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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 30 treinta de agosto de 2022 dos mil veintidós. A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1315/1ªSala/22 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el día 24 veinticuatro de febrero de 2022 dos mil veintidós, quien se menciona en el párrafo precedente promovió, por su propio derecho, proceso administrativo en el cual señaló como acto impugnado el siguiente:
a) La boleta de infracción con número ***** […]
Además, hizo valer como pretensiones: 1) la nulidad del acto impugnado; y 2) como reconocimiento del derecho y condena a la parte demandada que: (i) le sea devuelto el pago de lo indebido, así como su actualización y demás gastos erogados en relación al mismo, tales como gastos de arrastre de la grúa y pensión.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto dictado el 1 uno de marzo de 2022 dos mil veintidós, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a las autoridades, así como al tercero con derecho incompatible. Se tuvieron por admitidas las documentales ofertadas en su demanda, así como la presuncional legal y humana.
Posteriormente, en proveído emitido el 23 veintitrés de mayo de 2022 dos mil veintidós, se tuvo a la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado -a través de su representante legal-, al inspector de movilidad, al Jefe de Oficina Regional ambos adscritos a la Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato y al tercero con derecho incompatible, por contestando la demanda en tiempo y forma, así como por admitidas las documentales ofertadas en sus ocursos de contestación y la presuncional legal y humana en
2 todo lo que favorezca al inspector de movilidad, al jefe de oficina regional y al tercero con derecho incompatible. Además se tuvo al Inspector de Movilidad y al tercero con derecho incompatible por objetando la prueba documental ofrecida y exhibida por la parte actora consistente en el recibo de pago de la pensión. Asimismo, se tuvo a la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado por haciendo propias las documentales exhibidas por la parte actora.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 28 veintiocho de junio de 2022 dos mil veintidós, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que no fueron presentados por ninguna de las partes.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I, inciso a)1, y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Oportunidad y Vía. De acuerdo a lo señalado en auto dictado el 1 uno de marzo de 2022 dos mil veintidós, y de las constancias del proceso de origen, se advierte que la demanda fue presentada oportunamente en el plazo establecido por el ordinal 263 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, como proceso o juicio de nulidad en la vía ordinaria tradicional.
TERCERO. Fijación y Existencia del acto impugnado. De conformidad con lo previsto por el artículo 299, fracción I, del código de la materia, previo al estudio del fondo, deben fijarse de manera precisa los actos impugnados por el actor.2
1 Checar el inciso en el que debe encuadrar. 2 Al efecto, resulta ilustrativo lo establecido en la tesis de rubro: «ACTOS RECLAMADOS. REGLAS PARA SU FIJACIÓN CLARA Y PRECISA EN LA SENTENCIA DE AMPARO.» Novena Época; Registro: 181810; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIX, Abril de 2004; Materia(s): Común; Tesis: P. VI/2004; Página: 255
3 Así, del análisis integral al escrito de demanda, se advierte que en la presente causa el accionante pretende controvertir la legalidad de:
▪ La boleta de infracción con número de folio *****, redactada el 17 diecisiete de enero de 2022 dos mil veintidós, por el Inspector de Movilidad adscrito a la Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato.
Actuación cuya existencia se encuentra debidamente acreditada en autos, pues aun cuando el actor exhibió copia al carbón, dicha documental resulta suficiente para generar convicción sobre la existencia de su original y contenido; ello, en razón de que las autoridades demandadas no objetaron las mismas. Lo anterior, en términos de lo dispuesto por los artículos 78, 117, 121, 130 y 131 del Código aludido.3
• La calificación de la boleta de infracción con número de folio *****, realizada el 18 dieciocho de enero de 2022 dos mil veintidós, por el Jefe de la Oficina Regional de Movilidad.
Actuación cuya existencia se encuentra debidamente acreditada en autos, mediante la copia simple exhibida por el actor, por lo que dicha documental resulta suficiente para generar convicción en quien resuelve sobre la existencia de su original y su contenido; ello, en razón de que las autoridades no objetaron la misma. Lo anterior, de conformidad con los artículos 78, 121, 130 y 131 del Código de la materia.4
CUARTO. Procedencia. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por
3 Es aplicable al efecto la jurisprudencia: «COPIAS FOTOSTÁTICAS SIMPLES. VALOR PROBATORIO DE LAS, CUANDO SE ENCUENTRAN ADMINICULADAS CON OTRAS PRUEBAS». Novena Época; Registro: 172557; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, Mayo de 2007; Materia(s): Civil; Tesis: I.3o.C. J/37; Página 1759. 4 Es aplicable al efecto la jurisprudencia: «COPIAS FOTOSTÁTICAS SIMPLES. VALOR PROBATORIO DE LAS, CUANDO SE ENCUENTRAN ADMINICULADAS CON OTRAS PRUEBAS». Novena Época; Registro: 172557; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, Mayo de 2007; Materia(s): Civil; Tesis: I.3o.C. J/37; Página 1759.
4 cuestiones de orden público, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas5.
A) Carácter de autoridad demandada. En este tenor, las tres autoridades administrativas demandadas invocaron como causal de improcedencia el no haber emitido el acto impugnado, ello en los términos siguientes:
(1) El inspector de movilidad demandado refiere que no calificó la infracción impugnada; siendo inexistente el acto que se le reclama correspondiente a la calificación de la boleta de infracción, por tanto, considera que es improcedente el juicio.
Sin embargo, este juzgador desestima la causal de improcedencia invocada, toda vez que se atribuye al inspector demandado el carácter de autoridad demandada al haber elaborado la infracción impugnada, y no por haberla calificado como erróneamente lo sostiene.
2) En este mismo tenor, refiere el encargado de la Oficina Regional de Movilidad demandado que no elaboró el folio de infracción impugnado; por tanto, considera que es improcedente el juicio.
Se desestima el planteamiento de la autoridad demandada, ya que de conformidad con lo dispuesto en el inciso a), de la fracción II, del artículo 251, del Código multicitado, se le atribuye el carácter de demandada al haber calificado el folio de infracción impugnado, y no por haberla elaborado como incorrectamente lo sostiene.
(3) En este mismo tenor, refiere la autoridad hacendaria estatal que los actos combatidos no fueron ordenados, dictados o ejecutados por ésta, sino que los mismos fueron emitidos por autoridades diversas, por lo que agrega que no tiene el carácter de autoridad demandada, pues esta únicamente se limita a recibir el pago que el actor realiza.
5 Ello, acorde a la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente: «IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías». Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87.
5 Resulta fundada la causal de improcedencia en estudio, pues en efecto como lo sostiene la dependencia de mérito, no tiene carácter de autoridad demandada.
En primer término, es necesario precisar que un recibo de pago en el cual la autoridad recaudadora consigna la recepción de un monto constituye el medio idóneo para acreditar el cumplimiento de la obligación correspondiente, pero sólo cuando éste versa sobre el pago relativo a un crédito fiscal «previamente determinado».
Es decir, el recibo de pago no constituye un acto administrativo cuando el particular efectúa ante la autoridad recaudadora el pago correspondiente con motivo del cumplimiento de una multa previamente determinada por diversa autoridad, lo cual implica que la actividad de la exactora únicamente se limita a recibir pasivamente el pago que el particular realiza.
En cambio, cuando no se haya determinado o liquidado alguna multa ni se hayan establecido las bases para cuantificarla por autoridad administrativa diversa a la recaudadora, y en el recibo de pago sea precisada la cantidad liquida que el particular debe enterar por concepto de multa a causa de la infracción impuesta, se está en presencia de un acto administrativo. En este sentido, resulta ilustrativa la tesis aislada V.2o.P.A.13 A (10a.)
En el caso concreto, se determinó el monto a pagar en la audiencia de calificación -documento previamente valorado en el Considerando Tercero-, en que el Jefe de la Oficina Regional de Movilidad, señaló:
«…la correspondiente sanción se fija en 475 veces la Unidad de Medida y Actualización (UMA), considerando para ello el término medio aritmético obtenido entre la cantidad mínima de veces la Unidad de Medida y Actualización y máxima establecida para la fijación de la multa prevista en el segundo párrafo del artículo 251 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, en razón de que la Unidad de Medida y Actualización tiene un valor diario de $89.62 (ochenta y nueve pesos 62/100 M.N) conforme al tercer párrafo del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del 7 siete de enero de 2021, vigente a partir del 1º de febrero de 2021 lo que representa la cantidad de $42,569.50 (cuarenta y dos mil quinientos sesenta y nueve pesos 50/100 m.n.) El pago de la multa deberá efectuarse en las oficinas recaudadoras correspondientes, aplicándose un descuento del 40% por pronto pago a quien las cubra
6 dentro de los 10 días hábiles siguientes al levantamiento de la infracción.» [Lo subrayado no es de origen]
Por tanto, se concluye que la representación impresa del comprobante fiscal digital, que acredita tanto la determinación de la sanción como el pago de la misma, no tiene la naturaleza de un acto administrativo, ya que la cantidad enterada a la autoridad hacendaria deriva de una determinación efectuada por una autoridad administrativa diversa.
En consecuencia, la autoridad hacendaria estatal no tiene el carácter de autoridad demandada, actualizándose así la causal de improcedencia prevista en la fracción VI, del artículo 261, en relación con el diverso numeral 251, fracción II, inciso a), del referido Código. Por consiguiente, se sobresee el presente proceso únicamente respecto de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 262, fracción II, del mismo ordenamiento legal.
Es importante precisar, que el sobreseimiento decretado no exime a la autoridad hacendaria de realizar, dentro del ámbito de su competencia, los actos necesarios para el eficaz cumplimiento de la presente sentencia, considerando al efecto que todas las autoridades que por razón de sus funciones deban intervenir en la ejecución del fallo se encuentran obligadas a ello; esto es, de llegar a obtenerse una sentencia favorable al particular, la dependencia de mérito deberá intervenir eficazmente en la devolución de la cantidad que ingresó indebidamente al erario estatal que administra.
Hechas las precisiones anteriores y al no actualizarse ninguna de las causales invocadas por las autoridades demandadas, así como ninguna de las previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento de la presente causa administrativa.
QUINTO. Estudio Jurídico. Enseguida este Juzgador procederá al análisis de los conceptos de impugnación que establece el actor en su escrito demanda, considerando los argumentos que exterioriza el demandado en su contestación.
7 A). Metodología. El estudio del concepto de impugnación señalado como a) se realizará conforme a los argumentos referidos en el mismo, aplicando el principio de mayor beneficio.6
B). Planteamiento del Problema.
(i) Postura del Actor. La parte actora niega lisa y llanamente haber cometido la conducta infractora atribuida en el folio de infracción confutado; esto es, «prestar el servicio especial de transporte ejecutivo sin contar con el permiso correspondiente».
(ii) Postura del demandado. En el punto correlativo de su contestación de demanda, el agente demandado sostiene que el acta de infracción impugnada se encuentra debidamente fundada y motivada.
(iii) Problema Jurídico a resolver. Así, de conformidad con el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, el problema jurídico a dilucidar consiste en determinar si el agente de vialidad demandado acredita que el actor cometió la conducta infractora que le fue atribuida.
C). Razonamiento Jurisdiccional. Quien resuelve concluye que resulta fundado el concepto de impugnación en estudio, y suficiente para declarar la nulidad de la infracción impugnada.
De conformidad con lo previsto en el ordinal 47 del Código citado, las autoridades deberán probar los hechos que motiven sus actos cuando el interesado los niegue lisa y llanamente, a menos que la negativa imponga la afirmación de otro hecho. Luego, basta que dicha negativa sea: categórica, sencilla, clara, sin condiciones, ambigüedades o divagaciones; para tener por cumplida la condición requerida en la norma.
6 De conformidad con la siguiente jurisprudencia que es del siguiente tenor literal: «CONCEPTOS DE ANULACIÓN EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. ES PREFERENTE EL ESTUDIO DE AQUELLOS QUE CONDUZCAN A DECLARAR LA NULIDAD LISA Y LLANA DEL ACTO IMPUGNADO POR REPRESENTAR UN MAYOR BENEFICIO PARA EL ACTOR (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE GUANAJUATO». Época: Novena Época, Registro: 1007661, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Apéndice de 2011 Tomo IV. Administrativa Segunda Parte – TCC Primera Sección- Administrativa, Materia(s): Administrativa Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, agosto de 2009.
8 Es decir, resulta suficiente que el particular niegue lisa y llanamente los hechos constatados en un acto administrativo, para revertir a la autoridad la carga de probar las circunstancias de facto asentadas en aquél; de ahí, que la negativa lisa y llana establecida en el precepto invocado -atendiendo a su redacción y contenido-, debe entenderse sólo como la necesidad de que ésta sea clara y no confusa, categórica y no condicionada7.
Ahora bien, en relación con la negativa vertida por la parte actora, se considera que tal expresión sí implica una negativa lisa y llana8, pues ésta fue realizada de manera categórica, sin condiciones y, sobre todo, sin comprender la afirmación de otro hecho; por lo que, a fin de preservar la legalidad y validez de su actuación y en términos del ordinal 47 del código de la materia, se impuso a la autoridad la carga de probar las razones por las cuales consideró que la parte actora cometió la infracción consistente en: «prestar el servicio especial de transporte ejecutivo sin contar con el permiso correspondiente».
Sin embargo, en la secuela procesal, la autoridad no exhibió algún elemento convictivo a través del cual demostrara que la parte accionante efectivamente cometió la conducta que le fue atribuida y, por tanto, no acreditó los hechos imputados al justiciable en el folio de infracción; lo cual, permite asumir que el folio de infracción controvertido se encuentra indebidamente motivado9.
D). Conclusión. Agotado lo anterior, se concluye que la razón asiste a la parte accionante, debido que ante la negativa lisa y llana respecto a la comisión de la conducta infractora que le fue atribuida, la demandada omitió acreditar los hechos consignados en el acta de infracción y, por tanto, se configura la causal de nulidad prevista en la fracción IV del artículo 302 del Código de Procedimiento y Justicia
7 Resulta ilustrativa la tesis aislada con el rubro: «NEGATIVA LISA Y LLANA DE LOS HECHOS QUE MOTIVARON EL ACTO O RESOLUCIÓN IMPUGNADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. NO PUEDE CONSIDERARSE ASÍ LA QUE SE CONTRADICE CON LOS ANEXOS DE LA DEMANDA.» y con los siguientes datos de localización: Época: Décima Época; Registro: 2007895; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 12, noviembre de 2014, Tomo IV; Materia(s): Administrativa; Tesis: (III Región) 4o.52 A (10a.); Página: 3001. 8 Ilustrativo de lo anterior, resulta la tesis de rubro siguiente: «CARGA PROBATORIA EN EL JUICIO DE NULIDAD. NO CONSTITUYE UN REQUISITO SOLEMNE PARA FINCARLA A LA AUTORIDAD DEMANDADA CUANDO EL ACTOR NIEGA LOS HECHOS QUE MOTIVEN LOS ACTOS O RESOLUCIONES DE AQUÉLLA, QUE AL HACERLO UTILICE LA EXPRESIÓN «LISA Y LLANAMENTE».» Novena Época; Registro: 170117; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXVII, Marzo de 2008; Materia(s): Administrativa; Tesis: V.2o.P.A.12 A Página: 1741. 9 Al efecto, resulta ilustrativa la tesis que al rubro reza: «MOTIVACIÓN. FORMAS EN QUE PUEDE PRESENTARSE LA VIOLACIÓN A ESA GARANTÍA EN FUNCIÓN DE LAS POSIBILIDADES DE DEFENSA DEL AFECTADO.» Novena Época Registro: 174228 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Septiembre de 2006 Materia(s): Común Tesis: I.4o.A.71 K Página: 1498.
9 Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. De ese modo, al prosperar el concepto de impugnación en estudio, resulta innecesario el análisis del resto de los conceptos de impugnación aducidos por la parte actora.10
SEXTO. Decisión o Fallo. En suma, con fundamento en lo dispuesto por el ordinal 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la nulidad total de la boleta de infracción impugnada, así como de su correspondiente calificación, al derivar ésta última de un acto viciado de origen que fue declarado nulo.11 Se puntualiza que la nulidad deberá ser lisa y llana, ya que, al estar en presencia de un vicio material, su ineficacia es total.
SÉPTIMO. Pretensiones del actor y consecuencias. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora, consistentes en que:
A) Devolución multa y actualización. Solicita la parte actora el reintegro de la cantidad de $25,542.00 (veinticinco mil quinientos cuarenta y dos pesos en moneda nacional), de manera actualizada.
Se reconoce el derecho y se condena a las autoridades demandadas para que realicen la devolución de la cantidad indicada, determinando que será de manera actualizada, ello de conformidad con el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
De conformidad con en el artículo 143 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, los actos decretados nulos en este proceso no se presumen legítimos ni ejecutables; en
10 Ello, por analogía, concuerda con lo establecido en la jurisprudencia intitulada: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. ESTUDIO INNECESARIO DE LOS» Octava Época, Registro: 394649, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Apéndice de 1995, Tomo VI, Parte TCC, Materia: Común, Tesis: 693, Página: 466. 11 Sostiene lo anterior el criterio de rubro «ACTOS VICIADOS, FRUTOS DE» [Época: Séptima Época; Registro: 252103; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación; Volumen 121-126, Sexta Parte; Materia(s): Común; Página: 280]
10 consecuencia, procede restituir a la parte actora el derecho subjetivo que fue vulnerado, previa verificación de su existencia por parte de este Tribunal12.
En la especie, la parte actora aporto como pruebas al proceso, el documento denominado «líneas de captura para la recepción de pagos» relativo al folio de infracción impugnado, así como el comprobante de pago con número de línea de captura *****, -número de referencia que coincide con la línea de captura a nombre del actor- de fecha 26 veintiséis de enero de 2022 dos mil veintidós, expedido por el *****, en que consta el pago efectuado por la cantidad de $25,542.00 (veinticinco mil quinientos cuarenta y dos pesos en moneda nacional), ambos documentos cuentan con valor probatorio pleno de conformidad con los artículos 124 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Por tanto y toda vez que fue acreditado en el proceso que los actores realizaron el pago de la multa, se configura el pago de lo indebido previsto en el artículo 40 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato13, que al efecto señala la obligación de las autoridades fiscales a devolver la cantidad pagada indebidamente.
De la norma señalada se obtiene que la devolución de pago de lo indebido constituye un derecho del gobernado a través del cual se reincorporan a su patrimonio las cantidades que indebidamente pagó al fisco, por lo que no es lícito que el fisco retenga una cantidad que le fue pagada sin existir una obligación para ello. Lo indebido del pago se actualiza al haberse decretado la nulidad del acto impugnado que obligó o conminó el pago al actor14.
12 En este sentido, se comparte el criterio sustentado en la tesis aislada con el rubro «FACULTAD DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE CONSTATAR LA EXISTENCIA DEL DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR PARA OBTENER SU RESTITUCIÓN O LA DEVOLUCIÓN DE UNA CANTIDAD. SU EJERCICIO PRESUPONE LA DECLARACIÓN DE ILEGALIDAD DE LAS CONSIDERACIONES QUE SUSTENTAN LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA»12[Época: Décima Época; Registro: 2013828; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 40, marzo de 2017, Tomo IV; Materia(s): Administrativa; Tesis: IV.2o.A.136 A (10a.); Página: 2707.] 13 Publicado en el Periódico Oficial Del Gobierno del Estado de Guanajuato, número 260, novena parte, del 30 treinta de diciembre del 2019 dos mil diecinueve, vigente a partir del 1 uno de septiembre del 2020 dos mil veinte, de conformidad con el artículo primero transitorio del citado decreto. La norma invocada respecto del pago de lo indebido a la letra indica: «Artículo 40. Las autoridades fiscales devolverán las cantidades pagadas indebidamente y las que procedan conforme a las leyes fiscales. En el caso de contribuciones que se hubieran retenido, la devolución se efectuará a los contribuyentes a quienes se les hubiera retenido la contribución de que se trate. […] Si el pago de lo indebido se hubiera efectuado en cumplimiento de acto de autoridad, el derecho a la devolución en los términos de este artículo, nace cuando dicho acto se anule…» 14 Es ilustrativa sobre la configuración del pago indebido de una multa cuando la boleta de infracción se decretó nula, la tesis aislada con el rubro BOLETAS DE INFRACCIÓN DE TRÁNSITO. AL DEJARSE INSUBSISTENTES SE ACTUALIZA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 61, FRACCIÓN XXI, DE LA LEY DE AMPARO, POR LO QUE EL PAGO EFECTUADO
11
Ello en virtud de que de conformidad con los artículos 25 y 40 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, La cantidad a devolver deberá actualizarse por el transcurso del tiempo y con motivo de los cambios de precios en el país, para lo cual se aplicará el factor de actualización a las cantidades correspondientes, dicho factor se obtendrá dividiendo el índice nacional de precios al consumidor del mes anterior al más reciente del periodo entre el citado, entre el índice correspondiente al mes anterior al más antiguo de dicho periodo. Tratándose de devolución, la actualización comprenderá el periodo desde el mes en que se realizó el pago de lo indebido, en el caso concreto desde el mes de enero de 2022 dos mil veintidós, hasta aquel en que la devolución esté a disposición del actor.15
Por lo tanto, para dar seguridad y certeza jurídica al poner fin a esta controversia, así como certidumbre y estabilidad a los bienes jurídicos involucrados, asegurando de tal manera su ejecución. se condena de manera expresa a las autoridades demandadas, a realizar las gestiones necesarias a fin de que le sea devuelta a los actores la cantidad de $25,542.00 (veinticinco mil quinientos cuarenta y dos pesos en moneda nacional), que pagó como multa, de forma actualizada, esto último comprenderá el periodo desde el mes en que se realizó el pago de lo indebido, en el caso concreto desde el mes de enero de 2022 dos mil veintidós, hasta aquel en que la devolución esté a disposición del actor.
B) Se restituya el pago por concepto de pensión y grúa. En su demanda, la actora solicita que le sea restituida la cantidad que pagó por concepto de pensión y grúa, con motivo del folio de infracción declarado nulo, la cual asciende a la cantidad de $2,500.00 (dos mil quinientos pesos 00/100 M.N.).
ES INDEBIDO Y SU DEVOLUCIÓN DEBE SOLICITARSE ANTE LA AUTORIDAD RESPONSABLE. (Época: Décima Época; Registro: 2014537; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 43, Junio de 2017, Tomo IV; Materia(s): Común; Tesis: XVII.1o.P.A.11 A (10a.); Página: 2871.) 15lustra lo anterior, la tesis aislada con el rubro «DEVOLUCIÓN DE CONTRIBUCIONES. LA AUTORIDAD FISCAL DEBE DEVOLVER AL CONTRIBUYENTE LAS CANTIDADES ACTUALIZADAS, AUN CUANDO ÉSTE NO LO SOLICITE (INTERPRETACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 17-A, 22, PÁRRAFO OCTAVO, Y 22-B DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN VIGENTES EN 2005)» Época: Décima Época; Registro: 2000567; Instancia: Primera Sala; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Libro VII, abril de 2012, Tomo 1; Materia(s): Administrativa; Tesis: 1a. LXXIII/2012 (10a.); Página: 871.
12 Para acreditar que efectuó dicha erogación, ofrece como anexo a su escrito de demanda la nota de salida de fecha 28 veintiocho de enero de 2022 dos mil veintidós, expedido por ESCOTTO, el cual consigna el pago realizado por la cantidad antes referida, el nombre del actor y el número de placa del vehículo infraccionado. Por tanto tales elementos generan convicción en quien resuelve respecto de que la parte actora efectuó el pago por los conceptos de «pensión y grúa», de conformidad con los ordinales 117, 124, 130 y 131 del Código de la materia.
No obstante que en el momento procesal oportuno el pago fue objetado por la autoridad demandada -inspector de movilidad-, y por el tercero con derecho incompatible lo cierto es que dicha objeción resulta ineficaz para restar valor probatorio a dicha documental, toda vez que el mismo se encuentra adminiculado con el resto del caudal probatorio aportado por la parte actora en el juicio de nulidad.
Luego, de conformidad con el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, resulta procedente reconocer el derecho solicitado por la actora.
Lo anterior, en virtud de que el traslado del vehículo y su depósito en la pensión son una consecuencia de la comisión de la infracción declarada nula, y en atención al efecto retroactivo de la nulidad decretada, el particular no debe resentir menoscabo económico alguno con motivo de la invalida actuación de la autoridad, con fundamento en el artículo 143 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Con base en lo expuesto, es de señalarse que las operaciones de arrastre que se llevan a cabo a través de grúas propiedad de personas físicas o empresas concesionarias, no pueden considerarse actos de particulares, porque sus acciones de arrastre forman parte de los actos administrativos que dictan, ordenan o ejecutan las autoridades de tránsito para el aseguramiento o retención
13 de los vehículos, toda vez que dichas empresas no actúan por sí mismas, sino en atención a las determinaciones de las autoridades de tránsito16.
En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 300, fracciones V y VI, del multicitado Código, se condena a las autoridades demandadas a que realicen las gestiones necesarias a fin de que se restituya al actor la cantidad de $2,500.00 (dos mil quinientos pesos 00/100 M.N.), que pagó indebidamente por concepto de «pensión y arrastre», con motivo del folio de infracción declarado nulo17.
OCTAVO. Ejecución de la Sentencia. Finalmente, las demandadas deberán cumplimentar la condena que precede e informar sobre ello, en un término de 5 cinco días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en los artículos 319, 321 y 322 del Código de la materia.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. Es procedente decretar el sobreseimiento únicamente por lo que hace a la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Cuarto de la presente sentencia.
16 Sirve de sustento la tesis siguiente: «SERVICIOS DE SALVAMENTO, ARRASTRE Y DEPÓSITO DE VEHÍCULOS. CUANDO EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SE DECRETA LA NULIDAD DE LA SANCIÓN IMPUESTA AL PARTICULAR, CORRESPONDE A LA AUTORIDAD DEMANDADA EL PAGO RELATIVO O, EN SU CASO, SU DEVOLUCIÓN (INTERPRETACIÓN DEL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 40 DE LA LEY DE SERVICIOS AUXILIARES DEL TRANSPORTE PÚBLICO DEL ESTADO DE QUERÉTARO» Tesis: XXII.3o.A.C.3 A (10a.); Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Décima Época, Libro 72, Noviembre de 2019, Tomo III, página 2487, registro: 2021136. 17 Puntualizando al efecto que, sobre la devolución por concepto de «arrastre y pensión» no procede la actualización; ello, pues tal erogación no constituye un pago de lo indebido en materia fiscal o administrativa, ya que no se enteró dicha cantidad al erario estatal, sino a un particular y, por consiguiente, no le son aplicables las disposiciones del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato.
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TERCERO. Se decreta la nulidad total de la boleta de infracción, así como de su respectiva calificación, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto y Sexto de la misma.
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconoce el derecho solicitado por la parte actora y, correlativamente, se condena a la autoridad demandada, en los términos precisados en el Considerando Séptimo y Octavo de esta sentencia.
Notifíquese a las partes. En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Kenia Karolina Patlán González, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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La presente hoja de firmas corresponde a la sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente SUMARIO 1315/1ª Sala/22.———————————————————————————————————————————————————————————————–
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 5 cinco de agosto de 2022 dos mil veintidós. A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1313/1ª Sala/22 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado en este Tribunal el 24 veinticuatro de febrero de 2022 dos mil veintidós, la persona mencionada promovió, por su propio derecho, proceso en el cual señaló como acto impugnado el siguiente:
«1.- La boleta de Infracción con número de folio *****, de fecha 19 diecinueve de enero de 2022 dos mil veintidós; en a que se determina en mi contra una sanción administrativa por supuestas violaciones a la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios y su Reglamento; que fue calificada de manera discrecional el día 21 veintiuno de enero de 2022 dos mil veintidós, en 475 cuatrocientos setenta y cinco Unidades de Medida y Actualización (UMA), equivalentes a $42,569.50 cuarenta y dos mil quinientos sesenta y nueve pesos con 50/100 m.n» (sic)
Además, hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad lisa y llana del acto, 2) reconocimiento del derecho, y 3) La condena a la autoridad para que: (i) le sea devuelta la cantidad pagada con motivo de la infracción impuesta, (ii) y se le devuelva el pago que realizo por concepto de grúas y arrastre. SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto dictado el 1 uno de marzo de 2022, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a las autoridades demandadas y se les emplazó para que dieran contestación a la misma. Además, se admitieron las pruebas documentales y la presuncional legal y humana.
Posteriormente, en proveído emitido el 13 trece de mayo de la misma anualidad, se tuvo al, a la – Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato, al Inspector de Movilidad adscrito a la Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato, y al
Encargado de la Oficina Regional- por contestando en tiempo y forma legal la demanda. Se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por las mencionadas autoridades; asimismo, se admitió la presuncional legal y humana en todo lo que favorezca al inspector de movilidad y al Encargado de la Oficina Regional.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 23 veintitrés de junio de 2022 dos mil veintidós, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que no fueron presentados por ninguna de las partes.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I, inciso a) y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Oportunidad y Vía. De acuerdo con lo señalado en auto dictado el 24 veinticuatro de febrero de 2022 dos mil veintidós, y de las constancias del proceso de origen, se advierte que la demanda fue presentada con oportunidad en el plazo establecido en el ordinal 263 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, como proceso o juicio de nulidad en la vía ordinaria tradicional.
TERCERO. Fijación y Existencia del acto impugnado. De conformidad con lo previsto por el artículo 299, fracción I, del código de la materia, previo al estudio del fondo, deben fijarse de manera precisa los actos impugnados por el actor. Así, del análisis integral al escrito de demanda, se advierte que en la presente causa el accionante pretende controvertir la legalidad de:1
1 Al efecto, resulta ilustrativo lo establecido en la tesis de rubro: «ACTOS RECLAMADOS. REGLAS PARA SU FIJACIÓN CLARA Y PRECISA EN LA SENTENCIA DE AMPARO.» Novena Época; Registro: 181810; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis:
• La boleta de infracción con número de folio *****, redactada el 19 diecinueve de enero de 2022 dos mil veintidós, por el Inspector de Movilidad adscrito a la Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato. Actuación cuya existencia se encuentra debidamente acreditada en autos, mediante la copia simple exhibida por el actor, por lo que dicha documental resulta suficiente para generar convicción en quien resuelve sobre la existencia de su original y su contenido; ello, en razón de que las autoridades no objetaron la misma. Lo anterior, de conformidad con los artículos 78, 121 y 307 K del Código de la materia.2
▪ La calificación de la boleta de infracción con número de folio ***** realizada por el Encargado de la Oficina Regional de la Dirección General de Transporte de Estado de Guanajuato. . Actuación cuya existencia se encuentra debidamente acreditada en autos, mediante la copia simple exhibida por el actor, por lo que dicha documental resulta suficiente para generar convicción en quien resuelve sobre la existencia de su original y su contenido; ello, en razón de que las autoridades no objetaron la misma. Lo anterior, de conformidad con los artículos 78, 121 y 307 K del Código de la materia.3
CUARTO. Procedencia. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de la materia, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento.4
Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIX, Abril de 2004; Materia(s): Común; Tesis: P. VI/2004; Página: 255 2 Es aplicable al efecto la jurisprudencia: «COPIAS FOTOSTÁTICAS SIMPLES. VALOR PROBATORIO DE LAS, CUANDO SE ENCUENTRAN ADMINICULADAS CON OTRAS PRUEBAS». Novena Época; Registro: 172557; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, Mayo de 2007; Materia(s): Civil; Tesis: I.3o.C. J/37; Página 1759. 3 Es aplicable al efecto la jurisprudencia: «COPIAS FOTOSTÁTICAS SIMPLES. VALOR PROBATORIO DE LAS, CUANDO SE ENCUENTRAN ADMINICULADAS CON OTRAS PRUEBAS». Novena Época; Registro: 172557; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, Mayo de 2007; Materia(s): Civil; Tesis: I.3o.C. J/37; Página 1759. 4 Ello, acorde a la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente: «IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías». Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87.
A) Carácter de autoridad demandada. En este tenor, las tres autoridades administrativas demandadas invocaron como causal de improcedencia el no haber emitido el acto impugnado, ello en los términos siguientes:
(1) El inspector de movilidad demandado refiere que no calificó la infracción impugnada; siendo inexistente el acto que se le reclama correspondiente a la calificación de la boleta de infracción, por tanto, considera que es improcedente el juicio.
Sin embargo, este juzgador desestima la causal de improcedencia invocada, toda vez que se atribuye al inspector demandado el carácter de autoridad demandada al haber elaborado la infracción impugnada, y no por haberla calificado como erróneamente lo sostiene.
2) En este mismo tenor, refiere el encargado de la Oficina Regional de Movilidad demandado que no elaboró el folio de infracción impugnado; por tanto, considera que es improcedente el juicio.
Se desestima el planteamiento de la autoridad demandada, ya que de conformidad con lo dispuesto en el inciso a), de la fracción II, del artículo 251, del Código multicitado, se le atribuye el carácter de demandada al haber calificado el folio de infracción impugnado, y no por haberla elaborado como incorrectamente lo sostiene.
(3) En este mismo tenor, refiere la autoridad hacendaria estatal que los actos combatidos no fueron ordenados, dictados o ejecutados por ésta, sino que los mismos fueron emitidos por autoridades diversas, por lo que agrega que no tiene el carácter de autoridad demandada, lo cual resulta fundada la causal de improcedencia en estudio, pues en efecto como lo sostiene la dependencia de mérito, no tiene carácter de autoridad demandada.
En primer término, es necesario precisar que un recibo de pago en el cual la autoridad recaudadora consigna la recepción de un monto constituye el
medio idóneo para acreditar el cumplimiento de la obligación correspondiente, pero sólo cuando éste versa sobre el pago relativo a un crédito fiscal «previamente determinado».
Es decir, el recibo de pago no constituye un acto administrativo cuando el particular efectúa ante la autoridad recaudadora el pago correspondiente con motivo del cumplimiento de una multa previamente determinada por diversa autoridad, lo cual implica que la actividad de la exactora únicamente se limita a recibir pasivamente el pago que el particular realiza.
En cambio, cuando no se haya determinado o liquidado alguna multa ni se hayan establecido las bases para cuantificarla por autoridad administrativa diversa a la recaudadora, y en el recibo de pago sea precisada la cantidad liquida que el particular debe enterar por concepto de multa a causa de la infracción impuesta, se está en presencia de un acto administrativo. En este sentido, resulta ilustrativa la tesis aislada V.2o.P.A.13 A (10a.)
En el caso concreto, se determinó el monto a pagar en la audiencia de calificación -documento previamente valorado en el Considerando Tercero- , en que el Encargado de Oficina Regional de la Dirección General de Transporte General del Estado de Guanajuato, señaló:
«…la correspondiente sanción se fija en 475 veces la Unidad de Medida y Actualización (UMA), considerando para ello el término medio aritmético obtenido entre la cantidad mínima de veces la Unidad de Medida y Actualización y máxima establecida para la fijación de la multa prevista en el segundo párrafo del artículo 251 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, en razón de que la Unidad de Medida y Actualización tiene un valor diario de $89.62 (ochenta y nueve pesos 62/100 M.N) conforme al tercer párrafo del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del 10 de febrero de 2019, vigente a partir del 1º de febrero de 2019, lo que representa la cantidad de $42,569.50 (cuarenta y dos mil quinientos sesenta y nueve pesos 50/100 m.n.) El pago de la multa deberá efectuarse en las oficinas recaudadoras correspondientes, aplicándose un descuento del 40% por pronto pago a quien las cubra dentro de los 10 días hábiles siguientes al levantamiento de la infracción.» [Lo subrayado no es de origen]
Por tanto, se concluye que la representación impresa del comprobante fiscal digital, que acredita tanto la determinación de la sanción como el pago de la misma, no tiene la naturaleza de un acto administrativo, ya que la cantidad enterada a la autoridad hacendaria deriva de una determinación efectuada por una autoridad administrativa diversa.
En consecuencia, la autoridad hacendaria estatal no tiene el carácter de autoridad demandada, actualizándose así la causal de improcedencia prevista en la fracción VI, del artículo 261, en relación con el diverso numeral 251, fracción II, inciso a), del referido Código. Por consiguiente, se sobresee el presente proceso únicamente respecto de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 262, fracción II, del mismo ordenamiento legal.
Es importante precisar, que el sobreseimiento decretado no exime a la autoridad hacendaria de realizar, dentro del ámbito de su competencia, los actos necesarios para el eficaz cumplimiento de la presente sentencia, considerando al efecto que todas las autoridades que por razón de sus funciones deban intervenir en la ejecución del fallo se encuentran obligadas a ello; esto es, de llegar a obtenerse una sentencia favorable al particular, la dependencia de mérito deberá intervenir eficazmente en la devolución de la cantidad que ingresó indebidamente al erario estatal que administra.
Hechas las precisiones anteriores y al no actualizarse ninguna de las causales invocadas por las autoridades demandadas, así como ninguna de las previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento de la presente causa administrativa.
QUINTO. Estudio Jurídico. Enseguida este Juzgador procederá al análisis de los conceptos de impugnación que establece el actor en su escrito demanda, considerando los argumentos que exterioriza el demandado en su contestación.
A). Metodología. El estudio del tercer concepto de impugnación se realizará conforme a los argumentos referidos en el mismo, aplicando el principio de mayor beneficio.
B). Planteamiento del Problema.
(i) Postura del Actor. En su escrito de demanda, la parte accionante aduce en su concepto de impugnación es estudio, medularmente la indebida motivación y fundamentación del acta de infracción impugnada.
(ii) Postura del demandado. el punto correlativo de su contestación a la demanda, el inspector demandado sostiene la legalidad y validez de su actuación, dado que se encuentra debidamente fundada y motivada, pues se consignaron de manera puntual aquellos elementos de modo, tiempo y lugar que llevaron a concluir la conducta desplegada por la hoy parte actora.
(iii) Problema Jurídico a resolver. Así, de conformidad con el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, el «problema jurídico a dilucidar» consiste en determinar si lo señalado en la infracción impugnada es suficiente para considerarla debidamente motivada.
C). Razonamiento Jurisdiccional. Quien resuelve concluye que resulta fundado el concepto de impugnación en estudio, y suficiente para declarar la nulidad de la infracción impugnada.
Para ello, es necesario apuntar algunas ideas relacionadas con la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 de la Constitución General, relativa a la fundamentación y motivación, distinguiendo los aspectos formal y material que deben contener los actos administrativos. La correcta fundamentación implica que en el acto de autoridad se exprese la norma legal aplicable al caso concreto; la motivación se trata del argumento que revela y explica al justiciable la actuación de la autoridad, de modo que, además de justificarla, le permita su defensa, para el caso que resulte irregular. La transgresión a la garantía de motivación puede configurarse de
diversas maneras: (a) omisión de la motivación; (b) incongruencia en la motivación; (c) indebida motivación; y (d) motivación insuficiente.5
En el caso, al emitir la infracción impugnada el inspector demandado inobservó el requisito de suficiente motivación en los términos destacados, pues si bien señaló las circunstancias de tiempo y lugar, como es la hora, el día y el lugar específico en el que realizó la infracción, fue omiso en señalar las circunstancias de modo, pues asentó lo siguiente:
«MOTIVO DE INFRACCIÓN: Encontrándome en la hora, fecha y lugar arriba mencionado, en funciones de regulación y vigilancia de la prestación del servicio público y especial de transporte, detecte en flagrancia el vehículo cuyas características se describe en este documento indicándole al conductor del citado vehículo detuviera su marcha, posterior me entreviste con el conductor y le pregunte si estaba cobrando por el traslado al pasaje, señalado que sí, la cantidad de $69.91 pesos mexicanos de la calle Tres Guerras a la colonia delta 2000, por otra parte manifesté que el servicio lo realiza mediante plataforma tecnológica (Didi), en ese momento le solicite el permiso o autorización emitida por la autoridad competente a lo que el conductor no acredita contar con la misma, el cual se infracciona por; prestar el servicio especial de transporte ejecutivo sin contar con el permiso correspondiente.»
En atención a lo antes señalado, se colige que el Inspector de Movilidad tuvo conocimiento de que el actor prestaba el servicio de transporte especial ejecutivo, derivado de lo que le manifestó el conductor, al momento de que le solicitó al mismo detener la marcha, circunstancia que apoya fundamentalmente en los artículos 15, fracción VII, 20, fracción I, II y III, 37, 59, 121, fracción I y II, 168, 248, 249, fracción I y II, 251, 252, 254, 256, 265, 268 y 271. de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios y 552, 668 fracción I, 678, 679, 706, 707, 711, 713, fracción I y 714 del Reglamento de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios.
Sin embargo, de lo asentado en la boleta combatida, se advierte que la conducta que el demandado consigna como concepto de infracción, es
5 Robustece tal aserto, lo establecido en la jurisprudencia intitulada: «FUNDAMENTACION Y MOTIVACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS». Octava Época; Registro: 216534; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Núm. 64, Abril de 1993; Materia(s): Administrativa; Tesis: VI. 2o. J/248; Página: 43.
conocida una vez que detuvo la marcha del vehículo, sin que haya señalado cuál fue la infracción que observa se cometió, para desplegar el procedimiento detallado en el ordinal en cita -678 del Reglamento en comento-. Es decir, una vez que interroga al conductor sobre el costo del traslado y la forma en que solicitaron el vehículo, es cuando el inspector posteriormente señala la conducta.
Cabe señalar, que el hecho de que detecto en flagrancia el vehículo, tal circunstancia no es contundente ni conclusiva por sí misma para derivar que se trata de dicho servicio especial como asevera la autoridad para subsumir tal hecho en la norma que regula la infracción controvertida.
Del mismo modo, le asiste la razón a la actora, cuando señala que la boleta se encuentra indebidamente fundada y motivada, pues el ordinal 121, fracción I Y II, de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios -mismo que cita la autoridad demandada- no establece el supuesto del servicio público y especial de transporte. Lo anterior, dado que la fracción indicada por el inspector de movilidad sólo se refiere al servicio público de transporte, que se presta de manera continua y uniforme y es el artículo 123, fracción III, de la referida ley, el que describe las modalidades del servicio especial de transporte ejecutivo.
Consecuencia de lo anterior, de lo asentado por la autoridad en el acto combatido, no se aprecian datos que permitan arribar a la convicción de la adecuación de los fundamentos legales con la conducta atribuida al actor, ni la actualización de la infracción atribuida.
De lo anterior, se obtiene la motivación insuficiente del acto impugnado, que se traduce en una falta de razones que impiden tener conocimiento pleno de los elementos considerados por la autoridad en la decisión administrativa, dado que la misma funge como testigo, juez y parte; por tanto, lo menos que debe exigírsele es que las infracciones sean cuidadosamente motivadas.
D). Conclusión. Agotado lo anterior, se concluye que la razón asiste al actor, al estar insuficientemente motivada la infracción impugnada, se configura la causal de nulidad prevista en la fracción IV del artículo 302 del
Código de la materia. Además, al prosperar el concepto de impugnación en estudio, resulta innecesario el análisis del resto de los conceptos de impugnación aducidos por la parte actora.
SEXTO. Decisión o Fallo. En suma, con fundamento en lo dispuesto por el ordinal 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la nulidad total de la boleta de infracción impugnada, así como de los actos subsecuentes que estén condicionados por el folio declarado nulo, de manera lisa y llana..6
SÉPTIMO. Pretensiones del actor y consecuencias. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones.
A). Devolución de la cantidad pagada indebidamente. En escrito inicial de demanda el actor solicita como pretensión en términos del artículo 255 del Código citado, que se le reintegre la cantidad de $42,569.00 (cuarenta y dos mil quinientos sesenta y nueve pesos 00/100 moneda nacional).
Para acreditar lo anterior, el accionante exhibe junto a su demanda la documental consistente en -La línea de captura-(*****) y el comprobante de pago del cual se desprende que está a nombre del actor, y realizo el pago en fecha 11 once de febrero de 2022 dos mil veintidós, a favor de Gobierno del Estado, en el cual consiga el pago por la cantidad total de $42,569.00 (cuarenta y dos mil quinientos sesenta y nueve pesos 00/100 moneda nacional).
Actuación que genera convicción en quien resuelve respecto de que la erogación consignada en el comprobante de pago antes citado fue efectivamente realizada por la accionante con motivo de la boleta de infracción impugnada. Máxime que la autoridad no objeto ni controvirtió dicho pago. Lo anterior, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 78,
6 Ello, de conformidad con lo consignado en la jurisprudencia intitulada: «NULIDAD DE LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS. SENTIDO AMPLIO DEL CONCEPTO Y EFECTOS DE LA DECRETADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL» Décima Época Registro: 2020803, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación Publicación: viernes 11 de octubre de 2019 10:21 h Materia(s): (Administrativa) Tesis: I.4o.A. J/4 (10a.).
117, 121 y 130 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato
Luego, de conformidad con el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, resulta procedente reconocer el derecho solicitado por el actor, con base en las siguientes consideraciones7:
De modo que, en este caso, la boleta de infracción impugnada no puede generar actos válidos ni ejecutables, pues al estar en presencia de un acto ilegal y, por tanto, viciado, es de concluirse que todos los actos derivados directamente de éste, que se apoyen en él o bien, que en alguna forma estén condicionados por dicho acto, resultan también viciados de origen.
Por tanto y toda vez que fue acreditado en el proceso que la parte actora realizó el pago de la multa, se configura el pago de lo indebido previsto en el artículo 40 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, que al efecto señala la obligación de las autoridades fiscales a devolver las cantidades pagadas indebidamente.
De la norma señalada se obtiene que la devolución de pago de lo indebido constituye un derecho del gobernado a través del cual se reincorporan a su patrimonio las cantidades que indebidamente pagó al fisco, por lo que no es lícito que el fisco retenga una cantidad que le fue pagada sin existir una obligación para ello. Lo indebido del pago se actualiza al haberse decretado la nulidad del acto impugnado que obligó o conminó el pago al actor.
Por lo tanto, para dar seguridad y certeza jurídica al poner fin a esta controversia, así como certidumbre y estabilidad a los bienes jurídicos involucrados, asegurando de tal manera su ejecución, se condena de manera expresa a las autoridades demandadas, a realizar las gestiones necesarias a fin de que le sea devuelta al actor la cantidad
7 En este sentido, se comparte el criterio sustentado en la tesis aislada con el rubro «FACULTAD DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE CONSTATAR LA EXISTENCIA DEL DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR PARA OBTENER SU RESTITUCIÓN O LA DEVOLUCIÓN DE UNA CANTIDAD. SU EJERCICIO PRESUPONE LA DECLARACIÓN DE ILEGALIDAD DE LAS CONSIDERACIONES QUE SUSTENTAN LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA» [Época: Décima Época; Registro: 2013828; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 40, marzo de 2017, Tomo IV; Materia(s): Administrativa; Tesis: IV.2o.A.136 A (10a.); Página: 2707.]
de $42,569.00 (cuarenta y dos mil quinientos sesenta y nueve pesos 00/100 moneda nacional), que pagó como multa.
Se restituya el pago por concepto de pensión y grúa. En su demanda, el actor solicita que le sea restituida la cantidad que pagó por concepto de pensión y grúa, con motivo del folio de infracción declarado nulo, la cual asciende a la cantidad de $3,025.00 (tres mil veinticinco pesos 00/100 moneda nacional).
Para acreditar que efectuó dicha erogación, ofrece como anexo a su escrito de demanda el comprobante fiscal digital por internet con folio fiscal *****8, de fecha 12 doce de febrero de 2022 dos mil veintidós, por el concepto de «pensión y grúa del vehículo *****, placas *****», en cantidad de $3,025.00 (tres mil veinticinco pesos 00/100 moneda nacional), emitido por Ricardo *****. Dado que los datos de identificación (, marca y número de placas) contenidos en el documento antes referido «resultan coincidentes» con los datos de identificación del vehículo retenido en garantía que fueron asentados en el folio de infracción declarado nulo, tales elementos generan convicción en quien resuelve respecto de que el actor efectuó el pago por los conceptos de «pensión y grúa» antes referidos, de conformidad con los ordinales 117, 124, 131 y 307 K del Código de la materia. Aunado a que las autoridades demandadas no objetaron ni controvirtieron legalmente la veracidad del documento aportado por la parte actora.
Lo anterior, en virtud de que el traslado del vehículo y su depósito en la pensión son una consecuencia de la comisión de la infracción declarada nula, y en atención al efecto retroactivo de la nulidad decretada, el particular no debe resentir menoscabo económico alguno con motivo de la invalida actuación de la autoridad, con fundamento en el artículo 143 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. Con base en lo expuesto, es de señalarse que las operaciones de arrastre que se llevan a cabo a través de grúas propiedad de personas físicas o empresas concesionarias, no pueden considerarse actos de particulares,
8 Folio verificado y vigente conforme la página del Sistema de Administración Tributaria https://verificacfdi.facturaelectronica.sat.gob.mx/, el 14 de julio de 2022 dos mil veintidós.
porque sus acciones de arrastre forman parte de los actos administrativos que dictan, ordenan o ejecutan las autoridades de tránsito para el aseguramiento o retención de los vehículos, toda vez que dichas empresas no actúan por sí mismas, sino en atención a las determinaciones de las autoridades de tránsito9.
En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 300, fracciones V y VI, del multicitado Código, se condena a las autoridades demandadas a que realicen las gestiones necesarias a fin de que se restituya al actor la cantidad de $3,025.00 (tres mil veinticinco pesos 00/100 moneda nacional), que pagó indebidamente por concepto de «pensión y grúa», con motivo del folio de infracción declarado nulo.
OCTAVO. Ejecución de la Sentencia. Finalmente, las demandadas deberán cumplimentar la condena que precede e informar sobre ello, en un término de 5 cinco días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en los artículos 319, 321 y 322 del Código de la materia.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. Es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa únicamente para la Secretaría de Finanzas,
9 Sirve de sustento la tesis siguiente: «SERVICIOS DE SALVAMENTO, ARRASTRE Y DEPÓSITO DE VEHÍCULOS. CUANDO EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SE DECRETA LA NULIDAD DE LA SANCIÓN IMPUESTA AL PARTICULAR, CORRESPONDE A LA AUTORIDAD DEMANDADA EL PAGO RELATIVO O, EN SU CASO, SU DEVOLUCIÓN (INTERPRETACIÓN DEL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 40 DE LA LEY DE SERVICIOS AUXILIARES DEL TRANSPORTE PÚBLICO DEL ESTADO DE QUERÉTARO» Tesis: XXII.3o.A.C.3 A (10a.); Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Décima Época, Libro 72, Noviembre de 2019, Tomo III, página 2487, registro: 2021136.
Inversión y Administración del Estado de Guanajuato, acorde a lo manifestado en el Considerando Cuarto de la presente sentencia.
TERCERO. Se decreta la nulidad total de los actos impugnados, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto y Sexto de la misma.
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconoce el derecho solicitado por el y, correlativamente, se condena a las autoridades demandadas, en los términos precisados en el Considerando Séptimo y Octavo de esta sentencia.
Notifíquese a las partes. En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Kenia Karolina Patlán González, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
13 La presente hoja de firmas corresponde a la sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1313/1ª Sala/22.——————————————————————————————————————————————————————————————–
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 6 seis de enero de 2022 dos mil veintidós. A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1277/1ªSala/2021 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado en la Secretaría General de Acuerdos de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el día 13 trece de abril de 2021 dos mil veintiuno, la persona mencionada en el párrafo precedente promovió, proceso administrativo en el cual señaló como acto impugnado:
«La determinación del impuesto sobre adquisición de bienes inmuebles, correspondiente a la cuenta predial número *****, obtenido de la página web PAGONET LEON […]» (Sic)
Además, hizo valer como pretensiones: 1) la nulidad total del acto impugnado; y 2) como reconocimiento del derecho y condena a la autoridad demandada: (i) le sea devuelta la cantidad pagada indebidamente, así como la prescripción de los recargos, actualizaciones y multas que se hayan generado por el pago de dicho impuesto.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto dictado el 16 dieciséis de abril de 2021 dos mil veintiuno, se admitió la demanda y se ordenó emplazar a la autoridad demandada. Se tuvieron por admitidas las pruebas documentales ofertadas en su escrito de demanda.
Posteriormente, en proveído de fecha 23 veintitrés de junio de 2021 dos mil veintiuno, se tuvo a la autoridad demandada -Dirección General de Ingresos de León, Guanajuato- por contestando la demanda en tiempo y forma, así como por admitidas las pruebas documentales ofertadas en su ocurso de contestación. Asimismo, se concedió a la parte actora el derecho a ampliar su demanda.
2 Mediante acuerdo de 27 veintisiete de agosto de 2021 dos mil veintiuno, se tuvo a la parte actora por no ampliando su escrito inicial de demanda; finalmente, se señaló fecha y hora para la audiencia de alegatos, la que se llevaría a cabo en el despacho de esta Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 07 siete de septiembre de 2021 dos mil veintiuno, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que no fueron presentados por ninguna de las partes.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2 y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; 243, segundo párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, así como en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de la materia.
SEGUNDO. Oportunidad y Vía. De acuerdo a lo señalado en auto de 16 dieciséis de abril de 2021 dos mil veintiuno, y de las constancias del proceso de origen, se advierte que la demanda fue presentada oportunamente en el plazo previsto por el ordinal 263 del Código aludido, como proceso o juicio de nulidad tradicional en la vía ordinaria.
TERCERO. Fijación y Existencia del acto impugnado. De conformidad con lo previsto por el artículo 299, fracción I, del código multicitado, previo al estudio de fondo, deben fijarse de manera precisa los actos impugnados por la parte actora.1
Así, del análisis integral al escrito de demanda, se advierte que la actora pretende controvertir la legalidad de:
1 Al efecto, resulta ilustrativo lo establecido en la tesis de rubro: «ACTOS RECLAMADOS. REGLAS PARA SU FIJACIÓN CLARA Y PRECISA EN LA SENTENCIA DE AMPARO.» Novena Época; Registro: 181810; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIX, Abril de 2004; Materia(s): Común; Tesis: P. VI/2004; Página: 255
3 ▪ La determinación del crédito fiscal por concepto del «impuesto sobre adquisición de bienes inmuebles», contenida en la impresión del estado de cuenta obtenido de la página web del Municipio de León, Guanajuato, denominado «PAGONET», relativo al inmueble identificado con la cuenta predial número *****. (Visible a foja 19 del sumario)
Actuación cuya existencia se encuentra debidamente acreditada en autos, mediante la exhibición del documento aportado por la actora, el cual reviste pleno valor probatorio en términos de lo dispuesto por los artículos 78, 117 y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; máxime si no fue controvertido ni objetado por la demandada.
CUARTO. Procedencia. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público y previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos antes citados.2 Al respecto, la autoridad demandada invoca como causales de improcedencia:
A). La falta de afectación al interés jurídico de la actora. Al respecto, la demandada refiere que no se causa ninguna afectación a la esfera jurídica de la actora, ya que al haber adquirido un bien inmueble se colocó en la hipótesis normativa; situación por la que se encontraba obligada al pago del impuesto correspondiente.
Sin embargo, dicha causal es de desestimarse dado que la parte actora no niega haber adquirido el inmueble ni el pago del impuesto relativo al mismo, dado que únicamente controvierte la base legal u origen de los conceptos y cantidades liquidas a pagar, las cuales se encuentran contenidas en el acto impugnado.
2 Ello, acorde a la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente: «IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías». Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87.
4 Es por ello, que al encontrarse obligada la hoy actora al pago de un crédito fiscal determinado en el «estado de cuenta» citado, resultó ser destinataria de un acto administrativo y, por consiguiente, tiene un «interés jurídico» para controvertirlo.3
B). Consentimiento tácito. En cuanto a dicha causal, es de desestimarse dado que la actora no está controvirtiendo la «declaración para el pago de impuesto sobre adquisición de bienes inmuebles»; documental pública que fue ofertada y exhibida por la autoridad demandada.
Sin embargo, se clarifica a la autoridad demandada que la parte actora está controvirtiendo el «estado de cuenta del impuesto sobre adquisición de bienes inmuebles» y no la documental señalada con antelación, misma que fue elaborada por la actora en fecha 27 veintisiete de enero de 2021 dos mil veintiuno, por lo que al no tratarse del mismo acto impugnado no opera dicha causal.
C). Carácter de autoridad demandada. Finalmente, la Directora General de Ingresos del Municipio de León, Guanajuato, invoca la «inexistencia del acto impugnado», dado que no determinó cantidad a pagar por concepto del impuesto sobre adquisición de bienes inmuebles ni de sus correspondientes accesorios, por lo que no tiene el carácter de «autoridad demandada», lo cual resulta infundado.
El artículo 251, fracción II, inciso a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, dispone que para determinar si a una entidad administrativa puede reclamársele el cumplimiento de una pretensión en el proceso administrativo, debe observarse si dicho ente materialmente dictó, ordenó, ejecutó o trato de ejecutar el acto combatido, y de esa manera se generó una afectación a la esfera jurídica del particular.4
3 Clarifica lo anterior, el criterio emitido por la Segunda Sala de este Tribunal de rubro: «INTERES JURÍDICO. LO TIENEN QUIENES SON DESTINATARIOS DE UN ACTO ADMINISTRATIVO». Publicado en el boletín de Criterios y Tesis aprobados por el Pleno 1987- 1996, que obra en la Página 46. 4 Clarifica lo anterior, el criterio sustentado por la Cuarta Sala de este órgano jurisdiccional, de rubro: «AUTORIDAD DEMANDADA EN EL PROCESO. CARÁCTER DE», publicado en el «Sistema de Criterios del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato», consultable en la página electrónica siguiente: https://criterios.tjagto.gob.mx/
5 Ahora bien, para establecer cuál es la autoridad emisora de un acto administrativo, debe atenderse a la parte del documento en la que conste la firma y nombre del funcionario, pues este signo distintivo expresa la voluntad del sujeto para suscribir el documento y aceptar las declaraciones ahí plasmadas, pero cuando esta parte no resulte suficiente, deberá realizarse un análisis integral de todos los elementos del documento.5
Así entonces, en el «recibo oficial de pago» que obra en autos, aun cuando no consta firma autógrafa de la autoridad responsable de su emisión, sí obra visiblemente sello fechado del 26 veintiséis de febrero de 2021 dos mil veintiuno, en el cual se indica: «TESORERIA MUNICIPAL DIRECCIÓN GENERAL DE INGRESOS DE LEÓN, GTO.»; ello aunado a que en la parte superior obra también indicado «Dirección General de Ingresos. Tesorería Municipal».
Luego, del análisis integral realizado al recibo de pago en cita, quien resuelve determina que fue la «Dirección General de Ingresos», dependiente de la Tesorería Municipal de León, Guanajuato, quien recibió de manera directa el pago consignado en dicho documento y, por tanto, fue dicha autoridad quien «ejecutó» la determinación del impuesto y de sus accesorios con motivo del inmueble adquirido6, y por tanto, tiene el carácter de autoridad demandada, conforme a lo dispuesto por el artículo 251, fracción II, inciso a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Se puntualiza que cuando en el recibo de pago expedido por una autoridad hacendaria se precise la cantidad que el particular debe erogar, sin que previamente se haya liquidado o determinado el monto a pagar, ni se hayan establecido las bases para cuantificarla por autoridad diversa, se está en presencia de un acto administrativo impugnable en su modalidad de
5 Al respecto, se invoca el siguiente criterio de rubro: «ACTO ADMINISTRATIVO. SU AUTORÍA DEBE DETERMINARSE CON BASE EN EL ANÁLISIS DE TODOS LOS ELEMENTOS DEL DOCUMENTO EN EL QUE CONSTE, PERO FUNDAMENTALMENTE CON LA PARTE RELATIVA A LA IDENTIDAD Y FIRMA DEL FUNCIONARIO EMISOR». Novena Época; Registro: 180023; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XX, Diciembre de 2004; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.15o.A.18 A; Página: 1277 6 Criterio de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, de rubro: «RECIBO DE PAGO. ACTO ADMINISTRATIVO». (Ponente: Magistrado Gerardo Arroyo Figueroa. Toca 60/18 PL. Recurrente: **. Resolución del 10 diez de enero de 2018 dos mil dieciocho).
6 crédito fiscal, al ser una declaración unilateral de voluntad de dicha autoridad exactora, susceptible de incidir en la esfera jurídica del gobernado, ya sea creando, transmitiendo, modificando o extinguiendo una situación jurídica individual.7
De modo que al no acreditarse la determinación del monto a pagar por autoridad diversa a la Dirección General de Ingresos del Municipio de León, Guanajuato, se concluye que la autoridad demandada sí ejerció unilateralmente facultades de decisión incidiendo en la esfera jurídica de la parte actora, determinando la obligación fiscal y afectando su patrimonio.
Es de destacarse que la Tesorería Municipal, está obligada a realizar la devolución de la cantidad pagada indebidamente, así como al pago de los intereses sobre ese monto, todo ello en razón de sus funciones, sin perjuicio de haber sido parte o no en el proceso de origen.8
Hechas las precisiones anteriores y al no operar las causales invocadas por la autoridad demandada, así como ninguna de las previstas en los artículos 261 y 262 del Código de la materia, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del presente proceso administrativo.
QUINTO. Estudio Jurídico. Enseguida este Juzgador procederá al análisis de los conceptos de impugnación que establece la parte actora en su demanda, considerando los argumentos que exterioriza la autoridad demandada en su contestación.
A). Metodología. El estudio del único concepto de impugnación esgrimido por la parte actora, se realizará conforme a los argumentos referidos en el mismo.
7 Resulta ilustrativo a lo señalado, la tesis aislada siguiente: «RECIBO DE PAGO DE UNA MULTA POR INFRACCIONES DE TRÁNSITO. ES UN ACTO DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO, CUANDO LA ENTIDAD RECAUDADORA LIQUIDA EL MONTO DE LA INFRACCIÓN Y/O DE CONCEPTOS NO REFERIDOS EN LA BOLETA CORRESPONDIENTE (APLICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA 2a./J. 182/2008).» Décima Época; Registro: 2012863; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 35, Octubre de 2016, Tomo IV; Materia(s): Común, Administrativa; Página: 3037. 8 Clarifica lo anterior, la jurisprudencia de rubro «AUTORIDADES NO SEÑALADAS COMO RESPONSABLES. ESTÁN OBLIGADAS A REALIZAR LOS ACTOS NECESARIOS PARA EL EFICAZ CUMPLIMIENTO DE LA EJECUTORIA DE AMPARO». Novena Época; Registro: 172605; Instancia: Primera Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXV, Mayo de 2007; Materia(s): Común; Tesis: 1a./J. 57/2007; Página: 144
7 B). Planteamiento del Problema.
(i) Postura del Actor. En su escrito de demanda, la parte actora aduce medularmente, la indebida motivación y fundamentación del acto impugnado9. Ello, pues refiere que se omitieron señalar los preceptos legales para determinarse el cobro de los conceptos referidos en el mismo.
(ii) Postura del demandado. Por su parte, la demandada sostiene la improcedencia de la devolución de la cantidad, ya que corresponde a la actora la obligación del pago del «impuesto sobre adquisición de bienes inmuebles y sus accesorios legales», al haberse colocado en el supuesto jurídico de hecho; esto es, el haber adquirido la propiedad de un bien inmueble.
(iii) Problema Jurídico a resolver. Así, de conformidad con el artículo 299, fracción I, del Código de la materia, el «problema jurídico a dilucidar» consiste en determinar si la autoridad demandada señaló los preceptos legales aplicables para determinar el cobro de los diversos conceptos impugnados.
C). Razonamiento Jurisdiccional. Luego, una vez realizado el análisis al contenido de la actuación controvertida, así como a la totalidad de las constancias que integran los autos, quien resuelve concluye que resulta fundado el concepto de impugnación en estudio, con base en las siguientes consideraciones:
Así, para considerar que un acto administrativo que incide en la esfera jurídica del gobernado, cumple con la debida fundamentación y motivación, es necesario que éste cumpla con los siguientes elementos: a) preceptos legales aplicables; b) relato pormenorizado de los hechos, incluyendo elementos temporales, espaciales y de modo; y c) argumentación lógica jurídica que
9 Ello, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN». Novena Época; Registro: 164618; Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXXI, Mayo de 2010; Materia(s): Común; Tesis: 2a./J. 58/2010; Página: 830.
8 explique con claridad la razón por la cual los preceptos de ley tienen aplicación al caso concreto, es decir, la subsunción racional del caso fáctico a la hipótesis normativa.10 En el presente proceso, se advierte que el acto controvertido carece de la debida fundamentación y motivación, requisitos sine qua non que todo acto de autoridad debe revestir para tenerse por legalmente valido; ello en atención a lo siguiente:
Los artículos 43 y 44 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, señalan que la obligación fiscal nace cuando se actualizan los supuestos jurídicos o de hecho previstos en las leyes fiscales y en el momento en que esa obligación se determina en cantidad liquida se convierte en crédito fiscal.
Entonces, a fin de satisfacer el requisito de debida fundamentación y motivación, en los casos en que se determine un crédito fiscal, la autoridad debió precisar los preceptos legales que establezcan la obligación fiscal correspondiente y expresar las razones por las que consideró que en el caso concreto se actualizó el supuesto jurídico o de hecho previsto en tales normas jurídicas.
Ahora bien, de la impresión del estado de cuenta obtenido de la página web del Municipio de León, Guanajuato, denominado «PAGONET», relativo al inmueble identificado con la cuenta predial número *****, se aprecia que la demandada determinó a cargo de la actora un crédito fiscal por los siguientes conceptos:
CONCEPTOS IMPORTES IMP. SOBRE ADQUISICION BIENES INMUEBLES $***** ACTUALIZACION IMPUESTO TRASLATIVO $***** ACTUALIZACION MULTA TRASLADO $***** RECARGOS IMPTO. ADQUISICION BIENES INMB. $***** MULTAS IMPTO. ADQUISICION BIENES INMB. $***** CERTIFICACIONES $***** TOTAL A PAGAR $*****
10 Robustece tal aserto, lo establecido en la jurisprudencia intitulada: «FUNDAMENTACION Y MOTIVACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS». Octava Época; Registro: 216534; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Núm. 64, Abril de 1993; Materia(s): Administrativa; Tesis: VI. 2o. J/248; Página: 43.
9 De lo hasta aquí expuesto, se concluye que la demandada omitió citar los preceptos legales de la Ley Hacendaria Municipal, así como de la Ley de Ingresos para el Municipio de León, Guanajuato para el Ejercicio Fiscal del Año 2021 dos mil veintiuno, que relacionen cada uno de los conceptos descritos en el acto impugnado, así como tampoco expresó las razones por las cuales consideró que la actora está obligada al pago del impuesto correspondiente y de sus accesorios legales, y menos aún explicó el procedimiento aritmético que empleó para calcular los importes señalados; circunstancias que debieron haber sido pormenorizadas con la finalidad de otorgarle certeza y seguridad jurídica a la actora, para así poder justificar su determinación y tenerse por legalmente valida.11
Al respecto, cabe mencionar que en el acto impugnado se contiene la siguiente leyenda: «Este documento es únicamente de carácter informativo, el cual no constituye un documento determinante de crédito fiscal o acto administrativo de autoridad».
Sin embargo, se desestima lo anterior dado que el acto controvertido cumple con las características de un «acto administrativo», toda vez que fue emitido unilateralmente por una autoridad administrativa en ejercicio de sus funciones públicas de recaudación.
Ello aunado a que el «estado de cuenta» incidió en la esfera jurídica del contribuyente afectado, pues se creó y declaró una obligación fiscal determinada en cantidad liquida -impuesto a pagar-, generando así una situación jurídica individual y concreta que trasciende en el patrimonio del particular destinatario del acto -al realizar el pago-; luego entonces, se reúnen los extremos que exige el artículo 136 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, para tenerlo como un acto administrativo, en su modalidad de determinación de crédito fiscal.
11 Ello, acorde a la jurisprudencia de rubro: «MOTIVACION, CONCEPTO DE». Séptima Época; Registro: 237716; Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación; Volumen 151-156, Tercera Parte; Materia(s): Común; Página: 225.
10 Es así, pues en la especie la determinación correcta o no del crédito fiscal y de sus accesorios legales a pagar fue llevado a cabo por la propia demandada; ello a pesar de que el numeral 184 de la ley hacendaria municipal dispone que el impuesto deberá pagarse mediante declaraciones que se presentarán en la Tesorería Municipal respectiva, en las formas oficiales autorizadas para tales efectos.
D). Conclusión. Por tanto, este juzgador considera que le asiste la razón a la actora, toda vez que el acto que por esta vía se impugna carece de la debida fundamentación y motivación requerida como elemento mínimo para la validez de todo acto de autoridad, lo cual se traduce en un vicio de fondo, al no cumplirse cabalmente con el elemento de validez contenido en la fracción VI, del artículo 137 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEXTO. Decisión o Fallo. En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la nulidad total del acto impugnado,12 al actualizarse la causal de ilegalidad prevista en el ordinal 302, fracción II, del mismo ordenamiento legal, dado que se dictó contraviniéndose las normas aplicables, dejando de aplicar las debidas.
SÉPTIMO. Pretensiones del actor y consecuencias. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones:
A). Se efectué la devolución de la cantidad pagada indebidamente. En su demanda, la parte actora solicitó que le sea devuelta la cantidad pagada indebidamente con motivo de la ilegal determinación contenida en el «estado de cuenta» declarado nulo, la cual asciende a $*****, ya que la dependencia municipal interviene como «autoridad determinadora y ejecutora al recibir el pago».
12 Ello, de conformidad con lo consignado en la jurisprudencia intitulada: «NULIDAD DE LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS. SENTIDO AMPLIO DEL CONCEPTO Y EFECTOS DE LA DECRETADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL». Décima Época; Registro: 2020803; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 71, Octubre de 2019, Tomo IV; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.4o.A. J/4 (10a.); Página 3350.
11 Para acreditar lo anterior, la parte actora exhibió el recibo oficial de pago número *****,13 de fecha 26 veintiséis de febrero de 2021 dos mil veintiuno, el cual ampara la cantidad señalada a favor de la Dirección General de Ingresos de León, Guanajuato; actuación que genera convicción respecto de que la erogación consignada fue realizada por la actora por concepto del «impuesto sobre adquisición de bienes inmuebles y sus accesorios legales»; ello, en términos de lo dispuesto por los artículos 78, 117 y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Toda vez que fue acreditado en el proceso que la actora realizó el pago del crédito fiscal, así como la ausencia de legalidad del acto que lo originó, se concluye que se configura el pago de lo indebido, en términos del numeral 52, párrafo tercero, de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado.
En ese sentido, la devolución del pago de lo indebido constituye un derecho del gobernado a través del cual se reincorpora a su patrimonio la cantidad que indebidamente pagó al fisco, por lo que no es lícito que la autoridad hacendaria retenga una cantidad que le fue pagada sin existir una obligación para ello. De ahí que, lo indebido del pago se actualice al haberse decretado la nulidad de la actuación impugnada que obligaron o conminaron el pago a la actora, por lo que el derecho a su devolución nace a partir de que dicho acto ha quedado insubsistente, esto es, que haya causado ejecutoria esta sentencia.
En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 300, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se condena a la autoridad demandada a efecto de que se devuelva a la parte actora, la cantidad de $*****.
No se omite señalar, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 143 del Código aludido, la determinación del crédito fiscal señalado con antelación, no podrá surtir efecto alguno al haberse declarado nulo; ello, sin perjuicio de que la autoridad pueda expedir otro acto, en tanto no caduquen sus facultades, para determinar en cantidad liquida la obligación fiscal correspondiente, en términos
13 Documental pública en copia simple que no fue objetada ni controvertida por la autoridad demandada. (visible a foja 17 del sumario)
12 del numeral 39 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato.
B). Prescripción de recargos, actualizaciones y multas. En cuanto a la pretensión en estudio, la parte actora manifestó en su escrito de demanda que al no saber en qué periodo se está basando la autoridad demandada para imponerle los recargos, actualizaciones y multas, desconoce si se encuentran prescritos.
Situación que haría valer -mediante ampliación a su demanda- al dársele a conocer dicho periodo por la hoy demandada al formular su ocurso de contestación; sin embargo, al no haber presentado su escrito de ampliación a la demanda, dicha pretensión resulta inatendible, ya que no objetó ni controvirtió de manera alguna las pruebas documentales exhibidas para ello.
OCTAVO. Ejecución de la Sentencia. Finalmente, la parte demandada deberá cumplimentar la condena que precede e informar sobre ello, en un término de 5 cinco días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria la presente sentencia, en términos de los artículos 319, 321 y 322 del Código aludido.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en el presente proceso, acorde a lo manifestado en el Considerando Cuarto de esta sentencia.
13 TERCERO. Se decreta la nulidad total del acto impugnado, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto y Sexto de la misma.
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconoce el derecho solicitado por el actor y se condena a la autoridad demandada, atenta a lo determinado en el Considerando Séptimo de esta resolución jurisdiccional.
Notifíquese a las partes. En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Kenia Karolina Patlán González, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.-
La presente hoja de firmas corresponde a la sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1277/1ªSala/2021. ————-
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 18 dieciocho de marzo de 2021 dos mil veintiuno.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1255/1ªSala/2020 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escritos presentados ante este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, los días 22 veintidós de julio y 18 dieciocho de agosto de 2020 dos mil veinte, la persona mencionada en el párrafo precedente promovió, por su propio derecho, proceso administrativo en el cual señaló como acto impugnado el siguiente1:
«Negativa ficta recaída a mi solicitud de 1 uno de junio de 2020 dos mil veinte, e ingresada el 3 tres de junio de 2020 dos mil veinte, en Oficialía de Partes de las oficinas de la Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato.»
Además, hizo valer como pretensiones: 1) la nulidad total del acto impugnado; y 2) el reconocimiento del derecho y condena a la autoridad demandada, para que se le haga entrega del permiso para la prestación del servicio de transporte.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto dictado 24 veinticuatro de julio de 2020 dos mil veinte, se requirió a la actora para que expresara, en su caso, los conceptos de impugnación y la pretensión intentada, respecto del oficio *****.
En proveído de 1 uno de septiembre de 2020 dos mil veinte, se admitió la demanda, únicamente en cuanto al acto consistente en la negativa ficta recaída al escrito de 1 uno de junio de 2020 dos mil veinte, recibido el 3 tres de junio de 2020 dos mil veinte, y se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por el actor.
1 Acto impugnado que reitera en el escrito mediante el cual aclaró su escrito inicial.
2 Posteriormente, mediante acuerdo de 19 diecinueve de octubre de 2020 dos mil veinte, se tuvo al Director General de Transporte del Estado de Guanajuato, por contestando en tiempo y forma legal la demanda; además, se admitieron las pruebas ofrecidas y exhibidas por la autoridad demandada, y se le tuvo por objetando en cuanto a su alcance y valor probatorio, las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por el actor.
En el mismo acuerdo, se concedió al actor el término para que ampliara su escrito inicial de demanda, en términos del numeral 284, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Mediante acuerdo dictado el 30 treinta de noviembre de 2020 dos mil veinte, se tuvo a la actora por haciendo uso de su derecho a ampliar la demanda, y se ordenó correr traslado a la autoridad del mismo para que formulara la contestación correspondiente; asimismo, se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por la parte actora, y se desechó la prueba de informes.
Finalmente, en proveído de 28 veintiocho de enero de 2021 dos mil veintiuno, se tuvo a la autoridad demandada por contestando en tiempo y forma legal la ampliación de la demanda; igualmente, al no existir pruebas pendientes de desahogo, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 15 quince de febrero de 2021 dos mil veintiuno, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que no fueron presentados por ninguna de las partes.
3 C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I, inciso c), y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Oportunidad y Vía. De acuerdo a lo señalado en auto dictado el 1 uno de septiembre de 2020 dos mil veinte, en relación con el escrito inicial de demanda y su aclaración, conforme los cuales la parte actora impugna el silencio administrativo, así como con fundamento en lo establecido en el ordinal 263, fracción III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se advierte que la demanda fue presentada oportunamente como proceso o juicio de nulidad en línea en la vía ordinaria.
TERCERO. Fijación y Existencia del acto impugnado. De conformidad con lo previsto por el artículo 299, fracción I, del código de la materia, previo al estudio del fondo, deben fijarse de manera precisa los actos impugnados por la parte actora2. Así, del análisis integral al escrito de demanda y su aclaración, se advierte que en la presente causa la actora pretende controvertir la legalidad de:
▪ La resolución negativa ficta al escrito de solicitud presentado el 3 tres de junio de 2020 dos mil veinte, ante la Dirección General de Transporte, adscrita a la Secretaría de Gobierno del Estado de Guanajuato.
2 Al efecto, resulta ilustrativo lo establecido en la tesis de rubro: «ACTOS RECLAMADOS. REGLAS PARA SU FIJACIÓN CLARA Y PRECISA EN LA SENTENCIA DE AMPARO.» Novena Época; Registro: 181810; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIX, Abril de 2004; Materia(s): Común; Tesis: P. VI/2004; Página: 255
4 Ahora bien, con el propósito de resolver sobre la configuración de la resolución negativa ficta impugnada, es conveniente realizar las siguientes consideraciones:
Desprendido de lo expuesto en la demanda3 y del escrito que completa la misma, así como de los documentos que fueron ofrecidos y exhibidos por la parte actora en su ocurso inicial; de conformidad con lo previsto en los artículos 117, 121, 124 y 131 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, obran debidamente acreditados y no controvertidos por las partes, los siguientes hechos relevantes:
1) El día 31 treinta y uno de marzo de 2020 dos mil veinte, la parte actora presentó ante la Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato, escrito a través del cual solicitó se efectuara el trámite para obtener un «permiso de servicio especial de transporte» en el municipio de Guanajuato. En la misma fecha, se emitió y notificó a la actora el oficio número *****, a través del cual se daba respuesta a la solicitud antes descrita, en el cual se le expuso que:
▪ Esa dependencia elaboró el estudio técnico correspondiente a efecto de determinar la necesidad de servicio especial de transporte ejecutivo del Estado de Guanajuato; y ▪ Aun cuando la parte actora cumplió con los requisitos establecidos en la normatividad, las acciones conducentes para su atención serían realizadas una vez superada la contingencia de salud, atendiendo a los protocolos de salud emitidos por las autoridades estatales y federales; quedando a salvo sus derechos una vez superada la situación acontecida.
2) El día 3 tres de junio de 2020 dos mil veinte, la parte actora presentó ante la Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato, escrito mediante el cual solicitó que se le indicara día y hora para acudir a la entrega formal y material del permiso solicitado, y que -a su consideración- ya se encontraba autorizado mediante oficio número *****.
3 Concretamente, en el apartado identificado como «hechos que dan motivo a la demanda».
5 3) El día 24 veinticuatro de junio de 2020 dos mil veinte, la parte actora presentó ante la misma autoridad, escrito a través del cual promovía excitativa de entrega-cumplimiento, para efecto de que le fuera comunicada la fecha, hora y lugar para recibir el permiso solicitado y ya conferido por el Gobierno del Estado.
Luego, en su escrito de demanda, la parte actora niega que se le hubiere otorgado respuesta alguna a su petición formulada el 3 tres de junio de 2020 dos mil veinte.
No obstante, en su ocurso de contestación, la autoridad demandada refiere que se le dio respuesta a la petición formulada por la actora, mediante la emisión del oficio número *****, expediente *****, de fecha 10 diez de julio de 2020 dos mil veinte; y añade que la recepción de dicha respuesta se acredita con el citatorio de fecha 13 trece de julio de 2020 dos mil veinte y el instructivo del acta de notificación de fecha 14 catorce de julio del mismo año, así como con el acuse de recibo del correo certificado, emitido por el Servicio Postal Mexicano, en términos de lo establecido el artículo 41 del Código administrativo estatal en cita.
Sin embargo, de la copia certificada del citatorio que obra en autos, se advierte que el inspector de movilidad en funciones de notificador, asentó en el cuerpo del citatorio que requirió la presencia del actor para hacerle entrega del oficio de respuesta, y en el apartado de firmas, indicó que nadie acudió a su llamado y por esa razón, fijó en puerta el citatorio aludido.
Por lo que hace a la notificación, que se llevó a cabo el 14 de julio de 2020 dos mil veinte, de su contenido se aprecia que la llevó a cabo con el propio actor, quien se negó a identificarse y a recibir el documento.
Al respecto, es conveniente citar el procedimiento que el ordinal 41 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato establece para el desarrollo de las notificaciones personales:
«Artículo 41. Las notificaciones personales se harán en el domicilio señalado en el lugar de ubicación de la autoridad, por correo certificado con acuse de recibo si el domicilio se encuentra fuera del lugar de ubicación de la misma, pero en el Estado de Guanajuato, o
6 por correo electrónico en los términos de la fracción III del artículo 39 de este Código, cuando así lo soliciten las partes. Cuando exista imposibilidad para hacer la notificación en la forma establecida en este párrafo, previa acta circunstanciada, se acordará la notificación por estrados de todas las actuaciones.
Cuando el procedimiento administrativo se inicie de oficio, las notificaciones se practicarán en el domicilio registrado ante las autoridades administrativas.
Las notificaciones se entenderán con el interesado o su representante legal, previo cercioramiento de su domicilio; a falta de ambos, se dejará citatorio con cualquier persona mayor de edad que se encuentre en el domicilio para que espere a una hora fija del día hábil siguiente. Si a quien haya de notificarse no atiende el citatorio, la notificación se hará por conducto de cualquier persona mayor de edad que se encuentre en el domicilio en que se realice la diligencia y, de negarse a recibirla o ser menor de edad, se realizará por instructivo que se fijará en la puerta del domicilio del interesado. En los casos en que el domicilio se encuentre cerrado, la citación o notificación se entenderá con el vecino mayor de edad más cercano, fijándose una copia adicional en la puerta o lugar visible del domicilio. Si el vecino se niega a recibir la citación o notificación o fuere menor de edad, se efectuará por instructivo que se fijará en la puerta del domicilio del notificado.
En el momento de la notificación se entregará al notificado o a la persona con quien se entienda la diligencia, copia simple del documento a que se refiere la notificación y de sus anexos cuando los hubiere.» [El subrayado es propio].
A) De la anterior transcripción, se advierte en relación con la citación, que el personal de la demandada no se apegó a lo prescrito por el tercer párrafo del artículo 41 del código administrativo estatal. Lo anterior en virtud de que en la citación se indicó que nadie acudió a su llamado y esa fue la razón por la que fijó el citatorio en el domicilio proporcionado por el actor.
Sin embargo, la normativa establece para el caso de que el domicilio se encuentre cerrado, es decir, que nadie acuda al llamado del diligenciario, que la citación se entienda con el vecino mayor de edad más cercano, fijándose una copia adicional en la puerta o lugar visible del domicilio; y para el casi en que el vecino se negare a recibir la citación o notificación o fuere menor de edad, se efectuará por instructivo que se fijará en la puerta del domicilio del notificado.
7 Entonces, se advierte que la citación fue mal practicada en virtud de que ante la circunstancia de haber encontrado cerrado el domicilio porque nadie acudió al llamado, debió agotarse el procedimiento de dejar la citación con el vecino más próximo, además de fijarlo en el domicilio a notificar.
B) Por otra parte, respecto de la notificación, no obstante que el personal adscrito a la demandada señala en el acta que levantó respecto de la diligencia que a su llamado acudió el propio actor, no obstante que se negó a identificarse y a recibir el oficio de respuesta a su petición, razón por la que procedió a fijar en puerta la notificación.
Al respecto, se advierte del acta de notificación que el personal de la autoridad indica que se entendió personalmente con el actor, en virtud de que así se le manifestó, no obstante, que se negó a presentar identificación que así lo acreditara; y por otra parte, no se asentó descripción o media filiación alguna de quien atendió la diligencia.
En ese sentido, no es posible generar certeza alguna de que el diligenciario se entrevistó con el actor, pues no se circunstanció debidamente que así hubiera sucedido. Así, al no existir certeza de que el notificador se hubiera entendido con el actor y que este haya recibió el oficio de respuesta, no se acreditan los extremos del artículo 41 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Lo anterior tiene como consecuencia que tanto el citatorio como la notificación se adviertan incorrectamente practicados y por lo tanto ineficaces para demostrar que se hizo del conocimiento del actor la respuesta a su solicitud.
Por otra parte, del señalamiento que la respuesta también se le hizo llegar mediante correo certificado con acuse de recibo, por conducto del Servicio Postal Mexicano, de las constancias aportadas por la demandada, se aprecia que la pieza postal tiene dos sellos de aviso en fechas 20 veinte y 23 veintitrés de julio de 2020 dos mil veinte, así como un sello de 31 treinta y uno de julio del mismo año con la leyenda «devuelto», lo que acredita que la respuesta no se pudo hacer llegar al actor por este medio.
8 Por lo tanto, al no contar en la secuela procesal con elementos objetivos que acrediten que fueron llevadas a cabo las formalidades legales de la notificación, no es posible generar certeza de que la parte actora verdaderamente hubiera tenido pleno conocimiento del contenido del oficio número *****4, sino hasta el momento en que la autoridad exhibió el mismo en la secuela procesal y, concretamente, a través de su ocurso de contestación de demanda.
En consecuencia, se determina que la Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato, aun cuando expidió el oficio número *****, omitió notificar el mismo como respuesta recaída a la petición que le fue presentada el 3 tres de junio de 2020 dos mil veinte.
Ahora bien, y atendiendo a que la solicitud de la actora fue dirigida a la Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato, la persona titular de dicha dirección se encontraba sujeta a observar lo dispuesto por el ordinal 153 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato5, mismo que indica:
«Artículo 153. Las autoridades administrativas del Estado y sus municipios están obligadas a contestar por escrito o por medios electrónicos cuando proceda, las peticiones formuladas por los particulares, dentro de los plazos que señalan las disposiciones jurídicas aplicables. A falta de disposición legal expresa, las autoridades deberán producir sus respuestas dentro de los siguientes treinta días a partir de la recepción del pedimento, con independencia de la forma o medios utilizados para su formulación.
Una vez transcurrido el plazo, si la autoridad administrativa no ha emitido la resolución correspondiente operará la afirmativa o la negativa fictas conforme al presente Código. (…)» [Subrayado añadido]
4 Ilustra sobre la idoneidad probatoria, lo establecido en la tesis intitulada: «PRUEBAS. PARA DETERMINAR SU IDONEIDAD HAY QUE ATENDER A LA MANERA EN QUE REFLEJAN LOS HECHOS A DEMOSTRAR.» Novena Época Registro: 170209 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXVII, Febrero de 2008 Materia(s): Civil Tesis: I.3o.C.671 C Página: 2371 5 Ello, pues la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios y su Reglamento, no establecen disposición legal expresa relativa al plazo de respuesta; y, por tanto, resulta aplicable lo dispuesto en el ordinal 153 del código administrativo estatal, conforme a la supletoriedad que establece el reglamento de la ley en su artículo 743.
9 De la porción normativa anotada, se desprende que las autoridades administrativas del Estado y sus municipios están obligadas a contestar las peticiones formuladas por los particulares.
Luego, transcurrido el plazo legal establecido sin la elaboración y notificación de la respuesta correspondiente, la petición se entenderá resuelta en sentido negativo para el promovente, a manera de resolución negativa ficta. El silencio administrativo aparece pues como una presunción legal que la ley establece a favor del administrado, para el solo efecto de poder deducir la pretensión frente a la denegación tácita como instrumento para que, a través de esa ficción, el administrado pueda tener acceso a la vía jurisdiccional, en el caso de que la administración no resuelva expresamente.
Entonces, para tener por acreditada la configuración de la resolución negativa ficta es necesario que concurran los siguientes extremos: 1) La existencia de una petición presentada por el particular ante la autoridad administrativa; y 2) La inactividad o silencio de la autoridad administrativa ante dicha petición6.
En el caso concreto, si la petición se dirigió a la Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato (autoridad administrativa estatal), ésta tenía la obligación de responder por escrito a la solicitante en un plazo legal no mayor a 30 treinta días contados a partir de la recepción de la solicitud y notificando formalmente dicha respuesta a la solicitante, en términos del artículo 153 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Al efecto, es conveniente destacar que con motivo de la enfermedad grave SARS CoV2 (COVID-19) el día 26 veintiséis de marzo de 2020 dos mil veinte, mediante «acuerdo gubernativo número 94»7, el Poder Ejecutivo del Estado de Guanajuato acordó, como medidas preventivas, que:
6 Sobre ello, resulta ilustrativo el criterio emitido por el Pleno de este Tribunal, de rubro: «NEGATIVA FICTA. DEBE ESTAR FEHACIENTEMENTE DEMOSTRADO QUE EL PARTICULAR ELEVÓ UNA PETICIÓN POR ESCRITO Y QUE LA AUTORIDAD NO SE LA CONTESTÓ, PARA QUE SE CONFIGURE LA. Criterio del Pleno. Año: 2010. TOCA: 161/09.PL. Recurso de Reclamación interpuesto por *****, en su carácter de actor. Resolución de fecha 4 cuatro de febrero de 2010 dos mil diez. 7 Mismo que fue publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, el día 26 veintiséis de marzo de 2020 dos mil veinte, número 62, tercera parte; y cuya vigencia inició el mismo día de su publicación.
10
▪ Se suspenderían los plazos y términos legales y reglamentarios establecidos en los ordenamientos y disposiciones normativas aplicables, que regulan la práctica de actuaciones, diligencias y procedimientos administrativos a cargo de las dependencias y entidades de la Administración Pública Estatal con efectos hacia los particulares, tales como: 1) recepción de documentos e informes; 2) trámites; 3) actuaciones; 4) diligencias; 5) inicio, substanciación y resolución de procedimientos administrativos; 6) notificaciones; 7) citatorios; 8) emplazamientos; 9) requerimientos; 10) solicitudes de informes o documentos; 11) medios de impugnación; así como 12) cualquier acto administrativo que sea solicitado a los servidores públicos adscritos a las dependencias, entidades y unidades de apoyo adscritas al Gobernador del Estado.
Ello, por los días 26 veintiséis, 27 veintisiete, 30 treinta y 31 treinta y uno de marzo, así como 1 uno, 2 dos, 3 tres, 6 seis, 7 siete, 8 ocho, 9 nueve, 10 diez, 13 trece, 14 catorce, 15 quince, 16 dieciséis y 17 diecisiete de abril de 2020 dos mil veinte, los cuales se entenderían prorrogados por un período igual al de la duración de las causas de caso fortuito y fuerza mayor que motivaron dicha suspensión; entonces, para los efectos legales y administrativos conducentes, en el cómputo de los plazos o términos no se considerarían como hábiles los días citados con anterioridad.
▪ Las actuaciones, requerimientos, promociones o solicitudes presentadas ante las dependencias, entidades o unidades de apoyo adscritas al Gobernador del Estado durante el periodo señalado en el punto anterior, se entenderían efectuadas o que surtirían efectos, hasta el primer día hábil siguiente a su vencimiento; y
▪ Las diligencias, actuaciones y procedimientos administrativos que: 1) fueran de carácter «urgente, necesarios o esenciales» para la mitigación o control de los efectos de la pandemia o bien, 2) aquellas que no fueran susceptibles de suspensión conforme a los ordenamientos jurídicos, quedarían exceptuadas de la suspensión de plazos y términos referidos en las líneas anteriores.
Posteriormente el 30 treinta de julio de 2020 dos mil veinte, a través de «acuerdo gubernativo número 110»,8 se acordó que:
8 Mismo que fue publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, el día 30 treinta de julio de 2020 dos mil veinte, número 152, segunda parte; cuya vigencia iniciaría el día 3 tres de agosto de 2020 dos mil veinte.
11
▪ Se reactivarían los plazos y términos legales y reglamentarios establecidos en los ordenamientos y disposiciones normativas aplicables, que regulan la práctica de actuaciones, diligencias y substanciación de procedimientos administrativos a cargo de las dependencias y entidades de la administración pública estatal con efectos hacia los particulares; y, en consecuencia, el cómputo de los plazos y términos se reiniciaría a partir del inicio de la vigencia de dicho acuerdo, esto es, el día «3 tres de agosto de 2020 dos mil veinte»; y
▪ Los plazos o términos, diligencias u procedimientos administrativos que no fueron susceptibles de suspensión, continuarían inalterados conforme a las leyes u ordenamientos jurídicos aplicables.
Sin embargo, se determina que dicha medida suspensional no se tomará en cuenta en la causa de conocimiento para efecto de analizar la configuración de la resolución negativa ficta combatida, con base en los siguientes razonamientos:
Como ya fue apuntado en líneas anteriores, la parte actora presentó el día 31 treinta y uno de marzo de 2020 dos mil veinte; y luego el 3 tres junio de 2020 dos mil veinte, ante la autoridad demandada, escritos a través de los cuales en esencia solicita el otorgamiento de un «permiso de servicio especial de transporte» en el municipio de Guanajuato.
De ese modo, se aprecia que al momento en que la parte actora instó el trámite para obtener el permiso solicitado, si bien se encontraban suspendidos los plazos y términos legales y reglamentarios para la recepción de documentos, así como para el inicio, substanciación y resolución de procedimientos administrativos de conformidad con el citado acuerdo gubernativo, dicha suspensión de plazos fue ineficaz.
Lo señalado, en virtud de que el Director General de Transporte incumplió e inobservó la suspensión de los términos y plazos legales y reglamentarios, dado que:
1) Tuvo por presentada la primera solicitud de la actora el 31 treinta y uno de marzo del 2020 dos mil veinte;
12 2) Emitió respuesta a dicha solicitud mediante el oficio *****,*****a través del cual informó a la actora que, aún y cuando ésta hubiera cumplido con los requisitos establecidos en la normatividad, las acciones conducentes para su atención serían realizadas una vez superada la situación acontecida;
3) Tuvo por recibida la petición de la actora presentada el 3 tres de junio del 2020 dos mil veinte, sin haber justificado al momento de la presentación que dicha solicitud se tendría por recibida hasta el primer día hábil siguiente a la fecha en que concluyera la suspensión9; y
4) Emitió el oficio número *****, el día 10 diez de julio de 2020 dos mil veinte, a través del cual pretendía dar respuesta a la petición formulada por la actora recibida en la oficialía de partes de esa Dirección, mientras se encontraba vigente la suspensión de plazos y términos legales y reglamentarios; ello, con independencia de que tal oficio no se hubiera notificado correctamente a la actora, y que ésta se haya ostentado sabedora del mismo en la secuela procesal.
Por consiguiente, la autoridad administrativa inobservó el acuerdo de suspensión de plazos y términos debido a que materialmente, al emitir los actos antes descritos, se considera que los días sí fueron hábiles, ya que sostener que los días fueron inhábiles en estas circunstancias, se traduciría en una indebida prolongación del plazo en perjuicio del ciudadano.
De modo que, atendiendo al contexto específico de la causa de conocimiento, se reitera que la suspensión de plazos y términos legales y reglamentarios no fue eficaz por lo que para efecto de analizar si se configura o no la negativa ficta se tienen como días hábiles los referidos en el acuerdo gubernativo número 64, en virtud de que la demandada estuvo en funciones. Más aún que la demandada omitió hacer del conocimiento de la actora en el oficio número *****, sobre la suspensión decretada, ni tampoco le indicó que su solicitud se le tendría por recibida hasta el primer día hábil siguiente al vencimiento de la suspensión o bien, que su petición no era de carácter urgente o esencial para mitigar los efectos de la pandemia, conforme a lo establecido en los artículos primero, segundo y tercero del «acuerdo gubernativo número 94».
9 Situación que se corrobora del acuse de recibido de la petición ofertado por el actor, en el que se aprecia estampado el sello y firma de recibido, con fecha de recepción el día 3 tres de junio de 2020 dos mil veinte.
13 Por tanto, no es válido que, en el caso concreto, la suspensión de términos y plazos legales se aplique en perjuicio de la accionante; ello, en aras de garantizar el derecho humano de la actora a una impartición de justicia completa y efectiva, consagrado en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos10, y máxime que la autoridad demandada fue quien no atendió tal disposición suspensiva.
Una vez clarificado lo anterior, y toda vez que la autoridad demandada no acreditó haber emitido y notificado respuesta alguna a petición que le fue formulada, se concluye que la solicitud de la actora se resolvió en sentido negativo por ficción legal.
En consecuencia, se determina que, en la presente causa, se encuentra configurada la resolución negativa ficta recaída a la solicitud presentada por la accionante ante la Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato, el día 3 tres junio de 2020 dos mil veinte.
CUARTO. Procedencia. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
En su ocurso de contestación de demanda, la autoridad demandada sostiene que en la presente causa se actualizan las causales de improcedencia previstas por el ordinal 261, fracciones I y IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, mismas que establecen:
«Artículo 261. El proceso administrativo es improcedente contra actos o resoluciones: I. Que no afecten los intereses jurídicos del actor; (…) y VI. Que sean inexistentes, derivada claramente esta circunstancia de las constancias de autos; (…)»
10 Sustenta tal pronunciamiento, lo establecido en la jurisprudencia: «DERECHO FUNDAMENTAL DE ACCESO A LA JURISDICCIÓN. SU CONTENIDO ESPECÍFICO COMO PARTE DEL DERECHO A LA TUTELA JURISDICCIONAL EFECTIVA Y SU COMPATIBILIDAD CON LA EXISTENCIA DE REQUISITOS DE PROCEDENCIA DE UNA ACCIÓN» Décima Época; Registro: 2015595; Instancia: Primera Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Tesis: 1a./J. 90/2017 (10ª).
14 Ello, pues considera que la actora carece de interés jurídico, pues con los documentos que exhibe no acredita tener derecho a prestar el servicio especial de transporte ejecutivo ni existe constancia de que esa Dirección le haya otorgado permiso alguno. Igualmente, reitera que no se configura la negativa ficta pues se procedió a atender debidamente en tiempo y forma la solicitud de la actora mediante la notificación del oficio número *****.
Al respecto, se considera que resultan inatendibles las causales de improcedencia y sobreseimiento invocadas, con base en los siguientes razonamientos:
Primeramente, es pertinente clarificar que la materia de impugnación en el presente proceso se conforma por la resolución negativa ficta con motivo de la falta de respuesta por la autoridad demandada, a la petición formulada por la actora y puntualizando que -como ya fue expuesto en el Considerando anterior-, ha quedado debidamente demostrada la configuración de la negativa ficta.
Por otra parte, en relación con que la accionante no acredita tener derecho a prestar el servicio especial de transporte ejecutivo, se estima que dicho aserto versa sobre situación que atañe al estudio del fondo del asunto. Clarificando que, las causas de improcedencia estipuladas en el numeral 261 del código de la materia, constituyen una omisión o irregularidad en los presupuestos procesales que -precisamente- impiden analizar el fondo de la controversia planteada, es decir, la legalidad o ilegalidad del acto11.
Lo anterior, sin soslayar que en el presente proceso la accionante sí se encuentra legitimada procesalmente para promover el presente proceso, en virtud de fue correctamente acreditado que resintió una afectación en sus intereses jurídicos, en términos de los ordinales 9, segundo párrafo, y 251, fracción I, inciso a), del Código de la materia.
Es así, pues se constató que la justiciable elevó una petición ante la demandada y fue la misma quien posteriormente fue directamente perjudicada
11 Sustenta lo anterior, por analogía, lo establecido en la jurisprudencia intitulada: «IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO DEL ASUNTO, DEBERÁ DESESTIMARSE» Tesis P./J. 135/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Tomo XV, Enero de 2002, Núm. de Registro: 187973, consultable a Página 5.
15 con la falta de respuesta y la subsecuente configuración de la resolución negativa ficta a lo solicitado; lo cual, la habilitó válidamente para acudir ante este Tribunal a defender sus derechos en contra de los actos de autoridad que considera le perjudican su esfera jurídica e intereses.
Con independencia de lo anterior, se destaca que al versar el objeto de la presente controversia sobre la impugnación de una resolución negativa ficta, no existe la posibilidad de que este Juzgador resuelva el presente fallo con base en cuestiones procesales -como serían las causales de sobreseimiento e improcedencia-, sino que deberá estudiarse y dirimirse el fondo del asunto, con el propósito de garantizar al particular la definición de su petición y una protección más eficaz respecto de los problemas controvertidos a pesar del silencio de la autoridad. Sustenta el anterior pronunciamiento, lo establecido en la jurisprudencia siguiente: «NEGATIVA FICTA. EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA NO PUEDE APOYARSE EN CAUSAS DE IMPROCEDENCIA PARA RESOLVERLA».12
Por lo que, al no ser dable la actualización de ninguna de las hipótesis normativas que prevén los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, quien resuelve determina que no existe impedimento alguno para analizar el fondo del proceso.
QUINTO. Estudio Jurídico. Cuando se impugna una negativa ficta, será al contestar la demanda cuando las autoridades expresarán los hechos y el derecho en que se apoya para la emisión de la resolución ficta por la que se niega lo peticionado13, a su vez, en la ampliación de demanda le corresponde a la parte actora, controvertir los fundamentos y motivos expuestos por la demandada en su contestación14.
12 Novena Época Registro: 173738 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Diciembre de 2006 Materia(s): Administrativa Tesis: 2a./J. 165/2006 Página: 202 13 Sirve de apoyo a lo anterior el contenido de la tesis aislada con el rubro «JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LA CONTESTACIÓN DE DEMANDA DE LA AUTORIDAD RESPECTO DE UNA NEGATIVA FICTA NO CREA UN NUEVO ACTO, SINO QUE A TRAVÉS DE ELLA SE DAN LOS FUNDAMENTOS Y MOTIVOS DE LA RESOLUCIÓN PRIMIGENIA» [Época: Novena Época; Registro: 162102; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXXIII, Mayo de 2011; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.17o.A.27 A; Página: 1205] 14 Apoya el razonamiento anterior la tesis aislada de rubro «NEGATIVA FICTA. CORRESPONDE A LA PARTE ACTORA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO COMBATIR, EN VÍA DE AMPLIACIÓN DE DEMANDA, LOS FUNDAMENTOS QUE LA SOSTIENEN.» Época: Novena Época; Registro: 187758; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XV, Febrero de 2002; Materia(s): Administrativa; Tesis: XVI.5o.3 A; Página: 875.
16 En ese sentido, al haberse vertido por parte de la autoridad en la contestación de demanda los motivos por los cuales se negó fictamente lo peticionado, y haberse rebatido en la ampliación de demanda, este juzgador se encuentra facultado para analizar tales argumentos a efecto de verificar si lo pretendido por la parte actora resulta procedente.
A) Metodología. De modo que, tratándose la causa de conocimiento de una negativa ficta, el problema jurídico a dirimir se integrara por los motivos y fundamentos que la autoridad demandada expuso en su contestación en relación con la petición formulada, así como los argumentos que la parte actora hizo valer como conceptos de impugnación en su ampliación de demanda, y por aquellos que la autoridad demandada realizó en la contestación a la ampliación.
B). Planteamiento del Problema.
(i) Solicitud formulada. En su petición, la parte actora pide que le sea entregado el permiso que le fue autorizado en fecha 31 treinta y uno de marzo de 2020 dos mil veinte, indicándose fecha y hora; además, agrega que efectuó el pago de derechos que señala la ley de ingresos de la anualidad referida.
(ii) Negativa expresa. En el escrito de contestación, la autoridad demandada sostiene la negativa a lo solicitado por la parte actora, con base en los siguientes «fundamentos y motivos»:
1) Las pruebas documentales aportadas por la parte actora en su solicitud y en la demanda, no acreditan que se le haya otorgado algún permiso para la prestación del servicio especial de transporte ejecutivo, sino que con el trámite instado ante esa Dirección únicamente se generó a la solicitante una «expectativa o posibilidad de derecho» para prestar el servicio especial de transporte referido, pero sin que ello hubiera implicado que haya adquirido algún derecho subjetivo al respecto.
Además, agrega que el hecho de que la actora haya realizado un pago por concepto de «permiso especial de transporte especial ejecutivo» no significa que sea titular de algún permiso o bien, que
17 tenga constituido algún derecho a su favor, sino que tal situación sólo representa el cumplimiento de una carga fiscal, y que, por tanto, dicho entero se efectuó sin haberse culminado el procedimiento respectivo.
2) De conformidad con los resultados del «estudio técnico sobre las necesidades del servicio especial de transporte ejecutivo para el Estado de Guanajuato», y atento a lo dispuesto en el artículo 210, fracción II, de la Ley de Movilidad para el Estado de Guanajuato y sus Municipios, se obtuvo que para la ciudad de Guanajuato, Guanajuato, existe la necesidad de otorgar 150 ciento cincuenta permisos de servicio especial de transporte ejecutivo; además, adiciona la autoridad que dichos permisos ya fueron otorgados y, por tanto, que la necesidad de dicho servicio, a la fecha, se encuentra cubierta en su totalidad.
Para lo cual, agrega a su negativa expresa, las documentales consistentes en: (i) copia certificada del estudio técnico antes referido, elaborado en noviembre del 2016 dos mil dieciséis, por el entonces Institutito de Movilidad del Estado de Guanajuato; y (ii) constancia (certificación) emitida por el Director General de Transporte, de que ya fueron entregados los permisos que satisfacen la necesidad del servicio especial de transporte ejecutivo en el municipio de Guanajuato, Guanajuato.
(iii) Postura de la parte actora. En su escrito de ampliación de demanda, la parte actora aduce en su concepto de impugnación identificado como «ÚNICO» medularmente, la indebida motivación y fundamentación de la negativa expresa15, en dos sentidos:
15 Ello, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN». Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830.
18 1) Por una parte, la actora argumenta que la autoridad demandada pretende desconocer «derechos adquiridos», pues mediante el oficio ***** del 31 treinta y uno de marzo de 2020 dos mil veinte, el titular de la Dirección General de Transporte, emitió un pronunciamiento favorable a su solicitud, al inferirse de dicho documento que: (i) sí existe la necesidad del servicio, y (ii) cumplió con los requisitos establecidos en la normatividad para obtener el permiso solicitado.
2) En segundo lugar, la actora refiere que la autoridad demandada no le dio a conocer el estudio técnico del cual se desprenda que la necesidad del servicio se encuentra cubierta para el año 2020 dos mil veinte, pues expresa que la validez temporal o vigencia del «estudio técnico» aportado por la autoridad demandada se encuentra acotada al año 2016 dos mil dieciséis.
Así, sostiene que la autoridad demandada no sostuvo su negativa en un estudio técnico actualizado en el que se contemplen cifras poblaciones, el nivel de ingresos de la población, variables de uso, el número de viajes posibles por unidad, entre otros, del año 2020 dos mil veinte y, por tanto, ésta determinó incorrectamente el número de unidades para cubrir la necesidad correspondiente al año 2020 dos mil veinte16.
Por último, la actora agrega que en los años 2019 dos mil diecinueve y 2020 dos mil veinte, la autoridad ha emitido permisos para el servicio especial de transporte ejecutivo, sin que exista un estudio técnico vigente y, en consecuencia, de manera discrecional, con base en criterios subjetivos, excluyentes y discriminatorios.
16 Agregando la parte actora que, es obligación del autoridad demandada el realizar de manera directa o mediante los entes especializados el análisis, estudios técnicos y diagnósticos actualizados en materia de servicio público y especial de transporte, con fundamento en lo previsto por los artículos 1, 2, fracción V, 6, fracciones I y XVI, 7, fracciones X y XIXI ter, 15, fracción II, 15 ter, 17, fracciones II y VIII, 18 bis fracciones XIV y XVIII, 121, fracción II, 123, fracción III, 168, 201, fracción V, 202, 210 y 249 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios; 3, fracción II, inciso a), subinciso a.1); 43, fracciones I y III,; y 44, fracciones I y V, del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobierno; y último párrafo del artículo 454 y 463 del Reglamento de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus municipios.
19 (iv) Postura de la parte demandada. En su contestación a la ampliación, la autoridad sostiene que la negativa expresa se encuentra debidamente fundada y motivada, pues la negativa se sustentó en el estudio técnico sobre las necesidades del servicio especial de transporte ejecutivo, mismo que constituye un documento público y que puede ser consultado en la página web17; reitera que la necesidad del servicio está cubierta y, en caso de que sea otorgado el permiso a toda persona que lo solicite, se estaría contraviniendo el orden público y transgrediendo el interés público.
(v) Problema Jurídico a resolver. Así, de conformidad con el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, el problema jurídico a dilucidar consiste en determinar si la negativa expresa se encuentra o no debidamente fundada y motivada.
D). Razonamiento Jurisdiccional. Luego, una vez realizado el análisis al contenido de la actuación controvertida, así como a la totalidad de las constancias que integran los autos, quien resuelve concluye que los argumentos que integran el concepto de impugnación en estudio resultan parcialmente fundados, con base en las siguientes consideraciones:
I. Fundamentación y motivación. Al efecto, en términos del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la correcta fundamentación implica que en el acto de autoridad se exprese la norma legal aplicable al caso concreto; la motivación se trata del argumento que revela y explica al justiciable la actuación de la autoridad, de modo que, además de justificarla, le permita su defensa, para el caso que resulte irregular. La transgresión a la garantía de motivación puede configurarse de diversas maneras: (a) omisión de la motivación; (b) incongruencia en la motivación; (c) indebida motivación; y (d) motivación insuficiente18.
17 http://segob.guanajuato.gob.mx:8088/files/im/EST_NEC_SETE.pdf 18 Al efecto, resulta ilustrativa la tesis que al rubro reza: «MOTIVACIÓN. FORMAS EN QUE PUEDE PRESENTARSE LA VIOLACIÓN A ESA GARANTÍA EN FUNCIÓN DE LAS POSIBILIDADES DE DEFENSA DEL AFECTADO.» Novena Época Registro: 174228 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Septiembre de 2006 Materia(s): Común Tesis: I.4o.A.71 K Página: 1498.
20 II. Permiso del servicio especial de transporte ejecutivo. Por otra parte, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6, fracción I, 121, fracción II, 123, fracción III, 168 y 169 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, la prestación del servicio especial de transporte, sin tener las características propias del servicio público de transporte, se presta para satisfacer una necesidad específica de determinado sector de la población, pudiendo ser el mismo remunerado; además, la prestación de dicho servicio es de «interés público» y, por tanto, requerirá de permiso otorgado por la autoridad competente.
De manera específica, la prestación del «servicio especial de transporte ejecutivo» tiene por objeto trasladar personas y sus cosas en vehículos con operador, previa contratación mediante el uso de plataformas tecnológicas y sus dispositivos electrónicos, caracterizándose por no estar sujeto a itinerarios, rutas, frecuencias ni horarios fijos, y quedando prohibido ofrecer servicio de forma libre y directa en la vía pública; además, sus especificaciones o características físicas son superiores en términos de «lujo» y «comodidad» a los vehículos destinados a la prestación del servicio público de transporte de alquiler sin ruta fija «taxi».
Luego, en términos del artículo 210 de la citada ley estatal de movilidad, para obtener el permiso del servicio especial de transporte ejecutivo, deberá llevarse a cabo el siguiente «procedimiento»:
1. Primero, el interesado en la prestación del servicio presentará una «propuesta» que contenga: (i) las características de operación del mismo, (ii) cantidad y características técnicas de los vehículos, (iii) de organización, y (iv) la información relativa a la o las plataformas tecnológicas en las cuales se establecerá el mecanismo de contratación y gestión del servicio.
Además, con fundamento en el artículo 463 del Reglamento de la Ley de Movilidad para el Estado de Guanajuato, el solicitante deberá cubrir los «requisitos» y «condiciones» siguientes:
a) Proporcionar los documentos de identificación y representación del interesado; b) Proporcionar la constancia o documento que acredite que utilizará determinada plataforma tecnológica para la prestación del servicio y sus mecanismos y dispositivos para la contratación y gestión;
21 c) Proporcionar la descripción pormenorizada de las características de organización de la persona física o jurídica colectiva solicitante; d) Proporcionar los documentos que acrediten la propiedad o legal posesión de los vehículos; e) Proporcionar las características de operación del servicio acreditando que cuenta con personal adecuado para su prestación; f) Mencionar la cantidad de vehículos (en caso de personas jurídico colectivas); g) Presentar los documentos que acrediten las características técnicas de los vehículos, que cuenten además con revista físico mecánica vigente; h) Contar con póliza de seguro de cobertura amplia en términos del artículo 134 de la Ley; y i) Acreditar estar inscrito en el Registro Federal de Contribuyentes y en su caso en el Registro Estatal de Contribuyentes.
2. Posteriormente, la unidad administrativa de transporte determinará sobre la necesidad del servicio, mediante el «estudio técnico»19 que se efectúe con base en los datos de que disponga.
3. En caso de ser procedente la emisión del permiso, el solicitante deberá cubrir los derechos fiscales correspondientes20, así como los requisitos siguientes: a) Licencia tipo “B”; y b) Vehículo tipo sedán o superior, con cuatro o cinco puertas.
III. Caso concreto. Como ya fue apuntado en líneas anteriores, en su petición la parte actora solicitó a la autoridad demandada la entrega del permiso que -a su consideración-, le fue autorizado para la prestación del servicio especial de transporte ejecutivo mediante oficio emitido el 31 treinta y uno de marzo de 2020 dos mil veinte, e informó que ya había efectuado el pago de derechos que señalaba la Ley de Ingresos correspondiente al año 2020 dos mil veinte
Al respecto, la autoridad demandada negó que se hubiera constituido a favor de la parte actora el permiso para la prestación del servicio especial de transporte ejecutivo, con motivo de los documentos consistentes en:
19 «Artículo 7. Para los efectos de esta Ley se entenderá por: (…) VIII. Estudio Técnico: El diagnóstico, análisis de evaluación y, en su caso estadístico, del cual se determinarán las necesidades de movilidad, así como las propuestas que permitan atender y mejorar las condiciones de movilidad sustentable; (…)» 20 «Artículo 463. Para la obtención del permiso del servicio especial de transporte ejecutivo, de conformidad con el procedimiento contenido en el artículo 210 de la Ley, el solicitante deberá cubrir los siguientes requisitos y condiciones: (…) X. En caso de aprobarse el otorgamiento de permiso, deberá realizar el pago de los derechos fiscales correspondientes a favor del erario del Estado conforme a la tarifa vigente».
22 ▪ Oficio número *****, emitido el día 31 treinta y uno de marzo de 2020 dos mil veinte, por el Director General de Transporte; y ▪ Ticket de pago expedido por el Instituto de Seguridad Social del Estado, emitido el día 3 tres de abril de 2020 dos mil veinte, por el monto de $*****, por concepto de «PERMISO DE SERVICIO ESPECIAL D»21, a nombre de la parte actora.
En su ampliación, la parte actora refiere que la autoridad demandada pretende desconocer sus «derechos adquiridos»; sin embargo, quien resuelve estima que tal argumento resulta infundado.
Ello, pues -contrario a lo que sostiene la parte actora-, la emisión del oficio ***** del 31 treinta y uno de marzo de 2020 dos mil veinte no acredita que se haya otorgado a la parte actora el permiso solicitado y, mucho menos, demuestra que sí exista la necesidad en el servicio público de transporte.
Es así, pues en el citado oficio la autoridad únicamente «informó o hizo de conocimiento» al solicitante que, a pesar de haber cumplido los requisitos previstos en la normatividad, su petición sería atendida una vez superada la contingencia de salud; lo cual no implica que se haya conferido o autorizado a la ahora actora el derecho para prestar el servicio especial de transporte ejecutivo. Máxime que dentro del procedimiento descrito supra líneas, la unidad administrativa de transporte debe determinar la necesidad del servicio, mediante el «estudio técnico» que efectúe.
Además, también se aprecia en el mencionado oficio que la autoridad expresó haber elaborado el estudio técnico correspondiente a efecto de determinar la necesidad del servicio, pero no señaló el contenido de éste, es decir, si existía o no necesidad del servicio y, mucho menos, se indicó a la actora si dicha necesidad ya se encontraba o no cubierta, pues -precisamente- se atendería su solicitud posteriormente. De ese modo, no fue hasta la secuela procesal y, concretamente, en la negativa expresa, cuando la autoridad informó a la parte actora que, con independencia
21 Soportado en el documento identificado como «Línea de captura para la recepción de pagos», exhibido por la parte actora en su demanda, y en el cual obran como referencias: (i) el nombre de la parte actora, (ii) que el periodo a pagar corresponde al año 2020 dos mil veinte; (iii) el día 7 siete de mayo de 2020 dos mil veinte, como fecha límite de pago; y (iv) el número de referencia.
23 de la fecha en que fue elaborado el estudio técnico, la necesidad del servicio especial de transporte ejecutivo para el municipio de Guanajuato, Guanajuato, ascendía a 150 ciento cincuenta unidades y que la misma, ya se encontraba cubierta; ello, conforme a la constancia o certificado emitido el día 8 ocho de septiembre de 2020 dos mil veinte, por el Director de Transporte del Estado, ya habían sido otorgados los permisos que satisfacen la necesidad de dicho servicio en el municipio de Guanajuato, Guanajuato.
Además, se puntualiza que el trámite instado por el particular ante la autoridad, así como el contenido del oficio de 31 treinta y uno de marzo de 2020 dos mil veinte, únicamente representan para la actora -en su calidad de solicitante- una «esperanza o expectativa»22 para adquirir el derecho a prestar el servicio especial de transporte ejecutivo, pero sin que la simple formulación de la solicitud constriña a la autoridad en materia de transporte a conceder el permiso solicitado.
Ello, máxime que para determinar la autoridad sobre la aprobación o no del otorgamiento del permiso solicitado, primeramente es necesario que sea analizado y ponderado lo establecido en la propuesta (condiciones y requisitos), en conjunto con la necesidad del servicio, de conformidad con lo establecido en los artículos 210, fracciones I y II, de la Ley de Movilidad para el Estado de Guanajuato y sus Municipios, y 463 del reglamento de la citada ley.
Por otra parte, y en relación con el recibo de pago ofrecido en el escrito inicial demanda, se estima que aun cuando la actora acredita haber realizado el entero de $***** por concepto de «permiso de servicio especial de transporte ejecutivo», lo cierto es que tal erogación no hace las veces ni sustituye la existencia del permiso para prestar el servicio público de transporte ejecutivo.
De manera que, tanto el pago realizado como el permiso son conceptos cuya naturaleza y efectos divergen una de la otra, a saber:
22 Esclarece la diferencia entre derecho adquirido y expectativa de derecho, lo establecido en la tesis siguiente: «DERECHOS ADQUIRIDOS Y EXPECTATIVAS DE DERECHO, CONCEPTO DE LOS, EN MATERIA DE RETROACTIVIDAD DE LEYES» Registro digital: 232511 Instancia: Pleno Séptima Época Materias(s): Común Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Volumen 145-150, Primera Parte, página 53 Tipo: Aislada
24 ▪ Permiso: Es el acto administrativo en virtud del cual la autoridad autoriza de forma temporal a una persona física o jurídica colectiva para la prestación de un servicio público o especial de transporte23. ▪ Derechos Fiscales: son las contribuciones establecidas en ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público, así como por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público; también son derechos, las contribuciones a cargo de los organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del Estado24.
En el caso y conforme a lo establecido en el artículo 15, fracción IV, de la Ley de Ingresos del Estado de Guanajuato para el ejercicio fiscal del 2020 dos mil veinte, se precisa que el pago que la actora acredita haber efectuado corresponde a un «derecho fiscal» por permiso de movilidad en materia de transporte.
Además, se destaca que, en el documento ofrecido por la actora en su demanda, identificado como «Líneas de captura para la recepción de pagos», se encuentra plasmado el siguiente texto: «EL PAGO REALIZADO POR ANTICIPADO NO GENERARÁ NINGÚN DERECHO NI GARANTIZA LA AUTORIZACIÓN DEL TRÁMITE O SERVICIO SOLICITADO, YA QUE PARA TAL EFECTO, DEBERÁ CUMPLIR CON LA TOTALIDAD DE LOS REQUISITOS ESTABLECIDOS EN LA LEY DE MOVILIDAD DEL ESTADO DE GUANAJUATO Y SUS MUNICIPIOS Y SU REGLAMENTO PARA EL MISMO» [Lo subrayado y énfasis añadido es propio].
Ante ese panorama, se considera que es equivocada la apreciación de la actora, toda vez que el pago realizado ante la autoridad no implica que se le haya otorgado el permiso solicitado, sino que dicha erogación únicamente tiene la «eficacia demostrativa»25 para acreditar el cumplimiento de una obligación de carácter puramente fiscal, mediante el entero ante la autoridad hacendaria estatal de una cantidad líquida. Destacando, además, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 210, fracción III, de la Ley de Movilidad para el Estado de Guanajuato, y 463, fracción X, del reglamento de la citada ley, dicho pago representa
23 Cfr. Artículo 7, fracción XVI, Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios. 24 Artículo 4, fracción III, del vigente Código Fiscal para el Estado de Guanajuato. 25 Ilustra sobre la idoneidad probatoria, la tesis cuyo rubro reza: «PRUEBAS. PARA DETERMINAR SU IDONEIDAD HAY QUE ATENDER A LA MANERA EN QUE REFLEJAN LOS HECHOS A DEMOSTRAR.» Novena Época Registro: 170209 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXVII, Febrero de 2008 Materia(s): Civil Tesis: I.3o.C.671 C Página: 2371.
25 procedimentalmente una etapa posterior a la revisión de los requisitos y de la necesidad del servicio, esto es, el entero de los derechos fiscales por concepto de permiso únicamente procederá una vez aprobado el otorgamiento del permiso y no antes, como erróneamente lo sostiene la actora en su ampliación26.
De esa manera, se concluye que -como acertadamente lo resolvió la autoridad demandada-, el contenido del oficio número *****, así como el pago efectuado no implican el otorgamiento del permiso solicitado, pues no se ha cumplido con el requisito previsto en la fracción II del artículo 210 de la ley de movilidad referida supra líneas; de ahí, lo desacertado de las alegaciones de la actora.
En otro orden de ideas, la actora refiere, como argumento de impugnación, que la autoridad demandada no le dio a conocer el estudio técnico del cual se desprenda que la necesidad del servicio se encuentra cubierta para el año 2020 dos mil veinte, pues la validez temporal o vigencia del «estudio técnico» aportado en la negativa expresa se encuentra acotada al año 2016 dos mil dieciséis.
De esta manera refiere que la autoridad demandada fundó y motivó su negativa en un estudio técnico desactualizado y, por tanto, se determinó incorrectamente el número de unidades para cubrir la necesidad correspondiente al año 2020 dos mil veinte.
A consideración de este órgano jurisdiccional, dicho argumento resulta fundado, conforme a los siguientes razonamientos:
De conformidad con el artículo 7 fracción VIII, de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, el «estudio técnico» es el diagnóstico, análisis de evaluación y, en su caso estadístico, del cual se determinarán las
26 Incluso, se clarifica al actor que en caso de estimarse «indebido» el pago de los derechos por concepto de «permiso de servicio especial de transporte ejecutivo», se encuentran a salvo sus derechos para solicitar la devolución ante la autoridad hacendaria estatal, en términos de lo dispuesto en los ordinales 32, fracción II, y 40 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato.
26 necesidades de movilidad, así como las propuestas que permitan atender y mejorar las condiciones de movilidad sustentable.
De manera que, el estudio técnico al que hace referencia el artículo 210, fracción II, de la cita ley, representa el documento técnico-especializado a cargo de la unidad administrativa de transporte, que se efectuará con base en los datos de que disponga la autoridad (verbigracia los previstos en el artículo 184 del mismo ordenamiento legal citado27), y en el que se efectuara el análisis -en su caso, estadístico-, y evaluación de los factores que incidan en el servicio especial de transporte ejecutivo, con el fin de detectar y diagnosticar la necesidad del mismo.
En el caso concreto y desprendido del contenido de la negativa expresa, la autoridad demandada determinó que la solicitud de la actora era improcedente, ya que la necesidad del servicio público de transporte ejecutivo en el municipio de Guanajuato, Guanajuato, se encontraba cubierta en su totalidad.
Ello, pues con base en el «estudio técnico sobre las necesidades del servicio especial de transporte ejecutivo para el Estado de Guanajuato», realizado al tenor de lo dispuesto en el artículo 210, fracción II, de la Ley de Movilidad para el Estado de Guanajuato y sus Municipios, se obtuvo que, para la ciudad de Guanajuato, Guanajuato, existía la necesidad de otorgar «150 ciento cincuenta» permisos de servicio especial de transporte ejecutivo, mismos que ya se habían otorgado. Luego, como anexo a la negativa expresa, la autoridad demandada exhibió copia certificada del «estudio técnico sobre las necesidades del servicio
27 «Artículo 184. El otorgamiento de una concesión de servicio público de transporte en las modalidades de urbano, suburbano, intermunicipal y de alquiler sin ruta fija «Taxi», deberá ajustarse a los requisitos siguientes, sin que bajo ninguna circunstancia pueda alterarse el orden establecido al efecto, ni omitirse alguno de ellos: I. Las autoridades estatales o municipales, en el ámbito de su competencia, realizarán u ordenarán los estudios técnicos para detectar de manera oportuna las necesidades de transporte que se vayan presentando y que justifiquen el establecimiento de nuevos servicios o el aumento de los ya existentes. Los estudios técnicos a que se refiere el párrafo anterior, según corresponda al servicio de que se trate, contendrán como mínimo lo siguiente: a) El señalamiento de los servicios de transporte en las modalidades existentes en la zona que incidan en el servicio objeto del estudio con las características operativas necesarias; b) Datos estadísticos debidamente sustentados que avalen la demanda actual y el potencial de servicio; c) Modalidad y características del servicio de transporte que deba prestarse, precisando el número de vehículos que se requieran, especificando sus particularidades técnicas; d) Evaluación económica que considere los beneficios, así como los costos de operación del transporte; y e) Conclusiones y propuestas.
27 especial de transporte ejecutivo para el Estado de Guanajuato»28 y, específicamente, el relativo al municipio de Guanajuato, Guanajuato, realizado por el entonces Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, en el mes de noviembre del año 2016 dos mil dieciséis.
En dicho estudio, se colige -de manera destacada- la siguiente información:
OBJETIVO GENERAL: «Este dictamen técnico tiene como objeto el “determinar las condiciones presentes de la demanda, con relación a los servicios especiales de transporte ejecutivo para los municipios del Estado de Guanajuato; cuál deberá ser el número óptimo de unidades que lleve una posición de equilibrio la oferta y la demanda, si es que resultara una necesidad no satisfecha, de la manera más sólida posible» [Subrayado propio]
RESULTADOS DEL ANÁLISIS: «(…) Para el Municipio de Guanajuato, se estipula una demanda de ciento cincuenta unidades. Esto en el corto plazo, sin embargo, no quiere decir que estas unidades hubieran de cubrir las necesidades a futuro en un horizonte de cinco años; el caso esta acotado al 2016. Para obtener una cifra pronostico al futuro, será necesario realizar actualizaciones a las cifras poblacionales y un sondeo sobre las características del nivel de insatisfacción en los usuarios potenciales de acuerdo a la metodología expresada en este análisis».[Subrayado y énfasis propio].
De lo anterior y como acertadamente lo señala la parte actora en sus argumentos de impugnación, se colige que la autoridad demandada fundó y motivó su decisión de manera indebida.
Ello, pues la negativa vertida se encuentra sustentada en un estudio elaborado con datos estadísticos y poblacionales del año 2016 dos mil dieciséis, y en el propio estudio se precisa que para años posteriores se requiere actualizar las cifras poblacionales y realizar un sondeo relativo a la insatisfacción del servicio, ya que, por una parte, el análisis, efectos y resultados de dicho dictamen se acota única y exclusivamente para el 2016 dos mil dieciséis. Incluso el propio estudio refiere que con tales unidades -150 ciento cincuenta- no necesariamente se cubrirán las necesidades a futuro en cierto umbral de tiempo. Por ende, considerando que la solicitud formulada por la actora fue planteada en el año 2020 dos mil veinte, resulta claro que el estudio elaborado en 2016
28 Mismo que, a manera de hecho notorio, obra consultable en el enlace electrónico siguiente: http://segob.guanajuato.gob.mx:8088/files/im/EST_NEC_SETE.pdf
28 dos mil dieciséis, no guarda congruencia ni corresponde al contexto ni a las circunstancias poblacionales o económicas que reflejen la posible demanda o potencialidad de servicio que imperaron en la fecha de la solicitud de la actora, circunstancias que la autoridad debió tomar en cuenta para determinar si la necesidad del mismo se encontraba cubierta.
Además, en el estudio en comento no se advierte señalamiento alguno que determine la continuación de la vigencia de los resultados obtenidos para un plazo especifico, ni tampoco la autoridad demandada aclara esa situación en la negativa expresa; por el contrario, en el propio texto del estudio técnico se establece que la demanda de unidades está acotada al 2016 dos mil dieciséis, y no así a un marco temporal superior.
E). Conclusión. Ante ese panorama, le asiste la razón a la parte actora, ya que la autoridad demandada omitió basar su determinación en un estudio técnico elaborado con datos e información vigente, confiable y actualizada, que fuera congruente con el contexto económico-social, así como a las circunstancias en que vive la población, para detectar correctamente la «demanda actual» del transporte ejecutivo y el «potencial» del servicio.
No es óbice a lo anterior, que los ordinales 210, fracción II, de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, y 463 del reglamento de la citada ley, no dispongan que la autoridad deba efectuar el estudio técnico bajo algún parámetro temporal o vigencia en específico, dado que la pertinencia e idoneidad del estudio a realizarse requiere por su naturaleza y objeto el uso de información actualizada; y por otra parte, la demandada -como autoridad en materia de movilidad y transporte-, tiene el deber de llevar a cabo las medidas y acciones necesarias para garantizar la progresión en la protección de los derechos de las personas y, en concreto, para contar con planes, políticas y directrices públicas (un estudio técnico, en la especie) que garanticen su adecuado «derecho a la movilidad»29, de manera clara y actual. Ello, atendiendo al principio de «progresividad» consagrado en los ordinales 1 y 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 2.1 del Pacto
29 «Artículo 4o.- (…) Toda persona tiene derecho a la movilidad en condiciones de seguridad vial, accesibilidad, eficiencia, sostenibilidad, calidad, inclusión e igualdad»
29 Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales; y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, consistente en que todas las autoridades del Estado, en el ámbito de su competencia, tienen el deber de generar un marco de progresión gradual de los derechos de las personas y, en particular, dicho principio genera en quien aplica la norma, la obligación de interpretar la ley de manera que se amplíen, en lo posible jurídicamente, el alcance y tutela de los derechos30.
Adicionalmente, no se soslaya que la parte actora refiere que la encausada ha emitido en los años 2019 dos mil diecinueve y 2020 dos mil veinte, permisos para el servicio especial de transporte ejecutivo, sin que exista un estudio técnico vigente; no obstante, dicha disertación resulta inatendible.
Ello, toda vez que, aun cuando la parte actora exhibió en su ampliación de demanda un permiso emitido el día 31 treinta y uno de marzo de 2020 dos mil veinte, lo cierto es que dicho permiso fue expedido a favor de una persona diversa a la ahora actora y, por tanto, la misma no conforma parte de la presente litis; además, tal situación no resulta suficiente para revelar que la actora tenga constituido a su favor algún derecho subjetivo válidamente oponible a la autoridad.
Dado todo lo anterior, queda demostrada la causal de nulidad prevista por el artículo 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consistente en la indebida motivación y fundamentación de la negativa expresa, al evidenciarse que la autoridad demandada determinó como improcedente el permiso solicitado por la actora con base en un estudio técnico «obsoleto» e «insuficiente» para fijar la necesidad actual del servicio especial de transporte ejecutivo en el municipio de Guanajuato.
Con lo cual incumplió el margen de legalidad establecido en los ordinales 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Constitucional; y 137,
30 Esclarece tal aserto, lo establecido en la tesis intitulada: «PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS HUMANOS. SU CONCEPTO Y EXIGENCIAS POSITIVAS Y NEGATIVAS» Registro digital: 2013216 Instancia: Primera Sala Décima Época Materias(s): Constitucional Tesis: 1a. CCXCI/2016 (10a.) Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 37, Diciembre de 2016, Tomo I, página 378 Tipo: Aislada.
30 fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEXTO. Decisión o Fallo. En suma, con fundamento en lo dispuesto por el ordinal 300, fracción III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la nulidad de la negativa expresa, para el efecto de que la autoridad demandada emita una nueva respuesta en la cual:
1). Considere datos poblacionales y económicos actuales y provenientes de fuentes fiables31 en el estudio técnico que sirva de base para determinar la necesidad del servicio especial de transporte ejecutivo para el Estado de Guanajuato y, concretamente, sobre la necesidad de dicho servicio en el municipio de Guanajuato, a la fecha de su respuesta; y
2). Una vez efectuado lo anterior, emita una respuesta debidamente fundada y motivada, mediante la cual, considerando los datos que arroje el estudio técnico referido, respecto del número de permisos de servicio de transporte especial ejecutivo que constituyan la necesidad actual, frente al número de permisos otorgados a la fecha de respuesta (indicando el número de ellos), concluya si la necesidad se encuentra o no cubierta, y en ese sentido, se determine en definitiva el otorgamiento o la negativa del permiso solicitado por la actora.
Para ello, es menester que en la respuesta que se otorgue, se dé a conocer a la actora el contenido del estudio que se realice, con datos confiables y actualizados, así como el número de permisos otorgados a la fecha de la respuesta; permitiendo con ello resolver la procedencia de lo solicitado en términos del artículo 210 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios
Además, se puntualiza que el sentido de la nulidad decretada, es a causa de que existe imposibilidad de generar un pronunciamiento definitivo sobre la
31 Las que en la especie pueden derivar de los censos poblacionales y económicos de los años 2020 dos mil veinte y 2019 dos mil diecinueve, respectivamente, realizados por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, considerando dicha información como actual a la fecha en que la autoridad demandada debe dar cumplimiento a la presente resolución.
31 procedencia del permiso solicitado y, atendiendo a los aspectos técnicos y especializados que el margen legal atribuye a la autoridad, lo procedente es exigir a la demandada la emisión de una respuesta debidamente fundada y motivada; lo que de ninguna forma vulnera el derecho de tutela judicial efectiva, pues como ya se expuso, no están dados los elementos necesarios que permitan resolver en definitiva el fondo del asunto. Ilustra lo anterior, la jurisprudencia 90/201732 que enseguida se transcribe:
«DERECHO FUNDAMENTAL DE ACCESO A LA JURISDICCIÓN. SU CONTENIDO ESPECÍFICO COMO PARTE DEL DERECHO A LA TUTELA JURISDICCIONAL EFECTIVA Y SU COMPATIBILIDAD CON LA EXISTENCIA DE REQUISITOS DE PROCEDENCIA DE UNA ACCIÓN. De la tesis de jurisprudencia de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación 1a./J. 42/2007, (1) de rubro: «GARANTÍA A LA TUTELA JURISDICCIONAL PREVISTA EN EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. SUS ALCANCES.», deriva que el acceso a la tutela jurisdiccional comprende tres etapas, a las que corresponden tres derechos que lo integran: 1) una previa al juicio, a la que atañe el derecho de acceso a la jurisdicción; 2) otra judicial, a la que corresponden las garantías del debido proceso; y, 3) una posterior al juicio, que se identifica con la eficacia de las resoluciones emitidas con motivo de aquél. En estos términos, el derecho fundamental de acceso a la jurisdicción debe entenderse como una especie del diverso de petición, que se actualiza cuando ésta se dirige a las autoridades jurisdiccionales, motivando su pronunciamiento. Su fundamento se encuentra en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conforme al cual corresponde al Estado mexicano impartir justicia a través de las instituciones y procedimientos previstos para tal efecto. Así, es perfectamente compatible con el artículo constitucional referido, que el órgano legislativo establezca condiciones para el acceso a los tribunales y regule distintas vías y procedimientos, cada uno de los cuales tendrá diferentes requisitos de procedencia que deberán cumplirse para justificar el accionar del aparato jurisdiccional, dentro de los cuales pueden establecerse, por ejemplo, aquellos que regulen: i) la admisibilidad de un escrito; ii) la legitimación activa y pasiva de las partes; iii) la representación; iv) la oportunidad en la interposición de la acción, excepción o defensa, recurso o incidente; v) la competencia del órgano ante el cual se promueve; vi) la exhibición de ciertos documentos de los cuales depende la existencia de la acción; y, vii) la procedencia de la vía. En resumen, los requisitos de procedencia, a falta de los cuales se actualiza la improcedencia de una acción, varían dependiendo de la vía que se ejerza y, en esencia, consisten en los elementos mínimos necesarios previstos en las leyes adjetivas que deben satisfacerse para la realización de la jurisdicción, es decir, para que el juzgador se encuentre en aptitud de conocer la cuestión de fondo
32 Registro digital: 2015595; Instancia: Primera Sala; Décima Época; Materias(s): Constitucional; Tesis: 1a./J. 90/2017 (10a.); Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 48; Tipo: Jurisprudencia.
32 planteada en el caso sometido a su potestad y pueda resolverla, determinando los efectos de dicha resolución. Lo importante en cada caso será que para poder concluir que existe un verdadero acceso a la jurisdicción o a los tribunales, es necesario que se verifique la inexistencia de impedimentos jurídicos o fácticos que resulten carentes de racionalidad, proporcionalidad o que resulten discriminatorios.[Énfasis propio].
En ese mismo contexto, se comparte el criterio emitido por la Cuarta Sala de este Tribunal, que es del tenor siguiente:
«NEGATIVA FICTA. SI NO ESTÁN DADOS LOS ELEMENTOS NECESARIOS QUE PERMITIERAN RESOLVER EN DEFINITIVA EL FONDO DEL ASUNTO, ES POSIBLE DECLARAR LA NULIDAD PARA EFECTOS DE LA NEGATIVA EXPRESA QUE HAYA DERIVADO DE UNA NEGATIVA FICTA. Es preciso señalar que si bien es cierto que al derivar la negativa expresa de una resolución negativa ficta el juzgador se encuentra obligado a decidir la controversia de fondo (lo anterior, como consecuencia del silencio de la autoridad administrativa), no menos verdad es que si en el caso particular el órgano resolutor no cuenta con los elementos necesarios para adentrarse al análisis del fondo del asunto es posible compeler a la autoridad demandada a la emisión de una respuesta congruente con lo solicitado, pues si no están dados los elementos necesarios que permitan resolver en definitiva el fondo del asunto (y es preciso que las autoridades se hayan pronunciado al respecto con lo solicitado, en virtud de que el juzgador no puede sustituir a la autoridad en sus facultades, que solo pueden ser ejercidas por ella), entonces es posible declarar la nulidad para efectos.»33
SÉPTIMO. Pretensiones de la parte actora y consecuencias. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las pretensiones solicitadas:
Emisión y entrega de permiso. En su demanda, la parte actora solicita como reconocimiento del derecho y la condena a la autoridad demandada, que se le haga entrega material y documental del permiso para la prestación del servicio de transporte ejecutivo.
Sin embargo, al haberse decretado la nulidad del acto impugnado para los efectos establecidos en el Considerando Sexto, la acción del reconocimiento de un derecho se encuentra supeditada a la emisión de ese nuevo acto, en que se haga constar los datos relativos al estudio técnico que al efecto haya efectuado la autoridad demandada a fin de determinar si el servicio público de transporte
33 Expediente 55/4ta.Sala/2016. Sentencia del 29 veintinueve de septiembre de 2016 dos mil dieciséis.
33 ejecutivo se encuentra o no cubierto, tal y como lo prevé el artículo 210 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios. Siendo además dicho servicio de transporte de orden público e interés social.
En consecuencia, no ha lugar decretar el reconocimiento del derecho ni la condena a la autoridad demandada, pues si bien es cierto procedió la nulidad del acto impugnado, también lo es que esa nulidad fue para efecto de que se emitiera una nueva determinación, por lo que los derechos de la actora están supeditados al nuevo acto que emita la autoridad demandada; sin que con los elementos que obran en el sumario pueda constatar este resolutor el derecho de la justiciable a obtener el permiso solicitado, sino que el mismo está condicionado a la nueva respuesta que se emita bajo los parámetros precisados y, con base en ello, determine el otorgamiento o la negativa de lo solicitado fundando y motivando lo conducente.
OCTAVO. Ejecución de la Sentencia. Finalmente, la autoridad demandada, deberá cumplimentar los efectos que preceden e informar sobre ello, en un término de 5 cinco días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en los artículos 319, 321 y 322 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Cuarto de la presente sentencia.
TERCERO. Se decreta la nulidad de la negativa expresa para los efectos precisados en el Considerando Sexto de este fallo, en términos de lo
34 expuesto en el mencionado considerando, así como en lo referido en el Considerando Quinto.
CUARTO. No se reconoce el derecho solicitado por la parte actora, en los términos precisados en el Considerando Séptimo de esta sentencia.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Kenia Karolina Patlán González, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
La presente hoja de firmas corresponde a la sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1255/1ª Sala/2020.——————————————————–
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 11 once de marzo de 2021 dos mil veintiuno.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1254/1ªSala/2020 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escritos presentados ante este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, los días 22 veintidós de julio y 12 doce de agosto de 2020 dos mil veinte, la persona mencionada en el párrafo precedente promovió, por su propio derecho, proceso administrativo en el cual señaló como acto impugnado el siguiente1:
«Negativa ficta recaída a mi solicitud de 1 uno de junio de 2020 dos mil veinte, e ingresada el 3 tres de junio de 2020 dos mil veinte, en Oficialía de Partes de las oficinas de la Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato.»
Además, hizo valer como pretensiones: 1) la nulidad total del acto impugnado; y 2) el reconocimiento del derecho y condena a la autoridad demandada, para que se le haga entrega del permiso para la prestación del servicio de transporte.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto dictado el 27 veintisiete de julio de 2020 dos mil veinte, se requirió a la actora para que expresara, en su caso, los conceptos de impugnación y la pretensión intentada, respecto del oficio *****.
En proveído de 21 veintiuno de agosto de 2020 dos mil veinte, se admitió la demanda, únicamente en cuanto al acto consistente en la negativa ficta recaída al escrito de 1 uno de junio de 2020 dos mil veinte, recibido el 3 tres de junio de 2020 dos mil veinte, y se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por el actor.
1 Acto impugnado que reitera en el escrito mediante el cual aclaró su escrito inicial.
2 Posteriormente, mediante acuerdo de 24 veinticuatro de septiembre de 2020 dos mil veinte, se tuvo al Director General de Transporte del Estado de Guanajuato, por contestando en tiempo y forma legal la demanda; además, se admitieron las pruebas ofrecidas y exhibidas por la autoridad demandada, y se le tuvo por objetando en cuanto a su alcance y valor probatorio, las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por el actor.
En el mismo acuerdo, se concedió a la actora el término para que ampliara su escrito inicial de demanda, en términos del numeral 284, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Mediante acuerdo dictado el 27 veintisiete de noviembre de 2020 dos mil veinte, se tuvo a la actora por haciendo uso de su derecho a ampliar la demanda, y se ordenó correr traslado a la autoridad del mismo para que formulara la contestación correspondiente; asimismo, se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por la parte actora, y se desechó la prueba de informes.
Finalmente, en proveído de 12 doce de enero de 2021 dos mil veintiuno, se tuvo a la autoridad demandada por contestando en tiempo y forma legal la ampliación de la demanda; igualmente, al no existir pruebas pendientes de desahogo, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 28 veintiocho de enero de 2021 dos mil veintiuno, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por la parte actora y no así por la autoridad demandada.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I, inciso c), y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia
3 Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Oportunidad y Vía. De acuerdo a lo señalado en auto dictado el 21 veintiuno de agosto de 2020 dos mil veinte, en relación con el escrito inicial de demanda y su aclaración, conforme los cuales la parte actora impugna el silencio administrativo, así como con fundamento en lo establecido en el ordinal 263, fracción III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se advierte que la demanda fue presentada oportunamente como proceso o juicio de nulidad tradicional en la vía ordinaria.
TERCERO. Fijación y Existencia del acto impugnado. De conformidad con lo previsto por el artículo 299, fracción I, del código de la materia, previo al estudio del fondo, deben fijarse de manera precisa los actos impugnados por la parte actora2. Así, del análisis integral al escrito de demanda y su aclaración, se advierte que en la presente causa la actora pretende controvertir la legalidad de:
▪ La resolución negativa ficta al escrito de solicitud presentado el 3 tres de junio de 2020 dos mil veinte, ante la Dirección General de Transporte, adscrita a la Secretaría de Gobierno del Estado de Guanajuato.
Ahora bien, con el propósito de resolver sobre la configuración de la resolución negativa ficta impugnada, es conveniente realizar las siguientes consideraciones:
Desprendido de lo expuesto en la demanda3 y del escrito que completa la misma, así como de los documentos que fueron ofrecidos y exhibidos por la parte actora en su ocurso inicial; de conformidad con lo previsto en los artículos 117, 121, 124 y 131 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para
2 Al efecto, resulta ilustrativo lo establecido en la tesis de rubro: «ACTOS RECLAMADOS. REGLAS PARA SU FIJACIÓN CLARA Y PRECISA EN LA SENTENCIA DE AMPARO.» Novena Época; Registro: 181810; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIX, Abril de 2004; Materia(s): Común; Tesis: P. VI/2004; Página: 255 3 Concretamente, en el apartado identificado como «hechos y razones que sirven de base».
4 el Estado y los Municipios de Guanajuato, obran debidamente acreditados y no controvertidos por las partes, los siguientes hechos relevantes:
1) El día 31 treinta y uno de marzo de 2020 dos mil veinte, la parte actora presentó ante la Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato, escrito a través del cual solicitó se efectuara el trámite para obtener un «permiso de servicio especial de transporte» en el municipio de Guanajuato.
En la misma fecha, se emitió y notificó a la actora el oficio número *****, a través del cual se daba respuesta a la solicitud antes descrita, en el cual se le expuso que:
▪ Esa dependencia elaboró el estudio técnico correspondiente a efecto de determinar la necesidad de servicio especial de transporte ejecutivo en el Estado de Guanajuato; y
▪ Aun cuando la parte actora cumplió con los requisitos establecidos en la normatividad, las acciones conducentes para su atención serían realizadas una vez superada la contingencia de salud, atendiendo a los protocolos de salud emitidos por las autoridades estatales y federales; quedando a salvo sus derechos una vez superada la situación acontecida.
2) El día 3 tres de junio de 2020 dos mil veinte, la parte actora presentó ante la Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato, escrito mediante el cual solicitó que se le indicara día y hora para acudir a la entrega formal y material del permiso solicitado, y que -a su consideración- ya se encontraba autorizado mediante oficio número *****.
3) El día 24 veinticuatro de junio de 2020 dos mil veinte, la parte actora presentó ante la misma autoridad, escrito a través del cual promovía excitativa de entrega-cumplimiento, para efecto de que le fuera comunicada la fecha, hora y lugar para recibir el permiso solicitado y ya conferido por el Gobierno del Estado.
5 Luego, en su escrito de demanda, la parte actora niega que se le hubiere otorgado respuesta alguna a su petición formulada el 3 tres de junio de 2020 dos mil veinte.
No obstante, en su ocurso de contestación, la autoridad demandada refiere que se le dio respuesta a la petición formulada por la actora, mediante la emisión del oficio número *****, expediente *****, de fecha 10 diez de julio de 2020 dos mil veinte; y añade que dicha respuesta le fue notificada el día 14 catorce de julio de esa misma anualidad, en el propio domicilio señalado por la actora en su petición.
Para acreditar lo anterior, la autoridad demandada exhibió y le fue admitida por esta Sala, copia certificada del oficio mencionado y su «acta de notificación»; sin embargo, de su análisis se advierte que la misma no se entendió de manera directa con el hoy actor, ya que al calce el notificador asentó que se «dejaba fijada en puerta», dado que el interesado se negó a recibir los documentos en mención.
Para ello, la autoridad demandada debió acreditar dicha situación mediante algún medio de prueba, tal y como sería una «testimonial»; sin embargo, al haberse negado lisa y llanamente por el actor -en su ampliación de demanda- que se haya hecho de su conocimiento la respuesta recaída a su petición, y al no obrar medio de prueba fehaciente que acredite lo asentado por el notificador, así como los elementos y formalidades descritas en los artículos 38, 39, fracción I, 41 y 43 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Al efecto, se destaca que el artículo 38 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato4, prevé que las notificaciones deben contener una serie de requisitos que otorgan validez y certeza a dicha diligencia; a saber:
4 Artículo 275. Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus municipios. «Las notificaciones, citatorios, requerimientos, solicitudes de información o documentos, así como los acuerdos y resoluciones dictados en aplicación de esta Ley y sus reglamentos se harán y darán a conocer a través de lo previsto en el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato»
6 1 El lugar, fecha y hora en que se practiquen; 2 El texto íntegro del acto o resolución; 3 La constancia de que se envió notificación a la dirección de correo electrónico señalado para tal efecto; 4 La identificación del tipo de procedimiento o proceso y el número de expediente, incluyendo la indicación de la autoridad que lo emite y la fecha de expedición; 5 El fundamento legal en que se apoye la notificación. En su caso, con la indicación si es o no definitivo en la vía administrativa el acto que se notifica; 6 Tratándose de un procedimiento administrativo, el medio de defensa a través de cuyo ejercicio puede impugnarse el acto que se notifica, la autoridad competente y el plazo para interponerlo; 7 Nombre y apellido del interesado o interesados; 8 Nombre y firma autógrafa de quien practique la diligencia; y 9 Nombre y firma autógrafa de quien recibe el instructivo o, en su caso, la causa por la que no firma o se niegue a firmar.
Además, el artículo 41 del citado código, prevé que las notificaciones se entenderán con el interesado o su representante legal, debiéndose tomar en cuenta las siguientes formalidades:
▪ Previamente se deberá cerciorar el domicilio, y a falta de la persona a notificar, se deberá dejar citatorio con cualquier persona mayor de edad que se encuentre en el domicilio para que espere a una hora fija del día hábil siguiente; ▪ Si a quien haya de notificarse no atiende el citatorio, la notificación se hará por conducto de cualquier persona mayor de edad que se encuentre en el domicilio en que se realice la diligencia y, de negarse a recibirla o ser menor de edad, se realizará por instructivo que se fijará en la puerta del domicilio del interesado. ▪ En los casos en que el domicilio se encuentre cerrado, la citación o notificación se entenderá con el vecino mayor de edad más cercano, fijándose una copia adicional en la puerta o lugar visible del domicilio; ▪ Si el vecino se niega a recibir la citación o notificación o fuere menor de edad, se efectuará por instructivo que se fijará en la puerta del domicilio del notificado; y ▪ En el momento de la notificación, deberá entregarse al notificado o a la persona con quien se entienda la diligencia, copia simple del documento a que se refiere la notificación y de sus anexos cuando los hubiere.
7 En el caso y como acertadamente lo refiere la parte actora, al no haberse ofrecido alguna acta circunstanciada o constancia en la cual se hubieran plasmado los elementos antes enlistados, así como en el que se consignen que fueron llevadas a cabo las formalidades legales de la notificación, no es posible generar certeza de que la parte actora verdaderamente hubiera tenido pleno conocimiento del contenido del oficio número *****5, sino hasta el momento en que la autoridad exhibió el mismo en la secuela procesal y, concretamente, a través de su ocurso de contestación de demanda.
En consecuencia, se determina que la Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato, aun cuando expidió el oficio número *****, omitió notificar el mismo como respuesta recaída a la petición que le fue presentada el 3 tres de junio de 2020 dos mil veinte.
Ahora bien, y atendiendo a que la solicitud de la actora fue dirigida a la Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato, la persona titular de dicha dirección se encontraba sujeta a observar lo dispuesto por el ordinal 153 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato6, mismo que indica:
«Artículo 153. Las autoridades administrativas del Estado y sus municipios están obligadas a contestar por escrito o por medios electrónicos cuando proceda, las peticiones formuladas por los particulares, dentro de los plazos que señalan las disposiciones jurídicas aplicables. A falta de disposición legal expresa, las autoridades deberán producir sus respuestas dentro de los siguientes treinta días a partir de la recepción del pedimento, con independencia de la forma o medios utilizados para su formulación.
Una vez transcurrido el plazo, si la autoridad administrativa no ha emitido la resolución correspondiente operará la afirmativa o la negativa fictas conforme al presente Código. (…)» [Subrayado añadido]
5 Ilustra sobre la idoneidad probatoria, lo establecido en la tesis intitulada: «PRUEBAS. PARA DETERMINAR SU IDONEIDAD HAY QUE ATENDER A LA MANERA EN QUE REFLEJAN LOS HECHOS A DEMOSTRAR.» Novena Época Registro: 170209 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXVII, Febrero de 2008 Materia(s): Civil Tesis: I.3o.C.671 C Página: 2371 6 Ello, pues la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios y su Reglamento, no establecen disposición legal expresa relativa al plazo de respuesta; y, por tanto, resulta aplicable lo dispuesto en el ordinal 153 del código administrativo estatal, conforme a la supletoriedad que establece el reglamento de la ley en su artículo 743.
8 De la porción normativa anotada, se desprende que las autoridades administrativas del Estado y sus municipios están obligadas a contestar las peticiones formuladas por los particulares.
Luego, transcurrido el plazo legal establecido sin la elaboración y notificación de la respuesta correspondiente, la petición se entenderá resuelta en sentido negativo para el promovente, a manera de resolución negativa ficta. El silencio administrativo aparece pues como una presunción legal que la ley establece a favor del administrado, para el solo efecto de poder deducir la pretensión frente a la denegación tácita como instrumento para que, a través de esa ficción, el administrado pueda tener acceso a la vía jurisdiccional, en el caso de que la administración no resuelva expresamente.
Entonces, para tener por acreditada la configuración de la resolución negativa ficta es necesario que concurran los siguientes extremos: 1) La existencia de una petición presentada por el particular ante la autoridad administrativa; y 2) La inactividad o silencio de la autoridad administrativa ante dicha petición7.
En el caso concreto, si la petición se dirigió a la Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato (autoridad administrativa estatal), ésta tenía la obligación de responder por escrito al solicitante en un plazo legal no mayor a 30 treinta días contados a partir de la recepción de la solicitud y notificando formalmente dicha respuesta al solicitante, en términos del artículo 153 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Al efecto, es conveniente destacar que con motivo de la enfermedad grave SARS CoV2 (COVID-19) el día 26 veintiséis de marzo de 2020 dos mil veinte, mediante «acuerdo gubernativo número 94»8, el Poder Ejecutivo del Estado de Guanajuato acordó, como medidas preventivas, que:
7 Sobre ello, resulta ilustrativo el criterio emitido por el Pleno de este Tribunal, de rubro: «NEGATIVA FICTA. DEBE ESTAR FEHACIENTEMENTE DEMOSTRADO QUE EL PARTICULAR ELEVÓ UNA PETICIÓN POR ESCRITO Y QUE LA AUTORIDAD NO SE LA CONTESTÓ, PARA QUE SE CONFIGURE LA. Criterio del Pleno. Año: 2010. TOCA: 161/09.PL. Recurso de Reclamación interpuesto por *****, en su carácter de actor. Resolución de fecha 4 cuatro de febrero de 2010 dos mil diez. 8 Mismo que fue publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, el día 26 veintiséis de marzo de 2020 dos mil veinte, número 62, tercera parte; y cuya vigencia inició el mismo día de su publicación.
9 ▪ Se suspenderían los plazos y términos legales y reglamentarios establecidos en los ordenamientos y disposiciones normativas aplicables, que regulan la práctica de actuaciones, diligencias y procedimientos administrativos a cargo de las dependencias y entidades de la Administración Pública Estatal con efectos hacia los particulares, tales como: 1) recepción de documentos e informes; 2) trámites; 3) actuaciones; 4) diligencias; 5) inicio, substanciación y resolución de procedimientos administrativos; 6) notificaciones; 7) citatorios; 8) emplazamientos; 9) requerimientos; 10) solicitudes de informes o documentos; 11) medios de impugnación; así como 12) cualquier acto administrativo que sea solicitado a los servidores públicos adscritos a las dependencias, entidades y unidades de apoyo adscritas al Gobernador del Estado.
Ello, por los días 26 veintiséis, 27 veintisiete, 30 treinta y 31 treinta y uno de marzo, así como 1 uno, 2 dos, 3 tres, 6 seis, 7 siete, 8 ocho, 9 nueve, 10 diez, 13 trece, 14 catorce, 15 quince, 16 dieciséis y 17 diecisiete de abril de 2020 dos mil veinte, los cuales se entenderían prorrogados por un período igual al de la duración de las causas de caso fortuito y fuerza mayor que motivaron dicha suspensión; entonces, para los efectos legales y administrativos conducentes, en el cómputo de los plazos o términos no se considerarían como hábiles los días citados con anterioridad.
▪ Las actuaciones, requerimientos, promociones o solicitudes presentadas ante las dependencias, entidades o unidades de apoyo adscritas al Gobernador del Estado durante el periodo señalado en el punto anterior, se entenderían efectuadas o que surtirían efectos, hasta el primer día hábil siguiente a su vencimiento; y
▪ Las diligencias, actuaciones y procedimientos administrativos que: 1) fueran de carácter «urgente, necesarios o esenciales» para la mitigación o control de los efectos de la pandemia o bien, 2) aquellas que no fueran susceptibles de suspensión conforme a los ordenamientos jurídicos, quedarían exceptuadas de la suspensión de plazos y términos referidos en las líneas anteriores.
Posteriormente, y con el propósito de atender de manera paulatina los procedimientos de los particulares a cargo de la administración pública
10 estatal, el día 30 treinta de julio de 2020 dos mil veinte, a través de «acuerdo gubernativo número 110»,9 se acordó que:
▪ Se reactivarían los plazos y términos legales y reglamentarios establecidos en los ordenamientos y disposiciones normativas aplicables, que regulan la práctica de actuaciones, diligencias y substanciación de procedimientos administrativos a cargo de las dependencias y entidades de la administración pública estatal con efectos hacia los particulares; y, en consecuencia, el cómputo de los plazos y términos se reiniciaría a partir del inicio de la vigencia de dicho acuerdo, esto es, el día «3 tres de agosto de 2020 dos mil veinte»; y
▪ Los plazos o términos, diligencias u procedimientos administrativos que no fueron susceptibles de suspensión, continuarían inalterados conforme a las leyes u ordenamientos jurídicos aplicables.
Sin embargo, se determina que dicha medida suspensional no se tomará en cuenta en la causa de conocimiento para efecto de analizar la configuración de la resolución negativa ficta combatida, con base en los siguientes razonamientos:
Como ya fue apuntado en líneas anteriores, la parte actora presentó el día 31 treinta y uno de marzo de 2020 dos mil veinte; y luego el 3 tres junio de 2020 dos mil veinte, ante la autoridad demandada, escritos a través de los cuales en esencia solicita el otorgamiento de un «permiso de servicio especial de transporte» en el municipio de Guanajuato.
De ese modo, se aprecia que al momento en que la parte actora instó el trámite para obtener el permiso solicitado, si bien se encontraban suspendidos los plazos y términos legales y reglamentarios para la recepción de documentos, así como para el inicio, substanciación y resolución de procedimientos administrativos de conformidad con el citado acuerdo gubernativo, dicha suspensión de plazos fue ineficaz.
9 Mismo que fue publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, el día 30 treinta de julio de 2020 dos mil veinte, número 152, segunda parte; cuya vigencia iniciaría el día 3 tres de agosto de 2020 dos mil veinte.
11 Lo señalado, en virtud de que el Director General de Transporte incumplió e inobservó la suspensión de los términos y plazos legales y reglamentarios, dado que:
1) Tuvo por presentada la primera solicitud de la actora el 31 treinta y uno de marzo del 2020 dos mil veinte;
2) Emitió respuesta a dicha solicitud mediante el oficio *****, a través del cual informó a la actora que, aún y cuando ésta hubiera cumplido con los requisitos establecidos en la normatividad, las acciones conducentes para su atención serían realizadas una vez superada la situación acontecida;
3) Tuvo por recibida la petición de la actora presentada el 3 tres de junio del 2020 dos mil veinte, sin haber justificado al momento de la presentación que dicha solicitud se tendría por recibida hasta el primer día hábil siguiente a la fecha en que concluyera la suspensión10; y
4) Emitió el oficio número *****, el día 10 diez de julio de 2020 dos mil veinte, a través del cual pretendía dar respuesta a la petición formulada por la actora recibida en la oficialía de partes de esa Dirección, mientras se encontraba vigente la suspensión de plazos y términos legales y reglamentarios; ello, con independencia de que tal oficio no se hubiera notificado correctamente a la actora, y que ésta se haya ostentado sabedora del mismo en la secuela procesal.
Por consiguiente, la autoridad administrativa inobservó el acuerdo de suspensión de plazos y términos debido a que materialmente, al emitir los actos antes descritos, se considera que los días sí fueron hábiles, ya que sostener que los días fueron inhábiles en estas circunstancias, se traduciría en una indebida prolongación del plazo en perjuicio del ciudadano.
De modo que, atendiendo al contexto específico de la causa de conocimiento, se reitera que la suspensión de plazos y términos legales y reglamentarios no fue eficaz por lo que para efecto de analizar si se configura o no la negativa ficta se tienen como días hábiles los referidos en el acuerdo gubernativo número 64, en virtud de que la demandada estuvo en funciones.
10 Situación que se corrobora del acuse de recibido de la petición ofertado por el actor, en el que se aprecia estampado el sello y firma de recibido, con fecha de recepción el día 3 tres de junio de 2020 dos mil veinte.
12 Más aún que la demandada omitió hacer del conocimiento de la actora en el oficio número *****, sobre la suspensión decretada, ni tampoco le indicó que su solicitud se le tendría por recibida hasta el primer día hábil siguiente al vencimiento de la suspensión o bien, que su petición no era de carácter urgente o esencial para mitigar los efectos de la pandemia, conforme a lo establecido en los artículos primero, segundo y tercero del «acuerdo gubernativo número 94».
Por tanto, no es válido que, en el caso concreto, la suspensión de términos y plazos legales se aplique en perjuicio de la accionante; ello, en aras de garantizar el derecho humano de la actora a una impartición de justicia completa y efectiva, consagrado en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos11, y máxime que la autoridad demandada fue quien no atendió tal disposición suspensiva.
Una vez clarificado lo anterior, y toda vez que la autoridad demandada no acreditó haber emitido y notificado respuesta alguna a petición que le fue formulada, se concluye que la solicitud de la actora se resolvió en sentido negativo por ficción legal.
En consecuencia, se determina que, en la presente causa, se encuentra configurada la resolución negativa ficta recaída a la solicitud presentada por la accionante ante la Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato, el día 3 tres junio de 2020 dos mil veinte.
CUARTO. Procedencia. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
11 Sustenta tal pronunciamiento, lo establecido en la jurisprudencia: «DERECHO FUNDAMENTAL DE ACCESO A LA JURISDICCIÓN. SU CONTENIDO ESPECÍFICO COMO PARTE DEL DERECHO A LA TUTELA JURISDICCIONAL EFECTIVA Y SU COMPATIBILIDAD CON LA EXISTENCIA DE REQUISITOS DE PROCEDENCIA DE UNA ACCIÓN» Décima Época; Registro: 2015595; Instancia: Primera Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Tesis: 1a./J. 90/2017 (10ª).
13 En su ocurso de contestación de demanda, la autoridad demandada sostiene que en la presente causa se actualizan las causales de improcedencia previstas por el ordinal 261, fracciones I y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, mismas que establecen:
«Artículo 261. El proceso administrativo es improcedente contra actos o resoluciones: I. Que no afecten los intereses jurídicos del actor; (…) y VI. Que sean inexistentes, derivada claramente esta circunstancia de las constancias de autos; (…)»
Ello, pues considera que la actora carece de interés jurídico, pues con los documentos que exhibe no acredita tener derecho a prestar el servicio especial de transporte ejecutivo ni existe constancia de que esa Dirección le haya otorgado permiso alguno.
Igualmente, reitera que no se configura la negativa ficta pues se procedió a atender debidamente en tiempo y forma la solicitud de la actora mediante la notificación del oficio número *****.
Al respecto, se considera que resultan inatendibles las causales de improcedencia y sobreseimiento invocadas, con base en los siguientes razonamientos:
Primeramente, es pertinente clarificar que la materia de impugnación en el presente proceso se conforma por la resolución negativa ficta con motivo de la falta de respuesta por la autoridad demandada, a la petición formulada por la actora y puntualizando que -como ya fue expuesto en el Considerando anterior-, ha quedado debidamente demostrada la configuración de la negativa ficta impugnada.
Por otra parte, en relación con que la accionante no acredita tener derecho a prestar el servicio especial de transporte ejecutivo, se estima que dicho aserto versa sobre situación que atañe al estudio del fondo del asunto. Clarificando que, las causas de improcedencia estipuladas en el numeral 261 del código de la materia, constituyen una omisión o irregularidad en los presupuestos
14 procesales que -precisamente- impiden analizar el fondo de la controversia planteada, es decir, la legalidad o ilegalidad del acto12.
Lo anterior, sin soslayar que en el presente proceso la accionante sí se encuentra legitimada procesalmente para promover el presente proceso, en virtud de fue correctamente acreditado que resintió una afectación en sus intereses jurídicos, en términos de los ordinales 9, segundo párrafo, y 251, fracción I, inciso a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Es así, pues se constató que la justiciable elevó una petición ante la demandada y fue la misma quien posteriormente fue directamente perjudicada con la falta de respuesta y la subsecuente configuración de la resolución negativa ficta a lo solicitado; lo cual, la habilitó válidamente para acudir ante este Tribunal a defender sus derechos en contra de los actos de autoridad que considera le perjudican su esfera jurídica e intereses.
Con independencia de lo anterior, se destaca que al versar el objeto de la presente controversia sobre la impugnación de una resolución negativa ficta, no existe la posibilidad de que este Juzgador resuelva el presente fallo con base en cuestiones procesales -como serían las causales de sobreseimiento e improcedencia-, sino que deberá estudiarse y dirimirse el fondo del asunto, con el propósito de garantizar al particular la definición de su petición y una protección más eficaz respecto de los problemas controvertidos a pesar del silencio de la autoridad. Sustenta el anterior pronunciamiento, lo establecido en la jurisprudencia siguiente: «NEGATIVA FICTA. EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA NO PUEDE APOYARSE EN CAUSAS DE IMPROCEDENCIA PARA RESOLVERLA».13
Por lo que, al no ser dable la actualización de ninguna de las hipótesis normativas que prevén los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y
12 Sustenta lo anterior, por analogía, lo establecido en la jurisprudencia intitulada: «IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO DEL ASUNTO, DEBERÁ DESESTIMARSE» Tesis P./J. 135/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Tomo XV, Enero de 2002, Núm. de Registro: 187973, consultable a Página 5. 13 Novena Época Registro: 173738 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Diciembre de 2006 Materia(s): Administrativa Tesis: 2a./J. 165/2006 Página: 202
15 Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, quien resuelve determina que no existe impedimento alguno para analizar el fondo del proceso.
QUINTO. Estudio Jurídico. Cuando se impugna una negativa ficta, será al contestar la demanda cuando las autoridades expresarán los hechos y el derecho en que se apoya para la emisión de la resolución ficta por la que se niega lo peticionado14, a su vez, en la ampliación de demanda le corresponde a la parte actora, controvertir los fundamentos y motivos expuestos por la demandada en su contestación15.
En ese sentido, al haberse vertido por parte de la autoridad en la contestación de demanda los motivos por los cuales se negó fictamente lo peticionado, y haberse rebatido en la ampliación de demanda, este juzgador se encuentra facultado para analizar tales argumentos a efecto de verificar si lo pretendido por la parte actora resulta procedente.
A) Metodología. De modo que, tratándose la causa de conocimiento de una negativa ficta, el problema jurídico a dirimir se integrara por los motivos y fundamentos que la autoridad demandada expuso en su contestación en relación con la petición formulada, así como los argumentos que la parte actora hizo valer como conceptos de impugnación en su ampliación de demanda, y por aquellos que la autoridad demandada realizó en la contestación a la ampliación.
B). Planteamiento del Problema.
14 Sirve de apoyo a lo anterior el contenido de la tesis aislada con el rubro «JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LA CONTESTACIÓN DE DEMANDA DE LA AUTORIDAD RESPECTO DE UNA NEGATIVA FICTA NO CREA UN NUEVO ACTO, SINO QUE A TRAVÉS DE ELLA SE DAN LOS FUNDAMENTOS Y MOTIVOS DE LA RESOLUCIÓN PRIMIGENIA» [Época: Novena Época; Registro: 162102; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXXIII, Mayo de 2011; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.17o.A.27 A; Página: 1205] 15 Apoya el razonamiento anterior la tesis aislada de rubro «NEGATIVA FICTA. CORRESPONDE A LA PARTE ACTORA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO COMBATIR, EN VÍA DE AMPLIACIÓN DE DEMANDA, LOS FUNDAMENTOS QUE LA SOSTIENEN.» Época: Novena Época; Registro: 187758; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XV, Febrero de 2002; Materia(s): Administrativa; Tesis: XVI.5o.3 A; Página: 875.
16 (i) Solicitud formulada. En su petición, la parte actora pide que le sea entregado el permiso que le fue autorizado en fecha 31 treinta y uno de marzo de 2020 dos mil veinte, indicándose fecha y hora; además, agrega que efectuó el pago de derechos que señala la ley de ingresos de la anualidad referida.
(ii) Negativa expresa. En el escrito de contestación, la autoridad demandada sostiene la negativa a lo solicitado por la parte actora, con base en los siguientes «fundamentos y motivos»:
1) Las pruebas documentales aportadas por la parte actora en su solicitud y en la demanda, no acreditan que se le haya otorgado algún permiso para la prestación del servicio especial de transporte ejecutivo, sino que con el trámite instado ante esa Dirección únicamente se generó a la solicitante una «expectativa o posibilidad de derecho» para prestar el servicio especial de transporte referido, pero sin que ello hubiera implicado que haya adquirido algún derecho subjetivo al respecto.
Además, agrega que el hecho de que la actora haya realizado un pago por concepto de «permiso especial de transporte especial ejecutivo» no significa que sea titular de algún permiso o bien, que tenga constituido algún derecho a su favor, sino que tal situación sólo representa el cumplimiento de una carga fiscal, y que, por tanto, dicho entero se efectuó sin haberse culminado el procedimiento respectivo.
2) De conformidad con los resultados del «estudio técnico sobre las necesidades del servicio especial de transporte ejecutivo para el Estado de Guanajuato», y atento a lo dispuesto en el artículo 210, fracción II, de la Ley de Movilidad para el Estado de Guanajuato y sus Municipios, se obtuvo que para la ciudad de Guanajuato, Guanajuato, existe la necesidad de otorgar 150 ciento cincuenta permisos de servicio especial de transporte ejecutivo; además, adiciona la autoridad que dichos permisos ya fueron otorgados y, por tanto, que la necesidad de dicho servicio, a la fecha, se encuentra cubierta en su totalidad.
17 Para lo cual, agrega a su negativa expresa, las documentales consistentes en: (i) copia certificada del estudio técnico antes referido, elaborado en noviembre del 2016 dos mil dieciséis, por el entonces Institutito de Movilidad del Estado de Guanajuato; y (ii) constancia (certificación) emitida por el Director General de Transporte, de que ya fueron entregados los permisos que satisfacen la necesidad del servicio especial de transporte ejecutivo en el municipio de Guanajuato, Guanajuato.
(iii) Postura de la parte actora. En su escrito de ampliación de demanda, la parte actora aduce en su concepto de impugnación identificado como «ÚNICO» medularmente, la indebida motivación y fundamentación de la negativa expresa16, en dos sentidos:
1) Por una parte, la actora argumenta que la autoridad demandada pretende desconocer «derechos adquiridos», pues mediante el oficio ***** del 31 treinta y uno de marzo de 2020 dos mil veinte, el titular de la Dirección General de Transporte, emitió un pronunciamiento favorable a su solicitud, al inferirse de dicho documento que: (i) sí existe la necesidad del servicio, y (ii) cumplió con los requisitos establecidos en la normatividad para obtener el permiso solicitado.
2) En segundo lugar, la actora refiere que la autoridad demandada no le dio a conocer el estudio técnico del cual se desprenda que la necesidad del servicio se encuentra cubierta para el año 2020 dos mil veinte, pues expresa que la validez temporal o vigencia del «estudio técnico» aportado por la autoridad demandada se encuentra acotada al año 2016 dos mil dieciséis.
Así, sostiene que la autoridad demandada no sostuvo su negativa en un estudio técnico actualizado en el que se contemplen cifras
16 Ello, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN». Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830.
18 poblaciones, el nivel de ingresos de la población, variables de uso, el número de viajes posibles por unidad, entre otros, del año 2020 dos mil veinte y, por tanto, ésta determinó incorrectamente el número de unidades para cubrir la necesidad correspondiente al año 2020 dos mil veinte17.
Por último, la actora agrega que en los años 2019 dos mil diecinueve y 2020 dos mil veinte, la autoridad ha emitido permisos para el servicio especial de transporte ejecutivo, sin que exista un estudio técnico vigente y, en consecuencia, de manera discrecional, con base en criterios subjetivos, excluyentes y discriminatorios.
(iv) Postura de la parte demandada. En su contestación a la ampliación, la autoridad sostiene que la negativa expresa se encuentra debidamente fundada y motivada, pues la negativa se sustentó en el estudio técnico sobre las necesidades del servicio especial de transporte ejecutivo, mismo que constituye un documento público y que puede ser consultado en la página web18; reitera que la necesidad del servicio está cubierta y, en caso de que sea otorgado el permiso a toda persona que lo solicite, se estaría contraviniendo el orden público y transgrediendo el interés público.
(v) Problema Jurídico a resolver. Así, de conformidad con el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, el problema jurídico a dilucidar consiste en determinar si la negativa expresa se encuentra o no debidamente fundada y motivada.
D). Razonamiento Jurisdiccional. Luego, una vez realizado el análisis al contenido de la actuación controvertida, así como a la totalidad de las constancias que integran los autos, quien resuelve concluye que los
17 Agregando la parte actora que, es obligación del autoridad demandada el realizar de manera directa o mediante los entes especializados el análisis, estudios técnicos y diagnósticos actualizados en materia de servicio público y especial de transporte, con fundamento en lo previsto por los artículos 1, 2, fracción V, 6, fracciones I y XVI, 7, fracciones X y XIXI ter, 15, fracción II, 15 ter, 17, fracciones II y VIII, 18 bis fracciones XIV y XVIII, 121, fracción II, 123, fracción III, 168, 201, fracción V, 202, 210 y 249 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios; 3, fracción II, inciso a), subinciso a.1); 43, fracciones I y III,; y 44, fracciones I y V, del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobierno; y último párrafo del artículo 454 y 463 del Reglamento de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus municipios. 18 http://segob.guanajuato.gob.mx:8088/files/im/EST_NEC_SETE.pdf
19 argumentos que integran el concepto de impugnación en estudio resultan parcialmente fundados, con base en las siguientes consideraciones:
I. Fundamentación y motivación. Al efecto, en términos del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la correcta fundamentación implica que en el acto de autoridad se exprese la norma legal aplicable al caso concreto; la motivación se trata del argumento que revela y explica al justiciable la actuación de la autoridad, de modo que, además de justificarla, le permita su defensa, para el caso que resulte irregular. La transgresión a la garantía de motivación puede configurarse de diversas maneras: (a) omisión de la motivación; (b) incongruencia en la motivación; (c) indebida motivación; y (d) motivación insuficiente19.
II. Permiso del servicio especial de transporte ejecutivo. Por otra parte, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6, fracción I, 121, fracción II, 123, fracción III, 168 y 169 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, la prestación del servicio especial de transporte, sin tener las características propias del servicio público de transporte, se presta para satisfacer una necesidad específica de determinado sector de la población, pudiendo ser el mismo remunerado; además, la prestación de dicho servicio es de «interés público» y, por tanto, requerirá de permiso otorgado por la autoridad competente.
De manera específica, la prestación del «servicio especial de transporte ejecutivo» tiene por objeto trasladar personas y sus cosas en vehículos con operador, previa contratación mediante el uso de plataformas tecnológicas y sus dispositivos electrónicos, caracterizándose por no estar sujeto a itinerarios, rutas, frecuencias ni horarios fijos, y quedando prohibido ofrecer servicio de forma libre y directa en la vía pública; además, sus especificaciones o características físicas son superiores en términos de «lujo» y «comodidad» a
19 Al efecto, resulta ilustrativa la tesis que al rubro reza: «MOTIVACIÓN. FORMAS EN QUE PUEDE PRESENTARSE LA VIOLACIÓN A ESA GARANTÍA EN FUNCIÓN DE LAS POSIBILIDADES DE DEFENSA DEL AFECTADO.» Novena Época Registro: 174228 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Septiembre de 2006 Materia(s): Común Tesis: I.4o.A.71 K Página: 1498.
20 los vehículos destinados a la prestación del servicio público de transporte de alquiler sin ruta fija «taxi».
Luego, en términos del artículo 210 de la citada ley estatal de movilidad, para obtener el permiso del servicio especial de transporte ejecutivo, deberá llevarse a cabo el siguiente «procedimiento»:
1. Primero, el interesado en la prestación del servicio presentará una «propuesta» que contenga: (i) las características de operación del mismo, (ii) cantidad y características técnicas de los vehículos, (iii) de organización, y (iv) la información relativa a la o las plataformas tecnológicas en las cuales se establecerá el mecanismo de contratación y gestión del servicio.
Además, con fundamento en el artículo 463 del Reglamento de la Ley de Movilidad para el Estado de Guanajuato, el solicitante deberá cubrir los «requisitos» y «condiciones» siguientes:
a) Proporcionar los documentos de identificación y representación del interesado; b) Proporcionar la constancia o documento que acredite que utilizará determinada plataforma tecnológica para la prestación del servicio y sus mecanismos y dispositivos para la contratación y gestión; c) Proporcionar la descripción pormenorizada de las características de organización de la persona física o jurídica colectiva solicitante; d) Proporcionar los documentos que acrediten la propiedad o legal posesión de los vehículos; e) Proporcionar las características de operación del servicio acreditando que cuenta con personal adecuado para su prestación; f) Mencionar la cantidad de vehículos (en caso de personas jurídico colectivas); g) Presentar los documentos que acrediten las características técnicas de los vehículos, que cuenten además con revista físico mecánica vigente; h) Contar con póliza de seguro de cobertura amplia en términos del artículo 134 de la Ley; y i) Acreditar estar inscrito en el Registro Federal de Contribuyentes y en su caso en el Registro Estatal de Contribuyentes.
21 2. Posteriormente, la unidad administrativa de transporte determinará sobre la necesidad del servicio, mediante el «estudio técnico»20 que se efectúe con base en los datos de que disponga.
3. En caso de ser procedente la emisión del permiso, el solicitante deberá cubrir los derechos fiscales correspondientes21, así como los requisitos siguientes: a) Licencia tipo “B”; y b) Vehículo tipo sedán o superior, con cuatro o cinco puertas.
III. Caso concreto. Como ya fue apuntado en líneas anteriores, en su petición la parte actora solicitó a la autoridad demandada la entrega del permiso que -a su consideración-, le fue autorizado para la prestación del servicio especial de transporte ejecutivo mediante oficio emitido el 31 treinta y uno de marzo de 2020 dos mil veinte, e informó que ya había efectuado el pago de derechos que señalaba la Ley de Ingresos correspondiente al año 2020 dos mil veinte
Al respecto, la autoridad demandada negó que se hubiera constituido a favor de la parte actora el permiso para la prestación del servicio especial de transporte ejecutivo, con motivo de los documentos consistentes en:
▪ Oficio número *****, emitido el día 31 treinta y uno de marzo de 2020 dos mil veinte, por el Director General de Transporte; y
▪ Recibo de pago folio número *****, emitido el día 3 tres de abril de 2020 dos mil veinte, por el monto de $*****, por concepto de «PERMISO DE SERVICIO ESPECIAL DE TRANSPORTE EJECUTIVO POR AÑO»22, a nombre de la parte actora.
20 «Artículo 7. Para los efectos de esta Ley se entenderá por: (…) VIII. Estudio Técnico: El diagnóstico, análisis de evaluación y, en su caso estadístico, del cual se determinarán las necesidades de movilidad, así como las propuestas que permitan atender y mejorar las condiciones de movilidad sustentable; (…)» 21 «Artículo 463. Para la obtención del permiso del servicio especial de transporte ejecutivo, de conformidad con el procedimiento contenido en el artículo 210 de la Ley, el solicitante deberá cubrir los siguientes requisitos y condiciones: (…) X. En caso de aprobarse el otorgamiento de permiso, deberá realizar el pago de los derechos fiscales correspondientes a favor del erario del Estado conforme a la tarifa vigente». 22 Soportado en el documento identificado como «Línea de captura para la recepción de pagos», exhibido por la parte actora en su demanda, y en el cual obran como referencias: (i) el nombre de la parte actora, (ii) que el periodo a pagar corresponde al año 2020 dos mil veinte; (iii) el día 7 siete de mayo de 2020 dos mil veinte, como fecha límite de pago; y (iv) el número de referencia.
22 En su ampliación, la parte actora refiere que la autoridad demandada pretende desconocer sus «derechos adquiridos»; sin embargo, quien resuelve estima que tal argumento resulta infundado.
Ello, pues -contrario a lo que sostiene la parte actora-, la emisión del oficio ***** del 31 treinta y uno de marzo de 2020 dos mil veinte no acredita que se haya otorgado a la parte actora el permiso solicitado y, mucho menos, demuestra que sí exista la necesidad en el servicio público de transporte.
Es así, pues en el citado oficio la autoridad únicamente «informó o hizo de conocimiento» al solicitante que, a pesar de haber cumplido los requisitos previstos en la normatividad, su petición sería atendida una vez superada la contingencia de salud; lo cual no implica que se haya conferido o autorizado a la ahora actora el derecho para prestar el servicio especial de transporte ejecutivo. Máxime que dentro del procedimiento descrito a supra líneas, la unidad administrativa de transporte debe determinar la necesidad del servicio, mediante el «estudio técnico» que efectúe.
Además, también se aprecia en el mencionado oficio que la autoridad expresó haber elaborado el estudio técnico correspondiente a efecto de determinar la necesidad del servicio, pero no señaló el contenido de éste, es decir, si existía o no necesidad del servicio y, mucho menos, se indicó a la actora si dicha necesidad ya se encontraba o no cubierta, pues -precisamente- se atendería su solicitud posteriormente.
De ese modo, no fue hasta la secuela procesal y, concretamente, en la negativa expresa, cuando la autoridad informó a la parte actora que, con independencia de la fecha en que fue elaborado el estudio técnico, la necesidad del servicio especial de transporte ejecutivo para el municipio de Guanajuato, Guanajuato, ascendía a 150 ciento cincuenta unidades y que la misma, ya se encontraba cubierta; ello, conforme a la constancia o certificado emitido el día 8 ocho de septiembre de 2020 dos mil veinte, por el Director de Transporte del Estado, ya habían sido otorgados los permisos que satisfacen la necesidad de dicho servicio en el municipio de Guanajuato, Guanajuato.
23 Además, se puntualiza que el trámite instado por el particular ante la autoridad, así como el contenido del oficio de 31 treinta y uno de marzo de 2020 dos mil veinte, únicamente representan para la actora -en su calidad de solicitante- una «esperanza o expectativa»23 para adquirir el derecho a prestar el servicio especial de transporte ejecutivo, pero sin que la simple formulación de la solicitud constriña a la autoridad en materia de transporte a conceder el permiso solicitado.
Ello, máxime que para determinar la autoridad sobre la aprobación o no del otorgamiento del permiso solicitado, primeramente es necesario que sea analizado y ponderado lo establecido en la propuesta (condiciones y requisitos), en conjunto con la necesidad del servicio, de conformidad con lo establecido en los artículos 210, fracciones I y II, de la Ley de Movilidad para el Estado de Guanajuato y sus Municipios, y 463 del reglamento de la citada ley.
Por otra parte, y en relación con el recibo de pago ofrecido en el escrito inicial demanda, se estima que aun cuando la actora acredita haber realizado el entero de $***** por concepto de «permiso de servicio especial de transporte ejecutivo», lo cierto es que tal erogación no hace las veces ni sustituye la existencia del permiso para prestar el servicio público de transporte ejecutivo.
De manera que, tanto el pago realizado como el permiso son conceptos cuya naturaleza y efectos divergen una de la otra, a saber:
▪ Permiso: Es el acto administrativo en virtud del cual la autoridad autoriza de forma temporal a una persona física o jurídica colectiva para la prestación de un servicio público o especial de transporte24.
▪ Derechos Fiscales: son las contribuciones establecidas en ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público, así como por recibir servicios que presta el Estado en sus funciones de derecho público; también son
23 Esclarece la diferencia entre derecho adquirido y expectativa de derecho, lo establecido en la tesis siguiente: «DERECHOS ADQUIRIDOS Y EXPECTATIVAS DE DERECHO, CONCEPTO DE LOS, EN MATERIA DE RETROACTIVIDAD DE LEYES» Registro digital: 232511 Instancia: Pleno Séptima Época Materias(s): Común Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Volumen 145-150, Primera Parte, página 53 Tipo: Aislada 24 Cfr. Artículo 7, fracción XVI, Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios.
24 derechos, las contribuciones a cargo de los organismos públicos descentralizados por prestar servicios exclusivos del Estado25.
En el caso y conforme a lo establecido en el artículo 15, fracción IV, de la Ley de Ingresos del Estado de Guanajuato para el ejercicio fiscal del 2020 dos mil veinte, se precisa que el pago que la actora acredita haber efectuado corresponde a un «derecho fiscal» por permiso de movilidad en materia de transporte.
Además, se destaca que, en el documento ofrecido por la actora en su demanda, identificado como «Líneas de captura para la recepción de pagos», se encuentra plasmado el siguiente texto: «EL PAGO REALIZADO POR ANTICIPADO NO GENERARÁ NINGÚN DERECHO NI GARANTIZA LA AUTORIZACIÓN DEL TRÁMITE O SERVICIO SOLICITADO, YA QUE PARA TAL EFECTO, DEBERÁ CUMPLIR CON LA TOTALIDAD DE LOS REQUISITOS ESTABLECIDOS EN LA LEY DE MOVILIDAD DEL ESTADO DE GUANAJUATO Y SUS MUNICIPIOS Y SU REGLAMENTO PARA EL MISMO» [Lo subrayado y énfasis añadido es propio].
Ante ese panorama, se considera que es equivocada la apreciación de la actora, toda vez que el pago realizado ante la autoridad no implica que se le haya otorgado el permiso solicitado, sino que dicha erogación únicamente tiene la «eficacia demostrativa»26 para acreditar el cumplimiento de una obligación de carácter puramente fiscal, mediante el entero ante la autoridad hacendaria estatal de una cantidad líquida.
Destacando, además, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 210, fracción III, de la Ley de Movilidad para el Estado de Guanajuato, y 463, fracción X, del reglamento de la citada ley, dicho pago representa procedimentalmente una etapa posterior a la revisión de los requisitos y de la necesidad del servicio, esto es, el entero de los derechos fiscales por concepto de permiso únicamente procederá una vez aprobado el
25 Artículo 4, fracción III, del vigente Código Fiscal para el Estado de Guanajuato. 26 Ilustra sobre la idoneidad probatoria, la tesis cuyo rubro reza: «PRUEBAS. PARA DETERMINAR SU IDONEIDAD HAY QUE ATENDER A LA MANERA EN QUE REFLEJAN LOS HECHOS A DEMOSTRAR.» Novena Época Registro: 170209 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXVII, Febrero de 2008 Materia(s): Civil Tesis: I.3o.C.671 C Página: 2371.
25 otorgamiento del permiso y no antes, como erróneamente lo sostiene la actora en su ampliación27.
De esa manera, se concluye que -como acertadamente lo resolvió la autoridad demandada-, el contenido del oficio número *****, así como el pago efectuado no implican el otorgamiento del permiso solicitado, pues no se ha cumplido con el requisito previsto en la fracción II del artículo 210 de la ley de movilidad referida supra líneas; de ahí, lo desacertado de las alegaciones de la actora.
En otro orden de ideas, la actora refiere, como argumento de impugnación, que la autoridad demandada no le dio a conocer el estudio técnico del cual se desprenda que la necesidad del servicio se encuentra cubierta para el año 2020 dos mil veinte, pues la validez temporal o vigencia del «estudio técnico» aportado en la negativa expresa se encuentra acotada al año 2016 dos mil dieciséis.
De esta manera refiere que la autoridad demandada fundó y motivó su negativa en un estudio técnico desactualizado y, por tanto, se determinó incorrectamente el número de unidades para cubrir la necesidad correspondiente al año 2020 dos mil veinte.
A consideración de este órgano jurisdiccional, dicho argumento resulta fundado, conforme a los siguientes razonamientos:
De conformidad con el artículo 7 fracción VIII, de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, el «estudio técnico» es el diagnóstico, análisis de evaluación y, en su caso estadístico, del cual se determinarán las necesidades de movilidad, así como las propuestas que permitan atender y mejorar las condiciones de movilidad sustentable.
27 Incluso, se clarifica al actor que en caso de estimarse «indebido» el pago de los derechos por concepto de «permiso de servicio especial de transporte ejecutivo», se encuentran a salvo sus derechos para solicitar la devolución ante la autoridad hacendaria estatal, en términos de lo dispuesto en los ordinales 32, fracción II, y 40 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato.
26 De manera que, el estudio técnico al que hace referencia el artículo 210, fracción II, de la cita ley, representa el documento técnico-especializado a cargo de la unidad administrativa de transporte, que se efectuará con base en los datos de que disponga la autoridad (verbigracia los previstos en el artículo 184 del mismo ordenamiento legal citado28), y en el que se efectuara el análisis -en su caso, estadístico-, y evaluación de los factores que incidan en el servicio especial de transporte ejecutivo, con el fin de detectar y diagnosticar la necesidad del mismo.
En el caso concreto y desprendido del contenido de la negativa expresa, la autoridad demandada determinó que la solicitud de la actora era improcedente, ya que la necesidad del servicio público de transporte ejecutivo en el municipio de Guanajuato, Guanajuato, se encontraba cubierta en su totalidad.
Ello, pues con base en el «estudio técnico sobre las necesidades del servicio especial de transporte ejecutivo para el Estado de Guanajuato», realizado al tenor de lo dispuesto en el artículo 210, fracción II, de la Ley de Movilidad para el Estado de Guanajuato y sus Municipios, se obtuvo que, para la ciudad de Guanajuato, Guanajuato, existía la necesidad de otorgar «150 ciento cincuenta» permisos de servicio especial de transporte ejecutivo, mismos que ya se habían otorgado.
Luego, como anexo a la negativa expresa, la autoridad demandada exhibió copia certificada del «estudio técnico sobre las necesidades del servicio especial de transporte ejecutivo para el Estado de Guanajuato»29 y, específicamente, el relativo al municipio de Guanajuato, Guanajuato, realizado
28 «Artículo 184. El otorgamiento de una concesión de servicio público de transporte en las modalidades de urbano, suburbano, intermunicipal y de alquiler sin ruta fija «Taxi», deberá ajustarse a los requisitos siguientes, sin que bajo ninguna circunstancia pueda alterarse el orden establecido al efecto, ni omitirse alguno de ellos: I. Las autoridades estatales o municipales, en el ámbito de su competencia, realizarán u ordenarán los estudios técnicos para detectar de manera oportuna las necesidades de transporte que se vayan presentando y que justifiquen el establecimiento de nuevos servicios o el aumento de los ya existentes. Los estudios técnicos a que se refiere el párrafo anterior, según corresponda al servicio de que se trate, contendrán como mínimo lo siguiente: a) El señalamiento de los servicios de transporte en las modalidades existentes en la zona que incidan en el servicio objeto del estudio con las características operativas necesarias; b) Datos estadísticos debidamente sustentados que avalen la demanda actual y el potencial de servicio; c) Modalidad y características del servicio de transporte que deba prestarse, precisando el número de vehículos que se requieran, especificando sus particularidades técnicas; d) Evaluación económica que considere los beneficios, así como los costos de operación del transporte; y e) Conclusiones y propuestas. 29 Mismo que, a manera de hecho notorio, obra consultable en el enlace electrónico siguiente: http://segob.guanajuato.gob.mx:8088/files/im/EST_NEC_SETE.pdf
27 por el entonces Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, en el mes de noviembre del año 2016 dos mil dieciséis.
En dicho estudio, se colige -de manera destacada- la siguiente información:
OBJETIVO GENERAL: «Este dictamen técnico tiene como objeto el “determinar las condiciones presentes de la demanda, con relación a los servicios especiales de transporte ejecutivo para los municipios del Estado de Guanajuato; cuál deberá ser el número óptimo de unidades que lleve una posición de equilibrio la oferta y la demanda, si es que resultara una necesidad no satisfecha, de la manera más sólida posible» [Subrayado propio]
RESULTADOS DEL ANÁLISIS: «(…) Para el Municipio de Guanajuato, se estipula una demanda de ciento cincuenta unidades. Esto en el corto plazo, sin embargo, no quiere decir que estas unidades hubieran de cubrir las necesidades a futuro en un horizonte de cinco años; el caso esta acotado al 2016. Para obtener una cifra pronostico al futuro, será necesario realizar actualizaciones a las cifras poblacionales y un sondeo sobre las características del nivel de insatisfacción en los usuarios potenciales de acuerdo a la metodología expresada en este análisis». [Subrayado y énfasis propio].
De lo anterior y como acertadamente lo señala la parte actora en sus argumentos de impugnación, se colige que la autoridad demandada fundó y motivó su decisión de manera indebida.
Ello, pues la negativa vertida se encuentra sustentada en un estudio elaborado con datos estadísticos y poblacionales del año 2016 dos mil dieciséis, y en el propio estudio se precisa que para años posteriores se requiere actualizar las cifras poblacionales y realizar un sondeo relativo a la insatisfacción del servicio, ya que, por una parte, el análisis, efectos y resultados de dicho dictamen se acota única y exclusivamente para el 2016 dos mil dieciséis. Incluso el propio estudio refiere que con tales unidades -150 ciento cincuenta- no necesariamente se cubrirán las necesidades a futuro en cierto umbral de tiempo.
Por ende, considerando que la solicitud formulada por la actora fue planteada en el año 2020 dos mil veinte, resulta claro que el estudio elaborado en 2016 dos mil dieciséis, no guarda congruencia ni corresponde al contexto ni a las circunstancias poblacionales o económicas que reflejen la posible demanda o potencialidad de servicio que imperaron en la fecha de la solicitud de la actora,
28 circunstancias que la autoridad debió tomar en cuenta para determinar si la necesidad del mismo se encontraba cubierta.
Además, en el estudio en comento no se advierte señalamiento alguno que determine la continuación de la vigencia de los resultados obtenidos para un plazo especifico, ni tampoco la autoridad demandada aclara esa situación en la negativa expresa; por el contrario, en el propio texto del estudio técnico se establece que la demanda de unidades está acotada al 2016 dos mil dieciséis, y no así a un marco temporal superior.
E). Conclusión. Ante ese panorama, le asiste la razón a la parte actora, ya que la autoridad demandada omitió basar su determinación en un estudio técnico elaborado con datos e información vigente, confiable y actualizada, que fuera congruente con el contexto económico-social, así como a las circunstancias en que vive la población, para detectar correctamente la «demanda actual» del transporte ejecutivo y el «potencial» del servicio.
No es óbice a lo anterior, que los ordinales 210, fracción II, de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, y 463 del reglamento de la citada ley, no dispongan que la autoridad deba efectuar el estudio técnico bajo algún parámetro temporal o vigencia en específico, dado que la pertinencia e idoneidad del estudio a realizarse requiere por su naturaleza y objeto el uso de información actualizada; y por otra parte, la demandada -como autoridad en materia de movilidad y transporte-, tiene el deber de llevar a cabo las medidas y acciones necesarias para garantizar la progresión en la protección de los derechos de las personas y, en concreto, para contar con planes, políticas y directrices públicas (un estudio técnico, en la especie) que garanticen su adecuado «derecho a la movilidad»30, de manera clara y actual.
Ello, atendiendo al principio de «progresividad» consagrado en los ordinales 1 y 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 2.1 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales; y 26 de la
30 «Artículo 4o.- (…) Toda persona tiene derecho a la movilidad en condiciones de seguridad vial, accesibilidad, eficiencia, sostenibilidad, calidad, inclusión e igualdad»
29 Convención Americana sobre Derechos Humanos, consistente en que todas las autoridades del Estado, en el ámbito de su competencia, tienen el deber de generar un marco de progresión gradual de los derechos de las personas y, en particular, dicho principio genera en quien aplica la norma, la obligación de interpretar la ley de manera que se amplíen, en lo posible jurídicamente, el alcance y tutela de los derechos31.
Adicionalmente, no se soslaya que la parte actora refiere que la encausada ha emitido en los años 2019 dos mil diecinueve y 2020 dos mil veinte, permisos para el servicio especial de transporte ejecutivo, sin que exista un estudio técnico vigente; no obstante, dicha disertación resulta inatendible.
Ello, toda vez que, aun cuando la parte actora exhibió en su ampliación de demanda un permiso emitido el día 31 treinta y uno de marzo de 2020 dos mil veinte, lo cierto es que dicho permiso fue expedido a favor de una persona diversa a la ahora actora y, por tanto, la misma no conforma parte de la presente litis; además, tal situación no resulta suficiente para revelar que la actora tenga constituido a su favor algún derecho subjetivo válidamente oponible a la autoridad.
Dado todo lo anterior, queda demostrada la causal de nulidad prevista por el artículo 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consistente en la indebida motivación y fundamentación de la negativa expresa, al evidenciarse que la autoridad demandada determinó como improcedente el permiso solicitado por la actora con base en un estudio técnico «obsoleto» e «insuficiente» para fijar la necesidad actual del servicio especial de transporte ejecutivo en el municipio de Guanajuato.
Con lo cual incumplió el margen de legalidad establecido en los ordinales 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Constitucional; y 137,
31 Esclarece tal aserto, lo establecido en la tesis intitulada: «PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS HUMANOS. SU CONCEPTO Y EXIGENCIAS POSITIVAS Y NEGATIVAS» Registro digital: 2013216 Instancia: Primera Sala Décima Época Materias(s): Constitucional Tesis: 1a. CCXCI/2016 (10a.) Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 37, Diciembre de 2016, Tomo I, página 378 Tipo: Aislada.
30 fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEXTO. Decisión o Fallo. En suma, con fundamento en lo dispuesto por el ordinal 300, fracción III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la nulidad de la negativa expresa, para el efecto de que la autoridad demandada emita una nueva respuesta en la cual:
1). Considere datos poblacionales y económicos actuales y provenientes de fuentes fiables32 en el estudio técnico que sirva de base para determinar la necesidad del servicio especial de transporte ejecutivo para el Estado de Guanajuato y, concretamente, sobre la necesidad de dicho servicio en el municipio de Guanajuato, a la fecha de su respuesta; y
2). Una vez efectuado lo anterior, emita una respuesta debidamente fundada y motivada, mediante la cual, considerando los datos que arroje el estudio técnico referido, respecto del número de permisos de servicio de transporte especial ejecutivo que constituyan la necesidad actual, frente al número de permisos otorgados a la fecha de respuesta (indicando el número de ellos), concluya si la necesidad se encuentra o no cubierta, y en ese sentido, se determine en definitiva el otorgamiento o la negativa del permiso solicitado por la actora.
Para ello, es menester que en la respuesta que se otorgue, se dé a conocer a la actora el contenido del estudio que se realice, con datos confiables y actualizados, así como el número de permisos otorgados a la fecha de la respuesta; permitiendo con ello resolver la procedencia de lo solicitado en términos del artículo 210 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios
32 Las que en la especie pueden derivar de los censos poblacionales y económicos de los años 2020 dos mil veinte y 2019 dos mil diecinueve, respectivamente, realizados por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, considerando dicha información como actual a la fecha en que la autoridad demandada debe dar cumplimiento a la presente resolución.
31 Además, se puntualiza que el sentido de la nulidad decretada, es a causa de que existe imposibilidad de generar un pronunciamiento definitivo sobre la procedencia del permiso solicitado y, atendiendo a los aspectos técnicos y especializados que el margen legal atribuye a la autoridad, lo procedente es exigir a la demandada la emisión de una respuesta debidamente fundada y motivada; lo que de ninguna forma vulnera el derecho de tutela judicial efectiva, pues como ya se expuso, no están dados los elementos necesarios que permitan resolver en definitiva el fondo del asunto. Ilustra lo anterior, la jurisprudencia 90/201733 que enseguida se transcribe:
«DERECHO FUNDAMENTAL DE ACCESO A LA JURISDICCIÓN. SU CONTENIDO ESPECÍFICO COMO PARTE DEL DERECHO A LA TUTELA JURISDICCIONAL EFECTIVA Y SU COMPATIBILIDAD CON LA EXISTENCIA DE REQUISITOS DE PROCEDENCIA DE UNA ACCIÓN. De la tesis de jurisprudencia de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación 1a./J. 42/2007, (1) de rubro: «GARANTÍA A LA TUTELA JURISDICCIONAL PREVISTA EN EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. SUS ALCANCES.», deriva que el acceso a la tutela jurisdiccional comprende tres etapas, a las que corresponden tres derechos que lo integran: 1) una previa al juicio, a la que atañe el derecho de acceso a la jurisdicción; 2) otra judicial, a la que corresponden las garantías del debido proceso; y, 3) una posterior al juicio, que se identifica con la eficacia de las resoluciones emitidas con motivo de aquél. En estos términos, el derecho fundamental de acceso a la jurisdicción debe entenderse como una especie del diverso de petición, que se actualiza cuando ésta se dirige a las autoridades jurisdiccionales, motivando su pronunciamiento. Su fundamento se encuentra en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conforme al cual corresponde al Estado mexicano impartir justicia a través de las instituciones y procedimientos previstos para tal efecto. Así, es perfectamente compatible con el artículo constitucional referido, que el órgano legislativo establezca condiciones para el acceso a los tribunales y regule distintas vías y procedimientos, cada uno de los cuales tendrá diferentes requisitos de procedencia que deberán cumplirse para justificar el accionar del aparato jurisdiccional, dentro de los cuales pueden establecerse, por ejemplo, aquellos que regulen: i) la admisibilidad de un escrito; ii) la legitimación activa y pasiva de las partes; iii) la representación; iv) la oportunidad en la interposición de la acción, excepción o defensa, recurso o incidente; v) la competencia del órgano ante el cual se promueve; vi) la exhibición de ciertos documentos de los cuales depende la existencia de la acción; y, vii) la procedencia de la vía. En resumen, los requisitos de procedencia, a falta de los cuales se actualiza la improcedencia de una acción, varían dependiendo de la vía que se ejerza y, en esencia, consisten en los elementos mínimos necesarios previstos en las leyes
33 Registro digital: 2015595; Instancia: Primera Sala; Décima Época; Materias(s): Constitucional; Tesis: 1a./J. 90/2017 (10a.); Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 48; Tipo: Jurisprudencia.
32 adjetivas que deben satisfacerse para la realización de la jurisdicción, es decir, para que el juzgador se encuentre en aptitud de conocer la cuestión de fondo planteada en el caso sometido a su potestad y pueda resolverla, determinando los efectos de dicha resolución. Lo importante en cada caso será que para poder concluir que existe un verdadero acceso a la jurisdicción o a los tribunales, es necesario que se verifique la inexistencia de impedimentos jurídicos o fácticos que resulten carentes de racionalidad, proporcionalidad o que resulten discriminatorios.[Énfasis propio].
En ese mismo contexto, se comparte el criterio emitido por la Cuarta Sala de este Tribunal, que es del tenor siguiente:
«NEGATIVA FICTA. SI NO ESTÁN DADOS LOS ELEMENTOS NECESARIOS QUE PERMITIERAN RESOLVER EN DEFINITIVA EL FONDO DEL ASUNTO, ES POSIBLE DECLARAR LA NULIDAD PARA EFECTOS DE LA NEGATIVA EXPRESA QUE HAYA DERIVADO DE UNA NEGATIVA FICTA. Es preciso señalar que si bien es cierto que al derivar la negativa expresa de una resolución negativa ficta el juzgador se encuentra obligado a decidir la controversia de fondo (lo anterior, como consecuencia del silencio de la autoridad administrativa), no menos verdad es que si en el caso particular el órgano resolutor no cuenta con los elementos necesarios para adentrarse al análisis del fondo del asunto es posible compeler a la autoridad demandada a la emisión de una respuesta congruente con lo solicitado, pues si no están dados los elementos necesarios que permitan resolver en definitiva el fondo del asunto (y es preciso que las autoridades se hayan pronunciado al respecto con lo solicitado, en virtud de que el juzgador no puede sustituir a la autoridad en sus facultades, que solo pueden ser ejercidas por ella), entonces es posible declarar la nulidad para efectos.»34
SÉPTIMO. Pretensiones de la parte actora y consecuencias. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las pretensiones solicitadas:
Emisión y entrega de permiso. En su demanda, la parte actora solicita como reconocimiento del derecho y la condena a la autoridad demandada, que se le haga entrega material y documental del permiso para la prestación del servicio de transporte ejecutivo.
Sin embargo, al haberse decretado la nulidad del acto impugnado para los efectos establecidos en el Considerando Sexto, la acción del reconocimiento de un derecho se encuentra supeditada a la emisión de ese nuevo acto, en que se
34 Expediente 55/4ta.Sala/2016. Sentencia del 29 veintinueve de septiembre de 2016 dos mil dieciséis.
33 haga constar los datos relativos al estudio técnico que al efecto haya efectuado la autoridad demandada a fin de determinar si el servicio público de transporte ejecutivo se encuentra o no cubierto, tal y como lo prevé el artículo 210 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios. Siendo además dicho servicio de transporte de orden público e interés social.
En consecuencia, no ha lugar decretar el reconocimiento del derecho ni la condena a la autoridad demandada, pues si bien es cierto procedió la nulidad del acto impugnado, también lo es que esa nulidad fue para efecto de que se emitiera una nueva determinación, por lo que los derechos de la actora están supeditados al nuevo acto que emita la autoridad demandada; sin que con los elementos que obran en el sumario pueda constatar este resolutor el derecho de la justiciable a obtener el permiso solicitado, sino que el mismo está condicionado a la nueva respuesta que se emita bajo los parámetros precisados y, con base en ello, determine el otorgamiento o la negativa de lo solicitado fundando y motivando lo conducente.
OCTAVO. Ejecución de la Sentencia. Finalmente, la autoridad demandada, deberá cumplimentar los efectos que preceden e informar sobre ello, en un término de 5 cinco días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en los artículos 319, 321 y 322 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Cuarto de la presente sentencia.
34 TERCERO. Se decreta la nulidad de la negativa expresa para los efectos precisados en el Considerando Sexto de este fallo, en términos de lo expuesto en el mencionado considerando, así como en lo referido en el Considerando Quinto.
CUARTO. No se reconoce el derecho solicitado por la parte actora, en los términos precisados en el Considerando Séptimo de esta sentencia.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
La presente hoja de firmas corresponde a la sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1254/1ª Sala/2020.——————————————————–
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