Sentencias
Descargar PDF
Silao de la Victoria, Guanajuato, a 2 dos de julio de 2019 dos mil diecinueve.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1750/1ª Sala/18 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante juicio en línea en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 14 catorce de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, *****, por su propio derecho, promovió proceso administrativo señalando como acto impugnado el siguiente:
«… la infracción con folio número *****, mediante la cual se me levantó una infracción por los supuestos de: “*Obedecer la señal de alto cuando la luz del semáforo este en rojo*No entregar licencia o permiso de conducir y/o tarjeta de circulación al policía vial cuando de las requiera”. Señalando bajo protesta de decir verdad que el acto impugnado me fue notificado el día 29 de septiembre de 2018.»
Además, el actor solicitó como pretensiones las siguientes: 1) La nulidad de la boleta de infracción y 2) El reconocimiento del derecho a la devolución del pago realizado el 3 tres de octubre de 2018 dos mil dieciocho; y 3) La condena a la autoridad demandada para que: (i) se ordene la devolución de la cantidad de $***** que pagó por concepto de multa; y (ii) se le paguen los intereses generados de la fecha en que 2
realizó el pago y hasta que se lleve a cabo la devolución de la cantidad que se reclama.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 14 catorce de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma.
De la misma manera se ordenó correr traslado al tercero con un derecho incompatible a la pretensión del actor para que manifestara lo que a su interés conviniera.
Se tuvo por admitida las prueba documentales ofrecidas y exhibidas por el actor en su escrito inicial de demanda; asimismo, se le tuvo por designando abogados autorizados en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
Mediante proveído de fecha 21 veintiuno de febrero de 2019 dos mil diecinueve, se requirió a la parte actora para que realizara su registro y presentara completa su contestación a la demanda a través de su perfil de usuario, acreditando su personalidad.
En el mismo acuerdo, se tuvo a la Tesorera Municipal de Celaya, Guanajuato, compareciendo al proceso en su carácter de tercero con un derecho incompatible con la pretensión del actor; se le admitiern las documentales ofrecidas y exhibidas, así como la presuncional legal y humana en lo que le fuera favorable; por nombrando autorizados y señalando correo electrónico para recibir notificaciones. 3
En proveído de 9 nueve de mayo de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a *****, ***** adscrito a la Dirección de Transporte y Vialidad de Celaya, Guanajuato, por no contestando la demanda en tiempo y forma; se admitió la prueba documental ofrecida y exhibida; por admitida la presuncional legal y humana en lo que le fuera favorable; por haciendo suya la prueba documental ofrecida por la parte actora y por señalando correo electrónico para recibir notificaciones y nombrando abogados autorizados.
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 24 veinticuatro de mayo de 2019 dos mil diecinueve, fue celebrada audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por la parte actora, no así por las demás partes.
C ON S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente juicio en línea, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2 y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1, en relación con el artículo 243, segundo
1Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete , mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete , conforme a sus transitorios primero y segundo. 4
párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, 249, 307 A, 307 B y 307 D del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Se tiene por debidamente acreditada la existencia del acto impugnado, consistente en la boleta de infracción con número de folio *****, de fecha 3 tres de octubre de 2018 dos mil dieciocho.
La reproducción digital del documento descrito, fue presentado en copia simple por el actor, quien bajo protesta de decir verdad, señala que el original le fue retenido al momento de realizar el pago de la multa relativa.
Por lo tanto, dado el señalamiento del actor y la falta de controversia respecto de la existencia de dicho documento por la autoridad demandada, aunado al hecho de que la autoridad que comparece al presente juicio en calidad de tercero con un derecho incompatible con el actor, no refiere que el folio de infracción confutado no se hubiere entregado a la autoridad exactora al momento del pago de la infracción, antes bien, señala que se recibió una cantidad que tuvo como sustento la boleta de infracción, este juzgador considera acreditada la existencia del acto controvertido con los indicios de previo señalamiento. Lo anterior con apoyo en la tesis que a continuación se transcribe:
«COPIAS FOTOSTÁTICAS SIMPLES. VALOR PROBATORIO DE LAS, CUANDO SE ENCUENTRAN ADMINICULADAS CON OTRAS PRUEBAS. Las copias fotostáticas simples de documentos carecen de valor probatorio aun cuando no se hubiera objetado su 5
autenticidad, sin embargo, cuando son adminiculadas con otras pruebas quedan al prudente arbitrio del juzgador como indicio, en consecuencia, resulta falso que carezcan de valor probatorio dichas copias fotostáticas por el solo hecho de carecer de certificación, sino que al ser consideradas como un indicio, debe atenderse a los hechos que con ellas se pretenden probar, con los demás elementos probatorios que obren en autos, a fin de establecer, como resultado de una valuación integral y relacionada con todas las pruebas, el verdadero alcance probatorio que debe otorgárseles.»2
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
Al no advertirse causal de improcedencia o sobreseimiento alguna que impida el análisis de fondo de la presente causa administrativa, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del presente proceso administrativo, ya que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por la autoridad encausada tendientes a controvertir su eficacia.
2 Tesis: I.3o.C. J/37, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época. Núm. de Registro 172557. Tomo XXV, Mayo de 2007, Página 1759. 6
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».3
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación Dentro de los argumentos que vierte el actor en el concepto de impugnación denominado como único en su escrito de demanda, refiere que la boleta de infracción combatida, no fue expedida por autoridad competente, dado que el acto confutado fue emitido por un «Elemento de Tránsito y Policía Vial», cuando de conformidad con lo que previene el Reglamento de Tránsito y Policía Vial para el Municipio de Celaya, Guanajuato, la autoridad facultada para la emisión de las boletas de infracción lo es el «Policía Vial».
Bajo dicha consideración y toda vez que la autoridad demandada no contestó la demanda promovida, se procede a dilucidar la competencia del servidor público que confeccionó la boleta de infracción con número de folio *****, el 3 tres de octubre de 2018 dos mil dieciocho.
Del análisis al acto impugnado, y a juicio de esta Sala, se encuentra fundado el argumento expuesto por el actor. Lo anterior, considerando los siguientes aspectos:
3 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 7
Del acto combatido, se advierte que la autoridad encausada señala como fundamento de su competencia los artículos 21, 31, fracción III, y 248 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios; 5, fracción LXXIV y 7, fracción IX, 15, fracciones II, VII y XII, del Reglamento de Tránsito y Policía Vial para el Municipio de Celaya, Guanajuato, los cuales son de la siguiente literalidad:
Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios
«Artículo 21. Además de las atribuciones que establece la Ley del Sistema de Seguridad Pública para el Estado Guanajuato, son facultades de la Policía Estatal de Caminos y de tránsito municipal, en su caso:
I. Orientar, participar y colaborar con la población en general, en materia de prevención tanto de accidentes viales, como de infracciones a las normas de tránsito;
II. Cuidar de la seguridad y respeto al peatón y ciclista en las vías públicas, dando siempre preferencia a estos sobre los vehículos motorizados;
III. Cuidar que se cumplan y apliquen las disposiciones de esta Ley y sus reglamentos en materia de movilidad, así como informar y orientar a quienes transiten en las vías públicas; y
IV. Las demás que se establezcan en esta Ley, sus reglamentos y en otros ordenamientos aplicables.»
«Artículo 31. Son autoridades municipales en materia de movilidad y transporte: I. Los ayuntamientos; II. Los presidentes municipales; y III. Las dependencias u organismos municipales encargados de la movilidad.»
«Artículo 248. Las autoridades estatales y municipales, en el ámbito de sus respectivas competencias, están facultadas para conocer y sancionar las infracciones a esta Ley y los reglamentos que de ella deriven.» 8
Reglamento de Tránsito y Policía Vial para el Municipio de Celaya, Guanajuato.
«Artículo 5. Para los efectos del presente Reglamento, se entenderá por: …
LXXIV. Policía Vial: Es el Agente, Oficial, Primer y Segundo Comandante de Tránsito y Policía Vial. Elemento operativo y de vigilancia en la vía pública, adscritas a la Dirección General de Tránsito y Policía Vial del Municipio de Celaya, Gto., encargados de brindar seguridad vial y regular el tránsito de personas y vehículos en el Municipio, facultados para aplicar el Reglamento de Tránsito y Policía Vial para el Municipio de Celaya, Gto.; …»
«Artículo 7.- Para los efectos y aplicación del presente Reglamento, son autoridades las siguientes: … IX. Policías viales.»
«Artículo 15. Además de promover en todo momento una cultura de movilidad y un ambiente de seguridad vial, el policía vial tiene las siguientes facultades: … II. Levantar boletas de infracción a los conductores de vehículos por infracciones al presente Reglamento; … VII. Aplicar la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios; … XII. Las demás que le confiera la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios; el Reglamento Interior de la Dirección General Tránsito y Policía Vial del Municipio de Celaya, Gto.; el Reglamento de Estacionamientos Públicos para el Municipio de Celaya, Gto., y demás disposiciones Reglamentarias aplicables en la materia.»
Énfasis añadido.
De las disposiciones de previa cita, se advierte como incluso lo refiere la autoridad encausada en su escrito de contestación, que la autoridad 9
facultada para la emisión de una boleta de infracción por contravención a las disposiciones en materia de tránsito y vialidad en el municipio de Celaya, Guanajuato, es el policía vial.
Ahora bien, de los dispositivos invocados por la autoridad emisora del acto combatido, específicamente del artículo 5, fracción LXXIV, se encuentra que por policía vial, se entiende la siguiente pluralidad de elementos:
(i) Agente de Tránsito y Policía Vial; (ii) Oficial de Tránsito y Policía Vial; (iii) Primer Comandante de Tránsito y Policía Vial; (iv) Segundo Comandante de Tránsito y Policía Vial, y (v) Elemento operativo y de vigilancia en la vía pública
No obstante, de la lectura al acto combatido, se encuentra que la autoridad emisora de la boleta de infracción que ahora se combate, fue un «Elemento de Tránsito y Policía Vial».
Por otra parte la autoridad en la contestación de la demanda, adjuntó como documento para acreditar su personalidad el nombramiento de Elemento de Tránsito y Policía Vial, adscrita a la Dirección General de Tránsito y Policía Vial, dependiente de la Secretaría de Seguridad Ciudadana.
De lo anterior, no se encuentra correspondencia entre el cargo conferido al funcionario que elaboró la boleta, con aquél a quien en el reglamento municipal se le confieren atribuciones para la emisión de la misma, ni con el que se consignó en el acto combatido.
10
Al respecto, es de señalarse que resulta fundamental que en el acto de molestia, como lo es la boleta de infracción, la autoridad emisora, señale con precisión su nombramiento, dado que tal información da cuenta de su capacidad jurídica para la elaboración de la boleta, denominación que debe encontrar concordancia con los dispositivos en los que se precisen las facultades que le permiten actuar de la forma en que lo hace, dado que ambos elementos se refieren a la capacidad jurídica de la autoridad y a la competencia del órgano, cumpliendo con ello lo que establecen las garantías de legalidad y seguridad jurídica. No hacerlo así deja en estado de indefensión al particular, respecto de la conducta desplegada por quien no señala contar con el nombramiento que le permite el despliegue de facultades que está ejerciendo específicamente, con la emisión de la boleta de infracción
Resulta ilustrativa la tesis que se transcribe a continuación:
«FUNCIONARIO O EMPLEADO PUBLICO, NOMBRAMIENTO Y FACULTADES. El título que da la legitimación al ejercicio de las actividades del empleado al servicio del Estado, es el acto de designación constituido por la declaración de voluntad de la administración pública que recae sobre persona determinada para que asuma el cargo, empleo o comisión que se le confiere. Este requisito que jamás debe faltar en los servidores públicos, lo señala el artículo 12 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, al expresar que los trabajadores prestarán sus servicios en virtud de nombramiento expedido por el funcionario facultado para extenderlo. El funcionario o empleado en su carácter de titular de un cargo público tiene las facultades específicas que la ley señala como inherentes, formativas o integrantes de ese cargo, por lo que esas facultades constituyen la esfera de competencia que delimita el ejercicio del cargo por parte de su titular, el cual tiene únicamente en el desempeño de sus atribuciones el poder o autoridad que derivan de esas facultades. Por ende, si el cargo no otorga al titular el poder o autoridad para realizar 11
determinado acto concreto, su ejecución, no obstante llevada a cabo, no puede válidamente considerarse como emanada del cargo.4
Lo resaltado es propio.
De lo expuesto, se concluye que al no existir concordancia del cargo con el cual se ostentó quien emitió el acto impugnado con aquél a quien la norma le confiere las facultades de elaborar una boleta de infracción, el acto fue emitido por autoridad incompetente.
Por tanto, se concluye que el acto impugnado carece del requisito de debida fundamentación de la competencia de la autoridad, exigido por los artículos 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 137, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, que establece como elemento e validez del acto administrativo, que sea emitido por autoridad competente, en tanto no existe concordancia entre la denominación consignada en la boleta de infracción en debate con las autoridades que conforme con el Reglamento de Tránsito y Policía Vial para el Municipio de Celaya, Guanajuato, cuentan con facultades para la elaboración de un acto administrativo de dicha naturaleza.
En consecuencia, se actualiza la causal de nulidad prevista en el artículo 302, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En tal virtud, se precisa señalar que fundar la competencia de la autoridad en el acto administrativo es -por una parte- un requisito
4 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; tesis aislada en materia administrativa; Semanario Judicial de la Federación; Volumen 109-114, Sexta Parte; Séptima Época; página 84; número de registro 252436. 12
esencial, y por otra, una obligación de la misma, pues su actuación se encuentra delimitada en la ley, por lo cual la validez del acto dependerá de que se haya emitido por autoridad competente.
Luego, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 300, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad Total de la boleta de infracción con folio *****.
Además, se precisa que la nulidad deberá ser lisa y llana, dado que la incompetencia de la autoridad demandada para emitir el acto impugnado, ya sea en su vertiente relacionada con la inexistencia de facultades o en la relativa a la cita insuficiente en los preceptos legales que le brinden atribuciones a la autoridad administrativa emisora, implica un vicio sustancial que constituye en el acto impugnado la carencia de valor jurídico y su insubsistencia.
Lo anterior, con apoyo en el siguiente criterio aprobado por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se cita a continuación:
«AUTORIDADES INCOMPETENTES. SUS ACTOS NO PRODUCEN EFECTO ALGUNO. La garantía que establece el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, denota que la competencia de las autoridades es uno de los elementos esenciales del acto administrativo. Entre sus características destacan las siguientes: a) requiere siempre de un texto expreso para poder existir; b) su ejercicio es obligatorio para el órgano al cual se atribuye y c) participa de la misma naturaleza de los actos jurídicos y abstractos, en el sentido de que al ser creada la esfera de competencia, se refiere a un número indeterminado o indeterminable de casos y su ejercicio es permanente porque no se extingue en cada hipótesis. Ahora bien, estas características encuentran su fundamento en el principio de legalidad, según el cual, las autoridades del Estado sólo pueden actuar cuando la ley se los permite, en la forma y términos que la misma determina, de tal 13
manera que esta garantía concierne a la competencia del órgano del Estado como la suma de facultades que la ley le da para ejercer ciertas atribuciones. Este principio se encuentra íntimamente adminiculado a la garantía de fundamentación y motivación, que reviste dos aspectos: el formal que exige a la autoridad la invocación de los preceptos en que funde su competencia al emitir el acto y el material que exige que los hechos encuadren en las hipótesis previstas en las normas. En este sentido, como la competencia de la autoridad es un requisito esencial para la validez jurídica del acto, si éste es emitido por una autoridad cuyas facultades no encuadran en las hipótesis previstas en las normas que fundaron su decisión, es claro que no puede producir ningún efecto jurídico respecto de aquellos individuos contra quienes se dicte, quedando en situación como si el acto nunca hubiera existido.»5
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora.
(i) En relación con la solicitud de devolución de la cantidad de $*****, se señala que es procedente la devolución a la parte actora de la cantidad erogada en concepto de multa, dada la declaratoria de nulidad de la boleta de infracción que dio lugar a la sanción pecuniaria cubierta, conforme lo siguiente:
Para acreditar el pago de la sanción pecuniaria efectuada con motivo de la multa impuesta, el promovente exhibió la reproducción digital del recibo número *****, de fecha 3 tres de octubre de 2018 dos mil dieciocho, emitida por el municipio de Celaya, Guanajuato, por la cantidad de $*****, a nombre de la promovente, en cuyo concepto se señala «crédito *****. Tipo de recibo: Infracciones de Tránsito Fecha de imposición 2008-09-29. Infracción *****».
5 Tesis 2a. CXCVI/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Tomo XIV, Octubre de 2001, Núm. de Registro: 188678, consultable a Página 429. 14
El documento descrito, acorde con el señalamiento que bajo protesta de decir verdad efectúa la actora, corresponde a la reproducción digital de su original, y en atención a los sellos y signos exteriores apreciables en el recibo número *****, genera convicción en este Juzgador en cuanto a su contenido y alcance; por lo anterior, se les reconoce el carácter de documentos públicos con valor probatorio pleno, de conformidad con los artículos 78, 117, 121, y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En consecuencia, de conformidad con el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se reconoce el derecho del accionante para que la autoridad demandada realice las gestiones ante la autoridad hacendaria municipal que corresponda, a efecto de que le sea devuelta la cantidad que erogó con motivo de la multa impuesta.
Lo anterior, en virtud de la declaratoria de nulidad del acto impugnado de conformidad con el estudio realizado por este Juzgador en el Considerando Quinto; dado que la parte actora no tiene por qué resentir las consecuencias de un acto nulo, aunado a que el justiciable acreditó haber realizado el pago de la multa y en este tenor se configura el pago de lo indebido. Ello, actualizándose en la especie lo previsto en el diverso ordinal 52 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato.
En este sentido, se comparte el criterio sustentado en la tesis aislada con el rubro y texto que a continuación se transcriben:
15
«FACULTAD DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE CONSTATAR LA EXISTENCIA DEL DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR PARA OBTENER SU RESTITUCIÓN O LA DEVOLUCIÓN DE UNA CANTIDAD. SU EJERCICIO PRESUPONE LA DECLARACIÓN DE ILEGALIDAD DE LAS CONSIDERACIONES QUE SUSTENTAN LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA. La regla general sobre la litis en el juicio contencioso administrativo es que se integra con las consideraciones que rigen el acto impugnado, los conceptos de anulación de la demanda (o su ampliación), la contestación a ésta (o a la ampliación) y las pruebas que ofrezcan las partes. Como excepción, destaca la prevista en el artículo 50, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, cuya aplicación se encuentra vinculada con el diverso 22 del propio ordenamiento, subordinados al artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Esto es, del artículo primeramente citado se advierte que, cuando se declare la ilegalidad de la resolución impugnada y, en consecuencia, proceda restituir un derecho subjetivo o la devolución de una cantidad al actor, previamente debe constatarse el derecho que tiene éste para ello. Por tanto, la obligación de constatar ese derecho subjetivo opera cuando, declarada la ilegalidad de la resolución, se produce la nulidad lisa y llana del acto, y devendría entonces necesaria la obligación de la autoridad administrativa de emitir una determinación que dé solución final a lo gestionado, libre de los motivos de ilegalidad estudiados, pero no exenta de la constatación de que el particular realmente tenga derecho a la restitución del derecho o a la devolución pretendidos, pues en este aspecto el precepto citado refleja con claridad el modelo de plena jurisdicción del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Así, no cabe esa constatación cuando se reconoce la validez del acto impugnado, pues en ese caso no podrá haber algún pronunciamiento sobre el derecho subjetivo a realizar una conducta, como tampoco cuando la nulidad decretada se produce por la falta de fundamentación o motivación del acto administrativo impugnado, dado que, en ese supuesto, al desconocerse las razones que sustentan su determinación, no cabe que el órgano jurisdiccional se sustituya a la autoridad para negar la pretensión del gobernado elevada a la administración, con argumentos no externados por ésta en ejercicio de su potestad para decidir sobre lo pedido. Es así, porque la facultad de constatación referida no es una carta abierta para ignorar la litis y negar lo solicitado ante la autoridad administrativa, con razones no expuestas en la resolución impugnada, sino que deviene como consecuencia de haber declarado la ilegalidad de las consideraciones que la sustentan. Abona a esta conclusión el artículo 22 mencionado, pues si establece que la demandada en su contestación 16
no puede cambiar los fundamentos de derecho que sostuvo en la resolución impugnada; con mayor razón, el tribunal administrativo no puede variar los fundamentos de dicha resolución para reconocer su validez y negar la pretensión elevada a la autoridad demandada, ya que esa prohibición tiene como razón principal no sólo el principio de congruencia en la sentencia, sino también el denominado non reformatio in peius que rige en todo medio de defensa y opera en el caso, como una modalidad de tutela a la congruencia procesal, protegida en el artículo 17 de la Carta Magna. De ahí que la constatación del derecho a la restitución o a la devolución se aplique en aquellos casos en que, declarada la nulidad lisa y llana del acto impugnado por su ilegalidad, la autoridad administrativa deba emitir una determinación que dé solución final a lo gestionado, pero que, por economía procesal la Sala, en aras de una pronta y completa resolución de lo solicitado en la instancia de origen, tiene la facultad de determinar que el actor no obtenga un beneficio indebido por la restitución de un derecho que no está en su esfera jurídica o que no ha sido demostrado; o bien, cuando los elementos probatorios a su alcance revelan la existencia de ese derecho, el particular no tenga que esperar la resolución de la autoridad administrativa para obtener la restitución del derecho o la devolución correspondiente.»6
Énfasis añadido.
(ii) Solicitud del pago de los intereses que se generen en relación con la cantidad enterada en concepto de multa desde la fecha en que se realizó el entero de la misma y hasta que se lleve a cabo la devolución de la cantidad que se reclama.
Acorde a lo dispuesto en el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se reconoce el derecho de la actora a que le sean pagados los intereses generados desde la fecha en
6 Época: Décima Época; Registro: 2013828; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 40, Marzo de 2017, Tomo IV; Materia(s): Administrativa; Tesis: IV.2o.A.136 A (10a.); Página: 2707. 17
que se realizó el pago de la multa hasta la fecha en que se lleve a cabo la devolución de la cantidad que reclama.
Lo señalado, en virtud de que el artículo 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, dispone textualmente lo siguiente:
«Artículo 53. Cuando se solicite la devolución, ésta deberá efectuarse dentro del plazo de dos meses siguientes a la fecha en que se presentó la solicitud ante la autoridad fiscal competente con todos los datos, informes y documentos que señale la forma oficial respectiva. Si dentro de dicho plazo no se efectúa la devolución, el fisco deberá pagar intereses conforme a una tasa que será igual a la prevista para los recargos en los términos del artículo 49 de esta Ley. Los intereses se calcularán sobre las cantidades que proceda devolver, excluyendo los propios intereses y se computarán desde que se venció el plazo hasta la fecha en que se efectúe la devolución o se pongan las cantidades a disposición del interesado.
El contribuyente que habiendo efectuado el pago de un crédito fiscal determinado por la autoridad interponga oportunamente los medios de defensa que las leyes establezcan y obtenga resolución firme que le sea favorable total o parcialmente, tendrá derecho a obtener del fisco el pago de intereses conforme a la tasa que señale la Ley Anual de Ingresos para los recargos, sobre las cantidades pagadas indebidamente y a partir de que se efectuó el pago.»
Énfasis añadido.
Del artículo transcrito, se advierte que se prevén dos hipótesis normativas:
a) Cuando se presenta una solicitud de devolución de lo pagado indebidamente, la restitución debe efectuarse dentro de los 2 dos meses siguientes a la petición, «so pena» de pagar intereses en términos del artículo 49 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, una vez que haya transcurrido ese plazo. 18
Lo anterior, presupone que el particular considere que realizó un pago indebido y la autoridad coincida con esa apreciación.
b) Cuando el contribuyente que ha pagado un crédito fiscal determinado por la autoridad, promueve en su contra los medios de defensa legales procedentes, de cuyo resultado obtiene una resolución firme y, en consecuencia, adquiere el derecho a obtener, además de la cantidad erogada, el pago de intereses a partir de que efectuó el pago, conforme a la tasa que señale la Ley Anual de Ingresos para los recargos, sobre las cantidades pagadas indebidamente.
Requiere que se haya examinado la legalidad de un crédito fiscal determinado por autoridad administrativa y se concluyera que éste no debe subsistir, a fin de generar el derecho a recibir el pago de intereses por la cantidad pagada indebidamente.
En el supuesto a que se hizo referencia en el inciso b) que antecede, se contempla la imposición de una carga mayor a la autoridad porque se calcula desde el momento en que se erogó la cantidad reclamada, cuando el particular insta la actividad jurisdiccional a fin de obtener la nulidad del crédito, y con ello, el reintegro correspondiente, lo que para el legislador es concebido como un esfuerzo mayor del particular, de ahí la consecuencia en que los intereses son de mayor cuantía por el momento a partir del que se causan.
En el caso concreto, como ya se adelantó, al declararse la nulidad de la boleta de infracción número *****, el pago de la multa que se impuso con motivo del acto impugnado y que fue efectuado por el actor, se 19
considera un pago de lo indebido y por ende debe de ser devuelto con sus respectivos intereses.
Ahora bien, se estima que se configura el pago de lo indebido, en virtud de que la hipótesis anotada en el segundo párrafo del artículo 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, se materializa en el presente caso, porque el actor efectuó el pago de la sanción por la cantidad de ***** y posteriormente presentó de manera oportuna su demanda ante este Órgano Jurisdiccional, de la cual obtuvo la declaratoria de nulidad lisa y llana de la boleta de infracción, por ende tiene derecho a obtener del fisco el pago de intereses conforme a la tasa que señale la Ley Anual de Ingresos para los recargos, sobre la cantidad pagada indebidamente y a partir de que efectuó el entero.
Consecuentemente, y tomando en consideración que el pago de intereses tendrá lugar de la fecha en que se efectuó el pago -3 tres de octubre de 2018 dos mil dieciocho- hasta que la autoridad encausada cumpla con lo indicado en el presente fallo, se advierte que para el cálculo de intereses debidos al actor, habrán de considerarse las tasas de recargos establecidas en las leyes de ingresos para el municipio de Celaya, Guanajuato, en los ejercicios fiscales transcurridos de la fecha en que se efectuó el pago y hasta que se dé debido cumplimiento a la sentencia.
No se omite hacer notar que la Ley de Ingresos para el Municipio de Celaya, Guanajuato, para el ejercicio fiscal 2018 dos mil dieciocho, como la Ley de Ingresos para el Municipio de Celaya, Guanajuato, para el ejercicio fiscal 2019 dos mil diecinueve, establecen como tasa de 20
recargos el 2% mensual; por tanto, sobre dicha tasa es que el actor tiene derecho a obtener el pago de intereses.
Ello, de conformidad a lo señalado en el 39, párrafos primero y segundo, de las citadas Leyes, que en forma idéntica establecen lo siguiente:
«Artículo 39. Cuando no se pague un crédito fiscal en la fecha o dentro del plazo señalado en las disposiciones respectivas, se cobrarán recargos a la tasa del 2% mensual.
Los recargos se causarán por cada mes o fracción que transcurra a partir de la fecha de la exigibilidad, hasta que se efectúe el pago, hasta por 5 años y se calcularán sobre el total del crédito fiscal, excluyendo los propios recargos, la indemnización a que se refiere el artículo 46 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, los gastos de ejecución y las multas por infracciones a las leyes fiscales…»
Por lo tanto, el pago de los intereses se hará bajo la tasa del 2% sobre la cantidad erogada, mismos que deberán pagarse desde la fecha en que la parte actora realizó el pago -3 tres de octubre de 2018 dos mil dieciocho-, y se cubrirá por cada mes o fracción que transcurra, hasta que se le realice la devolución correspondiente.
Lo anterior, reiterando que la multa indebidamente cubierta por el particular conforme con los artículos 2, fracción I, inciso c, 44 y 259, fracción III, de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, es un ingreso municipal clasificado en el rubro de aprovechamientos, obligación que al haberse determinado en cantidad líquida constituye un crédito fiscal a su cargo, que en este caso quedó insubsistente.
21
Bajo esta óptica, se difiere del señalamiento efectuado por la Tesorera Municipal de Celaya, Guanajuato, en las manifestaciones efectuadas en su carácter de tercero con un derecho incompatible con el actor, al expresar que no se está en presencia de un pago de lo indebido, porque la devolución no deriva de una contribución pagada de manera incorrecta, pues conforme lo expuesto, es procedente la devolución de toda cantidad que en concepto de crédito fiscal -como lo es una cantidad enterada en concepto de aprovechamiento- se haya enterado de forma indebida.
En tal virtud, se considera que el pago que efectuó el actor es indebido en tanto por la declaratoria de nulidad dejó de existir el respaldo legal que justificó el entero realizado, operando una nueva situación jurídica en relación con la cantidad enterada a la autoridad, cuya consecuencia es la obligación de la devolución.
Es ilustrativa sobre la configuración del pago indebido de una multa cuanto la boleta de infracción de tránsito se decretó nula, la tesis aislada con el rubro y texto siguientes:
«BOLETAS DE INFRACCIÓN DE TRÁNSITO. AL DEJARSE INSUBSISTENTES SE ACTUALIZA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 61, FRACCIÓN XXI, DE LA LEY DE AMPARO, POR LO QUE EL PAGO EFECTUADO ES INDEBIDO Y SU DEVOLUCIÓN DEBE SOLICITARSE ANTE LA AUTORIDAD RESPONSABLE. Si la autoridad responsable deja insubsistente la boleta de infracción durante la tramitación del juicio de amparo indirecto, por haber declarado la nulidad lisa y llana, ello legitima a la parte quejosa a solicitar la devolución del monto de la multa ante la responsable, pues en razón de que los actos de aplicación han quedado insubsistentes, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXI, de la Ley de Amparo, lo 22
cual ocasiona que el pago de la multa sea ahora indebido, por la nueva situación jurídica, al haber quedado sin efectos el acto reclamado.»7
Cabe señalar que resulta innecesario que la accionante solicite la devolución de la cantidad pagada por concepto de multa, en virtud de que al tenor de lo dispuesto en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de proteger el derecho humano de los gobernados a la justicia pronta y completa, este órgano jurisdiccional además de estar facultado para decretar la nulidad de los actor impugnados, tiene atribuciones para determinar la forma de reparación del derecho subjetivo del actor que fue lesionado con el acto administrativo, y condenar a la administración a restablecerlos, tal y como lo dispone el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
De lo anterior, resulta aplicable por analogía, la jurisprudencia PC.VIII. J/2 A (10a.), al ser semejantes los artículos citados en el párrafo precedente, con el artículo 52, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, el citado criterio indica textualmente lo siguiente:
«PAGO DE LO INDEBIDO. LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA ESTÁN OBLIGADAS A DETERMINAR SI EL ACTOR TIENE DERECHO A SU RESTITUCIÓN, SIENDO INNECESARIO QUE PREVIAMENTE SOLICITE SU DEVOLUCIÓN A LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA. Bajo el modelo de plena jurisdicción que adoptan las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en el juicio de nulidad, conforme a los artículos 50, penúltimo párrafo, y 52, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento
7 Décima Época; Registro: 2014537; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 43, Junio de 2017, Tomo IV; Materia(s): Común; Tesis: XVII.1o.P.A.11 A (10a.); Página: 2871 23
Contencioso Administrativo, al dictar sus sentencias cuentan con facultades no sólo para anular los actos administrativos, sino también para determinar, como regla general, la forma de reparación del derecho subjetivo del actor lesionado por la autoridad demandada en su actuación, fijando los derechos de aquél, sus límites y proporciones, y condenando a la administración a restablecerlos y a hacerlos efectivos, salvo que no se tengan elementos suficientes para emitir un pronunciamiento sobre el tema. Por tanto, siempre que las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa tengan elementos suficientes para cerciorarse del derecho subjetivo a la devolución del pago de lo indebido reclamado, están obligadas a decidir si el actor tiene derecho o no a la condena por su restitución, sin que sea necesario que previamente se plantee a la autoridad administrativa dicha solicitud de devolución de pago, en aras de proteger el derecho humano de los gobernados a la justicia pronta y completa, reconocido por el artículo 17, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.»8
En consecuencia, se condena a la autoridad demandada a realizar las gestiones necesarias ante la autoridad competente, a fin de que le sea devuelta a la parte actora la cantidad de ***** que pagó como multa y los intereses generados desde el 3 tres de octubre de 2018 dos mil dieciocho -fecha en que se realizó el pago de la multa-, hasta la fecha en que se lleve a cabo la devolución de la cantidad que reclama
La autoridad demandada deberá informar sobre el cumplimiento otorgado a la condena que precede en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en el artículo 322 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
8 Décima Época; Registro: 2013250; Instancia: Plenos de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 37, Diciembre de 2016, Tomo II; Materia(s): Administrativa; Tesis: PC.VIII. J/2 A (10a.); Página: 1364. 24
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones I y V y 302, fracción II del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, por los motivos y fundamentos expuestos en el Considerando Tercero del presente fallo.
TERCERO. Se decreta la Nulidad Total de la boleta de infracción impugnada, conforme a lo expuesto en el Considerando Quinto de la presente sentencia.
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconoce el derecho solicitado por la parte actora y se condena correlativamente a la autoridad demandada, atento a lo determinado en el considerando Sexto de esta resolución jurisdiccional.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
25
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
Puedes descargar el documento 1750_1a_Sala_18_terminado.pdf haciendo clic en el botón de arriba.
Sentencias
Descargar PDF
Silao de la Victoria, Guanajuato, a 23 veintitrés de abril de 2019 dos mil diecinueve.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1749/1ª Sala/18 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante juicio en línea en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 09 nueve de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, *****, por su propio derecho, promovió proceso administrativo señalando como acto impugnado el siguiente:
«… la infracción con folio número *****, de fecha 27 de septiembre de 2018, mediante la cual se me levantó una infracción por el supuesto de: “Hacer uso del teléfono celular, radio comunicador u otro medio de comunicación mientras se conduce vehículo…”. Señalando bajo protesta de decir verdad que el acto impugnado me fue notificado el día 27 de noviembre de 2018.»
Además, el actor solicitó como pretensiones las siguientes: 1) La nulidad de la boleta de infracción y 2) El reconocimiento del derecho a la devolución del pago realizado el 28 veintiocho de septiembre de 2018 dos mil dieciocho; y 3) La condena a la autoridad demandada para que: (i) se ordene la devolución de la cantidad de $***** que pagó por concepto de multa; y (ii) se le paguen los intereses generados de la 2
fecha en que realizó el pago y hasta que se lleve a cabo la devolución de la cantidad que se reclama.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 14 catorce de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma.
De la misma manera se ordenó correr traslado al tercero con un derecho incompatible a la pretensión del actor para que manifestara lo que a su interés conviniera.
Se tuvieron por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por el actor en su escrito inicial de demanda; asimismo, se le tuvo por designando abogados autorizados en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
Mediante proveído de fecha 18 dieciocho de enero de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a *****, ***** por contestando la demanda en tiempo y forma, y por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por la autoridad demandada; se le tuvo por designando abogados autorizados y señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
En el mismo acuerdo, se tuvo a la Tesorera Municipal de Celaya, Guanajuato, ***** en su calidad de tercero con un derecho incompatible con la pretensión del actor, por manifestando lo conveniente a sus intereses; se le admitieron las pruebas documentales 3
ofrecidas y exhibidas; por admitida la presuncional legal y humana en lo que le fuera favorable; por nombrando autorizados y señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
Se requirió a la autoridad demandada para que presentara la documental ofrecida en su escrito de contestación.
Por acuerdo de 6 seis de marzo de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la autoridad por dando cumplimiento a lo requerido en proveído de 18 dieciocho de enero de 2019 dos mil diecinueve, y al no existir pruebas pendientes de desahogo, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 25 veinticinco de marzo de 2019 dos mil diecinueve, fue celebrada audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por la parte actora, no así por las demás partes.
C ON S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente juicio en línea, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2 y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1, en relación con el artículo 243, segundo
1Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete , mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete , conforme a sus transitorios primero y segundo. 4
párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, 249, 307 A, 307 B y 307 D del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Se tiene por debidamente acreditada la existencia del acto impugnado, consistente en la infracción con número de folio *****, de fecha 27 veintisiete de septiembre de 2018 dos mil dieciocho.
La reproducción digital del documento descrito, fue presentado en copia simple por el actor, quien bajo protesta de decir verdad, señala que el original le fue retenido al momento de realizar el pago de la multa relativa.
Por lo tanto, dado el señalamiento del actor y la falta de controversia respecto de la existencia o contenido de dicho documento por la autoridad demandada, aunado al hecho de que la autoridad que comparece al presente juicio en calidad de tercero con un derecho incompatible con el actor, no refiere que el folio de infracción confutado no se hubiere entregado a la autoridad exactora al momento del pago de la infracción, antes bien, señala que se recibió una cantidad que tuvo como sustento la boleta de infracción, este juzgador considera acreditada la existencia del acto controvertido con los indicios de previo señalamiento. Lo anterior con apoyo en la tesis que a continuación se transcribe:
«COPIAS FOTOSTÁTICAS SIMPLES. VALOR PROBATORIO DE LAS, CUANDO SE ENCUENTRAN ADMINICULADAS CON OTRAS PRUEBAS. Las copias fotostáticas simples de documentos carecen de valor probatorio aun cuando no se hubiera objetado su 5
autenticidad, sin embargo, cuando son adminiculadas con otras pruebas quedan al prudente arbitrio del juzgador como indicio, en consecuencia, resulta falso que carezcan de valor probatorio dichas copias fotostáticas por el solo hecho de carecer de certificación, sino que al ser consideradas como un indicio, debe atenderse a los hechos que con ellas se pretenden probar, con los demás elementos probatorios que obren en autos, a fin de establecer, como resultado de una valuación integral y relacionada con todas las pruebas, el verdadero alcance probatorio que debe otorgárseles.»2
No se omite señalar que la autoridad demandada aportó al presente proceso una boleta de infracción coincidente en el número de folio, con el que se hizo entrega al actor, señalando que es copia certificada del acto combatido. No obstante, dicha documental difiere en formato y contenido con la que el actor manifiesta le fue entregada por la autoridad, sin que la encausada haya objetado o demostrado la falta de autenticidad del documento aportado por el accionante. En consecuencia, para el análisis del acto impugnado, se tiene como tal, el aportado por el actor.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido en el artículo 261 en vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos citados.
En el caso concreto no se invocó la existencia de alguna causal de improcedencia o sobreseimiento, por lo que al no advertirse oficiosamente alguna que impida el análisis de fondo de la presente
2 Tesis: I.3o.C. J/37, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época. Núm. de Registro 172557. Tomo XXV, Mayo de 2007, Página 1759. 6
causa administrativa, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del presente proceso administrativo, ya que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por la autoridad encausada tendientes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».3
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación Dentro de los argumentos que vierte el actor en el concepto de impugnación denominado como único en su escrito de demanda, refiere que la boleta de infracción con folio número *****, no se encuentra debidamente fundada y motivada, ya que en el folio de infracción no se aprecia la narración sucinta de los hechos que originaron la emisión de la boleta, ni tampoco se invocan los preceptos normativos
3 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 7
aplicables al caso en específico, actualizando la causal de ilegalidad dispuesta en el artículo 302 fracción IV del citado Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado.
Por su parte, el artículo 302, último párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, habilita a este Juzgador para examinar de oficio la competencia de la autoridad que emitió el acto impugnado, por ser una cuestión de orden público.
Por tanto, quien resuelve se avoca al estudio oficioso de la competencia de la autoridad demandada para dictar el acto impugnado, así como todo lo relacionado con la misma, incluso la ausencia, indebida o insuficiente fundamentación.
En tal sentido, por analogía en cuanto a la previsión del estudio oficioso de la competencia de la autoridad demandada en los procesos contencioso-administrativos local y federal, resulta aplicable la tesis jurisprudencial siguiente:
«COMPETENCIA. SU ESTUDIO OFICIOSO RESPECTO DE LA AUTORIDAD DEMANDADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, DEBE SER ANALIZADA POR LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. El artículo 238, penúltimo párrafo, del Código Fiscal de la Federación y su correlativo 51, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, establece que ese Tribunal podrá hacer valer de oficio, por ser de orden público, la incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada. Al respecto debe decirse que ese estudio implica todo lo relacionado con la competencia de la autoridad, supuesto en el cual se incluye tanto la ausencia de fundamentación de la competencia, como la indebida o insuficiente fundamentación de la misma, en virtud de que al tratarse de una facultad oficiosa, las Salas fiscales de cualquier modo 8
entrarán al examen de las facultades de la autoridad para emitir el acto de molestia; lo anterior con independencia de que exista o no agravio del afectado, o bien, de que invoque incompetencia o simplemente argumente una indebida, insuficiente o deficiente fundamentación de la competencia. Cabe agregar que en el caso de que las Salas fiscales estimen que la autoridad administrativa es incompetente, su pronunciamiento en ese sentido será indispensable, porque ello constituirá causa de nulidad de la resolución impugnada; sin embargo, si considera que la autoridad es competente, esto no quiere decir que dicha autoridad jurisdiccional necesariamente deba pronunciarse al respecto en los fallos que emita, pues el no pronunciamiento expreso, simplemente es indicativo de que estimó que la autoridad demandada sí tenía competencia para emitir la resolución o acto impugnado en el juicio de nulidad.» 4
Énfasis añadido.
Luego, una vez examinada la boleta de infracción de folio ***** y habida cuenta de las constancias que integran la presente causa, se advierte que ***** Agente 91 de la Dirección de Tránsito y Policía Vial del Municipio de Celaya, Guanajuato, inobservó las formalidades esenciales relativas a la competencia de la autoridad, necesarias para la válida emisión de la boleta de infracción impugnada.
Por lo tanto, este Juzgador determina procedente declarar la nulidad de la boleta de infracción combatida en la presente instancia, con base en las siguientes consideraciones:
El primer párrafo del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala que:
4 Época: Novena Época. Registro: 170827. Instancia: Segunda Sala. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXVI, diciembre de 2007. Materia s: Administrativa. Tesis: 2a. /J. 218/2007. Página: 154 9
«Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento».
Énfasis propio.
Lo anterior se reitera en la fracción I del artículo 137 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, que a la letra dispone:
«Artículo 137. Son elementos de validez del acto administrativo:
I.- Ser expedido por autoridad competente…»
Énfasis añadido
De análisis al acto combatido aportado por el actor, se advierte que la autoridad encausada señala como fundamento de su competencia los artículos 21, 31, fracción III, y 248 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y su Municipios. Artículos, 5, fracción LXXIV y 7, fracción IX y 15, fracciones II, VII y XII, del Reglamento de Tránsito y Policía Vial para el Municipio de Celaya, Guanajuato, los cuales son de la siguiente literalidad:
Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios
«Artículo 21. Además de las atribuciones que establece la Ley del Sistema de Seguridad Pública para el Estado Guanajuato, son facultades de la Policía Estatal de Caminos y de tránsito municipal, en su caso:
I. Orientar, participar y colaborar con la población en general, en materia de prevención tanto de accidentes viales, como de infracciones a las normas de tránsito;
10
II. Cuidar de la seguridad y respeto al peatón y ciclista en las vías públicas, dando siempre preferencia a estos sobre los vehículos motorizados;
III. Cuidar que se cumplan y apliquen las disposiciones de esta Ley y sus reglamentos en materia de movilidad, así como informar y orientar a quienes transiten en las vías públicas; y
IV. Las demás que se establezcan en esta Ley, sus reglamentos y en otros ordenamientos aplicables.»
«Artículo 31. Son autoridades municipales en materia de movilidad y transporte: I. Los ayuntamientos; II. Los presidentes municipales; y III. Las dependencias u organismos municipales encargados de la movilidad.»
«Artículo 248. Las autoridades estatales y municipales, en el ámbito de sus respectivas competencias, están facultadas para conocer y sancionar las infracciones a esta Ley y los reglamentos que de ella deriven.»
Reglamento de Tránsito y Policía Vial para el Municipio de Celaya, Guanajuato.
«Artículo 5. Para los efectos del presente Reglamento, se entenderá por: …
LXXIV. Policía Vial: Es el Agente, Oficial, Primer y Segundo Comandante de Tránsito y Policía Vial. Elemento operativo y de vigilancia en la vía pública, adscritas a la Dirección General de Tránsito y Policía Vial del Municipio de Celaya, Gto., encargados de brindar seguridad vial y regular el tránsito de personas y vehículos en el Municipio, facultados para aplicar el Reglamento de Tránsito y Policía Vial para el Municipio de Celaya, Gto.; …»
«Artículo 7.- Para los efectos y aplicación del presente Reglamento, son autoridades las siguientes: … IX. Policías viales.» 11
«Artículo 15. Además de promover en todo momento una cultura de movilidad y un ambiente de seguridad vial, el policía vial tiene las siguientes facultades: … II. Levantar boletas de infracción a los conductores de vehículos por infracciones al presente Reglamento; … VII. Aplicar la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios; … XII. Las demás que le confiera la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios; el Reglamento Interior de la Dirección General Tránsito y Policía Vial del Municipio de Celaya, Gto.; el Reglamento de Estacionamientos Públicos para el Municipio de Celaya, Gto., y demás disposiciones Reglamentarias aplicables en la materia.»
Énfasis añadido.
De las disposiciones de previa cita, se advierte que la autoridad facultada para la emisión de una boleta de infracción por contravención a las disposiciones en materia de tránsito y vialidad en el municipio de Celaya, Guanajuato, es el policía vial.
Ahora bien, de los dispositivos invocados por la autoridad emisora del acto combatido, específicamente del artículo 5, fracción LXXIV, se encuentra que por policía vial, se entiende la siguiente pluralidad de elementos:
(i) Agente de Tránsito y Policía Vial; (ii) Oficial de Tránsito y Policía Vial; (iii) Primer Comandante de Tránsito y Policía Vial; (iv) Segundo Comandante de Tránsito y Policía Vial, y (v) Elemento operativo y de vigilancia en la vía pública
No obstante, de la lectura al acto combatido, se encuentra que la autoridad emisora de la boleta de infracción que ahora se combate, fue 12
un «Elemento de Tránsito y Policía Vial», cargo inexistente en los ordenamientos de previa cita.
Por otra parte, la autoridad en la contestación de la demanda, adjuntó como documento para acreditar su personalidad el nombramiento de Agente de Tránsito y Policía Vial, adscrito a la Dirección General de Tránsito y Policía Vial, dependiente de la Secretaría de Seguridad Ciudadana.
De lo anterior, no se encuentra correspondencia entre el cargo conferido al funcionario que elaboró la boleta, con aquél a quien en el reglamento municipal se le confieren atribuciones para la emisión de la misma, ni con el que se consignó en el acto combatido.
Al respecto, es de señalarse que resulta fundamental que en el acto de molestia, como lo es la boleta de infracción, la autoridad emisora señale con precisión su nombramiento, dado que tal información da cuenta de su capacidad jurídica para la elaboración de la boleta, denominación que debe encontrar concordancia con los dispositivos en los que se precisen las facultades que le permiten actuar de la forma en que lo hace, dado que ambos elementos se refieren a la capacidad jurídica de la autoridad y a la competencia del órgano, cumpliendo con lo que establecen las garantías de legalidad y seguridad jurídica. No hacerlo así, deja en estado de indefensión al particular, respecto de la conducta desplegada por quien no señala contar con el nombramiento que le permite el despliegue de facultades que está ejerciendo específicamente con la emisión de la boleta de infracción
Resulta ilustrativa la tesis que se transcribe a continuación:
13
«FUNCIONARIO O EMPLEADO PUBLICO, NOMBRAMIENTO Y FACULTADES. El título que da la legitimación al ejercicio de las actividades del empleado al servicio del Estado, es el acto de designación constituido por la declaración de voluntad de la administración pública que recae sobre persona determinada para que asuma el cargo, empleo o comisión que se le confiere. Este requisito que jamás debe faltar en los servidores públicos, lo señala el artículo 12 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, al expresar que los trabajadores prestarán sus servicios en virtud de nombramiento expedido por el funcionario facultado para extenderlo. El funcionario o empleado en su carácter de titular de un cargo público tiene las facultades específicas que la ley señala como inherentes, formativas o integrantes de ese cargo, por lo que esas facultades constituyen la esfera de competencia que delimita el ejercicio del cargo por parte de su titular, el cual tiene únicamente en el desempeño de sus atribuciones el poder o autoridad que derivan de esas facultades. Por ende, si el cargo no otorga al titular el poder o autoridad para realizar determinado acto concreto, su ejecución, no obstante llevada a cabo, no puede válidamente considerarse como emanada del cargo.5
Lo resaltado es propio.
De lo expuesto, se concluye que al no existir concordancia del cargo con el cual se ostentó quien emitió el acto impugnado con aquél a quien la norma le confiere las facultades de elaborar una boleta de infracción, el acto fue emitido por autoridad incompetente.
Por tanto, se concluye que el acto impugnado carece del requisito de debida competencia de la autoridad, exigido por los artículos 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 137, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, que establece como elemento e validez del acto administrativo, que sea emitido por autoridad competente, en tanto no existe concordancia entre la
5 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; tesis aislada en materia administrativa; Semanario Judicial de la Federación; Volumen 109-114, Sexta Parte; Séptima Época; página 84; número de registro 252436. 14
denominación consignada en la boleta de infracción en debate con las autoridades que conforme con el Reglamento de Tránsito y Policía Vial para el Municipio de Celaya, Guanajuato, cuentan con facultades para la elaboración de un acto administrativo de dicha naturaleza.
En consecuencia, se actualiza la causal de nulidad prevista en el artículo 302, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por lo que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 300, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad Total de la boleta de infracción con folio *****.
Además, se precisa que la nulidad deberá ser lisa y llana, dado que la incompetencia de la autoridad demandada para emitir el acto impugnado, ya sea en su vertiente relacionada con la inexistencia de facultades o en la relativa a la cita insuficiente en los preceptos legales que le brinden atribuciones a la autoridad administrativa emisora, implica un vicio sustancial que constituye en el acto impugnado la carencia de valor jurídico y su insubsistencia.
Lo anterior, con apoyo en el siguiente criterio aprobado por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se cita a continuación:
«AUTORIDADES INCOMPETENTES. SUS ACTOS NO PRODUCEN EFECTO ALGUNO. La garantía que establece el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, denota que la competencia de las autoridades es uno de los elementos esenciales del acto administrativo. Entre sus características destacan las siguientes: a) requiere siempre de un texto expreso para poder existir; b) su ejercicio es obligatorio para el órgano al cual se atribuye y c) participa de la misma naturaleza de los actos jurídicos y abstractos, en el sentido de 15
que al ser creada la esfera de competencia, se refiere a un número indeterminado o indeterminable de casos y su ejercicio es permanente porque no se extingue en cada hipótesis. Ahora bien, estas características encuentran su fundamento en el principio de legalidad, según el cual, las autoridades del Estado sólo pueden actuar cuando la ley se los permite, en la forma y términos que la misma determina, de tal manera que esta garantía concierne a la competencia del órgano del Estado como la suma de facultades que la ley le da para ejercer ciertas atribuciones. Este principio se encuentra íntimamente adminiculado a la garantía de fundamentación y motivación, que reviste dos aspectos: el formal que exige a la autoridad la invocación de los preceptos en que funde su competencia al emitir el acto y el material que exige que los hechos encuadren en las hipótesis previstas en las normas. En este sentido, como la competencia de la autoridad es un requisito esencial para la validez jurídica del acto, si éste es emitido por una autoridad cuyas facultades no encuadran en las hipótesis previstas en las normas que fundaron su decisión, es claro que no puede producir ningún efecto jurídico respecto de aquellos individuos contra quienes se dicte, quedando en situación como si el acto nunca hubiera existido.»6
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora.
(i) En relación con la solicitud de devolución de la cantidad de $*****, se señala que es procedente la devolución a la parte actora de la cantidad erogada en concepto de multa, dada la declaratoria de nulidad de la boleta de infracción que dio lugar a la sanción pecuniaria cubierta, conforme lo siguiente:
Para acreditar el pago de la sanción pecuniaria efectuada con motivo de la multa impuesta, el promovente exhibió la reproducción digital del recibo número *****, de fecha 28 veintiocho de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, emitida por el municipio de Celaya, Guanajuato,
6 Tesis 2a. CXCVI/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Tomo XIV, Octubre de 2001, Núm. de Registro: 188678, consultable a Página 429. 16
por la cantidad de $*****, a nombre de *****, en cuyo concepto se señala «crédito *****. Tipo de recibo: Infracciones de Tránsito, Fecha de imposición 2018-09-27. Infracción *****…».
El documento descrito, acorde con el señalamiento que bajo protesta de decir verdad efectúa el actor, corresponde a la reproducción digital de su original, y en atención a los sellos y signos exteriores apreciables en el recibo número *****, genera convicción en este Juzgador en cuanto a su contenido y alcance, esto es, respecto de la realización del pago de la multa efectuada con motivo de la infracción descrita en el folio declarado nulo.
Lo anterior, considerando el señalamiento del actor que no fue controvertido por la Tesorería Municipal de Celaya, Guanajuato, en relación con la correspondencia que guarda el recibo como documento que acredita el pago de la sanción económica impuesta con motivo de la infracción declarada nula y sin haberse acreditado que el documento corresponda a otro concepto.
En tal virtud, se les reconoce el carácter de documento público con valor probatorio pleno, de conformidad con los artículos 78, 117, 121, y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Por lo tanto, de conformidad con el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se reconoce el derecho del accionante para que la autoridad demandada realice las gestiones ante la autoridad hacendaria municipal que 17
corresponda, a efecto de que le sea devuelta la cantidad que erogó con motivo de la multa impuesta.
Lo anterior, en virtud de la declaratoria de nulidad del acto impugnado de conformidad con el estudio realizado por este Juzgador en el Considerando Quinto; dado que la parte actora no tiene por qué resentir las consecuencias de un acto nulo, aunado a que el justiciable acreditó haber realizado el pago de la multa y en este tenor se configura el pago de lo indebido. Ello, actualizándose en la especie lo previsto en el diverso ordinal 52 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato.
En este sentido, se comparte el criterio sustentado en la tesis aislada con el rubro y texto que a continuación se transcriben:
«FACULTAD DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE CONSTATAR LA EXISTENCIA DEL DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR PARA OBTENER SU RESTITUCIÓN O LA DEVOLUCIÓN DE UNA CANTIDAD. SU EJERCICIO PRESUPONE LA DECLARACIÓN DE ILEGALIDAD DE LAS CONSIDERACIONES QUE SUSTENTAN LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA. La regla general sobre la litis en el juicio contencioso administrativo es que se integra con las consideraciones que rigen el acto impugnado, los conceptos de anulación de la demanda (o su ampliación), la contestación a ésta (o a la ampliación) y las pruebas que ofrezcan las partes. Como excepción, destaca la prevista en el artículo 50, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, cuya aplicación se encuentra vinculada con el diverso 22 del propio ordenamiento, subordinados al artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Esto es, del artículo primeramente citado se advierte que, cuando se declare la ilegalidad de la resolución impugnada y, en consecuencia, proceda restituir un derecho subjetivo o la devolución de una cantidad al actor, previamente debe constatarse el derecho que tiene éste para ello. Por tanto, la obligación de constatar ese derecho subjetivo opera cuando, declarada la ilegalidad de la resolución, se produce la nulidad lisa y llana del acto, y devendría entonces necesaria la 18
obligación de la autoridad administrativa de emitir una determinación que dé solución final a lo gestionado, libre de los motivos de ilegalidad estudiados, pero no exenta de la constatación de que el particular realmente tenga derecho a la restitución del derecho o a la devolución pretendidos, pues en este aspecto el precepto citado refleja con claridad el modelo de plena jurisdicción del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Así, no cabe esa constatación cuando se reconoce la validez del acto impugnado, pues en ese caso no podrá haber algún pronunciamiento sobre el derecho subjetivo a realizar una conducta, como tampoco cuando la nulidad decretada se produce por la falta de fundamentación o motivación del acto administrativo impugnado, dado que, en ese supuesto, al desconocerse las razones que sustentan su determinación, no cabe que el órgano jurisdiccional se sustituya a la autoridad para negar la pretensión del gobernado elevada a la administración, con argumentos no externados por ésta en ejercicio de su potestad para decidir sobre lo pedido. Es así, porque la facultad de constatación referida no es una carta abierta para ignorar la litis y negar lo solicitado ante la autoridad administrativa, con razones no expuestas en la resolución impugnada, sino que deviene como consecuencia de haber declarado la ilegalidad de las consideraciones que la sustentan. Abona a esta conclusión el artículo 22 mencionado, pues si establece que la demandada en su contestación no puede cambiar los fundamentos de derecho que sostuvo en la resolución impugnada; con mayor razón, el tribunal administrativo no puede variar los fundamentos de dicha resolución para reconocer su validez y negar la pretensión elevada a la autoridad demandada, ya que esa prohibición tiene como razón principal no sólo el principio de congruencia en la sentencia, sino también el denominado non reformatio in peius que rige en todo medio de defensa y opera en el caso, como una modalidad de tutela a la congruencia procesal, protegida en el artículo 17 de la Carta Magna. De ahí que la constatación del derecho a la restitución o a la devolución se aplique en aquellos casos en que, declarada la nulidad lisa y llana del acto impugnado por su ilegalidad, la autoridad administrativa deba emitir una determinación que dé solución final a lo gestionado, pero que, por economía procesal la Sala, en aras de una pronta y completa resolución de lo solicitado en la instancia de origen, tiene la facultad de determinar que el actor no obtenga un beneficio indebido por la restitución de un derecho que no está en su esfera jurídica o que no ha sido demostrado; o bien, cuando los elementos probatorios a su alcance revelan la existencia de ese derecho, el particular no tenga que esperar la resolución de la autoridad 19
administrativa para obtener la restitución del derecho o la devolución correspondiente.»7
Énfasis añadido.
(ii) Solicitud del pago de los intereses que se generen en relación con la cantidad enterada en concepto de multa desde la fecha en que se realizó el entero de la misma y hasta que se lleve a cabo la devolución de la cantidad que se reclama.
Acorde a lo dispuesto en el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se reconoce el derecho del actor a que le sean pagados los intereses generados desde la fecha en que se realizó el pago de la multa hasta la fecha en que se lleve a cabo la devolución de la cantidad que reclama.
Lo señalado, en virtud de que el artículo 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, dispone textualmente lo siguiente:
«Artículo 53. Cuando se solicite la devolución, ésta deberá efectuarse dentro del plazo de dos meses siguientes a la fecha en que se presentó la solicitud ante la autoridad fiscal competente con todos los datos, informes y documentos que señale la forma oficial respectiva. Si dentro de dicho plazo no se efectúa la devolución, el fisco deberá pagar intereses conforme a una tasa que será igual a la prevista para los recargos en los términos del artículo 49 de esta Ley. Los intereses se calcularán sobre las cantidades que proceda devolver, excluyendo los propios intereses y se computarán desde que se venció el plazo hasta la fecha en que se efectúe la devolución o se pongan las cantidades a disposición del interesado.
7 Época: Décima Época; Registro: 2013828; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 40, Marzo de 2017, Tomo IV; Materia(s): Administrativa; Tesis: IV.2o.A.136 A (10a.); Página: 2707. 20
El contribuyente que habiendo efectuado el pago de un crédito fiscal determinado por la autoridad interponga oportunamente los medios de defensa que las leyes establezcan y obtenga resolución firme que le sea favorable total o parcialmente, tendrá derecho a obtener del fisco el pago de intereses conforme a la tasa que señale la Ley Anual de Ingresos para los recargos, sobre las cantidades pagadas indebidamente y a partir de que se efectuó el pago.»
Énfasis añadido.
Del artículo transcrito, se advierte que se prevén dos hipótesis normativas:
a) Cuando se presenta una solicitud de devolución de lo pagado indebidamente, la restitución debe efectuarse dentro de los 2 dos meses siguientes a la petición, «so pena» de pagar intereses en términos del artículo 49 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, una vez que haya transcurrido ese plazo.
Lo anterior, presupone que el particular considere que realizó un pago indebido y la autoridad coincida con esa apreciación.
b) Cuando el contribuyente que ha pagado un crédito fiscal determinado por la autoridad, promueve en su contra los medios de defensa legales procedentes, de cuyo resultado obtiene una resolución firme y, en consecuencia, adquiere el derecho a obtener, además de la cantidad erogada, el pago de intereses a partir de que efectuó el pago, conforme a la tasa que señale la Ley Anual de Ingresos para los recargos, sobre las cantidades pagadas indebidamente.
Requiere que se haya examinado la legalidad de un crédito fiscal determinado por autoridad administrativa y se concluyera que éste no 21
debe subsistir, a fin de generar el derecho a recibir el pago de intereses por la cantidad pagada indebidamente.
En el supuesto a que se hizo referencia en el inciso b) que antecede, se contempla la imposición de una carga mayor a la autoridad porque se calcula desde el momento en que se erogó la cantidad reclamada, cuando el particular insta la actividad jurisdiccional a fin de obtener la nulidad del crédito, y con ello, el reintegro correspondiente, lo que para el legislador es concebido como un esfuerzo mayor del particular, de ahí la consecuencia en que los intereses son de mayor cuantía por el momento a partir del que se causan.
En el caso concreto, como ya se adelantó, al declararse la nulidad de la boleta de infracción número *****, el pago de la multa que se impuso con motivo del acto impugnado y que fue efectuado por el actor, se considera un pago de lo indebido y por ende debe de ser devuelto con sus respectivos intereses.
Ahora bien, se estima que se configura el pago de lo indebido, en virtud de que la hipótesis anotada en el segundo párrafo del artículo 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, se materializa en el presente caso, porque el actor efectuó el pago de la sanción por la cantidad de ***** y posteriormente presentó de manera oportuna su demanda ante este Órgano Jurisdiccional, de la cual obtuvo la declaratoria de nulidad lisa y llana de la boleta de infracción, por ende tiene derecho a obtener del fisco el pago de intereses conforme a la tasa que señale la Ley Anual de Ingresos para los recargos, sobre la cantidad pagada indebidamente y a partir de que efectuó el entero.
22
Consecuentemente, y tomando en consideración que el pago de intereses tendrá lugar de la fecha en que se efectuó el pago -28 veintiocho de septiembre de 2018 dos mil dieciocho- hasta que la autoridad encausada cumpla con lo indicado en el presente fallo, se advierte que para el cálculo de intereses debidos al actor, habrán de considerarse las tasas de recargos establecidas en las leyes de ingresos para el municipio de Celaya, Guanajuato, en los ejercicios fiscales transcurridos de la fecha en que se efectuó el pago y hasta que se dé debido cumplimiento a la sentencia.
No se omite hacer notar, que la Ley de Ingresos para el Municipio de Celaya, Guanajuato, para el ejercicio fiscal 2018 dos mil dieciocho, como la Ley de Ingresos para el Municipio de Celaya, Guanajuato, para el ejercicio fiscal 2019 dos mil diecinueve, establecen como tasa de recargos el 2% mensual; por tanto, sobre dicha tasa es que el actor tiene derecho a obtener el pago de intereses.
Ello, de conformidad a lo señalado en el 39, párrafos primero y segundo, de las citadas Leyes, que en forma idéntica establecen lo siguiente:
«Artículo 39. Cuando no se pague un crédito fiscal en la fecha o dentro del plazo señalado en las disposiciones respectivas, se cobrarán recargos a la tasa del 2% mensual.
Los recargos se causarán por cada mes o fracción que transcurra a partir de la fecha de la exigibilidad, hasta que se efectúe el pago, hasta por 5 años y se calcularán sobre el total del crédito fiscal, excluyendo los propios recargos, la indemnización a que se refiere el artículo 46 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, los gastos de ejecución y las multas por infracciones a las leyes fiscales…»
23
Por lo tanto, el pago de los intereses se hará bajo la tasa del 2% sobre la cantidad erogada, mismos que deberán pagarse desde la fecha en que la parte actora realizó el pago -28 veintiocho de septiembre de 2018 dos mil dieciocho-, y se cubrirá por cada mes o fracción que transcurra, hasta que se le realice la devolución correspondiente.
Lo anterior, reiterando que la multa indebidamente cubierta por el particular conforme con los artículos 2, fracción I, inciso c, 44 y 259, fracción III, de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, es un ingreso municipal clasificado en el rubro de aprovechamientos, obligación que al haberse determinado en cantidad líquida constituye un crédito fiscal a su cargo, que en este caso quedó insubsistente.
Bajo esta óptica, se difiere del señalamiento efectuado por la Tesorera Municipal de Celaya, Guanajuato, en las manifestaciones efectuadas en su carácter de tercero con un derecho incompatible con el actor, al expresar que no se está en presencia de un pago de lo indebido, porque la devolución no deriva de una contribución pagada de manera incorrecta, pues conforme lo expuesto, es procedente la devolución de toda cantidad que en concepto de crédito fiscal -aprovechamiento-, se haya enterado de forma indebida.
En tal virtud, se considera que el pago que efectuó el actor es indebido en tanto que por la declaratoria de nulidad dejó de existir el respaldo legal que justificó el entero realizado, operando una nueva situación jurídica en relación con la cantidad enterada a la autoridad, cuya consecuencia es la obligación de la devolución.
24
Es ilustrativa sobre la configuración del pago indebido de una multa cuanto la boleta de infracción de tránsito se decretó nula, la tesis aislada con el rubro y texto siguientes:
«BOLETAS DE INFRACCIÓN DE TRÁNSITO. AL DEJARSE INSUBSISTENTES SE ACTUALIZA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 61, FRACCIÓN XXI, DE LA LEY DE AMPARO, POR LO QUE EL PAGO EFECTUADO ES INDEBIDO Y SU DEVOLUCIÓN DEBE SOLICITARSE ANTE LA AUTORIDAD RESPONSABLE. Si la autoridad responsable deja insubsistente la boleta de infracción durante la tramitación del juicio de amparo indirecto, por haber declarado la nulidad lisa y llana, ello legitima a la parte quejosa a solicitar la devolución del monto de la multa ante la responsable, pues en razón de que los actos de aplicación han quedado insubsistentes, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXI, de la Ley de Amparo, lo cual ocasiona que el pago de la multa sea ahora indebido, por la nueva situación jurídica, al haber quedado sin efectos el acto reclamado.»8
No obstante, resulta innecesario que el actor solicite la devolución de la cantidad pagada por concepto de multa, en virtud de que al tenor de lo dispuesto en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de proteger el derecho humano de los gobernados a la justicia pronta y completa, este órgano jurisdiccional además de estar facultado para decretar la nulidad de los actos impugnados, tiene atribuciones para determinar la forma de reparación del derecho subjetivo del actor que fue lesionado con el acto administrativo, y condenar a la administración a restablecerlos, tal y como lo dispone el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
8 Décima Época; Registro: 2014537; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 43, Junio de 2017, Tomo IV; Materia(s): Común; Tesis: XVII.1o.P.A.11 A (10a.); Página: 2871 25
De lo anterior, resulta aplicable por analogía, la jurisprudencia PC.VIII. J/2 A (10a.), al ser semejantes los artículos citados en el párrafo precedente, con el artículo 52, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, el citado criterio indica textualmente lo siguiente:
«PAGO DE LO INDEBIDO. LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA ESTÁN OBLIGADAS A DETERMINAR SI EL ACTOR TIENE DERECHO A SU RESTITUCIÓN, SIENDO INNECESARIO QUE PREVIAMENTE SOLICITE SU DEVOLUCIÓN A LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA. Bajo el modelo de plena jurisdicción que adoptan las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en el juicio de nulidad, conforme a los artículos 50, penúltimo párrafo, y 52, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al dictar sus sentencias cuentan con facultades no sólo para anular los actos administrativos, sino también para determinar, como regla general, la forma de reparación del derecho subjetivo del actor lesionado por la autoridad demandada en su actuación, fijando los derechos de aquél, sus límites y proporciones, y condenando a la administración a restablecerlos y a hacerlos efectivos, salvo que no se tengan elementos suficientes para emitir un pronunciamiento sobre el tema. Por tanto, siempre que las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa tengan elementos suficientes para cerciorarse del derecho subjetivo a la devolución del pago de lo indebido reclamado, están obligadas a decidir si el actor tiene derecho o no a la condena por su restitución, sin que sea necesario que previamente se plantee a la autoridad administrativa dicha solicitud de devolución de pago, en aras de proteger el derecho humano de los gobernados a la justicia pronta y completa, reconocido por el artículo 17, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.»9
En consecuencia, se condena a la autoridad demandada a realizar las gestiones necesarias ante la autoridad competente, a fin de que le sea devuelta a la parte actora la cantidad de ***** que pagó como
9 Décima Época; Registro: 2013250; Instancia: Plenos de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 37, Diciembre de 2016, Tomo II; Materia(s): Administrativa; Tesis: PC.VIII. J/2 A (10a.); Página: 1364. 26
multa y los intereses generados desde el 28 veintiocho de septiembre de 2018 dos mil dieciocho -fecha en que se realizó el pago de la multa-, hasta la fecha en que se lleve a cabo la devolución de la cantidad que reclama ***** La autoridad demandada deberá informar sobre el cumplimiento otorgado a la condena que precede en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en el artículo 322 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones I y V y 302, fracción II del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, por los motivos y fundamentos expuestos en el Considerando Tercero del presente fallo.
TERCERO. Se decreta la Nulidad Total de la boleta de infracción impugnada, conforme a lo expuesto en el Considerando Quinto de la presente sentencia.
27
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconoce el derecho solicitado por la parte actora y se condena correlativamente a la autoridad demandada, atento a lo determinado en el considerando Sexto de esta resolución jurisdiccional.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
Puedes descargar el documento 1749_1a_Sala_18_terminado.pdf haciendo clic en el botón de arriba.
Sentencias
Descargar PDF
Silao de la Victoria, Guanajuato, 3 tres de julio de 2019 dos mil diecinueve.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1747/1ª Sala/18 promovido por *****, por propio derecho, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escritos presentados en la Secretaría General de Acuerdos de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 09 nueve y el 27 veintisiete de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, *****, por propio derecho, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«…el acta del 28 de octubre del 2018 dos mil dieciocho, dictada en la cual se determine BAJA LABORAL en mi contra en forma por demás carente de motivación y de fundamentación…»
La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad total de la resolución impugnada; 2) El reconocimiento a su derecho y 3) La 2
condena a la autoridad demandada para lo siguiente: (i) el pago de la indemnización constitucional; (ii) el pago de las remuneraciones diarias ordinarias dejadas de percibir; (iii) el pago de vacaciones y prima vacacional; y (vi) el pago de prima de antigüedad.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 05 cinco de diciembre de 2018 dos mil dieciocho -previo cumplimiento a requerimiento-, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada, y se le emplazó para que diera contestación a la misma.
No se concedió la suspensión en virtud de que el acto impugnado lo constituye el acta de 28 veintiocho de octubre de 2018 dos mil dieciocho, en la cual se determina la baja de la demandante como Oficial de Seguridad adscrita a la Comisaría General de las Fuerzas de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, por lo que no procederá bajo ninguna circunstancia la reincorporación o reinstalación al mismo, cualquiera que sea el resultado del medio de defensa que hubiere promovido. En tal supuesto el ex servidor público únicamente tendrá derecho a recibir las prestaciones que le correspondan al momento de la terminación del servicio y que le permanezcan vigentes al tiempo de su reclamo.
Se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por la impetrante, la presuncional legal y humana, así como la testimonial a cargo de ***** y *****.
Asimismo, se tuvo a la parte actora por designando abogados autorizados en términos del Código de Procedimiento y Justicia 3
Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
En proveído de fecha 08 ocho de marzo de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo al Secretario de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, en su carácter de Presidente y Representante del Consejo de Honor y Justicia de las Instituciones Policiales de la Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma.
Se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por la citada autoridad. Además, se tuvo a la autoridad en mención por designando abogados autorizados; y señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
Por otra parte, se requirió a la encausada para que exhibiera el acta de fecha 28 veintiocho de octubre de 2018 dos mil dieciocho, mediante la cual se determinó la baja de la justiciable.
Ulteriormente, en dicho acuerdo se concedió a la parte actora el derecho a ampliar su demanda, toda vez que la demandada introdujo cuestiones desconocidas para la actora, concretamente el original del oficio *****, de fecha 17 diecisiete de diciembre de 2018 dos mil dieciocho y sus anexos consistentes en copia certificada de solicitud de movimiento a la nómina de fecha 15 quince de marzo de 2018 dos mil dieciocho; escrito de fecha 14 catorce de febrero de 2018 dos mil dieciocho dirigido a la Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, firmado por la demandante; listado de movimientos de Banco Bancomer, del periodo 03 tres de enero al 02 dos de febrero del 2018 dos mil dieciocho a nombre de la accionante; comprobantes de 4
pago de la actora que comprenden los periodos 05/2018, 06/2018, 07/2018, 08/2018, 09/2018, 10/2018, 11/2018, 12/2018, 13/2018, 14/2018, 15/2018, 16/2018, 17/2018, 18/2018, 19/2018, 20/2018 y 21/2018; acuerdo de determinación y radicación del expediente del Procedimiento Administrativo Disciplinario número *****, así como nombramiento de *****, como Policía de Operaciones, con vigencia del 14 catorce de mayo al 13 trece de noviembre de 2018 dos mil dieciocho.
Luego, el 13 trece de mayo de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la parte actora por no haciendo uso de su derecho a ampliar demanda.
En cuanto al requerimiento que le fue formulado a la encausada, se le tuvo por informando que en los archivos de la Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, no se cuenta con registros del acta de fecha 28 veintiocho de octubre de 2018 dos mil dieciocho, mediante el cual se determinó la baja laboral de la impetrante, por lo que la información solicitada la declaró inexistente.
Finalmente, se señaló fecha y hora para el desahogo de la prueba testimonial ofrecida por la parte actora, así como para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 30 treinta de mayo de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo por desierta la prueba testimonial en virtud de que ni el oferente ni los testigos se presentaron, además se señaló que ninguna de las partes presentó alegatos.
5
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I, inciso g), y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1, vigente en el momento en que inició el trámite del presente proceso; en relación con el artículo 243, segundo párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
Refiere la autoridad demandada la improcedencia del proceso al tenor de lo dispuesto en el artículo 261, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en virtud de que niega la existencia del acto impugnado. En cambio, afirma que la actora causó baja por término de
1Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete , mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete , conforme a sus transitorios primero y segundo. 6
su nombramiento el 14 catorce de noviembre de 2018 dos mil dieciocho.
Es fundada la causal de improcedencia invocada por la autoridad demandada debido a que la demandante no acreditó la existencia del acto impugnado, como se explica a continuación:
La justiciable promovió el proceso administrativo el 09 nueve de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, en contra del acta de fecha 28 veintiocho de octubre del 2018 dos mil dieciocho, en la cual se determinó la separación del cargo que desempeñaba en la Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato.
Agregó en el escrito mediante el cual dio cumplimiento al requerimiento para completar su demanda que no contaba con dicho acto en virtud de que no recibió documento alguno por parte de la autoridad encausada.
Ahora bien, como se señaló previamente, la encausada negó la existencia del acto impugnado, por lo que el Consejo de Honor y Justicia de las Instituciones Policiales de la Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, está imposibilitado para exhibir el acta controvertida por la impetrante, así como para acreditar un hecho negativo.
Por consiguiente, la carga de la prueba para desvirtuar tal negativa recae en la actora, dado que el artículo 51 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, previene que la carga de la prueba corresponde a quien afirma; por otro lado, sólo corresponde la carga 7
de probar al que niega en los siguientes supuestos: (a) Cuando la negación envuelva la afirmación expresa de un hecho; (b) cuando desconozca la presunción legal que tenga a su favor el colitigante; y, (c) cuando se desconozca la capacidad.
Así, la carga de la prueba en el proceso administrativo, incumbe a quien de una afirmación propia pretende hacer derivar consecuencias favorables; en otras palabras, quien asevera positivamente determinada circunstancia, está obligado a demostrar, mediante el ofrecimiento de elementos de prueba que estime convenientes, la citada afirmación.
De modo que, si la parte actora afirma la existencia de un acto de autoridad cuya existencia niega la autoridad a quien se le atribuye, corresponderá a la justiciable aportar las probanzas que acrediten su afirmación.
Ilustra lo anterior, la jurisprudencia VI.3o.A. J/242, que enseguida se transcribe:
«INEXISTENCIA DE LA RESOLUCIÓN O ACTO IMPUGNADO ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. DIFERENCIA ENTRE DESECHAR DE PLANO LA DEMANDA Y SOBRESEER EN EL JUICIO DE NULIDAD. Cuando el actor demanda la nulidad de un acto administrativo o fiscal y asegura que lo desconoce y, por ende, no puede exhibir con la demanda la prueba de lo impugnado, se actualiza el supuesto del artículo 209 bis, fracción II, del Código Fiscal de la Federación, por lo que el tribunal debe admitir a trámite la demanda y emplazar a la autoridad demandada para que la conteste; si ésta niega la existencia de tal acto o resolución y el actor no logra desvirtuar esa negativa, el juicio carecerá de materia y procederá el sobreseimiento con base en los
2 Los datos de localización de la jurisprudencia citada son los siguientes: Época: Novena Época; Registro: 185384; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XVI, Diciembre de 2002; Materia(s): Administrativa; Tesis: VI.3o.A. J/24; Página: 628. 8
artículos 202, fracción XI y 203, fracción II, del citado código tributario. Cabe destacar que no debe confundirse este caso con el diverso de desechar de plano la demanda por inexistencia del acto impugnado, ya que en éste debe brindarse la oportunidad de defensa al actor para que, en ejercicio de su garantía de audiencia, aporte pruebas tendentes a demostrar la existencia del acto impugnado.»
Énfasis agregado.
En la especie, a pesar de que la autoridad encausada negó la existencia del acto impugnado tanto en la contestación de demanda, como en el escrito mediante el cual dio cumplimiento al requerimiento formulado por este juzgador al solicitarle que exhibiera el acto impugnado, la justiciable omitió aportar las pruebas suficientes para desvirtuar la negativa de la demandada y con ello demostrar la existencia del acta de fecha 28 veintiocho de octubre de 2018 dos mil dieciocho, en que dijo haber sido separada de su cargo.
Más aún que, el Secretario de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato y Representante del Consejo de Honor y Justicia de las Instituciones Policiales de la Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, acreditó que *****, continuó desempeñando el cargo de Policía de Operaciones adscrita a la Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, al momento de la presentación de la demanda el 09 nueve de noviembre de 2018 dos mil dieciocho.
Ello con la copia certificada del nombramiento provisional3 expedido a nombre de la actora, por el Subsecretario de Administración de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, en el que se establece lo siguiente:
3 Visible en foja 22 del expediente. 9
«C. ***** CON FUNDAMENTO EN […]… TENGO A BIEN NOMBRAR A USTED:
POLICÍA DE OPERACIONES
A PARTIR DEL: 14 DE MAYO DEL 2018 AL 13 TRECE DE NOVIEMBRE DEL 2018.
TIPO DE NOMBRAMIENTO: PROVISIONAL
ADSCRITO A: SECRETARÍA DE SEGURIDAD PÚBLICA…»
Lo resaltado es propio.
De conformidad con los artículos 48, fracción II, 78, 123 y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, y dado que el documento referido no fue objetado en cuanto a su alcance formal o material, quien juzga le otorga valor probatorio suficiente para acreditar lo que en él se asienta, a saber: que la promovente prestaría sus servicios en la Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, con el cargo de Policía de Operaciones durante un tiempo determinado del 14 catorce de mayo al 13 trece de noviembre de 2018 dos mil dieciocho.
De lo anterior se obtiene como elemento fundamental de la relación administrativa entre el Estado de Guanajuato y la parte actora, el pago de una contraprestación4, obligación que la encausada acreditó haber cubierto hasta el 14 catorce de noviembre de 2018 dos mil dieciocho.
4 El artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, previene que los servidores públicos de la Federación, los Estados y los Municipios, recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, cargo o comisión; la cual será determinada anualmente en los presupuestos de egresos correspondientes. 10
En el expediente obra como prueba la copia certificada de 17 diecisiete comprobantes de nómina expedidos a nombre de la actora5, entre ellos se destacan los de fechas 12 doce y 30 treinta de octubre; así como del 14 catorce de noviembre, todos ellos del año 2018 dos mil dieciocho, por comprender el periodo de la fecha en que la actora refirió haber sido emitido el acto mediante el cual fue separada de su cargo, y la fecha de presentación de demanda, esto es, del 28 veintiocho de octubre al 09 nueve de noviembre de la anualidad indicada.
Las documentales anteriores al tenor de lo dispuesto en el artículo 124 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, al no haber sido objetadas por la actora, acreditan el pago quincenal realizado a *****, mediante transferencia electrónica y en consecuencia, la prestación de servicios hasta el 13 trece de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, esto es, con posterioridad a la presentación de demanda el 09 nueve de noviembre del mismo año.
Luego, del nombramiento de fecha 06 seis de junio de 2018 dos mil dieciocho, expedido a nombre de la actora; así como de los comprobantes de pago del 14 catorce de mayo al 13 trece de noviembre de 2018 dos mil dieciocho; se concluye que en efecto no existió acto de separación, destitución o baja de la impetrante del cargo de Policía de Operaciones adscrita a la Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, previo a la fecha de presentación de demanda de nulidad.
Es relevante reiterar el hecho de que tanto el nombramiento como los comprobantes de pago a que se ha hecho alusión en los párrafos
5 Consultables en fojas 26 a 30 del expediente. 11
anteriores fueron aportados como prueba por la encausada al dar contestación a la demanda, motivo por el cual se concedió a la actora el derecho a ampliar su escrito inicial de demanda, sin embargo *****, no hizo uso de ese derecho, por consiguiente, no combatió el contenido de dichas documentales.
De la anterior determinación, por analogía, es conducente enunciar la siguiente tesis:
«JUICIO DE AMPARO. IMPROCEDENCIA DEL. POR INEXISTENCIA DEL ACTO RECLAMADO. Es improcedente el juicio de amparo cuando a la fecha de presentación de la demanda no existía el acto reclamado, por lo que es correcto el sobreseimiento decretado con fundamento en la fracción IV, del artículo 74, de la Ley de Amparo, toda vez que la existencia del acto reclamado debe analizarse con relación a la fecha de la presentación de la demanda, y no por hechos posteriores a ésta, ya que de lo contrario la sentencia tendrá que ocuparse de actos posteriores y distintos de los que dieron origen al juicio de garantías.»6
Lo destacado es propio.
Como resultado del estudio anterior, asiste la razón a la autoridad demandada y se tiene por actualizada en el presente proceso la causal de improcedencia contenida en el artículo 261, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consistente en inexistencia del acto impugnado.
En consecuencia, se decreta el sobreseimiento en el presente proceso administrativo, de conformidad con el artículo 262, fracción II, del
6 Época: Octava Época; Registro: 213793; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación; Tomo XIII, Enero de 1994; Materia(s): Común; Tesis: IV.3o.72 K; Página: 254. 12
Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, al sobrevenir la causa de improcedencia referida con anterioridad.
Se precisa que cuando en un proceso administrativo se ha decretado el sobreseimiento por actualizarse una causa de improcedencia cuyo estudio es preferente; entonces, el órgano resolutor no debe analizar los conceptos de nulidad encaminados a demostrar la ilegalidad de la resolución reclamada, que constituye el problema de fondo.
Menos aún podría el juzgador emitir un pronunciamiento distinto al sobreseimiento (como reconocer al actor derechos a prestaciones), después de haber establecido la improcedencia del juicio con base al análisis del acto controvertido.
Dado que el sobreseimiento es una institución de carácter procesal que pone fin al juicio, al aparecer una causa que impide se resuelva la cuestión de fondo planteada; por tanto, no puede existir ninguna declaración del juzgador sobre la legalidad o ilegalidad del acto impugnado y se dejan las cosas en el estado que se encontraban antes de la presentación de la demanda.7
Por lo mismo, el juzgador tampoco puede emitir un pronunciamiento sobre aspectos que atañen las prestaciones accesorias solicitadas por el impetrante, en tanto éstas dependen de la declaración de nulidad del
7 Razonamiento tomado de la jurisprudencia (III Región) 3o. J/2 (10a.), de la Décima Época, con número de registro 2009835, del Tercer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Tercera Región, con residencia en Guadalajara, Jalisco; publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 21, agosto de 2015, tomo II, página 1927, de título: ‹‹CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN EL AMPARO DIRECTO. SON INFUNDADOS AQUELLOS QUE REPROCHAN A LA AUTORIDAD RESPONSABLE LA OMISIÓN DE ANÁLISIS DE LOS CONCEPTOS DE NULIDAD DE FONDO, SI EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL SE SOBRESEYÓ AL ACTUALIZARSE UNA CAUSA DE IMPROCEDENCIA CUYO ESTUDIO ES PREFERENTE Y DE OFICIO››. 13
acto administrativo -derivado del análisis de fondo- y, sólo superado ello, puede abordarse el estudio sobre la procedencia o improcedencia de dichas pretensiones accesorias.8
Es por ello que, al haberse decretado el sobreseimiento en la presente instancia, no es dable que este Juzgador se pronuncie respecto a los derechos prestaciones solicitados por la actora y en ese sentido, no es procedente efectuar condena alguna a la autoridad encausada.
Lo anterior con sustento en la siguiente jurisprudencia:
«SOBRESEIMIENTO DEL JUICIO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO, NO PERMITE ENTRAR AL ESTUDIO DE LAS CUESTIONES DE FONDO. No causa agravio la sentencia que no se ocupa de los conceptos de anulación tendientes a demostrar las causales de nulidad de que adolece la resolución impugnada, que constituye el problema de fondo, si se declara el sobreseimiento del juicio contencioso-administrativo.» 9
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 261, fracción I, y 262, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
8 Resulta ilustrativa la tesis aislada publicada en la Séptima Época, con número de registro 245059, por la Sala Auxiliar de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el Semanario Judicial de la Federación, volumen 217-228, séptima parte, página 213, que se transcribe: ‹‹PRESTACIONES ACCESORIAS, CARECE DE INTERES EL ESTUDIO DE LAS, CUANDO NO ESTA ACREDITADA LA ACCION PRINCIPAL, POR SER LA BASE PARA SU PROCEDENCIA. Si la acción principal no se acreditó con los elementos de prueba aportados, y ésta debió servir de base para cuantificar lo reclamado, no existe sustento para estudiar la procedencia de las demás prestaciones reclamadas, dada la relación que guardan entre sí, aun cuando el pago de estas últimas no fueran controvertidas por la codemandada, ya que la relación guardada las hace dependientes de la principal, careciendo su estudio del requisito de interés››. 9 Octava Época. Registro: 212468. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Núm. 77, Mayo de 1994. Materia(s): Administrativa. Tesis: VI. 2o. J/280. Página: 77 14
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala resultó competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo.
SEGUNDO. Se decreta el sobreseimiento en el proceso contencioso administrativo, por los motivos y fundamentos expuestos en el Considerando Segundo del presente fallo.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
Puedes descargar el documento 1747_1a_Sala_18_terminado.pdf haciendo clic en el botón de arriba.
Sentencias
Descargar PDF
Silao de la Victoria, Guanajuato, 15 quince de octubre de 2019 dos mil diecinueve.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1718/1ªSala/18 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante juicio en línea en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 31 treinta y uno de octubre de 2018 dos mil dieciocho, *****, promovió proceso administrativo, señalando como actos impugnados los siguientes:
«…La ilegal resolución contenida en el oficio *****, de 04 (cuatro) de octubre de 2018 (dos mil dieciocho), suscrito por el Director de Seguridad Pública, Tránsito y Protección Civil, Mando único Policial de Huanímaro, Guanajuato, donde fuera de todo contexto legal concluye mi baja y/o destitución y/o cese y/o remoción, como Oficial de Policía, bajo una apreciación incorrecta de los hechos…»
La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad total del acto impugnado; 2) El reconocimiento del derecho de la parte actora; y; 3) La condena a la parte demandada para: (i) ser reinstalada al 2
servicio; (ii) el pago de la indemnización constitucional; (iii) el pago de las remuneraciones diarias ordinarias dejadas de percibir; (iv) el pago de aguinaldo, vacaciones y prima vacacional; (v) el pago de salarios devengados; (vi) se abstengan de inscribir el cese en los Registros Nacional y Estatal de Personal de las Instituciones de Seguridad Pública; (vii) el pago de fondo de ahorro; y (viii) el pago de prima de antigüedad.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 06 seis de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, se admitió la demanda y se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma.
Además, se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por la parte actora.
Conjuntamente se tuvo al justiciable por designando abogados autorizados, así como señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
Luego, en proveído de fecha 02 dos de mayo de 2019 dos mil diecinueve -previo cumplimiento a requerimiento-, se tuvo al Director de Seguridad Pública Municipal de Huanímaro, Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma.
Respecto de las pruebas, se admitieron las documentales ofrecidas y exhibidas por la encausada, la confesional a cargo de la actora, y la testimonial de *****, ***** y *****, respecto del último de los mencionados, se señaló que el desahogo se realizaría por escrito, para lo cual previa calificación de legal las preguntas contenidas en el 3
cuestionario, se ordenó poner a disposición de la contraparte para que de ser el caso presentara repreguntas.
El 06 seis de junio de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo por perdido el derecho del actor para ampliar el cuestionario exhibido por la autoridad encausada para el desahogo de la prueba testimonial a cargo de *****, al haber transcurrido el término sin que haya presentado cuestionario alguno.
En virtud de lo anterior, se ordenó correr traslado del cuestionario al testigo, para que procediera al desahogo del mismo por escrito y dando razón de su dicho.
Ulteriormente, el 19 diecinueve de agosto de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a *****, en su carácter de inspector de operaciones adscrito a la Comisaría General de las Fuerzas de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, por desahogando en forma escrita la prueba testimonial ofrecida por la autoridad encausada.
Finalmente, se señaló fecha y hora para el desahogo de las pruebas confesional, testimonial, así como la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 12 doce de septiembre de 2019 dos mil diecinueve, en virtud de que no compareció *****, se le tuvo por confesa de las posiciones calificadas de legales. Por otra parte, en esa misma fecha se declaró desierta la prueba testimonial ofrecida por la demandada dado que no compareció ni el oferente ni sus testigos. Asimismo, tuvo verificativo 4
la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por la parte actora y no así por la autoridad demandada.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, y 11, fracción I, inciso g), de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, 307 A, 307 B y 307 D del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia de los actos impugnados. Se acredita con el documento público consistente en oficio *****, de 04 cuatro de octubre del 2018 dos mil dieciocho, con firma autógrafa del Director de Seguridad Pública, Tránsito, Protección Civil, Mando Único Policial de Huanímaro, Guanajuato; el cual contiene logo y sello correspondientes al municipio y dirección mencionados, signos exteriores por los que se le otorga la calidad de documento público.
1Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete, mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete , conforme a sus transitorios primero y segundo. 5
Ello de conformidad con lo dispuesto en los artículos 48, fracción II, 78, 117, 121 y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
Solicita la autoridad demandada el sobreseimiento del proceso porque en su consideración, no tiene el carácter de demandada, debido a que la Dirección de Seguridad Pública Municipal no es un ente independiente, no cuenta con el área jurídica y representación, tampoco tiene recursos económicos propios y no le corresponde el pago de lo manifestado por la demandante.
Es infundado el planteamiento anterior en virtud de que contrario a lo aseverado, sí tiene el carácter de autoridad demandada.
El artículo 251, fracción II, inciso a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, expresamente dispone:
«Artículo 251. Sólo podrán intervenir […] II. Tendrán el carácter de demandado:
a) Las autoridades que dicten, ordenen, ejecuten o traten de ejecutar el acto o la resolución impugnada; y […]».
6
De acuerdo al transcrito numeral, para efectos del proceso administrativo, el carácter de autoridad demandada debe observarse desde un punto de vista formal, esto es, atendiendo a la naturaleza de la autoridad -y no a la persona- a la que se imputa la emisión del acto combatido.
Lo anterior en virtud de que la función administrativa del Estado es una actividad incesante cuyo fin es la satisfacción de las necesidades públicas; debido a la complejidad de operaciones que debe realizar, en el sistema constitucional y legal que rige a la administración pública existe un universo de órganos administrativos encargados de realizar actividades específicas, pero como dichos órganos representan una unidad abstracta, una esfera de competencia, se requiere de una persona física que ejecute los actos administrativos propios de la función pública desarrollada; sin embargo, ante su unidad personal y debido a la diversidad de labores que debe realizar, la función del órgano en abstracto no debe paralizarse ante cualquier eventualidad o impedimento del servidor público cuya presencia en la oficina de despacho se requiere para no afectar la continuidad del órgano administrativo correspondiente.
Por consiguiente, para determinar si a una entidad administrativa puede reclamársele el cumplimiento de cierta pretensión en el proceso administrativo, debe observarse si dicho ente materialmente dictó, ordenó, intentó ejecutar o ejecutó el acto combatido; habida cuenta que el carácter de autoridad demandada para los efectos de la procedencia del proceso administrativo, no deriva de la imputación que de cierto acto le atribuye el actor a determinada entidad administrativa, sino de la posibilidad real de que ésta lo haya emitido y así generar una afectación a la esfera jurídica del particular. 7
Sobre este tema, la Cuarta Sala de este órgano jurisdiccional emitió el criterio que señala2:
«AUTORIDAD DEMANDADA EN EL PROCESO. CARÁCTER DE. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 250, fracción II, y 251, fracción II, inciso a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se desprende que funge únicamente como autoridad demandada aquélla que haya dictado, ordenado, ejecutado o trate de ejecutar el acto o resolución impugnada, por lo que el Titular de la dependencia o entidad estatal o municipal a la que está subordinada la autoridad demandada, no tiene tal carácter, si no dictó, ordenó, ejecutó o trató de ejecutar la resolución impugnada.»
Ahora bien, para establecer cuál es la autoridad emisora de un acto administrativo debe atenderse, en primer orden, a la parte del documento en la que conste la firma y nombre del funcionario, pues este signo distintivo expresa la voluntad del sujeto para suscribir el documento y aceptar las declaraciones ahí plasmadas, pero cuando esta parte no resulte suficiente, deberá realizarse un análisis integral de todos los elementos del documento.
Así entonces, en el oficio impugnado consta la firma la persona que desempeñaba el cargo de Director de Seguridad Pública, Tránsito y Protección Civil, Mando Único de Huanímaro, Guanajuato, ante este panorama, es inconcuso que el citado director tiene el carácter de autoridad demandada en el proceso porque dictó el acto combatido.
No se omite destacar respecto la obligación de la autoridad demandada al cumplimiento de esta sentencia, a pesar de que materialmente no tenga las atribuciones legales de cuantificar y pagar la indemnización y
2 Consultado en la siguiente dirección electrónica: http://tcagto.gob.mx/wp- content/uploads/2017/09/CRITERIOS_2000-2010.pdf. 8
demás prestaciones a las que en su caso se condene, debe asegurarse que dichas determinaciones se cumplan en sus términos por las autoridades que deban realizar directa o materialmente el pago, agotando incluso el uso de todos los medios a su alcance que conforme a las disposiciones aplicables pueda formular e imponer, para conseguir ese cumplimiento
Ilustra lo anterior la tesis que a continuación se transcribe:
«CONSEJO DE HONOR Y JUSTICIA DE LA SECRETARÍA DE SEGURIDAD PÚBLICA DEL DISTRITO FEDERAL. ESTÁ VINCULADO AL CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA DE NULIDAD Y DE LA INTERLOCUTORIA DEL RECURSO DE QUEJA EN QUE SE LE CONDENÓ AL PAGO DE UNA INDEMNIZACIÓN Y DEMÁS PRESTACIONES QUE CORRESPONDAN. Aun cuando de conformidad con los artículos 53 a 55 de la Ley de Seguridad Pública, así como 36, 42, fracciones V y IX y 61, del Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad Pública, ambos del Distrito Federal, no se otorgan al Consejo de Honor y Justicia materialmente las atribuciones legales de cuantificar y pagar la indemnización y demás prestaciones a las que se condenó en una sentencia de nulidad, en términos de lo dispuesto en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo cierto es que está vinculado a que no siga subsistiendo la omisión de cumplir con la sentencia aludida y la interlocutoria del recurso de queja, por lo que debe asegurarse que dichas determinaciones se cumplan en sus términos por las autoridades que deban realizar directa o materialmente el pago, en virtud de haber sido la autoridad demandada y vencida en el juicio de nulidad, para lo cual, debe agotar el uso de todos los medios a su alcance, incluso de las prevenciones y sanciones que conforme a las disposiciones aplicables pueda formular e imponer, para conseguir ese cumplimiento.»3
Lo subrayado es propio.
3 Época: Décima Época; Registro: 2011785; Instancia: Plenos de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 31, Junio de 2016, Tomo III; Materia(s): Administrativa; Tesis: PC.I.A. J/67 A (10a.); Página: 1622. 9
Por consiguiente, al no prosperar la causa de sobreseimiento invocada, y no advertirse que en la especie se actualice ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del presente proceso administrativo.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por la autoridad encausada tendientes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».4
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. Se precisa que el estudio de los conceptos de impugnación se realizará en un orden diverso al propuesto por la parte actora en su escrito inicial de demanda, ello dado que a través de los principios de congruencia y exhaustividad en la sentencia que consagra el artículo 17 de la
4 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 10
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los numerales 298 y 299 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se obliga a los órganos jurisdiccionales a resolver todas las cuestiones sometidas a su conocimiento.
No obstante la inexistencia de una norma que establezca el orden en que deben analizarse los conceptos de impugnación en el proceso administrativo, este Juzgador se encuentra constreñido a estudiar preferentemente aquéllos que conlleven un mayor beneficio para el demandante. Apoya tal asunto, la jurisprudencia con el rubro y texto que a continuación se transcriben:
«CONCEPTOS DE ANULACIÓN EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. ES PREFERENTE EL ESTUDIO DE AQUELLOS QUE CONDUZCAN A DECLARAR LA NULIDAD LISA Y LLANA DEL ACTO IMPUGNADO POR REPRESENTAR UN MAYOR BENEFICIO PARA EL ACTOR (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE GUANAJUATO). El artículo 17 constitucional consagra la garantía de acceso a la impartición de justicia, la cual se encuentra encaminada a asegurar que las autoridades -órganos judiciales o materialmente jurisdiccionales- lo hagan de manera pronta, completa, gratuita e imparcial, por lo que uno de los principios que consagra dicha garantía es el de exhaustividad, entendiéndose por tal la obligación de los tribunales de resolver todas las cuestiones sometidas a su conocimiento, sin que les sea lícito dejar de pronunciarse sobre alguna. Por su parte, los numerales 87 y 89, fracción I, de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, establecen la existencia de dos requisitos que deben observarse en el dictado de las resoluciones: el de congruencia y el de exhaustividad. Ahora, si bien es cierto que en la citada ley no existe una disposición expresa que establezca el orden en que deben analizarse los conceptos de anulación, también lo es que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado se encuentra constreñido a ocuparse de todos los motivos de impugnación en que descansa la pretensión anulatoria del actor, y preferentemente de los orientados a declarar la nulidad lisa y llana del acto impugnado, ya que de resultar fundados se producirá un mayor beneficio jurídico para el actor, pues se eliminarán en su totalidad los efectos del acto administrativo, 11
con lo que se respeta la garantía de acceso efectivo a la justicia y, en particular, el principio de completitud que ésta encierra.»5
Lo resaltado es propio.
En este tenor, en el segundo concepto de impugnación sostiene la impetrante la ilegalidad del acto impugnado pues niega que haya sido tramitado el procedimiento con el objeto de separarlo de su cargo previsto en la ley especial, a efecto de otorgarle certeza jurídica y garantía de audiencia.
Por su parte la encausada al contestar la demanda sostuvo que el acto impugnado no es como tal una resolución, sino un oficio sin respuesta, y que tampoco existe cédula de notificación de ésta última en que conste la fecha y hora en que se le hiciera del conocimiento la supuesta resolución a la demandante. Agrega que la justiciable decidió personalmente separarse del cargo omitiendo señalar su estrecha amistad con la persona que suscribió el acto impugnado.
Así, la controversia a dilucidar en el presente proceso consiste en determinar si previo a la baja del cargo de Oficial de Policía de *****, se tramitó un procedimiento en su contra, ello en respeto a las garantías de debido proceso y audiencia.
A juicio de este Juzgador el concepto de impugnación que se analiza es fundado, con base en las consideraciones de hecho y de derecho que a continuación se exponen:
5 Época: Novena Época; Registro: 166717; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXX, Agosto de 2009; Materia(s): Administrativa; Tesis: XVI.1o.A.T. J/9; Página: 1275. 12
De conformidad con el artículo 94 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública6; y el artículo 86 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato -de idéntico contenido-, se distinguen tres causas de cesación de los efectos del nombramiento de un integrante de los cuerpos de seguridad pública: remoción, separación y baja.
Para una mejor comprensión, enseguida se transcribe la última de las disposiciones legales señaladas en el párrafo precedente:
«Artículo 86. La conclusión del servicio de un integrante de las Instituciones Policiales es la terminación de su nombramiento o la cesación de sus efectos legales por las siguientes causas:
I. Separación, por incumplimiento a cualquiera de los requisitos de permanencia, o cuando en los procesos de promoción concurran las siguientes circunstancias […]
II. Remoción, por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones o incumplimiento de sus deberes, de conformidad con las disposiciones relativas al régimen disciplinario; o
III. Baja, por:
a) Renuncia;
b) Muerte o incapacidad permanente; o
6 «Artículo 94.- La conclusión del servicio de un integrante es la terminación de su nombramiento o la cesación de sus efectos legales por las siguientes causas: I. Separación, por incumplimiento a cualquiera de los requisitos de permanencia, o cuando en los procesos de promoción concurran las siguientes circunstancias: a) Si hubiere sido convocado a tres procesos consecutivos de promoción sin que haya participado en los mismos, o que habiendo participado en dichos procesos, no hubiese obtenido el grado inmediato superior que le correspondería por causas imputables a él; b) Que haya alcanzado la edad máxima correspondiente a su jerarquía, de acuerdo con lo establecido en las disposiciones aplicables, y c) Que del expediente del integrante no se desprendan méritos suficientes a juicio de las Comisiones para conservar su permanencia. II. Remoción, por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones o incumplimiento de sus deberes, de conformidad con las disposiciones relativas al régimen disciplinario, o III. Baja, por: a) Renuncia; b) Muerte o incapacidad permanente, o c) Jubilación o Retiro.» Lo resaltado es propio. 13
c) Jubilación o retiro…»
Énfasis añadido.
Así, la separación procederá por incumplimiento a cualquiera de los requisitos de permanencia; la remoción cuando se incurra en responsabilidad en cumplimiento de sus funciones o en incumplimiento de deberes, constituyendo una sanción de tipo disciplinaria; y la baja en caso de renuncia, muerte, incapacidad mental, jubilación o retiro.
Se destaca lo anterior, dado que en el oficio ***** -acto impugnado-, se señaló lo siguiente:
«… Por medio del presente reciba un cordial y afectuoso saludo, a su vez me permito informarle que la C. *****, quien está adscrita a esta Dirección Municipal como OFICIAL DE POLICÍA causa BAJA a partir del día 05 de Octubre de 2018, por lo que solicito tenga a bien llevar a cabo el trámite correspondiente.»
Lo resaltado no es de origen.
De lo anterior se obtiene en primer término, que con el oficio citado se acreditó la conclusión del servicio de la actora como integrante de una institución policial municipal, pues a través de éste informa la decisión unilateral del Director de Seguridad Pública, Tránsito y Protección Civil, Mando Único Policial de Huanímaro, Guanajuato, de dar de baja a la actora, a partir del 05 cinco de octubre de 2018 dos mil dieciocho, con lo cual se extinguió una situación jurídica individual y concreta.
14
Así, contrario a lo señalado por la autoridad demandada respecto a que el acto impugnado es únicamente un oficio dirigido al Oficial Mayor, se concluye que el oficio citado constituye un acto administrativo impugnable en esta vía, al tenor de lo dispuesto en el artículo 136 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, pues éste contiene la decisión de extinguir o terminar la relación administrativa entre el municipio de Huanímaro, Guanajuato, y la demandante.
Por otra parte, se advierte que la causa de cesar los efectos del nombramiento de la accionante fue la baja, por lo que al tenor de lo previsto en los artículos 94 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública; y el artículo 86 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, en sus fracciones III, incisos a, b y c; procede únicamente con motivo de la renuncia, muerte, incapacidad mental, jubilación o retiro del integrante de la institución policial, sin que ninguna de esas causas se haya demostrado fehacientemente en este proceso.
Lo anterior, permite concluir a este juzgador que la terminación del servicio de *****, ocurrió en realidad por alguna de las causas previstas en el artículo 86 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, en sus fracciones I y II, esto es, por separación o remoción del cargo con motivo del incumplimiento a un requisito de permanencia; o bien, por incurrir en una responsabilidad en el desempeño de su cargo.
Ahora bien, tratándose de actos de autoridad cuyo efecto sea la disminución, menoscabo o supresión definitiva de un derecho del gobernado y a los que la doctrina y la jurisprudencia denominan «actos 15
privativos», como es el caso de la remoción y separación de cargo de los integrantes de las instituciones de seguridad pública, dado el grado de su afectación, el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que previamente a la emisión de tales actos, debe sustanciarse el procedimiento respectivo en el que se cumplan las formalidades esenciales del mismo y se apliquen las leyes expedidas con anterioridad al hecho.
Al respecto resulta aplicable por analogía la tesis de jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que a continuación se transcribe:
«ACTOS PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA. ORIGEN Y EFECTOS DE LA DISTINCION. El artículo 14 constitucional establece, en su segundo párrafo, que nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho; en tanto, el artículo 16 de ese mismo Ordenamiento Supremo determina, en su primer párrafo, que nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. Por consiguiente, la Constitución Federal distingue y regula de manera diferente los actos privativos respecto de los actos de molestia, pues a los primeros, que son aquellos que producen como efecto la disminución, menoscabo o supresión definitiva de un derecho del gobernado, los autoriza solamente a través del cumplimiento de determinados requisitos precisados en el artículo 14, como son, la existencia de un juicio seguido ante un tribunal previamente establecido, que cumpla con las formalidades esenciales del procedimiento y en el que se apliquen las leyes expedidas con anterioridad al hecho juzgado. En cambio, a los actos de molestia que, pese a constituir afectación a la esfera jurídica del gobernado, no producen los mismos efectos que los actos privativos, pues sólo restringen de manera provisional o preventiva un derecho con el objeto de proteger determinados bienes jurídicos, los autoriza, según lo dispuesto por el artículo 16, siempre y cuando preceda mandamiento escrito girado por una autoridad con competencia legal para ello, en donde ésta funde y motive la causa 16
legal del procedimiento. Ahora bien, para dilucidar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de un acto de autoridad impugnado como privativo, es necesario precisar si verdaderamente lo es y, por ende, requiere del cumplimiento de las formalidades establecidas por el primero de aquellos numerales, o si es un acto de molestia y por ello es suficiente el cumplimiento de los requisitos que el segundo de ellos exige. Para efectuar esa distinción debe advertirse la finalidad que con el acto se persigue, esto es, si la privación de un bien material o inmaterial es la finalidad connatural perseguida por el acto de autoridad, o bien, si por su propia índole tiende sólo a una restricción provisional.»7
Énfasis añadido.
Ahora bien, las formalidades esenciales del procedimiento se traducen en una serie de reglas que permiten al órgano acusador, en el caso de los procedimientos dirigidos a sancionar a los miembros de las corporaciones policíacas, acreditar los hechos constitutivos de su dicho, y al sujeto a procedimiento sus defensas, dentro de un justo equilibrio que por un lado no coloque en indefensión a las partes y que, por el otro, aseguren una resolución pronta y expedita de la controversia.
En esos términos, el Máximo Tribunal ha precisado que las formalidades esenciales del procedimiento, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) la notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) la oportunidad de ofrecer y desahogar pruebas en que se finque la defensa; 3) la oportunidad de alegar; y 4) el dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas.
7 Época: Novena Época; Registro: 200080; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo IV, Julio de 1996; Materia(s): Común; Tesis: P./J. 40/96; Página: 5. 17
Así, se deriva de la tesis jurisprudencial sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que a continuación se transcribe:
«FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO. La garantía de audiencia establecida por el artículo 14 constitucional consiste en otorgar al gobernado la oportunidad de defensa previamente al acto privativo de la vida, libertad, propiedad, posesiones o derechos, y su debido respeto impone a las autoridades, entre otras obligaciones, la de que en el juicio que se siga «se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento». Estas son las que resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada antes del acto de privación y que, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. De no respetarse estos requisitos, se dejaría de cumplir con el fin de la garantía de audiencia, que es evitar la indefensión del afectado.»8
Lo resaltado es propio.
Por consiguiente, cuando el cese, destitución o separación de un integrante de un cuerpo de seguridad pública municipal, se verifique sin que previamente se haya desahogado el procedimiento correspondiente y sin concederle al sujeto cesado la posibilidad de recibir asistencia jurídica institucional; ofrecer y debatir las pruebas ofertadas por la sustanciadora; alegar y escuchar la resolución correspondiente, entonces esa separación del cargo debe reputarse ilegal.
8 Época: Novena Época; Registro: 200234; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo II, Diciembre de 1995; Materia(s): Constitucional, Común; Tesis: P./J. 47/95; Página: 133. 18
En la especie, la separación de *****, del cargo de Oficial de Policía adscrita a la Dirección de Seguridad Pública, Tránsito, Protección Civil, Mando Único Policial de Huanímaro, Guanajuato, se materializó sin el desahogo del procedimiento correspondiente.
Lo anterior, ya que el ordinal 47 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, prevé como presunción que los actos de las autoridades administrativas son emitidos con apego a legalidad y, por ello, la obligación de desvirtuar dicha presunción corresponde al particular; sin embargo, cuando el interesado niega lisa y llanamente los hechos que motivan el acto, las autoridades deberán probar la veracidad de tales hechos, salvo que la negación implique la afirmación de otro hecho.
A mayor abundamiento, se transcribe el numeral 47 del Código aludido:
«Artículo 47. Los actos administrativos se presumirán legales; sin embargo, las autoridades administrativas deberán probar los hechos que los motiven cuando el interesado los niegue lisa y llanamente, a menos que la negativa implique la afirmación de otro hecho.»
De esta forma, la manifestación de que no se le hubiera tramitado o notificado algún procedimiento previo a la separación del cargo de policía que desempeñaba, implica una negativa lisa y llana, dado que fue externada de manera categórica, sencilla, clara, sin condiciones y, sobre todo, sin comprender la afirmación de otro hecho.
Ilustrativa de lo anterior, resulta la tesis de rubro siguiente: «CARGA PROBATORIA EN EL JUICIO DE NULIDAD. NO CONSTITUYE UN 19
REQUISITO SOLEMNE PARA FINCARLA A LA AUTORIDAD DEMANDADA CUANDO EL ACTOR NIEGA LOS HECHOS QUE MOTIVEN LOS ACTOS O RESOLUCIONES DE AQUÉLLA, QUE AL HACERLO UTILICE LA EXPRESIÓN «LISA Y LLANAMENTE»»9.
Por tanto, se concluye que conforme a las reglas de distribución de las cargas probatorias previstas por el referido ordinal 47 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, le fue constituido a la autoridad demandada el deber de demostrar con toda claridad y precisión que previo a la separación del cargo impugnada se notificó y tramitó el procedimiento correspondiente, a fin de preservar la legalidad y validez jurídica de su actuación, lo que en la especie no ocurrió.
No pasa inadvertido para quien resuelve, que al contestar la demanda la enjuiciada afirmó que fue la actora quien dejó de presentarse a laborar.
Sin embargo, la encausada no acreditó tal hecho, puesto que en los casos de abandono de las tareas de seguridad pública, tiene la obligación de tomar nota de las ausencias en los registros respectivos, así como elaborar el acta correspondiente en la que haga constar el lapso del abandono que la vincule a decretar el cese de los efectos del nombramiento a quien incumplió con el desempeño del servicio público, previa tramitación del procedimiento que debió sustanciarse y en cuya resolución la autoridad competente impusiera a la actora como sanción la separación o cese del cargo desempeñado.
9 Tesis Asilada V.2o.P.A.12 A; Novena Época; Registro: 170117; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXVII, marzo de 2008; Materia(s): Administrativa; Tesis: Página: 1741. 20
Ilustra lo anterior por analogía, la tesis de jurisprudencia con el rubro y texto siguiente:
«CUERPOS DE SEGURIDAD PÚBLICA. CUANDO LA AUTORIDAD DEMANDADA NIEGUE EL CESE DE UNO DE SUS INTEGRANTES, PERO AFIRME QUE ÉSTE FUE QUIEN DEJÓ DE ASISTIR A SUS LABORES, LE CORRESPONDE LA CARGA DE LA PRUEBA, PORQUE LA NEGATIVA DE LO PRIMERO ENVUELVE LA AFIRMACIÓN DE LO SEGUNDO. Si la legislación contencioso administrativa establece que podrá aplicarse supletoriamente la codificación adjetiva civil, y ésta prevé el principio procesal de que quien niega un hecho sólo está obligado a probar cuando esa negativa envuelva la afirmación expresa de otro, debe estimarse que corresponde a la autoridad demandada la carga de probar cuando niegue el cese de un integrante de un cuerpo de seguridad pública, pero también afirme que fue éste quien dejó de asistir a sus labores, porque la negativa de lo primero envuelve la afirmación de lo segundo, pues implícitamente reconoce que hubo un abandono del servicio con las consecuencias jurídicas que ello ocasiona. En efecto, si la demandada no acepta que cesó al actor, pero reconoce que éste faltó sin motivo justificado a sus labores, la primera parte de esta contestación a la demanda en los casos en que se vierte simple y llanamente impide arrojarle la carga de la prueba, porque ello significaría una obligación desmedida e imposible de cumplir, al tratarse de un hecho negativo; sin embargo, la segunda aserción se traduce en un hecho positivo, porque la autoridad administrativa en los casos de abandono de las tareas de seguridad pública tiene la obligación de tomar nota de las ausencias en los registros respectivos, así como elaborar el acta correspondiente en la que haga constar el lapso del abandono que la vincule a decretar el cese de los efectos del nombramiento a quien incumplió con el desempeño del servicio público, dada la importancia que este tipo de funciones reviste para la sociedad, cuya continuidad eficiente no es posible paralizar en aras de asegurar la paz pública. Consecuentemente, como negar la destitución del actor y enseguida atribuirle faltas injustificadas constituye la aceptación de que éste ya no presta sus servicios a la corporación, se está en presencia de dos hechos de naturaleza negativa y positiva, respectivamente, correspondiendo a quien afirma esto último probar sus aseveraciones.»10
Énfasis añadido.
10 Jurisprudencia 2a./J. 166/2016 (10a.), de la Segunda Sala de la Suprema Corte de la Nación, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 36, noviembre de 2016 dos mil dieciséis, Tomo II, página 1282. 21
Es de precisar respecto de las pruebas ofrecidas por la parte demandada, que la testimonial a cargo de ***** y *****, se declaró desierta en la audiencia de fecha 12 doce de septiembre de 2019 dos mil diecinueve.
Lo señalado debido a que ni el oferente ni los testigos comparecieron al desahogo, lo que revela su falta de interés en que se reciba el testimonio que propuso, según lo dispuesto en el artículo 96 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado de Guanajuato y sus Municipios, así como la tesis aislada de rubro «PRUEBA TESTIMONIAL. CORRECTA DESERCIÓN DE LA. CUANDO EL OFERENTE NO SE PRESENTA A SU DESAHOGO.»11
Por su parte, la testimonial desahogada por escrito a cargo de *****, carece de valor probatorio al tenor de lo dispuesto en el artículo 126, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en virtud de que por sus antecedentes personales no tiene completa imparcialidad en el presente asunto.
Se asevera lo anterior en virtud de que dicha persona fue quien en ejercicio del cargo público de Director de Seguridad Pública, Tránsito y Protección Civil, Mando Único Policial de Huanímaro, Guanajuato, emitió el acto impugnado en este proceso, no obstante lo anterior, en la pregunta séptima en que se le cuestionó si había emitido el oficio combatido lo negó, aunado a que respecto de la separación de cargo de *****, la fecha de separación y el motivo, refirió que no lo sabía y
11 Época: Octava Época; Registro: 219148; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación; Tomo IX, Junio de 1992; Materia(s): Laboral; Página: 405 22
tampoco le constaba. Ello denota un interés en el asunto, así como renuencia a responder el cuestionamiento con veracidad.
Por otra parte, la autoridad demandada también ofreció como prueba la confesional a cargo de la actora, pero ésta tampoco demostró los extremos de su defensa dado que las únicas posiciones calificadas de legales fueron la cuarta12 y quinta13, que no tienen relación alguna con el motivo de la separación de su cago, sino con la relación de amistad entre la demandante y el entonces Director de Seguridad Pública, Tránsito, Protección Civil, Mando Único Policial de Huanímaro, Guanajuato, así como el ofrecimiento de un finiquito por parte del municipio indicado.
Como consecuencia de lo anterior, no resta más que aseverar que la separación o remoción del cargo de *****, se determinó y aplicó por la autoridad demandada sin que previamente se haya desahogado el procedimiento respectivo, lo que resulta ilegal al ser violatorio del derecho humano de audiencia y debido proceso, por lo que se configura la causal de nulidad prevista en la fracción II del artículo 302 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En este orden de ideas, y dada la imposibilidad de regresar las cosas al estado en el que se encontraban previo a la violación, por existir una restricción constitucional expresa a que los integrantes de los cuerpos de seguridad pública puedan ser reinstalados en sus cargos, lo procedente es decretar la Nulidad Total de la baja de *****, de
12 La posición indicada señala: «Que diga la absolvente, si es cierto como lo es, que entre ella y el entonces Director de Seguridad Pública, existió un acuerdo verbal acerca de su baja de la corporación.» 13 A continuación se transcribe dicha posición: «A LA QUINTA.- Que diga el absolvente, si se le ofreció un finiquito legal por parte del municipio.» 23
conformidad con lo dispuesto por el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Sirve de sustento a la determinación anterior, la jurisprudencia que es del tenor literal siguiente:
«MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES. EFECTOS DE LA CONCESIÓN DEL AMPARO DIRECTO CONTRA LA SENTENCIA DICTADA EN SEDE JURISDICCIONAL CUANDO SE ADVIERTAN VIOLACIONES PROCESALES, FORMALES O DE FONDO EN LA RESOLUCIÓN DEFINITIVA DICTADA EN SEDE ADMINISTRATIVA QUE DECIDE SEPARARLOS, DESTITUIRLOS O CESARLOS. Conforme a lo establecido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia 2a./J. 103/2012 (10a.) (*), de rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. LA SENTENCIA EN LA QUE SE CONCEDE EL AMPARO CONTRA LA SEPARACIÓN, REMOCIÓN, BAJA, CESE O CUALQUIER OTRA FORMA DE TERMINACIÓN DEL SERVICIO DE MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES, POR VIOLACIÓN AL DERECHO DE AUDIENCIA, DEBE CONSTREÑIR A LA AUTORIDAD RESPONSABLE A PAGAR LA INDEMNIZACIÓN CORRESPONDIENTE Y LAS DEMÁS PRESTACIONES A QUE EL QUEJOSO TENGA DERECHO.», cuando el quejoso impugne en amparo directo la ilegalidad de la resolución definitiva, mediante la cual haya sido separado del cargo que desempeñaba como servidor público de una institución policial, por violaciones procesales, formales o de fondo en el procedimiento administrativo de separación; tomando en cuenta la imposibilidad de regresar las cosas al estado en el que se encontraban previo a la violación, por existir una restricción constitucional expresa, no debe ordenarse la reposición del procedimiento, sino que el efecto de la concesión del amparo debe ser de constreñir a la autoridad responsable a resarcir integralmente el derecho del que se vio privado el quejoso. En estos casos, la reparación integral consiste en ordenar a la autoridad administrativa: a) el pago de la indemnización correspondiente y demás prestaciones a que tenga derecho, y b) la anotación en el expediente personal del servidor público, así como en el Registro Nacional de 24
Seguridad Pública, de que éste fue separado o destituido de manera injustificada.»14
Lo resaltado es propio.
Dado el sentido del fallo, es innecesario el análisis de los restantes conceptos de impugnación que se hicieron valer pues ello a nada práctico conduciría si la resolución impugnada ha quedado insubsistente.
Sirve de apoyo a la afirmación que antecede, la tesis del Poder Judicial Federal que a la letra dice:
«CONCEPTOS DE VIOLACION. ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Habiendo resultado fundado y suficiente para otorgar el amparo solicitado, uno de los conceptos de violación, resulta innecesario el estudio de los demás conceptos de violación vertidos en la demanda de amparo.»15
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora. Dado que del Antecedente Primero se advierte que la actora solicita el pago de diversas prestaciones económicas, en primer término, se procede a realizar el cálculo de la última remuneración diaria ordinaria percibida por la impetrante.
14 Época: Décima Época; Registro: 2012722; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 35, Octubre de 2016, Tomo I; Materia(s): Común, Administrativa; Tesis: 2a./J. 117/2016 (10a.); Página: 897. 15 Época: Novena Época; Registro: 195992; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo VII, Junio de 1998; Materia(s): Laboral; Tesis: XI.3o.5 L; Página: 626. 25
El artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, previene que los servidores públicos de la Federación, los Estados y los Municipios, recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, cargo o comisión; la cual será determinada anualmente en los presupuestos de egresos correspondientes.
Dicha remuneración es definida por el precepto constitucional como toda percepción en efectivo o en especie, incluyendo dietas, aguinaldos, gratificaciones, premios, recompensas, bonos estímulos, comisiones y compensaciones.
En este sentido, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el criterio jurisprudencial 2a./J. 110/201216, con el rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. INTERPRETACIÓN DEL ENUNCIADO «Y DEMÁS PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO», CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008», instituyó que el pago de las «demás prestaciones a que tenga derecho», como parte integrante de la obligación resarcitoria del Estado, debe interpretarse como el deber de pagar la remuneración diaria ordinaria, así como los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones, o cualquier otro concepto que percibía el servidor público por la prestación de sus servicios.
16 Época: Décima Época; Registro: 2001770; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Libro XII, Septiembre de 2012, Tomo 2; Materia(s): Constitucional; Tesis: 2a./J. 110/2012 (10a.) ; Página: 617. 26
En este mismo sentido se emitió la tesis aislada I.1o.A.2 CS17, que a continuación se transcribe:
«POLICÍA FEDERAL. EL ARTÍCULO 146, PÁRRAFO TERCERO, FRACCIÓN II, DEL REGLAMENTO DE LA LEY RELATIVA, AL LIMITAR EL MONTO DE LA INDEMNIZACIÓN A QUE TIENEN DERECHO LOS INTEGRANTES DE ESE CUERPO DE SEGURIDAD PÚBLICA, EN CASO DE SEPARACIÓN, REMOCIÓN, BAJA, CESE O CUALQUIER OTRA FORMA DE TERMINACIÓN DEL SERVICIO, ES INCONSTITUCIONAL. Conforme al artículo 123, apartado B, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, si una persona es removida de su puesto en una corporación de seguridad pública, y esa decisión es declarada injustificada, tiene derecho a una indemnización y a las demás prestaciones que debió percibir; y si bien dicho precepto constitucional no precisa cuál es el monto que se debe pagar por ese concepto, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis 2a. LXIX/2011, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIV, agosto de 2011, página 531, de rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. MONTO DE LA INDEMNIZACIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008.», sostuvo que, para resolver ese aspecto, es necesario adoptar un parámetro que esté contenido en la propia Norma Fundamental, por lo que resulta aplicable el artículo 123, apartado A, fracción XXII, constitucional, que dispone que dicho resarcimiento equivale al pago de tres meses de salario. Ahora bien, el artículo 146, párrafo tercero, fracción II, del Reglamento de la Ley de la Policía Federal establece que el cálculo respectivo debe ser efectuado a partir del sueldo base, por lo que constituye una limitante en su cuantía; luego, aun cuando el último precepto constitucional mencionado no indica que la indemnización por la no reinstalación de un empleado deba calcularse atendiendo al salario integrado de quien fue privado de su empleo, y no puede afirmarse que el reglamento mencionado transgreda su texto expreso, la intelección literal de la Constitución Federal no es la forma idónea para resolver el tema
17 Época: Décima Época; Registro: 2006841; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 7, Junio de 2014, Tomo II; Materia(s): Constitucional; Tesis: I.1o.A.2 CS (10a.); Página: 1791. 27
relativo a qué debe entenderse por salario para efectos de la indemnización; por el contrario, en atención al principio pro personae, es necesario interpretarla en el sentido de que, si la intención que subyace en el precepto que establece el pago de tres meses de remuneración es compensar al empleado, ante la negativa -o imposibilidad- del patrón para restituirlo en sus funciones, no existe un motivo válido para estimar que se debe partir del sueldo básico y no de la suma de los emolumentos que se le entregaban regular, periódica y continuamente con motivo de su encargo, máxime que para el pago de las «demás prestaciones a que tenga derecho» se atiende al monto integral que percibía el servidor público. Consecuentemente, el citado artículo 146, párrafo tercero, fracción II, al limitar el monto de la indemnización a que tienen derecho los integrantes de ese cuerpo de seguridad pública, en caso de separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio es inconstitucional, pues cualquier restricción al derecho de restitución integral, como efecto de las sentencias favorables a un particular, no puede estar contenida en un ordenamiento distinto a la propia Norma Fundamental.»
Énfasis añadido.
Por consiguiente, para el cálculo del monto de la indemnización constitucional, así como de las demás prestaciones a que tenga derecho, debe atenderse a la suma de emolumentos que se le entregaban de forma regular, periódica y continua al impetrante, con motivo del desempeño de su encargo.
En el caso concreto, la justiciable refirió en su escrito inicial de demanda que el último salario percibido fue de $***** (*****), de manera quincenal, lo que acreditó plenamente con representación impresa del Comprobante Fiscal Digital por Internet (CFDI) o factura electrónica correspondientes al pago de la segunda quincena de agosto de 2018 dos mil dieciocho; expedido a nombre de *****, con el puesto Oficial de Policía del departamento de Seguridad Pública, por concepto de pago de nómina, por 15 quince días pagados. 28
A dicha prueba se le otorga valor probatorio pleno al tenor de lo dispuesto en los artículos 48, fracción IX, 115, 117, 127, 128 y 131 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como la tesis de rubro «DOCUMENTO ELECTRÓNICO. SI CUENTA CON CADENA ORIGINAL, SELLO O FIRMA DIGITAL QUE GENERE CONVICCIÓN EN CUANTO A SU AUTENTICIDAD, SU EFICACIA PROBATORIA ES PLENA», máxime que no fue objetada por las partes en este proceso.
Así, dicha prueba consigna la percepción «P001 Sueldo» por la cantidad de $***** (*****), que dividida entre 15 quince días, da un sueldo diario de $***** (*****), cantidad que se tendrá como base para calcular las prestaciones a que tenga derecho la justiciable.
Una vez señalado lo anterior, a continuación, se analizará la procedencia de las siguientes pretensiones ejercidas por la parte actora:
(i) Reinstalación. Solicita la promovente la reinstalación al servicio por estar apta, por satisfacer los requisitos de permanencia y no haber incurrido en ninguna transgresión a los principios del actuar institucional.
Este resolutor determina que a pesar de haberse decretado la nulidad del acto impugnado, no se reconoce el derecho solicitado por el actor con base en las consideraciones de derecho que a continuación se exponen:
El artículo 123, Apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prohíbe la 29
reinstalación de los integrantes de Instituciones Policiales que por cualquier causa sean separados o removidos de su cargo, con independencia del resultado del medio de defensa que se hubiere promovido; restricción constitucional que literalmente señala:
«XIII.- […] Los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido.»
Énfasis y subrayado añadido.
En esa tesitura y atendiendo a lo señalado por nuestra Carta Magna, la cual goza del principio de supremacía constitucional, tratándose de los miembros de las Instituciones Policiales, en ningún caso procede su reinstalación o reincorporación.
Sirve de sustento a lo anterior, el siguiente criterio jurisprudencial por contradicción de tesis, emitido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que es del tenor literal siguiente:
«SEGURIDAD PÚBLICA. LA PROHIBICIÓN DE REINSTALAR EN SU CARGO A LOS MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES, PREVISTA POR EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008, ES 30
APLICABLE EN TODOS LOS CASOS, INDEPENDIENTEMENTE DE LA RAZÓN QUE MOTIVÓ EL CESE. Del citado precepto constitucional se advierte que los miembros de las instituciones policiales podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos de permanencia o si incurren en responsabilidad, con la expresa previsión de que si la autoridad resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo está obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tengan derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido. De lo anterior se sigue que a partir de la aludida reforma la prohibición de reincorporación es absoluta, lo que se corrobora con el análisis del proceso relativo del que deriva que el Constituyente Permanente privilegió el interés general por el combate a la corrupción y la seguridad por encima de la afectación que pudiere sufrir el agraviado la que, en su caso, se compensaría con el pago de la indemnización respectiva, por lo que independientemente de la razón del cese tiene preferencia la decisión del Constituyente de impedir que los miembros de las corporaciones policiacas que hubiesen causado baja se reincorporen al servicio.»18
En este orden de ideas, al haberse determinado la separación o remoción de la ahora actora del cargo que desempeñaba, con independencia de la declaratoria de nulidad, este juzgador no reconoce el derecho de la actora a ser reinstalada al cargo de Oficial de Policía adscrita a la Dirección de Seguridad Pública, Tránsito, Protección Civil, Mando Único Policial de Huanímaro, Guanajuato.
(ii) Indemnización constitucional. Solicita la actora el pago de indemnización de 03 tres meses de salario, más 20 días por cada año que prestó sus servicios en la corporación.
18 Tesis 2a./J. 103/2010, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Tomo XXXII, Julio de 2010, Núm. de Registro: 164225, consultable a Página 310. 31
Este juzgador determina con fundamento en el artículo 123, Apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el artículo 50, párrafo segundo, de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato y ante la injustificada separación de ***** como Oficial de Policía adscrita a la Dirección de Seguridad Pública, Tránsito, Protección Civil, Mando Único Policial de Huanímaro, Guanajuato, que es procedente reconocerle el derecho al pago de indemnización constitucional que se integra por 03 tres meses de remuneraciones, así como por 20 veinte días de remuneraciones por cada año laborado que solicita, ello de conformidad con la consideraciones siguientes:
El artículo 123, Apartado B, fracción XIII, segundo párrafo de la Constitución General, proscribe el derecho de estabilidad en el cargo a los miembros de las instituciones de seguridad pública con los que el Estado -en cualquiera de sus niveles de gobierno- haya dado por terminado el servicio; por ello, prevé como garantía mínima el pago de una indemnización a favor de los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la federación, las entidades federativas y los municipios, cuando se resuelva que su separación fue ilegal, cuyo monto será determinado por las leyes especiales de carácter administrativo que para tal efecto se emitan.
En esa tesitura, el precepto Constitucional mencionado constriñe al legislador secundario a contemplar dentro de las leyes especiales que se emitan a nivel federal, estatal y municipal en la materia, a prever los montos o mecanismos de delimitación de éstos que por concepto de indemnización corresponden a los servidores públicos aludidos ante una terminación injustificada del servicio, puesto que serán las normas 32
administrativas las directamente aplicables a la relación que media entre el Estado y los miembros de las instituciones policiales.
Sin embargo, la propia norma constitucional no prevé la forma en que se integrará el monto de la indemnización que debe cubrírsele al servidor público que es separado, removido, dado de baja o cesado de su cargo sin causa justificada, por lo que, en una nueva reflexión, a juicio de la Segunda de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, debe hacerse efectivo el derecho fundamental a favor del servidor público mediante la aplicación de las normas constitucionales y legales que por analogía resultan aplicables al caso concreto, lo que en sentido estricto no es una aplicación supletoria de ordenamientos de carácter laboral; de otra manera, se desconocería el régimen excepcional y la naturaleza de la relación que rige el servicio de los miembros de las instituciones policiales y el Estado.
En ese tenor, aun cuando no exista a favor de los servidores públicos señalados en el segundo párrafo de la fracción XIII del Apartado B del multicitado artículo 123 Constitucional, la protección constitucional a la estabilidad en el empleo por el régimen de exclusión que esta misma ordena, ello no implica que se deje en estado de indefensión jurídica al servidor público, puesto que el propio numeral contempla la figura de la indemnización mínima garantizada, sin que pueda alegarse que las leyes especiales no contemplen ésta, o bien, contemplándola no se establezcan los parámetros para fijar el monto respectivo.
De esta manera, la hipótesis normativa del artículo 123, Apartado A, fracción XXII, señala que: «La ley determinará los casos en que el patrono podrá ser eximido de la obligación de cumplir el contrato, mediante el pago de una indemnización», por lo que deja a la ley 33
reglamentaria la delimitación del monto que por concepto de indemnización deberá cubrirse al trabajador, constituyéndose en el parámetro mínimo que el patrón pagará por el despido injustificado y, más aun, cuando se le libera de la obligación de reinstalar al trabajador al puesto que venía desempeñando.
Por su parte, la ley reglamentaria respeta como mínimo constitucional garantizado para efectos de la indemnización, el pago de 03 tres meses de salario por despido injustificado, así como el pago de 20 veinte días por cada año laborado, cuando el patrón no esté obligado a la reinstalación.
Así, ante la falta de precepto legal que señale el monto de la indemnización, debe hacerse una aplicación analógica de lo preceptuado en la fracción XXII del Apartado A, a lo señalado en la fracción XIII del Apartado B, para que se haga efectivo el derecho constitucional a la indemnización que la Constitución otorga a los agentes del Ministerio Público, a los peritos y a los miembros de las instituciones policiales que sean separados injustificadamente de su cargo y que por disposición expresa del propio dispositivo constitucional no medie la reincorporación al servicio, debiéndose cubrirse por concepto de indemnización, el pago de 03 tres meses de salario y 20 veinte días por cada año laborado.
Lo anterior, se reitera sin que esta determinación se traduzca en una aplicación supletoria de la Ley Federal del Trabajo a la fracción XIII, del Apartado B, pues sólo está aplicando por analogía al presente caso, lo dispuesto en la fracción XXII, del Apartado A, del artículo 123 Constitucional y su reglamentación, al asunto donde existe la misma situación jurídica. 34
De los argumentos anteriores, derivó el siguiente criterio jurisprudencial emitido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se cita a continuación:
«SEGURIDAD PÚBLICA. LA INDEMNIZACIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, COMPRENDE EL PAGO DE 3 MESES DE SUELDO Y DE 20 DÍAS POR CADA AÑO LABORADO [ABANDONO DE LAS TESIS DE JURISPRUDENCIA 2a./J. 119/2011 Y AISLADAS 2a. LXIX/2011, 2a. LXX/2011 Y 2a. XLVI/2013 (10a.) (*)]. En una nueva reflexión, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación abandona el criterio contenido en las tesis indicadas, al estimar que conforme al artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Constituyente otorgó a favor de los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, el derecho al pago de una indemnización en el caso de que, a través de una resolución emitida por autoridad jurisdiccional competente, se resuelva que su separación o cualquier vía de terminación del servicio de la que fueron objeto resulta injustificada; ello, para no dejarlos en estado de indefensión al existir una prohibición absoluta de reincorporarlos en el servicio. Además, de la propia normativa constitucional se advierte la obligación del legislador secundario de fijar, dentro de las leyes especiales que se emitan a nivel federal, estatal, municipal o en el Distrito Federal, los montos o mecanismos de delimitación de aquellos que, por concepto de indemnización, corresponden a los servidores públicos ante una terminación injustificada del servicio. Ahora bien, el derecho indemnizatorio debe fijarse en términos íntegros de lo dispuesto por la Constitución Federal, pues el espíritu del Legislador Constituyente, al incluir el apartado B dentro del artículo 123 constitucional, fue reconocer a los servidores públicos garantías mínimas dentro del cargo o puesto que desempeñaban, sin importar, en su caso, la naturaleza jurídica de la relación que mediaba entre el Estado -en cualquiera de sus niveles- y el servidor; por tanto, si dentro de la aludida fracción XIII se establece el derecho de recibir una indemnización en caso de que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fuere injustificada y, por su parte, en las leyes especiales no se prevén los mecanismos suficientes para fijar el monto de ese concepto, es inconcuso que deberá recurrirse a lo dispuesto, como sistema normativo integral, no sólo al apartado B, sino también al diverso apartado A, ambos del citado precepto constitucional; en esa 35
tesitura, a fin de determinar el monto indemnizatorio a que tienen derecho los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales, debe recurrirse a la fracción XXII del apartado A, que consigna la misma razón jurídica que configura y da contenido a la diversa fracción XIII del apartado B, a saber, el resarcimiento de los daños y perjuicios ocasionados por el patrón particular o el Estado ante la separación injustificada y sea la ley o, en su caso, la propia Constitución, la que establezca la imposibilidad jurídica de reinstalación. Bajo esas consideraciones, es menester precisar que la hipótesis normativa del artículo 123, apartado A, fracción XXII, que señala que «la ley determinará los casos en que el patrono podrá ser eximido de la obligación de cumplir el contrato, mediante el pago de una indemnización», deja la delimitación del monto que por concepto de indemnización deberá cubrirse al trabajador a la ley reglamentaria, constituyéndose en el parámetro mínimo que el patrón pagará por el despido injustificado y, más aún, cuando se le libera de la obligación de reinstalar al trabajador al puesto que venía desempeñando; por tanto, si la ley reglamentaria del multicitado apartado A, esto es, la Ley Federal del Trabajo, respeta como mínimo constitucional garantizado para efectos de la indemnización, el contenido en la fracción XXII del apartado A en su generalidad, empero, prevé el pago adicional de ciertas prestaciones bajo las circunstancias especiales de que es la propia norma quien releva al patrón de la obligación de reinstalación -cumplimiento forzoso del contrato- aun cuando el despido sea injustificado, se concluye que, a efecto de determinar el monto que corresponde a los servidores públicos sujetos al régimen constitucional de excepción contenido en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Carta Magna, resulta aplicable, como mínimo, el monto establecido en el diverso apartado A, fracción XXII, y los parámetros a los que el propio Constituyente refirió al permitir que fuese la normatividad secundaria la que los delimitara. En consecuencia, la indemnización engloba el pago de 3 meses de salario y 20 días por cada año de servicio, sin que se excluya la posibilidad de que dentro de algún ordenamiento legal o administrativo a nivel federal, estatal, municipal o del Distrito Federal existan normas que prevean expresamente un monto por indemnización en estos casos, que como mínimo sea el anteriormente señalado, pues en tales casos será innecesario acudir a la Constitución, sino que la autoridad aplicará directamente lo dispuesto en esos ordenamientos.»19
Ahora bien, al resolver el Amparo Directo Administrativo número *****, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, sostuvo que el criterio jurisprudencial señalado
19 Tesis 2a./J. 198/2016 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación correspondiente a la Décima Época. Libro 38, Enero de 2017, Tomo I, Núm. de Registro: 2013440, consultable a Página 505. 36
con antelación, no analiza el momento hasta el cual debe cubrirse la indemnización constitucional, por ello, atiende a la jurisprudencia por contradicción de tesis sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. PROCEDE OTORGAR AL MIEMBRO DE ALGUNA INSTITUCIÓN POLICIAL, LAS CANTIDADES QUE POR CONCEPTO DE VACACIONES, PRIMA VACACIONAL Y AGUINALDO PUDO PERCIBIR DESDE EL MOMENTO EN QUE SE CONCRETÓ SU SEPARACIÓN, CESE, REMOCIÓN O BAJA INJUSTIFICADA Y HASTA AQUEL EN QUE SE REALICE EL PAGO DE LAS DEMÁS PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO, SIEMPRE QUE HAYA UNA CONDENA POR TALES CONCEPTOS.»20
En conclusión, determinó que la condena impuesta a la autoridad demandada al pago de 20 veinte días de salario por cada año laborado debe abarcar desde la fecha de ingreso de la actora hasta que se cumpla con la sentencia respectiva, pues es la única forma de resarcir de manera integral al servidor público perjudicado por un cese ilegal, indemnizándolo por todo aquello de lo que fue privado con motivo de la separación.
Por lo tanto, se determina pagar a favor de la justiciable la indemnización constitucional, reiterando que se integra con:
a) El pago de 03 tres meses de remuneraciones.
Para obtener la cantidad correspondiente a este rubro, debe multiplicarse la remuneración diaria ordinaria por 90 noventa días -03 tres meses-; en la intelección de que del producto de esa operación aritmética, se obtendrá la cantidad total a liquidarse a la parte actora.
20 Tesis 2a./J. 18/2012 (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Décima Época, Libro VI, Marzo de 2012, Tomo I, Núm. de Registro: 2000463, consultable a Página 635. 37
En ese tenor, al multiplicarse la cantidad de $***** (*****) por 90 noventa días, se obtiene la cantidad total de $***** (*****), que habrá de pagar la parte demandada a la actora.
b) El pago de 20 veinte días de salario desde el ingreso y hasta el cumplimiento de esta sentencia.
En el escrito inicial de demanda señaló la actora que ingresó a laborar como Policía adscrita a la Dirección de Seguridad Pública, Tránsito y Protección Civil, Mando único Policial de Huanímaro, Guanajuato, el 22 veintidós de octubre de 2015 dos mil quince, hecho que no fue controvertido por la parte de demandada al dar contestación a la demanda, refiriendo únicamente que ni lo afirma ni lo niega por no ser hecho propio.
Sin embargo, es de destacar que la parte demandada podía desvirtuar la fecha de ingreso del actor con la documentación correspondiente contenida en los registros de la dependencia, lo que no aconteció.
Por lo tanto, se crea convicción en este Juzgador de que la relación jurídica entre la promovente y el Municipio de Huanímaro, Guanajuato, inició a partir del 22 veintidós de octubre de 2015 dos mil quince.
Por lo que, se condena a la autoridad demandada a pagar a ***** 20 veinte días de salario por cada año laborado a partir del día 22 veintidós de octubre de 2015 dos mil quince, -fecha de ingreso de la justiciable a la corporación- hasta que se cumpla con esta sentencia; ello a razón de $341.26 (trescientos cuarenta y un 38
pesos con veintiséis centavos en moneda nacional) que corresponde al importe de la última remuneración diaria ordinaria.
(iii) Remuneraciones diarias ordinarias dejadas de percibir. Solicita la actora el pago de los haberes o emolumentos dejados de percibir, equiparables a salarios caídos, con motivo del ilegal acto de autoridad y hasta que se cumpla con la sentencia respectiva.
Es procedente reconocer el derecho solicitado por la parte actora al pago de las remuneraciones diarias ordinarias que dejó de percibir desde el 05 cinco de octubre de 2018 dos mil dieciocho, por la prestación de sus servicios, con motivo de la separación ilegal del cargo que desempeñaba como oficial de Policía de la Dirección de Seguridad Pública, Tránsito y Protección Civil, Mando Único Policial de Huanímaro, Guanajuato, de conformidad con el criterio jurisprudencial aprobado por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se cita a continuación:
«SEGURIDAD PÚBLICA. INTERPRETACIÓN DEL ENUNCIADO «Y DEMÁS PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO», CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008. El citado precepto prevé que si la autoridad jurisdiccional resuelve que es injustificada la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio de los miembros de instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio. Ahora bien, en el proceso legislativo correspondiente no se precisaron las razones para incorporar el enunciado «y demás prestaciones a que tenga derecho»; por lo cual, para 39
desentrañar su sentido jurídico, debe considerarse que tiene como antecedente un imperativo categórico: la imposibilidad absoluta de reincorporar a un elemento de los cuerpos de seguridad pública, aun cuando la autoridad jurisdiccional haya resuelto que es injustificada su separación; por tanto, la actualización de ese supuesto implica, como consecuencia lógica y jurídica, la obligación de resarcir al servidor público mediante el pago de una «indemnización» y «demás prestaciones a que tenga derecho». Así las cosas, como esa fue la intención del Constituyente Permanente, el enunciado normativo «y demás prestaciones a que tenga derecho» forma parte de la obligación resarcitoria del Estado y debe interpretarse como el deber de pagar la remuneración diaria ordinaria, así como los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que percibía el servidor público por la prestación de sus servicios, desde que se concretó su separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio y hasta que se realice el pago correspondiente. Lo anterior es así, porque si bien es cierto que la reforma constitucional privilegió el interés general de la seguridad pública sobre el interés particular, debido a que a la sociedad le interesa contar con instituciones policiales honestas, profesionales, competentes, eficientes y eficaces, también lo es que la prosecución de ese fin constitucional no debe estar secundada por violación a los derechos de las personas, ni ha de llevarse al extremo de permitir que las entidades policiales cometan actos ilegales en perjuicio de los derechos de los servidores públicos, sin la correspondiente responsabilidad administrativa del Estado.»21
En efecto, como se desprende de la jurisprudencia recién transcrita, el artículo 123, Apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece la obligación resarcitoria del Estado a favor de los miembros de instituciones policiales de la Federación, Estados y Municipios, cuando la autoridad jurisdiccional resolviera que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio sea injustificada, mediante el pago de la indemnización «y demás prestaciones a las que tenga derecho».
21 Tesis 2a./J. 110/2012 (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Décima Época, Libro XII, Septiembre de 2012, Tomo 2, Núm. de Registro: 2001770, consultable a Página 617. 40
Luego, aun cuando en el proceso legislativo correspondiente no se precisaron las razones para incorporar el enunciado y demás prestaciones a que tenga derecho, debe interpretarse como el deber de pagar la remuneración diaria ordinaria, así como los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que percibía el servidor público por la prestación de sus servicios, desde que se concretó su separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio y hasta que se realice el pago correspondiente.
Lo anterior es así, porque el enunciado normativo en cuestión forma parte de la obligación resarcitoria del Estado ante la imposibilidad absoluta de reincorporarlos al servicio (a pesar de que la autoridad jurisdiccional resolviera que la separación fue injustificada).
No se soslaya que el artículo 50 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, prohíbe el pago de salarios caídos a los integrantes de las instituciones policiales que fueran separados injustificadamente de sus cargos.
Sin embargo, este juzgador estima que tales disposiciones en el presente caso, transgreden en perjuicio del actor los derechos humanos de igualdad y de no discriminación, por razón de la condición de integrante de una institución policial, que derivan de los numerales 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; así como del diverso 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; por ello, lo procedente es su inaplicación al tenor de las 41
consideraciones en que se sustenta el criterio emitido por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Sexto Circuito, que es del tenor siguiente:
«SEGURIDAD PÚBLICA. EL ARTÍCULO 50 DE LA LEY DE LA MATERIA DEL ESTADO DE GUANAJUATO, AL PROSCRIBIR EL PAGO DE SALARIOS CAÍDOS EN CASO DE CESE INJUSTIFICADO DE LOS MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIACAS, VIOLA EL DERECHO HUMANO A LA IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 1o. DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, 26 DEL PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS Y 24 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS (CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO). De la interpretación sistemática de las fracciones IX, XIII y XIV del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de lo definido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en las tesis 2a. LIX/2011, 2a./J. 103/2010 y P./J. 24/95, publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIII, junio de 2011, página 428, con el rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008, NO CONTIENE COMO CONCEPTO JURÍDICO EL DE SALARIOS VENCIDOS.», Tomo XXXII, julio de 2010, página 310, con el rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. LA PROHIBICIÓN DE REINSTALAR EN SU CARGO A LOS MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES, PREVISTA POR EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008, ES APLICABLE EN TODOS LOS CASOS, INDEPENDIENTEMENTE DE LA RAZÓN QUE MOTIVÓ EL CESE.», y Tomo II, septiembre de 1995, página 43, con el rubro: «POLICÍAS MUNICIPALES Y JUDICIALES AL SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MÉXICO Y DE SUS MUNICIPIOS. SU RELACIÓN JURÍDICA ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA.», se concluye que los miembros de las instituciones policiales se encuentran en un régimen de excepción respecto de 42
las condiciones en que prestan sus servicios, y esto obedece a la importancia de la función requerida que realizan para beneficio de la sociedad. Sin embargo, esa sola circunstancia no es razón suficiente para estimar que no gozan de los derechos humanos reconocidos en la Constitución, pues aun cuando el vínculo que los une es administrativo y no laboral, los miembros de las instituciones policiacas prestan un servicio al Estado, y la circunstancia de que las relaciones entre éste y aquéllos se regulen en un régimen legal distinto al de los demás trabajadores de los Poderes de la Unión, no implica que el Estado no deba garantizar y respetar los derechos humanos de todos sus servidores públicos, porque la situación jurídica relevante es que todos prestan un servicio si se toma en cuenta que el parámetro mínimo internacional es que cualquier persona que lo preste -trabajo en sentido amplio-, tiene derecho a desempeñarlo en condiciones dignas y justas, así como a recibir como contraprestación una remuneración que les permita a ellos y a sus familiares gozar de un estándar de vida digno; así lo estableció la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Opinión Consultiva OC-18/03. En ese contexto, se afirma que existe un tratamiento diferenciado entre los trabajadores al servicio del Estado de Guanajuato y los miembros de las instituciones de seguridad pública, porque a los primeros sí se les concede el derecho al pago de un concepto para resarcirlos de los daños y perjuicios que sufren al ser cesados injustamente, y a los segundos no; diferencia de trato que no está justificada, porque: 1. No hay racionalidad en que por pertenecer a los cuerpos de seguridad pública, se les deba suprimir el derecho a que se les cubran los daños y perjuicios causados con la baja o remoción debido a causas ajenas al funcionario cesado, toda vez que si fue separado de su empleo sin percibir algún salario por causa no imputable a él y el Estado no acredita los motivos del cese, debe reparar el daño producido por la falta en que incurrió, aunado a que el principio básico relativo a la indemnización tratándose de separación injustificada del empleo y, por ende, el derecho del servidor al pago de las remuneraciones diarias ordinarias que dejó de percibir no tiende a proteger la estabilidad en el empleo de un servidor público y, por ende, no es un elemento objetivo que pueda servir de base para privar al quejoso del derecho a su pago; 2. No es necesaria la medida, ya que si bien la diferencia prevista en el artículo 50 de la Ley de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato persigue, en principio, una finalidad constitucionalmente legítima, que se traduce en garantizar la eficacia de los cuerpos de seguridad pública de la entidad, así como la protección de la integridad de sus miembros y de terceras personas, no podría constituir la causa de privación o afectación del derecho al pago de las remuneraciones diarias ordinarias que dejó de percibir en caso de cese injustificado, pues en nada incide en el funcionamiento del servicio que prestan dichos servidores públicos; y, 3. No puede concebirse 43
acreditada la exclusión del derecho desde el aspecto de la proporcionalidad en estricto sentido, dado que la privación del derecho del quejoso a ser indemnizado de las remuneraciones diarias ordinarias que dejó de percibir en caso de un cese injustificado, frente a la mínima afectación que se pudiera producir al régimen de exclusión que opera para tales servidores públicos, no guarda concordancia, pues el derecho a ser resarcido de manera integral en el derecho del que se vio privado el servidor público mediante el pago de los conceptos dejados de percibir en virtud de un acto fuera de la legalidad, no se vincula con la estabilidad en el empleo de que constitucionalmente carece. Así, la aplicación del aludido artículo 50, implica hacer una discriminación del servidor público por su condición de policía, pues por esa sola circunstancia se le priva del derecho al pago de las remuneraciones diarias ordinarias que dejó de percibir, cuando no existe razón que valide dicha medida; consecuentemente, el referido numeral viola el derecho humano de igualdad y no discriminación previsto en los artículos 1o. de la Constitución Federal, 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.»22
Énfasis añadido.
En virtud de lo anterior, con base en los artículos 1 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se le reconoce a la parte actora el derecho a que le sean pagadas las remuneraciones diarias ordinarias que dejó de percibir con motivo de la separación y hasta que se realice el pago correspondiente en cumplimiento a la presente sentencia, dado que el artículo 50 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, resulta inconvencional.
Por lo tanto, las remuneraciones diarias ordinarias dejadas de percibir se computarán desde el 05 cinco de octubre de 2018 dos mil dieciocho, hasta que se cumpla con esta sentencia; ello conforme
22 Tesis XVI. 1o.A.T.10 K (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Décima Época, Libro XII, Septiembre de 2012, Tomo 3, Núm. de Registro: 2001769, consultable a Página 1978. 44
a la última remuneración diaria percibida, esto es, a razón de $***** (*****).
(iv) Aguinaldo, vacaciones y prima vacacional. Solicita la parte actora el pago de la prestación económica que con motivo de fin de año tiene derecho a recibir, equiparable al aguinaldo, y que equivale al pago de 45 cuarenta y cinco días de salario toda vez que bajo protesta de decir verdad manifestó que es la cantidad que se entrega y no la que comúnmente refiere la ley burocrática; la percepción monetaria relativa a su periodo vacacional correspondiente a 10 diez días por cada seis meses de servicios prestados, a los cuáles tiene derecho por no habérsele otorgado; así como el estímulo o prima vacacional proporcionado al 30% del monto económico total por periodo vacacional, tomando como base la última percepción económica quincenal.
Se reconoce el derecho solicitado por la actora al pago de aguinaldo a partir del 01 uno de enero de 2018 dos mil dieciocho hasta el día en que se cumpla con este fallo, asimismo, el pago de vacaciones y prima vacacional; ello al tenor de lo dispuesto en el artículo 50, segundo párrafo, de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato y de las consideraciones jurídicas siguientes:
Al resolverse la contradicción de tesis *****, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado que el enunciado «y demás prestaciones a que tenga derecho», contenido en el artículo 123 del apartado B, en la fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, vigente a partir de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 45
18 dieciocho de junio de 2008 dos mil ocho, forma parte de la obligación resarcitoria del Estado y debe interpretarse como el deber de pagar la remuneración diaria ordinaria, así como los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que percibía el servidor público por la prestación de sus servicios, desde que se concretó su separación, cese, remoción o baja, y hasta que se realice el pago correspondiente.
Ahora, si bien es cierto que la reforma Constitucional privilegió el interés general de la seguridad pública sobre el interés particular, debido a que la sociedad requiere contar con instituciones policiales honestas, profesionales, competentes, eficientes y eficaces, también lo es que la prosecución de ese fin constitucional no debe estar secundada por violación a los derechos de las personas, ni llevarse al extremo de permitir que las entidades policiales cometan actos ilegales en perjuicio de los derechos de los servidores públicos, sin la correspondiente responsabilidad administrativa del Estado.
En ese contexto, expuso que las vacaciones, la prima vacacional y el aguinaldo, son conceptos que se encuentran comprendidos dentro del enunciado «y demás prestaciones a que tenga derecho», contenido en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que suelen otorgarse con motivo de la prestación de un servicio al Estado y catalogarse en el presupuesto de egresos respectivo.
Por lo anterior, el Alto Tribunal concluyó que deben pagarse al servidor público, miembro de alguna institución policial que fue separado del servicio injustificadamente, las cantidades que por los 46
referidos conceptos pudo percibir desde el momento en que se concretó la separación, cese, remoción o baja, y hasta que se realice el pago de las demás prestaciones a que tenga derecho, siempre y cuando haya una condena por aquellos conceptos, pues solo de esa manera, el Estado puede resarcirlo de manera integral; es decir, puede indemnizarlo en todo aquello de lo que fue privado con motivo de la separación.
Se destaca que a pesar de que el aguinaldo, vacaciones y prima vacacional se generen atendiendo a trabajo efectivamente realizado, en el caso se está ante una obligación resarcitoria del Estado que debe ser equivalente a aquello de lo que el servidor público es privado durante su separación ilegal, no así a lo efectivamente laborado.
Lo expuesto dio origen a la jurisprudencia 2.a./J.18/2012 (10a)23, con el texto y rubro siguientes:
«SEGURIDAD PÚBLICA. PROCEDE OTORGAR AL MIEMBRO DE ALGUNA INSTITUCIÓN POLICIAL, LAS CANTIDADES QUE POR CONCEPTO DE VACACIONES, PRIMA VACACIONAL Y AGUINALDO PUDO PERCIBIR DESDE EL MOMENTO EN QUE SE CONCRETÓ SU SEPARACIÓN, CESE, REMOCIÓN O BAJA INJUSTIFICADA Y HASTA AQUEL EN QUE SE REALICE EL PAGO DE LAS DEMÁS PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO, SIEMPRE QUE HAYA UNA CONDENA POR TALES CONCEPTOS. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis 2a. LX/2011, de rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. INTERPRETACIÓN DEL ENUNCIADO ‘Y DEMÁS PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO’, CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008.», sostuvo que el referido enunciado «y demás prestaciones a
23 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro VI, Tomo 1, de marzo de 2012 dos mil doce, con registro número 2000463. 47
que tenga derecho», forma parte de la obligación resarcitoria del Estado y debe interpretarse como el deber de pagar la remuneración diaria ordinaria, así como los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que percibía el servidor público por la prestación de sus servicios, desde que se concretó su separación, cese, remoción o baja injustificada, y hasta que se realice el pago correspondiente. En ese sentido, dado que las vacaciones, la prima vacacional y el aguinaldo son prestaciones que se encuentran comprendidas dentro de dicho enunciado, deben cubrirse al servidor público, miembro de alguna institución policial, las cantidades que por esos conceptos pudo percibir desde el momento en que se concretó la separación, cese, remoción o baja injustificada, y hasta que se realice el pago de las demás prestaciones a que tenga derecho, siempre y cuando haya una condena por aquellos conceptos, ya que sólo de esa manera el Estado puede resarcirlo de manera integral de todo aquello de lo que fue privado con motivo de la separación.»
Énfasis añadido.
Se destaca que la demandada no opuso excepción alguna relativa al pago de las prestaciones en análisis, aunado a que de conformidad con lo expuesto la obligación resarcitoria del Estado implica el pago de las cantidades que por esos conceptos pudo percibir la actora, de ahí lo procedente de su pago.
En virtud de lo anterior, deberá pagarse al justiciable, a razón de $***** (*****) 41 cuarenta y un días por año de aguinaldo, 10 diez días de salario correspondientes a vacaciones por cada 06 seis meses, así como el 30% de la cantidad correspondiente a la prestación de vacaciones que se generen, lo anterior desde el 01 uno de enero de 2018 dos mil dieciocho y hasta que se cumpla con este fallo.
Ello, ya que la encausada no suscitó controversia sobre el pago de las prestaciones –aguinaldo, vacaciones y prima vacacional- en los términos o bases porcentuales y temporales señalados por la parte 48
actora para calcular su pago, razón por la cual se actualiza la presunción a que se refiere el párrafo tercero del artículo 279 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
(v) Remuneraciones adeudadas (devengadas). Solicita la impetrante el pago de los días 01 al 04 cuatro de octubre de 2018 dos mil dieciocho, en virtud de que prestó sus servicios.
Se reconoce el derecho de la impetrante al tenor del artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, al pago del salario que se le adeuda del 01 uno al 04 cuatro de octubre de 2018 dos mil dieciocho -remuneraciones devengadas-.
Lo anterior toda vez que el artículo 50 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, dispone que el ex servidor público tendrá derecho a recibir las prestaciones que le correspondan al momento de la terminación del servicio y le permanezcan vigentes.
En el caso, el actor señala que los días 01 uno al 04 cuatro de octubre de la anualidad indicada le deben ser pagados al haber prestado sus servicios, lo que se tiene por acreditado al tenor de lo dispuesto en el artículo 279, párrafo tercero, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, el cual dispone que se tienen por ciertos los hechos que el justiciable les imputó a las autoridades de manera precisa, como es la falta de pago, puesto que ello no fue desvirtuado con prueba alguna en este proceso, más aún que la autoridad demandada no se refirió a tales hechos. 49
Por consiguiente, se condena a la autoridad demandada a pagar por concepto de días laborados y no pagados al impetrante la cantidad de $***** (*****), que se obtuvo de multiplicar $***** (*****) esto es, la remuneración diaria, por 04 cuatro -días-.
(vi) Registro en el Sistema Nacional y Estatal de Seguridad Pública. Solicita la impetrante el reconocimiento del derecho a que se giren las instrucciones necesarias al titular de la corporación a que se encontraba adscrita para que se abstenga de enviar todo tipo de comunicación al Sistema Estatal de Seguridad Pública de la Secretaría del ramo a través del cual pretenda que la baja deriva de una conducta impropia.
Si bien es procedente que la autoridad demandada realice la inscripción del cese en el Registro Nacional y Estatal de Personal de las Instituciones de Seguridad Pública, se reconoce el derecho de la parte actora y se condena a la autoridad encausada a que realice la anotación en dicho registro de esta sentencia en que se decretó la nulidad y el motivo de la misma.
Lo anterior en virtud de que los artículos 60, primer párrafo, 74 y 85, fracción I, de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, textualmente disponen:
«Artículo 60.- En caso de que los órganos jurisdiccionales determinen que la resolución por la que se impone la separación o remoción es injustificada, la institución respectiva sólo estará obligada a la indemnización y al otorgamiento de las prestaciones a que tenga derecho la persona removida, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiese promovido de conformidad con el artículo 123, Apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos 50
Mexicanos. Tal circunstancia será inscrita en el Registro Nacional correspondiente…»
«Artículo 74.- Los integrantes de las Instituciones Policiales podrán ser separados de su cargo si no cumplen con los requisitos de las leyes vigentes, que en el momento de la separación señalen para permanecer en las Instituciones, sin que proceda su reinstalación o restitución, cualquiera que sea el juicio o medio de defensa para combatir la separación, y en su caso, sólo procederá la indemnización. Las legislaciones correspondientes establecerán la forma para calcular la cuantía de la indemnización que, en su caso, deba cubrirse. Tal circunstancia será registrada en el Registro Nacional correspondiente.»
«Artículo 85.- La Carrera Policial comprende el grado policial, la antigüedad, las insignias, condecoraciones, estímulos y reconocimientos obtenidos, el resultado de los procesos de promoción, así como el registro de las correcciones disciplinarias y sanciones que, en su caso, haya acumulado el integrante. Se regirá por las normas mínimas siguientes: I. Las Instituciones Policiales deberán consultar los antecedentes de cualquier aspirante en el Registro Nacional antes de que se autorice su ingreso a las mismas…»
Los artículos 1, fracción I, y 50 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, textualmente disponen:
«Artículo 1. La presente ley es de orden público e interés general, tiene por objeto lo siguiente: I. Regular la función de seguridad pública y la prevención social de la violencia y la delincuencia…»
«Artículo 50. Los servidores públicos de índole ministerial y pericial, así como los de las Instituciones Policiales, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dicha Institución, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, no procederá bajo ninguna circunstancia la reincorporación o reinstalación al mismo, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido. En tal supuesto el ex servidor público únicamente tendrá derecho a recibir las prestaciones que le correspondan al momento de la terminación del servicio y que le permanezcan vigentes al tiempo de su reclamo. En 51
ningún caso procederá el pago de salarios caídos. La terminación del servicio será inscrita en los Registros Nacional y Estatal de Personal de las Instituciones de Seguridad Pública.»
Énfasis agregado.
De las disposiciones legales transcritas se advierte que deberán quedar inscritas en los Registros Nacional y Estatal de Personal de las Instituciones de Seguridad Pública, la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio, aún y cuando una autoridad jurisdiccional resolviere que ésta fue injustificada o ilegal, en este caso, se inscribirá también la nulidad de la resolución respectiva, como acontece en el caso concreto.
Resulta aplicable en este tópico, la tesis con el rubro y texto siguiente:
«SEGURIDAD PÚBLICA. ANTE LA IMPOSIBILIDAD DE REINSTALAR A LOS MIEMBROS DE ESE TIPO DE CORPORACIONES, ASÍ COMO DE SUPRIMIR LA INSCRIPCIÓN DE SU SEPARACIÓN DEL REGISTRO NACIONAL CORRESPONDIENTE, SE DEBE CONSIDERAR QUE LA SENTENCIA QUE DECLARÓ INJUSTIFICADA TAL DECISIÓN CONSTITUYE, POR SÍ, UNA FORMA DE REPARACIÓN. De la interpretación del artículo 60 y demás relativos de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, se deduce que no es procedente suprimir la inscripción de la separación de un agente del Registro Nacional de Personal de las Instituciones de Seguridad Pública, sino que únicamente se debe asentar que la decisión fue considerada ilegal. No obstante, la existencia de un registro en el que se haga constar que una persona fue separada de su cargo, por no acreditar una evaluación de control de confianza, necesariamente incide en bienes jurídicos relevantes como el honor y la buena fama; con mayor razón, si la decisión de mérito fue declarada nula de manera absoluta y, aun así, subsiste la inscripción correspondiente. Por esa razón, se debe tomar en cuenta que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido, en diversos casos, que las sentencias constituyen, por sí, una forma de reparación, adicional a las distintas 52
medidas que se ordenen en beneficio de la parte favorecida. Ese criterio implica el reconocimiento de que las sentencias no solamente exponen el sentido en que debe culminar una contienda, pues si bien es cierto que su efecto inmediato es dar solución a la controversia, también lo es que constituyen una declaración jurisdiccional sobre la regularidad del actuar del Estado. Lo anterior también es aplicable a los juicios en materia administrativa, ya que guardan coincidencia con aquéllos en el sentido de que el juzgador debe analizar si las determinaciones adoptadas por algún órgano de gobierno vulneraron los derechos de un particular. Entonces, si ese tipo de resoluciones, al causar estado, se convierten en la verdad legal, de modo que su contenido no puede ser invalidado, resulta que, en relación con la afectación psíquica y social que resintió el justiciable, el fallo constituye un verdadero reconocimiento, firme e inmutable, de que la remoción de su cargo fue ilegal, mientras que el registro de esa decisión sólo es susceptible de entenderse como un aspecto meramente histórico que se conserva por razones instrumentales, y que de ningún modo acredita ni determina la veracidad de las supuestas anomalías que dieron lugar a la separación del elemento policiaco.»24
Énfasis añadido.
Así, tanto el Registro Nacional como el Estatal de Personal de las Instituciones de Seguridad Pública, son instrumentos creados para evitar que quienes sean separados de una institución de seguridad pública puedan reingresar a alguna similar, en cualquiera de los órdenes de gobierno, ya que el artículo 123 apartado B fracción XIII párrafo segundo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece la prohibición absoluta de reincorporar a los integrantes de las corporaciones policíacas, aun cuando algún Órgano Jurisdiccional determine que la separación fue ilegal, y con independencia de la razón que motivó el cese, ello con la finalidad de beneficiar la seguridad y el combate a la corrupción.
24 Tesis aislada I.1o.A.95 A, de los Tribunales Colegiados de Circuito, visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 17, Abril de 2015 dos mil quince, Tomo II, página 1849, Registro 2008925, 53
En consecuencia, la eliminación del registro que demuestra que un particular fue removido como elemento de una institución de seguridad pública haría factible que la misma persona solicitara y, eventualmente consiguiera, su reingreso a esas corporaciones, lo que haría nugatorio el objetivo de los registros referidos y, aún más, implicaría autorizar el desacato al mandato constitucional que, como ya se dijo, contiene una prohibición absoluta.
A lo anterior, resulta aplicable la tesis con el rubro y texto siguiente:
«SEGURIDAD PÚBLICA. ES IMPROCEDENTE ORDENAR LA SUPRESIÓN DE LA INSCRIPCIÓN DE LA SEPARACIÓN DE LOS AGENTES DE LAS CORPORACIONES RELATIVAS DEL REGISTRO NACIONAL CORRESPONDIENTE, AUN CUANDO ESA DECISIÓN HAYA SIDO DECLARADA INJUSTIFICADA. El régimen excepcional creado para los miembros de las corporaciones de seguridad pública, en términos del artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, integró al orden jurídico nacional la prohibición absoluta de reincorporarlos, aun cuando un órgano jurisdiccional determine que la separación fue ilegal, con independencia de la razón que motivó el cese. Por otra parte, de los artículos 5, fracciones X y XIII, 60, 74 y 85, fracción I, de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, se desprende que deberán quedar inscritas en un registro nacional tanto la separación de un miembro de la corporación de seguridad pública como, en su caso, la anulación de la resolución respectiva, y que en toda institución policial (federal, local o municipal) se deben consultar, en el registro referido, los antecedentes de quienes pretendan ingresar al servicio. Lo expuesto demuestra que el Registro Nacional de Personal de las Instituciones de Seguridad Pública y las bases de datos semejantes forman parte de los instrumentos creados por el legislador federal para cumplir los objetivos que se pretendieron alcanzar mediante el establecimiento de las condiciones particularmente excepcionales a las que fueron sujetos los miembros de las corporaciones policiales; es decir, a través de ese mecanismo se busca evitar que quienes han sido separados de una institución de esa naturaleza puedan reingresar a alguna similar, en cualquiera de los órdenes de gobierno, ya que implicaría desacatar la prohibición absoluta contenida en la Constitución. En consecuencia, es 54
improcedente ordenar la eliminación de la inscripción de la separación de un funcionario de seguridad pública del registro mencionado, dado que el deber de los tribunales de velar por la observancia de la Carta Magna también implica procurar la aplicación de las normas secundarias que hacen posible no quebrantar ese orden normativo.»25
El énfasis es propio.
Además, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que si únicamente es viable conceder, a quienes demuestren la ilegalidad de su remoción, una «indemnización» y «las demás prestaciones» a que tenga derecho, los tribunales exclusivamente pueden interpretar o detallar qué puede quedar comprendido dentro de tales conceptos, tomando en cuenta que ambas ideas ya fueron definidas por el Alto Tribunal y se reducen a prestaciones de índole pecuniaria.
En virtud de lo anterior, como ya se adelantó, se reconoce el derecho de la parte actora, y se condena a parte demandada para que además de la inscripción del cese en el Registro Nacional y Estatal de Personal de las Instituciones de Seguridad Pública, realice la anotación respecto de esta sentencia en que se decretó la nulidad total de la resolución impugnada así como el motivo de ésta.
(vii) El pago de fondo de ahorro. Solicita el actor el pago de fondo de ahorro.
25 Tesis aislada I.1o.A.94 A, de los Tribunales Colegiados de Circuito, visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 17, Abril de 2015 dos mil quince, Tomo II, página 1842, Registro 2008926, 55
No se reconoce el derecho solicitado por el actor, de conformidad con las consideraciones que a continuación se exponen:
Del artículo 279 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se advierte que si no se produce la contestación a la demanda en tiempo o si ésta no se refiere a todos los hechos, se tendrán como ciertos los que el actor impute de manera precisa al demandado, salvo que por las pruebas rendidas o por hechos notorios resulten desvirtuados.
Además, del numeral 280, fracción III, del citado Código se obtiene que las autoridades demandadas en su contestación, deben referirse concretamente a cada uno de los hechos que el demandante les impute de manera expresa, afirmándolos, negándolos, expresando que los ignora por no ser propios o exponiendo cómo ocurrieron.
Así, en principio, la circunstancia de que la demandada no se haya referido de forma precisa a la prestación en análisis, llevaría a considerar que se tuvieran por ciertas; sin embargo, esa presunción de certeza a que se refiere el numeral 279 citado, no tiene el alcance de estimar probada la pretensión aludida, porque es obligación de este Órgano Jurisdiccional examinar si los hechos efectivamente acreditan la existencia de la acción base del reclamo, la circunstancia de que la parte demandada no hubiera controvertido esos hechos, no implica que indefectiblemente deba reconocerse el pago de las referidas prestaciones.
Según se obtiene de las disposiciones generales de las pruebas, en los artículos 46 a 56 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, que 56
aplican al proceso contencioso administrativo, de acuerdo a lo que dispone el numeral 249, en esencia los procesos que se tramitan ante este Tribunal, el actor pretende se reconozca o se hagan efectivos derechos subjetivos por lo que debe probar los hechos de los que deriva su derecho y el cumplimiento por parte de la demandada, independientemente de que ésta incluso no formule su contestación.
Es aplicable la jurisprudencia que es del tenor literal siguiente:
«MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES. ANTE LA TERMINACIÓN DE LA RELACIÓN ADMINISTRATIVA QUE LOS UNÍA CON EL ESTADO, TIENEN DERECHO AL PAGO DE LA INDEMNIZACIÓN «Y DEMÁS PRESTACIONES», SIEMPRE QUE ACREDITEN QUE LAS PERCIBÍAN O QUE ESTÁN PREVISTAS EN LA LEY QUE LOS REGÍA. El artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos permite a las instituciones policiales de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y de los Municipios, remover a los elementos que hayan incumplido los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia, que todo servidor público debe acatar, y prohíbe absoluta y categóricamente que sean reincorporados a dichas instituciones, aun cuando obtengan resolución jurisdiccional que declare injustificada la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio, dado que el Poder Revisor privilegió el interés general por el combate a la corrupción y la seguridad, por encima de la estabilidad en el empleo y, por ello, el Estado sólo está obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tengan derecho. En este contexto, los miembros de las instituciones policiales, como todo servidor público, reciben por sus servicios una serie de prestaciones que van desde el pago que pudiera considerarse remuneración diaria ordinaria, hasta los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que perciba por la prestación de sus servicios y que necesariamente debe estar catalogado en el presupuesto de egresos respectivo. Por tanto, como la intención del Constituyente Permanente fue imponer al Estado la obligación de resarcir al servidor público ante el evento de que no pueda ser reincorporado, a pesar de que la remoción sea calificada como injustificada por resolución firme de autoridad jurisdiccional, el enunciado 57
normativo «y demás prestaciones a que tenga derecho», forma parte de esa obligación y debe interpretarse como el deber de pagarle la remuneración diaria ordinaria dejada de percibir, así como los conceptos que recibía por la prestación de sus servicios, previamente mencionados, desde el momento en que se concretó la terminación de la relación administrativa y hasta que se realice el pago de la indemnización correspondiente, siempre que acredite que percibía esas prestaciones o que están previstas en la ley que lo regía.»26
Asimismo, resulta aplicable por analogía o símil, la tesis aislada siguiente:
«FACULTAD DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE CONSTATAR LA EXISTENCIA DEL DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR PARA OBTENER SU RESTITUCIÓN O LA DEVOLUCIÓN DE UNA CANTIDAD. SU EJERCICIO PRESUPONE LA DECLARACIÓN DE ILEGALIDAD DE LAS CONSIDERACIONES QUE SUSTENTAN LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA. La regla general sobre la litis en el juicio contencioso administrativo es que se integra con las consideraciones que rigen el acto impugnado, los conceptos de anulación de la demanda (o su ampliación), la contestación a ésta (o a la ampliación) y las pruebas que ofrezcan las partes. Como excepción, destaca la prevista en el artículo 50, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, cuya aplicación se encuentra vinculada con el diverso 22 del propio ordenamiento, subordinados al artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Esto es, del artículo primeramente citado se advierte que, cuando se declare la ilegalidad de la resolución impugnada y, en consecuencia, proceda restituir un derecho subjetivo o la devolución de una cantidad al actor, previamente debe constatarse el derecho que tiene éste para ello. Por tanto, la obligación de constatar ese derecho subjetivo opera cuando, declarada la ilegalidad de la resolución, se produce la nulidad lisa y llana del acto, y devendría entonces necesaria la obligación de la autoridad administrativa de emitir una determinación que dé solución final a lo gestionado, libre de los motivos de ilegalidad estudiados, pero no exenta de la constatación de que el particular realmente tenga derecho a la
26 Jurisprudencia XVI.1o.A. J/18 (10a.) sustentada por los Tribunales Colegiados de Circuito, con registro 2008662, correspondiente a la Décima Época, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 16, Marzo de 2015 dos mil quince, Tomo III, página 2263. 58
restitución del derecho o a la devolución pretendidos, pues en este aspecto el precepto citado refleja con claridad el modelo de plena jurisdicción del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Así, no cabe esa constatación cuando se reconoce la validez del acto impugnado, pues en ese caso no podrá haber algún pronunciamiento sobre el derecho subjetivo a realizar una conducta, como tampoco cuando la nulidad decretada se produce por la falta de fundamentación o motivación del acto administrativo impugnado, dado que, en ese supuesto, al desconocerse las razones que sustentan su determinación, no cabe que el órgano jurisdiccional se sustituya a la autoridad para negar la pretensión del gobernado elevada a la administración, con argumentos no externados por ésta en ejercicio de su potestad para decidir sobre lo pedido. Es así, porque la facultad de constatación referida no es una carta abierta para ignorar la litis y negar lo solicitado ante la autoridad administrativa, con razones no expuestas en la resolución impugnada, sino que deviene como consecuencia de haber declarado la ilegalidad de las consideraciones que la sustentan. Abona a esta conclusión el artículo 22 mencionado, pues si establece que la demandada en su contestación no puede cambiar los fundamentos de derecho que sostuvo en la resolución impugnada; con mayor razón, el tribunal administrativo no puede variar los fundamentos de dicha resolución para reconocer su validez y negar la pretensión elevada a la autoridad demandada, ya que esa prohibición tiene como razón principal no sólo el principio de congruencia en la sentencia, sino también el denominado non reformatio in peius que rige en todo medio de defensa y opera en el caso, como una modalidad de tutela a la congruencia procesal, protegida en el artículo 17 de la Carta Magna. De ahí que la constatación del derecho a la restitución o a la devolución se aplique en aquellos casos en que, declarada la nulidad lisa y llana del acto impugnado por su ilegalidad, la autoridad administrativa deba emitir una determinación que dé solución final a lo gestionado, pero que, por economía procesal la Sala, en aras de una pronta y completa resolución de lo solicitado en la instancia de origen, tiene la facultad de determinar que el actor no obtenga un beneficio indebido por la restitución de un derecho que no está en su esfera jurídica o que no ha sido demostrado; o bien, cuando los elementos probatorios a su alcance revelan la existencia de ese derecho, el particular no tenga que esperar la resolución de la autoridad administrativa para obtener la restitución del derecho o la devolución correspondiente.»27
27 Época: Décima Época; Registro: 2013828; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 40, Marzo de 2017, Tomo IV; Materia(s): Administrativa; Tesis: IV.2o.A.136 A (10a.); Página: 2707. 59
Énfasis añadido.
Entonces, tratándose del pago de fondo de ahorro, la actora debió precisar los pormenores de su reclamo, tales como el pacto contractual o de otra índole, y la forma en que se enteran; o bien, que le eran pagadas, pues no debe perderse de vista que, en la especie, la autoridad demandada es un órgano del Estado que sujeta su actuar a lineamientos generales y presupuestales a fin de liquidar las prestaciones que otorgan.
Partiendo de tales premisas, correspondía a la actora precisar en su demanda el contenido de la cláusula en que se haya establecido el derecho a recibir prestaciones que la norma no le otorga.
Por lo que al tratarse de un hecho impreciso, no puede considerarse probado ante su ausencia de controversia, pues tal vaguedad impide a este Juzgador resolver con exactitud sobre el derecho que pretende la accionante le sea reconocido.
Ello aunado a que ni de la factura electrónica por concepto de pago de nómina que aporta a su escrito de demanda ni de alguna otra documental que obre en autos, se desprende la existencia de algún fondo de ahorro constituido en su favor respecto del cual proceda su entrega. En tal virtud, no es posible realizar condena alguna a la autoridad por este concepto.
(viii) Prima de antigüedad. Solicita la justiciable el pago de la prestación indicada.
60
No es procedente el reconocimiento del derecho al pago de la prima de antigüedad ya que ésta no tiene un efecto indemnizatorio ni se vincula directamente con las medidas de protección al salario ni tampoco con los beneficios de la seguridad social.
Lo anterior se justifica dado que al resolver el amparo directo en revisión *****, en un asunto similar al que ahora se analiza28, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó la improcedencia del pago de la prestación de la prima de antigüedad como concepto integrado en la indemnización prevista en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conforme al principio de la tesis aislada del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: «TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO DE MICHOACÁN. LA LEY RESPECTIVA NO CONTRAVIENE EL APARTADO B DEL ARTÍCULO 123 CONSTITUCIONAL POR LA CIRCUNSTANCIA DE QUE NO ESTABLEZCA LA PRIMA DE ANTIGÜEDAD»29, de que el pago de una prima de antigüedad no se vincula directamente con los derechos a disfrutar de las medidas de protección al salario, a gozar de los beneficios de la seguridad social, ni tiene un efecto indemnizatorio.
Si bien para definir el monto de la indemnización contenida en el segundo párrafo, de la fracción XIII, del apartado B, del artículo 123 de la Carta Magna, debe aplicarse análogamente la fracción XXII del diverso apartado A, no significa que el miembro de alguna institución policial de la Federación, de los Estados o de los municipios, tenga derecho a recibir el pago por concepto de prima de antigüedad cuando
28 Despido de un oficial de seguridad pública del municipio de Celaya, Guanajuato, calificado de ilegal por el órgano jurisdiccional local competente. 29 Época: Novena Época; Registro: 196866; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo VII, Febrero de 1998; Materia(s): Constitucional, Laboral; Tesis: P. VII/98; Página: 46. 61
la autoridad jurisdiccional resuelve que fue injustificada su separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio pues dicha prestación constituye una prerrogativa inmersa en el campo del derecho laboral en el artículo 63 de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado y de los Municipios – inaplicable en relación a los miembros de las instituciones policiales y el Estado a efecto de otorgar prestaciones-, y no en la Carta Magna.
Lo anterior de conformidad con el artículo 8 del mismo ordenamiento legal citado que a la letra indica:
«ARTÍCULO 8. Quedan excluidos del régimen de esta ley los miembros de las policías estatales o municipales, de las fuerzas de seguridad, de las fuerzas de tránsito y los trabajadores de confianza, pero tendrán derecho a disfrutar de las medidas de protección al salario y gozarán de los beneficios de la seguridad social….»
Énfasis añadido.
Ahora bien, el Primer Tribunal Colegiado del Decimosexto Circuito, al resolver el amparo directo administrativo *****, sostuvo que la prima de antigüedad no puede vincularse con las medidas de protección al salario en virtud de que no está prevista en la ley como un aspecto relacionado con la citada protección, es decir, su objeto no se circunscribe a lograr la efectiva protección al salario.
Además, argumentó que tampoco se encuentra vinculada con la prerrogativa de seguridad social puesto que mientras las prestaciones de seguridad social tienen su fuente en los riesgos naturales a que están expuestos los trabajadores; la prima de antigüedad es una prestación que si bien deriva del hecho de que el trabajador preste un servicio 62
personal y subordinado, respecto de los miembros de las instituciones policíacas, no existe disposición legal que la autorice, razón por la cual no tienen derecho a exigir el pago de esa prestación cuando se separen o sean separados de su trabajo.
Ilustra lo expuesto por analogía, dado que señala que los elementos de un cuerpo policíaco, en virtud de que la relación que los une con el Estado es de naturaleza administrativa, están excluidos del derecho al pago de prima de antigüedad, la tesis aislada que establece:
«MIEMBROS DE LA POLICÍA FEDERAL. AL SER DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA SU RELACIÓN CON EL ESTADO, ESTÁN EXCLUIDOS DEL DERECHO A LA ESTABILIDAD EN EL EMPLEO Y DEL PAGO DE LA PRIMA DE ANTIGÜEDAD O QUINQUENIO. Conforme al artículo 2 de la Ley de la Policía Federal, esta institución es un órgano administrativo desconcentrado de la otrora Secretaría de Seguridad Pública (hoy adscrito a la Secretaría de Gobernación), que tiene por objeto salvaguardar la vida, la integridad, la seguridad y los derechos de las personas; preservar las libertades, el orden y la paz públicos, así como prevenir e investigar la comisión de delitos, bajo la conducción y mando del Ministerio Público de la Federación. Por su parte, el numeral 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que los miembros de las instituciones policiales, como sucede con los elementos de la Policía Federal, se rigen por sus propias leyes; de ahí que la relación entre éstos y el Estado sea de naturaleza administrativa, por lo que las determinaciones que dicha institución tome en torno a ese vínculo jurídico, deberán sujetarse a la normatividad que regula su organización y funcionamiento. Por tanto, los miembros de la corporación mencionada están excluidos de los derechos laborales de los que goza un trabajador al servicio del Estado, como son la estabilidad en el empleo y el pago de la prima de antigüedad o quinquenio.»30
Por lo que, no resta más que concluir la improcedencia del pago de prima de antigüedad solicitada por la justiciable.
30 Época: Décima Época; Registro: 2016250; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 51, Febrero de 2018, Tomo III; Materia(s): Constitucional; Tesis: I.5o.A.6 A (10a.); Página: 1469. 63
Es de destacar que a las cantidades a las que ha sido condenada la autoridad demandada, DEBERÁN EFECTUARSE, LAS DEDUCCIONES LEGALES Y ACTUALIZACIONES CORRESPONDIENTES.
Lo señalado en virtud de que el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, en el en el amparo directo 1181/2017, sostuvo que no existe obligación de la autoridad demandada de restituir a los elementos de seguridad pública -aun cuando jurisdiccionalmente se determine ilegal su remoción o cese-; y que aunado a que gozan del derecho fundamental de protección efectiva del salario de conformidad con el artículo 8 de la ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado de Guanajuato, se justifica que sean incrementadas las prestaciones reconocidas en esta sentencia conforme a los aumentos salariales anuales correspondientes, atento al derecho que tienen los elementos de las instituciones policiales a disfrutar de las medidas de protección al salario y dado el carácter accesorio de dichos incrementos respecto del sueldo principal; lo cual deberá justificar debidamente la demandada al dar cumplimiento a esta resolución.
La parte demandada deberá informar sobre el cumplimiento otorgado a la condena que precede en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en el artículo 322 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Es ilustrativa sobre la obligación de la autoridad demandada al cumplimiento de esta sentencia, a pesar de que materialmente no tenga 64
las atribuciones legales de cuantificar y pagar la indemnización y demás prestaciones a las que se condenó, la tesis que a continuación se transcribe:
«CONSEJO DE HONOR Y JUSTICIA DE LA SECRETARÍA DE SEGURIDAD PÚBLICA DEL DISTRITO FEDERAL. ESTÁ VINCULADO AL CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA DE NULIDAD Y DE LA INTERLOCUTORIA DEL RECURSO DE QUEJA EN QUE SE LE CONDENÓ AL PAGO DE UNA INDEMNIZACIÓN Y DEMÁS PRESTACIONES QUE CORRESPONDAN. Aun cuando de conformidad con los artículos 53 a 55 de la Ley de Seguridad Pública, así como 36, 42, fracciones V y IX y 61, del Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad Pública, ambos del Distrito Federal, no se otorgan al Consejo de Honor y Justicia materialmente las atribuciones legales de cuantificar y pagar la indemnización y demás prestaciones a las que se condenó en una sentencia de nulidad, en términos de lo dispuesto en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo cierto es que está vinculado a que no siga subsistiendo la omisión de cumplir con la sentencia aludida y la interlocutoria del recurso de queja, por lo que debe asegurarse que dichas determinaciones se cumplan en sus términos por las autoridades que deban realizar directa o materialmente el pago, en virtud de haber sido la autoridad demandada y vencida en el juicio de nulidad, para lo cual, debe agotar el uso de todos los medios a su alcance, incluso de las prevenciones y sanciones que conforme a las disposiciones aplicables pueda formular e imponer, para conseguir ese cumplimiento.»31
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
31 Época: Décima Época; Registro: 2011785; Instancia: Plenos de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 31, Junio de 2016, Tomo III; Materia(s): Administrativa; Tesis: PC.I.A. J/67 A (10a.); Página: 1622. 65
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.
TERCERO. Se decreta la Nulidad Total del acto impugnado, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto de la misma.
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconocen los derechos solicitados por la parte actora y se condena a la autoridad demandada al pago de las prestaciones siguientes: 1. Indemnización Constitucional integrada por (a) el pago de 03 tres meses equivalente a 90 noventa días de salario y (b) el pago de 20 veinte días de salario por cada año desde el 22 veintidós de octubre de 2015 dos mil quince -fecha de ingreso de la actora- y hasta el cumplimiento de esta sentencia; 2. Remuneraciones diarias ordinarias dejadas de percibir desde el día 05 cinco de octubre de 2018 dos mil dieciocho- fecha a partir de la cual se dio de baja a la actora- y hasta que se cumpla con esta sentencia; 3. Aguinaldo, vacaciones y prima vacacional del 01 uno de enero de 2018 hasta el cumplimiento de este fallo; 4. Pago de remuneraciones adeudadas del 01 uno al 04 cuatro de octubre de 2018 dos mil dieciocho; 5. Inscribir en el Registro Nacional y Estatal de Personal de las Instituciones de Seguridad Pública la nulidad del acto impugnado y el motivo de ésta; todo ello en los términos establecidos en el Considerando Sexto de este fallo.
66
QUINTO. No se reconocieron los derechos a 1. Reinstalación; ni al pago de: 2. fondo de ahorro; ni 3. prima de antigüedad; atento a lo determinado en el Considerando Sexto de esta sentencia.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
Puedes descargar el documento 1718_1a_Sala_18_terminado.pdf haciendo clic en el botón de arriba.
Sentencias
Descargar PDF
Silao de la Victoria, Guanajuato, 22 veintidós de agosto de 2019 dos mil diecinueve.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1717/1ªSala/18 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado en la Secretaría General de Acuerdos de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 31 treinta y uno de octubre de 2018 dos mil dieciocho, *****, por su propio derecho, promovió proceso administrativo, señalando como actos impugnados los siguientes:
«…el procedimiento instaurado en mi contra, el cual inició con las visitas sanitarias de 21 de febrero y 03 de noviembre del 2017 dos mil diecisiete, los cuales, manifiesto bajo protesta de decir verdad, desconozco pues jamás me fueron notificados personalmente; continuó con el oficio ***** de fecha 22 de agosto de 2018; y culminó con la sanción contenida en el oficio *****, de fecha 15 de octubre de 2018, el cual me fue notificado hasta el 24 de octubre de 2018 donde se me impone una multa por la cantidad de *****.» (Sic)
La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad total de la resolución impugnada; 2) El reconocimiento a su derecho 2
para que se deje sin efectos la misma; y 3) La condena a la autoridad demandada al pleno restablecimiento de sus derechos violados.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 07 siete de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma.
Se concedió la suspensión solicitada por la parte actora, para el efecto de que no se le inicie el procedimiento administrativo de ejecución, hasta en tanto se dictará sentencia en el presente proceso.
Se tuvo por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en su escrito inicial de demanda, así como la presuncional legal y humana en todo lo que le favorezca.
Asimismo, se tuvo a la parte actora por designando abogados autorizados en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como correo electrónico para recibir notificaciones.
En proveído de fecha 05 cinco de febrero de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la autoridad demandada -Director General de Protección contra Riesgos Sanitarios de la Coordinación General de Salud Pública del Estado de Guanajuato- por contestando la demanda en tiempo y forma, designando abogados autorizados y señalando correo electrónico 3
para recibir notificaciones, así como por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en su ocurso de contestación. Asimismo, se le concedió a la parte actora el derecho a ampliar su escrito inicial de demanda.
Mediante acuerdo de fecha 13 trece de marzo de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la parte actora por ampliando la demanda y se ordenó correr traslado del escrito de ampliación a la autoridad demandada a efecto de que diera contestación a la misma.
Posteriormente, en auto de fecha 24 veinticuatro de mayo de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la autoridad demandada por dando contestación a la ampliación de la demanda en tiempo y forma.
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 13 trece de junio de 2019 dos mil diecinueve tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por la parte actora, y no así por la autoridad demandada.
C O N S I D E R A N D O 4
PRIMERO. Competencia. La autoridad demandada -en su ocurso de contestación- hace valer la «incompetencia de este Tribunal» para conocer de la resolución impugnada con número de oficio *****, dentro del expediente *****, de fecha 15 quince de octubre de 2018 dos mil dieciocho, suscrita por el «Director General de Protección contra Riesgos Sanitarios» de la Secretaría de Salud del Estado de Guanajuato, mediante la cual se impuso a la parte actora un crédito fiscal por la cantidad de *****, por haberse transgredido diversas disposiciones relativas a los establecimientos dedicados a la venta y suministro de medicamentos y demás insumos para la salud.
Lo anterior, partiendo de la premisa de que el «procedimiento de verificación sanitaria» se encuentra regulado por diversas leyes federales, tales como la Ley General de Salud, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo.
Corresponde a la «Secretaría de Salud» ejercer sus atribuciones de vigilancia a través de la «Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios» (COFEPRIS), la cual es una de sus unidades administrativas que posee la facultad de imponer sanciones.
Por su parte, la competencia material del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, se encuentra prevista en 5
los artículos 4 y 7 de su Ley Orgánica1, los cuales se transcriben a continuación:
«Artículo 4. El Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato tiene a su cargo:
I. Dirimir las controversias de carácter administrativo y fiscal que se susciten entre la Administración Pública del Estado y los particulares;
II. Conocer de los actos y resoluciones administrativas dictadas por los ayuntamientos;
III. Conocer de las responsabilidades administrativas de los servidores públicos y particulares vinculados con faltas graves promovidas por la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas y los Órganos Internos de control de los entes públicos estatales y municipales, o por la Auditoría Superior del Estado, para la imposición de sanciones en términos de lo dispuesto por la Ley en materia de responsabilidades administrativas aplicable;
IV. Fincar a los responsables el pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Estatal o Municipal o al Patrimonio de los entes públicos estatales o municipales; y
V. Conocer en segunda instancia, de las resoluciones que pongan fin al proceso administrativo municipal, y de los acuerdos dictados por los Juzgados Administrativos Municipales, que concedan, nieguen o revoquen la suspensión del acto impugnado.»
«Artículo 7. Las Salas del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato serán competentes para conocer:
1 Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete, mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete, conforme a sus transitorios primero y segundo. 6
I. En primera instancia:
a) Los actos y resoluciones jurídico-administrativos que las autoridades estatales dicten, ordenen, ejecuten o traten de ejecutar en agravio de los particulares;
b) Las resoluciones dictadas por las autoridades fiscales estatales en que, se determine la existencia de una obligación fiscal, se fije en cantidad líquida ésta o se den las bases para su liquidación, nieguen la devolución de un ingreso indebidamente percibido, o cualquiera otra que cause un agravio en materia fiscal;
c) Los actos administrativos y fiscales estatales que impliquen una negativa ficta, configurándose ésta cuando las instancias o peticiones que se formulen ante las autoridades no sean resueltas en los plazos que la Ley o el reglamento fijen, o a falta de dicho plazo, en el de treinta días hábiles;
d) Las resoluciones administrativas y fiscales estatales favorables a los particulares;
e) Los actos y resoluciones jurídico-administrativos que los Ayuntamientos dicten, ordenen, ejecuten o traten de ejecutar en agravio de los particulares;
f) La declaratoria que emita la Comisión de Participación Ciudadana del Consejo General del Instituto Electoral del Estado de Guanajuato, sobre la improcedencia de la solicitud de un proceso de plebiscito, referéndum o referéndum constitucional, de conformidad con lo dispuesto en la Ley de Participación Ciudadana para el Estado de Guanajuato; y
g) De los actos y resoluciones derivados de la relación administrativa de los integrantes de las instituciones policiales estatales y municipales.
II. En segunda instancia: 7
a) Las resoluciones que pongan fin al proceso administrativo municipal; y
b) Los acuerdos dictados por los Juzgados Municipales, que concedan, nieguen o revoquen la suspensión del acto impugnado.»
Énfasis y subrayado añadido
Del análisis anterior, se advierte que el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, tiene competencia para dirimir las «controversias de carácter administrativo y fiscal que se susciten entre la Administración Pública del Estado y los particulares.»
Esto es, su conocimiento se acota a las suscitadas entre los gobernados y la administración pública estatal, con motivo de la aplicación de leyes que rijan la actuación de sus dependencias; hipótesis que no se actualiza respecto de «multas materialmente administrativas impuestas por autoridades locales con motivo de infracciones a normas federales», tal y como aconteció en la especie.
Por esta razón, el «Director General de Protección contra Riesgos Sanitarios» de la Secretaría de Salud del Estado de Guanajuato, es considerado como «autoridad sanitaria de carácter federal» en virtud del ACUERDO2 Específico de Coordinación para el ejercicio de facultades en materia de control y fomento sanitarios, que celebran la Secretaría de Salud, con la participación de la Comisión Federal para la
2 Publicado en el Diario Oficial de la Federación, el viernes 19 diecinueve de septiembre de 2008 dos mil ocho. (Primera Sección) 8
Protección contra Riesgos Sanitarios, y el Estado de Guanajuato.
Lo anterior, por así desprenderse de la «fundamentación legal» invocada por la autoridad encausada en el Considerando I de la resolución impugnada:
[…]
CONSIDERANDOS
I.- Esta Dirección General de Protección Contra Riesgos Sanitarios, de la Secretaría de Salud del Estado de Guanajuato, es competente para conocer y resolver el presente asunto en los términos de lo dispuesto por los artículos 4, 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1, 2, 3 fracción XV y XVI, 4 fracciones III y IV, 13 apartado B fracciones I, II, VI y VII, 17 bis, 18, 45, 194, 197, 393, 396 fracción I, 402, 403, 411, 412, 414, 416, 432, 434 y 435 de la Ley General de Salud; Artículos 1, 6 y 7 del Reglamento de Insumos para la Salud; Artículos 1, 3, 13 fracción V y 27 fracción IV de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo para el Estado de Guanajuato; Artículos 1, 2, 3 fracción IV.3, VII, 10 y 12 del Reglamento Interior de la Secretaría de Salud del Estado de Guanajuato; Artículo 3 fracción III, del Decreto Gubernativo 42 publicado en el Periódico Oficial del Estado de Guanajuato el 25 de junio de 2001 mediante el cual se reestructura la organización interna del Instituto de Salud Pública del Estado de Guanajuato; Artículos 1, 2, 4 Fracción II, inciso b) y subinciso b.1) fracción IV subinciso b), 8, 9, 10, 31, 32 fracción I y 33 fracciones IV, VIII, XII, XIII, XIV, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX y XXIV del Reglamento Interior del Instituto de Salud Pública del Estado de Guanajuato, publicado el 25 de septiembre de 2012, en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato; Cláusula Octava del Acuerdo de Coordinación de Descentralización Integral de los Servicios de Salud en la Entidad, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de febrero de 1997; Acuerdo Específico de Coordinación para el Ejercicio de Facultades en 9
Materia de Control y Fomento Sanitarios celebrado por la Secretaría de Salud, con la participación de la Comisión Federal para la Protección Contra Riesgos Sanitarios, y el Estado de Guanajuato, clausula Primera, Segunda y Séptima, anexos 1 y 2, de fecha 20 de abril de 2007 y publicado en el Diario Oficial de la Federación el 19 de septiembre de 2008 dos mil ocho.————————————————–
[…]
Énfasis y subrayado añadido
Ahora bien, la actuación impugnada dimana del ejercicio coordinado de facultades entre el Estado de Guanajuato y la Comisión Federal para la Protección Contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS), el cual se desprende de la Clausula Primera, Segunda -anexos 1 uno y 2 dos- y Séptima del Acuerdo Específico de Coordinación para el Ejercicio de Facultades en Materia de Control y Fomento Sanitarios, en los términos siguientes:
[…]
CLAUSULAS
PRIMERA. Objeto.
El presente Acuerdo Específico de Coordinación tiene por objeto establecer los términos y condiciones de la coordinación entre el “ESTADO” y “LA SECRETARIA” para el ejercicio de las facultades que corresponden a esta dependencia por conducto de “LA COMISION”, en materia de control y fomento sanitarios, según lo dispuesto por la Ley General de Salud, las disposiciones que de ella emanan y el Reglamento de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios. 10
Lo anterior, con la finalidad de dar agilidad, transparencia y eficiencia al desarrollo de dichas actividades en el ámbito estatal.
SEGUNDA. Disposiciones Generales.
Por virtud y como consecuencia de este Acuerdo Específico de Coordinación, el “ESTADO” ejercerá las facultades referidas al control y fomento sanitarios relacionadas con los establecimientos, productos, actividades y servicios que corresponden a “LA SECRETARIA” en los términos definidos en las leyes y reglamentos, salvo las reservadas expresamente a “LA COMISION” conforme al presente Acuerdo Específico de Coordinación y a la legislación aplicable.
El ejercicio de las facultades a que este Acuerdo Específico de Coordinación se refiere prevé la participación del “ESTADO” bajo los esquemas que se describen en los Anexos 1 y 2 que forman parte del presente instrumento.
El Anexo 1 contiene los establecimientos cuyo control y fomento sanitarios son competencia de la Federación y que ésta ejerce por conducto de “LA COMISION”, respecto de los cuales el “ESTADO” participará de conformidad con los criterios descritos en el Anexo mismo. Los establecimientos que incluye dicho Anexo son los que prevén el Acuerdo 141 por el que se determinan los establecimientos sujetos a Aviso de Funcionamiento, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de julio de 1997 y el Acuerdo por el que se dan a conocer los establecimientos que deberán presentar el trámite de Aviso de Funcionamiento en el marco del acuerdo que establece el Sistema de Apertura Rápida de Empresas, publicado el 1 de marzo de 2002 en el Diario Oficial de la Federación, así como la Ley General de Salud.
El Anexo 2 contiene los trámites relacionados con los productos, actividades y servicios cuyo control y fomento sanitarios son competencia de la Federación y que ésta ejerce por conducto de “LA COMISION”, respecto de los cuales el “ESTADO” participará de conformidad con los criterios establecidos en el Anexo mismo. Estos trámites son los que se refiere el 11
Acuerdo por el que se modifica el diverso por el que se dan a conocer los trámites inscritos en el Registro Federal de Trámites Empresariales que aplica la Secretaría de Salud y se establecen diversas medidas de mejora regulatoria y su anexo único, publicado el 14 de septiembre de 1998 en el Diario Oficial de la Federación, y por el que se dan a conocer los formatos para la realización de trámites que aplica la Secretaría de Salud, a través de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios, publicado el 1 de noviembre de 2004 en el Diario Oficial de la Federación.
SEPTIMA. Funcionarios facultados para dar cumplimiento al Acuerdo Específico de Coordinación.
“LA SECRETARIA” por conducto de “LA COMISION” dará cumplimiento al objeto del presente Acuerdo Específico de Coordinación en términos de la Ley General de Salud, del Reglamento Interior de la Secretaría de Salud y del Acuerdo por el que se delegan las facultades que se señalan, en los órganos administrativos que en el mismo se indican de la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios.
Para la efectiva coordinación de acciones, queda facultada la Secretaría de Salud del Estado o en su caso la Dirección General de Protección contra Riesgos Sanitarios, a través del Secretario de Salud, o en su caso el Director General de Protección contra Riesgos Sanitarios, para realizar lo conducente, a efecto de dar cumplimiento a lo dispuesto en el presente Acuerdo Específico de Coordinación y sus anexos.
Al efecto, el Secretario de Salud o en su caso el Director General de Protección contra Riesgos Sanitarios de la Secretaría de Salud del “ESTADO” podrá designar a los servidores públicos subalternos, de conformidad con las disposiciones aplicables.
La designación de referencia deberá hacerse del conocimiento del Comisionado Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios y, posteriormente, deberá documentarse en un anexo suscrito por los Titulares de “LA SECRETARIA” y del “ESTADO” que al momento de la 12
designación se encuentren en funciones, anexo que tendrá que estar debidamente identificado para formar parte integrante del presente Acuerdo Específico de Coordinación y, será publicado en el Diario Oficial de la Federación y en el Órgano de Difusión Oficial del “ESTADO”
[…]
Énfasis de origen
De esta manera, si la multa no se originó con motivo de una controversia entre la administración pública local y el gobernado, sino por infracciones a disposiciones administrativas federales, procede el juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, aun y cuando haya sido impuesta por una autoridad local. Sirve de sustento a la determinación anterior, la siguiente jurisprudencia aplicable por analogía al caso particular, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se cita a continuación:
«MULTA POR INFRACCIONES A DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS FEDERALES. EN SU CONTRA PROCEDE EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA, INCLUSO SI SE CONTIENE EN ORDENAMIENTOS LABORALES Y LA IMPONE UNA AUTORIDAD LOCAL. De los artículos 123, apartado A, fracción XXXI y 116, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, deriva que la aplicación de normas laborales corresponde a las autoridades de las entidades federativas, así como que la competencia de los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo para dirimir controversias se acota a las suscitadas entre los gobernados y la administración pública estatal, con motivo de la aplicación de las leyes que rijan la actuación de sus dependencias; hipótesis que no se surte respecto de multas materialmente administrativas impuestas por autoridades locales con motivo de infracciones a normas federales, en tanto que, respecto de ellas, existe disposición expresa en los artículos 14, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, 13
y 58-2 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que reservan a ese órgano la competencia para conocer de estos asuntos. De esta manera, si la multa no se origina con motivo de una controversia entre la administración pública local y el gobernado, sino por infracción a disposiciones administrativas federales, procede el juicio contencioso administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, aun cuando se contenga en ordenamientos laborales y la imponga una autoridad local.»3
Abona a lo anterior, lo establecido por la autoridad demandada en el «resolutivo cuarto» del acto impugnado, al establecer el término de 15 días hábiles -a partir de que surta efectos su notificación- para interponer el «recurso de revisión» en contra de la determinación del crédito fiscal controvertido, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; por tanto, la parte actora tenía pleno conocimiento de que se encontraba frente a la actuación de una «autoridad de carácter federal coordinada».
Por tanto, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa -a través de su «Sala Especializada en Materia Ambiental y de Regulación» es competente para conocer por materia y territorio de la presente causa administrativa, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1, 2, fracción IV, 3, fracciones IV y XII, así como el diverso 28, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 dieciocho de julio del 2016 dos mil dieciséis y vigente a partir del día siguiente de su publicación; ordinales que se transcriben a continuación:
3 Tesis: 2a./J.22/2015 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación correspondiente a la Décima Época, Libro 18, Mayo de 2015, Tomo II, Núm. de Registro: 2009023, consultable a página 1545. 14
[…]
«Artículo 1. La presente Ley es de orden público e interés general y tiene por objeto determinar la integración, organización, atribuciones y funcionamiento del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
El Tribunal Federal de Justicia Administrativa es un órgano jurisdiccional con autonomía para emitir sus fallos y con jurisdicción plena.
[…]
Las resoluciones que emita el Tribunal deberán apegarse a los principios de legalidad, máxima publicidad, respeto a los derechos humanos, verdad material, razonabilidad, proporcionalidad, presunción de inocencia, tipicidad y debido proceso.
[…]
«Artículo 2. Para efectos de esta Ley se entenderá, por:
[…]
IV. Tribunal: El Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
«Artículo 3. El Tribunal conocerá de los juicios que se promuevan contra las resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos que se indican a continuación:
IV. Las que impongan multas por infracción a las normas administrativas federales;
XII. Las dictadas por las autoridades administrativas que pongan fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un 15
expediente, en los términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo;
«Artículo 28. Las Salas Regionales tendrán el carácter siguiente:
[…]
III. Especializadas: Atenderán las materias específicas, con la jurisdicción, competencia y sedes que se determinen en esta Ley o en el «Reglamento Interior de este Tribunal», de acuerdo a los estudios y propuesta de la Junta de Gobierno y Administración, con base en las necesidades del servicio.
La referida competencia también se fundamenta en el artículo 23, fracción III, inciso 1), subinciso d), del Reglamento Interior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, aplicable conforme a los párrafos primero, tercero y sexto del Artículo Quinto Transitorio de la nueva Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, antes citada. Precepto reglamentario cuyo texto conducente se transcribe a continuación:
«Artículo 23.- El Tribunal contará con Salas Regionales Especializadas cuya denominación, sede, competencia y materia de conocimiento será la siguiente:
[…]
III.- Una Sala Especializada en Materia Ambiental y de Regulación, con sede en el Distrito Federal, que tendrá competencia material en todo el territorio nacional para: 1) Tramitar y resolver los juicios que se promuevan contra resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos, que encuadren en los supuestos previstos por las fracciones III, XI, XII y XIV, penúltimo y último párrafo, del artículo 14 de la Ley, 16
dictadas por los Órganos Reguladores a que se refiere esta fracción, Secretarías de Estado, entidades de la Administración Pública Federal, así como por las entidades federativas en los casos de coordinación y concurrencia previamente establecidos en la legislación correspondiente, directamente relacionadas con las materias que sean competencia de los Órganos Reguladores de la Actividad del Estado. Para los efectos de esta fracción, los Órganos Reguladores de la Actividad del Estado son únicamente los siguientes:
[…]
d) Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS) en lo que resulte competente y no sea del conocimiento de la Sala Especializada en Propiedad Intelectual.
[…]
Énfasis y subrayado añadido
Consecuentemente, se decreta el sobreseimiento en la presente causa administrativa, de conformidad con los artículos 261, fracción VII y 262, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, al actualizarse la improcedencia con motivo de no haberse colmado la competencia material de este Tribunal Administrativo; presupuesto procesal absoluto, y por tanto, insubsanable.
Sirve de sustento a la determinación anterior, el siguiente criterio aprobado por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que es del tenor literal siguiente:
17
«IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. EL ARTÍCULO 61, FRACCIÓN XXIII, DE LA LEY DE LA MATERIA, NO VIOLA EL DERECHO DE ACCESO A LA JUSTICIA NI RESTRINGE LA ACCIÓN DE AMPARO. El precepto y fracción citados, al establecer que el juicio de amparo es improcedente en los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, o de la propia Ley de Amparo, no viola el derecho de acceso a la justicia, en virtud de que la hipótesis normativa que contiene, como presupuesto procesal, fue regulada para que los órganos jurisdiccionales que conozcan del juicio tengan la posibilidad de que a través de un enlace armónico con los demás preceptos de la Constitución y de la ley indicada, obtengan una variedad de causas de improcedencia que tienden a evitar el dictado de decisiones de fondo manifiestamente contrarias a la naturaleza del juicio de amparo o contra los principios generales que lo rigen; pero ello no significa que se esté restringiendo la acción de amparo, más bien, al igual que cualquier juicio, son presupuestos procesales que deben cumplirse previo a una decisión de fondo.»4
Énfasis y subrayado añadido
De igual manera, resulta aplicable la siguiente jurisprudencia que se cita a continuación: «SOBRESEIMIENTO DEL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, NO PERMITE ENTRAR AL ESTUDIO DE LAS CUESTIONES DE FONDO. No causa agravio la sentencia que no se ocupa de los conceptos de anulación tendientes a demostrar las causales de nulidad de que adolece la resolución impugnada, que constituye el problema de fondo, si se declara el sobreseimiento del juicio contencioso administrativo.» 5
Además, no se soslaya que este órgano jurisdiccional carece de facultades para remitir los autos respectivos al tribunal que se considere competente, al no existir disposición expresa que así lo establezca en el Código de Procedimiento y Justicia
4 Tesis: 2a. XCI/2015 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación correspondiente a la Décima Época, Libro 22, Septiembre de 2015, Tomo I, Núm. de Registro: 2009938, consultable a página 690. 5 Octava Época. Registro: 212468. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Núm. 77, Mayo de 1994. Materia(s): Administrativa. Tesis: VI. 2o. J/280. Página: 77 18
Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, ni en la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato.
Lo anterior, de ninguna forma implica una transgresión al derecho de acceso a la justicia reconocido en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues se destaca que su ejercicio está sujeto al cumplimiento de determinados requisitos, presupuestos y cargas procesales que no deben soslayarse en detrimento de la correcta y eficiente administración de justicia, como lo es la carga procesal del gobernado de presentar el recurso efectivo ante el tribunal competente. Soporta lo anterior, lo establecido en la jurisprudencia siguiente:
«TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO. AUNQUE DECLARE SU INCOMPETENCIA CONSTITUCIONAL EN RAZÓN DE LA VÍA Y DEL FUERO PARA CONOCER DE UNA DEMANDA DE NULIDAD, CARECE DE FACULTADES PARA REMITIR LOS AUTOS RESPECTIVOS AL TRIBUNAL QUE ESTIME COMPETENTE. Aun cuando el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guanajuato advierta que no tiene competencia constitucional en razón de la vía y del fuero para conocer de una demanda de nulidad, carece de facultades para remitir los autos respectivos al tribunal que considere competente, al no existir disposición expresa en el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios ni en la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, ambas del Estado de Guanajuato, que así lo establezca, sin que sea aplicable al caso el artículo 164 del primer ordenamiento citado, al circunscribirse al procedimiento administrativo y no a la justicia administrativa; lo anterior no implica una transgresión al derecho de acceso a la justicia reconocido en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues su ejercicio está sujeto al cumplimiento de determinados requisitos, presupuestos y 19
cargas procesales que no deben soslayarse en detrimento de la correcta y eficiente administración de justicia, como lo es la carga procesal del gobernado de presentar el recurso efectivo ante el tribunal competente.»6
Énfasis y subrayado añadido
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 261, fracción VII, y 262, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, carece de competencia material para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. Se decreta el sobreseimiento en la presente causa administrativa, en términos de lo expuesto en el Considerando Primero de la presente sentencia.
Notifíquese a las partes. En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala. Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente
6 Tesis: PC.XVI.A. J/17 A (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación correspondiente a la Décima Época, Libro 49, Diciembre de 2017, Tomo III, Núm. de Registro: 2015886, consultable a página 1656. 20
asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.-
Puedes descargar el documento 1717_1a_Sala_18_terminado.pdf haciendo clic en el botón de arriba.
