violación a las disposiciones que contengan dichos ordenamientos. Las atribuciones señaladas incluyen las de firmar emplazamientos, acuerdos, resoluciones y demás actuaciones inherentes a dichos procedimientos;
(…)
IV. Representar a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social en la defensa de sus intereses jurídicos ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa e interponer los recursos procedentes en términos de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo;
V. Aplicar los lineamientos generales, criterios, protocolos y reglas que en materia de inspección le sean turnados por la Unidad de Trabajo Digno;
VII. Programar, ordenar y firmar las órdenes de visita de inspección y, por conducto de los inspectores federales del trabajo e inspectores federales del trabajo calificados, practicar las inspecciones ordinarias y extraordinarias a los centros de trabajo ubicados dentro de su ámbito territorial, en las ramas de la actividad económica y materias competencia de la autoridad federal, así como las visitas de supervisión a los hechos asentados por dichos inspectores en las actas de inspección, de conformidad con las disposiciones jurídicas aplicables;
XIV. Ordenar la práctica de las diligencias de notificación derivadas de las inspecciones y de la aplicación de sanciones por violaciones a la legislación laboral y demás que soliciten las unidades administrativas de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, a través de la Unidad de Trabajo Digno;
Como puede advertirse del anterior ordenamiento, las Oficinas de Representación Federal del Trabajo, en el ámbito 11
territorial que les competa, tienen la atribución de Instaurar, sustanciar y resolver los procedimientos administrativos para el cumplimiento de las normas de trabajo, de previsión social, contractuales de carácter laboral y las normas oficiales mexicanas.
En el caso que analizamos, la Ley Federal del Trabajo constituye una norma administrativa federal, cuyo incumplimiento (invariablemente) será la justificación de la imposición de sanciones en aquellos procedimientos iniciados al amparo del Reglamento General de Inspección del Trabajo y Aplicación de Sanciones.
Por ello, con independencia del tipo de autoridad que lleve a cabo el procedimiento fiscalizador (Estatal o Federal), lo cierto es que la sanción eventual será por infringir una norma administrativa federal, lo cual restringe la competencia material de este Órgano Jurisdiccional y constituye un supuesto de competencia directa del Tribunal Federal de Justicia Administrativa4.
Así pues, no obstante que el artículo 1, segundo párrafo, del Reglamento General de Inspección del Trabajo y Aplicación de Sanciones, dispone que las disposiciones conducentes de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y las leyes que regulen el procedimiento
4 Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
Artículo 3. El Tribunal conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos que se indican a continuación:…IV. Las que impongan multas por infracción a las normas administrativas federales;
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administrativo de las entidades federativas, se aplicarán a los procedimientos que éste prevé, lo cierto es que la materia -fondo del asunto- seguirá siendo federal.
A mayor abundamiento, según se desprende de los artículos 1, 2 y 3 del Reglamento General de Inspección del Trabajo y Aplicación de Sanciones, rige en todo el territorio nacional y tiene por objeto reglamentar la Ley Federal del Trabajo, en relación con el procedimiento para promover y vigilar el cumplimiento de la legislación laboral y la aplicación de sanciones por violaciones a la misma en los centros de trabajo; y su aplicación corresponde tanto a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, como a las autoridades de las entidades federativas en el ámbito de sus respectivas competencias.
Ahora bien, por autoridad del trabajo, debemos entender a todas las dependencias o unidades administrativas, Federales, Estatales y la Ciudad de México, que cuentan con facultades para vigilar el cumplimiento de la legislación laboral y aplicar las sanciones en los casos que procedan.
Pudiendo ser facultades directas encomendadas por el Reglamento en estudio en relación con la Ley Federal del Trabajo a las dependencias o unidades administrativas Estatales, o haber sido encomendadas a éstas derivado de los eventuales convenios de coordinación, auxilio y unificación de criterios, programas, sistemas y 13
procedimientos de Inspección y aplicación de sanciones que permitan la adecuada vigilancia y cumplimiento de los preceptos jurídicos en materia de trabajo, celebrados con la Secretaría del Trabajo y Previsión Social.
Por su parte, el artículo 529, primer párrafo, de la Ley Federal del Trabajo, dispone que “…En los casos no previstos por los artículos 527 y 528, la aplicación de las normas de trabajo corresponde a las autoridades de las Entidades Federativas.…”; esto es, define la competencia para la aplicación de las disposiciones laborales de manera excluyente; no pasa inadvertido que el artículo 1, segundo párrafo, del Reglamento General de Inspección del Trabajo y Aplicación de Sanciones, la disposición aplicable de manera supletoria es el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, lo cierto es que el fondo de la fiscalización y materia de la posible sanción, sigue siendo con relación a una norma administrativa de carácter federal, como lo es la Ley Federal del Trabajo.
En el caso de Guanajuato, el artículo 90 del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobierno, señala:
Artículo 90. La Dirección de Inspección del Trabajo tiene las siguientes facultades: I. Realizar inspecciones en materia laboral, en los centros de trabajo de competencia local para vigilar, a través de los inspectores que le están adscritos, que se cumplan con las disposiciones de la Ley Federal del Trabajo y la normatividad laboral que resulte aplicable, levantando el acta de inspección correspondiente; II. Revisar las actas derivadas de las inspecciones y, en su caso, calificar las violaciones detectadas a efecto de instaurar el procedimiento administrativo y aplicar las sanciones que correspondan; III. Realizar visitas para constatar que los centros de trabajo participantes 85 en los programas de autoevaluación, den cabal cumplimiento a los mismos; 14
IV. Colaborar con la autoridad federal en materia de inspección del trabajo, de acuerdo a las disposiciones legales y al convenio de colaboración que al efecto se suscriba…
Como fue precisado el ordenamiento legal que rige en todo el territorio nacional y tiene por objeto reglamentar la Ley Federal del Trabajo, en relación con el procedimiento y la forma de ejercicio para la práctica de visitas de inspección y la aplicación de sanciones por violaciones a la legislación laboral, en los centros de trabajo a que se refiere, es el Reglamento General de Inspección del Trabajo y Aplicación de Sanciones.
Cabe señalar, a manera ilustrativa, que la Sala Regional del Centro III, del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, en el expediente *****5, vía sumaria conoció y resolvió el procedimiento de inspección en donde el Coordinador de Inspectores en su carácter de Director de Inspección del Trabajo de la Subsecretaría del Trabajo y Previsión Social del Estado de Guanajuato, impuso una multas, por violaciones a la Ley Federal del Trabajo y al Reglamento General para la Inspección y Aplicación de Sanciones por Violaciones a la Legislación Laboral.
Como se advierte, se trata de una multa administrativa por infracción a leyes federales impuesta por autoridades locales, a saber, el Director Inspección al trabajo, con fundamento en preceptos locales como el Reglamento Interior de la Secretaría General de Gobierno del Estado de Guanajuato, y el Código de Procedimiento y Justicia
5 Emitida el 19 diecinueve de enero de 2018 dos mil dieciocho. 15
Administrativa, pues ello constituye el ejercicio de facultades delegadas, pero no cambian la naturaleza del acto ni tampoco constituyen una controversia entre el particular y la administración pública de la entidad federativa.
En efecto, el cumplimiento de las normas que regulan obligaciones cuya inobservancia origina infracciones que dan origen a multas que emiten las autoridades de trabajo, son actos de naturaleza administrativa, porque regulan la situación de un particular denominado patrón, como titular de una empresa o establecimiento, frente a la administración pública, en relación con el cumplimiento de las normas derivadas del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque no es su denominación la que determina su naturaleza, sino el tipo de relaciones que regulan.
Consecuentemente, no es óbice que la facultad de imponer sanciones conferida a las autoridades locales derive de lo dispuesto en el artículo 123, apartado A, fracción XXXI, incisos A) y B), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en tanto que lo relevante es la materia de la reclamación, esto es, que se trata de previsiones de naturaleza administrativa contenidas en leyes federales, por lo que el medio de defensa procedente es el juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
Es así que se concluye que la atribución de Instaurar, sustanciar y resolver los procedimientos administrativos para 16
el cumplimiento de las normas de trabajo, de previsión social, contractuales de carácter laboral y las normas oficiales mexicanas, es de ámbito federal, por ello, le corresponde al Tribunal Federal de Justicia Administrativa conocer de dichos procedimientos.
En este orden de ideas, lo procedente es confirmar el acuerdo de 17 diecisiete de enero de 2020 dos mil diecisiete, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en mérito de lo expuesto y fundado, es de resolverse y se;
RESUELVE
ÚNICO. Se confirma el acuerdo emitido el 17 diecisiete de enero de 2020 dos mil veinte, en el proceso número *****, acorde a lo expuesto en el Considerando Quinto de esta resolución.
Notifíquese, en su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; el Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la 17
Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el segundo de los mencionados, quienes firman6 con el Secretario General de Acuerdos, Eliseo Hernández Campos, quien da fe
6 Estas firmas corresponden al Toca 163/20 aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 5 cinco de enero de 2021 dos mil veintiuno.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato; a 1 uno de julio de 2021 dos mil veintiuno.
R E S O L U C I Ó N correspondiente al recurso de reclamación, toca 157/21 PL (juicio en línea), interpuesto por: *****, sociedad anónima de capital variable (parte actora en la instancia de origen), por conducto de su apoderado, en contra del acuerdo de 4 cuatro de enero de 2021 dos mil veintiuno, dictado por el Magistrado de la Sala Especializada de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, dentro del proceso administrativo *****, en el cual se desechó la demanda respecto de ciertos actos.
T R Á M I T E
I. Interposición. Por escrito presentado en este Tribunal el 8 ocho de abril de 2021 dos mil veintiuno, la parte actora señalada en el proemio, interpuso recurso de reclamación.
II. Admisión. En proveído de 19 diecinueve de abril de 2021 dos mil veintiuno, dictado por el Presidente de este Tribunal, se admitió a trámite el recurso interpuesto; se ordenó dar vista a las partes a fin de que manifestaran lo que a su interés conviniera; y se designó como ponente al Magistrado titular de la Cuarta Sala.
III. Turno. En auto de presidencia de 3 tres de junio de 2021 dos mil veintiuno, se tuvo a la parte demandada por desahogando la vista concedida; y se ordenó remitir vía electrónica los autos del expediente al Magistrado de la Cuarta Sala para la elaboración del proyecto de resolución.
C O N S I D E R A N D O
2 PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con el artículo 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato, en relación con el arábigo 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción I, inciso a), 309, párrafo primero, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; en virtud de que se combate un proveído dictado por una Sala del Tribunal en el cual se desechó la demanda, respecto de ciertos actos.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia, como se asentó en el proveído dictado el 19 diecinueve de abril de 2021 dos mil veintiuno.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. La parte recurrente expone lo siguiente:
A G R A V I O S
Primera. El acuerdo de fecha cuatro de enero de dos mil veintiuno es ilegal al contener la determinación de la autoridad de desechar parcialmente la demanda instaurada por mi representada violando la aplicación e interpretación correcta del artículo 256 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. La porción combatida en este recurso se transcribe a continuación: […] Como se aprecia de esta transcripción, la autoridad desechó parcialmente la demanda bajo la consideración que en contra de los oficios referidos, mi representada había interpuesto el recurso de revocación previsto la ley administrativa. Y a través de una incorrecta interpretación y aplicación del artículo 256 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los
3 Municipios de Guanajuato, determinó que al haberse intentado previamente el recurso administrativo, mi representada se encuentra impedida en intentar la vía jurisdiccional. Esta interpretación del Magistrado es ilegal por las razones siguientes:
El artículo en cita dispone lo siguiente: […] Esta disposición contiene dos porciones normativas que deben explicarse de manera separada como se precisa a continuación:
1. En primer lugar, la porción que refiere que “Cuando las leyes o reglamentos establezcan algún recurso o medio de defensa, será optativo para el particular agotarlo o promover directamente el proceso administrativo ante el Tribunal o los Juzgados”, significa que ambas vías no pueden coexistir simultáneamente, es decir que el gobernado no puede intentar ambas vías de manera simultánea en contra de un mismo acto.
La norma en cita dispone que el gobernado tiene dos opciones de impugnar un acto administrativo: 1. Mediante el recurso ordinario administrativo, que se resuelve en sede administrativa, y 2. Mediante el procedimiento vía judicial ante el órgano jurisdiccional competentes. Son dos vías las que tiene a su disposición el gobernado para impugnar los actos de autoridad.
Ahora bien, en realidad la interposición del recurso ordinario administrativo no elimina la acción de instar la vía jurisdiccional, si en contra de la resolución definitiva ésta última resulta procedente como se explicará a continuación.
2. En la segunda porción del artículo 256 anteriormente citado, es necesario poner especial atención en el término “acción” dentro de la disposición: “Ejercitada la acción, no se podrá ocurrir a otro medio ordinario de defensa”.
Al encontrarse esta norma en la capitulación adjetiva del Código, es necesario atender el término “acción” en términos procesales. Si bien el Código no define el término “acción”, es evidente que al referirse a una cuestión procesal, el mismo se entiende como el derecho público subjetivo de instar un órgano jurisdiccional para lograr el cumplimiento de una pretensión. La clave de lo anterior y que pierde de vista la autoridad, es que dicha porción se refiere a la acción procesal, que sólo puede ser ejercitada ante un órgano jurisdiccional.
4 De ahí que la interpretación correcta de dicha porción normativa es que una vez intentada la acción, es decir la vía jurisdiccional, el gobernado no podrá instar los medios ordinarios en sede administrativa.
De ahí que dicha porción al referirse a la “acción” no se refiere al derecho de los gobernados de impugnar los actos administrativos en sede administrativa, como incorrectamente lo apreció el Magistrado, sino únicamente al derecho ejercido ante los tribunales jurisdiccionales como parte de su derecho de tutela judicial efectiva, así como al sistema de contrapesos en términos de la constitución mexicana.
En esto abundan los doctrinistas en teoría del proceso quienes han definido la acción como a continuación se cita: […]
Todas las definiciones de “acción” tienden a coincidir en lo ya afirmado: 1. Es un ejercicio del derecho que detenta el gobernado. 2. Se desahoga ante un órgano jurisdiccional. Que en el sentido correcto le corresponde dicha función al Poder Judicial del Estado.
Por ello es que se afirma que al establecerse por artículo 256 la expresión “Ejercitada la acción, no se podrá ocurrir a otro medio ordinario de defensa”, debe entenderse que la única manera que queda excluido cualquier medio de defensa, es únicamente cunado el gobernado ya ha instado la acción ante un órgano jurisdiccional, como lo serían los Tribunales o los Juzgados. Está interpretación no sólo es la correcta desde un punto de vista procesal, sino que también es la que más le favorece a mi representada.
De ahí que deviene incorrecta la aplicación del artículo 256 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato en los términos de la resolución impugnada, porque el instar el medio de impugnación ordinario en sede administrativa (ante el Poder Ejecutivo) consistente en el recurso de revocación en términos de la ley ordinaria no extingue el derecho de mi representada de instar en la vía jurisdiccional (ante el Poder Judicial) en contra de los actos de autoridad como lo estimó incorrectamente la autoridad.
Sobre todo si consideramos que los oficios objeto de acción y que fueron desechadas mediante el acuerdo hoy impugnado, originalmente fueron combatidos en sede administrativa mediante el correspondiente recurso de
5 revocación en términos de la ley ordinaria, pero dichos recursos fueron desestimados mediante el dictado del acuerdo de sobreseimiento (que también es objeto de nulidad y que sí fue aceptado a juicio) con lo cual la culminó el procedimiento en sede administrativa y que el sobreseimiento implica que no se entró al estudio de la legalidad o ilegalidad de los oficios originalmente impugnados.
Se insiste pues que el hecho que mi representada hubiese optado atacar los oficios vía recurso en sede administrativa en un primer momento, no la priva o limita su derecho de instar el juicio de nulidad correspondiente en contra de la resolución de la autoridad en dicha sede administrativa, como incorrectamente afirma el Magistrado.
Se abunda que el error en la interpretación y aplicación de la norma transgrede el principio de legalidad establecido en los artículos 14 y 16 de nuestra constitución ya que dicho principio no sólo tiene como alcance que todo acto de autoridad jurisdiccional debe estar fundado y motivado, sino que la ley aplicada sea correcta conforme a su espíritu o interpretación jurídica. Lo anterior tiene sustento en la tesis que se transcribe a continuación: […]
En el presente caso es evidente que el Magistrado incurre en una indebida apreciación de lo dispuesto por el artículo 256 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, al desapegarse de su finalidad y significado.
De ahí que se concluye que la determinación impugnada es incorrecta y vulnera el principio de legalidad que impera en el dictado de las resoluciones jurisdiccionales, por lo que en correcta aplicación del artículo 256 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato deberá admitirse el juicio intentado en contra de los oficios 1. Oficio ***** de *****; 2. Oficio número *****; 3. Oficio ***** de *****; 4. Oficio número ***** de *****; 5. Oficio número ***** de *****; y 6 Oficio ***** de *****, considerando que mi representada los ha impugnado en tiempo y forma, y no existe motivo de desechamiento.
SEGUNDA. En alcance al agravio anterior, la interpretación de la autoridad consignada en el acto de autoridad mediante el cual se desecha la demanda en contra de los oficios 1. Oficio ***** de *****; 2. Oficio número *****; 3. Oficio ***** de *****; 4. Oficio número ***** de *****; 5. Oficio número ***** de *****; y 6 Oficio
6 ***** de 9 nueve de junio de 2020 dos mil veinte, conlleva una restricción al derecho de Acceso a la Justicia y a la Tutela Judicial Efectiva prevista en los artículos 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en el artículo 8, punto 1 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
[…]
La autoridad responsable violó este derecho al dictar la resolución de fecha cuatro de enero de dos mil veintiuno puesto que impide la procedencia de la acción en contra de los oficios aun cuando debe considerarse que su revisión en sede administrativa culminó con el dictado del acuerdo de sobreseimiento y resulta válida su impugnación mediante el juicio de nulidad derivado de la omisión de la autoridad en pronunciarse respecto a la legalidad o ilegalidad de dichos oficios oportunamente impugnados. […] [sic]
CUARTO. Antecedentes. Previo al análisis de los disentimientos, es necesario contextualizar el asunto; por ende, para una mejor comprensión de los problemas jurídicos planteados se relatarán los antecedentes del caso; de ahí que para resolver el presente recurso de reclamación, se destaca lo siguiente:
1. Actos impugnados. *****, sociedad anónima de capital variable (parte actora en el juicio de nulidad), por conducto de su apoderado, promovió el proceso de origen en contra de los actos que describió de la siguiente manera:
II. RESOLUCIÓN O ACTO ADMINISTRATIVO QUE SE IMPUGNA Y FECHA DE NOTIFICACIÓN.
A. La inexistencia, ilegalidad, y en su caso, la falta de notificación, del acuerdo de fecha 13 de agosto de 2020 emitido por la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Infraestructura, Conectividad y Movilidad del Gobierno del Estado de Guanajuato, mediante el cual la autoridad supuestamente dejó sin efectos la suspensión provisional dictada dentro del Recurso de Revocación ***** y sus recursos acumulados *****, *****, *****, ***** y *****.
7
Mi representada tuvo conocimiento de este acto mediante el acuerdo de sobreseimiento notificado el 03 de septiembre de 2020.
B. El acuerdo de fecha 03 de septiembre del 2020 mediante el cual decreta el de sobreseimiento del Recurso de Revocación ***** y sus recursos acumulados *****, *****, *****, ***** y ***** emitido por la Directora General de Servicios Jurídicos de la Secretaría de Infraestructura, Conectividad y Movilidad del Gobierno del Estado de Guanajuato, mismos que guardan relación con el Finiquito Unilateral referido en los hechos (De ahora en adelante se referirá únicamente como “Acuerdo de Sobreseimiento”).
Este acto se notificó el 03 de septiembre de 2020.
Derivado del Acuerdo de Sobreseimiento y por oportunidad, mediante la presente demanda se impugnan los oficios que fueron objeto de los Recursos de Revocación ilegalmente sobreseídos y que se identifican a continuación:
1. Oficio ***** de fecha 13 de mayo de 2020, emitido por la Subsecretaría de Edificación y Proyectos Especiales de la Secretaría de Infraestructura, Conectividad y Movilidad del Gobierno del Estado de Guanajuato, mediante el cual resuelve varias solicitudes, entre ellas las solicitudes de revisión de costos indirectos y costos de financiamiento, así como devolución de penas convencionales. Este oficio era objeto del recurso de revocación *****.
2. Oficio número ***** emitido por la Dirección General de Construcción de la Subsecretaría de Edificación y Proyectos Especiales de la Secretaría de Infraestructura, Conectividad y Movilidad del Estado de Guanajuato, mediante la cual se resuelve infundada e ilegalmente que no es procedente la solicitud de mi representada consistente en que se incorporen los generadores de obra ejecutada no cobrada como documentos a revisión para el finiquito de obra, el cual era objeto del *****.
3. Oficio ***** de fecha 25 de mayo de 2020 emitido por la Dirección General de Servicios Jurídicos de la Secretaría de Infraestructura, Conectividad y Movilidad del Gobierno del Estado de Guanajuato, mediante la cual se resuelve infundada e ilegalmente por esta autoridad que no es procedente la solicitud de mi representada consistente en que se regularice el procedimiento de terminación de obra al no haberse realizado la verificación seguida al aviso de terminación de obra en términos de los artículos 105, 106 y 107 de la Ley de Obra Pública y
8 Servicios Relacionados con la Misma para el Estado y Municipios de Guanajuato aplicable, el cual era objeto del *****.
4. Oficio número ***** de fecha 05 de junio de 2020 emitido por la Subsecretaría de Edificación y Proyectos Especiales de la Secretaría de Infraestructura, Conectividad y Movilidad del Gobierno del Estado de Guanajuato, el cual era objeto del *****.
5. Oficio número ***** de fecha 05 de junio de 2020 emitido por la Subsecretaría de Edificación y Proyectos Especiales de la Secretaría de Infraestructura, Conectividad y Movilidad del Gobierno del Estado de Guanajuato, el cual era objeto del *****.
6. Oficio ***** de fecha 9 de junio de 2020, emitido por el Director de Obra Civil A, de la Subsecretaría de Edificación y Proyectos Especiales de la Secretaría de Infraestructura, Conectividad y Movilidad del Gobierno del Estado de Guanajuato
2. Trámite del proceso contencioso. De dicha demanda conoció la Sala Especializada del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, y la registró con el número *****.
Al escrito de demanda recayó el auto de 4 cuatro de enero de 2021 dos mil veintiuno, mediante el cual el Magistrado de la Sala Especializada, determinó entre otras cuestiones, lo siguiente:
2.1. Desechamiento de actos que fueron impugnados de manera destacada en sede administrativa. En el caso, la Sala, admitió a trámite la demanda únicamente en relación con los siguientes actos:
La inexistencia, ilegalidad, y en su caso la falta de notificación, del acuerdo de fecha 13 trece de agosto de 2020 dos mil veinte, emitido por la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Infraestructura, Conectividad y Movilidad del Gobierno del Estado de Guanajuato; y
9 Acuerdo de 3 tres de septiembre del 2020 dos mil veinte, mediante el cual se decreta el sobreseimiento del Recurso de Revocación ***** y sus recursos acumulados *****, *****, *****, ***** y ***** emitido por la Directora General de Servicios Jurídicos de la Secretaría de Infraestructura, Conectividad y Movilidad del Gobierno del Estado de Guanajuato.
Ahora bien, el Magistrado determinó desechar la demanda respecto de los actos restantes por tratarse de actos que fueron materia de los recursos interpuestos en sede administrativa.
Ello es así —explicó la Sala—; en virtud de que los actos impugnados que fueron descritos de la siguiente manera:
1. Oficio ***** de fecha *****, emitido por la Subsecretaría de Edificación y Proyectos Especiales de la Secretaría de Infraestructura, Conectividad y Movilidad del Gobierno del Estado de Guanajuato, mediante el cual resuelve varias solicitudes, entre ellas las solicitudes de revisión de costos indirectos y costos de financiamiento, así como devolución de penas convencionales. Este oficio era objeto del recurso de revocación *****.
2. Oficio número ***** emitido por la Dirección General de Construcción de la Subsecretaría de Edificación y Proyectos Especiales de la Secretaría de Infraestructura, Conectividad y Movilidad del Estado de Guanajuato, mediante la cual se resuelve infundada e ilegalmente que no es procedente la solicitud de mi representada consistente en que se incorporen los generadores de obra ejecutada no cobrada como documentos a revisión para el finiquito de obra, el cual era objeto del *****.
3. Oficio ***** de fecha 25 de mayo de 2020 emitido por la Dirección General de Servicios Jurídicos de la Secretaría de Infraestructura, Conectividad y Movilidad del Gobierno del Estado de Guanajuato, mediante la cual se resuelve infundada e ilegalmente por esta autoridad que no es procedente la solicitud de mi representada consistente en que se regularice el procedimiento de terminación de obra al no haberse realizado la verificación seguida al aviso de terminación de obra en términos de los artículos 105, 106 y 107 de la Ley de Obra Pública y Servicios Relacionados con la Misma para el Estado y Municipios de Guanajuato aplicable, el cual era objeto del *****.
10 4. Oficio número ***** de fecha 05 de junio de 2020 emitido por la Subsecretaría de Edificación y Proyectos Especiales de la Secretaría de Infraestructura, Conectividad y Movilidad del Gobierno del Estado de Guanajuato, el cual era objeto del *****.
5. Oficio número ***** de fecha 05 de junio de 2020 emitido por la Subsecretaría de Edificación y Proyectos Especiales de la Secretaría de Infraestructura, Conectividad y Movilidad del Gobierno del Estado de Guanajuato, el cual era objeto del *****.
6. Oficio ***** de fecha 9 de junio de 2020, emitido por el Director de Obra Civil A, de la Subsecretaría de Edificación y Proyectos Especiales de la Secretaría de Infraestructura, Conectividad y Movilidad del Gobierno del Estado de Guanajuato
Tales actos (indicó la Sala), fueron objeto de los recursos de revocación que fueron sobreseídos. En virtud de lo anterior, el a quo consideró desechar la demanda respecto de los oficios descritos, ya que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 256 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, la parte actora optó por impugnar los mismos, a través del recurso de revocación previstos por la ley aplicable, por lo que una vez ejercida dicha acción, no puede promover otro medio de defensa (sostuvo el titular de la Sala).
3. Recurso de reclamación en estudio. Inconforme con el sentido del acuerdo, *****, sociedad anónima de capital variable (parte actora en el juicio de nulidad), por conducto de su apoderado, interpuso el recurso de reclamación que ahora se resuelve.
QUINTO. Estudio. Los motivos de disenso expuestos por la parte recurrente, son ineficaces para revocar o modificar el acuerdo recurrido.
11 A. Análisis de los agravios.
I. El proceso administrativo que se lleva a cabo ante el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, es de litis cerrada, esto es, no opera la litis abierta.
Así tenemos que en el agravio marcado como primero la parte inconforme (actora en el proceso de origen), expone en esencia que la Sala realiza una indebida interpretación del el artículo 256 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, ya que argumenta que el que «hubiese optado por atacar los oficios vía recurso en sede administrativa en un primer momento, no la priva o limita su derecho de instar el juicio de nulidad […]».
Tales motivos de disenso, son ineficaces, a criterio de este Tribunal en Pleno, dado que aun cuando (sin conceder en modo alguno) le asistiera la razón con respecto a que la Sala interpretó de manera desacertada el numeral invocado, a nada práctico conduciría revocar o modificar el acuerdo recurrido, en tanto que la decisión del Magistrado de desechar la demanda con respecto de los actos que fueron impugnados de manera destacada en sede administrativa es jurídicamente correcta; en virtud de que, el juicio contencioso se rige por el principio de litis cerrada, lo que impide a las Salas de este Tribunal analizar directamente el acto o resolución recurrida, antes bien, deben ceñirse a lo resuelto en el medio de impugnación en sede administrativa.
Se explica.
En el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, no se advierte disposición que permita controvertir simultáneamente en el proceso contencioso
12 administrativo, tanto la resolución al recurso en sede administrativa, como el acto recurrido.
Dicho de forma diversa, cuando se agota algún recurso en sede administrativa, la litis cerrada que impera en el proceso administrativo, impide al Tribunal de Justicia Administrativa, analizar directamente el acto o resolución recurrida, antes bien, debe ceñirse a lo resuelto en el medio de impugnación en sede administrativa, ya que no existe disposición alguna que contemple que el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, o en su caso las Salas respectivas, pudieran analizar la resolución recurrida en sede administrativa bajo el principio de «litis abierta»; pues como se precisó, no se contempla en el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en virtud de que el mismo prevé el principio de «litis cerrada».
La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis *****, detalló que la palabra litis significa pleito, controversia o contienda judicial. Asimismo el tema de la litis cerrada y la litis abierta, lo ha analizado la Segunda Sala del Alto Tribunal, en el marco del juicio de nulidad federal.
A efecto de establecer que en el proceso contencioso local, a diferencia del procedimiento contencioso federal, no resulta aplicable el principio de «litis abierta», es necesario precisar lo siguiente:
El sistema de impugnación de los actos administrativos, vía jurisdiccional y a nivel federal, anteriormente se regía por el principio de litis cerrada, pero con motivo de la reforma al artículo 197 del Código Fiscal de la Federación eso cambió, para convertirse en el juicio de litis abierta; norma que fue recogida por el actual numeral 1o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.
13
La Segunda Sala del Máximo Tribunal de Justicia, resolvió la contradicción de tesis ***** (la que tiene como parte de sus premisas la diversa contradicción ***** de la propia Sala), de la que se desprende que el artículo 197 del Código Fiscal de la Federación, anterior a la reforma del 15 quince de diciembre de 1995 mil novecientos noventa y cinco, contenía el principio de litis cerrada para el juicio de nulidad federal.
Dicho numeral disponía:
Artículo 197. Los juicios que se promuevan ante el Tribunal Fiscal de la Federación se regirán por las disposiciones de este título. A falta de disposición expresa se aplicará supletoriamente el Código Federal de Procedimientos Civiles, siempre que se refiera a instituciones previstas en este código y que la disposición supletoria se avenga al procedimiento contencioso que el mismo establece.
En los casos en que la resolución impugnada afecte los intereses jurídicos de dos o más personas, y éstas promuevan juicio, en el escrito inicial de la demanda deberán designar un representante común que elegirán de entre ellas mismas, y si no lo hicieren, el Magistrado instructor designará con tal carácter a cualquiera de los interesados al admitir la demanda.
Pero con motivo de la reforma indicada, tal numeral trajo consigo el principio de litis abierta; conforme al siguiente contenido:
Artículo 197. Los juicios que se promuevan ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, se regirán por las disposiciones de este título, sin perjuicio de lo dispuesto por los tratados internacionales de que México sea parte. A falta de disposición expresa se aplicará supletoriamente el Código Federal de Procedimientos Civiles siempre que la disposición de este último ordenamiento no contravenga al procedimiento contencioso que establece este código.
En los casos en que la resolución impugnada afecte los intereses jurídicos de dos o más personas, y éstas promuevan juicio, en el escrito inicial de la demanda deberán designar un representante común que elegirán de entre ellas mismas, y
14 si no lo hicieren, el Magistrado instructor designará con tal carácter a cualquiera de los interesados al admitir la demanda.
Cuando la resolución recaída a un recurso administrativo no satisfaga el interés jurídico del recurrente y éste la controvierta, se entenderá que simultáneamente impugna la resolución recurrida en la parte que continúe afectándolo, pudiendo hacer valer conceptos de impugnación no planteados en el recurso.
[Énfasis añadido]
De la comparación de los textos transcritos, consideró la Segunda Sala, deriva que el numeral con la nueva redacción, cambia el juicio de nulidad federal de litis cerrada a litis abierta, pues ahora expresamente se admiten argumentos no planteados en el recurso administrativo que constituyen propiamente los conceptos de anulación sobre la resolución impugnada que son materia del juicio fiscal y serán objeto de la sentencia fiscal que se pronuncie.
Además de que el mismo último párrafo del precepto invocado establece que cuando la resolución recaída a un recurso administrativo no satisfaga el interés jurídico del recurrente y éste la controvierta, se entenderá que simultáneamente impugna la resolución recurrida en la parte que continúe afectándolo, es decir, que cuando el recurrente acude al juicio de nulidad en contra de la resolución dictada en el recurso, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (actual Tribunal Federal de Justicia Administrativa) deberá considerar que también impugna la resolución recurrida en la parte que continúe afectándolo, aunque no lo exprese, pues tal precepto establece la presunción en beneficio del gobernado de que también impugna la resolución recurrida.
15 De la ejecutoria en comento, que dio lugar a la tesis 2a./J. 32/20031, de rubro: «JUICIO DE NULIDAD. EL PRINCIPIO DE LITIS ABIERTA CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 197, ÚLTIMO PÁRRAFO, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN VIGENTE, PERMITE AL DEMANDANTE ESGRIMIR CONCEPTOS DE ANULACIÓN NOVEDOSOS O REITERATIVOS REFERIDOS A LA RESOLUCIÓN RECURRIDA, LOS CUALES DEBERÁN SER ESTUDIADOS POR EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA.» se desprenden las siguientes conclusiones:
❖ .El principio de litis abierta permite al demandante introducir conceptos de anulación novedosos no expuestos ante la autoridad demandada, a través de los cuales se puede cuestionar la resolución dictada por ésta, la recaída al recurso por medio del cual se impugnó aquélla e, incluso, los actos del procedimiento administrativo del que derivó la resolución controvertida a través del recurso ordinario.
❖ En la demanda de nulidad se pueden hacer valer no sólo conceptos de impugnación no planteados en el recurso respectivo o en la petición relativa, sino también reiterar argumentos esgrimidos ante los órganos de la Administración Pública e, incluso, impugnar actos del procedimiento administrativo antecedente de esas resoluciones, pues de acuerdo con lo establecido en el artículo 1o, párrafos segundo y tercero, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo los particulares pueden introducir cuestiones distintas a las planteadas en sede administrativa.
1 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XVII, Abril de 2003, página 193. Número de registro digital: 184472.
16 ❖ El principio de litis abierta no contiene limitante ni condición alguna para el actor del juicio contencioso administrativo federal, razón por la cual está facultado para cuestionar con argumentos nuevos las violaciones o infracciones cometidas en su perjuicio durante la tramitación del procedimiento o del recurso del cual derive la resolución recurrida, pues tal impugnación no está prohibida legalmente.
❖ Al instituirse el principio de litis abierta se simplificaron las formalidades del procedimiento contencioso administrativo, a fin de permitir a los gobernados que en el juicio de nulidad puedan hacer valer no únicamente conceptos de impugnación no planteados en el recurso, sino también argumentos esgrimidos ante los órganos de la Administración Pública.
❖ La litis abierta en el juicio de nulidad permite al actor una extendida defensa en contra de la resolución impugnada, lo cual implica que puede hacer valer en sus conceptos de impugnación argumentos ya aducidos en el recurso administrativo, o bien cuestiones novedosas no propuestas en esa instancia, referidos a la resolución originaria.
❖ El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (actual Tribunal Federal de Justicia Administrativa) estará obligado en todo tiempo a estudiar los conceptos de impugnación que estén referidos a la resolución recurrida, considerando también que con ellos el actor está controvirtiendo la resolución impugnada, máxime si se tiene en cuenta que el juicio de nulidad es autónomo, de tal suerte que al promoverse la demanda se inicia una
17 nueva litis formada con los elementos antes precisados, lo que trae aparejado el estudio de dichos conceptos por la Sala fiscal, sin que pueda desatenderse de su estudio calificándolos de ineficaces o inoperantes.
Lo anterior es aplicable actualmente al juicio de nulidad federal, ya que el artículo 1o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, consigna de forma expresa el principio de «litis abierta» en el juicio contencioso administrativo, que originalmente se desarrollaba en el numeral 197 del Código Fiscal de la Federación (posterior a la reforma del 15 quince de diciembre de 1995 mil novecientos noventa y cinco).
En el precepto indicado, al establecerse que, cuando la resolución recaída a un recurso administrativo no satisfaga el interés jurídico del recurrente y éste la controvierta en el juicio, se entenderá que simultáneamente impugna la resolución recurrida en la parte que continúa afectándolo, pudiendo hacer valer conceptos de impugnación no planteados en el recurso; esto es, retomó el artículo 197 reformado, del Código Fiscal de la Federación.
El citado numeral de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, es del siguiente contenido:
Artículo 1o.- Los juicios que se promuevan ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, se regirán por las disposiciones de esta Ley, sin perjuicio de lo dispuesto por los tratados internacionales de que México sea parte. A falta de disposición expresa se aplicará supletoriamente el Código Federal de Procedimientos Civiles, siempre que la disposición de este último ordenamiento no contravenga las que regulan el juicio contencioso administrativo federal que establece esta Ley.
Cuando la resolución recaída a un recurso administrativo, no satisfaga el interés jurídico del recurrente, y éste la controvierta en el juicio contencioso administrativo
18 federal, se entenderá que simultáneamente impugna la resolución recurrida en la parte que continúa afectándolo, pudiendo hacer valer conceptos de impugnación no planteados en el recurso.
Asimismo, cuando la resolución a un recurso administrativo declare por no interpuesto o lo deseche por improcedente, siempre que la Sala Regional competente determine la procedencia del mismo, el juicio contencioso administrativo procederá en contra de la resolución objeto del recurso, pudiendo en todo caso hacer valer conceptos de impugnación no planteados en el recurso.
Cabe señalar que de lo anterior, se puede deducir que, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, considera por exclusión, que el juicio contencioso administrativo, es de litis cerrada cuando se impugna la resolución recaída a un recurso administrativo, y la parte actora no tiene la posibilidad de controvertir directamente el acto o resolución originalmente recurrido, renovando en el juicio de nulidad la controversia del medio de impugnación en sede administrativa; creando con ello una modalidad de la que tradicionalmente se conocía como litis cerrada.
Pues bien, tomando en cuenta lo anterior, es decir, el significado de litis cerrada y litis abierta en la modalidad precisada; la adopción de esta última en el sistema de impugnación de los actos administrativos en la vía jurisdiccional federal, y que la existencia de ese principio derivó de una disposición expresa reformada y posteriormente retomada en la actual legislación, este Tribunal en Pleno puede afirmar válidamente, que la institución de la litis abierta no rige para el contencioso administrativo local.
Esto, porque el silencio legislativo en torno a la posibilidad de que el proceso contencioso local sea de litis abierta, implica que fue voluntad del legislador no prever la materia de la controversia con esa extensión.
19 Tal afirmación surge porque este órgano colegiado no advierte disposición igual o similar (al artículo 1o. de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo) en el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, que permita extraer el mencionado principio. En cambio, en el proceso administrativo local rige el principio de litis cerrada, que impide impugnar simultáneamente en esa vía jurisdiccional lo decidido en el recurso administrativo y el acto o resolución originalmente recurridos en sede administrativa.
El principio aludido (litis cerrada), en el proceso contencioso administrativo local, implica que sólo puede ser materia de la controversia la resolución recaída al recurso administrativo, no el acto o resolución combatidos originalmente en sede administrativa.
El principio de litis cerrada en la modalidad indicada está contenido en el artículo 299 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, el cual precisa que las sentencias dictadas por el tribunal deberán ser debidamente fundadas y motivadas, congruentes y exhaustivas y contendrán la fijación clara y precisa de los puntos controvertidos; el examen y valoración de las pruebas; los fundamentos en que se apoye para declarar fundada o infundada la pretensión para reconocer la validez o nulidad del acto impugnado; además de expresar en sus puntos resolutivos los actos cuya validez se reconozca o cuya nulidad se declare.
De modo que, las resoluciones que se dicten en el proceso administrativo quedan limitadas al análisis de la resolución que decide el recurso interpuesto en sede administrativa, sin que pueda
20 impugnarse y examinarse directamente el acto o resolución recurridas.
Luego, al considerar que, en condiciones ordinarias, en los procesos donde se impugna una resolución recaída a un recurso administrativo, la litis se integra con las consideraciones expuestas en dicha resolución y los argumentos planteados en los agravios o en los conceptos de invalidez para atacarlas, por tratarse de los motivos y fundamentos que justifican y sustentan el sentido de la decisión de la autoridad demandada y los argumentos para refutar éstos, dirigidos a poner en evidencia su ilegalidad; implica que, para un análisis excepcional, es decir, basado en el principio de litis abierta, éste debe encontrar una norma que así lo consigne expresamente, pues a falta de ésta, el Tribunal de Justicia Administrativa no puede desconocer el principio de derecho exigible a toda autoridad, incluso a la jurisdiccional, en el sentido de que la autoridad sólo puede hacer aquello que la ley le permita.
Así, lo relevante en la especie, es que no existe soporte jurídico para afirmar que cuando se impugna la resolución que recae al recurso administrativo también el Tribunal de Justicia Administrativa deba analizar el acto o resolución recurrida, pues no hay disposición igual o similar al ordenamiento que regula el juicio de nulidad federal.
Con base en lo anterior, a falta de disposición expresa y ante el análisis del numeral 299 del Código de que se trata, lleva a concluir que el proceso contencioso local se rige por el principio de litis cerrada, excluyendo la posibilidad de que se pueda impugnar y, por ende, hacer valer motivos de nulidad, contra la resolución dictada para resolver el recurso administrativo y al mismo tiempo contra el acto recurrido.
21 En conclusión, como en el proceso administrativo local no existe la posibilidad de impugnar lo recaído al recurso en sede administrativa y a la par, el acto o resolución reclamada, entonces, se reitera cuando se interpone algún recurso en sede administrativa, la litis cerrada impide a este órgano jurisdiccional analizar directamente el acto o resolución combatidos originalmente.
Ante ese escenario y de conformidad con las consideraciones plasmadas en este fallo, este Tribunal en Pleno puede afirmar válidamente, que a nada práctico conduciría revocar el acuerdo recurrido, en tanto que la decisión del Magistrado de desechar la demanda con respecto a los actos que fueron objeto de los recursos de revocación que fueron sobreseídos. De ahí que el agravio en estudio (se reitera) es ineficaz.
Es aplicable el criterio de la Cuarta Sala de este Tribunal, del 2018 dos mil dieciocho2, de rubro y texto siguientes:
PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO QUE SE LLEVA A CABO ANTE EL TRIBUNAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO DE GUANAJUATO, ES DE LITIS CERRADA, ESTO ES, NO OPERA LA LITIS ABIERTA. En el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, no se advierte disposición que permita controvertir simultáneamente en el proceso contencioso administrativo, tanto la resolución al recurso en sede administrativa, como el acto recurrido. Dicho de forma diversa, cuando se agota algún recurso en sede administrativa, la litis cerrada que impera en el proceso administrativo impide al Tribunal de Justicia Administrativa analizar directamente el acto o resolución recurrida, antes bien, debe ceñirse a lo resuelto en el medio de impugnación en sede administrativa ya que no existe disposición alguna que contemple que el Tribunal de Justicia
2 Visible en el link: https://criterios.tjagto.gob.mx/28-proceso-contencioso-administrativo-que-se-lleva-a- cabo-ante-el-tribunal-de-justicia-administrativa-del-estado-de-guanajuato-es-de-litis-cerrada-esto-es-no- opera-la-litis- abierta/?hilite=%27litis%27%2C%27cerrada%27&_sf_s=litis+cerrada&_sft_category=pleno,salas&_sft_p ost_tag=2020,2019,2018
22 Administrativa del Estado de Guanajuato, o en su caso las Salas respectivas, pudieran analizar la resolución recurrida en sede administrativa bajo el principio de «litis abierta». Esto porque el silencio legislativo en torno a la posibilidad de que el proceso contencioso local sea de litis abierta implica que fue voluntad del legislador no prever la materia de la controversia con esa extensión. Tal afirmación surge porque no advierte disposición igual o similar (al artículo 1 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo) en el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, que permita extraer el mencionado principio. (Expediente: *****. Sentencia de 11 once de junio de 2018 dos mil dieciocho. Parte actora: *).
II. El desechamiento de la demanda de actos que fueron impugnados de manera destacada en sede administrativa, no implica, una violación al derecho humano de acceso a la justicia.
Por otra parte en su agravio segundo, la parte actora en esencia alega, que la determinación de desechamiento por parte de la Sala, violenta su derecho de acceso a la justicia previsto en el artículo 17 de la Constitución Federal.
Tal argumento es infundado. Ello es así, pues los requisitos de procedencia, no son incompatibles con el derecho de acceso a la justicia.
A efecto de analizar este punto, se hace necesario tener presente, lo que ha determinado la Suprema Corte de Justicia de la Nación; por tanto, hay que tener en cuenta las consideraciones vertidas en la ejecutoria dictada para resolver la contradicción de tesis *****.
En la ejecutoria de la contradicción de tesis citada, el Alto Tribunal, estableció que en el caso Castañeda Gutman vs. México, la Corte Interamericana de Derechos Humanos concluyó que toda
23 persona tiene derecho a interponer un recurso en el que la decisión se resuelva de forma motivada y fundada, bajo pena de violar las garantías del debido proceso, lo que no equivale a que en todo caso exista un análisis sobre el fondo del asunto, puesto que primero deben satisfacerse los requisitos de admisibilidad.
Dicha Segunda Sala de la Suprema Corte añadió, que igualmente en el caso Trabajadores Cesados del Congreso vs. Perú, la Corte consideró que por razones de seguridad jurídica, y para la correcta administración de justicia, los Estados pueden y deben establecer presupuestos de admisibilidad de los recursos internos, de carácter judicial o de cualquier otra índole, por lo que no es posible considerar que siempre y en cualquier caso los tribunales internos deben resolver el fondo del asunto que les es planteado, sin que importe la verificación de los presupuestos formales de admisibilidad y procedencia del particular recurso intentado.
Por tanto, estimó el Alto Tribunal que, no es posible concebir un derecho de tutela judicial efectiva absoluto que no guarde proporción con la finalidad perseguida, así como el correlativo desconocimiento de un sistema constitucional y legal que prevé reglas procesales de competencia y procedibilidad de las vías o recursos precisamente con el fin de proveer las garantías necesarias para la protección y promoción de los derechos de acceso a la justicia, debido proceso y seguridad jurídica.
De igual forma, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la ejecutoria de la que derivaron las tesis 2a. LXXXI/2012 (10a.)3 y 2a. LXXXII/2012 (10a.)4, de rubros: «DERECHO DE ACCESO A LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA. SU APLICACIÓN RESPECTO
3 Número de registro digital: 2002139. 4 Número de registro digital: 2002179.
24 DE LOS DEMÁS PRINCIPIOS QUE RIGEN LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL.» y «PRINCIPIO PRO PERSONA O PRO HOMINE. FORMA EN QUE LOS ÓRGANOS JURISDICCIONALES NACIONALES DEBEN DESEMPEÑAR SUS ATRIBUCIONES Y FACULTADES A PARTIR DE LA REFORMA AL ARTÍCULO 1o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 10 DE JUNIO DE 2011.», precisó que, si bien es cierto que los artículos 1o. y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el diverso 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, reconocen el derecho de acceso a la impartición de justicia, esto es, el acceso a una tutela judicial efectiva, también lo es que ello no tiene el alcance de permitir que se soslayen las reglas relacionadas con los presupuestos procesales para la procedencia de las vías jurisdiccionales.
Pues ese proceder equivaldría, dijo la Corte, a que los tribunales dejaran de aplicar los demás principios constitucionales, convencionales y legales que rigen su función originaria, lo que provocaría un estado de incertidumbre en sus destinatarios, en tanto que se desconocería la forma de proceder de dichos órganos, además de que se trastocarían las condiciones de igualdad procesal de los justiciables.
Por ende, tomando en consideración las premisas establecidas por el Alto Tribunal, este órgano colegiado, puede afirmar válidamente, que el estudio de las diversas hipótesis que motivan la improcedencia del proceso y la correlativa declaración de desechamiento, como en el caso lo hizo la Sala de origen, no implica, una violación al derecho humano al recurso efectivo, ni se configura una denegación de justicia. Por el contrario, como el derecho de acceso a la justicia está condicionado o limitado a los plazos y términos que fijen las leyes, es claro que en ellas también
25 pueden establecerse condiciones necesarias o presupuestos procesales para que los tribunales estén en posibilidad de entrar al fondo del asunto planteado, y decidir sobre la cuestión debatida.
De ahí que el disentimiento resulte infundado.
B. Decisión.
Al resultar ineficaces los argumentos esgrimidos a manera de agravios, lo procedente es confirmar el acuerdo dictado por la Sala Especializada.
Con fundamento en el artículo 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es de resolverse y se:
R E S U E L V E
ÚNICO. Se confirma el acuerdo de 4 cuatro de enero de 2021 dos mil veintiuno, dictado por el Magistrado de la Sala Especializada de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, dentro del proceso administrativo *****, de conformidad con los argumentos y fundamentos expresados en el considerando quinto de esta resolución.
Notifíquese. En su oportunidad archívese el expediente como asunto concluido y dese de baja del libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo
26 Figueroa; Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el cuarto de los mencionados, quienes firman con la Secretaria General de Acuerdos, Mariana Martínez Piña, quien da fe.5
5 Estas firmas corresponden al toca 157/21 PL, aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 1 uno de julio de 2021 dos mil veintiuno.
Puedes descargar el documento TOCA_157_21_PL_terminado.pdf haciendo clic en el botón de arriba.
