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Silao de la Victoria, Guanajuato, 23 veintitrés de enero de 2019 dos mil diecinueve.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 518/1ªSala/18 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante juicio en línea en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 10 diez de abril de 2018 dos mil dieciocho, *****, por su propio derecho, promovió proceso administrativo, señalando como actos impugnados los siguientes:
« a) La boleta de infracción con folio *****; y
b) La calificación del acta de infracción en cita, que indebidamente fue imputada y en la que se determinó un crédito fiscal que ascienden a $***** (*****), por concepto de multa que me fue impuesta por motivo de la infracción ahora impugnada.»
La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad total de los actos impugnados; 2) La condena a la autoridad demandada para que le sea reintegrada la cantidad que por concepto de multa pagó derivada 2
de la supuesta infracción, ello en las instalaciones de la oficina recaudadora de León, Guanajuato, para evitar gastos innecesarios.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 13 trece de abril de 2018 dos mil dieciocho, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella al Inspector y se le emplazó para que diera contestación a la misma. Además, se requirió al otrora Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato1, para que señalara el nombre del servidor público que calificó la boleta de infracción con folio *****.
De la misma manera se ordenó correr traslado al tercero con un derecho incompatible con la pretensión de la parte actora para que manifestara lo que a su interés conviniera.
Se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por la parte actora en el escrito inicial de demanda.
Asimismo, se tuvo a la parte actora por designando abogado autorizado en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
En proveído de fecha 02 dos de agosto de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo se tuvo a *****, Inspector del entonces Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma; y a la Oficina Recaudadora en León,
1 De acuerdo al artículo Tercero Transitorio del Decreto Gubernativo Número 3, mediante el cual se establece la Agrupación por Ejes de las Dependencias y Entidades del Poder Ejecutivo del Estado de Guanajuato, el Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, se entenderá sectorizado a la Secretaría de Gobierno, este Decreto fue publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, número 218, de fecha 31 de octubre de 2018. 3
Guanajuato, por compareciendo a proceso; a dichas autoridades se les tuvo por designando abogados autorizados, señalando correo electrónico para recibir notificaciones, así como por admitida la prueba documental ofrecida y exhibida por la autoridad demandada consistente en copia certificada del gafete del Inspector demandado; asimismo se tuvo al tercero con derecho incompatible a la pretensión del actor por haciendo suyas las ofrecidas por le impetrante.
Además, se admitió como prueba la presuncional legal y humana en todo lo que favorezca a la autoridad demandada, y se le requirió para que exhibiera la copia certificada de la boleta número *****, de fecha 18 dieciocho de febrero de 2018 dos mil dieciocho, dado que ésta fue ofrecida como prueba pero omitió exhibirla, apercibida que de no hacerlo se tendrá por no ofrecida la citada documental.
Por otra parte, se tuvo al Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato por dando cumplimiento al requerimiento que le fue formulado y por manifestando el nombre del servidor público que calificó la boleta de infracción impugnada, por lo que se ordenó emplazarlo para que diera contestación a la demanda.
El 01 uno de octubre de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo a se tuvo a *****, Jefe de Oficina Regional de Movilidad de León, Guanajuato, por dando contestación a la demanda en tiempo y forma, por designando abogados autorizados, señalando correo electrónico para recibir notificaciones, así como por admitidas las pruebas ofrecidas.
Por otra parte, se tuvo al Inspector adscrito al Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, por dando cumplimiento al requerimiento 4
que le fue formulado y por exhibiendo copia certificada de la infracción impugnada.
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 26 veintiséis de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por la parte actora y no así por las demás partes.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 3, primer párrafo, 6, fracción I, y 20, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guanajuato2, vigente en el momento en que inició el trámite del presente proceso; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, 307 A, 307 B y 307 D del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
2 Ahora Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, emitido por la Sexagésima Tercera Legislatura Constitucional del Congreso del Estado Libre y Soberano de Guanajuato, mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete. 5
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. La existencia de la infracción impugnada se acredita con la reproducción digital de la copia certificada de la infracción con folio *****3,*****de fecha 18 dieciocho de febrero de 2018 dos mil dieciocho, que hace fe de la existencia del original, y en virtud de su calidad de documento público, dado que fue expedido por servidor público en ejercicio de sus funciones4, así como por la existencia de logos correspondientes al Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, se le otorga valor probatorio pleno al tenor de lo dispuesto en los artículos 48, fracción II, 78, 117, 121, 123 y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; más por el reconocimiento expreso que el Inspector demandado –*****- hace del mismo al dar contestación a la demanda.
Por otra parte, la calificación de la infracción impugnada se acredita con la reproducción digital de la copia simple del recibo oficial de pago con código de barras *****, de fecha 28 veintiocho de febrero de 2016 dos mil dieciséis, expedido por el cajero ***** adscrito a la Oficina Recaudadora de león, a nombre de la ***** por concepto de multa por infracción a la Ley de Movilidad y su Reglamento, referente al folio *****, por la cantidad de $***** (*****), documento público expedido por servidor público en ejercicio de sus funciones, por lo que cuenta con valor probatorio pleno al tenor de lo dispuesto en los artículos 48, fracción II, 78, 117 y 121 y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
3 Dado que el actor en su escrito inicial hizo referencia a que el folio del acto impugnado es el *****, es de aclarar que el número correcto es *****,*****el cual coincide con los datos narrados por el actor en su demanda, tales como fecha, hora y motivo de la infracción. 4 Emitido por el Inspector adscrito al Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, *****, con identificación *****. 6
La prueba descrita en el párrafo precedente, está adminiculada con el reconocimiento expreso del Jefe de la Oficina Regional de Movilidad – *****-, al dar contestación a la demanda5, ello de conformidad con el artículo 119 del Código en mención.
Al respecto, es ilustrativa la jurisprudencia del tenor literal siguiente:
«COPIAS FOTOSTÁTICAS SIMPLES. VALOR PROBATORIO DE LAS, CUANDO SE ENCUENTRAN ADMINICULADAS CON OTRAS PRUEBAS. Las copias fotostáticas simples de documentos carecen de valor probatorio aun cuando no se hubiera objetado su autenticidad, sin embargo, cuando son adminiculadas con otras pruebas quedan al prudente arbitrio del juzgador como indicio, en consecuencia, resulta falso que carezcan de valor probatorio dichas copias fotostáticas por el solo hecho de carecer de certificación, sino que al ser consideradas como un indicio, debe atenderse a los hechos que con ellas se pretenden probar, con los demás «elementos probatorios que obren en autos, a fin de establecer, como resultado de una valuación integral y relacionada con todas las pruebas, el verdadero alcance probatorio que debe otorgárseles.»6
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
5 «En relación al hecho marcado como 4, resulta ser cierto únicamente en cuanto a que el suscrito realice la calificación del folio de infracción que nos ocupa.» 6 Época: Novena Época; Registro: 172557; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, Mayo de 2007; Materia(s): Civil; Tesis: I.3o.C. J/37; Página 1759.
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Señala el Jefe de la Oficina Regional de Movilidad del Instituto de Movilidad del Estado, en el municipio de León, Guanajuato, como causal de improcedencia la inexistencia del acto que se le reclama correspondiente a la elaboración de la boleta de infracción con folio ***** *****.
Se destaca que el inciso a), de la fracción II, del artículo 251, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, dispone que tendrán el carácter de demandadas en el proceso administrativo, las autoridades que dicten, ordenen, ejecuten o traten de ejecutar el acto o la resolución impugnada.
Ahora bien, se atribuye el carácter de autoridad demandada al Inspector de Movilidad del Estado de Guanajuato –*****- al haber dictado la infracción con folio ***** *****, de fecha 18 dieciocho de febrero de 2018 dos mil dieciocho; y al Jefe de la Oficina de Movilidad del municipio de León, Guanajuato, se le atribuyó la calificación de la infracción, tal y como se advierte del escrito inicial de demanda, así como de los acuerdos de fecha 13 trece de abril y 02 dos de agosto, ambos del 2018 dos mil dieciocho.
Por consiguiente, al haberse acreditado plenamente que el Inspector demandado dictó la infracción con folio ***** ***** y que el Jefe Regional de Movilidad calificó la misma, ello con la boleta de infracción, así como con el recibo oficial de pago y el reconocimiento del mencionado Jefe de Movilidad -que han sido previamente valorados en este fallo-, se desestiman las casuales de improcedencia invocadas respecto de la citada autoridad.
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En consecuencia, al no prosperar las causales de improcedencia invocadas por las autoridades demandadas y al no advertirse, oficiosamente, la actualización de alguna de las hipótesis previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, que impida resolver el fondo de la causa, a continuación se estudiará la «litis» sometida a esta Sala.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por las autoridades encausadas tendientes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».7
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. En el primer concepto de impugnación, señala el justiciable que el acto impugnado está indebidamente fundado y motivado, ello debido a que omitió allegarse de las documentales respectivas para determinar si se encontraba en la hipótesis normativa supuestamente infringida y
7 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 9
únicamente asentó en el folio de infracción: «falta de prórroga de la unidad».
Al dar contestación, las autoridades demandadas sostuvieron la legalidad de la infracción impugnada y refirieron que está debidamente fundada y motivada pues existe congruencia entre el motivo de la infracción y los fundamentos señalados, arguyen las demandadas que señalaron de manera puntual aquellos elementos de modo, tiempo y lugar que llevaron a concluir que la conducta desplegada por el demandante se traduce en una infracción a la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios y su reglamento.
En consecuencia, la «litis» del presente proceso consiste en determinar si los textos señalados en la infracción impugnada son suficientes para considerar debidamente motivado dicho acto.
A juicio de este Juzgador el concepto de impugnación esgrimido por el justiciable que se analiza es fundado, con base en las consideraciones de hecho y de derecho que a continuación se exponen:
Para ello, es necesario apuntar algunas ideas relacionadas con la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativa a la fundamentación y motivación, distinguiendo los aspectos formal y material que deben contener los actos administrativos.
La correcta fundamentación implica que en el acto de autoridad se exprese la norma legal aplicable al caso concreto; la motivación se trata del argumento que revela y explica al justiciable la actuación de la 10
autoridad, de modo que, además de justificarla, le permita su defensa, para el caso que resulte irregular.
Entonces, cuando hay violación a la garantía de motivación, ésta podrá ocurrir de dos maneras:
(a) Formal, cuando hay omisión total o incongruencia del argumento explicativo; también si es tan insuficiente que el destinatario no pueda conocer lo esencial de las razones que informan el acto, de manera que esté imposibilitado para cuestionarlo y defenderse adecuadamente, y
(b) Material, cuando la explicación o razones dadas son insuficientes o indebidas, pero dan noticia de las razones de manera tal, que se pueda cuestionar el mérito de lo decidido.
Por tanto, la transgresión a la garantía de motivación, puede configurarse de diversas maneras.
La omisión de la motivación, se configura cuando la actuación de la autoridad no expresa argumento que permita reconocer la aplicación del sistema jurídico o de criterios racionales, sea tratándose de aspectos reglados o cuando se ejercen facultades en el ámbito discrecional.
Asimismo, la incongruencia en la motivación, se revela cuando los argumentos justificatorios de la autoridad no coinciden o se relacionan con la decisión expresada, es decir, no se permite identificar la «ratio decidenci».
Por otra parte, una indebida motivación acontece cuando las razones de la decisión administrativa no tienen relación con la apreciación o 11
valoración de los hechos que tuvo en cuenta la autoridad, o el precepto en el que se subsumen es inadecuado, no aplicable o se interpreta incorrectamente, es decir, no hay justificación de la actuación de la autoridad que sea acorde con los hechos apreciados.
Finalmente, una motivación insuficiente se traduce en una falta de razones que impiden conocer los criterios fundamentales de la decisión, es decir, cuando se expresan ciertos argumentos pro forma, que pueden tener ciertos grados de intensidad o variantes que determinan una violación formal o material, aunque permiten al afectado defenderse o impugnar tales razonamientos, pero que resultan exiguos para tener conocimiento pleno de los elementos considerados por la autoridad en la decisión administrativa.
Tal criterio se advierte de la tesis jurisprudencial que establece:
«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. EL ASPECTO FORMAL DE LA GARANTÍA Y SU FINALIDAD SE TRADUCEN EN EXPLICAR, JUSTIFICAR, POSIBILITAR LA DEFENSA Y COMUNICAR LA DECISIÓN. El contenido formal de la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 constitucional relativa a la fundamentación y motivación tiene como propósito primordial y ratio que el justiciable conozca el «para qué» de la conducta de la autoridad, lo que se traduce en darle a conocer en detalle y de manera completa la esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron el acto de voluntad, de manera que sea evidente y muy claro para el afectado poder cuestionar y controvertir el mérito de la decisión, permitiéndole una real y auténtica defensa. Por tanto, no basta que el acto de autoridad apenas observe una motivación pro forma pero de una manera incongruente, insuficiente o imprecisa, que impida la finalidad del conocimiento, comprobación y defensa pertinente, ni es válido exigirle una amplitud o abundancia superflua, pues es suficiente la expresión de lo estrictamente necesario para explicar, justificar y posibilitar la defensa, así como para comunicar la decisión a efecto de que se considere debidamente fundado y motivado, exponiendo los hechos relevantes para decidir, citando la norma habilitante y un argumento mínimo pero suficiente para acreditar 12
el razonamiento del que se deduzca la relación de pertenencia lógica de los hechos al derecho invocado, que es la subsunción.»8
Énfasis añadido.
En el caso, el Inspector demandado que emitió la boleta con folio *****, de fecha 18 dieciocho de febrero de 2018 dos mil dieciocho, no observó el requisito de debida o suficiente motivación en los términos destacados, pues si bien como lo argumentan las encausadas al contestar la demanda, se señalaron las circunstancias de tiempo y lugar, como es la hora, el día y el lugar específico en el que se realizó la infracción, fue omiso en señalar las circunstancias de modo, pues en el rubro correspondiente a concepto de infracción, asentó lo siguiente:
«CONCEPTO DE INFRACCIÓN: Encontrándome en la hora, fecha y lugar en mención al rubro y en funciones de regulación y vigilancia de la prestación del servicio público y especial de transporte con la finalidad de garantizar el derecho de la correcta movilidad de las personas o de terceros detuve el vehículo cuyas características se describen este documento (sic) procediendo a identificarme debidamente con el conductor el cual al hacer la supervisión del vehículo carece de prórroga motivo por el cual se elabora folio de infracción por: Falta de prórroga de la unidad.»
De la transcripción anterior, se obtiene que el Inspector demandado detuvo el vehículo y realizó una revisión, concluyendo que carece de prórroga; sin embargo, a pesar de que la autoridad tenía la obligación ineludible de circunstanciar a detalle y de manera completa esa situación, la encausada fue omisa en señalar las circunstancias especiales relativas a cómo concluyó que se requería una prórroga para continuar prestando el servicio público de transporte de grúa tipo A
8 Época: Novena Época; Registro: 175082; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXIII, Mayo de 2006; Materia(s): Común; Tesis: I.4o.A. J/43; Página: 1531. 13
como asevera la autoridad, para subsumir tal hecho en la norma que regula la infracción controvertida, esto es, la forma en que computó la antigüedad del modelo del vehículo, la documentación que respalda tal información, el número de años de antigüedad o de vida útil del vehículo previsto para la modalidad del servicio público de transporte que presta el concesionario.
No se soslaya, que en el escrito de contestación el Inspector demandado refirió que el cómputo del cálculo de la vida útil se realiza tomando en cuenta que la unidad es modelo 2002 dos mil dos y la fecha de la infracción corresponde al año 2018 dos mil dieciocho, en consecuencia existe una diferencia de 16 dieciséis años entre el año modelo de la fabricación del vehículo y el año en que se inspecciona, siendo este el motivo de la infracción, al no contar la unidad con una prórroga, habiendo rebasado los 15 años de vida útil como lo marca la norma.
Sin embargo, como tales consideraciones no fueron vertidas en la infracción impugnada, debe considerarse que están dirigidas a perfeccionar la actuación de la autoridad; por tanto, no es jurídicamente factible tomarlas en consideración, de acuerdo con lo establecido en el artículo 282, primer párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Lo señalado se justifica porque las autoridades administrativas están obligadas a fundar y motivar sus determinaciones, razón por la cual, esa fundamentación y motivación debe constar en el documento continente del propio acto y no en otro diverso, como lo es la contestación de demanda. 14
En virtud de que el Inspector emisor funge como testigo, juez y parte, lo menos que debe exigírsele es que las infracciones sean cuidadosamente motivadas, de manera que de ellas se desprenda claramente cuál fue la versión de los hechos afirmada por la autoridad, para determinar la aplicabilidad de la sanción prevista en la norma relativa.
Así, es correcto considerar que en el acto combatido no se detallaron pormenorizadamente las causas que justificaran su emisión, con el fin de que el ahora demandante tuviera la oportunidad de controvertir correctamente lo asentado en la infracción impugnada, dejándolo en estado de indefensión.
Entonces, la motivación insuficiente de la infracción imputada a la parte actora trasciende en una indebida motivación en su aspecto material, es decir, se dieron razones que permitieron al particular -hoy parte actora- cuestionarlas en juicio, pero tales razones fueron exiguas para un conocimiento pleno de la decisión de la autoridad, lo que se traduce en que el acto impugnado fue emitido sin observar la disposición debida, es decir, sin observar los postulados establecidos en el artículo 16 Constitucional, que ordena a las autoridades fundar y motivar debidamente sus actuaciones, razón por la cual, se actualiza el supuesto de nulidad previsto en el artículo 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En este orden de ideas y dado que la insuficiente motivación de la infracción con folio *****,***** de fecha 18 dieciocho de febrero de 2018 dos mil dieciocho, constituye un vicio de ilegalidad que 15
trasciende a su aspecto material o de contenido, y que existe cosa juzgada sobre el problema de fondo debatido, con fundamento en el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad Total de la mencionada infracción, así como de su correspondiente calificación, al derivar ésta última de un acto viciado que ha sido declarado nulo en este fallo.
Son aplicables por analogía, las jurisprudencias que a continuación se transcriben:
«NULIDAD LISA Y LLANA PREVISTA EN EL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. SUPUESTOS Y CONSECUENCIAS. Conforme al artículo 239 del Código Fiscal de la Federación, las sentencias definitivas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que declaren la nulidad pueden ser de manera lisa y llana cuando ocurra alguno de los dos supuestos de ilegalidad previstos en las fracciones I y IV del artículo 238 del código invocado, lo que se actualiza, en el primer caso, cuando existe incompetencia de la autoridad que dicta u ordena la resolución impugnada o tramita el procedimiento del que deriva y, en el segundo, cuando los hechos que motivaron el acto no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien, se dictó en contravención de las disposiciones aplicables o dejó de aplicar las debidas, lo que implica el fondo o sustancia del contenido de la resolución impugnada. En ambos casos se requiere, en principio, que la Sala Fiscal realice el examen de fondo de la controversia. Es así que, de actualizarse tales supuestos, la nulidad debe declararse en forma lisa y llana, lo que impide cualquier actuación posterior de la autoridad en razón de la profundidad o trascendencia de la materia sobre la cual incide el vicio casado y que determina, en igual forma, un contexto específico sobre el que existirá cosa juzgada que no puede volver a ser discutida.»9
«ACTOS VICIADOS, FRUTOS DE. Si un acto o diligencia de la autoridad está viciado y resulta inconstitucional, todos los actos derivados de él, o que se apoyen
9 Época: Novena Época; Registro: 184612; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XVII, Marzo de 2003; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.4o.A. J/21; Página: 1534. 16
en él, o que en alguna forma estén condicionados por él, resultan también inconstitucionales por su origen, y los tribunales no deben darles valor legal, ya que de hacerlo, por una parte alentarían prácticas viciosas, cuyos frutos serían aprovechables por quienes las realizan y, por otra parte, los tribunales se harían en alguna forma partícipes de tal conducta irregular, al otorgar a tales actos valor legal.»10
Énfasis añadido.
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás acciones solicitadas por la parte actora.
Solicita la parte actora la devolución de la cantidad de $*****(*****) que pagó por concepto de multa.
Una vez precisado lo anterior, este resolutor reconoce el derecho del actor para que le sea devuelta la cantidad que erogó con motivo de la multa impuesta, determinando que deberá ser de forma actualizada; ello de conformidad con el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato y con las consideraciones jurídicas siguientes:
Al tenor de lo dispuesto en el artículo 143 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, los actos decretados nulos en este proceso no se presumen legítimos ni ejecutables; en consecuencia, procede restituir al justiciable el derecho subjetivo que fue vulnerado, previa verificación de su existencia por parte de este Tribunal.
10 Época: Séptima Época; Registro: 252103; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación; Volumen 121-126, Sexta Parte; Materia(s): Común; Página: 280 17
En este sentido, se comparte el criterio sustentado en la tesis aislada con el rubro «FACULTAD DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE CONSTATAR LA EXISTENCIA DEL DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR PARA OBTENER SU RESTITUCIÓN O LA DEVOLUCIÓN DE UNA CANTIDAD. SU EJERCICIO PRESUPONE LA DECLARACIÓN DE ILEGALIDAD DE LAS CONSIDERACIONES QUE SUSTENTAN LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA»11.
En la especie, el justiciable aportó como prueba al proceso, la reproducción digital de la copia simple del recibo oficial de pago con código de barras *****, expedido por el cajero *****, adscrito a la Oficina Recaudadora de León, Guanajuato, a nombre del demandante, por concepto de multa por infracción a la Ley de Movilidad y su Reglamento, referente al folio *****, de fecha 28 veintiocho de febrero de 2018 dos mil dieciocho, por la cantidad de $***** (*****), y en virtud de su calidad de documento público dado que fue expedido por servidor público en ejercicio de sus funciones, cuenta con valor probatorio pleno al tenor de lo dispuesto en los artículos 48, fracción II, 78, 117 y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; se acredita fehacientemente que el justiciable pagó la multa impuesta a la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato.
En este tenor se configura el pago de lo indebido previsto en el primer párrafo del artículo 37 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, que al efecto dispone:
11 Época: Décima Época; Registro: 2013828; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 40, Marzo de 2017, Tomo IV; Materia(s): Administrativa; Tesis: IV.2o.A.136 A (10a.); Página: 2707. 18
«Artículo 37. Las autoridades fiscales están obligadas a devolver las cantidades pagadas indebidamente y las que procedan de conformidad con las leyes fiscales. La devolución podrá hacerse de oficio o a petición del interesado, a través de los medios de pago señalados en el segundo párrafo del artículo 31 de este código.
Si el pago de lo indebido se hubiera efectuado en cumplimiento de un acto de autoridad, el derecho a la devolución nace cuando dicho acto queda insubsistente. Lo dispuesto en este párrafo no es aplicable a la determinación de diferencias por errores aritméticos, las que darán lugar a la devolución siempre que no haya prescrito la obligación.»
Énfasis añadido.
De la norma citada se obtiene que la devolución de pago de lo indebido constituye un derecho del gobernado a través del cual se reincorporan a su patrimonio las cantidades que indebidamente pagó al fisco, por lo que no es lícito que el fisco retenga una cantidad que le fue pagada sin existir una obligación para ello. Lo indebido del pago se actualiza al haberse decretado la nulidad de los actos impugnados que obligaron o conminaron el pago al actor.
Es ilustrativa sobre la configuración del pago indebido de una multa, la tesis aislada con el rubro y texto siguientes:
«BOLETAS DE INFRACCIÓN DE TRÁNSITO. AL DEJARSE INSUBSISTENTES SE ACTUALIZA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 61, FRACCIÓN XXI, DE LA LEY DE AMPARO, POR LO QUE EL PAGO EFECTUADO ES INDEBIDO Y SU DEVOLUCIÓN DEBE SOLICITARSE ANTE LA AUTORIDAD RESPONSABLE. Si la autoridad responsable deja insubsistente la boleta de infracción durante la tramitación del juicio de amparo indirecto, por haber declarado la nulidad lisa y llana, ello legitima a la parte quejosa a solicitar la devolución del monto de la multa ante la responsable, pues en razón de que los 19
actos de aplicación han quedado insubsistentes, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXI, de la Ley de Amparo, lo cual ocasiona que el pago de la multa sea ahora indebido, por la nueva situación jurídica, al haber quedado sin efectos el acto reclamado.»12
Énfasis añadido.
Es de precisar que, es innecesario que el actor solicite la devolución de la cantidad pagada por concepto de multa, en virtud de que al tenor de lo dispuesto en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de proteger el derecho humano de los gobernados a la justicia pronta y completa, este órgano jurisdiccional además de estar facultado para decretar la nulidad de los actor impugnados, tiene atribuciones para determinar la forma de reparación del derecho subjetivo del actor que fue lesionado con el acto administrativo, y condenar a la administración a restablecerlos, tal y como lo dispone el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Resulta aplicable por analogía, la jurisprudencia PC.VIII. J/2 A (10a.), al ser semejantes los artículos citados en el párrafo precedente, con el artículo 52, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, el citado criterio indica textualmente lo siguiente:
«PAGO DE LO INDEBIDO. LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA ESTÁN OBLIGADAS A DETERMINAR SI EL ACTOR TIENE DERECHO A SU
12 Época: Décima Época; Registro: 2014537; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 43, Junio de 2017, Tomo IV; Materia(s): Común; Tesis: XVII.1o.P.A.11 A (10a.); Página: 2871. 20
RESTITUCIÓN, SIENDO INNECESARIO QUE PREVIAMENTE SOLICITE SU DEVOLUCIÓN A LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA. Bajo el modelo de plena jurisdicción que adoptan las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en el juicio de nulidad, conforme a los artículos 50, penúltimo párrafo, y 52, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al dictar sus sentencias cuentan con facultades no sólo para anular los actos administrativos, sino también para determinar, como regla general, la forma de reparación del derecho subjetivo del actor lesionado por la autoridad demandada en su actuación, fijando los derechos de aquél, sus límites y proporciones, y condenando a la administración a restablecerlos y a hacerlos efectivos, salvo que no se tengan elementos suficientes para emitir un pronunciamiento sobre el tema. Por tanto, siempre que las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa tengan elementos suficientes para cerciorarse del derecho subjetivo a la devolución del pago de lo indebido reclamado, están obligadas a decidir si el actor tiene derecho o no a la condena por su restitución, sin que sea necesario que previamente se plantee a la autoridad administrativa dicha solicitud de devolución de pago, en aras de proteger el derecho humano de los gobernados a la justicia pronta y completa, reconocido por el artículo 17, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.»13
Lo resaltado es propio.
Ahora bien, en cuanto a la actualización del importe pagado, aún y cuando no haya sido solicitado, es un concepto que opera de forma adminiculada o subyacente a toda devolución, pues sólo así se restituye al actor en el pleno goce de su derecho violado, al tenor de lo dispuesto en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que obliga a la autoridad a reintegrar las cantidades obtenidas injustificadamente.
Ilustra lo anterior, la tesis aislada que a continuación se transcribe:
13 Época: Décima Época; Registro: 2013250; Instancia: Plenos de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 37, Diciembre de 2016, Tomo II; Materia(s): Administrativa; Tesis: PC.VIII. J/2 A (10a.); Página: 1364. 21
«DEVOLUCIÓN DE CONTRIBUCIONES. LA AUTORIDAD FISCAL DEBE DEVOLVER AL CONTRIBUYENTE LAS CANTIDADES ACTUALIZADAS, AUN CUANDO ÉSTE NO LO SOLICITE (INTERPRETACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 17-A, 22, PÁRRAFO OCTAVO, Y 22-B DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN VIGENTES EN 2005). Este alto tribunal ha sostenido que el principio de proporcionalidad tributaria contenido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no sólo se manifiesta de manera positiva, sino también de forma negativa, al prohibir a la autoridad recaudar cantidades superiores a las debidas, obligándola a reintegrar al particular las obtenidas injustificadamente; asimismo, que en el caso de normas declaradas inconstitucionales, aun cuando no establezcan la actualización del monto a devolver, a fin de cumplir con el artículo 80 de la Ley de Amparo, la autoridad fiscal queda obligada a devolver el monto debidamente actualizado, ya que sólo así se restituye al gobernado en el pleno goce de la garantía individual violada. Por tanto, no es válido justificar la omisión de actualizar las cantidades enteradas indebidamente con la afirmación de que el contribuyente «no solicitó la actualización», ya que, por una parte, los formatos emitidos por la autoridad fiscal no tienen un espacio para solicitarla, lo cual no puede ser una omisión atribuible al contribuyente, pero además, éste tampoco puede solicitar el monto de la devolución actualizado, pues al presentar la solicitud no puede saber cuándo recibirá por parte de la autoridad la cantidad solicitada, y dado que la actualización del pago indebido debe realizarse desde que éste se efectuó hasta que la devolución se recibe, aquél no cuenta con los elementos necesarios para hacer el cálculo al presentar la solicitud de devolución. Por otra parte, la falta de una solicitud expresa no exime a la autoridad de cumplir con las obligaciones impuestas por la ley, ya que la actualización de las cantidades a su cargo no es optativa, sino que constituye una obligación clara y sin excepción alguna, de reintegrar al contribuyente los pagos de lo indebido actualizados.»14
Lo resaltado es propio.
14 Época: Décima Época; Registro: 2000567; Instancia: Primera Sala; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Libro VII, Abril de 2012, Tomo 1; Materia(s): Administrativa; Tesis: 1a. LXXIII/2012 (10a.); Página: 871. 22
En este contexto, los artículos 29, 37 y 38 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, establecen:
«Artículo 29. El monto de las contribuciones, aprovechamientos, así como de las devoluciones a cargo del fisco estatal, se actualizará por el transcurso del tiempo y con motivo de los cambios de precios en el país, para lo cual se aplicará el factor de actualización a las cantidades que se deban actualizar. Dicho factor se obtendrá dividiendo el Índice Nacional de Precios al Consumidor del mes anterior al más reciente del periodo entre el citado índice correspondiente al mes anterior al más antiguo de dicho periodo. Las contribuciones, los aprovechamientos, así como las devoluciones a cargo del fisco estatal, no se actualizarán por fracciones de mes.
El Índice Nacional de Precios al Consumidor será el que publique el Banco de México en el Diario Oficial de la Federación. En los casos en que el índice correspondiente al mes anterior al más reciente del período, no haya sido publicado, la actualización de que se trate se realizará aplicando el último índice mensual publicado.
Los valores de bienes u operaciones se actualizarán de acuerdo con lo dispuesto por este artículo, cuando las leyes fiscales así lo establezcan. Las disposiciones señalarán en cada caso el período de que se trate.
Las cantidades actualizadas conservan la naturaleza jurídica que tenían antes de la actualización. El monto de ésta, determinado en los pagos provisionales y del ejercicio, no será deducible ni acreditable.
Cuando el resultado de la operación a que se refiere el primer párrafo de este artículo sea menor a uno, el factor de actualización que se aplicará al monto de las contribuciones, aprovechamientos y devoluciones a cargo del fisco estatal, así como a los valores de bienes u operaciones de que se traten, será uno.»
«Artículo 37. Las autoridades fiscales están obligadas a devolver las cantidades pagadas indebidamente y las que procedan de conformidad con las leyes fiscales. La devolución podrá hacerse de oficio o a petición del interesado, a través de los medios de pago señalados en el segundo párrafo del artículo 31 de este Código.
Si el pago de lo indebido se hubiera efectuado en cumplimiento de un acto de autoridad, el derecho a la devolución nace cuando dicho acto queda insubsistente. Lo dispuesto en este párrafo no es aplicable a la determinación de diferencias por errores 23
aritméticos, las que darán lugar a la devolución siempre que no haya prescrito la obligación.»
«Artículo 38. Cuando se solicite la devolución a que se refiere el artículo anterior, ésta deberá efectuarse dentro del plazo de cincuenta días siguientes a la fecha en que se presentó la solicitud ante la autoridad fiscal competente con todos los datos, informes y documentos que acrediten el derecho a la misma.
Las autoridades fiscales para verificar la procedencia de la devolución, podrán requerir al contribuyente los datos, informes o documentos adicionales que consideren necesarios y que estén relacionados con la misma. Para tal efecto, se otorgará al promovente un plazo de diez días para que cumpla con lo solicitado, apercibido que de no hacerlo, se le tendrá por desistido de la solicitud de devolución correspondiente.
Cuando la autoridad fiscal requiera al contribuyente los datos, informes o documentos antes señalados, el periodo transcurrido entre la fecha en que se hubiera notificado el requerimiento de los mismos y la fecha en que éstos sean proporcionados en su totalidad por el contribuyente, no se computará en la determinación de los plazos para la devolución antes mencionados.
El fisco estatal deberá pagar la devolución que proceda, actualizada conforme a lo previsto en el artículo 29 de este Código, desde el mes en que se realizó el pago de lo indebido o se presentó la declaración que contenga el saldo a favor hasta aquél en que la devolución esté a disposición del contribuyente. Se entenderá que la devolución está a disposición del contribuyente a partir de la fecha en que la autoridad efectúe el depósito en la institución bancaria señalada en la solicitud de devolución o se notifique a dicho contribuyente la autorización de la devolución respectiva, cuando no haya señalado la cuenta bancaria en que se debe efectuar el depósito.
Cuando la devolución a que tenga derecho el contribuyente no se efectúe en el plazo indicado, o se niegue y posteriormente sea concedida por la autoridad en cumplimiento de una resolución dictada en un recurso administrativo o por un órgano jurisdiccional, las autoridades fiscales pagarán intereses que se calcularán a partir del día siguiente al del vencimiento de dicho plazo, o de que hubiera surtido efectos la notificación de la resolución por la que se negó la devolución solicitada, según se trate, conforme a una tasa que será igual a la prevista para los recargos, en la Ley de Ingresos para el Estado de Guanajuato, vigente en el ejercicio correspondiente, sobre la devolución actualizada. Dichos intereses se pagarán conjuntamente con la cantidad principal objeto de la devolución actualizada.
24
Sin perjuicio de lo anterior, el contribuyente podrá compensar las cantidades a su favor, incluyendo los intereses, contra cualquier contribución a su cargo o que deba enterar en su carácter de retenedor. Tratándose de contribuciones que tengan un fin específico solo podrán compensarse contra la misma contribución.
En ningún caso los intereses a cargo del fisco estatal excederán de los que se causen en cinco años.
Cuando las autoridades fiscales procedan a la devolución de cantidades señaladas como saldo a favor en las declaraciones presentadas por los contribuyentes, sin que medie mas trámite que el requerimiento de datos, informes o documentos adicionales o la simple comprobación de que se efectuaron los pagos de contribuciones que el contribuyente declara haber hecho, la orden de devolución no implicará resolución favorable al contribuyente. Si la devolución se hubiera efectuado y no procediera, se causarán recargos sobre las cantidades actualizadas tanto por las devueltas indebidamente, como por las de los posibles intereses pagados por las autoridades fiscales, a partir de la fecha de la devolución.
La obligación de devolver prescribe en los mismos términos y condiciones que el crédito fiscal.»
Lo subrayado es propio.
De la interpretación armónica de los artículos antes transcritos, se desprende que se encuentran relacionados, ya que los mismos versan sobre la devolución del pago de lo indebido, y sobre la actualización que se genera en virtud de este supuesto.
El caso concreto, los ordinales 29 y 38, párrafo cuarto, del Código Fiscal del Estado de Guanajuato, contemplan que el monto de los aprovechamientos -conforme al artículo 83, fracción III, de la Ley de Hacienda para el Estado de Guanajuato, las multas son una modalidad de los aprovechamientos-, deberá actualizarse por el transcurso del tiempo y con motivo de los cambios de precios en el país, para lo cual se aplicará el factor de actualización a las cantidades correspondientes. 25
Así las cosas, en el presente asunto se actualiza la hipótesis que contemplan los artículos 29, primer párrafo, y 37, párrafo segundo, y 38, cuarto párrafo, del Código Fiscal del Estado de Guanajuato, dado que se trata de un pago de lo indebido efectuado en cumplimiento de un acto de autoridad que ha quedado insubsistente y todo pago con esas características debe actualizarse, esto es, calcular su monto a valor presente.
Dicho factor se obtendrá dividiendo el Índice Nacional de Precios al Consumidor del mes anterior al más reciente del periodo entre el citado índice correspondiente al mes anterior al más antiguo de dicho periodo.
Lo anterior, en congruencia con los motivos y razonamientos expuestos por el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, dentro de los tocas números *****, ***** y *****.
Por lo tanto, se condena al Inspector de Movilidad y al Jefe de Oficina Regional de Movilidad -autoridades demandadas- adscritos al entonces Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, ahora Unidad Administrativa en materia de Transporte de la Secretaría de Gobierno del Estado15, a realizar las gestiones necesarias ante la autoridad fiscal estatal competente a fin de que le sea devuelta a la parte actora la cantidad de $***** (*****) que pagó como
15 Artículo 15 Ter, de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, adicionado mediante reforma publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de 21 de septiembre de 2018, en relación con el Decreto Gubernativo Número 3, mediante el cual se establece la agrupación por ejes de las dependencias y entidades del Poder Ejecutivo del Estado de Guanajuato, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, en fecha 31 de octubre de 2018. 26
multa, de forma actualizada a la fecha en que se haga efectiva la devolución de mérito, en términos del cálculo que refiere el ordinal 29 del Código tributario en liza. Se precisa que dicha devolución deberá realizarse en León, Guanajuato, municipio en que se ubica el domicilio del actor.
Al respecto, resulta aplicable el criterio sustentado por el Pleno del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que textualmente indica:
«DEVOLUCIÓN DEL PAGO DE LO INDEBIDO. CORRESPONDE A LA AUTORIDAD DE LA QUE EMANÓ EL ACTO ANULADO, REALIZAR LAS GESTIONES PARA. Si el actor ocurrió ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado a efecto de solicitar el reembolso del pago que realizó, por considerar que la infracción del que provino era ilegal, resulta correcto que el A quo condenara a su devolución a la Dirección General de Tránsito y Transporte del Estado, y no a la Secretaría de Finanzas y Administración del Estado, pues el acto de autoridad (imposición y calificación de la infracción), por el cual el actor enteró esa cantidad al erario estatal, fue emitido por el titular de esa Dirección, no así la mencionada Secretaría, la que, en todo caso, se limitó a cumplir con su cometido de recaudar los ingresos estatales, como dispone el artículo 5º del Código Fiscal del Estado, por lo que corresponde a esa Dirección General de Tránsito y Transporte, realizar las gestiones necesarias para que quede sin efectos el pago realizado a la autoridad recaudadora y se devuelva al actor la cantidad cuyo acto de origen fue declarado ilegal.»16
Se destaca que las autoridades demandadas deberán informar sobre el cumplimiento otorgado a la condena que precede en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en el artículo 322 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
16 Criterio pronunciado con motivo de la sentencia de fecha 9 nueve de enero de 2008 dos mil ocho, dictada dentro del Toca 136/07. 27
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, por los motivos y fundamentos expuestos en el Considerando Tercero del presente fallo.
TERCERO. Se decreta la Nulidad Total de los actos impugnados, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto de la misma.
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconoce el derecho solicitado por la parte actora y se condena a las autoridades demandadas, atento a lo determinado en el Considerando Sexto de esta resolución jurisdiccional.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
28
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Guanajuato, Guanajuato, 22 veintidós de noviembre de 2018 dos mil dieciocho.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 517/1ªSala/18 promovido por *****, apoderado legal de «*****» ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante juicio en línea en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 10 diez de abril de 2018 dos mil dieciocho, *****, apoderado legal de «*****», promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«…la calificación del acta de infracción *****, que indebidamente fue imputada y en la que se determinó un crédito fiscal de $***** (*****), por concepto de multa que fue impuesta por motivo de la infracción ahora impugnada.»
La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad total del acto impugnado; 2) El reconocimiento del derecho de la parte actora; y 3) La condena a la autoridad demandada para que le sea reintegrada la cantidad que por concepto de multa pagó derivada de la supuesta infracción, ello en las instalaciones de la oficina recaudadora de León, Guanajuato, para evitar gastos innecesarios.
2
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 13 trece de abril de 2018 dos mil dieciocho, se admitió la demanda, se tuvo por acreditada la personalidad de la parte actora, se ordenó requirió al Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato para que señalara el nombre del servidor público que realizó la infracción *****, de fecha 17 diecisiete de febrero de 2018 dos mil dieciocho, así como para que exhibiera copia legible de ésta.
Se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en el escrito inicial de demanda.
Asimismo, se tuvo a la parte actora por designando abogados autorizados en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, y señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
En proveído de fecha 05 cinco de junio de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo al Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, por cumpliendo el requerimiento que le fue formulado, y señalando el nombre del servidor público que calificó la infracción *****, y exhibió la copia certificada de la boleta de infracción mencionada.
En virtud de lo anterior, se ordenó correr traslado de la demanda a *****, Encargado de la Oficina Regional de Movilidad del Estado, en el municipio de León, Guanajuato, y se le emplazó para que diera contestación a la misma.
3
Mediante acuerdo de 08 ocho de agosto de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo a ***** Encargado de la Oficina Regional del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, en el municipio de León, Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma; se le tuvo por designando abogados autorizados, señalando correo electrónico para recibir notificaciones, así como por admitidas las pruebas ofrecidas en su ocurso,
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 24 veinticuatro de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por la parte actora y no así por la autoridad demandada.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1; en relación con el artículo 243, segundo párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II,
1Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete, mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete , conforme a sus transitorios primero y segundo. 4
307 A, 307 B y 307 D del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Se acredita plenamente con la confesión expresa de la autoridad demandada en el escrito de contestación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 48, fracción I, 57 y 118 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado de Guanajuato y sus Municipios, pues señaló lo siguiente:
«…la calificación se realiza de manera electrónica a partir del día 22 de enero de 2018, como parte del proyecto para la disminución de procesos administrativos, establecidos en mesas de trabajo celebradas entre la entes públicas como son la Secretaría de Finanzas y Administración, la Policía Estatal de Caminos y el Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato. Dichas mesas de trabajo entre otros asuntos tuvieron como finalidad el vincular los sistemas informáticos como lo son: El Sistema Integral de la Administración Tributaria (SIAT) y Sistema Integral de Tránsito y Transporte de (SITTEG), este último el utilizado por personal de Instituto de Movilidad, en caso concreto de Jefe de la Oficina Regional de Movilidad de la ciudad de León captura las infracciones en dicho sistema informático y realiza de manera directa la calificación electrónica de los folios de infracción. El objetivo de estas acciones es simplificar al usuario […] la calificación y cobro de las infracciones ante la carga de trabajo de las oficinas de atención a usuarios, con la finalidad de otorgar servicios más simplificados. Mediante este servicio el interesado acudirá a las oficinas recaudadoras directamente a pagar el monto de la infracción y solo regresar a la oficina de movilidad a recoger su garantía. »
Así como con la reproducción digital del original del recibo oficial de pago de fecha 19 diecinueve de febrero de 2018 dos mil dieciocho, expedido a nombre de «*****», con motivo del pago de la multa por infracción a la Ley de Movilidad y su Reglamento con folio *****, por la cantidad de $***** (*****), con la que se acredita la determinación del importe de la multa impuesta. 5
Ello al tenor de lo dispuesto en los artículos se le otorga valor probatorio pleno al tenor de lo dispuesto en los artículos 48, fracción II, 78, 117, 121, y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, dado que fue expedido por servidor público en ejercicio de sus funciones, del que se advierte la existencia de sellos, y membretes relativos a la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Gobierno del Estado de Guanajuato, máxime que no fue objetado por las partes del proceso.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
En el caso concreto la autoridad demandada no invocó causal de improcedencia o sobreseimiento alguna, y no advertirse alguna que impida el análisis de fondo de la presente causa administrativa, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del presente proceso administrativo, ya que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos 6
esgrimidos por la autoridad encausada tendientes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».2
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. De conformidad a lo establecido en el último párrafo del precepto legal 302 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se hace valer de oficio la ausencia total de fundamentación y motivación del acto impugnado y de la competencia de la autoridad para dictarlo.
Ello, al tratarse de un estudio preferente, por versar sobre un requisito esencial del acto de autoridad, en razón de que tal situación conllevaría a decretar la nulidad total del acto o resolución impugnada, según lo prevé la jurisprudencia por contradicción de tesis aprobada por la Segunda Sala de nuestro Alto Tribunal, cuyo rubro y texto son del tenor siguiente:
«COMPETENCIA. SU ESTUDIO OFICIOSO RESPECTO DE LA AUTORIDAD DEMANDADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, DEBE SER ANALIZADA POR LAS SALAS DEL
2 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 7
TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. El artículo 238, penúltimo párrafo, del Código Fiscal de la Federación y su correlativo 51, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, establece que ese Tribunal podrá hacer valer de oficio, por ser de orden público, la incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada. Al respecto debe decirse que ese estudio implica todo lo relacionado con la competencia de la autoridad, supuesto en el cual se incluye tanto la ausencia de fundamentación de la competencia, como la indebida o insuficiente fundamentación de la misma, en virtud de que al tratarse de una facultad oficiosa, las Salas fiscales de cualquier modo entrarán al examen de las facultades de la autoridad para emitir el acto de molestia; lo anterior con independencia de que exista o no agravio del afectado, o bien, de que invoque incompetencia o simplemente argumente una indebida, insuficiente o deficiente fundamentación de la competencia. Cabe agregar que en el caso de que las Salas fiscales estimen que la autoridad administrativa es incompetente, su pronunciamiento en ese sentido será indispensable, porque ello constituirá causa de nulidad de la resolución impugnada; sin embargo, si considera que la autoridad es competente, esto no quiere decir que dicha autoridad jurisdiccional necesariamente deba pronunciarse al respecto en los fallos que emita, pues el no pronunciamiento expreso, simplemente es indicativo de que estimó que la autoridad demandada sí tenía competencia para emitir la resolución o acto impugnado en el juicio de nulidad.3
El resaltado es propio.
La garantía de fundamentación y motivación que consagra el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a favor del gobernado, y que recogen las fracciones I, II, V y VI del artículo 137 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consiste en que todo acto de autoridad debe constar por escrito, indicar la autoridad y la firma autógrafa de la que emana; ser preciso en cuanto a las circunstancias de tiempo, modo y lugar; así como contener los preceptos legales sustantivos y adjetivos en los que se soporte su emisión y expresar los razonamientos que expliquen por qué se
3 Visible en la Novena Época, Instancia: Segunda Sala, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXVI, Diciembre de 2007, Materia(s): Administrativa, Tesis: 2a./J. 218/2007, Página: 154. 8
consideró que el caso concreto se ajusta a la hipótesis normativa, así como los preceptos legales en que la autoridad sustente su competencia.
Lo anterior a fin de que el ciudadano esté en posibilidad de conocer con precisión los motivos y razones legales que se tomaron en cuenta para emitir dicho acto de autoridad.
Ilustra lo anterior, la jurisprudencia que a continuación se transcribe:
«FUNDAMENTACION Y MOTIVACION. La debida fundamentación y motivación legal, deben entenderse, por lo primero, la cita del precepto legal aplicable al caso, y por lo segundo, las razones, motivos o circunstancias especiales que llevaron a la autoridad a concluir que el caso particular encuadra en el supuesto previsto por la norma legal invocada como fundamento.»4
Asimismo, la jurisprudencia sentada por contradicción de tesis que a la letra se inserta:
«COMPETENCIA. SU FUNDAMENTACION ES REQUISITO ESENCIAL DEL ACTO DE AUTORIDAD. Haciendo una interpretación armónica de las garantías individuales de legalidad y seguridad jurídica que consagran los artículos 14 y 16 constitucionales, se advierte que los actos de molestia y privación deben, entre otros requisitos, ser emitidos por autoridad competente y cumplir las formalidades esenciales que les den eficacia jurídica, lo que significa que todo acto de autoridad necesariamente debe emitirse por quien para ello esté facultado expresándose, como parte de las formalidades esenciales, el carácter con que se suscribe y el dispositivo, acuerdo o decreto que otorgue tal legitimación. De lo contrario, se dejaría al afectado en estado de indefensión, ya que al no conocer el apoyo que faculte a la autoridad para emitir el acto, ni el carácter con que lo emita, es evidente que no se le otorga la oportunidad de examinar si su
4 Época: Novena Época; Registro: 203143; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo III, Marzo de 1996; Materia(s): Común; Tesis: VI.2o. J/43; Página: 769. 9
actuación se encuentra o no dentro del ámbito competencial respectivo, y es conforme o no a la Constitución o a la ley; para que, en su caso, esté en aptitud de alegar, además de la ilegalidad del acto, la del apoyo en que se funde la autoridad para emitirlo, pues bien puede acontecer que su actuación no se adecúe exactamente a la norma, acuerdo o decreto que invoque, o que éstos se hallen en contradicción con la ley fundamental o la secundaria.»5
Para considerar que se cumple con la formalidad destacada, la autoridad emisora de un acto de autoridad que incida en la esfera de derechos de un gobernado, debe darle a conocer a éste en detalle y de manera completa, en la actuación de que se trate, la esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron el acto de voluntad autoritario, de manera que sea evidente y muy claro para el afectado poder cuestionar y controvertir el mérito de la decisión, permitiéndole una real y auténtica defensa.
Sobre tales premisas, es inconcuso que al haberse acreditado plenamente la existencia de la calificación de la boleta sin formalidad alguna, dicho acto no reúne los elementos de validez a que se refieren las fracciones I, II, V y VI del artículo 137 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, pues es evidente que el actor no tuvo conocimiento por escrito de los preceptos legales aplicables al caso, así como de las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que la parte demandada tomó en consideración para determinar el importe de la multa.
Así lo apoya la jurisprudencia de tenor siguiente:
5 Consultable en la Octava Época, Instancia: Pleno, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, 77, Mayo de 1994, Materia(s): Común, Tesis: P./J. 10/94, Página: 12.
10
‹‹SEGURIDAD JURIDICA, GARANTIA DE. LAS ÓRDENES VERBALES DE AUTORIDAD SON VIOLATORIAS EN SI MISMAS DEL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL. El artículo 16 constitucional contiene una garantía de seguridad jurídica, que se traduce en la forma del acto autoritario de molestia, el cual debe derivarse siempre de un mandamiento por escrito, pues solamente de esta manera puede observarse la fundamentación del acto de autoridad, por lo que cualquier mandamiento u orden verbal que originen una molestia en los bienes jurídicos, son contrarios a dicho precepto constitucional.››6
Énfasis añadido.
No se soslaya que la autoridad demandada señaló que a partir del 22 veintidós de enero de 2018 dos mil dieciocho, se realiza la calificación de los folios de infracción de manera electrónica con el objeto de simplificar procesos administrativos, por lo que dicha calificación se exhibe en la plataforma del Sistema Integral de la Administración Tributaria (SIAT), consultable por el personal de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, una vez que el infractor acuda a solicitar información respecto del monto al que le corresponde la calificación; sin embargo, ello no fue debidamente acreditado en este proceso.
Como se adelantó, las autoridades administrativas están obligadas a fundar y motivar sus determinaciones, razón por la cual, esa fundamentación y motivación debe constar por regla general en el documento continente del propio acto y no en otro diverso;7 pero
6 Tesis: 1011, Época: Octava Época, Registro: 394967 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Apéndice de 1995 Tomo VI, Parte TCC Materia(s): Común Página: 696. 7 Ello encuentra sustento por símil o analogía en la jurisprudencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que indica: «FUNDAMENTACION Y MOTIVACION. DEBEN CONSTAR EN EL CUERPO DE LA RESOLUCION Y NO EN DOCUMENTO DISTINTO. Las autoridades responsables no cumplen con la obligación constitucional de fundar y motivar debidamente las resoluciones que pronuncian, expresando las razones de hecho y las consideraciones legales en que se apoyan, cuando éstas aparecen en documento distinto.» Época: Séptima Época; Registro: 11
existe la posibilidad de que esta obre en documento distinto, siempre y cuando se trate de actuaciones vinculadas, la remisión de la motivación y fundamento sea expresa; y el interesado tenga conocimiento del contenido del acto al que se remite el sustento de la decisión, lo que en la especie no aconteció, pues únicamente se hizo del conocimiento del ahora actor el importe a pagar y no los motivos ni los preceptos legales que sustentaron el acto impugnado.
Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto por la siguiente jurisprudencia:
«FUNDAMENTACION Y MOTIVACION. CUANDO PUEDE CONSTAR EN DOCUMENTO DISTINTO AL QUE CONTENGA EL ACTO RECLAMADO. Una excepción a la regla de que la fundamentación y motivación debe constar en el cuerpo de la resolución y no en documento distinto, se da cuando se trata de actuaciones o resoluciones vinculadas, pues, en ese supuesto, no es requisito indispensable que el acto de molestia reproduzca literalmente la que le da origen, sino que basta con que se haga remisión a ella, con tal de que se tenga la absoluta certeza de que tal actuación o resolución fue conocida oportunamente por el afectado, pues igual se cumple el propósito tutelar de la garantía de legalidad reproduciendo literalmente el documento en el que se apoya la resolución derivada de él, como, simplemente, indicándole al interesado esa vinculación, ya que, en uno y en otro caso, las posibilidades de defensa son las mismas.»8
Por tanto, lo que procede es decretar la Nulidad Total de la calificación de la boleta de infracción *****, en fecha 19 diecinueve de febrero de 2018 dos mil dieciocho; con fundamento en los artículos
917740; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Apéndice 2000; Tomo VI, Común, Jurisprudencia SCJN; Materia(s): Común; Tesis: 206; Página: 168. 8 Octava Época; Registro: 213644; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 73, Enero de 1994; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.2o.A. J/39 Página: 57. 12
300, fracción II, y 302, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Lo anterior, sin perjuicio de las facultades de la autoridad competente para calificar la conducta infractora, dado que la misma ha quedado intocada conservando su firmeza administrativa.
Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia cuyo rubro y texto a la letra se insertan:
«COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. LA NULIDAD DECRETADA POR NO HABERLA FUNDADO NO PUEDE SER PARA EFECTOS, EXCEPTO EN LOS CASOS EN QUE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA RECAIGA A UNA PETICIÓN, INSTANCIA O RECURSO. Si la ausencia de fundamentación de la competencia de la autoridad administrativa que emite el acto o resolución materia del juicio de nulidad correspondiente, incide directamente sobre la validez del acto impugnado y, por ende, sobre los efectos que éste puede producir en la esfera jurídica del gobernado, es inconcuso que esa omisión impide al juzgador pronunciarse sobre los efectos o consecuencias del acto o resolución impugnados y lo obliga a declarar la nulidad de éstos en su integridad, puesto que al darle efectos a esa nulidad, desconociéndose si la autoridad demandada tiene o no facultades para modificar la situación jurídica existente, afectando la esfera del particular, podría obligarse a un órgano incompetente a dictar un nuevo acto o resolución que el gobernado tendría que combatir nuevamente, lo que provocaría un retraso en la impartición de justicia. No obsta a lo anterior el hecho de que si la autoridad está efectivamente facultada para dictar o emitir el acto de que se trate, pueda subsanar su omisión; además, en aquellos casos en los que la resolución impugnada se haya emitido en respuesta a una petición formulada por el particular, o bien, se haya dictado para resolver una instancia o recurso, la sentencia de nulidad deberá ordenar el dictado de una nueva, aunque dicho efecto sólo tuviera como consecuencia el que la autoridad demandada se declare incompetente, pues de otra manera se dejarían sin resolver dichas peticiones, instancias o recursos, lo que contravendría el principio 13
de seguridad jurídica contenido en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.»9
Énfasis añadido.
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás acciones solicitadas por la parte actora.
Solicita la parte actora la devolución de la cantidad de $*****(*****) que pagó por concepto de multa.
Una vez precisado lo anterior, este resolutor reconoce el derecho del actor para que le sea devuelta la cantidad que erogó con motivo de la multa impuesta, determinando que deberá ser de forma actualizada; ello de conformidad con el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato y con las consideraciones jurídicas siguientes:
Al tenor de lo dispuesto en el artículo 143 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, el acto decretado nulo en este proceso no se presume legítimo ni ejecutable; en consecuencia, procede restituir al justiciable el derecho subjetivo que fue vulnerado, previa verificación de su existencia por parte de este Tribunal.
9 Jurisprudencia número 2a./J. 52/2001, correspondiente a la Novena Época, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIV, Noviembre de 2001, Página 32. 14
En este sentido, se comparte el criterio sustentado en la tesis aislada con el rubro «FACULTAD DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE CONSTATAR LA EXISTENCIA DEL DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR PARA OBTENER SU RESTITUCIÓN O LA DEVOLUCIÓN DE UNA CANTIDAD. SU EJERCICIO PRESUPONE LA DECLARACIÓN DE ILEGALIDAD DE LAS CONSIDERACIONES QUE SUSTENTAN LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA»10.
En la especie, el justiciable aportó como prueba al proceso, la reproducción digital del original del recibo oficial de pago de fecha 19 diecinueve de febrero del 2018 dos mil dieciocho, por la cantidad de $***** (*****), expedido a nombre de la persona moral demandante, por la Oficina Recaudadora de León por concepto de multa por infracción a la Ley de Movilidad y su Reglamento, referente al folio *****, de fecha 19 diecinueve de febrero de 2018 dos mil dieciocho; previamente valorado en el Considerando Segundo de este fallo.
En este tenor se configura el pago de lo indebido previsto en el primer párrafo del artículo 37 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, que al efecto dispone:
«Artículo 37. Las autoridades fiscales están obligadas a devolver las cantidades pagadas indebidamente y las que procedan de conformidad con las leyes fiscales. La devolución podrá hacerse de oficio o a petición del interesado, a través de los medios de pago señalados en el segundo párrafo del artículo 31 de este código.
Si el pago de lo indebido se hubiera efectuado en cumplimiento de un acto de autoridad, el derecho a la devolución nace cuando dicho acto queda insubsistente. Lo dispuesto en este párrafo no es aplicable a la determinación de diferencias por errores aritméticos, las que darán lugar a la devolución siempre que no haya prescrito la obligación.»
10 Época: Décima Época; Registro: 2013828; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 40, Marzo de 2017, Tomo IV; Materia(s): Administrativa; Tesis: IV.2o.A.136 A (10a.); Página: 2707. 15
Énfasis añadido.
De la norma citada se obtiene que la devolución de pago de lo indebido constituye un derecho del gobernado a través del cual se reincorporan a su patrimonio las cantidades que indebidamente pagó al fisco, por lo que no es lícito que el fisco retenga una cantidad que le fue pagada sin existir una obligación para ello. Lo indebido del pago se actualiza al haberse decretado la invalidez del acto impugnado que obligó o conminó el pago al actor.
Es ilustrativa sobre la configuración del pago indebido de una multa, la tesis aislada con el rubro y texto siguientes:
«BOLETAS DE INFRACCIÓN DE TRÁNSITO. AL DEJARSE INSUBSISTENTES SE ACTUALIZA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 61, FRACCIÓN XXI, DE LA LEY DE AMPARO, POR LO QUE EL PAGO EFECTUADO ES INDEBIDO Y SU DEVOLUCIÓN DEBE SOLICITARSE ANTE LA AUTORIDAD RESPONSABLE. Si la autoridad responsable deja insubsistente la boleta de infracción durante la tramitación del juicio de amparo indirecto, por haber declarado la nulidad lisa y llana, ello legitima a la parte quejosa a solicitar la devolución del monto de la multa ante la responsable, pues en razón de que los actos de aplicación han quedado insubsistentes, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXI, de la Ley de Amparo, lo cual ocasiona que el pago de la multa sea ahora indebido, por la nueva situación jurídica, al haber quedado sin efectos el acto reclamado.»11
Énfasis añadido.
11 Época: Décima Época; Registro: 2014537; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 43, Junio de 2017, Tomo IV; Materia(s): Común; Tesis: XVII.1o.P.A.11 A (10a.); Página: 2871. 16
Es de precisar que, es innecesario que la actora solicite la devolución de la cantidad pagada por concepto de multa, en virtud de que al tenor de lo dispuesto en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de proteger el derecho humano de los gobernados a la justicia pronta y completa, este órgano jurisdiccional además de estar facultado para decretar la nulidad de los actor impugnados, tiene atribuciones para determinar la forma de reparación del derecho subjetivo del actor que fue lesionado con el acto administrativo, y condenar a la administración a restablecerlos, tal y como lo dispone el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Resulta aplicable por analogía, la jurisprudencia PC.VIII. J/2 A (10a.), al ser semejantes los artículos citados en el párrafo precedente, con el artículo 52, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, el citado criterio indica textualmente lo siguiente:
«PAGO DE LO INDEBIDO. LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA ESTÁN OBLIGADAS A DETERMINAR SI EL ACTOR TIENE DERECHO A SU RESTITUCIÓN, SIENDO INNECESARIO QUE PREVIAMENTE SOLICITE SU DEVOLUCIÓN A LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA. Bajo el modelo de plena jurisdicción que adoptan las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en el juicio de nulidad, conforme a los artículos 50, penúltimo párrafo, y 52, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al dictar sus sentencias cuentan con facultades no sólo para anular los actos administrativos, sino también para determinar, como regla general, la forma de reparación del derecho subjetivo del actor lesionado por la autoridad demandada en su actuación, fijando los derechos de aquél, sus límites y proporciones, y condenando a la administración a restablecerlos y a hacerlos efectivos, salvo que no se tengan elementos suficientes para emitir un 17
pronunciamiento sobre el tema. Por tanto, siempre que las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa tengan elementos suficientes para cerciorarse del derecho subjetivo a la devolución del pago de lo indebido reclamado, están obligadas a decidir si el actor tiene derecho o no a la condena por su restitución, sin que sea necesario que previamente se plantee a la autoridad administrativa dicha solicitud de devolución de pago, en aras de proteger el derecho humano de los gobernados a la justicia pronta y completa, reconocido por el artículo 17, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.»12
Lo resaltado es propio.
Ahora bien, en cuanto a la actualización del importe pagado, aún y cuando no haya sido solicitado, es un concepto que opera de forma adminiculada o subyacente a toda devolución, pues sólo así se restituye al actor en el pleno goce de su derecho violado, al tenor de lo dispuesto en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que obliga a la autoridad a reintegrar las cantidades obtenidas injustificadamente.
Ilustra lo anterior, la tesis aislada que a continuación se transcribe:
«DEVOLUCIÓN DE CONTRIBUCIONES. LA AUTORIDAD FISCAL DEBE DEVOLVER AL CONTRIBUYENTE LAS CANTIDADES ACTUALIZADAS, AUN CUANDO ÉSTE NO LO SOLICITE (INTERPRETACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 17-A, 22, PÁRRAFO OCTAVO, Y 22-B DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN VIGENTES EN 2005). Este alto tribunal ha sostenido que el principio de proporcionalidad tributaria contenido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no sólo se manifiesta de manera positiva, sino también de forma negativa, al prohibir a la autoridad recaudar cantidades superiores a las debidas, obligándola a reintegrar al particular las
12 Época: Décima Época; Registro: 2013250; Instancia: Plenos de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 37, Diciembre de 2016, Tomo II; Materia(s): Administrativa; Tesis: PC.VIII. J/2 A (10a.); Página: 1364. 18
obtenidas injustificadamente; asimismo, que en el caso de normas declaradas inconstitucionales, aun cuando no establezcan la actualización del monto a devolver, a fin de cumplir con el artículo 80 de la Ley de Amparo, la autoridad fiscal queda obligada a devolver el monto debidamente actualizado, ya que sólo así se restituye al gobernado en el pleno goce de la garantía individual violada. Por tanto, no es válido justificar la omisión de actualizar las cantidades enteradas indebidamente con la afirmación de que el contribuyente «no solicitó la actualización», ya que, por una parte, los formatos emitidos por la autoridad fiscal no tienen un espacio para solicitarla, lo cual no puede ser una omisión atribuible al contribuyente, pero además, éste tampoco puede solicitar el monto de la devolución actualizado, pues al presentar la solicitud no puede saber cuándo recibirá por parte de la autoridad la cantidad solicitada, y dado que la actualización del pago indebido debe realizarse desde que éste se efectuó hasta que la devolución se recibe, aquél no cuenta con los elementos necesarios para hacer el cálculo al presentar la solicitud de devolución. Por otra parte, la falta de una solicitud expresa no exime a la autoridad de cumplir con las obligaciones impuestas por la ley, ya que la actualización de las cantidades a su cargo no es optativa, sino que constituye una obligación clara y sin excepción alguna, de reintegrar al contribuyente los pagos de lo indebido actualizados.»13
Lo resaltado es propio.
En este contexto, los artículos 29, 37 y 38 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, establecen:
«Artículo 29. El monto de las contribuciones, aprovechamientos, así como de las devoluciones a cargo del fisco estatal, se actualizará por el transcurso del tiempo y con motivo de los cambios de precios en el país, para lo cual se aplicará el factor de actualización a las cantidades que se deban actualizar. Dicho factor se obtendrá dividiendo el Índice Nacional de Precios al Consumidor del mes anterior al más reciente del periodo entre el citado índice correspondiente al mes anterior al más antiguo de dicho periodo. Las contribuciones, los aprovechamientos, así como las devoluciones a cargo del fisco estatal, no se actualizarán por fracciones de mes.
13 Época: Décima Época; Registro: 2000567; Instancia: Primera Sala; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Libro VII, Abril de 2012, Tomo 1; Materia(s): Administrativa; Tesis: 1a. LXXIII/2012 (10a.); Página: 871. 19
El Índice Nacional de Precios al Consumidor será el que publique el Banco de México en el Diario Oficial de la Federación. En los casos en que el índice correspondiente al mes anterior al más reciente del período, no haya sido publicado, la actualización de que se trate se realizará aplicando el último índice mensual publicado.
Los valores de bienes u operaciones se actualizarán de acuerdo con lo dispuesto por este artículo, cuando las leyes fiscales así lo establezcan. Las disposiciones señalarán en cada caso el período de que se trate.
Las cantidades actualizadas conservan la naturaleza jurídica que tenían antes de la actualización. El monto de ésta, determinado en los pagos provisionales y del ejercicio, no será deducible ni acreditable.
Cuando el resultado de la operación a que se refiere el primer párrafo de este artículo sea menor a uno, el factor de actualización que se aplicará al monto de las contribuciones, aprovechamientos y devoluciones a cargo del fisco estatal, así como a los valores de bienes u operaciones de que se traten, será uno.»
«Artículo 37. Las autoridades fiscales están obligadas a devolver las cantidades pagadas indebidamente y las que procedan de conformidad con las leyes fiscales. La devolución podrá hacerse de oficio o a petición del interesado, a través de los medios de pago señalados en el segundo párrafo del artículo 31 de este Código.
Si el pago de lo indebido se hubiera efectuado en cumplimiento de un acto de autoridad, el derecho a la devolución nace cuando dicho acto queda insubsistente. Lo dispuesto en este párrafo no es aplicable a la determinación de diferencias por errores aritméticos, las que darán lugar a la devolución siempre que no haya prescrito la obligación.»
«Artículo 38. Cuando se solicite la devolución a que se refiere el artículo anterior, ésta deberá efectuarse dentro del plazo de cincuenta días siguientes a la fecha en que se presentó la solicitud ante la autoridad fiscal competente con todos los datos, informes y documentos que acrediten el derecho a la misma.
Las autoridades fiscales para verificar la procedencia de la devolución, podrán requerir al contribuyente los datos, informes o documentos adicionales que consideren necesarios y que estén relacionados con la misma. Para tal efecto, se otorgará al promovente un plazo de diez días para que cumpla con lo solicitado, apercibido que de no hacerlo, se le tendrá por desistido de la solicitud de devolución correspondiente. 20
Cuando la autoridad fiscal requiera al contribuyente los datos, informes o documentos antes señalados, el periodo transcurrido entre la fecha en que se hubiera notificado el requerimiento de los mismos y la fecha en que éstos sean proporcionados en su totalidad por el contribuyente, no se computará en la determinación de los plazos para la devolución antes mencionados.
El fisco estatal deberá pagar la devolución que proceda, actualizada conforme a lo previsto en el artículo 29 de este Código, desde el mes en que se realizó el pago de lo indebido o se presentó la declaración que contenga el saldo a favor hasta aquél en que la devolución esté a disposición del contribuyente. Se entenderá que la devolución está a disposición del contribuyente a partir de la fecha en que la autoridad efectúe el depósito en la institución bancaria señalada en la solicitud de devolución o se notifique a dicho contribuyente la autorización de la devolución respectiva, cuando no haya señalado la cuenta bancaria en que se debe efectuar el depósito.
Cuando la devolución a que tenga derecho el contribuyente no se efectúe en el plazo indicado, o se niegue y posteriormente sea concedida por la autoridad en cumplimiento de una resolución dictada en un recurso administrativo o por un órgano jurisdiccional, las autoridades fiscales pagarán intereses que se calcularán a partir del día siguiente al del vencimiento de dicho plazo, o de que hubiera surtido efectos la notificación de la resolución por la que se negó la devolución solicitada, según se trate, conforme a una tasa que será igual a la prevista para los recargos, en la Ley de Ingresos para el Estado de Guanajuato, vigente en el ejercicio correspondiente, sobre la devolución actualizada. Dichos intereses se pagarán conjuntamente con la cantidad principal objeto de la devolución actualizada.
Sin perjuicio de lo anterior, el contribuyente podrá compensar las cantidades a su favor, incluyendo los intereses, contra cualquier contribución a su cargo o que deba enterar en su carácter de retenedor. Tratándose de contribuciones que tengan un fin específico solo podrán compensarse contra la misma contribución.
En ningún caso los intereses a cargo del fisco estatal excederán de los que se causen en cinco años.
Cuando las autoridades fiscales procedan a la devolución de cantidades señaladas como saldo a favor en las declaraciones presentadas por los contribuyentes, sin que medie mas trámite que el requerimiento de datos, informes o documentos adicionales o la simple comprobación de que se efectuaron los pagos de contribuciones que el contribuyente declara haber hecho, la orden de devolución no implicará resolución 21
favorable al contribuyente. Si la devolución se hubiera efectuado y no procediera, se causarán recargos sobre las cantidades actualizadas tanto por las devueltas indebidamente, como por las de los posibles intereses pagados por las autoridades fiscales, a partir de la fecha de la devolución.
La obligación de devolver prescribe en los mismos términos y condiciones que el crédito fiscal.»
Lo resaltado es propio.
De la interpretación armónica de los artículos antes transcritos, se desprende que se encuentran relacionados, ya que los mismos versan sobre la devolución del pago de lo indebido, y sobre la actualización que se genera en virtud de este supuesto.
El caso concreto, los ordinales 29 y 38, párrafo cuarto, del Código Fiscal del Estado de Guanajuato, contemplan que el monto de los aprovechamientos -conforme al artículo 83, fracción III, de la Ley de Hacienda para el Estado de Guanajuato, las multas son una modalidad de los aprovechamientos-, deberá actualizarse por el transcurso del tiempo y con motivo de los cambios de precios en el país, para lo cual se aplicará el factor de actualización a las cantidades correspondientes.
Así las cosas, en el presente asunto se actualiza la hipótesis que contemplan los artículos 29, primer párrafo, y 37, párrafo segundo, y 38, cuarto párrafo, del Código Fiscal del Estado de Guanajuato, dado que se trata de un pago de lo indebido efectuado en cumplimiento de un acto de autoridad que ha quedado insubsistente y todo pago con esas características debe actualizarse, esto es, calcular su monto a valor presente.
22
Dicho factor se obtendrá dividiendo el Índice Nacional de Precios al Consumidor del mes anterior al más reciente del periodo entre el citado índice correspondiente al mes anterior al más antiguo de dicho periodo.
Lo anterior, en congruencia con los motivos y razonamientos expuestos por el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, dentro de los tocas números *****, *****y *****.
Por lo tanto, se condena a la autoridad demandada a realizar las gestiones necesarias ante la autoridad fiscal estatal competente a fin de que le sea devuelta a la parte actora la cantidad de $***** (*****) que pagó como multa, de forma actualizada a la fecha en que se haga efectiva la devolución de mérito, en términos del cálculo que refiere el ordinal 29 del Código tributario en liza. Se precisa que dicha devolución deberá realizarse en León, Guanajuato, municipio en que se ubica el domicilio del actor.
Al respecto, resulta aplicable el criterio sustentado por el Pleno del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que textualmente indica:
«DEVOLUCIÓN DEL PAGO DE LO INDEBIDO. CORRESPONDE A LA AUTORIDAD DE LA QUE EMANÓ EL ACTO ANULADO, REALIZAR LAS GESTIONES PARA. Si el actor ocurrió ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado a efecto de solicitar el reembolso del pago que realizó, por considerar que la infracción del que provino era ilegal, resulta correcto que el A quo condenara a su devolución a la Dirección General de Tránsito y Transporte del Estado, y no a la Secretaría de Finanzas y Administración del Estado, pues el acto de autoridad (imposición y calificación de la infracción), por el cual el actor enteró esa cantidad al erario estatal, fue emitido por el titular de esa Dirección, no así la mencionada Secretaría, la que, en todo caso, se limitó a 23
cumplir con su cometido de recaudar los ingresos estatales, como dispone el artículo 5º del Código Fiscal del Estado, por lo que corresponde a esa Dirección General de Tránsito y Transporte, realizar las gestiones necesarias para que quede sin efectos el pago realizado a la autoridad recaudadora y se devuelva al actor la cantidad cuyo acto de origen fue declarado ilegal.»14
Se destaca que la autoridad demandada deberá informar sobre el cumplimiento otorgado a la condena que precede en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en el artículo 322 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, por los motivos y fundamentos expuestos en el Considerando Tercero del presente fallo.
14 Criterio pronunciado con motivo de la sentencia de fecha 9 nueve de enero de 2008 dos mil ocho, dictada dentro del Toca 136/07. 24
TERCERO. Se decreta la Nulidad Total de la calificación impugnada, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto de la misma.
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconoce el derecho solicitado por la parte actora y se condena a la autoridad demandada, atento a lo determinado en el Considerando Sexto de esta resolución jurisdiccional.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Guanajuato, Guanajuato, a 13 trece de junio de 2018 dos mil dieciocho.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 515/1ªSala/17 promovido por *****, por propio derecho, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 15 quince de marzo de 2017 dos mil diecisiete, *****, por su propio derecho, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado: «La resolución sancionatoria de fecha 23 veintitrés de diciembre de 2016, emitida dentro del expediente *****, firmada por el Lic. *****, Director General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas. La resolución de mérito fue notificada el día 08 de febrero de 2017.» La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad de la resolución impugnada y en consecuencia de la sanción; y 2) El reconocimiento del derecho a: (i) una impartición de justicia expedita, pronta, completa e imparcial, mediante el estudio integral y exhaustivo de la resolución impugnada; y (ii) a no ser amonestado e inscrito en el registro de servidores públicos sancionados.
2
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 21 veintiuno de marzo de 2017 dos mil diecisiete, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma; asimismo, se le tuvieron por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas, así como la presuncional legal y humana en todo lo que le favorezca.
Igualmente se acordó la prueba de informes ofertada por el actor, solicitándose por esta Sala para mejor proveer, al Instituto Nacional Electoral, copia a color de la credencial para votar del Licenciado *****.
En ese mismo auto, se desechó la prueba inspeccional ofrecida por el actor, dado que la misma sólo es procedente cuando no se requieren conocimientos técnicos especiales sobre la materia que versará, admitiéndosele por el contrario la prueba pericial en materia de grafoscopia que solicitó el mismo, designando perito de su parte y bajo los puntos que señaló dicho justiciable en su cuestionario, respecto de la cual se previno a la autoridad demandada nombrará a su perito y adicionará en su caso el citado cuestionario.
Asimismo, se tuvo a la parte actora por designando abogado autorizado en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como señalando domicilio para recibir notificaciones.
Finalmente, se concedió en el multicitado acuerdo la suspensión del acto controvertido solicitada por el actor con efectos conservatorios.
3
En proveído de fecha 18 dieciocho de mayo de 2017 dos mil diecisiete, se tuvo a la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado de Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma, designando abogados autorizados y señalando correo electrónico para recibir notificaciones, así como por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en el ocurso de contestación.
En el proveído antes referido, se tuvo a la mencionada Secretaría estatal por rindiendo en tiempo y forma legal el informe de autoridad que le fue requerido en el auto de fecha 21 veintiuno de marzo de 2017 dos mil diecisiete. Así también, se consideró a la autoridad demandada por adhiriéndose a la prueba pericial ofertada por el actor, así como al resultado del perito propuesto por el mismo, así como por adicionando el cuestionario respectivo. En este acuerdo no se admitió el reconocimiento de firma ofrecido por el demandado, estimándose por esta Sala que dicho medio de prueba no está reconocido por el Código de la materia.
Por último, y ante la fundada negativa del Instituto Nacional Electoral, para proporcionar copia a color de la credencial para votar del Licenciado *****, solicitada en el acuerdo anterior al que se relata, se solicitó a la Secretaría Técnica Normativa de la Dirección Ejecutiva del Registro Federal de Electores, la copia en mención.
En ese orden, habiéndose recibido por esta Sala la copia a color de la credencial antes referida, y una vez requerida en sendas ocasiones a la persona señalada para que estampara su firma, y presentado parcialmente el dictamen pericial ofertado por el acto en un plazo prorrogado, mediante acuerdo de 13 trece de abril de 2018 dos mil 4
dieciocho, se tuvo al actor por desistiéndose de la prueba pericial en materia de grafoscopia ofrecida por su parte; ante ello, y en virtud de no concurrir pruebas pendientes de desahogo, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 21 veintiuno de mayo de 2017 dos mil diecisiete, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por las partes.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente juicio, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 3, primer párrafo, 6, fracción I, y 20, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guanajuato1, vigente en el momento en que inició el trámite del presente proceso; así como lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
1 Ahora Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, emitido por la Sexagésima Tercera Legislatura Constitucional del Congreso del Estado Libre y Soberano de Guanajuato, mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete.
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SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Se acredita con la resolución de fecha 23 veintitrés de diciembre de 2016 dos mil dieciséis, dictada por el Director General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas, en el procedimiento de responsabilidad administrativa número *****, mediante la reproducción digital del documento en original con firma autógrafa, exhibido por la parte actora, el cual reviste pleno valor probatorio en términos de lo dispuesto por los artículos 78 y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, más aún porque la autoridad demandada reconoció su existencia.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
Así, al no advertirse de oficio alguna que impida el análisis de fondo del proceso, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del presente proceso administrativo, dado que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por la impetrante, ni los 6
argumentos esgrimidos por la autoridad encausada tendientes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».2
QUINTO. Estudio del concepto de impugnación. En su concepto de impugnación citado como Primero, la parte actora manifiesta en lo medular que la resolución impugnada carece del elemento de validez previsto en el artículo 137, fracción VI, del Código de la Materia, esto es, que esta indebidamente fundada y motivada.
Asimismo, para sustentar la indebida fundamentación o variación de ésta, el demandante destaca que la autoridad encausada no sustentó su acuerdo de inicio y sujeción a procedimiento administrativo *****, en el artículo 15 de los Lineamientos Generales de Control Interno y sus Normas de Aplicación para la Administración Pública Estatal, sino que mejora su imputación y ese fundamento lo invoca hasta la resolución combatida.
2 Época: Novena; Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 7
Con ello, afirma el actor, que la demandada al emitir la resolución combatida, varió los fundamentos de derecho que tuvo para iniciar el procedimiento sancionador, violando con ello sus garantías de legalidad, certeza y seguridad jurídica, dejándolo en estado de indefensión.
Al contestar la autoridad demandada, en el punto correlativo de su refutación a los conceptos de impugnación, arguye exclusivamente respecto a la vigencia de los Lineamientos Generales de Control Interno y sus Normas de Aplicación para la Administración Pública Estatal, aunado su alusión de que la búsqueda fallida de tales lineamientos por el actor, no es una cuestión imputable a esa autoridad y no puede ser motivo para decretar la nulidad del acto impugnado.
Empero, se destaca que la autoridad, en dicha contestación, no expresa razonamiento defensivo o argumentativa alguna respecto a los vicios que imputa el actor respecto del acuerdo de inicio y sujeción a procedimiento administrativo, así como a la resolución combatida, al haberse mejorado o incorporado en esta última el sustento normativo omitido en el citado acuerdo primigenio.
A juicio de esta Sala el concepto de impugnación que se analiza es fundado con base en las consideraciones de hecho y de derecho que a continuación se exponen:
En primer término, es importante establecer la «litis» respecto a este primer punto controvertido, la cual consiste en determinar si se le dio a conocer de forma suficiente al actor en el acuerdo de inicio o instauración del procedimiento respectivo, la norma que la autoridad estimó transgredida, o si por el contrario, dicha autoridad la invocó 8
hasta la resolución impugnada, transgrediendo con ello, en perjuicio del actor, las garantías de legalidad, certeza y seguridad jurídica.
Como preámbulo, es oportuno abordar el tema del debido proceso, su connotación, alcances y consecuencias.
Al efecto, el debido proceso en vía administrativa supone que la Administración, en ejercicio de sus poderes, no puede ni debe adoptar una resolución definitiva sin que antes los interesados tengan cabal conocimiento de las actuaciones administrativas, con lo que estén en posibilidad fáctica de producir sus pruebas y formular sus descargos.
Del apotegma en comento, se derivan los principios de publicidad y contradicción, lo que asegura una mayor participación del sujeto en el procedimiento y en la formación de la correspondiente resolución administrativa final o definitiva.
Así, el derivado principio de contradicción presupone que el indiciado o sujeto a procedimiento conozca de forma expresa, completa e indubitable, los hechos u omisiones que se le imputan, así como la norma(s) incumplida(s) o transgredida(s) con ellos, para de esta forma encontrarse en aptitud de controvertir o argumentar respecto a los mismos.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos en su opinión consultiva número OC-18/03, en su parte conducente define el debido proceso legal como:
«Conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efecto de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier […] acto del Estado que pueda afectarlos. Es decir, cualquier 9
actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo, sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso […] para que exista “debido proceso legal” es preciso que un justiciable pueda hacer valer sus derechos y defender sus intereses en forma efectiva»3.
En particular, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en el artículo 8, bajo el epígrafe «Garantías judiciales», consagra como garantía mínima de la persona, el derecho a conocer previa y detalladamente de las imputaciones que se le formulen. En este sentido, en el «Caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá», la Corte Interamericana en mención, consideró que el aludido artículo 8 no se limita en su aplicación a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier tipo de acto del Estado que pueda afectarlos.
Es decir, cualquier actuación de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo, sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal4. Dicho principio en comento, sin lugar a dudas está íntimamente relacionado con el diverso de presunción de inocencia, el cual previene, en uno de sus alcances, que la carga de la prueba en todo procedimiento sancionador, corresponde a la autoridad que efectúa la imputación. Bajo ese contexto previo, en la especie el ordinal 49, fracción II, de la abrogada Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores
3 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-18/03 de 17 de septiembre de 2003, solicitada por los Estados Unidos Mexicanos, “Condición Jurídica y derechos de los Migrantes Indocumentados”, numeral 123. Disponible en: http://www.refworld.org.es/type,CASELAW,,,57f793d14,0.html 4 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá, Sentencia de 2 de febrero de 2001, numeral 192, página 124. Disponible en file:///C:/Users/1Sala_Magdo/Desktop/Seriec_72_esp.pdf
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Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios5, establecía expresamente:
«Artículo 49.- El acuerdo en el que se ordene dar vista al servidor público y citarlo personalmente para que acuda a la audiencia, deberá contener lo siguiente: […]
II. La conducta que se le imputa y las disposiciones legales que se estiman violadas, incluyendo el señalamiento de si la conducta se considera presuntamente grave en términos del artículo 21 de esta Ley».
Énfasis propio.
Dicho acuerdo en mención, conforme a lo previsto armónicamente por los ordinales 47 y 48 del mismo ordenamiento administrativo en comento, no es otro sino aquél con el cual la autoridad instaura el procedimiento de responsabilidad administrativa y ordena citar al presunto responsable a la audiencia contemplada en la misma norma; así pues, es de advertirse como el supuesto normativo antes transcrito, materializa el referido principio de debido proceso, por cuanto que posibilita la defensa efectiva del incoado durante el procedimiento disciplinario, obligando a la autoridad a hacerle de su conocimiento previo -antes de la resolución definitiva-, no sólo la conducta que se le reprocha, sino los ordenamientos que dicha Administración estima transgredidos o violados precisamente por el despliegue de tales actos volitivos por parte del iniciado. Así entonces, en la causa administrativa materia del presente litigio, la autoridad demandada refirió expresamente en el acuerdo de fecha 08
5 Ordenamiento en materia de responsabilidades estatales aplicable al caso que nos concierne -con el mismo se fundaron todas las actuaciones-, pues dicha legislación local se encontraba vigente al momento de realizarse la presumible conducta infractora no grave por el actor e igualmente era la norma vigente al iniciarse y concluirse el procedimiento de responsabilidad cuya resolución se impugna en el presente proceso (años 2015 y 2016). Esto es, antes de la entrada en vigor de la Ley General de Responsabilidades Administrativas y su homóloga local. 11
ocho de octubre de 2015 dos mil quince, que se instauraba el procedimiento de responsabilidad administrativa al hoy actor:
«…por la probable comisión de la conducta en que incurrió consistente en actuar con falta de diligencia en su encargo al incumplir con su obligación de informar a la Secretaría de Transparencia y Rendición de Cuentas y al Órgano de Gobierno de la Universidad Politécnica de Pénjamo que lo es el Consejo Directivo, el estado que guarda el Control Interno Institucional y sus Normas de Aplicación para la Administración Pública Estatal correspondiente a los años 2013 (dos mil trece) y 2014 (dos mil catorce), dentro del término establecido para ello».
Por el contrario, la misma autoridad demandada, en su resolución de fecha 23 veintitrés de diciembre de 2016 dos mil dieciséis, misma que puso fin al procedimiento de responsabilidad arriba aludido, señaló que:
«…el artículo 15 de los Lineamientos Generales de Control Interno y sus Normas de Aplicación para la Administración Pública Estatal, cuya (SIC) dispositivo con claridad indica «Artículo 15.- Los titulares de las dependencias deberán informar a la Secretaría de la Gestión Pública y en el caso de las entidades al Órgano de Gobierno y a su Órgano de Vigilancia de manera anual en los primeros 15 días hábiles de primer mes del año siguiente, el estado que guarda el control interno institucional, así como los avances más importantes efectuados al respecto, destacando las situaciones relevantes que requieran de atención para mejorar los procesos de control y evitar su debilitamiento.» Por lo anterior, es dable concluir que se actualiza la conducta reprochada a *****, toda vez que en el expediente en que se actúa se demostró la calidad de Rector de la Universidad Politécnica de Pénjamo, de igual forma se demostró la obligación que como tal tenía de presentar al Consejo Directivo, el estado que guarda el Control Interno Institucional y sus Normas de Aplicación para la Administración Pública Estatal correspondiente a los años 2013 (dos mil trece) y 2014 (dos mil catorce), dentro del término establecido para ello, demostrándose que se presentó hasta el veinticinco de febrero de dos milo (SIC) quince». Lo resaltado es propio.
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Asiste pues la razón al actor, cuando refiere que en la resolución combatida se consideró una norma cuyo incumplimiento no fue motivo del procedimiento que le fue iniciado y del cual devino dicha resolución impugnada, es decir, se insertan en dicho acto conclusivo circunstancias normativas novedosas con respecto al acuerdo de inicio o sujeción a procedimiento de fecha 08 ocho de octubre 2015 dos mil quince, expediente *****6, que le fue notificado en su oportunidad, como es la invocación del artículo 15 de los Lineamientos Generales de Control Interno y sus Normas de Aplicación para la Administración Pública Estatal, supuesto normativo que, entre otras cosas, establece el plazo de presentación del informe cuya omisión se reprocha al hoy actor; plazo que no se le circunscribió expresamente al inicio del procedimiento.
Así, al no habérsele atribuido al actor la contravención de tal supuesto normativo en el acuerdo de inicio del procedimiento, es un hecho que el incoado quedo en estado de indefensión e inseguridad jurídica, vulnerándose su garantía de audiencia, debido proceso y defensa, al no poder controvertirlo en la secuela del procedimiento que le fue instaurado.
Esto es, no contó el hoy actor con la posibilidad efectiva de contradecir la aplicación o interpretación, entre otras defensas, respecto a la normativa específica en mención -cuya vigencia es lo que exclusivamente arguye la demandada-. Ello, sin que sea dable interpretar que el requisito del debido proceso se colma con la sola mención que hace la autoridad de la legislación en
6 Documental pública que obra en autos y tiene valor probatorio pleno en términos de los ordinales 78, 121, 307K y 307L del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, más aún porque la autoridad demandada reconoció su existencia. 13
materia de responsabilidades -la cita del artículo 11, fracción I, del ordenamiento entonces vigente en la materia-; sino que por el contrario, para colmar el debido proceso legal, era necesario dotar de posibilidades al imputado para una defensa efectiva previa, esto es, darle a conocer la obligación incumplida que se le reprocha y el fundamento o sustento normativo especifico de la obligación presuntamente omitida.
Lo anterior es así, pues el citado ordinal 11 que invoca la demandada en su debatido acuerdo de inicio, sólo alude al no cumplimiento diligente de las funciones por parte del encausado, sin mencionar expresamente el sustento de tales funciones u obligaciones incumplidas; sin embargo, contrario a lo plasmado en el multicitado acuerdo de inicio, en la resolución definitiva si se inserta por la misma autoridad como normativa incumplida, el artículo 15 de los Lineamientos Generales de Control Interno y sus Normas de Aplicación para la Administración Pública Estatal.
Más aún, en el citado acuerdo no se indica por la encausada el plazo que tenía el indiciado para emitir el informe cuya omisión se le reprocha, pues solo apuntó escuetamente que no lo hizo dentro del término establecido para ello.
Esto es, no se le permitió conocer al imputado de manera oportuna la norma específica de la que deriva la obligación cuya omisión se le atribuye, como parte de sus funciones públicas encomendadas. Asimismo, no se señaló con precisión el plazo presuntamente incumplido, de acuerdo con la norma que no le fue precisada. Ciertamente, resulta patente que tales precisiones las realiza la autoridad hasta la emisión de la resolución definitiva controvertida, de 14
donde se advierten con claridad los vicios u omisiones del acuerdo primigenio, los cuales evidentemente se pretendieron subsanar por la autoridad en detrimento del encausado, lo cual le vedó la posibilidad de obtener una defensa efectiva y oportuna en el despliegue del procedimiento sancionador.
Luego entonces, queda demostrado que en el procedimiento de responsabilidad administrativa del cual deviene el acto impugnado, se inobservaron los postulados establecidos en los ordinales 1, 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, contraviniéndose además lo previsto expresamente por el artículo 49, fracción II, de la entonces vigente Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, generándose de esta forma vicios relevantes en dicho procedimiento que afectaron las defensas del particular -hoy actor- y trascendieron al sentido de la resolución; razón por la cual, se actualiza el supuestos de nulidad previsto en el artículo 302, fracción III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En este orden de ideas, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad Total de la resolución sancionatoria de fecha 23 veintitrés de diciembre de 2016, emitida por el Director General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado de Guanajuato, dentro del expediente número *****.
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Agregando que la nulidad decretada del acto impugnado, deviene al haberse emitido éste como resultado del procedimiento instaurado al hoy actor, siendo que dicho procedimiento adolece de un vicio insubsanable al haberse iniciado precisamente con el acuerdo que generó la indefensión del indiciado, trascendiendo así dicho vicio a la resolución definitiva combatida.
Así, se puntualiza que la nulidad deberá ser lisa y llana, ya que al estar en presencia de un vicio que implica la ilegalidad de la base del procedimiento, dicha cuestión genera la insubsistencia e invalidez de la resolución combatida.
Para fortalecer lo anterior, es propicio acudir por analogía a la jurisprudencia y tesis siguientes, respectivamente:
«ORDEN DE VISITA. LA ILEGALIDAD DE LA MISMA PRODUCE LA NULIDAD LISA Y LLANA DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA. Considerando que la orden de visita es el acto administrativo que da inicio al procedimiento de fiscalización, debe estimarse que la ilegalidad de dicho acto implica necesariamente la inexistencia de la base de tal procedimiento, por lo que debe declararse la nulidad de las resoluciones administrativas dictadas con apoyo en el procedimiento cuya orden de visita fue declarada ilegal.»7
«NULIDAD. ACTUALIZACIÓN DE LA CAUSAL PREVISTA EN LA FRACCIÓN III DEL ARTÍCULO 238 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, POR VICIOS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. De acuerdo con el Código Fiscal de la Federación, para la validez de los actos administrativos se requiere que los actos que se emitan durante el procedimiento, así como la resolución definitiva, no estén afectados por alguna de las causas de ilegalidad que prevé en su artículo 238, cuya fracción III establece:
7 Novena Época Registro: 195739 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo VIII, Agosto de 1998 Materia(s): Administrativa Tesis: VI.2o. J/144 Página: 753. 16
«Se declarará que una resolución administrativa es ilegal cuando se demuestre alguna de las siguientes causales… III. Vicios del procedimiento que afecten las defensas del particular y trasciendan al sentido de la resolución impugnada.». Ahora bien, para que se dé el supuesto de nulidad a que se refiere dicha fracción debe ubicarse el momento en el cual comienza el procedimiento administrativo, el cual, tratándose del ejercicio de facultad de fiscalización, por lo regular se presenta cuando se practica la notificación del mandato de autoridad y, posteriormente, deberán considerarse como actos procesales todos aquellos que se emitan a partir del acto inicial, hasta el dictado de la resolución definitiva. Por tanto, los vicios de legalidad que se presenten dentro del procedimiento, son vicios que actualizan la causal que prevé la fracción III del artículo 238 del código señalado, siempre y cuando se advierta que los actos afecten las defensas del particular, y además, el vicio sea relevante, de manera que sus consecuencias trasciendan en el sentido del acto definitivo impugnado»8.
Énfasis añadido.
Toda vez que resultó fundado el concepto de impugnación en estudio y que el mismo fue suficiente para decretar la nulidad de la resolución impugnada, resulta innecesario el estudio de los demás conceptos de anulación que se desprenden del escrito inicial de demanda, ya que de realizarlo cualquiera que fuese el resultado, no variaría el sentido de la presente resolución jurisdiccional.
Resulta aplicable al respecto, la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Quinto Circuito, que a la letra dice:
«CONCEPTOS DE VIOLACION. CUANDO SU ESTUDIO ES INNECESARIO. Si al considerarse fundado un concepto de violación ello trae
8 Época: Novena; Registro: 183487; Instancia: Segunda Sala de la SCJN; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XVIII, agosto de 2003; Materia(s): Administrativa; Tesis: 2a.CIII/2003; Página: 334.
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como consecuencia la concesión del amparo, es innecesario analizar los restantes, ya que cualquiera que fuera el resultado de ese estudio, en nada variaría el sentido de la sentencia».9
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora.
En su libelo inicial de demanda, solicita el actor el reconocimiento del derecho a una impartición de justicia expedita, pronta, completa e imparcial, mediante el estudio integral y exhaustivo de la resolución impugnada; al efecto, se estima que dicha pretensión ha quedado satisfecha al haberse decretado la nulidad total de la resolución impugnada.
Asimismo, solicita el justiciable que se le reconozca su derecho a no ser amonestado e inscrito en el respectivo registro de servidores públicos sancionados.
A ese respecto, y de conformidad con el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se reconoce el derecho del actor a no ser amonestado e inscrito en el registro de servidores públicos sancionados con motivo de la resolución declarada nula en la presente resolución, por lo que la autoridad encausada deberá abstenerse de hacerlo. Ello, dado que al tenor de lo dispuesto en el artículo 143 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los
9 Octava Época, Registro: 223103, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo VII, Abril de 1991, Materia(s): Común, Tesis: V.2o. J/7, Pagina 86.
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Municipios de Guanajuato, los actos impugnados inválidos no se presumen legítimos ni ejecutables, ni podrán subsanarse. Esto es, no pueden generar frutos válidos, ni la autoridad darle efectos ulteriores. Resultando aplicable por analogía a la determinación que antecede, la tesis siguiente:
«SENTENCIAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. LA ORDEN DE RESTITUIR AL ACTOR EN SUS DERECHOS ES UN EFECTO PROPIO DE LAS QUE DECLARAN LA NULIDAD QUE, POR TANTO, NO IMPLICA LA INTRODUCCIÓN DE UN NUEVO ELEMENTO EN LA LITIS NI SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE. La orden para restituir al actor en el goce de los derechos de que fue privado mediante la resolución impugnada en el juicio contencioso administrativo, es un efecto propio de las sentencias que declaran la nulidad y, por tanto, no implica la introducción de un elemento nuevo en la litis ni la suplencia de la deficiencia de la queja, sino una obligación del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que le imponen los principios de legalidad y de justicia. En efecto, la nulidad de la resolución impugnada que priva al actor de sus derechos de manera ilegal, necesariamente debe tener como efecto su restitución pues, de no ser así, no tendría sentido la declaración de nulidad.»10
Lo resaltado es propio.
Así, con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
10 Novena; Registro: 179740; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada: Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XX, Diciembre de 2004; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.4o.A.455 A; Página: 1454. 19
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.
TERCERO. Se decreta la Nulidad Total del acto impugnado, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto de la misma.
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconoce el derecho solicitado por la parte actora, atento a lo determinado en el Considerando Sexto de esta resolución jurisdiccional.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, 28 veintiocho de agosto de 2019 dos mil diecinueve.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 500/1ª Sala/2019 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante juicio en línea en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 13 trece de marzo de 2019 dos mil diecinueve, *****, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«Boleta de Infracción folio M No. ***** de fecha 01 de febrero de 2019 emitida por el Inspector ***** supuestamente adscrito al incompetente Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato…»
La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad total del acto impugnado; y 2) El reconocimiento del derecho para que para que le sea devuelta la cantidad enterada a la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado, por concepto de multa; así como el pago del arrastre y pensión enterada a «*****», con motivo de la retención del vehículo.
2
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 19 diecinueve de marzo de 2019 dos mil diecinueve, se requirió a la parte actora para que convalidara su identidad y completara su trámite en los módulos de registro, para obtener su cuenta para el acceso a los servicios informáticos de este Tribunal; a fin de que fuera remitida la demanda que pretende instar mediante su perfil de usuario.
En consecuencia, el 24 veinticuatro de abril de 2019 dos mil diecinueve, se acordó la admisión de la demanda, se ordenó correr traslado de ella a las autoridades demandadas y se les emplazó para que dieran contestación a la misma.
Se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en el escrito inicial de demanda, y se le requirió para que exhibiera el documento que denominó «la línea de captura para la recepción de pagos emitido por la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Gobierno del Estado de Guanajuato»; pues lo ofreció pero no lo adjuntó a su demanda.
Conjuntamente, se tuvo al abogado designado por la parte actora como autorizado para el único efecto de imponerse de autos, al no tener registrada su cédula en este Tribunal, así como por señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
Luego, en proveído de fecha 10 diez de junio de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Gobierno del Estado de Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma, señalando abogados autorizados y cuenta electrónica para recibir notificaciones. 3
Además, se requirió al inspector de movilidad adscrito al municipio de León, Guanajuato -autoridad demandada-, para que precisara el nombre de quien suscribe la contestación de demandada, a fin de estar en posibilidad de acordar lo conducente.
Por otra parte, se admitió la documental superveniente ofrecida por la parte actora, consistente en factura con número de folio ***** de 23 veintitrés de abril de 2019 dos mil diecinueve, emitida por *****; así también, se le tuvo por cumpliendo el requerimiento formulado, de ahí que se admitió la documental ofrecida en el escrito inicial.
Por último, se solicitó al Juzgado Cuarto de Distrito en el Estado, con residencia en León, Guanajuato, remitiera copias certificadas de las constancias que integran el juicio de amparo indirecto *****.
En forma subsecuente, a través de auto de 5 cinco de julio de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a *****, inspector de movilidad adscrito a la Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma. Se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas, así como la presuncional legal y humana. Conjuntamente, se le tuvo por señalando abogados autorizados y correo electrónico para recibir notificaciones.
A la par, se tuvo a la parte demandada por desahogando la vista concedida respecto la prueba documental superveniente ofrecida por la parte actora.
En razón de ello, se corrió traslado de la demanda a «*****», con el carácter de tercero con derecho incompatible a la pretensión del actor. 4
Posteriormente, por acuerdo de 19 diecinueve de julio de 2019 dos mil diecinueve, se ordenó que se remita el escrito signado por ***** – actor- en el cual formula una excitativa de justicia, a la Secretaría General de Acuerdos de este Tribunal, para el trámite y resolución de la misma.
Mediante auto dictado el 13 trece de agosto de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a «*****», por no manifestando lo que a sus intereses conviene dentro del término legal, en su carácter de tercero con derecho incompatible a la pretensión del actor.
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 23 veintitrés de agosto de 2019 dos mil diecinueve tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que no fueron presentados por ninguna de las partes.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I, inciso a), y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del 5
Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, 249, 307 A, 307 B y 307 D del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia de los actos impugnados. Se encuentra plenamente acreditada la existencia de la boleta de infracción con folio *****, de fecha 1 uno de febrero de 2019 dos mil diecinueve, con la digitalización de la copia al carbón con firma autógrafa de ésta, además de la copia certificada2 exhibida electrónicamente por el Inspector demandado, motivo por el que se arriba a la conclusión de que contiene la manifestación de voluntad plasmada por su suscriptor, aceptando con su firma su contenido, ligado directamente a su confesión al dar contestación a la demanda3.
Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 48, fracciones I y II, 57, 78, 118, 121, 123 y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Asimismo, la parte impetrante exhibió como medio de prueba la reproducción digital del documento ‹‹líneas de captura para la recepción de pagos››, y del comprobante de pago con línea de captura ***** de la Institución Bancaria *****, de fecha 15 quince de febrero de 2019 dos mil diecinueve, para acreditar que erogó a la Secretaría de
1Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete , mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete , conforme a sus transitorios primero y segundo. 2En atención al requerimiento formulado por esta Primera Sala, a fin de que se exhibiera el documento legible. 3 Al dar contestación al primer hecho señalado por la parte actora en la demanda, señaló: «…me permito referir que es cierto el mismo únicamente en cuanto a la correcta y legal elaboración del folio de infracción. ***** …» 6
Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato, la cantidad de $***** (*****).
Las documentales de referencia merecen pleno valor probatorio de conformidad con lo dispuesto en los artículos 78, 117, 124, 131 y 307K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, dado que no fueron objetadas y, por el contrario, la Secretaría de Finanzas demandada hizo propio dicho elemento de convicción.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
El representante de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato, refiere que en el proceso debe sobreseerse respecto de esa autoridad, pues no debe considerársele como demandada, pues a su juicio no emitió ni consumó el acto impugnado, surtiendo las causales de improcedencia previstas en las fracciones I y VI del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Al respecto, son de desestimarse los argumentos expuestos, dado que la «Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato», tiene el carácter de «autoridad» en términos de lo dispuesto por el artículo 251, fracción II, inciso a), del Código de 7
Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Se precisa que de acuerdo a lo establecido por el artículo 100 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 24, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo para el Estado de Guanajuato; 1, 2, fracción II, inciso b), 35, fracción II, 36, fracción IV, 46, fracciones III y VII, 50, fracción VI, y 54, fracción VIII, del Reglamento Interior de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, es la dependencia encargada de administrar la hacienda pública del Estado, y le compete en materia de administración tributaria, administrar la recaudación de las contribuciones, y en general de los ingresos que forman parte de la hacienda pública estatal; de este modo, debe comparecer a este proceso a defender lo relativo a la procedencia o improcedencia de la devolución de la cantidad pagada por concepto de multa y en su caso el pago de actualizaciones que reclama la parte actora.
Por ello, la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato, tiene el carácter de autoridad ya que ésta característica «no la pierde por el simple hecho de recibir el pago de la multa», la que por disposición de los artículos 26 y 30, párrafo último, del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, tiene el carácter de crédito fiscal, de ahí resulta que como autoridad podría ser condenada a la devolución de la cantidad pagada indebidamente y en su caso al pago de actualizaciones sobre ese monto.
De esta forma, y toda vez que el actor vía reconocimiento del derecho solicita la devolución de la cantidad que indebidamente pagó ante la 8
Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato, debe ser llamada a este proceso porque podría verse afectado el erario público del Estado, además de que al tratarse de un crédito fiscal la multa correspondiente, dicha dependencia hacendaria interviene como «autoridad determinadora y ejecutora al recibir el pago de la misma»4, y por tanto, tiene el carácter de autoridad demandada, conforme a lo dispuesto por el artículo 251, fracción II, inciso a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Lo anterior, debido a que en la boleta confutada no se liquidó o determinó el monto a pagar, ni subsiste calificación alguna que lo haya hecho, por lo que dicha determinación sí la llevó a cabo la autoridad recaudadora.
Resulta aplicable al efecto la tesis aislada V.2o.P.A.13 A (10a.)5, que a continuación se transcribe:
«RECIBO DE PAGO DE UNA MULTA POR INFRACCIONES DE TRÁNSITO. ES UN ACTO DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO, CUANDO LA ENTIDAD RECAUDADORA LIQUIDA EL MONTO DE LA INFRACCIÓN Y/O DE CONCEPTOS NO REFERIDOS EN LA BOLETA CORRESPONDIENTE (APLICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA 2a./J. 182/2008). De la jurisprudencia 2a./J. 182/2008, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVIII, diciembre de 2008, página 294, de rubro: «TENENCIA O USO DE VEHÍCULOS. EL RECIBO DE PAGO RELATIVO NO CONSTITUYE UN ACTO DE AUTORIDAD PARA LOS
4 Criterio de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, intitulado: RECIBO DE PAGO. ACTO ADMINISTRATIVO. (Ponente: Magistrado Gerardo Arroyo Figueroa. Toca 60/18 PL. Recurrente: **. Resolución del 10 diez de enero de 2018 dos mil dieciocho). 5 Época: Décima Época; Registro: 2012863; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 35, Octubre de 2016, Tomo IV; Materia(s): Común, Administrativa; Página: 3037. 9
EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO.», así como de la ejecutoria que le dio origen, se advierte que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció que el recibo de pago del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos constituye solamente el medio idóneo para acreditar el cumplimiento de la obligación correspondiente y no un acto de autoridad imputable a la autoridad fiscal, debido a que es el gobernado quien voluntariamente acude a liquidar dicho impuesto, sin que exista un acto coercitivo de la autoridad correspondiente; de igual manera, señaló que no acontece lo mismo en relación con la determinación unilateral del monto a pagar por concepto de dicho impuesto o la negativa a proporcionar los servicios administrativos ante la existencia de algún adeudo por el concepto señalado, al constituir indudablemente actos de autoridad que afectan la esfera jurídica del gobernado, sin necesidad de acudir a los órganos judiciales, ni requerir del consenso de la voluntad del afectado, debido a que la autoridad administrativa encargada del trámite ejerce una facultad de decisión, por lo que constituye una potestad administrativa cuyo ejercicio le es irrenunciable. De esta manera, del criterio referido puede deducirse que, en términos generales, el recibo de pago de una contribución no constituye un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo, pues lo único que acredita es la existencia de un acto de autoaplicación de la ley, en el caso de que la autoridad no haya intervenido en la determinación del tributo ni hubiese desarrollado actos diversos e independientes de la autodeterminación realizada por el propio contribuyente. En esas condiciones, si con motivo de una multa determinada por un agente de tránsito, el particular efectúa ante la tesorería el pago respectivo, sin que la entidad recaudadora realice determinación alguna, adoptando la postura pasiva de fungir sólo como receptora del pago, éste no constituye un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo; sin embargo, no sucede lo mismo cuando en la boleta de infracción no se advierte que el oficial de tránsito hubiese determinado o liquidado alguna multa o infracción ni establecido las bases para cuantificarla (como acontece por ejemplo cuando se fija en específico el número de salarios mínimos que habrán de pagarse con motivo de la infracción), y en el recibo de pago se precisa la cantidad que el contribuyente debió enterar por concepto de multa por la infracción referida en la boleta, o bien, cuando en el recibo también se hace referencia a otros conceptos como parte del monto pagado, como podrían ser los de asistencia social, mejoras en servicio público, fomento al deporte, servicio de almacenaje, servicio de grúa y certificado médico, entre otros. Lo anterior es así, debido a que en esos dos supuestos, es evidente que la liquidación de dicha infracción y de los referidos conceptos fue realizada por la propia autoridad recaudadora, ya que no derivan 10
directamente de la boleta de infracción, ni la actividad de la exactora se contrae a recibir pasivamente el pago que el particular realiza luego de haber sido determinado y liquidado por diversa autoridad, lo que pone de manifiesto que se trata de aspectos introducidos unilateralmente por dicha autoridad al momento del cobro y evidencia la existencia de una relación de supra a subordinación entre el gobernado y la referida autoridad, pues a través del cobro reflejado en el recibo de pago crea, modifica o extingue por sí o ante sí, una situación que afecta la esfera jurídica de aquél, ejerciendo facultades de decisión; de ahí que constituya un acto de autoridad para efectos del juicio constitucional, en términos del artículo 5o., fracción II, de la Ley de Amparo.»
Énfasis y subrayado añadido.
Así, un recibo de pago en el cual la autoridad recaudadora consigna la recepción de un monto, constituye el medio idóneo para acreditar el cumplimiento de la obligación correspondiente, pero sólo cuando éste versa sobre el pago relativo a un crédito fiscal «previamente determinado».
Es decir, el recibo de pago no constituye un acto administrativo cuando el particular efectúa ante la autoridad recaudadora el pago relativo al cumplimiento de una multa previamente determinada por diversa autoridad, porque la actividad de la exactora únicamente se limita a recibir pasivamente el pago que el particular realiza.
Caso contrario, cuando en el folio de infracción no se advierta que la autoridad administrativa hubiese determinado o liquidado alguna multa, ni se advierta que haya establecido las bases para cuantificarla, y en el recibo de pago sea precisada la cantidad que el particular debe enterar por concepto de multa a causa de la infracción impuesta, se está en presencia de un acto administrativo.
11
Refuerza lo anterior, el criterio emitido por el Pleno de este Tribunal, cuyo rubro y texto reza:
«RECIBO DE PAGO. ACTO ADMINISTRATIVO. Cuando el justiciable señale como acto impugnado el cobro de un crédito fiscal y lo acredite por medio de los recibos correspondientes a los pagos que realizó, en términos de la interpretación del artículo 136 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; las Salas del Tribunal de Justicia Administrativa deberán admitir la demanda respectiva, pues ese documento de pago -es un acto administrativo- al ser una declaración unilateral de voluntad susceptible de incidir en la esfera jurídica del gobernado, ya sea creando, declarando, reconociendo, transmitiendo o extinguiendo una situación jurídica individual, siempre que cumpla con los siguientes elementos: a) ser emitido de manera unilateral por la autoridad -puede ser el área respectiva encargada de recibir el pago la que realice el cálculo del crédito o bien el órgano hacendario municipal-, en ejercicio de sus funciones públicas previstas en la norma hacendaria; b) deberá incidir en la esfera jurídica del particular afectado, creando y declarando la obligación fiscal determinada en cantidad liquida; c) generar una situación jurídica individual y concreta que trascienda en el patrimonio del particular destinatario del acto al realizar el pago, lo cual deberá acreditarse en autos una vez colmado lo anterior, sin mayor trámite deberá admitirse la demanda, pues dichos recibos de pago son actos administrativos impugnables en su modalidad de crédito fiscal»6
En el caso concreto, se clarifica que el recibo de pago en relación con el documento ‹‹líneas de captura para la recepción de pagos››, ofertados por el actor en su demanda sí tiene naturaleza de acto administrativo, toda vez que la autoridad recaudadora sí ejerce unilateralmente facultades de decisión, incidiendo así en la esfera jurídica del particular -creando y declarando la obligación fiscal determinada en cantidad líquida-, lo que afecta el patrimonio del particular destinatario del acto.
6 Toca 60/18 PL. Recurrente: **. Resolución del 10 diez de enero de 2018 dos mil dieciocho.
12
Es importante precisar, que en caso de resultar una resolución favorable a la parte actora, la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato, no se encontraría exenta de realizar, dentro del ámbito de su competencia, los actos necesarios para el eficaz cumplimiento de esta sentencia, considerando al efecto que todas las autoridades que por razón de sus funciones deban intervenir en la ejecución del fallo se encuentran obligadas a ello. Esto es, la dependencia hacendaría de mérito, en su caso, tendría que intervenir eficazmente en la devolución de la cantidad que ingreso indebidamente al erario público estatal que administra dicha oficina recaudadora.
Como apoyo a lo anterior, se invoca la jurisprudencia 1a./J.57/2007, de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, del tenor siguiente:
«AUTORIDADES NO SEÑALADAS COMO RESPONSABLES. ESTÁN OBLIGADAS A REALIZAR LOS ACTOS NECESARIOS PARA EL EFICAZ CUMPLIMIENTO DE LA EJECUTORIA DE AMPARO. Aun cuando las autoridades no hayan sido designadas como responsables en el juicio de garantías, pero en razón de sus funciones deban tener intervención en el cumplimiento de la ejecutoria de amparo, están obligadas a realizar, dentro de los límites de su competencia, todos los actos necesarios para el acatamiento íntegro y fiel de dicha sentencia protectora, y para que logre vigencia real y eficacia práctica.» 7
Énfasis añadido.
7 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, Mayo de 2007, página 144. Número de registro: 172605. 13
Sobre el mismo tema, resulta ilustrativa la tesis aislada II.1o.P.A.153 K8, emitida por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Segundo Circuito, que señala:
«SENTENCIAS DE AMPARO. ESTAN OBLIGADAS A SU CUMPLIMIENTO. TODAS LAS AUTORIDADES QUE DEBAN INTERVENIR EN SU EJECUCION, AUN CUANDO NO HAYAN INTERVENIDO EN EL AMPARO. El hecho de que alguna autoridad no haya sido señalada como parte en el juicio de amparo, no implica que no esté obligada a cumplir con el fallo protector, por el contrario, a su cumplimiento se obligan todas aquellas autoridades que por razón de sus funciones deban intervenir en su ejecución.»
Énfasis y subrayados añadidos.
En otras palabras, con independencia o no del sobreseimiento de la misma como autoridad demandada, la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato -al tener el carácter de autoridad exactora- en calidad de encausada o incluso de tercero sería condenada a la devolución de la cantidad pagada indebidamente ante su oficina recaudadora, así como al pago de actualizaciones sobre ese monto, todo ello en razón de sus funciones, sin perjuicio de haber sido o no parte en el procedimiento de origen.
Se invoca así el siguiente criterio por analogía de la Segunda Sala de este Tribunal, que se cita a continuación:
«TESORERO MUNICIPAL. CON INDEPENDENCIA DE HABER SIDO O NO PARTE EN EL PROCEDIMIENTO DE ORIGEN, ANTE LAS GESTIONES DE LA AUTORIDAD CONDENADA; EN SU CARÁCTER DE AUTORIDAD FISCAL, TIENE EL DEBER DE
8 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo XV-2, Febrero de 1995, página 554. Número de registro: 208849. 14
DEVOLVER LAS CANTIDADES PAGADAS INDEBIDAMENTE POR EL ACTOR, AL HABER OBTENIDO ESTE UNA SENTENCIA FAVORABLE. De lo previsto en los numerales 15, inciso C); 52, 53 y 59 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, se desprende que, con independencia de haber sido parte o no en el procedimiento administrativo originario en el que se ordena la devolución de las cantidades pagadas indebidamente por el actor, los tesoreros municipales, ante las gestiones de la autoridad condenada, tienen la obligación de realizar la devolución del pago, en razón de que el actor de origen interpuso oportunamente el proceso administrativo en el que obtuvo sentencia favorable. (Expediente de Recurso de Revisión 165/2ªSala/ 16, interpuesto por *****. Sentencia del 27 de junio de 2017)».9
Subrayado añadido
Esto es, en nada le beneficia el sobreseimiento que solicita, pues el mismo no impide el estudio de fondo del asunto y en su caso no le exime del cumplimiento de la sentencia; sin que pase desapercibido que invoca las resoluciones dictadas en los procesos 538/3ª. Sala/18 y 1642/2ª. Sala/17; sin embargo, lo cierto es que en esos asuntos se decretó el sobreseimiento respecto a la emisión de la boleta de infracción, pero en la especie, participa del acto confutado al determinar y recibir el monto asignado como multa, de ahí que no sean eficaces para soportar su argumento.
Por su parte, el Inspector de movilidad adscrito a la Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato, aduce que el proceso es improcedente en términos de la fracción V, artículo 261 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en virtud de que existe previamente un proceso pendiente de resolver en el que fue demandado por la emisión del folio de infracción *****.
9 Publicado en los Criterios Jurídicos 2017, emitidos por este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, página 7, consultables en: http://tcagto.gob.mx/wp-content/uploads/2018/01/CRITERIOS_JURIDICOS_2017.pdf 15
Con el propósito de proveer al respecto, esta Sala de conocimiento solicitó al Juzgado Cuarto de Distrito en el Estado, con residencia en León, Guanajuato, la remisión de copia certificada del juicio de amparo indirecto número *****.
Una vez revisadas las constancias que integran la causa constitucional, se advierte que sustancialmente, existe identidad de partes y que en efecto, la boleta de infracción es señalada como acto reclamado, incluso los argumentos de disenso en su contra, son idénticos a los expresados en este proceso; no obstante, es de destacarse que la causa administrativa que nos ocupa se instó el 13 trece de marzo de 2019 dos mil diecinueve, mientras que los agravios que combaten la infracción se hicieron valer en la ampliación de la demanda del juicio de amparo hasta el 23 veintitrés de abril del mismo año, de ahí que resulte inatendible lo argüido, toda vez que esta hipótesis tiende a que no se dicten resoluciones contradictorias respecto de un mismo caso, lo que en la especie no acontece, si se atiende a los efectos y alcances de las resoluciones que lleguen a dictarse en aras de garantizar el mayor beneficio a los particulares, como se prevé en el principio pro persona y el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, considerar lo contrario a final de cuentas, vendría a estorbar el propósito de una rápida y expedita administración de justicia.
En consecuencia, al no prosperar las causales de improcedencia invocadas por las autoridades demandadas y al no advertirse, oficiosamente, la actualización de alguna de las hipótesis previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, que 16
impida resolver el fondo de la causa, se determina no sobreseer en el proceso.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por las autoridades encausadas tendentes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».10
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. El artículo 302, último párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, habilita a este Juzgador para examinar de oficio la competencia de la autoridad que emitió el acto impugnado, por ser una cuestión de orden público.
Por tanto, quien resuelve se avoca al estudio oficioso de la competencia del Inspector de Movilidad demandado, para dictar la boleta de infracción impugnada, así como todo lo relacionado con la misma, incluso la ausencia, indebida o insuficiente de su fundamentación.
10 Tesis: 2a. /J.58/2010, Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Página: 830. 17
En tal sentido, resulta aplicable al presente estudio, por analogía, la tesis jurisprudencial siguiente:
«COMPETENCIA. SU ESTUDIO OFICIOSO RESPECTO DE LA AUTORIDAD DEMANDADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, DEBE SER ANALIZADA POR LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. El artículo 238, penúltimo párrafo, del Código Fiscal de la Federación y su correlativo 51, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, establece que ese Tribunal podrá hacer valer de oficio, por ser de orden público, la incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada. Al respecto debe decirse que ese estudio implica todo lo relacionado con la competencia de la autoridad, supuesto en el cual se incluye tanto la ausencia de fundamentación de la competencia, como la indebida o insuficiente fundamentación de la misma, en virtud de que al tratarse de una facultad oficiosa, las Salas fiscales de cualquier modo entrarán al examen de las facultades de la autoridad para emitir el acto de molestia; lo anterior con independencia de que exista o no agravio del afectado, o bien, de que invoque incompetencia o simplemente argumente una indebida, insuficiente o deficiente fundamentación de la competencia. Cabe agregar que en el caso de que las Salas fiscales estimen que la autoridad administrativa es incompetente, su pronunciamiento en ese sentido será indispensable, porque ello constituirá causa de nulidad de la resolución impugnada; sin embargo, si considera que la autoridad es competente, esto no quiere decir que dicha autoridad jurisdiccional necesariamente deba pronunciarse al respecto en los fallos que emita, pues el no pronunciamiento expreso, simplemente es indicativo de que estimó que la autoridad demandada sí tenía competencia para emitir la resolución o acto impugnado en el juicio de nulidad.»11
Así, el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos exige que todo acto de molestia conste en un mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento.
11 Novena Época. Registro: 170827. Instancia: Segunda Sala. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXVI, Diciembre de 2007. Materias: Administrativa. Tesis: 2a./J. 218/2007. Página: 154. 18
Lo que se reitera en el artículo 137, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, del cual se advierte que los actos administrativos deberán ser expedidos por autoridad competente.
Los preceptos citados consagran el principio de legalidad, por virtud del cual las autoridades sólo están facultadas para hacer lo que la ley expresamente les permite, a efecto de dar seguridad jurídica a los gobernados, por lo que, la competencia no solo se traduce en la posibilidad de emitir el acto de molestia en contra del gobernado, sino también en que por disposición expresa de una ley o reglamento dicha autoridad emisora deberá existir, si esto último no se justifica tampoco el acto emitido por ella.
Conviene destacar sobre el tema relativo a la inexistencia legal de una autoridad y los efectos del acto emitido por ésta, la jurisprudencia de rubro y texto siguientes:
«SUBDIRECTOR DE SANCIONES DE LA DIRECCIÓN DE SANCIONES, DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE ASUNTOS JURÍDICOS DE LA SECRETARÍA DEL TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL. SU EXISTENCIA DEBE CONTENERSE EN EL REGLAMENTO INTERIOR DE LA PROPIA SECRETARÍA. El Reglamento Interior de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social es el ordenamiento legal a través del cual el Ejecutivo Federal puede crear órganos, suprimirlos, cambiar o modificar sus atribuciones; por tanto, si en tal ordenamiento legal no se contempla al subdirector de Sanciones de la Dirección de Sanciones de la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, es evidente que no tiene existencia legal, ya que no puede sostenerse válidamente que en el acuerdo delegatorio de facultades, organigramas generales o en el manual general de organización, se confieran facultades a una autoridad que no se encuentra expresamente creada en dicho reglamento interior, puesto que además de la existencia de la autoridad, debe constar expresamente en el cuerpo de 19
leyes que contempla a las unidades administrativas que integran tal secretaría de Estado y no inferirse su existencia, toda vez que expresamente el artículo 18 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal señala que el reglamento interior de cada una de las secretarías de Estado, que es expedido por el presidente de la República, determinará las atribuciones de las unidades administrativas; por lo que si en el citado reglamento, en el que constan las unidades administrativas que integran la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, no se encuentra contemplada la existencia del subdirector de Sanciones de la Dirección de Sanciones de la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, la cual debe constar expresamente y no inferirse o hacerse derivar de disposiciones secundarias, es evidente que cualquier actuación derivada de ella es ilegal por provenir de una autoridad inexistente.»12
Énfasis añadido.
Previo a realizar el análisis de acto impugnado, es necesario precisar que mediante reformas publicadas el 21 veintiuno de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, se reformó la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, con la finalidad de hacer más eficiente la materia de movilidad.
Por ello, el Instituto de Movilidad del Estado, se extinguió como órgano desconcentrado de la Secretaría de Gobierno, para formar parte de la Secretaría de Infraestructura, Conectividad y Movilidad, para la atención de las funciones sustanciales de planeación y diseño de las políticas públicas estatales en materia de movilidad. En tanto, se previó que la Secretaría de Gobierno, a través de una Unidad Administrativa que para tal efecto creara, habría de conocer asuntos de
12 Tesis: II.A. J/1; Novena Época; Registro: 197547; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo VI, Octubre de 1997; Materia(s): Administrativa; Página: 698 20
las materias de educación vial y del servicio público y especial de transporte13.
En este tenor, los artículos 15 bis y 15 ter de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, disponen:
«Artículo 15 bis. La Secretaría de Infraestructura, Conectividad y Movilidad, contará con una unidad administrativa en materia de movilidad encargada de ordenar, planear, promover y administrar la movilidad en el Estado.»
«Artículo 15 ter. La Secretaría de Gobierno contará con una unidad administrativa en materia de transporte encargada de ordenar, planear, promover y administrar el servicio público y especial de transporte en el Estado, así como la educación vial.»
Lo subrayado es propio.
A fin de reforzar los argumentos anteriores se transcriben los artículos transitorios primero, quinto, sexto y séptimo, de la Ley de Movilidad para el Estado de Guanajuato y sus Municipios, relativos a la reforma en comento, que textualmente indican:
«Artículo Primero. El presente Decreto entrará en vigor el 26 de septiembre de 2018, previa publicación en el Periódico Oficial de Gobierno del Estado.»
Artículo Quinto. La Secretaría de Obra Pública se transformará en Secretaría de Infraestructura, Conectividad y Movilidad; para tal efecto, el Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato trasferirá los asuntos jurídicos, administrativos, mobiliario, vehículos, instrumentos, aparatos, maquinaria, archivos y en general, el
13 Cfr. Iniciativa de Decreto a fin de reformar, adicionar, y derogar diversas disposiciones de las leyes de Obra Pública y Servicios Relacionados con la misma, para el Estado y los Municipios de Guanajuato; Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, de Alcoholes para el Estado de Guanajuato; para el Desarrollo y la Competitividad Económica del Estado de Guanajuato y sus Municipios; de Concesiones de Servicios e Infraestructura Pública para el Estado de Guanajuato; de Fomento a las Actividades de las Organizaciones de la Sociedad Civil en el Estado de Guanajuato; del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato; y al Código Territorial para el Estado y los Municipios de Guanajuato. Consultable el www.congresogto.gob.mx 21
equipo de las unidades administrativas que hayan venido usando para la atención de sus funciones, a través de la entrega-recepción respectiva.»
«Artículo Sexto. La Secretaría de Infraestructura, Conectividad y Movilidad sustituye en todas sus obligaciones y asume los compromisos adquiridos por las entidades paraestatales que les transfieran los asuntos en términos del artículo quinto transitorio del presente Decreto.
Las referencias a la Secretaría de Obra Pública, y del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato se entenderán referidas a la Secretaría de Infraestructura, Conectividad y Movilidad.»
«Artículo Séptimo. De conformidad a lo estipulado en el Reglamento de Entrega- Recepción para la Administración Pública Estatal, la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas, vigilará el proceso de entrega recepción extraordinaria.»
«Artículo Octavo. El Gobernador del Estado expedirá los reglamentos, así como las adecuaciones normativas y administrativas necesarias para el cumplimiento del presente Decreto, en un plazo que no exceda de un año, contado a partir de la entrada en vigor del presente Decreto.
En tanto se expiden, continuarán vigentes los actuales en lo que no se opongan al presente Decreto.»
Lo subrayado es propio.
De lo transcrito, se desprende que a partir del 26 veintiséis de septiembre del 2018 dos mil dieciocho, el Ejecutivo del Estado debía expedir y adecuar los reglamentos correspondientes dentro del año siguiente, y que las alusiones al Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, se entenderán referidas a la Secretaría de Infraestructura, Conectividad y Movilidad; con lo cual se reitera la inexistencia de del Instituto en mención.
En este contexto, mediante decreto gubernativo número 8 ocho, mediante el cual se reforman, adicionan y derogan diversas 22
disposiciones del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobierno, publicado el 30 treinta de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, número 240 doscientos cuarenta, sexta parte, se creó la Dirección General de Transporte, señalando que ésta es la Unidad Administrativa a que se refiere la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios.
Dentro de sus funciones, se estableció que serían ordenar, planear, promover y administrar el servicio público y especial de transporte, y las demás que le confiera la cita ley de movilidad, precisando que los inspectores de movilidad que le están adscritos, serán competentes para emitir las boletas de infracción tratándose del servicio público y especial de transporte estatal.
Lo señalado se advierte del contenido de los artículos 3, fracción II, inciso a), subincisos a.1, a.2, a.3, a.4 y a.5, 42, fracción III, 43, fracciones I y II, y 46 fracción I, y artículo primero transitorio, del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobierno, que para su mayor comprensión a continuación se transcriben:
«Artículo 3. Para el estudio, planeación, programación, ejecución y despacho de sus asuntos, la Secretaría contará con la siguiente estructura administrativa […] II. Subsecretaría de Servicios a la Comunidad: a) Dirección General de Transporte: a.1) Dirección de Desarrollo del Transporte; a.2) Dirección Jurídica de Transporte; a.3) Dirección de Inspección; a.4) Dirección de Atención, Capacitación y Educación Vial; y a.5) Dirección de Gestión Administrativa de Transporte…»
23
«Artículo 42. La Dirección General de Transporte debe planear, coordinar, supervisar y evaluar el trabajo de las siguientes unidades administrativas: I. Dirección de Desarrollo del Transporte; II. Dirección Jurídica de Transporte; III. Dirección de Inspección; IV. Dirección de Atención, Capacitación y Educación Vial; y V. Dirección de Gestión Administrativa de Transporte.»
«Artículo 43. La Dirección General de Transporte tiene, además de las facultades genéricas, las siguientes: I. Ordenar, planear, promover y administrar el servicio público y especial de transporte, así como la educación y cultura vial; II. Fungir como la Unidad Administrativa de Transporte a que se refiere la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, con las atribuciones que la misma le confiere…»
«Artículo 46. La Dirección de Inspección tiene las siguientes facultades: I. Supervisar, verificar y vigilar, por conducto de los inspectores de movilidad, que la prestación del servicio público y especial de transporte de competencia estatal, se ejecute de acuerdo a la normatividad de la materia, así como levantar las boletas de infracción y actas de inspección…»
«Artículo Primero. El presente Decreto Gubernativo entrará en vigencia el día siguiente al de su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado.»
«Artículo Tercero. A la entrada en vigencia del presente Decreto Gubernativo, cualquier referencia que en decretos, reglamentos, convenios u otros instrumentos jurídicos se haga a los Institutos de Movilidad del Estado de Guanajuato y de Seguridad en la Tenencia de la Tierra del Estado de Guanajuato, se entenderá hecha a las Direcciones Generales de Transporte y de Seguridad en la Tenencia de la Tierra, respectivamente.»
Lo resaltado no es de origen.
En virtud de lo anterior, de conformidad con el artículo primero transitorio del Reglamento citado, a partir del 01 uno de diciembre de 2018 dos mil dieciocho, el Inspector de Movilidad de la 24
Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato, es la autoridad competente para vigilar el servicio público y especial de transporte estatal, y por consiguiente elaborar las infracciones con motivo del incumplimiento a las disposiciones que lo regulan.
Además, de las disposiciones citadas, se advierte que para todos los efectos legales, el Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato se entenderá referido a la Dirección General de Tránsito, pero únicamente en cuanto a ordenamientos legales y reglamentarios, decretos, convenios u otros instrumentos jurídicos emitidos con anterioridad a la vigencia de las reformas, pero no así para emitir actos administrativos con posterioridad, como es el caso de la infracción impugnada, ni tampoco que los actos emitidos por los inspectores del Instituto de Movilidad mencionado se entenderán emitidos por un inspector adscrito a la Dirección General de Tránsito.
En este mismo sentido se pronunció la Tercera Sala de este Tribunal en la sentencia dictada dentro del proceso número ***** de fecha 26 veintiséis de febrero de 2016 dos mil dieciséis, de la cual derivó el criterio que a continuación se transcribe:
«NULIDAD TOTAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EMITIDOS POR OFICIALES ADSCRITOS A LA DIRECCIÓN GENERAL DE TRÁNSITO DEL ESTADO DEL ESTADO DE GUANAJUATO CON POSTERIORIDAD AL 1 DE ENERO DE 2015. INEXISTENCIA DE LA AUTORIDAD. Mediante Decreto número 191 ciento noventa y uno, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato número 188 ciento ochenta y ocho, tercera parte, de fecha 25 veinticinco de noviembre de 2014 dos mil catorce, se expidió la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, en la que en los artículos 8 fracción VI, 194 y 195 se establece la competencia de la Policía Estatal de Caminos para vigilar el tránsito en las 25
carreteras, caminos y áreas de jurisdicción estatal, así como la seguridad en las mismas; por ello de conformidad con los artículos Primero y Segundo transitorios de la Ley citada, a partir del 1 uno de enero de 2015 dos mil quince, dejó de existir legalmente la Institución Policial denominada «Dirección General de Tránsito» prevista en la abrogada Ley de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, en consecuencia, también dejaron de existir jurídicamente los Oficiales de Tránsito adscritos a ésta. No obsta a lo anterior que los artículos Tercero, Sexto y Séptimo transitorios dispongan que para todos los efectos legales, la Policía Estatal de Caminos se entenderá referida a la Dirección General de Tránsito ya que ello únicamente ocurre en cuanto a ordenamientos legales y reglamentarios, decretos, convenios u otros instrumentos jurídicos emitidos con anterioridad a la vigencia de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, pero no así para emitir actos administrativos con posterioridad, como es el caso de la infracción impugnada ni tampoco que los actos emitidos por los Oficiales de Tránsito se entenderán emitidos por un Policía Estatal de Caminos. En consecuencia, ante la inexistencia legal del Oficial de Tránsito adscrito a la Dirección General de Tránsito del Estado de Guanajuato y por ende la incompetencia de la parte demandada que emitió la infracción lo procedente es decretar la nulidad total de la infracción impugnada.»
Énfasis añadido.
Ahora, en el caso concreto, la infracción con folio ***** de fecha 1 uno de febrero de 2019 dos mil diecinueve, fue emitida por un Inspector de Movilidad del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, lo que se advierte del propio acto impugnado en que indica: «El Inspector de Movilidad adscrito al Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato que suscribe la presente boleta de infracción…»
Luego, si el Inspector de Movilidad adscrito al Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, es una autoridad jurídicamente inexistente, entonces, es incompetente para emitir el acto impugnado, pues al no estar prevista su existencia en una norma jurídica vigente al momento 26
de la emisión del acto controvertido, tampoco habrá alguna disposición normativa que le atribuya facultad alguna.
Ilustra lo anterior, el criterio de autoridad expuesto en la tesis aislada que enseguida se transcribe:
«DIRECCIÓN GENERAL DE ORIENTACIÓN, QUEJAS Y DENUNCIAS DE LA CONTRALORÍA INTERNA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. ES LEGALMENTE INEXISTENTE. La Dirección General de Orientación, Quejas y Denuncias de la Contraloría Interna de la Procuraduría General de la República, no puede ser considerada como una unidad administrativa integrante de la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, al no estar contemplada dentro del reglamento interior de la propia secretaría, vigente a partir del 12 de abril de 1995; por tanto, es evidente que no tiene existencia legal, y cualquier actuación derivada de ella es ilegal, por provenir de una autoridad inexistente.» 14
Lo subrayado es añadido.
En consecuencia, ante la inexistencia legal del Inspector de Movilidad adscrito al Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, y por ende la incompetencia de la parte demandada que emitió la infracción con folio *****, de fecha 1 uno de febrero de 2019 dos mil diecinueve, se actualiza la causal prevista en el artículo 302, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Dado que la incompetencia de la autoridad demandada para emitir la infracción impugnada, constituye un vicio de ilegalidad que trasciende a su aspecto material o de contenido, y que existe cosa juzgada sobre el
14 Tesis: II.A.65 A, Novena Época; Registro: 194030; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo IX, Mayo de 1999; Materia(s): Administrativa; Página: 1006.
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problema de fondo debatido, con fundamento en el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad Total de la infracción con folio *****, de fecha 1 uno de febrero de 2019 dos mil diecinueve.
Es aplicable por analogía al asunto bajo escrutinio, el criterio15 que a continuación se transcribe:
«NULIDAD LISA Y LLANA PREVISTA EN EL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. SUPUESTOS Y CONSECUENCIAS. Conforme al artículo 239 del Código Fiscal de la Federación, las sentencias definitivas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que declaren la nulidad pueden ser de manera lisa y llana cuando ocurra alguno de los dos supuestos de ilegalidad previstos en las fracciones I y IV del artículo 238 del código invocado, lo que se actualiza, en el primer caso, cuando existe incompetencia de la autoridad que dicta u ordena la resolución impugnada o tramita el procedimiento del que deriva y, en el segundo, cuando los hechos que motivaron el acto no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien, se dictó en contravención de las disposiciones aplicables o dejó de aplicar las debidas, lo que implica el fondo o sustancia del contenido de la resolución impugnada. En ambos casos se requiere, en principio, que la Sala Fiscal realice el examen de fondo de la controversia. Es así que, de actualizarse tales supuestos, la nulidad debe declararse en forma lisa y llana, lo que impide cualquier actuación posterior de la autoridad en razón de la profundidad o trascendencia de la materia sobre la cual incide el vicio casado y que determina, en igual forma, un contexto específico sobre el que existirá cosa juzgada que no puede volver a ser discutida.»
Énfasis añadido.
Dado el sentido del fallo, es innecesario el análisis de los conceptos de impugnación esgrimidos por la parte actora, al resultar incompetente la
15 Tesis: I.4o.A. J/21; Novena Época; Registro: 184612; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XVII, Marzo de 2003; Materia(s): Administrativa; Página: 1534. 28
autoridad que emitió la infracción impugnada, a fin de decretar su nulidad y la de su correspondiente calificación.
Al respecto, resulta aplicable el criterio sostenido por el Pleno de este Órgano Jurisdiccional con el rubro y texto siguientes:
«CONCEPTOS DE IMPUGNACIÓN. ES INNECESARIO SU ESTUDIO CUANDO SE DECRETA LA INCOMPETENCIA DE LA AUTORIDAD EMISORA DEL ACTO. No es necesario el análisis de los demás conceptos de violación que esgrime el actor en contra del acto impugnado, al haber resultado bastante el estudio de la incompetencia de la autoridad, en virtud de que la competencia es un requisito de validez del acto administrativo, de acuerdo con lo que establece el artículo 137, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, lo que es suficiente para decretar la nulidad total de la resolución administrativa impugnada, con fundamento en la fracción I del artículo 302 del Código citado.»16
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora.
El impetrante solicita que como consecuencia de la nulidad se reconozca su derecho a la devolución de las cantidades que indebidamente pagó, a razón de $***** (*****), enterados a la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato, por concepto de multa por infracciones a la Ley de Movilidad; así como la cantidad de $***** (*****), que erogó por concepto de arrastre y depósito de su vehículo, ofreciendo como prueba de su intención, el recibo de pago y factura correspondientes.
16 Sentencia de fecha 18 dieciocho de septiembre de 2009 dos mil nueve, dictada dentro del toca 89/09.PL. 29
Tales documentos tienen eficacia demostrativa plena para probar que ***** -actor-, enteró las cantidades manifestadas como consecuencia de la boleta de infracción anulada en esta instancia; por consiguiente, es procedente reconocer el derecho del actor a que le sean devueltas las cantidades pagadas indebidamente, de conformidad con los ordinales 143 y 255, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Resulta aplicable por analogía o símil, la tesis aislada siguiente:
«SENTENCIAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. LA ORDEN DE RESTITUIR AL ACTOR EN SUS DERECHOS ES UN EFECTO PROPIO DE LAS QUE DECLARAN LA NULIDAD QUE, POR TANTO, NO IMPLICA LA INTRODUCCIÓN DE UN NUEVO ELEMENTO EN LA LITIS NI SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE. La orden para restituir al actor en el goce de los derechos de que fue privado mediante la resolución impugnada en el juicio contencioso administrativo, es un efecto propio de las sentencias que declaran la nulidad y, por tanto, no implica la introducción de un elemento nuevo en la litis ni la suplencia de la deficiencia de la queja, sino una obligación del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que le imponen los principios de legalidad y de justicia. En efecto, la nulidad de la resolución impugnada que priva al actor de sus derechos de manera ilegal, necesariamente debe tener como efecto su restitución pues, de no ser así, no tendría sentido la declaración de nulidad.»17
Énfasis añadido.
De este modo, en virtud de la declaratoria de nulidad del acto impugnado, es inconcuso que la parte actora no tiene por qué resentir las consecuencias del mismo y, aunado a que la justiciable acreditó
17 Tesis: I.4o.A.455 A; Novena Época; Registro: 179740; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada: Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XX, Diciembre de 2004; Materia(s): Administrativa; Página: 1454. 30
haber realizado el pago de la multa, en este tenor se configura el pago de lo indebido.
Se asevera lo anterior, considerando que la actora aportó como prueba al proceso -bajo protesta de decir verdad- la impresión de ‹‹líneas de captura para la recepción de pagos›› y del comprobante de pago ‹‹recepción automatizada de pagos (RAP)›› con línea de captura ***** de la Institución Bancaria *****, de fecha 15 quince de febrero de 2019 dos mil diecinueve, a favor de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato, por la cantidad de $***** (*****).18 Aunado a ello, la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado -autoridad demandada-, hizo suya dicha documental, por lo cual reconoció el ingreso por concepto de multa a razón de la cantidad pedida, correspondiente a la infracción con folio ***** -acto anulado en este proceso-.
Es así que se actualiza el pago de lo indebido en términos del ordinal 37 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, y en tal sentido procede su devolución al contribuyente.
Luego, con la devolución del pago de lo indebido, procede además la condena a la actualización de dicho importe, según lo ordenado en los artículos 29, 37 y 38 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato:
«Artículo 29. El monto de las contribuciones, aprovechamientos, así como de las devoluciones a cargo del fisco estatal, se actualizará por el transcurso del tiempo y con motivo de los cambios de precios en el país, para lo cual se aplicará el factor de actualización a las cantidades que se deban actualizar. Dicho factor se obtendrá dividiendo el Índice Nacional de Precios al Consumidor del mes anterior al más reciente del periodo entre el citado índice correspondiente
18 Medios de convicción valorados en el Considerando Segundo de este fallo. 31
al mes anterior al más antiguo de dicho periodo. Las contribuciones, los aprovechamientos, así como las devoluciones a cargo del fisco estatal, no se actualizarán por fracciones de mes.
El Índice Nacional de Precios al Consumidor será el que publique el Banco de México en el Diario Oficial de la Federación. En los casos en que el índice correspondiente al mes anterior al más reciente del período, no haya sido publicado, la actualización de que se trate se realizará aplicando el último índice mensual publicado.
Los valores de bienes u operaciones se actualizarán de acuerdo con lo dispuesto por este artículo, cuando las leyes fiscales así lo establezcan. Las disposiciones señalarán en cada caso el período de que se trate.
Las cantidades actualizadas conservan la naturaleza jurídica que tenían antes de la actualización. El monto de ésta, determinado en los pagos provisionales y del ejercicio, no será deducible ni acreditable.
Cuando el resultado de la operación a que se refiere el primer párrafo de este artículo sea menor a uno, el factor de actualización que se aplicará al monto de las contribuciones, aprovechamientos y devoluciones a cargo del fisco estatal, así como a los valores de bienes u operaciones de que se traten, será uno.»
«Artículo 37. Las autoridades fiscales están obligadas a devolver las cantidades pagadas indebidamente y las que procedan de conformidad con las leyes fiscales. La devolución podrá hacerse de oficio o a petición del interesado, a través de los medios de pago señalados en el segundo párrafo del artículo 31 de este Código.
Si el pago de lo indebido se hubiera efectuado en cumplimiento de un acto de autoridad, el derecho a la devolución nace cuando dicho acto queda insubsistente. Lo dispuesto en este párrafo no es aplicable a la determinación de diferencias por errores aritméticos, las que darán lugar a la devolución siempre que no haya prescrito la obligación.»
«Artículo 38. Cuando se solicite la devolución a que se refiere el artículo anterior, ésta deberá efectuarse dentro del plazo de cincuenta días siguientes a la fecha en que se presentó la solicitud ante la autoridad fiscal competente con todos los datos, informes y documentos que acrediten el derecho a la misma. 32
Las autoridades fiscales para verificar la procedencia de la devolución, podrán requerir al contribuyente los datos, informes o documentos adicionales que consideren necesarios y que estén relacionados con la misma. Para tal efecto, se otorgará al promovente un plazo de diez días para que cumpla con lo solicitado, apercibido que de no hacerlo, se le tendrá por desistido de la solicitud de devolución correspondiente.
Cuando la autoridad fiscal requiera al contribuyente los datos, informes o documentos antes señalados, el periodo transcurrido entre la fecha en que se hubiera notificado el requerimiento de los mismos y la fecha en que éstos sean proporcionados en su totalidad por el contribuyente, no se computará en la determinación de los plazos para la devolución antes mencionados.
El fisco estatal deberá pagar la devolución que proceda, actualizada conforme a lo previsto en el artículo 29 de este Código, desde el mes en que se realizó el pago de lo indebido o se presentó la declaración que contenga el saldo a favor hasta aquél en que la devolución esté a disposición del contribuyente. Se entenderá que la devolución está a disposición del contribuyente a partir de la fecha en que la autoridad efectúe el depósito en la institución bancaria señalada en la solicitud de devolución o se notifique a dicho contribuyente la autorización de la devolución respectiva, cuando no haya señalado la cuenta bancaria en que se debe efectuar el depósito.
Cuando la devolución a que tenga derecho el contribuyente no se efectúe en el plazo indicado, o se niegue y posteriormente sea concedida por la autoridad en cumplimiento de una resolución dictada en un recurso administrativo o por un órgano jurisdiccional, las autoridades fiscales pagarán intereses que se calcularán a partir del día siguiente al del vencimiento de dicho plazo, o de que hubiera surtido efectos la notificación de la resolución por la que se negó la devolución solicitada, según se trate, conforme a una tasa que será igual a la prevista para los recargos, en la Ley de Ingresos para el Estado de Guanajuato, vigente en el ejercicio correspondiente, sobre la devolución actualizada. Dichos intereses se pagarán conjuntamente con la cantidad principal objeto de la devolución actualizada.
Sin perjuicio de lo anterior, el contribuyente podrá compensar las cantidades a su favor, incluyendo los intereses, contra cualquier contribución a su cargo o que deba 33
enterar en su carácter de retenedor. Tratándose de contribuciones que tengan un fin específico solo podrán compensarse contra la misma contribución.
En ningún caso los intereses a cargo del fisco estatal excederán de los que se causen en cinco años.
Cuando las autoridades fiscales procedan a la devolución de cantidades señaladas como saldo a favor en las declaraciones presentadas por los contribuyentes, sin que medie mas trámite que el requerimiento de datos, informes o documentos adicionales o la simple comprobación de que se efectuaron los pagos de contribuciones que el contribuyente declara haber hecho, la orden de devolución no implicará resolución favorable al contribuyente. Si la devolución se hubiera efectuado y no procediera, se causarán recargos sobre las cantidades actualizadas tanto por las devueltas indebidamente, como por las de los posibles intereses pagados por las autoridades fiscales, a partir de la fecha de la devolución. La obligación de devolver prescribe en los mismos términos y condiciones que el crédito fiscal.»
Lo resaltado es propio.
De los numerales de previa cita, se colige que las autoridades fiscales estatales, se encuentran constreñidas a devolver las cantidades pagadas indebidamente, y que en caso de haberse efectuado dicho pago en cumplimiento de un acto de autoridad, el derecho a su devolución nace cuando dicha actuación ha quedado «insubsistente» de manera definitiva.
Por su parte, los ordinales 29 y 38, párrafo cuarto, del Código Fiscal del Estado de Guanajuato, establecen que para efecto de su devolución, el monto de los aprovechamientos -conforme al artículo 83 de la Ley de Hacienda para el Estado de Guanajuato, las multas son una modalidad de los aprovechamientos-, deberá actualizarse por el transcurso del tiempo y con motivo de los 34
cambios de precios en el país, para lo cual se aplicará el factor de actualización a las cantidades correspondientes.
Dicho factor se obtendrá dividiendo el Índice Nacional de Precios al Consumidor del mes anterior al más reciente del periodo entre el citado índice correspondiente al mes anterior al más antiguo de dicho periodo.
Se concluye entonces, que en el caso que nos ocupa se actualizan las hipótesis que contemplan los artículos 29 y 38, párrafo cuarto, del Código Fiscal del Estado de Guanajuato, toda vez que se declaró la nulidad del folio de infracción impugnado y por tanto, la insubsistencia de la multa impuesta y pagada por el impetrante, resultando procedente que se efectúe la devolución de la cantidad erogada indebidamente con las actualizaciones correspondientes.
Lo anterior, en congruencia con los motivos y razonamientos expuestos por el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, dentro de los tocas números *****, ***** y *****.
Respecto del pago de la cantidad actualizada, resulta aplicable por analogía el siguiente criterio19:
«DEVOLUCIÓN DE CONTRIBUCIONES. LA AUTORIDAD FISCAL DEBE DEVOLVER AL CONTRIBUYENTE LAS CANTIDADES ACTUALIZADAS, AUN CUANDO ÉSTE NO LO SOLICITE (INTERPRETACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 17-A, 22, PÁRRAFO OCTAVO, Y 22-B DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN
19 Tesis: 1a. LXXIII/2012 (10a.), Décima Época. Registro: 2000567. Instancia: Primera Sala. Tipo de Tesis: Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Libro VII, Abril de 2012, Tomo 1. Materia: Administrativa. Página: 871 35
VIGENTES EN 2005). Este alto tribunal ha sostenido que el principio de proporcionalidad tributaria contenido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no sólo se manifiesta de manera positiva, sino también de forma negativa, al prohibir a la autoridad recaudar cantidades superiores a las debidas, obligándola a reintegrar al particular las obtenidas injustificadamente; asimismo, que en el caso de normas declaradas inconstitucionales, aun cuando no establezcan la actualización del monto a devolver, a fin de cumplir con el artículo 80 de la Ley de Amparo, la autoridad fiscal queda obligada a devolver el monto debidamente actualizado, ya que sólo así se restituye al gobernado en el pleno goce de la garantía individual violada. Por tanto, no es válido justificar la omisión de actualizar las cantidades enteradas indebidamente con la afirmación de que el contribuyente «no solicitó la actualización», ya que, por una parte, los formatos emitidos por la autoridad fiscal no tienen un espacio para solicitarla, lo cual no puede ser una omisión atribuible al contribuyente, pero además, éste tampoco puede solicitar el monto de la devolución actualizado, pues al presentar la solicitud no puede saber cuándo recibirá por parte de la autoridad la cantidad solicitada, y dado que la actualización del pago indebido debe realizarse desde que éste se efectuó hasta que la devolución se recibe, aquél no cuenta con los elementos necesarios para hacer el cálculo al presentar la solicitud de devolución. Por otra parte, la falta de una solicitud expresa no exime a la autoridad de cumplir con las obligaciones impuestas por la ley, ya que la actualización de las cantidades a su cargo no es optativa, sino que constituye una obligación clara y sin excepción alguna, de reintegrar al contribuyente los pagos de lo indebido actualizados.»
Aunado a lo anterior, resulta innecesario que la actora solicite la devolución de la cantidad pagada por concepto de multa, en virtud de que al tenor de lo dispuesto en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de proteger el derecho humano de los gobernados a la justicia pronta y completa, este órgano jurisdiccional además de estar facultado para decretar la nulidad de los actos impugnados, tiene atribuciones para determinar la forma de reparación del derecho subjetivo de la actora que fue lesionado con el acto administrativo, y condenar a la administración a restablecerlos, tal y como lo dispone el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de 36
Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Es ilustrativa sobre la configuración del pago indebido de una multa cuando la boleta de infracción de tránsito se decretó nula, la tesis aislada con el rubro y texto siguientes:
«BOLETAS DE INFRACCIÓN DE TRÁNSITO. AL DEJARSE INSUBSISTENTES SE ACTUALIZA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 61, FRACCIÓN XXI, DE LA LEY DE AMPARO, POR LO QUE EL PAGO EFECTUADO ES INDEBIDO Y SU DEVOLUCIÓN DEBE SOLICITARSE ANTE LA AUTORIDAD RESPONSABLE. Si la autoridad responsable deja insubsistente la boleta de infracción durante la tramitación del juicio de amparo indirecto, por haber declarado la nulidad lisa y llana, ello legitima a la parte quejosa a solicitar la devolución del monto de la multa ante la responsable, pues en razón de que los actos de aplicación han quedado insubsistentes, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXI, de la Ley de Amparo, lo cual ocasiona que el pago de la multa sea ahora indebido, por la nueva situación jurídica, al haber quedado sin efectos el acto reclamado.» 20
Asimismo resulta aplicable por analogía, la siguiente jurisprudencia al ser semejantes los artículos citados en el párrafo precedente, con el artículo 52, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, el citado criterio indica textualmente lo siguiente:
«PAGO DE LO INDEBIDO. LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA ESTÁN OBLIGADAS A DETERMINAR SI EL ACTOR TIENE DERECHO A SU RESTITUCIÓN, SIENDO INNECESARIO QUE PREVIAMENTE
20 Tesis: XVII.1o.P.A.11 A (10a.), Décima Época. Registro: 2014537. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Tesis Aislada. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 43, Junio de 2017, Tomo IV. Materia: Común. Página: 2871. 37
SOLICITE SU DEVOLUCIÓN A LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA. Bajo el modelo de plena jurisdicción que adoptan las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en el juicio de nulidad, conforme a los artículos 50, penúltimo párrafo, y 52, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al dictar sus sentencias cuentan con facultades no sólo para anular los actos administrativos, sino también para determinar, como regla general, la forma de reparación del derecho subjetivo del actor lesionado por la autoridad demandada en su actuación, fijando los derechos de aquél, sus límites y proporciones, y condenando a la administración a restablecerlos y a hacerlos efectivos, salvo que no se tengan elementos suficientes para emitir un pronunciamiento sobre el tema. Por tanto, siempre que las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa tengan elementos suficientes para cerciorarse del derecho subjetivo a la devolución del pago de lo indebido reclamado, están obligadas a decidir si el actor tiene derecho o no a la condena por su restitución, sin que sea necesario que previamente se plantee a la autoridad administrativa dicha solicitud de devolución de pago, en aras de proteger el derecho humano de los gobernados a la justicia pronta y completa, reconocido por el artículo 17, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.»21
Por lo tanto, se condena a las autoridades demandadas a fin de que le sea devuelta a la parte actora la cantidad de $***** (*****), que pagó como multa, de forma actualizada a la fecha en que se haga efectiva la devolución de mérito, dicha actualización en términos del cálculo que refiere el ordinal 29 del código tributario en comento.
Es preciso indicar al Inspector demandado, en relación con el señalamiento que vierte en su escrito de contestación, que no se le está sancionando a realizar la devolución precitada, sino a llevar a cabo las gestiones relativas para que dicha cantidad sea devuelta a la actora.
21 Tesis: PC.VIII. J/2 A (10a.), Décima Época. Registro: 2013250. Instancia: Plenos de Circuito. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 37, Diciembre de 2016, Tomo II. Materia: Administrativa. Página: 1364 38
Al respecto, resulta aplicable el criterio sustentado por el Pleno del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que textualmente indica:
«DEVOLUCIÓN DEL PAGO DE LO INDEBIDO. CORRESPONDE A LA AUTORIDAD DE LA QUE EMANÓ EL ACTO ANULADO, REALIZAR LAS GESTIONES PARA. Si el actor ocurrió ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado a efecto de solicitar el reembolso del pago que realizó, por considerar que la infracción del que provino era ilegal, resulta correcto que el A quo condenara a su devolución a la Dirección General de Tránsito y Transporte del Estado, y no a la Secretaría de Finanzas y Administración del Estado, pues el acto de autoridad (imposición y calificación de la infracción), por el cual el actor enteró esa cantidad al erario estatal, fue emitido por el titular de esa Dirección, no así la mencionada Secretaría, la que, en todo caso, se limitó a cumplir con su cometido de recaudar los ingresos estatales, como dispone el artículo 5º del Código Fiscal del Estado, por lo que corresponde a esa Dirección General de Tránsito y Transporte, realizar las gestiones necesarias para que quede sin efectos el pago realizado a la autoridad recaudadora y se devuelva al actor la cantidad cuyo acto de origen fue declarado ilegal.» 22
Énfasis añadido.
Ahora bien, de conformidad con el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se reconoce el derecho de la actora para que le sea devuelta la cantidad que erogó con motivo de la retención del vehículo, condenándose a las autoridad demandadas en consecuencia.
Lo anterior, debido a que la factura número *****, por la cantidad de $***** (*****) expedida por el establecimiento mercantil denominado «*****», expedida a nombre del actor, se encuentra
22 Criterio pronunciado con motivo de la sentencia de fecha 9 nueve de enero de 2008 dos mil ocho, dictada dentro del Toca 136/07 39
vinculada con los datos vehículo y lo asentado en la boleta de infracción23.
Toda vez que la referida factura cuenta con cadena original y sello digital de su emisor, y no fue objetada por la autoridad demandada en relación a su contenido y alcance, ésta genera convicción en quien resuelve dado su valor probatorio, en términos de lo que disponen los artículos 48, fracciones II y VIII, 78, 124, 129, 131 y 307 K del Código de Procedimientos y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; 3, fracción XIII y 4, de la Ley sobre el uso de Medios Electrónicos y Firma Electrónica para el Estado de Guanajuato y sus Municipios, así como de conformidad con lo establecido en la tesis siguiente:
«DOCUMENTO ELECTRÓNICO. SI CUENTA CON CADENA ORIGINAL, SELLO O FIRMA DIGITAL QUE GENERE CONVICCIÓN EN CUANTO A SU AUTENTICIDAD, SU EFICACIA PROBATORIA ES PLENA. De conformidad con el artículo 210-A del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley de Amparo, la información generada o comunicada que conste en medios electrónicos, ópticos o en cualquier otra tecnología, constituye un medio de prueba que debe valorarse conforme a las reglas específicas contenidas en el propio precepto y no con base en las reglas generales aplicables a las copias simples de documentos públicos o privados impresos. Así, para establecer la fuerza probatoria de aquella información, conocida como documento electrónico, debe atenderse a la fiabilidad del método en que se generó, comunicó, recibió o archivó y, en su caso, si es posible atribuir su contenido a las personas obligadas e, igualmente, si es accesible para su ulterior consulta. En congruencia con ello, si el documento electrónico, por ejemplo, una factura, cuenta con cadena original, sello o firma digital que genere convicción en cuanto a su autenticidad, su eficacia probatoria es plena y, por ende, queda a cargo de quien lo objete aportar las pruebas necesarias o agotar los medios pertinentes para desvirtuarla.»24
23 En la boleta de infracción se asentó como garantía del interés fiscal el vehículo y la pensión * * * * * . 24 Común Tesis: XXI.1o.P.A.11 K (10a.), Décima Época, Registro: 2015428 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito 40
En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se condena a las autoridades demandadas a realizar las gestiones necesarias a efecto de que se devuelva a *****, la cantidad $***** (*****), que erogó por concepto de arrastre y pensión con motivo de la retención ilegal de su vehículo.
Finalmente, las autoridades demandadas deberán informar sobre el cumplimiento otorgado a la condena que precede en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en los artículos 319, 321 y 322 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo.
Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 47, Octubre de 2017, Tomo IV Materia(s): Página: 2434 41
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, por los motivos y fundamentos expuestos en el Considerando Tercero del presente fallo.
TERCERO. Se decreta la Nulidad Total del acto impugnado, conforme a lo expuesto en el Considerando Quinto de la presente sentencia.
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconoce el derecho solicitado por la parte actora y se condena a las autoridades demandadas, atento a lo determinado en el Considerando Sexto de esta resolución jurisdiccional.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, 11 once de octubre de 2019 dos mil diecinueve.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 497/1ªSala/19 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado ante la Secretaría General de Acuerdos de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 13 trece de marzo de 2019 dos mil diecinueve, *****, por su propio derecho, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«… la resolución negativa ficta configurada ante la gestión formal que fue presentada ante la ahora demandada con fecha de recibido de 05 de diciembre de 2018, que se actualizó en virtud de que el que no recibí respuesta alguna expresa y formal al escrito presentado ante el H. Ayuntamiento del Municipio de Yuriria, Guanajuato.» [sic]
Además, hizo valer como pretensiones intentadas en el presente proceso: 1) la nulidad total de la resolución negativa ficta impugnada; 2) el reconocimiento del derecho para que se atienda su solicitud y le sea depositado el pago requerido; y 3) la condena a la autoridad demandada para el pleno restablecimiento de los derechos violentados.
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SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 15 quince de marzo de 2019 dos mil diecinueve, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma.
Se admitió la prueba documental ofrecida y exhibida en el escrito inicial de demanda, así como la presuncional legal y humana en todo lo que le favorezca; igualmente, se tuvo a la parte actora por designando abogados autorizados en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, y señalando domicilio procesal para recibir notificaciones.
Posteriormente, en proveído de fecha 27 veintisiete de mayo de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo al Ayuntamiento de Yuriria, Guanajuato, por contestando en tiempo y forma legal la demanda; además, se le tuvieron por admitidas las pruebas ofrecidas en su ocurso de contestación, así como por designando abogados autorizados y señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
También, se requirió a la autoridad demandada para que informara la fecha en que fueron publicados en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, los Lineamientos Generales de Racionalidad, Austeridad y Disciplina Presupuestal para el Municipio de Yuriria, Guanajuato, para el ejercicio fiscal 2017 dos mil diecisiete, que adjunta a su contestación de demanda.
En el mismo acuerdo, se concedió a la parte actora el término para que ampliara su escrito inicial de demanda, en términos del numeral 284, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
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En forma posterior, mediante acuerdo dictado el 1 uno de julio de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la parte actora por ampliando en tiempo y forma legal su demanda, por lo cual se ordenó correr traslado a la autoridad demandada para que diera contestación a la misma.
Del mismo modo, se requirió nuevamente a la demandada para que informara la fecha en que fueron publicados en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, los Lineamientos Generales de Racionalidad, Austeridad y Disciplina Presupuestal para el Municipio de Yuriria, Guanajuato, para el ejercicio fiscal 2017 dos mil diecisiete, que adjuntó en la contestación de demanda.
Así, mediante acuerdo de 19 diecinueve de agosto de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la autoridad demandada por no dando contestación a la ampliación de la demanda; además, se le tuvo por informando que no encontró evidencia de la publicación en el Periódico Oficial de Gobierno del Estado de los Lineamientos Generales de Racionalidad, Austeridad y Disciplina Presupuestal para el Municipio de Yuriria, Guanajuato, para el ejercicio fiscal 2017 dos mil diecisiete, adjuntando al efecto el oficio número *****.
Finalmente, al no existir pruebas pendientes de desahogo, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 4 cuatro de septiembre de 2019 dos mil diecinueve, se celebró la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por los interesados.
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C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Configuración de la resolución negativa ficta. Este Juzgador determina que en la presente causa se encuentra configurada la resolución negativa ficta impugnada, con sustento en las siguientes consideraciones:
El día 5 cinco de diciembre de 2018 dos mil dieciocho, el accionante presentó un escrito dirigido al Ayuntamiento de Yuriria, Guanajuato, mediante el cual solicitó que: (i) se realizaran las gestiones necesarias para que le fuera pagada la quincena correspondiente al periodo comprendido del 15 quince al 30 treinta de noviembre de 2018 dos mil dieciocho; (ii) le sea brindado apoyo suficiente para recibir el servicio psicológico y/o psiquiátrico correspondiente; y (iii) se le apoye con los gastos médicos generados.
Para acreditar lo anterior, el accionante exhibió como anexo a su demanda escrito que contiene la petición dirigida al Ayuntamiento de
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Yuriria, Guanajuato, en el cual obra firma y sello de recepción fechado el 5 cinco de diciembre de 2018 dos mil dieciocho.
Este medio de prueba tiene eficacia demostrativa plena para acreditar que el promovente presentó un escrito de petición ante la autoridad municipal ahora demandada, al corresponder este documento a su original y sumado al reconocimiento expreso de la demandada, al admitir como cierta su recepción en la dependencia a su cargo; ello, conforme a lo dispuesto en los numerales 81, 117, 119 y 124 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Luego, en su escrito de demanda, el justiciable niega que se le hubiere notificado alguna respuesta en atención a su petición.
Al respecto, el ordinal 47 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, prevé como presunción que los actos de las autoridades administrativas son emitidos con apego a legalidad y, por ello, la obligación de desvirtuar dicha presunción corresponde al particular; sin embargo, cuando el interesado niega lisa y llanamente los hechos que motivan el acto, las autoridades deberán probar la veracidad de tales hechos, salvo que la negación implique la afirmación de otro hecho.
A mayor abundamiento, se transcribe el numeral 47 del Código aludido:
«Artículo 47. Los actos administrativos se presumirán legales; sin embargo, las autoridades administrativas deberán probar los hechos que los motiven cuando el interesado los niegue lisa y llanamente, a menos que la negativa implique la afirmación de otro hecho.»
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De esta forma, a consideración de quien resuelve, la negativa vertida por el accionante sí implica una negativa lisa y llana1, dado que fue externada de manera categórica, sencilla, clara, sin condiciones y, sobre todo, sin comprender la afirmación de otro hecho.
Por tanto, se colige que conforme a las reglas de distribución de la carga probatoria previstas por el referido ordinal 47 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, le fue constituido a la autoridad demandada el deber de demostrar con toda claridad y precisión que dio respuesta a la solicitud que le fue formulada, así como la forma y términos en que se llevó a cabo la notificación respectiva, a fin de preservar la legalidad y validez jurídica de su actuación; lo que en la especie no ocurrió.
Esto es así, porque el Ayuntamiento de Yuriria, Guanajuato, no acredita en la secuela procesal la existencia del documento que contenga la determinación recaída a la instancia que le fue presentada el 5 cinco de diciembre de 2018 dos mil dieciocho, así como la constancia de su notificación correspondiente, concluyéndose que no cumplió con el débito probatorio que permita generar certeza de que efectivamente se dio respuesta a la petición en comento.
Más aún, la autoridad reconoce en su contestación dicha circunstancia, al señalar que es precisamente en la contestación
1 Ilustrativa de lo anterior, resulta la tesis de rubro: «CARGA PROBATORIA EN EL JUICIO DE NULIDAD. NO CONSTITUYE UN REQUISITO SOLEMNE PARA FINCARLA A LA AUTORIDAD DEMANDADA CUANDO EL ACTOR NIEGA LOS HECHOS QUE MOTIVEN LOS ACTOS O RESOLUCIONES DE AQUÉLLA, QUE AL HACERLO UTILICE LA EXPRESIÓN «LISA Y LLANAMENTE».» Novena Época; Registro: 170117; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXVII, Marzo de 2008; Materia(s): Administrativa; Página: 1741.
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de demanda, que se da respuesta a la solicitud instada; aseveración que hace prueba plena en su contra, en términos de lo previsto por los ordinales 119 y 282, párrafo segundo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
A lo cual, cabe destacar que uno de los medios por los cuales se garantiza que las relaciones entre la administración pública y los gobernados se conduzcan dentro del marco de legalidad, lo constituye el derecho de petición, consagrado en el artículo 8 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual consiste en que todo gobernado pueda dirigirse a las autoridades con la certeza de que recibirá una respuesta por escrito a la solicitud que formula.
Es decir, el derecho de petición es un derecho fundamental de naturaleza compleja al englobar diversas garantías, en virtud de que no se limita únicamente a la facultad de pedir algo a la autoridad, pues el derecho público subjetivo que consagra aquel precepto, se refleja posteriormente en el derecho de respuesta, considerando que la Constitución otorga la facultad de exigir jurídicamente que la autoridad responda a la petición que se le hace2.
Ahora bien, atendiendo a que la solicitud del actor fue dirigida al Ayuntamiento de Yuriria, Guanajuato, dicha autoridad se encontraba compelida a atender lo dispuesto por el ordinal 5 de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, que en forma literal indica:
2 Ilustra tal pronunciamiento, el criterio contenido en la tesis intitulada: «DERECHO DE PETICIÓN. LA AUTORIDAD A QUIEN SE HA DIRIGIDO LA PETICIÓN ESTA OBLIGADA A DAR CONTESTACIÓN A LA MISMA.›› Octava Época, Registro: 209059, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación Tomo XV-1, Febrero de 1995 Materia: Administrativa Página: 169
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«Artículo 5. El Ayuntamiento y los titulares de las dependencias y entidades de la administración pública municipal respetarán el ejercicio del derecho de petición, siempre que éste se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa.
A toda petición recaerá, por parte de la autoridad municipal, un acuerdo congruente con lo solicitado, completo, fundado y motivado que deberá ser comunicado al peticionario o a la persona autorizada por éste, a través de los diferentes tipos de notificaciones establecidos en el artículo 39 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
El Ayuntamiento deberá comunicar, en un término no mayor de veinte días hábiles, el acuerdo que recaiga a toda petición que se le presente. Asimismo, el presidente municipal y los titulares de las dependencias y entidades de la administración pública municipal, deberán hacerlo en un plazo no mayor de diez días hábiles.
En caso de que el Ayuntamiento, el presidente municipal o los titulares de las dependencias y entidades de la administración pública municipal no dieren respuesta en los plazos señalados en el párrafo anterior, se tendrá por contestando en sentido negativo.
El incumplimiento de las obligaciones contenidas en este artículo será sancionado en términos de la Ley. (Artículo reformado. P.O. 18 de septiembre de 2018)»
Subrayado añadido.
De la anterior porción normativa, se desprende que las autoridades administrativas municipales se encuentran obligadas a respetar el ejercicio del derecho de petición, mediante el otorgamiento de una respuesta congruente, completa, fundada y motivada que deberá ser comunicada al peticionario o a su autorizado, dentro de los plazos que señala el mismo precepto jurídico.
Luego, transcurrido el plazo legal estatuido sin la producción de la respuesta correspondiente, la petición se entenderá resuelta en sentido negativo para el promovente, a manera de resolución negativa ficta.
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El silencio administrativo aparece pues como una presunción legal que la ley establece a favor del administrado, para el solo efecto de poder deducir la pretensión frente a la denegación tácita como instrumento para que, a través de esa ficción, el administrado pueda tener acceso a la vía jurisdiccional, en el caso de que la administración no resuelva expresamente. Es decir, tiene como objeto generar certidumbre y seguridad jurídica al peticionario, ya que al asumir éste una resolución adversa a sus intereses y derechos, ello le habilita válida y legalmente para impugnar la resolución que le es contraria, mediante los medios de defensa que considere pertinentes.
Entonces, para tener por acreditada la configuración de la resolución negativa ficta es necesario que concurran los siguientes extremos: 1) La existencia de una petición presentada por el particular ante la autoridad administrativa; y 2) La inactividad o silencio de la autoridad administrativa ante dicha petición.
Sobre ello, resulta ilustrativo el siguiente criterio emitido por el Pleno de este Tribunal:
«NEGATIVA FICTA. DEBE ESTAR FEHACIENTEMENTE DEMOSTRADO QUE EL PARTICULAR ELEVÓ UNA PETICIÓN POR ESCRITO Y QUE LA AUTORIDAD NO SE LA CONTESTÓ, PARA QUE SE CONFIGURE LA.- Para considerar que existe una negativa ficta, no basta con que se desprenda de manera tácita que se hizo una solicitud a la autoridad demandada; sino que por el contrario, debe estar fehacientemente demostrado que el particular elevó una petición por escrito y que la autoridad no se la contestó en el término de ley para estar en presencia de dicha figura jurídica, pues el escrito petitorio es un requisito sine qua non para considerar la existencia de esa ficción
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jurídica, conforme a lo establecido en el artículo 20 fracción V de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado Guanajuato.»3
En el caso concreto, si la petición se dirigió y presentó ante el Ayuntamiento de Yuriria, Guanajuato, éste tenía la obligación de responder por escrito al solicitante en un plazo legal no mayor a 20 veinte días contados a partir de la recepción del escrito petitorio, notificando formalmente dicha respuesta al peticionario, en términos del artículo 5, párrafo tercero, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato.
De acuerdo con lo antepuesto y toda vez que la autoridad encausada reconoció expresamente no haber dado respuesta alguna a la petición que le fue formulada, es inconcuso que la solicitud del actor se resolvió en sentido negativo por ficción legal.
Bajo esa premisa, se colige que en la presente causa se encuentra configurada la resolución negativa ficta recaída a la solicitud presentada por el accionante ante el Ayuntamiento de Yuriria, Guanajuato, el día 5 cinco de diciembre de 2018 dos mil dieciocho.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
3 Criterio del Pleno. Año: 2010. TOCA: 161/09.PL. Recurso de Reclamación interpuesto por *****, en su carácter de actor. Resolución de fecha 4 cuatro de febrero de 2010 dos mil diez.
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No obstante, se destaca que al versar el objeto de la presente controversia sobre la impugnación a una resolución negativa ficta, no existe la posibilidad de que este Juzgador resuelva el presente fallo con base en cuestiones procesales -como serían las causales de sobreseimiento e improcedencia-, sino que deberá estudiarse y dirimirse el fondo del asunto, con el propósito de garantizar al particular la definición de su petición y una protección más eficaz respecto de los problemas controvertidos a pesar del silencio de la autoridad.
Sustenta el anterior pronunciamiento, lo establecido en las jurisprudencias siguientes:
«NEGATIVA FICTA. EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA NO PUEDE APOYARSE EN CAUSAS DE IMPROCEDENCIA PARA RESOLVERLA. En virtud de que la litis propuesta al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa con motivo de la interposición del medio de defensa contra la negativa ficta a que se refiere el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, se centra en el tema de fondo relativo a la petición del particular y a su denegación tácita por parte de la autoridad, se concluye que al resolver, el mencionado Tribunal no puede atender a cuestiones procesales para desechar ese medio de defensa, sino que debe examinar los temas de fondo sobre los que versa la negativa ficta para declarar su validez o invalidez.»4
‹‹NEGATIVA FICTA. LA AUTORIDAD, AL CONTESTAR LA DEMANDA DE NULIDAD, NO PUEDE PLANTEAR ASPECTOS PROCESALES PARA SUSTENTAR SU RESOLUCIÓN. El artículo 37, primer párrafo, del Código Fiscal de la Federación establece la figura jurídica de la negativa ficta, conforme a la cual el silencio de la autoridad ante una instancia o petición formulada por el contribuyente, extendido durante un plazo ininterrumpido de 3 meses, genera la presunción legal de que resolvió de manera negativa, es decir, contra los intereses del peticionario, circunstancia que provoca el
4 Tesis: 2a./J. 165/2006, Novena Época ,Registro: 173738 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Diciembre de 2006 Materia(s): Administrativa Página: 202
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derecho procesal a interponer los medios de defensa pertinentes contra esa negativa tácita o bien, a esperar a que la autoridad dicte la resolución respectiva; de ahí que el referido numeral prevé una ficción legal, en virtud de la cual la falta de resolución por el silencio de la autoridad produce la desestimación del fondo de las pretensiones del particular, lo que se traduce necesariamente en una denegación tácita del contenido material de su petición. Por otra parte, uno de los propósitos esenciales de la configuración de la negativa ficta se refiere a la determinación de la litis sobre la que versará el juicio de nulidad respectivo del que habrá de conocer el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, la cual no puede referirse sino a la materia de fondo de lo pretendido expresamente por el particular y lo negado fictamente por la autoridad, con el objeto de garantizar al contribuyente la definición de su petición y una protección más eficaz respecto de los problemas controvertidos a pesar del silencio de la autoridad. En ese tenor, se concluye que al contestar la demanda que se instaure contra la resolución negativa ficta, la autoridad sólo podrá exponer como razones para justificar su resolución las relacionadas con el fondo del asunto, esto es, no podrá fundarla en situaciones procesales que impidan el conocimiento de fondo, como serían la falta de personalidad o la extemporaneidad del recurso o de la instancia, toda vez que, al igual que el particular pierde el derecho, por su negligencia, para que se resuelva el fondo del asunto (cuando no promueve debidamente), también precluye el de la autoridad para desechar la instancia o el recurso por esas u otras situaciones procesales que no sustentó en el plazo legal».5
Énfasis añadido.
Por lo que, al no ser dable la actualización de ninguna de las hipótesis normativas que prevén los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, quien resuelve determina que no existe impedimento alguno para analizar el fondo del proceso.
CUARTO. Argumentos de las partes. Corresponde ahora entrar al estudio de los conceptos de impugnación hechos valer por el
5 Tesis: 2a./J. 166/2006, Novena Época, Registro: 173737, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario, Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Diciembre de 2006 Materia(s): Administrativa, Página: 203.
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justiciable en contra de la negativa expresa, sin que sea necesaria la transcripción de los mismos, en tanto que ello no constituye un requisito indispensable a efecto de cumplir con el principio de congruencia y exhaustividad de las sentencias.
Lo antepuesto, toda vez que los principios citados se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».6
QUINTO. Estudio de la negativa expresa. Cuando se impugna una negativa ficta, será al contestar la demanda cuando la autoridad expresará los hechos y el derecho en que se apoya para la emisión de la resolución ficta por la que se niega lo peticionado, siendo inadmisible que ésta se funde en situaciones procesales que impidan el conocimiento de fondo, en términos de lo previsto por el artículo 282, segundo párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como de conformidad con el contenido de la tesis aislada que a la letra precisa:
«JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LA CONTESTACIÓN DE DEMANDA DE LA AUTORIDAD RESPECTO DE UNA NEGATIVA FICTA NO CREA UN NUEVO ACTO, SINO QUE A TRAVÉS DE ELLA SE DAN LOS FUNDAMENTOS Y MOTIVOS DE LA RESOLUCIÓN
6 Tesis: 2a. /J.58/2010, Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Página: 830.
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PRIMIGENIA. De conformidad con el artículo 22 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en caso de resolución negativa ficta, la autoridad demandada expresará los hechos y el derecho en que aquélla se apoya y contra éstos el actor está facultado para ampliar su demanda, de conformidad con el artículo 17, fracción I, de la citada ley; en razón de ello, no resulta factible concluir que dicha actuación procesal genera un nuevo acto de autoridad que pueda ser considerado como respuesta expresa, pues se trata de la misma negativa impugnada, reforzada con fundamentos y motivos en los que la autoridad apoya el sentido de afectación al particular.»7
Énfasis añadido.
Esto es así, en razón de que el principal propósito de la configuración de la negativa ficta se refiere a la determinación de la litis sobre la que versará el juicio de nulidad respectivo, la cual no podrá referirse sino a la materia de fondo de lo pretendido expresamente por el particular y lo negado fictamente por la autoridad, con el único objeto de garantizar al administrado la definición de su petición y una protección más eficaz respecto de los problemas controvertidos a pesar del silencio de la autoridad.
De modo que, tratándose de una negativa ficta, la litis se integra por los motivos y fundamentos que la autoridad demandada exponga en su contestación en relación con la petición formulada, así como los argumentos que la parte actora haga valer como conceptos de impugnación en su ampliación de demanda, y por aquellos que realice la autoridad demandada en la contestación a la ampliación.8
7 Tesis: I.17o.A.27 A, Novena Época; Registro: 162102; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXXIII, Mayo de 2011; Materia(s): Administrativa; Página: 1205 8 Esclarece tal razonamiento, lo establecido en la tesis aislada cuyo rubro reza: «NEGATIVA FICTA. CORRESPONDE A LA PARTE ACTORA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO COMBATIR, EN VÍA DE AMPLIACIÓN DE DEMANDA, LOS FUNDAMENTOS QUE LA SOSTIENEN.» Tesis: XVI.5o.3 A; Novena
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En el caso concreto y de manera previa al análisis de la negativa expresa dada por la autoridad demandada en su contestación de demanda, es necesario delimitar el contenido de la petición formulada por el accionante en fecha 5 cinco de diciembre de 2018 dos mil dieciocho, en la cual se advierte lo siguiente:
«Me desempeño como elemento activo de la Dirección de Seguridad Pública, con el cargo de Oficial de Policía Patrullero desde hace más de 7 -siete- años. El pasado 14 de abril de 2018, estando en activo y en funciones, junto con otros compañeros, sufrimos un ataque un ataque. Derivado de dicha situación, requerí de intervenciones quirúrgicas y atención médica, la cual ha corrido por mi cuenta completamente. Cabe mencionar, que no he recibido ningún tratamiento ni acompañamiento psicológico v/o psiquiátrico, pues desde aquella fecha me cuesta trabajo conciliar el sueño y me altero con facilidad.
Quiero manifestar que en ningún momento se me facilitó la atención por parte de la administración municipal, ni tampoco se me atendió en el Instituto Mexicano del Seguro Social ni en ninguna otra dependencia de gobierno municipal de Yuriria, ni estatal en Gobierno del Estado de Guanajuato. Tampoco tenemos algún diagnóstico psicológico donde se determine si estoy en condiciones de volver al trabajo con normalidad, al margen de que mis lesiones físicas no han sanado. En este caso en particular, tuve que buscar atención médica por mis propios medios y solventar los gastos pues no contamos con seguridad social por parte de la administración pública municipal.
Al margen de lo anterior, el pasado 03 de diciembre de 2018, me percaté que no me fue depositada mi quincena, pues al encontrarme incapacitado, tengo derecho a recibirla. Acudí, junto con otros compañeros en la misma situación, con el encargado de la Dirección de Recursos Humanos del municipio de Yuriria, Guanajuato, quien nos informó que no se nos depositaría la quincena por una cuestión administrativa, la cual no nos explicó con claridad.
Época; Registro: 187758; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XV, Febrero de 2002; Materia(s): Administrativa; Página: 875.
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Por lo anterior, solicito de la manera más atenta, se realicen las gestiones necesarias por parte de éste órgano de autoridad municipal para que se me pague mi quincena correspondiente al periodo de 15 al 30 de noviembre de 2018; se nos brinde el apoyo suficiente para recibir el servicio psicológico y/o psiquiátrico correspondiente; y, se nos apoye con los gastos médicos generados hasta el momento. Lo anterior por ser un derecho humano reconocido en las Leyes y Reglamentos de seguridad social dentro de nuestro Estado de Guanajuato.
Anexo al presente las copias correspondientes para acreditar mí incapacidad y algunas atenciones médicas que he recibido…» [sic]
Lo que antecede fue acreditado con el escrito con sello de recibido por la Secretaría del Ayuntamiento de Yuriria, Guanajuato, tal y como quedó precisado en el Considerando Segundo de esta resolución.
Al respecto, de un análisis realizado a la negativa expresa vertida por el Ayuntamiento de Yuriria, Guanajuato, en su contestación de demanda, se tiene que esa autoridad sostiene que:
«PRIMERO.- En lo que hace al pago correspondiente al periodo del 15 al 30 de noviembre de 2018.
Es de señalarle que se le deposito el pago correspondiente de la Segunda quincena de noviembre del 2018, así como las dos quincenas correspondientes al mes de diciembre del 2018, lo anterior, lo acredito con las copias certificadas del pago de nómina en donde se realizó la operación de trasferencia de pago de las quincenas antes referidas.
Siendo que a la fecha el C. *****, cuenta con una antigüedad de 8 años, ya que tiene como fecha de ingreso el 16 dieciséis de enero del 2018, y siendo que las incapacidades otorgadas por el Municipio de Yuriria, Guanajuato; iniciaron en fecha 14 de abril del 2018, y se prolongaron hasta el 30 de diciembre del 2018, fecha que se le efectúo su último pago en la nómina de Presidencia Municipal, lo anterior en términos del artículo 75 fracción III de la Ley del Trabajo de los Servidores Público al servicio del Estado y de los Municipios, ya que el trabajador
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tiene más de 8 años de servicio y se le otorgaron más de 60 días de incapacidad con goce de sueldo íntegro, sin que le fuera disminuido el salario en el segundo periodo de más de 45 días de incapacidad, periodos que vencieron con mucho a la del último pago, que le fue depositado el 31 de diciembre del 2018.
Siendo que en fecha 18 de diciembre de 2018, se le giro oficio por parte del Encargado de Recursos Humanos C. *****, con número *****, por medio del cual, se le citaba, para que acudiera a una valoración médica el día viernes 21 de diciembre del 2018, con él Doc. *****, médico del Municipio, esto con la finalidad de dar seguimiento a su estado de salud y por tanto su incapacidad, en virtud de que no acudió y no se tiene conocimiento del estado actual de saludo del actor, se le requiere para que se presente a la brevedad en el Departamento de Recursos Humanos para que canalizado con el médico que le brinda la atención medica al Municipio de Yuriria, Guanajuato, para su valoración y canalización con el especialista correspondiente, y darle seguimiento en términos del artículo 75 fracción III y último párrafo de la Ley del Trabajo de los Servidores Público al Servicio del Estado y de los Municipios, que textualmente refiere (…)
SEGUNDO.- En cuanto al apoyo suficiente para recibir el servicio psicológico y/o psiquiátrico correspondiente, es de señalarle que el mismo se le brindara a través de la Dirección Médica que lo canalizará al especialista, por lo que por este conducto, se le requiere para que al C. *****, para que se presente a la brevedad en el Departamento de Recursos Humanos para que sea canalizado con el médico que le brinda la atención al Municipio de Yuriria, Guanajuato, para su valoración y canalización con el especialista correspondiente, y darle seguimiento en los términos del artículo 17 fracción III y último párrafo del Reglamento Interno para los Servidores Público y Trabajadores del Municipio de Yuriria, Guanajuato., que refiere lo siguiente: (…)
TERCERO.- En el caso de los gastos médicos que refiere el C. *****, no se le pueden autorizar, ya que en el escrito de petición no adjuntaron las facturas y/o recibos y/o cualquier otro comprobante que compruebe los gastos médicos generados que refiere el actor, por lo que, dicha petición no reunía los requisitos que refiere el artículo 18 de los LINEAMIENTOS GENERALES DE RACIONALIDAD, AUSTERIDAD Y DISIPLINA PRESUPUESTAL PARA EL MUNICIPIO DE YURIRIA, GTO EJERCICIO FISCAL 2017.
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Ahora bien, sin conceder los gastos médicos deben regirse en términos del artículo 18 de los LINEAMIENTOS GENERALES DE RACIONALIDAD, AUSTERIDAD Y DISIPLINA PRESUPUESTAL PARA EL MUNICIPIO DE YURIRIA, GTO EJERCICIO FISCAL 2017, vigente a la fecha, que refiere textualmente lo siguiente: (…).»
El actor se impuso del contenido de la negativa y en su ampliación de demanda arguye que la respuesta expresa otorgada por la autoridad encausada no se soporta con argumentos debidamente fundados y motivados, ni con los documentos necesarios para tal efecto, toda vez que no exhibe las constancias de notificación sobre los recibos de pago o depósito de institución bancaria a su persona y desconoce si la dependencia que conocerá de su solicitud está realizando las gestiones necesarias para atenderla, dejándolo en estado de indefensión porque no se le ha dado certeza sobre la atención a su petición, pues los hechos que motivaron la emisión del acto se apreciaron de manera equivocada, además de dictarse en contravención de la normativa invocada dejando de aplicar la debida.
Al respecto, se destaca el hecho de que la autoridad encausada no efectuó la contestación a la ampliación de la demanda y, por tanto, se está en ausencia de razonamientos que soporten la legalidad de los motivos y fundamentos que fueron sustentados en la respuesta expresa, aunado a que, los hechos que le sean imputados de manera precisa a la autoridad por el actor en la ampliación, deberán tenerse por ciertos, salvo que se demuestre lo contrario con los medios de prueba que obran en autos.
Así, de conformidad con el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se estima que la litis en la presente causa
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consisten en determinar si los argumentos de la respuesta expresa se encuentran o no debidamente fundados, motivados y resuelven en definitiva lo peticionado por la parte actora.
Ahora bien, una vez observados los argumentos de las partes, así como las constancias que obran en autos, quien resuelve concluye que es fundado el concepto de impugnación aducido por el accionante y, en consecuencia, resulta suficiente para declarar la nulidad de la resolución expresa impugnada, atendiendo a las siguientes consideraciones:
Conforme a los ordinales 16, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 137, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; en relación directa con el artículo 5, párrafo segundo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, en tratándose del ejercicio del derecho de petición, es imperativo para toda autoridad municipal dictar un acuerdo congruente, completo, fundado y motivado, exigencia que se traduce en un elemento de validez necesario que debe cumplir el acto administrativo.
De manera tal, que para considerar un acto administrativo por correctamente fundado y motivado, es necesario que éste cumpla con los siguientes elementos: a) preceptos legales aplicables; b) relato pormenorizado de las circunstancias particulares del asunto, incluyendo elementos temporales, espaciales y de modo; y c) argumentación lógica jurídica que explique con claridad la razón por la cual los preceptos de ley tienen aplicación al caso concreto, es decir, la subsunción racional del caso fáctico a la hipótesis normativa.
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Al efecto, resulta oportuno hacer cita de la siguiente jurisprudencia:
«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.- De acuerdo con el artículo 16 constitucional, todo acto de autoridad debe estar suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y por lo segundo, que también deben señalarse con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, siendo necesario además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configure la hipótesis normativa. Esto es, que cuando el precepto en comento previene que nadie puede ser molestado en su persona, propiedades o derechos sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento, está exigiendo a todas las autoridades que apeguen sus actos a la ley, expresando de que ley se trata y los preceptos de ella que sirvan de apoyo al mandamiento relativo. En materia administrativa, específicamente, para poder considerar un acto autoritario como correctamente fundado, es necesario que en él se citen: a).- los cuerpos legales y preceptos que se están aplicando al caso concreto, es decir, los supuestos normativos en que se encuadra la conducta del gobernado para que esté obligado al pago, que serán señalados con toda exactitud, precisándose los incisos, subincisos, fracciones y preceptos aplicables, y b).- los cuerpos legales, y preceptos que otorgan competencia o facultades a las autoridades para emitir el acto en agravio del gobernado.» 9
Lo resaltado es propio.
De esa guisa, tratándose de la petición elevada a una autoridad por un particular, la respuesta no deberá ser evasiva, ambigua, ni pretender confundirle, sino que habrá de otorgarse en forma congruente, completa, clara, expedita y exponiendo los motivos y fundamentos que sustenten su decisión, ello en respeto a lo dispuesto por los ordinales
9 Tesis: VI.2o. /J.248, Octava Época, Registro: 164618, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 64, Abril de 1993, Página: 43.
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8, 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Entonces, si la autoridad considera que la pretensión es infundada, así deberá expresarlo, sustentando -de manera clara- por qué estima improcedente dicha petición, garantizando que el peticionario pueda tener pleno conocimiento de los motivos decisorios para estar en posibilidad, real y auténtica, de impugnar y controvertir tal actuación.
En el caso concreto, se aprecia que la autoridad demandada resolvió como fundamentos y motivos de la negativa expresa, básicamente que:
▪ No ha lugar a realizar el pago del periodo correspondiente del 15 quince al 30 treinta de noviembre del 2018 dos mil dieciocho, ya que el mismo fue debidamente realizado mediante depósito electrónico, además de las dos quincenas relativas al mes de diciembre de la mencionada anualidad.
Circunstancia que la autoridad pretende acreditar mediante la documental consistente en copia certificada de 3 tres pagos de nómina correspondientes a la segunda quincena de noviembre, así como las relativas al mes de diciembre de 2018 dos mil dieciocho.
▪ Resulta improcedente autorizar el pago de los gastos médicos solicitados, ya que el actor no aportó facturas, comprobantes o recibos que los acrediten y, por tanto, la petición no reúne los requisitos del artículo 18 de los Lineamientos Generales de Racionalidad, Austeridad y Disciplina Presupuestal para el Municipio de Yuriria, Gto Ejercicio Fiscal 2017; y
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▪ Citó al justiciable para que acudiera con el médico del municipio para efecto de valorarlo y, en su caso, canalizarlo con el especialista correspondiente para que reciba el servicio psicológico y/o psiquiátrico, en virtud de que no se tiene conocimiento del estado de salud actual del actor.
Habida cuenta de lo anterior, así como de los argumentos vertidos por el actor en su demanda y ampliación, quien resuelve estima que la respuesta otorgada por la autoridad demandada omitió atender de manera congruente, fundada y motivada el fondo de lo pretendido y, con lo cual, se dejó al accionante en un estado de incertidumbre e inseguridad jurídica.
En la causa de conocimiento, se advierte que obran como hechos no controvertidos, que:
a) El accionante presta sus servicios al Municipio de Yuriria, Guanajuato, como Oficial de Policía Patrullero desde hace 8 ocho años atrás; y
b) El día 14 catorce de abril de 2018 dos mil dieciocho, estando activo y en funciones de seguridad pública sufrió un ataque.
Circunstancias que fueron indicadas por el accionante en su escrito de petición y que la autoridad demandada reconoció como ciertas en su ocurso de contestación de demanda, en términos de lo preceptuado por los ordinales 119 y 280, fracción III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
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Lo previamente narrado es relevante en virtud de que la petición elevada por ***** versa sobre la determinación de la procedencia de diversos reclamos derivados de las prestaciones a que tiene derecho en su carácter de Oficial de Policía Patrullero en el municipio de Yuriria, Guanajuato, y que a juicio de esta Magistratura se constriñen a la «seguridad social», toda vez que el impetrante negó que después del ataque ocurrido, se le haya brindado tratamiento médico alguno, pues no cuenta con seguridad social por parte de la administración pública municipal.
Esa negativa, sumada al reconocimiento expreso de la relación administrativa del hoy actor con el municipio de Yuriria, Guanajuato, así como de las incapacidades que le han sido otorgadas, conforme a las reglas de la distribución de la carga probatoria previstas en los ordinales 47 y 53 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, constituyeron a la autoridad demandada el deber de demostrar los extremos de sus afirmaciones.
Desde esa óptica, es inconcuso que el accionante, en su calidad de integrante de la Dirección de Seguridad Pública del municipio de Yuriria, Guanajuato, tiene constituido en su esfera jurídica el derecho a la ‹‹seguridad social›› por parte del municipio de Yuriria, Guanajuato, con fundamento en lo previsto por los artículos 123, Apartado B, fracción XIII, párrafos primero y tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 7, fracción XV, y 45 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública; así como 9, fracción XV, y 59, primer párrafo, de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, mismos que disponen:
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Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
«Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley.
El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán: …
B. Entre los Poderes de la Unión y sus trabajadores: …
XIII. Los militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público, peritos y los miembros de las instituciones policiales, se regirán por sus propias leyes. […] Las autoridades federales, de las entidades federativas y municipales, a fin de propiciar el fortalecimiento del sistema de seguridad social del personal del Ministerio Público, de las corporaciones policiales y de los servicios periciales, de sus familias y dependientes, instrumentarán sistemas complementarios de seguridad social.»
Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública
«Artículo 7.- Conforme a las bases que establece el artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las Instituciones de Seguridad Pública de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, en el ámbito de su competencia y en los términos de esta Ley, deberán coordinarse para:
[…] XV. Fortalecer los sistemas de seguridad social de los servidores públicos, sus familias y dependientes, e instrumentar los complementarios a éstos, y…››
‹‹Artículo 45.- Las Instituciones de Seguridad Pública deberán garantizar, al menos las prestaciones previstas como mínimas para los trabajadores al servicio del Estado; las entidades federativas y municipios generarán de acuerdo a sus necesidades y con cargo a sus presupuestos, una normatividad de régimen complementario de seguridad social y reconocimientos, de acuerdo a lo previsto en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.»
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Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato
«Artículo 9. Corresponde al Estado y a los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias:
[…] XV. Fortalecer los sistemas de seguridad social de los servidores públicos, sus familias y dependientes, e instrumentar los complementarios de aquéllos;…››
‹‹Artículo 59. Las instituciones de seguridad pública deberán garantizar a sus integrantes, al menos las prestaciones previstas como mínimas para los trabajadores al servicio del Estado. El Estado y los municipios generarán de acuerdo a sus necesidades y con cargo a sus presupuestos, una normatividad de régimen complementario de seguridad social y reconocimientos, de acuerdo a lo previsto en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos…»
Del andamiaje normativo esbozado, se colige aun cuando los miembros de las instituciones policiales se encuentran en un régimen de excepción sobre las condiciones bajo las que prestan sus servicios – dada la importancia de su función en beneficio de la sociedad-; tal circunstancia no exime al Estado -en términos del numeral 1° Constitucional- de garantizar y respetar los derechos humanos de todos sus servidores públicos, porque la situación jurídica relevante es que si se considera que el parámetro mínimo internacional es que cualquier persona que preste un servicio -trabajo en sentido amplio-, tiene derecho a desempeñarlo en condiciones dignas y justas, así como a recibir como contraprestación una remuneración que les permita a ellos y a sus familiares gozar de un estándar de vida digno.
De modo que, no obstante los miembros de las instituciones policiales presten sus servicios bajo una relación de naturaleza administrativa, lo cierto es que por mandato constitucional, éstos tendrán derecho a disfrutar de las medidas de protección al salario y gozarán de los beneficios de la seguridad social, quedando como deber de la
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autoridad el instrumentar y fortalecer la normativa del régimen y sistema complementario de seguridad social.
Conforme a lo anterior, y atendiendo al caso concreto, el municipio de Yuriria, Guanajuato, se encuentra obligado a garantizar el derecho a la seguridad social de sus trabajadores, protección que se materializa de manera completa y efectiva únicamente a través de su incorporación a un régimen de seguridad social, ya sea del orden federal (Instituto Mexicano del Seguro Social e Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado) o bien, del orden local (Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato).
Sustenta este razonamiento, lo establecido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis siguiente:
«DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL. LOS MUNICIPIOS Y ORGANISMOS MUNICIPALES DEBEN DEMOSTRAR LA INSCRIPCIÓN DE SUS TRABAJADORES EN ALGÚN RÉGIMEN DE SEGURIDAD SOCIAL. Tanto en el artículo 204 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado como en el 13, fracción V, de la Ley del Seguro Social se prevé la opción de incorporación voluntaria de los trabajadores de entidades y dependencias de los Estados y sus Municipios a esos regímenes de seguridad social. Para ese efecto, se prevé la celebración de convenios entre los institutos de seguridad social y las dependencias u organismos, locales y municipales. Asimismo, si el legislador de un Estado no sujeta a los Municipios y a los organismos municipales a inscribir obligatoriamente a sus trabajadores en el régimen de la ley de seguridad social local, se encuentran facultados para incorporarlos voluntariamente a ese régimen local, o a los regímenes de las citadas leyes federales. A pesar de que existen esas opciones de aseguramiento voluntario para los Municipios y entidades municipales, ello no significa que esos órganos públicos estén eximidos de incorporar a sus trabajadores a algún régimen de seguridad social. El mandato contenido en los artículos 115, fracción VIII, segundo párrafo y 116, fracción VI, de la Constitución Política de los
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Estados Unidos Mexicanos únicamente faculta a los Estados para elegir el régimen de protección laboral de los apartados A o B de su artículo 123, pero no libera a las entidades federativas ni a los Municipios de garantizar el derecho a la seguridad social de sus trabajadores, quienes por el solo hecho de estar sujetos a una relación laboral tienen derecho a la seguridad social, y los tribunales deben velar para que la falta de previsión legislativa de un régimen obligatorio de los trabajadores municipales no los deje sin la protección de su derecho a incorporarse a un régimen de seguridad social. Ese mismo sentido debe darse a la aplicación de la jurisprudencia 2a./J. 100/2011 de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la que se sostuvo que es indispensable ese convenio para que proceda la inscripción individual de algún trabajador municipal en el régimen especial del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, pero ese criterio no exime a los Municipios u organismos municipales de la obligación de otorgar seguridad social a sus trabajadores y, en su caso, de celebrar esos convenios.»10
Subrayado propio.
Lo anterior, porque conforme a lo dispuesto por artículos 6, fracciones I y II, 7, 8, fracción I, 50, 51, 52, 53, 57 y 58 de la Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato; 2, 11, fracción I y III, 13, fracción V, 15, fracciones I y III, de la Ley del Seguro Social; y 1, fracción VIII, 3, fracción I y II, 27, 28, 29 y 31de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, la inscripción de los trabajadores ante los regímenes antes citados tiene como propósito garantizar la seguridad social a los miembros de los cuerpos de seguridad pública y, concretamente: 1) El acceso a la salud, 2) La asistencia médica; y 3) La protección a los medios de subsistencia.
Así, es dable afirmar que el acto administrativo derivado de la solicitud de prestaciones de seguridad social que formula un particular a la
10 Tesis: 2a. LI/2019 (10a.), Décima Época Registro: 2020457 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación Publicación: viernes 23 de agosto de 2019 10:31 h Materia(s): (Constitucional).
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autoridad, integra un acto de naturaleza constitutiva, en razón de que la eventual respuesta impondría a ésta la obligación de atender el mérito de la petición, traducido en el reconocimiento de un derecho en favor del ciudadano, derivado de la relación administrativa que le une con el municipio de marras.
Para mayor exactitud sobre el fondo del asunto planteado, se precisa:
1. En la especie, el actor manifestó que estando en funciones -junto con otros compañeros- sufrió un ataque, por el que requirió atención médica, y por lo cual se encuentra incapacitado, reclamando el pago de su quincena pues ésta no le fue depositada.
En respuesta el encausado manifiesta que desde el 14 catorce de abril y hasta el 30 treinta de diciembre de 2018 dos mil dieciocho, se otorgaron incapacidades, las cuales ya fueron pagadas, por lo que se requiere que el actor acuda con el médico del municipio para dar seguimiento a su estado de salud y por tanto su incapacidad, en términos del artículo 75, fracción III, y último párrafo de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado y de los Municipios.
Como prueba de su intención exhibe copia certificada de las incapacidades médicas autorizadas por la Directora de Recursos Humanos, las cuales tienen valor pleno por hacer fe de la existencia de sus originales, con alcance demostrativo suficiente para generar convicción respecto de la atención médica recibida por el actor a consecuencia de un ataque por arma de fuego, de conformidad con los artículos 78, 81, 117 y 123 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
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Luego, asiste la razón al actor, pues en efecto la autoridad demandada aprecia erróneamente los hechos, en virtud de que la causa de la incapacidad aduce el actor fue un ataque en funciones, lo que ameritaría el calificativo de un riesgo de trabajo, máxime que en la incapacidad médica exhibida por la propia autoridad, se señaló: «Motivo de la incapacidad: Fractura de tibia derecha expuesta a causa de herida por arma de fuego…». Sumado a que pretende fundar su requerimiento en el artículo 75, fracción III, y último párrafo de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado y de los Municipios, que hace referencia a enfermedades o accidentes no profesionales, y cuyo contenido es inaplicable conforme al arábigo 8 del mismo ordenamiento, que excluye del régimen de esa Ley a los policías municipales.
2. Del mismo modo, el impetrante señaló que no ha recibido tratamiento o acompañamiento psicológico y/o psiquiátrico, ni cuenta con un dictamen al respecto que determine se está en condiciones de volver al trabajo.
La autoridad resuelve que el apoyo se brindará a través de la Dirección Médica que lo canalizará al especialista, por lo que requiere se presente para ser valorado y darle seguimiento en términos del artículo 17, fracción III, y último párrafo del Reglamento Interno para los Servidores Públicos y Trabajadores del Municipio de Yuriria, Guanajuato.
Entonces, se aprecia que el Ayuntamiento demandado decide que el servicio psicológico y/o psiquiátrico se otorgará a través de lo que denomina Dirección Médica, con el médico que brinda atención al
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municipio, conforme a lo dispuesto por el artículo 17, fracción III, y último párrafo, del Reglamento Interno para los Servidores Públicos y Trabajadores del Municipio de Yuriria, Guanajuato, siendo que transcribe la fracción VIII, que señala:
Artículo 17. Son derechos de los trabajadores, además de los señalados en la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado y de los Municipios:
[…] VIII. Disfrutar de asistencia médica para el propio trabajador y su familia, por los motivos, condiciones y términos establecidos en la Ley de Seguridad Social o en los servicios que se contraten y de acuerdo a las posibilidades presupuéstales;
La determinación que antecede evidencia la indebida aplicación del derecho, pues como ha sido establecido en el cuerpo de esta resolución la seguridad social es un derecho de tipo prestacional reconocido ampliamente. Tan es así, que el aludido artículo 123, Apartado B, en su fracción XI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, enuncia las bases mínimas de la seguridad social a favor de los trabajadores de los Poderes de la Unión; y por su parte la Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, lo contempla en el artículo 6.
De esa forma, el artículo 17 del Reglamento Interno Municipal invocado no puede tener el alcance de restringir el acceso a la salud en perjuicio de un miembro de las instituciones policiales, ya de por sí afectado como consecuencia del desempeño de su función, mayormente cuando de su contenido se desprende que los ahí enunciados son derechos adicionales a los reconocidos en la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado y de los Municipios, por lo que no existe un fundamento legal que permita a la autoridad condicionar la procedencia del servicio médico
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especializado, a la valoración que en su caso realice la Dirección Médica de ese municipio.
Dicho de otro modo, si bien es cierto, el legislador local no sujeta a los Municipios a inscribir obligatoriamente a sus trabajadores en el régimen de la ley de seguridad social del Estado, y de conformidad con los artículos 115, fracción VIII, segundo párrafo, 116, fracción VI, y 123, apartado B, fracción XIII, párrafos primero y tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se encuentran facultados para incorporarlos voluntariamente a ese régimen local, o a los regímenes federales; es inexcusable su obligación legal de otorgar seguridad social a sus trabajadores mediante su incorporación a algún régimen de seguridad social, a fin de no ser sometidos a restricciones arbitrarias o poco razonables de la cobertura social existente.
Se ilustra lo razonado con el criterio orientador contenido en la tesis que reza:
‹‹SEGURIDAD SOCIAL PARA LOS BENEFICIARIOS DE LOS ELEMENTOS POLICIACOS FALLECIDOS EN SERVICIO. EL DERECHO DE AQUÉLLOS A GOZAR DE LAS PRESTACIONES RELATIVAS QUE OTORGA EL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO NO ESTÁ SUPEDITADO A QUE LA ENTIDAD PÚBLICA EN LA QUE ÉSTOS SE DESEMPEÑABAN CELEBRE EL CONVENIO RESPECTIVO CON DICHO ORGANISMO, POR LO CUAL, DEBE INSCRIBIRLOS AL RÉGIMEN OBLIGATORIO CUANDO LO SOLICITEN. De los artículos 22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y XVI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre se advierte que el goce y ejercicio del derecho humano a la seguridad social descansan en el principio de igualdad y no discriminación. Por otra parte, el tercer
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párrafo de la fracción XIII del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevé un trato diferenciado respecto de los servidores públicos a que hace referencia, entre ellos, los miembros de las instituciones policiales, a favor de quienes dispone sistemas complementarios de seguridad social, los cuales deben considerar que tanto los elementos de las instituciones policiales como sus familias sean retribuidos en la justa medida, como una cultura de reconocimiento a su desempeño, en atención a la naturaleza de ese servicio público, cuyo ejercicio implica responsabilidad y riesgo. Ahora, cuando la institución policial otorga a sus elementos los servicios básicos de salud por conducto de instituciones privadas, sin incluir las diversas prestaciones de seguridad social que otorga el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, atento a los principios de igualdad y progresividad inmersos en el artículo 1o. constitucional, la ausencia del convenio a que se refieren los artículos 204 y 205 de la ley de dicho organismo no es razón para desconocer el pleno goce del derecho humano mencionado, cuando no existen causas que justifiquen esa omisión. Por ello, atento además a la Observación General No. 19 sobre «El derecho a la seguridad social», aprobada por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la Organización de las Naciones Unidas, donde se destaca que la seguridad social incluye el derecho a no ser sometido a restricciones arbitrarias o poco razonables de la cobertura social existente, ya que del sector público o del sector privado, cuando los beneficiarios de un elemento policiaco fallecido en servicio soliciten a la entidad pública donde éste se desempeñaba que les brinde los servicios de seguridad social por medio del instituto aludido, la entidad respectiva debe inscribirlos al régimen obligatorio, para que gocen de todas las prestaciones de seguridad social desde el momento de la inscripción.›› 11
3. Por último, el accionante precisó que no cuenta con seguridad social por parte de la administración pública municipal, por lo que la atención médica consecuencia del ataque ha corrido por su cuenta, es decir, la buscó por sus propios medios, de ahí que solicita se le apoye con los gastos médicos generados hasta el momento.
11 Tesis: XI.3o.A.T.6 A (10a.), Décima Época, Registro: 2018092 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 59, Octubre de 2018, Tomo III Materia(s): Constitucional, Administrativa Página: 2492.
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Sobre ese tópico, la autoridad expresó que no se pueden autorizar, ya que no se adjuntaron facturas, recibos, entre otros, que comprueben los gastos médicos, por lo que la petición no reúne los requisitos del artículo 18 de los Lineamientos Generales de Racionalidad, Austeridad y Disciplina Presupuestal para el municipio de Yuriria, Guanajuato, para el ejercicio fiscal 2017 dos mil diecisiete.
De esto se infiere que el Ayuntamiento de Yuriria, Guanajuato, sustenta su negativa para el pago de los gastos médicos en cuestiones de trámite, esto es, que no reunió los requisitos del ordinal 18 de los Lineamientos Generales de Racionalidad, Austeridad y Disciplina Presupuestal para el municipio de Yuriria, Guanajuato, para el ejercicio fiscal 2017; circunstancia que resulta desapegada a derecho pues al tratarse de una negación por ficción de ley, la respuesta sólo puede atender al fondo de lo planteado.
Además, es de resaltar que los Lineamientos aludidos no se encuentran publicados en el medio de comunicación oficial12, contraviniendo lo asentado en el artículo 139 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por lo que lo ahí dispuesto no es exigible en términos del correlativo 141, fracción IV, de esa misma codificación.
En suma, es claro que cuando se afecta a una persona en sus derechos no mediante una resolución concreta, sino mediante la omisión o abstención de dictar una resolución legalmente obligada para la autoridad, privando al afectado de sus derechos, sin que haya mandamiento escrito que funde y motive la causa legal del
12 La autoridad demandada mediante oficio ***** , informó que no encontró evidencia de la publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado.
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procedimiento, acaece una violación directa de la garantía constitucional de seguridad jurídica, adicional a la ilegalidad conforme al ordenamiento secundario -indebida fundamentación y motivación-.
Se aclara que esto obedece al requisito constitucional de legalidad previsto en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, donde la correcta fundamentación implica que en el acto autoritario se exprese la norma legal aplicable al caso concreto, junto al argumento que revela y explica al justiciable la actuación de la autoridad, de modo que además de justificarla le permita su defensa, para el caso que resulte irregular.
Tal criterio se advierte de la tesis jurisprudencial13 que establece:
«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. EL ASPECTO FORMAL DE LA GARANTÍA Y SU FINALIDAD SE TRADUCEN EN EXPLICAR, JUSTIFICAR, POSIBILITAR LA DEFENSA Y COMUNICAR LA DECISIÓN. El contenido formal de la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 constitucional relativa a la fundamentación y motivación tiene como propósito primordial y ratio que el justiciable conozca el «para qué» de la conducta de la autoridad, lo que se traduce en darle a conocer en detalle y de manera completa la esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron el acto de voluntad, de manera que sea evidente y muy claro para el afectado poder cuestionar y controvertir el mérito de la decisión, permitiéndole una real y auténtica defensa. Por tanto, no basta que el acto de autoridad apenas observe una motivación pro forma pero de una manera incongruente, insuficiente o imprecisa, que impida la finalidad del conocimiento, comprobación y defensa pertinente, ni es válido exigirle una amplitud o abundancia superflua, pues es suficiente la expresión de lo estrictamente necesario para explicar, justificar y posibilitar la defensa, así como para comunicar la decisión a efecto de que se considere debidamente fundado y motivado, exponiendo los hechos relevantes para decidir, citando la norma habilitante y un argumento mínimo
13 Tesis: I.4o.A. J/43; Novena Época; Registro: 175082; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXIII, Mayo de 2006; Materia(s): Común; Página: 1531.
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pero suficiente para acreditar el razonamiento del que se deduzca la relación de pertenencia lógica de los hechos al derecho invocado, que es la subsunción.»
Énfasis propio.
Es así, que la garantía de legalidad se respeta sólo si la autoridad proporciona en su respuesta a la solicitud del particular la suficiente información para que éste pueda conocer plenamente su sentido y alcance, así como para manifestar su conformidad o inconformidad con ella y, en su caso, impugnarla.
Por ende, si la información no existe o es insuficiente, el derecho de petición se quebranta, porque de nada sirve al particular que su planteamiento sea contestado, aun con pulcritud lógica, es decir, respondiendo con la debida congruencia formal a lo solicitado, pero sin proporcionarle la información que le permita conocer cabalmente el acto, decisión o resolución de la autoridad.
Por lo tanto, se concluye que la autoridad demandada apreció incorrectamente los hechos al estimar que la petición del actor fue atendida en forma congruente y completa, situación que actualiza la causal de nulidad contenida en la fracción IV, del artículo 302 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consistente en la indebida motivación y fundamentación de la resolución negativa, al evidenciarse que la autoridad demandada deja de atender las disposiciones debidas y no responde de fondo lo peticionado por la solicitante, esto es, su respuesta no es completa ni congruente con la instancia.
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Se precisa que la nulidad deberá ser lisa y llana14, en razón de que nos encontramos ante una violación material, aunado a que por tratarse de una resolución denegatoria por ficción de ley, y en aras de garantizar el derecho humano a la tutela judicial efectiva, el propósito del presente proceso es precisamente resolver el fondo de la pretensión planteada ante la autoridad demandada.
Por analogía, resulta ilustrativa de lo anterior la siguiente tesis:
«NEGATIVA FICTA. LA SENTENCIA QUE DECLARE SU NULIDAD DEBE RESOLVER EL FONDO DE LA PRETENSIÓN, AUN CUANDO SE TRATE DE FACULTADES DISCRECIONALES DE LA AUTORIDAD. De los artículos 37, 210, fracción I, 215 y 237 del Código Fiscal de la Federación, se deduce que al reclamarse la nulidad de la resolución negativa ficta, la sentencia que dirima el juicio de nulidad debe determinar la legalidad de los motivos y fundamentos que la autoridad expresó en la contestación de la demanda para apoyar su negativa, en función de los conceptos de impugnación expuestos por el actor en la ampliación de la demanda y resolver sobre el fondo de la pretensión planteada ante la autoridad administrativa, sin que proceda que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa declare la nulidad de la resolución para el efecto de que la autoridad se pronuncie sobre la procedencia o no de la solicitud, por tratarse de facultades discrecionales, pues el propósito de la resolución negativa ficta es resolver la situación de incertidumbre jurídica provocada por la falta de respuesta de la autoridad, objetivo que no se alcanzaría si concluido el juicio se devolviera la solicitud, petición o instancia del particular para su resolución por las autoridades fiscales, quienes pudieron hacer uso de sus facultades al presentárseles la solicitud aludida y al contestar la demanda dentro del juicio.»15
14 Ello, de conformidad con lo consignado en la tesis intitulada: «NULIDAD DE LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS. SENTIDO AMPLIO DEL CONCEPTO Y EFECTOS DE LA DECRETADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL.›› Tesis: I.4o.A.157 A (10a.), Décima Época Registro: 2019461 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación Publicación: viernes 08 de marzo de 2019 10:11 h Materia(s): (Administrativa) 15 Novena Época, Registro: 183783, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XVIII, Julio de 2003, Materia(s): Administrativa, Página: 1157
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Atento a lo expuesto, con fundamento en lo dispuesto por el ordinal 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad Total de la respuesta negativa recaída al escrito de solicitud presentado por la parte actora el 5 cinco de diciembre de 2018 dos mil dieciocho, ante el Ayuntamiento de Yuriria, Guanajuato.
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de lo solicitado por la parte actora.
En su escrito de petición, así como en el presente proceso, el accionante pide como reconocimiento de derecho y condena a la autoridad demandada, que sea atendida su solicitud y le sea depositado el pago requerido.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 255, fracción II, en relación con el diverso numeral 300, fracción V, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se prevé que en el proceso administrativo el promovente puede solicitar el reconocimiento de un derecho amparado en una norma jurídica; pretensión no tiene la calidad de constitutiva de derechos, sino que ésta únicamente es con el fin de reconocer su existencia, correspondiendo al actor acreditar que es titular del derecho subjetivo lesionado por el acto de autoridad.
En la especie, el actor se ostentó como Oficial de Policía Patrullero adscrito a la Dirección de Seguridad Pública de Yuriria, Guanajuato, hecho que fue reconocido por la parte demandada; de ahí que acorde a los razonamientos expuestos en el Considerando anterior, y en aras de
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garantizar una plena protección conforme a la tutela judicial efectiva16, debe reconocerse el derecho del actor a los beneficios de la seguridad social, dada su relación administrativa con el municipio de mérito.
Al respecto se invoca el siguiente criterio emitido por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, que es del tenor literal siguiente:
«TUTELA JURISDICCIONAL EFECTIVA Y DEBIDO PROCESO. CUALIDADES DE LOS JUECES CONFORME A ESOS DERECHOS FUNDAMENTALES. El derecho fundamental a la tutela jurisdiccional efectiva, como lo ha establecido la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, puede definirse como el derecho público subjetivo que toda persona tiene, dentro de los plazos y términos que fijen las leyes, para acceder de manera expedita a tribunales independientes e imparciales, a plantear una pretensión o a defenderse de ella, con el fin de que a través de un proceso en el que se respeten ciertas formalidades, se decida sobre la pretensión o la defensa y, en su caso, se ejecute esa decisión. Asimismo, la propia Primera Sala estableció que el derecho a la tutela jurisdiccional tiene tres etapas que corresponden a tres derechos bien definidos, que son: 1. Una previa al juicio, a la que le corresponde el derecho de acceso a la jurisdicción, que parte del derecho de acción como una especie del de petición dirigido a las autoridades jurisdiccionales y que motiva un pronunciamiento por su parte; 2. Una judicial, que va desde el inicio del procedimiento hasta la última actuación y a la que corresponden los derechos fundamentales del debido proceso; y, 3. Una posterior al juicio, identificada con la eficacia de las resoluciones emitidas o el derecho a ejecutar la sentencia. Vinculado a este derecho fundamental, en específico, a la etapa judicial, el artículo 14, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece el derecho al debido proceso que tiene toda persona como parte sustancial de cualquier procedimiento de naturaleza jurisdiccional y que comprende a las denominadas formalidades esenciales del procedimiento, que permiten una defensa previa a la afectación o modificación jurídica que puede provocar el acto de autoridad y que son (i) la
16 Artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y el 25, numeral 1, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, reconocen el derecho de las personas a que se les administre justicia, el acceso a ésta y a contar con un recurso sencillo y rápido.
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notificación del inicio del procedimiento; (ii) la oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; (iii) la oportunidad de alegar; (iv) una resolución que dirima las cuestiones debatidas; y, (v) la posibilidad de impugnar dicha resolución. Ahora bien, cada una de esas etapas y sus correlativos derechos también están relacionados con una cualidad del juzgador. La primera cualidad (etapa previa al juicio), es la flexibilidad, conforme a la cual, toda traba debida a un aspecto de índole formal o a cualquier otra circunstancia que no esté justificada y que ocasione una consecuencia desproporcionada deberá ser removida a efecto de que se dé curso al planteamiento y las partes encuentren una solución jurídica a sus problemas. Conforme a esta cualidad, los juzgadores deben distinguir entre norma rígida y norma flexible, y no supeditar la admisión de demandas o recursos al cumplimiento o desahogo de requerimientos intrascendentes, que en el mejor de los casos vulneran la prontitud de la justicia y, en el peor de ellos, son verdaderos intentos para evitar el conocimiento de otro asunto. La segunda cualidad, vinculada al juicio, es decir, a la segunda etapa del acceso a la justicia, que va desde la admisión de la demanda hasta el dictado de la sentencia, donde como se indicó, deben respetarse las citadas formalidades esenciales que conforman el debido proceso, es la sensibilidad, pues el juzgador, sin dejar de ser imparcial, debe ser empático y comprender a la luz de los hechos de la demanda, qué es lo que quiere el actor y qué es lo que al respecto expresa el demandado, es decir, entender en su justa dimensión el problema jurídico cuya solución se pide, para de esa manera fijar correctamente la litis, suplir la queja en aquellos casos en los que proceda hacerlo, ordenar el desahogo oficioso de pruebas cuando ello sea posible y necesario para conocer la verdad, evitar vicios que ocasionen la reposición del procedimiento y dictar una sentencia con la suficiente motivación y fundamentación para no sólo cumplir con su función, sino convencer a las partes de la justicia del fallo y evitar en esa medida, la dilación que supondría la revisión de la sentencia. Con base en esa sensibilidad, debe pensar en la utilidad de su fallo, es decir, en sus implicaciones prácticas y no decidir los juicios de manera formal y dogmática bajo la presión de las partes, de la estadística judicial o del rezago institucional, heredado unas veces, creado otras. La última cualidad que debe tener el juzgador, vinculada a la tercera etapa del derecho de acceso a la justicia, de ejecución eficaz de la sentencia, es la severidad, pues agotado el proceso, declarado el derecho (concluida la jurisdicción) y convertida la sentencia de condena en cosa juzgada, es decir, en una entidad indiscutible, debe ser enérgico, de ser necesario, frente a su eventual contradicción por terceros. En efecto, el juzgador debe ser celoso de su fallo y adoptar de oficio (dado que la ejecución de sentencia es un tema de orden público), todas las medidas
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necesarias para promover el curso normal de la ejecución, pues en caso contrario las decisiones judiciales y los derechos que en las mismas se reconozcan o declaren no serían otra cosa que meras declaraciones de intenciones sin alcance práctico ni efectividad alguna. El juzgador debe entender que el debido proceso no aplica a la ejecución con la misma intensidad que en el juicio; que el derecho ya fue declarado; que la ejecución de la sentencia en sus términos es la regla y no la excepción; que la cosa juzgada no debe ser desconocida o ignorada bajo ninguna circunstancia y, en esa medida, que todas las actuaciones del condenado que no abonen a materializar su contenido, deben considerarse sospechosas y elaboradas con mala fe y, por ende, ser analizadas con suma cautela y desestimadas de plano cuando sea evidente que su único propósito es incumplir el fallo y, por último, que la normativa le provee de recursos jurídicos suficientes para hacer cumplir sus determinaciones, así sea coactivamente.»
Énfasis propio.
Además, de acuerdo con los criterios que sobre este punto ha sustentado la Corte Interamericana de Derechos Humanos, no basta que un medio de defensa se prevea en la legislación interna de un Estado, sino que se requiere que además, sea idóneo para subsanar la violación que ocasione el acto impugnado.
En ese contexto, el accionante pretende se atienda su solicitud, de la cual se desprende:
i) Peticiona el pago de la quincena del periodo del 15 quince al 30 treinta de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, porque aunque se encontraba incapacitado, estima tiene derecho a recibirla.
Al respecto, se determina que dicha pretensión se encuentra satisfecha por parte de la autoridad demandada, quien exhibió copia certificada de los pagos de nómina realizados a través de la institución
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bancaria *****, manifestando que se realizó el pago de la quincena requerida y de las dos subsecuentes.
Estos medios de prueba revisten pleno valor por hacer fe de la existencia de sus originales, aunado a que no fueron desvirtuados ni objetados por el actor, de conformidad con los artículos 81, 117, 123 y 131 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Cabe aclarar, que no se soslayan los asertos del actor en los que refiere que no se anexó la constancia de notificación de los depósitos, además que de los mismos no puede desprenderse que sea su cuenta bancaria ni que hayan sido cobrados y retirados; sin embargo, no se tiene una obligación legal que exija a la encausada la formalidad de notificar el pago.
Asimismo, se remarca que el impetrante no expresa una negativa respecto a la recepción del pago, sino sobre la idoneidad de la prueba para acreditarlo, en otras palabras, no suscitó controversia respecto a la veracidad del depósito en su favor, pues si bien es cierto señala que la solicitud jamás fue atendida, también lo es que la contestación de demanda expone los fundamentos y motivos de la denegación, los cuales deben desvirtuarse mediante la expresión razonada de la separación de la legalidad en el actuar de la autoridad -concepto de impugnación-, y que en el caso concreto no ocurrió.
Entonces, el comprobante de la operación de pago de nómina a nombre del Municipio de Yuriria, que indica el número de cuenta de abono, el importe, nombre y estatus del abono, tiene como propósito acreditar que fue depositado el salario del impetrante; de ahí que tuvo
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expedita su facultad de objetar el documento, a fin de no consentirlo tácitamente, lo que en la especie no aconteció; por ello, su eficacia demostrativa se mantiene incólume.
ii) Solicita apoyo para recibir servicio psicológico y/o psiquiátrico como consecuencia del ataque sufrido en funciones.
Este Resolutor determina que es procedente el reconocimiento del derecho del actor para recibir atención médica necesaria como parte del derecho fundamental a la salud, máxime que tiene un vínculo con la administración pública municipal como integrante de las corporaciones de seguridad pública.
Por consiguiente, de conformidad con los artículos 300, fracciones V y VI del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; 17, y 123, apartado B, fracción XIII; 45 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública; y 59, primer párrafo, de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, se condena al Ayuntamiento de Yuriria, Guanajuato, a inscribir al actor en algún régimen de seguridad social, a fin de que tenga acceso a los servicios de salud y reciba el tratamiento que corresponda y en su caso, el dictamen de incapacidad respectivo.
iii) Finalmente pide se le apoye con los gastos médicos generados por el ataque sufrido el 14 catorce de abril de 2018 dos mil dieciocho.
No ha lugar a reconocer el derecho reclamado, en virtud que no se exhibió medio de convicción tendente a acreditar las erogaciones
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sufridas, por lo cual, quien resuelve se encuentra imposibilitado para determinar su procedencia.
En este sentido, se comparte el criterio sustentado en la tesis aislada17 con el rubro y texto que a continuación se transcriben:
«FACULTAD DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE CONSTATAR LA EXISTENCIA DEL DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR PARA OBTENER SU RESTITUCIÓN O LA DEVOLUCIÓN DE UNA CANTIDAD. SU EJERCICIO PRESUPONE LA DECLARACIÓN DE ILEGALIDAD DE LAS CONSIDERACIONES QUE SUSTENTAN LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA. La regla general sobre la litis en el juicio contencioso administrativo es que se integra con las consideraciones que rigen el acto impugnado, los conceptos de anulación de la demanda (o su ampliación), la contestación a ésta (o a la ampliación) y las pruebas que ofrezcan las partes. Como excepción, destaca la prevista en el artículo 50, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, cuya aplicación se encuentra vinculada con el diverso 22 del propio ordenamiento, subordinados al artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Esto es, del artículo primeramente citado se advierte que, cuando se declare la ilegalidad de la resolución impugnada y, en consecuencia, proceda restituir un derecho subjetivo o la devolución de una cantidad al actor, previamente debe constatarse el derecho que tiene éste para ello. Por tanto, la obligación de constatar ese derecho subjetivo opera cuando, declarada la ilegalidad de la resolución, se produce la nulidad lisa y llana del acto, y devendría entonces necesaria la obligación de la autoridad administrativa de emitir una determinación que dé solución final a lo gestionado, libre de los motivos de ilegalidad estudiados, pero no exenta de la constatación de que el particular realmente tenga derecho a la restitución del derecho o a la devolución pretendidos, pues en este aspecto el precepto citado refleja con claridad el modelo de plena jurisdicción del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Así, no cabe esa constatación cuando se reconoce la validez del acto impugnado, pues en ese caso no podrá haber algún pronunciamiento sobre el
17 Tesis: IV.2o.A.136 A (10a.); Décima Época; Registro: 2013828; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 40, Marzo de 2017, Tomo IV; Materia(s): Administrativa; Página: 2707.
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derecho subjetivo a realizar una conducta, como tampoco cuando la nulidad decretada se produce por la falta de fundamentación o motivación del acto administrativo impugnado, dado que, en ese supuesto, al desconocerse las razones que sustentan su determinación, no cabe que el órgano jurisdiccional se sustituya a la autoridad para negar la pretensión del gobernado elevada a la administración, con argumentos no externados por ésta en ejercicio de su potestad para decidir sobre lo pedido. Es así, porque la facultad de constatación referida no es una carta abierta para ignorar la litis y negar lo solicitado ante la autoridad administrativa, con razones no expuestas en la resolución impugnada, sino que deviene como consecuencia de haber declarado la ilegalidad de las consideraciones que la sustentan. Abona a esta conclusión el artículo 22 mencionado, pues si establece que la demandada en su contestación no puede cambiar los fundamentos de derecho que sostuvo en la resolución impugnada; con mayor razón, el tribunal administrativo no puede variar los fundamentos de dicha resolución para reconocer su validez y negar la pretensión elevada a la autoridad demandada, ya que esa prohibición tiene como razón principal no sólo el principio de congruencia en la sentencia, sino también el denominado non reformatio in peius que rige en todo medio de defensa y opera en el caso, como una modalidad de tutela a la congruencia procesal, protegida en el artículo 17 de la Carta Magna. De ahí que la constatación del derecho a la restitución o a la devolución se aplique en aquellos casos en que, declarada la nulidad lisa y llana del acto impugnado por su ilegalidad, la autoridad administrativa deba emitir una determinación que dé solución final a lo gestionado, pero que, por economía procesal la Sala, en aras de una pronta y completa resolución de lo solicitado en la instancia de origen, tiene la facultad de determinar que el actor no obtenga un beneficio indebido por la restitución de un derecho que no está en su esfera jurídica o que no ha sido demostrado; o bien, cuando los elementos probatorios a su alcance revelan la existencia de ese derecho, el particular no tenga que esperar la resolución de la autoridad administrativa para obtener la restitución del derecho o la devolución correspondiente.
Subrayado añadido.
En virtud de lo anterior, el Ayuntamiento de Yuriria, Guanajuato -autoridad demandada-, deberá cumplir lo aquí ordenado en un término de 15 días hábiles contados a partir de aquél en que cause ejecutoria la sentencia de mérito, de conformidad con los artículos 319, 321 y 322 del Código de
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Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299, 300, fracciones II, V y VI, y 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo.
SEGUNDO. Se configura la resolución negativa ficta, con base en los fundamentos y razonamientos contenidos en el Considerando Segundo de esta sentencia.
TERCERO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente resolución.
CUARTO. Se decreta la Nulidad Total de la respuesta negativa expresa, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto de este fallo.
QUINTO. Se reconoce el derecho de la parte actora únicamente en los términos precisados en el Considerando Sexto de esta resolución jurisdiccional, bajo los cuales se establece la correlativa condena a la autoridad demandada.
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Notifíquese a las partes, y en su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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