Sentencia 1201 1a Sala 18

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Silao de la Victoria, Guanajuato, 20 veinte de marzo de 2019 dos mil diecinueve.

A S U N T O

Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1201/1ªSala/18 promovido por *****, por su propio derecho, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.

A N T E C E D E N T E S

PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado en la Secretaría General de Acuerdos de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 17 diecisiete de agosto de 2018 dos mil dieciocho, *****, por su propio derecho, promovió proceso administrativo, señalando como actos impugnados los siguientes:

a) «…oficio *****, derivado de la orden del Director de Medio Ambiente del Municipio de San José Iturbide, Gto.»

b) «…notificación de la multa de fecha 06 de Agosto de 2018 dentro del expediente *****»

La parte actora hizo valer como pretensión: la nulidad total de los actos impugnados.

SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 22 veintidós de agosto de 2018 dos mil dieciocho, se admitió 2

la demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma.

No fue procedente otorgar la suspensión solicitada en relación con la revisión del plan de trabajo de la parte actora ante la autoridad demandada, para la implementación de acciones de restauración reparación, regeneración o mitigación en el sitio afectado, en razón de que al tratarse de quema de basura, con el otorgamiento de la medida cautelar, se pueden provocar daños a la colectividad.

Se concedió la suspensión solicitada por la parte actora, para el efecto de mantener las cosas en el estado en que se encuentran, respecto de la sanción económica impuesta en cantidad de *****, esto es, para que no se haga efectiva la multa impuesta hasta en tanto no se dicte sentencia.

Se tuvo por admitida la prueba documental ofrecida y exhibida en su escrito inicial de demanda; por designando abogados autorizados para imponerse de autos y señalando domicilio para recibir notificaciones.

En proveído de fecha 5 cinco de octubre de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo a la autoridad demandada –*****, Director de Medio Ambiente en el Municipio de San José Iturbide, Guanajuato-, por contestando la demanda en tiempo y forma, designando abogados autorizados para imponerse de autos y señalando correo electrónico para recibir notificaciones, así como por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en su ocurso de contestación.

Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.

3

TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 3 tres de diciembre de 2018 dos mil dieciocho, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que no fueron presentados por ninguna de las partes.

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I, inciso a) y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Se tiene por debidamente acreditada la existencia de la resolución impugnada, con el original del oficio *****, expediente *****, de fecha el 6 seis de agosto de 2018 dos mil dieciocho, signado por el Director de Medio Ambiente de San José Iturbide, Guanajuato, documental pública con firma autógrafa aportada por el impetrante2, la cual reviste pleno valor probatorio en términos de lo dispuesto por los artículos 78 y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

1 Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete, mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete, conforme a sus transitorios primero y segundo. 2 Visible en las fojas 16 dieciséis y 17 diecisiete del sumario del expediente administrativo formado con motivo de la presente causa. 4

No se omite precisar, que el actor se refiere como actos impugnados a la multa impuesta en el oficio *****, y a la resolución dictada dentro del expediente administrativo expediente *****; sin embargo, ambos actos se encuentran contenidos en el oficio precitado, y sin que se haya presentado notificación alguna de dicho oficio.

TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.

Al no advertirse causal de improcedencia o sobreseimiento alguna que impida el análisis de fondo de la presente causa administrativa, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del presente proceso administrativo, ya que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por la parte actora, ni aquéllos esgrimidos por la autoridad encausada tendientes a controvertir su eficacia.

Ello, toda vez que los principios de congruencia y exhaustividad en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y 5

corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia por contradicción de tesis sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».3

QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. Este resolutor procede a realizar el estudio correspondiente a los conceptos de impugnación en un orden diverso al de exposición, al no existir obligación de seguir el orden propuesto por la parte actora.

Lo anterior, en virtud del siguiente criterio jurisprudencial emitido por el Segundo Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Cuarta Región, que se cita a continuación:

«CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO. El artículo 76 de la Ley de Amparo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 2 de abril de 2013, en vigor al día siguiente, previene que el órgano jurisdiccional que conozca del amparo podrá examinar en su conjunto los conceptos de violación o los agravios, así como los demás razonamientos de las partes, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, empero, no impone la obligación a dicho órgano de seguir el orden propuesto por el quejoso o recurrente, sino que la única condición que establece el referido precepto es que no se cambien los hechos de la demanda. Por tanto, el estudio correspondiente puede hacerse de manera individual, conjunta o por grupos, en el propio orden de su exposición o en uno diverso.»4

3 Tesis número 2a./J.58/2010, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Núm. de Registro: 164618, Tomo XXXI, Mayo de 2010, consultable a Página 830. 4 Tesis (IV Región)2o. J/5 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación correspondiente a la Décima Época, Libro 29, Abril de 2016, Tomo III, Núm. de Registro: 2011406, consultable a Página 2018. 6

En ese entendido, se indica que la parte actora señala medularmente en sus conceptos de impugnación enumerados como segundo y tercero, que la autoridad encausada no cumplió con las formalidades del procedimiento establecido en el Reglamento Municipal para el Control, Protección y Mejoramiento Ambiental de San José Iturbide, Guanajuato, pues en ningún momento se le llamó a juicio o se le citó a un proceso administrativo en el que se le hubiera permitido alegar y probar en su defensa.

La autoridad sobre el particular, manifestó que en efecto no se siguió adecuadamente procedimiento alguno para la notificación y aceptó que no se llevó a cabo procedimiento alguno para aplicar la multa impuesta en la determinación combatida.

De lo expuesto, se advierte que no existe litis entre los señalamientos del actor con lo manifestado por la autoridad demandada, en virtud del allanamiento expresado por esta última en su contestación, al indicar la conformidad de los hechos que se le atribuyen, así como de las pretensiones enderezadas a este Tribunal.

Sin embargo, dada la naturaleza y alcances del procedimiento administrativo instaurado por la parte actora, con independencia de la contestación emitida por la autoridad demanda, se procede al análisis de los conceptos de impugnación vertidos a efecto de determinar la legalidad y validez que se impugnó mediante esta vía, de conformidad con lo que señala el artículo 179 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como con apoyo en la tesis que se transcribe a continuación:

«ALLANAMIENTO A LOS HECHOS DE UNA DEMANDA TRAMITADA ANTE EL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN. 7

NO VINCULA A DECLARAR LA NULIDAD EN LOS TÉRMINOS SOLICITADOS POR LA PARTE DEMANDADA. El allanamiento realizado en la contestación de demanda por parte de las autoridades dentro del juicio contencioso administrativo, no vincula a declarar la nulidad en los términos ahí solicitados, pues ello sólo le permite considerar a la Sala del conocimiento, que no existe litigio respecto de los hechos en los que el actor basa su pretensión y, en esos términos, conforme a sus facultades determinar si los hechos expuestos en la demanda son suficientes para acreditar alguna de las causas de ilegalidad previstas en el artículo 238 del Código Fiscal de la Federación para, en su caso, declarar la nulidad que en derecho corresponda, con independencia de que sea distinta a la estimada por la parte demandada, conforme al diverso 239 del mismo ordenamiento legal.»5

De este modo, acorde con lo señalado por la parte actora, así como de las constancias que integran el expediente en que se actúa, este juzgador encuentra que el señalamiento del accionante es fundado, puesto que de lo que se indica en la determinación combatida no se encuentra que se haya desahogado procedimiento alguno de verificación o inspección y tampoco que la autoridad derivado de dichas acciones le haya otorgado al particular la oportunidad de manifestar lo que conviniera a sus intereses y una vez evaluada la defensa y pruebas rendidas por el gobernado, o transcurrido el plazo para tal fin, haya emitido la resolución administrativa correspondiente, que entre otros aspectos, determinara la existencia de una infracción y en consecuencia, la imposición de la sanción relativa.

Las circunstancias anteriores, se encuentran descritas en lo establecido por el Capítulo Décimo del Reglamento Municipal para el Control, Protección y Mejoramiento Ambiental de San José Iturbide, Guanajuato.

5 Tesis: VI.A.83 A; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Novena Época, Tomo XII, Septiembre de 2000, página 703, registro: 191165. 8

Sin embargo, el oficio impugnado únicamente refiere en lo medular que, en seguimiento al citatorio *****, documental que no fue aportada al proceso por ninguna de las partes, de fecha 14 catorce de julio de 2017 dos mil diecisiete, mediante el que se hizo compromiso verbal de no realizar la quema de basura en el predio propiedad del actor, y constatando que se sigue disponiendo de basura a cielo abierto, se impone la sanción económica en cantidad de *****, por infringir lo dispuesto por los artículos 56 y 57 del citado reglamento municipal en materia ambiental.

Los ordinales indicados establecen lo siguiente:

«Artículo 56. Queda prohibido descargar, depositar o infiltrar residuos en el suelo comprendido en la jurisdicción territorial del Municipio, sin una autorización de la Dirección, otorgada después de valorar que dichos residuos cumplan con las normas y criterios establecidos por el Instituto Nacional y reúnan las condiciones necesarias para evitar;

I. La contaminación: II. Las alteraciones nocivas en los procesos biológicos del suelo; III. La modificación y alteración en el aprovechamiento, uso y explotación del suelo; IV. La contaminación de cuerpos de agua superficiales y profundos; V. La contaminación del aire; y VI. El daño a la salud de los seres vivos.»

«Artículo 57. Los responsables de la descarga, deposito o infiltración de residuos en el suelo, que con ese acto hubieran provocado algún efecto nocivo contemplado en el artículo anterior, sin perjuicio de las sanciones que se apliquen por este concepto, están obligados a implementar acciones de restauración, reparación, regeneración o mitigación, a través de un programa que previamente se presente para su aprobación a la Dirección y se comprometa a concluir dichas acciones dentro del lapso convenido con la misma, de no hacerlo será acreedor de una multa de 100 a 1000 smv (sic) en la zona.»

9

De la transcripción anterior, se desprende la prohibición de disponer de residuos sin la autorización correspondiente; así como para el caso de que dicha norma sea infringida, la obligación de implementar acciones de restauración, reparación, regeneración o mitigación, presentadas y aprobadas por la autoridad administrativa competente o en su defecto, la imposición de una sanción económica.

No obstante, de la información contenida en el oficio confutado, y toda vez que dicha documental es probanza única en el presente proceso, este Juzgador no encuentra, como lo argumenta el actor, el cumplimiento a las formalidades del procedimiento previsto en la normativa aplicable que llevara a la autoridad a la conclusión de que se realizaron de los hechos que le atribuyó al accionante, o el incumplimiento a las acciones de mitigación que le llevaran a la imposición de la sanción económica. Antes bien, se advierte la confesión expresa de la autoridad6, de no haber dado cumplimiento a las formalidades del procedimiento administrativo para determinar la actualización de una infracción y la imposición de la multa.

Dicha confesión, en términos de lo dispuesto por los artículos 57 y 119 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, aunado a que no se advierte prueba en contrario, constituyen prueba plena respecto de lo aseverado por la autoridad demandada.

Por otra parte, no se omite hacer notar que la autoridad no expresó fundamento alguno de su actuar relacionado con el procedimiento administrativo instaurado y que le permitiera culminar con la determinación de la infracción y la imposición de la sanción económica.

6 Visible en la foja 24 veinticuatro del expediente. 10

En tal virtud, se advierte que la autoridad encausada no dio cumplimiento a la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativa a la correcta fundamentación y motivación los actos administrativos en su aspecto material, entendiendo por dicho incumplimiento que la explicación o razones dadas son insuficientes o indebidas, pero dan noticia de las razones de manera tal, que se pueda cuestionar el mérito de lo decidido.

Lo anterior, dado que no se advierten los elementos necesarios que permitan vincular las razones expresadas por la autoridad para concluir la actualización de la infracción atribuida y la procedencia de la sanción impuesta.

Lo anterior se advierte de la tesis jurisprudencial que establece:

«MOTIVACIÓN. FORMAS EN QUE PUEDE PRESENTARSE LA VIOLACIÓN A ESA GARANTÍA EN FUNCIÓN DE LAS POSIBILIDADES DE DEFENSA DEL AFECTADO. La motivación, entendida desde su finalidad, es la expresión del argumento que revela y explica al justiciable la actuación de la autoridad, de modo que, además de justificarla, le permite defenderse en caso de que resulte irregular; por tanto, la violación de esta garantía puede ser: a) Formal, cuando hay omisión total o incongruencia del argumento explicativo, o éste es tan insuficiente que el destinatario no puede conocer lo esencial de las razones que informan el acto, de manera que esté imposibilitado para cuestionarlo y defenderse adecuadamente; y, b) Material, cuando la explicación o razones dadas son insuficientes o indebidas, pero dan noticia de las razones, de modo que se pueda cuestionar el mérito de lo decidido. Por tanto, las posibilidades de defensa deben analizarse en función de las irregularidades o ilegalidades inherentes a la citada garantía, es decir, si derivan de: 1) omisión de la motivación, o de que ésta sea incongruente, lo cual se configura cuando no se expresa argumento que permita reconocer la aplicación del sistema jurídico o de criterios racionales; 2) motivación insuficiente, que se traduce en la falta de razones que impiden conocer los criterios fundamentales de la decisión, es 11

decir, cuando se expresan ciertos argumentos pro forma, que pueden tener ciertos grados de intensidad o variantes y determinar, bien una violación formal tal que impida defenderse o, en cambio, una irregularidad en el aspecto material que, si bien, permite al afectado defenderse o impugnar tales razonamientos, resultan exiguos para tener conocimiento pleno de los elementos considerados por la autoridad en la decisión administrativa; y 3) indebida motivación, que acontece cuando las razones de la decisión administrativa no tienen relación con la apreciación o valoración de los hechos que tuvo en cuenta la autoridad, o el precepto en el que se subsumen es inadecuado, no aplicable o se interpreta incorrectamente..»7

El subrayado es propio.

En consecuencia, se advierte que el oficio ***** de fecha 6 seis de agosto de 2018 dos mil dieciocho, adolece del elemento de validez descrito en la fracción VIII del artículo 137 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consistente en que no se expidió de conformidad con las formalidades del procedimiento administrativo establecido en el ordenamiento jurídico aplicable, por tanto, se produce su nulidad en términos del diverso numeral 143 del citado código administrativo estatal.

Consecuencia de lo anterior y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad Total del oficio *****, dictado en el expediente administrativo *****, mediante el cual se atribuyó al actor la comisión de una infracción ambiental, y se le determinó una sanción económica.

Se precisa que la nulidad decretada es lisa y llana, dado que la irregularidad constituye un vicio de legalidad que trasciende a su

7 Época: Novena Época; Registro: 174228; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tesis ; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXIII, Mayo de 2006; Materia(s): Común; Tesis: I.4o.A.71 K; Página: 1498. 12

aspecto material o de contenido, al haberse dictado sin observar los postulados establecidos en el artículo 16 Constitucional, que ordena a las autoridades fundar y motivar debidamente sus actuaciones.

«NULIDAD ABSOLUTA Y NULIDAD PARA EFECTOS EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SU ALCANCE DEPENDE DE LA NATURALEZA DE LA RESOLUCIÓN ANULADA Y DE LOS VICIOS QUE ORIGINARON LA ANULACIÓN. La nulidad, entendida en un sentido amplio, es la consecuencia de una declaración jurisdiccional que priva de todo valor a los actos carentes de los requisitos de forma o fondo que marca la ley o que se han originado en un procedimiento viciado. Ahora bien, la ley contempla dos clases de nulidad: la absoluta, calificada en la práctica jurisdiccional como lisa y llana, que puede deberse a vicios de fondo, forma, procedimiento o, incluso, a la falta de competencia, y la nulidad para efectos, que normalmente ocurre en los casos en que el fallo impugnado se emitió al resolver un recurso administrativo; si se violó el procedimiento la resolución debe anularse, la autoridad quedará vinculada a subsanar la irregularidad procesal y a emitir una nueva; cuando el motivo de la nulidad fue una deficiencia formal, por ejemplo, la ausencia de fundamentación y motivación, la autoridad queda constreñida a dictar una nueva resolución fundada y motivada. En esa virtud, la nulidad lisa y llana coincide con la nulidad para efectos en la aniquilación total, la desaparición en el orden jurídico de la resolución o acto impugnado, independientemente de la causa específica que haya originado ese pronunciamiento, pero también existen diferencias, según sea la causa de anulación, por ejemplo, en la nulidad lisa y llana la resolución o acto quedan nulificados y no existe la obligación de emitir una nueva resolución en los casos en que no exista autoridad competente, no existan fundamentos ni motivos que puedan sustentarla o que existiendo se hayan extinguido las facultades de la autoridad competente; sin embargo, habrá supuestos en los que la determinación de nulidad lisa y llana, que aunque no constriñe a la autoridad tampoco le impedirá a la que sí es competente que emita la resolución correspondiente o subsane el vicio que dio motivo a la nulidad, ya que en estas hipótesis no existe cosa juzgada sobre el problema de fondo del debate, es decir, solamente la nulidad absoluta o lisa y llana que se dicta estudiando el fondo del asunto es la que impide dictar una nueva resolución, pues ya existirá cosa juzgada sobre los problemas de fondo debatidos.»8

Énfasis añadido.

8 Novena Época Registro: 170684 Instancia: Pleno Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXVI, Diciembre de 2007 Materia(s): Administrativa Tesis: P. XXXIV/2007 Página: 26 13

Asimismo, resulta necesario hacer mención que en virtud de la nulidad decretada, quedan sin efecto alguno la multa impuesta y el requerimiento efectuado por la autoridad para que el actor presente a revisión el plan de trabajo solicitado, en virtud de que acorde con lo indicado por el ordinal 143 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, el acto administrativo declarado nulo no se presumirá legítimo y por tanto no es ejecutable ni pueda subsanarse, de tal suerte que los particulares no tienen obligación alguna de cumplirlo.

Al resultar fundados los conceptos de impugnación analizados, resulta innecesario el estudio de los demás conceptos de impugnación vertidos por la parte actora en la demanda promovida, dado que su análisis no le representa mayor beneficio, ni varía el sentido de la presente resolución. Apoya la anterior decisión la tesis siguiente:

«CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN AMPARO DIRECTO. EL ESTUDIO DE LOS QUE DETERMINEN SU CONCESIÓN DEBE ATENDER AL PRINCIPIO DE MAYOR BENEFICIO, PUDIÉNDOSE OMITIR EL DE AQUELLOS QUE AUNQUE RESULTEN FUNDADOS, NO MEJOREN LO YA ALCANZADO POR EL QUEJOSO, INCLUSIVE LOS QUE SE REFIEREN A CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES. De acuerdo con la técnica para resolver los juicios de amparo directo del conocimiento de los Tribunales Colegiados de Circuito, con independencia de la materia de que se trate, el estudio de los conceptos de violación que determinen su concesión debe atender al principio de mayor beneficio, pudiéndose omitir el de aquellos que, aunque resulten fundados, no mejoren lo ya alcanzado por el quejoso, inclusive los que se refieren a constitucionalidad de leyes. Por tanto, deberá quedar al prudente arbitrio del órgano de control constitucional determinar la preeminencia en el estudio de los conceptos de violación, atendiendo a la consecuencia que para el quejoso tuviera el que se declararan fundados. Con lo anterior se pretende privilegiar el derecho contenido en el artículo 17, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consistente en garantizar a los ciudadanos el acceso real, completo y efectivo a la administración de justicia, 14

esto es, que en los diversos asuntos sometidos al conocimiento de los tribunales de amparo se diluciden de manera preferente aquellas cuestiones que originen un mayor beneficio jurídico para el gobernado, afectado con un acto de autoridad que al final deberá ser declarado inconstitucional.»9

SEXTO. Análisis de las pretensiones. De conformidad con el escrito inicial de demanda, la pretensión de nulidad se advierte satisfecha, conforme lo indicado en el Considerando Quinto de la presente resolución.

Así, con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracción I, 298, 299 y 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:

R E S U E L V E

PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.

SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.

TERCERO. Se decreta la Nulidad Total de la resolución emitida el6 seis de agosto de 2018 dos mil dieciocho por el Director de Medio Ambiente del Municipio de San José Iturbide, Guanajuato, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto de esta resolución jurisdiccional.

9 Tesis: P./J. 3/2005; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Novena Época, Tomo XXI, Febrero de 2005; página: 5; registro.

15

TERCERO. No es procedente establecer condena alguna a la autoridad demandada, conforme lo expresado en el Considerando Sexto del presente fallo.

Notifíquese a las partes.

En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.

Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.

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Sentencia 1198 1a Sala 19

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Silao de la Victoria, Guanajuato, 7 siete de octubre de 2019 dos mil diecinueve.

A S U N T O

Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1198/1ªSala/19 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.

A N T E C E D E N T E S

PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado en la en la Secretaría General de Acuerdos de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 26 veintiséis de junio de 2019 dos mil diecinueve, *****, por su propio derecho, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:

«(…) la ilegal boleta de infracción con número de folio *****, la cual me fue notificada personalmente el 11 de junio de 2019»(sic)

Además, la parte actora hizo valer como pretensiones en la presente causa: 1) La nulidad total del acto impugnado; y 2) como reconocimiento del derecho y condena a la autoridad demandada, que: (i) le sea devuelta la tarjeta de circulación que le fue retenida en garantía; (ii) se le reintegre la cantidad que en su momento haya tenido que erogar con motivo de la boleta de infracción impugnada, así como los intereses que se generen por todo el tiempo que dure el proceso; y (iii) se abstenga de inscribir cualquier tipo de anotación de carácter 2

negativo o perjudicial en el registro de sanciones e infracciones de la Dirección de Policía Vial y Transporte Municipal de Guanajuato y, en caso de que la misma ya se hubiere efectuado, para que se elimine o cancele dicha inscripción.

SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 28 veintiocho de junio de 2019 dos mil diecinueve, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma.

Se concedió la suspensión solicitada por la parte actora, para que no se diera inicio al procedimiento administrativo de ejecución, hasta en tanto se dictará sentencia en el presente proceso; asimismo, se concedió la medida cautelar con efectos restitutorios, para el efecto de que la autoridad demandada devolviera al actor la tarjeta de circulación que le fue retenida en garantía.

Se tuvieron por admitidas las pruebas ofrecidas y exhibidas por el accionante en su escrito inicial de demanda; de igual modo, se le tuvo por designando abogados autorizados en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como correo electrónico para recibir notificaciones.

Posteriormente, en proveído de fecha 26 veintiséis de agosto de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo al Oficial de Policía Vial adscrito a la Dirección General de Tránsito, Movilidad y Transporte Municipal de Guanajuato, Guanajuato, por contestando en tiempo y forma legal la demanda; asimismo, se le tuvo por admitidas las pruebas ofrecidas y exhibidas en su ocurso de contestación, así como 3

por designando abogados autorizados y señalando correo electrónico para recibir notificaciones.

Además, se hizo de conocimiento a la autoridad demandada que debía acatar el cumplimiento a la suspensión otorgada en este proceso, bajo apercibimiento de que en caso de ser omiso se le aplicará los medios de apremio correspondientes, de conformidad con lo establecido en los ordinales 27, fracción I, 31, fracción II, 50, 268, 274 y 275, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.

TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el tuvo 20 veinte de septiembre de 2019 dos mil diecinueve verificativo la audiencia de alegatos, mismos que no fueron presentados las partes.

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente juicio en línea, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2 y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; 243, segundo párrafo, de la Ley Orgánica 4

Municipal para el Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. . De conformidad con lo previsto por el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, previo al estudio del fondo, debe fijarse de manera precisa los actos impugnados por el actor.1

Así, del análisis integral al escrito de demanda, se advierte que el accionante pretende controvertir la legalidad de:

▪ La boleta de infracción folio número *****, dirigida a *****- actor- en su calidad de conductor, emitida el día 11 once de junio de 2019 dos mil diecinueve, por *****, Oficial de Policía Vial adscrito a la Dirección General de Tránsito, Movilidad y Transporte Municipal de Guanajuato, Guanajuato.

Actuación cuya existencia se encuentra debidamente acreditada, dado que la autoridad demandada exhibe la misma en copia certificada, misma que hace fe de la existencia y al revestir la calidad de documento público, dada la firma autógrafa, sellos y signos apreciables en la misma, se le otorga valor probatorio pleno para generar convicción en quien resuelve respecto de su existencia y contenido, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 78, 117, 121 y 123 del

1 Al efecto, resulta ilustrativo lo establecido en la tesis de rubro: «ACTOS RECLAMADOS. REGLAS PARA SU FIJACIÓN CLARA Y PRECISA EN LA SENTENCIA DE AMPARO.» Novena Época; Registro: 181810; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIX, Abril de 2004; Materia(s): Común; Tesis: P. VI/2004; Página: 255 5

Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

Más aún que, en su contestación de demanda, el oficial de policía vial demandado reconoce de manera expresa la veraz elaboración del folio de infracción impugnado, en términos de lo preceptuado por los ordinales 119 y 280, fracción III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

Además, cabe precisarse que en su demanda el accionante manifiesta que, al momento de emitir el folio de infracción controvertido, la autoridad demanda retuvo la tarjeta de circulación del actor como garantía del interés fiscal.

Cuestión que, de conformidad con lo previsto por los ordinales 78, 78, 117, 119 121 y 123 119 y 280, fracción III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se encuentra debidamente acreditada con motivo de lo indicado por la encausada en el cuerpo la boleta de infracción controvertida y, particularmente, el señalamiento siguiente:

« »2

Ello, máxime que la autoridad demandada reconoció de manera expresa en su ocurso de contestación que sí procedió a retener la tarjeta de circulación del accionante como garantía del interés fiscal.

2 Extracto visible a fojas 6 y 26 de las constancias que obran en los autos del expediente al rubro. 6

TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público -previo al estudio de fondo del asunto- se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.

Lo anterior, acorde a la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente:

«IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías».3

En virtud de lo anterior, al no advertirse causal de improcedencia o sobreseimiento alguna que impida el análisis de fondo de la presente causa administrativa, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del proceso administrativo, ya que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por la autoridad encausada tendientes a controvertir su eficacia.

3 Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87.

7

Ello, toda vez que los principios de congruencia y exhaustividad en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia por contradicción de tesis sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».4

QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. En su escrito de demanda, la parte actora aduce en su concepto de impugnación «TERCERO» medularmente, la indebida fundamentación y motivación de la boleta de infracción impugnada, ya que la encausada no pormenorizó debidamente las circunstancias del caso, así como las incidencias observadas y que sirvieron como sustento de su determinación.

Al respecto, en el punto correlativo de su contestación de demanda, el agente de tránsito municipal de León, Guanajuato, sostiene la legalidad y validez de su actuación, ya que manifiesta que la boleta de infracción impugnada cumple a cabalidad con los elementos de validez del acto administrativo; asimismo, agrega que sí solicitó al accionante el comprobante de verificación vehicular, con lo cual se percató de que éste no contaba con el engomado de la verificación vehicular pegada en su parabrisas, mismo que nunca fue mostrado por el actor.

4 Tesis número 2a./J.58/2010, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Núm. de Registro: 164618, Tomo XXXI, Mayo de 2010, consultable a Página 830. 8

Así, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, la litis en el presente proceso consiste en determinar si la boleta infracción impugnada fue o no debidamente fundada y motivada por la autoridad demandada.

Luego, una vez realizado el análisis al contenido de la boleta de infracción *****, así como a la totalidad de las constancias que integran los autos, quien resuelve concluye que resulta fundado el concepto de impugnación en estudio, y suficiente para declarar la nulidad del acto impugnado, con base en las siguientes consideraciones:

El artículo 16, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece como imperativo a toda autoridad, en su respectivo ámbito de competencia, la obligación de fundar y motivar la causa legal de sus actos, en respeto a las garantías constitucionales de legalidad y seguridad jurídica consagradas en favor de los gobernados.

Garantía que a su vez contempla el artículo 137, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, al estipular como elemento de validez de todo acto administrativo, el encontrarse debidamente fundado y motivado.

Así, para considerar que un acto administrativo que incide en la esfera jurídica del gobernado, cumple con la debida fundamentación y motivación, es necesario que éste cumpla con los siguientes elementos: a) preceptos legales aplicables; b) relato pormenorizado de los hechos, incluyendo elementos temporales, espaciales y de modo; y 9

c) argumentación lógica jurídica que explique con claridad la razón por la cual los preceptos de ley tienen aplicación al caso concreto, es decir, la subsunción racional del caso fáctico a la hipótesis normativa5.

Particularmente, en relación con la debida motivación, la autoridad emisora debe darle a conocer a éste en detalle y de manera completa la esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron el acto de autoridad, esto es, las razones explicativas de por qué se tomó una determinada decisión. Esto se traduce en el deber de enunciar las circunstancias de hecho que describan la conducta atribuida al infractor y que las mismas encuadren perfectamente en la hipótesis normativa aplicable.

Sirve de sustento a lo anterior, el siguiente criterio jurisprudencial que es del tenor literal siguiente:

«MOTIVACION, CONCEPTO DE. La motivación exigida por el artículo 16 constitucional consiste en el razonamiento, contenido en el texto mismo del acto autoritario de molestia, según el cual quien lo emite llega a la conclusión de que el acto concreto al cual se dirige, se ajusta exactamente a las prevenciones de determinados preceptos legales. Es decir, motivar un acto es externar las consideraciones relativas a las circunstancias de hecho que se formula la autoridad para establecer la adecuación del caso concreto a la hipótesis legal».6

Énfasis añadido

Por lo tanto, es necesario que el acto administrativo exprese con precisión las circunstancias especiales, razones particulares o causas

5 Al efecto, resulta oportuno hacer cita de la jurisprudencia intitulada: «FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS» Octava Época, Registro: 164618, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 64, Abril de 1993, Tesis: VI.2o. /J.248, Página: 43. 6 Séptima Época. Registro: 237716. Instancia: Segunda Sala. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Volumen 151-156, Tercera Parte. Materia: Común. Página: 225 10

inmediatas consideradas para la emisión del acto, siendo inexcusable la adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configure la hipótesis normativa para que así se pueda colegir que, además de estar debidamente motivado, se encuentra debidamente fundado.

Al respecto, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado en qué consiste el imperativo de la correcta motivación, en la jurisprudencia que es del tenor siguiente:

«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. De acuerdo con el artículo 16 de la Constitución Federal, todo acto de autoridad debe estar adecuada y suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y, por lo segundo, que también deben señalarse, con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto; siendo necesario, además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configuren las hipótesis normativas.»7

Lo resaltado es propio.

En la especie, se aprecia que la autoridad demandada plasmó en la boleta de infracción y, de manera particular, en el apartado correspondiente a «CONCEPTO DE LA INFRACCIÓN», lo siguiente:

«Por no portar engomado de verificación vehicular vigente 2019 1er Periodo»

Además, en el referido folio, la autoridad demandada señaló como fundamento legal relativo a la hipótesis normativa prevista como infracción y que, según su apreciación, fue actualizada debido a la

7 Séptima Época. Registro: 238212. Instancia: Segunda Sala. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Volumen 97-102, Tercera Parte. Materia: Común. Página: 143 11

conducta desplegada por el accionante, el artículo 17, fracción II, 180, fracción III y 262 del Reglamento de Movilidad para el Municipio de Guanajuato, mismos que disponen:

«Artículo 17.- Los Policías Viales en el desempeño de su función están obligados a: (…)

II. Formular las actas o boletas en donde se hagan constar las infracciones cometidas en este Reglamento; (…)

Artículo 180.- A efecto de garantizar el interés fiscal del municipio con motivo de las infracciones cometidas por los conductores u operadores, los oficiales de policía vial están facultados para retener cualquiera de los siguientes documentos: (…)

III. Tarjeta de circulación.

Artículo 262.- Los vehículos automotores que circulen en la circunscripción territorial del municipio están obligados a portar la verificación de contaminantes.»

Énfasis añadido.

No obstante, lo cierto es que la encausada omitió realizar la expresión pormenorizada del contexto fáctico relativo a cómo aconteció la conducta infractora, esto es, a través de que medio se percató que el accionante no portaba la verificación de contaminantes respectiva, si solicitó al accionante que exhibiera la verificación de contaminantes y éste se negó a mostrarlo o bien, si se percató de tal circunstancia mediante la inspección al vehículo y, en general, todas y cada una de las circunstancias acontecidas en el momento, que al plasmarse en el acto de molestia le permitieran al impetrante llevar a cabo una adecuada defensa de sus intereses. 12

Lo expuesto con anterioridad, se traduce en una insuficiente motivación8, ya que las expresiones referidas en la boleta de infracción, de ninguna manera reflejaron certeza jurídica al justiciable, al serle obstaculizado el tener pleno conocimiento de los criterios fundamentales de la decisión autoritaria y sin que la motivación vertida en la misma fuera suficiente ni apta para explicar correctamente la determinación asumida y, menos aún, para posibilitar al particular que esgrimiera correctamente la defensa de sus derechos.

Lo anterior, trascendió en la indebida motivación y fundamentación del folio de infracción impugnado, pues considerando que la autoridad no plasmó en el folio de infracción correctamente el relato pormenorizado de los hechos, es inconcuso que, por consecuencia, tampoco realizó debidamente el proceso de subsunción correspondiente, esto es, la adecuación lógica-jurídica entre los motivos aducidos y la hipótesis normativa aplicable.

En atención a lo antepuesto, se estima que la autoridad fungió como «testigo, juez y parte» al momento de emitir el folio de infracción combatido y, por tal causa, le era exigible que dicha actuación fuera cuidadosamente fundada y motivada, de manera que pudiera advertirse -de manera clara y sin ambigüedades-, cuál fue la versión de los hechos afirmada por la autoridad y, con base en ese contexto fáctico, estar en posibilidad de determinar correctamente la aplicabilidad de lo previsto en la norma relativa. Al efecto, resulta ilustrativo el contenido de la tesis cuyo rubro y texto disponen:

8 Al efecto, resulta ilustrativa la tesis que al rubro reza: «MOTIVACIÓN. FORMAS EN QUE PUEDE PRESENTARSE LA VIOLACIÓN A ESA GARANTÍA EN FUNCIÓN DE LAS POSIBILIDADES DE DEFENSA DEL AFECTADO.» Novena Época Registro: 174228 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Septiembre de 2006 Materia(s): Común Tesis: I.4o.A.71 K Página: 1498 13

«TRANSITO, MULTAS DE. Las actas de infracción levantadas a los conductores por cruzar la línea de alto después del cambio de luz, derivan de una apreciación muy subjetiva del conductor y del agente de tránsito, pues se trata de fracciones de segundo en que se debe apreciar si la distancia de la línea, la velocidad del auto y la duración de la luz ámbar dan oportunidad o no, de detener el vehículo antes de la línea sin crear una situación de peligro, y si la luz ámbar da oportunidad de terminar de cruzar antes de la luz roja. Y en esas condiciones, ante la ineludible disyuntiva en que se coloca el juzgador entre aceptar una versión u otra, y ante los evidentes peligros de error que hay en aceptar una de las versiones, lo menos que puede exigirse es que las actas de infracción sean cuidadosamente motivadas en estos casos, de manera que de ellas se desprenda claramente cuál fue la versión de los hechos afirmada por el agente de tránsito, quien resulta Juez y parte en la imposición de la multa, para determinar con un relativo margen de seguridad legal la aplicabilidad de la sanción prevista en la norma relativa. Y si el acta de infracción es demasiado lacónica y no proporciona elementos de juicio al respecto para que el Juez forme su criterio, no puede sino estimarse que hay una falta de motivación que se traduce en una violación del artículo 16 constitucional, conforme al cual se deben exponer los motivos que actualizan la hipótesis normativa y hacen aplicable la consecuencia pertinente. Y aunque esto implica una carga legal para los agentes de tránsito, ello se justifica, en primer lugar, porque se trata de una carga que les impone la Constitución Federal y, en segundo lugar, porque la prevalencia de su dicho puede dar lugar a arbitrariedades, que se deben tratar en reducir al mínimo posible.»9

En particular, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en el artículo 8 -bajo el epígrafe «Garantías judiciales»-, consagra las garantías mínimas del debido proceso legal, entre las cuales se contiene el deber de las autoridades de fundar y motivar sus decisiones, con el propósito de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier tipo de acto del Estado que pueda afectarlos.

9 Tesis: Tribunales Colegiados de Circuito, Semanario Judicial de la Federación; Volumen 121-126, Sexta Parte, Séptima Época, página 232, registro 252070. 14

Al respecto, en el caso «Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez vs. Ecuador», la Corte Interamericana de Derechos Humanos, consideró que: «(…) las decisiones que adopten los órganos internos que puedan afectar derechos humanos deben estar debidamente fundamentadas, pues de lo contrario serían decisiones arbitrarias. La motivación es la exteriorización de la justificación razonada que permite llegar a una conclusión (…)»10.

Asimismo, en el caso «Chocrón Chocrón vs. Venezuela», el aludido tribunal interamericano puntualizó que: «(…) la argumentación de un fallo y de ciertos actos administrativos deben permitir conocer cuáles fueron los hechos, motivos y normas en que se basó la autoridad para tomar su decisión, a fin de descartar cualquier indicio de arbitrariedad. Asimismo, la motivación demuestra a las partes que éstas han sido oídas y, en aquellos casos en que las decisiones son recurribles, les proporciona la posibilidad de criticar la resolución y lograr un nuevo examen de la cuestión ante las instancias superiores. Por todo ello, el deber de motivación es una de las “debidas garantías” incluidas en el artículo 8.1 para salvaguardar el derecho a un debido proceso (…)»11

Además, no se soslaya hacer mención de que si bien en su contestación la autoridad demandada señala que sí solicitó al accionante el comprobante de verificación vehicular, con lo cual se percató de que éste no contaba con el engomado de la verificación vehicular pegada en su parabrisas, mismo que nunca fue mostrado por el actor; igualmente cierto es que tales manifestaciones no fueron vertidas en la infracción impugnada y, por tanto, se concluye que las mismas están dirigidas a perfeccionar la actuación de la autoridad, lo cual resulta jurídicamente inadmisible.

10 Véase Caso Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez vs. Ecuador. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de fecha 21veintiuno de noviembre de 2007 dos mil siete. Páginas 26 y 27 38. 11 Véase Caso Chocrón Chocrón vs. Venezuela. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de fecha 1 uno de julio de 2011 dos mil once. Página 38. 15

Ello, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 282, primer párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como de conformidad con lo establecido en la jurisprudencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que indica:

«FUNDAMENTACION Y MOTIVACION. DEBEN CONSTAR EN EL CUERPO DE LA RESOLUCION Y NO EN DOCUMENTO DISTINTO. Las autoridades responsables no cumplen con la obligación constitucional de fundar y motivar debidamente las resoluciones que pronuncian, expresando las razones de hecho y las consideraciones legales en que se apoyan, cuando éstas aparecen en documento distinto.» 12

Agotado lo anterior, se concluye que la razón asiste a la parte accionante, pues en el acto combatido no se detallaron las razones y fundamentos que justificaran su emisión, con el fin de que la ahora actora tuviera la oportunidad de controvertir correctamente lo asentado en la determinación de crédito fiscal impugnada, dejándola en completo estado de indefensión.

En tal sentido, queda demostrada la causal de nulidad prevista por el artículo 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consistente en la indebida motivación y fundamentación, al evidenciarse que la autoridad demandada omitió expresar los razonamientos fácticos que permitieran al justiciable tener conocimiento pleno de los elementos considerados para la emisión de la boleta de infracción impugnada.

12 Séptima Época; Registro: 917740; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Apéndice 2000; Tomo VI, Común, Jurisprudencia SCJN; Materia(s): Común; Tesis: 206; Página: 168.

16

Lo cual, incumplió con el margen de legalidad estipulado en los ordinales 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Constitucional, y 137, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

De ese modo, al prosperar el concepto de impugnación en estudio, resulta innecesario el análisis del resto de los conceptos de impugnación aducidos por el accionante; ello, por analogía, concuerda con lo establecido en la siguiente jurisprudencia:

«CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Habiendo resultado fundado y suficiente para otorgar el amparo solicitado, uno de los conceptos de violación, resulta innecesario el estudio de los restantes motivos de inconformidad vertidos en la demanda de garantías.»13.

Además, se puntualiza que la nulidad deberá ser lisa y llana14, ya que, al estar en presencia de un vicio material, su ineficacia es total y al existir cosa juzgada sobre los problemas de fondo debatidos, la autoridad demandada se encuentra impedida para dictar una nueva resolución.

De lo anterior, por analogía, es propicio acudir a la jurisprudencia siguiente:

13 Octava Época, Registro: 394649, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Apéndice de 1995, Tomo VI, Parte TCC, Materia: Común, Tesis: 693, Página: 466. 14 Ello, de conformidad con lo consignado en la tesis intitulada: «NULIDAD DE LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS. SENTIDO AMPLIO DEL CONCEPTO Y EFECTOS DE LA DECRETADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. Décima Época Registro: 2019461 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación Publicación: viernes 08 de marzo de 2019 10:11 h Materia(s): (Administrativa) Tesis: I.4o.A.157 A (10a.) 17

«NULIDAD LISA Y LLANA PREVISTA EN EL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. SUPUESTOS Y CONSECUENCIAS. Conforme al artículo 239 del Código Fiscal de la Federación, las sentencias definitivas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que declaren la nulidad pueden ser de manera lisa y llana cuando ocurra alguno de los dos supuestos de ilegalidad previstos en las fracciones I y IV del artículo 238 del código invocado, lo que se actualiza, en el primer caso, cuando existe incompetencia de la autoridad que dicta u ordena la resolución impugnada o tramita el procedimiento del que deriva y, en el segundo, cuando los hechos que motivaron el acto no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien, se dictó en contravención de las disposiciones aplicables o dejó de aplicar las debidas, lo que implica el fondo o sustancia del contenido de la resolución impugnada. En ambos casos se requiere, en principio, que la Sala Fiscal realice el examen de fondo de la controversia. Es así que, de actualizarse tales supuestos, la nulidad debe declararse en forma lisa y llana, lo que impide cualquier actuación posterior de la autoridad en razón de la profundidad o trascendencia de la materia sobre la cual incide el vicio casado y que determina, en igual forma, un contexto específico sobre el que existirá cosa juzgada que no puede volver a ser discutida.»15

Énfasis añadido.

En suma, con fundamento en lo dispuesto por el ordinal 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad Total de la boleta de infracción folio número *****, emitida el día 11 once de junio de 2019 dos mil diecinueve, por *****, Oficial de Policía Vial adscrito a la Dirección General de Tránsito, Movilidad y Transporte Municipal de Guanajuato, Guanajuato.

15 Novena; Registro: 184612; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XVII, Marzo de 2003; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.4o.A. J/21; Página: 1534.

18

SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por el actor, conforme a los siguientes puntos:

(i) Devolución de la tarjeta de circulación retenida en garantía.

De conformidad en lo previsto por el ordinal 300, fracción V, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se reconoce el derecho solicitado por el accionante consistente en que le sea devuelta la tarjeta de circulación retenida para garantizar el interés fiscal.

Ello, pues se encuentra debidamente acreditado en autos que al accionante le fue retenida la aludida tarjeta de circulación, conforme a lo establecido en el Considerando Segundo del presente fallo.

Luego, toda vez que la referida retención emanó directamente del folio de infracción declarado nulo, es de concluirse que tal actuación constituye el producto de un acto viciado que el justiciable se vio obligado a resentir de manera injusta. Ilustrativo de lo anterior, resulta la siguiente tesis:

«ACTOS VICIADOS, FRUTOS DE. Si un acto o diligencia de la autoridad está viciado y resulta inconstitucional, todos los actos derivados de él, o que se apoyen en él, o que en alguna forma estén condicionados por él, resultan también inconstitucionales por su origen, y los tribunales no deben darles valor legal, ya que de hacerlo, por una parte alentarían prácticas viciosas, cuyos frutos serían aprovechables por quienes las realizan y, por otra parte, los tribunales se harían en alguna forma partícipes de tal conducta irregular, al otorgar a tales actos valor legal».16

16 Séptima Época. Registro: 252103. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Volumen 121-126, Sexta Parte. Materia s : Común. Tesis: .Página: 280 19

De ese modo, se puntualiza que en términos del numeral 143, segundo párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, la declaración de nulidad debe tener efectos retroactivos y, en virtud de ello, el accionante debe ser restituido en todo el menoscabo que soportó con motivo de la actuación ilegal, así como de los actos subsecuentes viciados de origen, como lo fue la retención de su tarjeta de circulación.

Por lo antes expuesto y con fundamento en los dispuesto por el artículo 300, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se condena a la autoridad demandada para que tramite las gestiones necesarias a efecto de que se restituya al accionante la tarjeta de circulación que le fue retenida en garantía.

Ello, sin perjuicio de que a través de auto emitido el 28 veintiocho de junio de 2019 dos mil diecinueve, se hubiere concedido la medida cautelar con efectos restitutorios para efecto de que se devolviera al actor la tarjeta de circulación que le fue retenida en garantía; pues resulta patente que en el expediente en que se actúa, no obra constancia que acredite de manera fehaciente su efectiva devolución al accionante.

(ii) Reintegro de la cantidad pagada en su momento, con motivo de la boleta de infracción impugnada, así como los intereses respectivos.

Al respecto, de un análisis realizado a las constancias que integran los autos del expediente de conocimiento, quien resuelve no advierte que 20

la accionante hubiere efectuado pago alguno consecuencia del folio de infracción declarado nulo y, por tanto, no ha lugar a reconocer el derecho solicitado por el accionante.

(iii) Abstención de inscribir cualquier tipo de anotación de carácter perjudicial en el registro de sanciones e infracciones de la Dirección de Policía Vial y Transporte Municipal de Guanajuato.

En su demanda, el accionante solicita que se reconozca su derecho y se condene a la encausada para que se abstenga de inscribir cualquier tipo de anotación de carácter negativo o perjudicial en el registro de sanciones e infracciones de la Dirección de Policía Vial y Transporte Municipal de Guanajuato y, en caso de que la misma ya se hubiere efectuado, para que se elimine o cancele dicha inscripción.

Luego, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se reconoce el derecho solicitado por la parte actora y se condena a la autoridad demandada para que realice las gestiones necesarias a fin de que no se anote o inscriba cualquier tipo de registro de carácter negativo o perjudicial en el libro de sanciones e infracciones respectivo, con motivo del acto declarado nulo en este proceso y, en caso de que la misma ya se hubiere efectuado, para que dicha anotación sea eliminada o cancelada.

La anterior determinación es en virtud de que, a la luz de lo dispuesto por el artículo 143, párrafo segundo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, la declaración de nulidad deberá tener como consecuencia que el 21

impetrante no resienta las consecuencias perjudiciales, ni menoscabo alguno en su persona y esfera jurídica que deriven de la resolución administrativa declarada nula.

Finalmente, *****, Oficial de Policía Vial adscrito a la Dirección General de Tránsito, Movilidad y Transporte Municipal de Guanajuato, Guanajuato, deberá informar sobre el cumplimiento otorgado a la condena que precede en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en los artículos 319, 321 y 322 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:

R E S U E L V E

PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.

SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.

TERCERO. Se decreta la Nulidad Total del acto impugnado, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto de la misma. 22

CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconocen únicamente los derechos del actor consistentes en: (i) la devolución de la tarjeta de circulación retenida en garantía; y (ii) la abstención de inscribir cualquier tipo de anotación de carácter perjudicial en el registro de sanciones e infracciones de la Dirección de Policía Vial y Transporte Municipal de Guanajuato, y correlativamente se condena a la autoridad demandada, conforme a lo determinado en el Considerando Sexto de esta resolución jurisdiccional.

Notifíquese a las partes, y en su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.

Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.

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Sentencia 1198 1a Sala 18

Sentencias

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Silao de la Victoria, Guanajuato, 10 diez de abril de 2019 dos mil diecinueve.

A S U N T O

Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1198/1ª.Sala/18 promovido por *****, representante legal de la persona moral ‹‹*****››, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.

A N T E C E D E N T E S

PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado en la Secretaría General de Acuerdos de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 16 dieciséis de agosto de 2018 dos mil dieciocho, *****, representante legal de la persona moral ‹‹*****››, acreditado mediante la copia certificada de la escritura pública número ***** *****, de fecha 7 siete de noviembre de 2015 dos mil quince, otorgada ante la fe del notario público número *****, del partido judicial de Silao, Guanajuato, licenciado *****, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:

«La resolución de fecha 19 de junio de 2017, emitida por el licenciado *****, Director General de Profesiones, Servicios Escolares e Incorporaciones de la Secretaría de Educación del Estado de Guanajuato, dictada en el procedimiento administrativo disciplinario *****,…»

2

La parte actora hizo valer como pretensiones en la presente instancia, la nulidad total del acto impugnado y el restablecimiento del derecho violado consistente en dejar sin efecto alguno la resolución recurrida.

SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 22 veintidós de agosto de 2018 dos mil dieciocho, se admitió a trámite la demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma.

Se tuvieron por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por el actor en su escrito inicial de demanda, se le tuvo por nombrando abogados autorizados y señalando correo electrónico para recibir notificaciones.

En proveído de fecha 16 dieciséis de enero de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo al Director General de Profesiones, Servicios Escolares e Incorporaciones de la Secretaría de Educación del Estado de Guanajuato, por dando contestación a la demanda en tiempo y forma legal; así también, se le tuvo por designando abogados autorizados, y señalando correo electrónico para recibir notificaciones.

Además, le fue admitida la prueba documental ofrecida en su ocurso de contestación, así como la de informes a cargo del Instituto de Infraestructura Física Educativa del Estado de Guanajuato.

A través de proveído dictado el 7 siete de marzo de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo por desahogada la prueba de informes, con el informe rendido por el Instituto de Infraestructura Física Educativa de Guanajuato, INIFEG.

3

Por último, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.

TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 25 veinticinco de marzo de 2019 dos mil diecinueve tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que no fueron presentados por ninguna de las partes.

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I, inciso g), y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

SEGUNDO. Certeza del acto impugnado. De conformidad con lo previsto por el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, previo al estudio del fondo, deben fijarse de manera precisa los actos impugnados por el actor.

1 Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete , mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete , conforme a sus transitorios primero y segundo. 4

Al efecto, resulta ilustrativo lo establecido en la tesis de rubro: «ACTOS RECLAMADOS. REGLAS PARA SU FIJACIÓN CLARA Y PRECISA EN LA SENTENCIA DE AMPARO.»2

De ese modo, el accionante impugna la resolución derivada del Procedimiento Administrativo Disciplinario número *****, cuya existencia se encuentra debidamente acreditada, mediante la prueba documental exhibida por el actor, consistente en la resolución emitida el 19 diecinueve de junio de 2017 dos mil diecisiete, dentro del Procedimiento Administrativo Disciplinario *****, por el Director General de Profesiones, Servicios Escolares e Incorporaciones de la Secretaría de Educación del Estado de Guanajuato.

Lo anterior, en atención a que dicha resolución confutada consta en original, y en virtud de su calidad de documento público dadas las firmas autógrafas, sellos y signos exteriores apreciables en la misma; por lo cual se le otorga pleno valor probatorio y con ello, genera convicción en quien resuelve respecto de su existencia y contenido, mayormente porque no fue motivo de controversia, aunado al reconocimiento expreso3 sobre su emisión por parte de la demandada, de conformidad con lo previsto por los ordinales 78, 117, 119, y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación

2 Tesis: P. VI/2004; Novena Época; Registro: 181810; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIX, Abril de 2004; Materia(s): Común; Página: 255. 3 Manifestación contenida en el capítulo de contestación a los hechos, en el punto identificado como Quinto -foja 95 del expediente-. 5

con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público -previo al estudio de fondo del asunto- se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.

Lo anterior, acorde a la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente:

«IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías».4

En el escrito de contestación de demanda se hicieron valer las causales de improcedencia previstas en el artículo 261, fracciones VI y VII, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, bajo el argumento del que el acto impugnado tuvo su génesis en el incumplimiento en el que recayó el actor, acorde a las constancias ofrecidas por ofrecidas por el impetrante y que dicha autoridad hace propias.

Las causas de improcedencia son inatendibles.

En un contrasentido, la autoridad demandada aduce el supuesto de improcedencia consistente en la inexistencia del acto impugnado; sin embargo, en su propio argumento reconoce tácitamente su emisión al explicar el origen de la resolución combatida -procedimiento disciplinario-, señala también que se resolvió la actualización de infracción a la normativa educativa, para lo cual enuncia los preceptos

4 Tesis: VI.2o. J/323, Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Página: 87. 6

infringidos y narra la conducta desplegada por el sujeto a procedimiento; circunstancia que se suma al contendido del Considerando Segundo, en el que quedó acreditada la existencia del acto que se impugna, y que expone la incongruencia del motivo de improcedencia.

Además, invoca la improcedencia cuando resulta de alguna disposición legal, sin expresar ningún argumento tendente a demostrar su actualización, por lo que al no ser manifiesta, evidente e indudable la misma, este Resolutor determina que la sola mención de la porción normativa es insuficiente para tenerla por acreditada, de ahí que resulte inatendible.

Resulta aplicable, por identidad sustancial, lo dispuesto en la jurisprudencia siguiente:

‹‹IMPROCEDENCIA. SI NO ES CLARA Y EVIDENTE, DEBE ADMITIRSE LA DEMANDA DE GARANTÍAS. El artículo 145 de la Ley de Amparo establece: «El Juez de Distrito examinará, ante todo, el escrito de demanda; y si encontrare motivo manifiesto e indudable de improcedencia, la desechará de plano, sin suspender el acto reclamado.»; ahora bien, una correcta interpretación del precepto legal en comento, conduce a la firme convicción de que el desechamiento de una demanda de garantías procede, única y exclusivamente, cuando exista un motivo manifiesto e indudable de improcedencia; por tanto, si la improcedencia no es patente, clara y evidente, ello es suficiente para que se admita la demanda.››5

Agotado lo anterior, y al no advertirse causal de improcedencia o sobreseimiento alguna que impida el análisis de fondo de la presente causa administrativa, quien resuelve determina no decretar el

5 Tesis: 1912, Novena Época, Registro: 1003791 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Apéndice de 2011, Tomo II. Procesal Constitucional 1. Común Segunda Parte – TCC Segunda Sección – Improcedencia y sobreseimiento Materia(s): Común Página: 2157. 7

sobreseimiento en el proceso administrativo, dado que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

CUARTO. Argumentos de las partes. Es propicio puntualizar que no se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por la autoridad encausada tendentes a controvertir su eficacia.

Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia de rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».6

QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. Por cuestión de método, el estudio de los conceptos de impugnación se abordará en forma diversa a la que fue propuesta por la parte actora en su demanda, de conformidad con la tesis de jurisprudencia bajo el rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO.»7

6 Tesis: 2a. /J.58/2010, Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Página: 830. 7 Tesis: VI.2o.C. J/304; Novena Época; Registro: 167961; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIX, Febrero de 2009; Materia(s): Común; Página: 1677. 8

Esto obedece a los principios de la garantía de acceso a la impartición de justicia que consagra el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y que recogen los numerales 298 y 299 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, a través de las nociones de congruencia y exhaustividad de las sentencias.

A través de dichos principios se obliga a los órganos jurisdiccionales a resolver todas las cuestiones sometidas a su conocimiento; no obstante la inexistencia de una norma que establezca el orden en que deben analizarse los conceptos de impugnación en el proceso administrativo, este Juzgador se encuentra constreñido a estudiar preferentemente los orientados a declarar la nulidad lisa y llana del acto impugnado, dado que de resultar fundados se producirá un mayor beneficio jurídico para el actor, pues se eliminarán en su totalidad los efectos del acto administrativo, evitando así juicios ociosos al analizar vicios que únicamente ocasionarán la reposición del procedimiento.

Apoya el criterio relativo al estudio preferente de los conceptos de impugnación orientados a declarar la nulidad lisa y llana de los actos impugnados, la jurisprudencia que a continuación se transcribe:

«CONCEPTOS DE ANULACIÓN EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. ES PREFERENTE EL ESTUDIO DE AQUELLOS QUE CONDUZCAN A DECLARAR LA NULIDAD LISA Y LLANA DEL ACTO IMPUGNADO POR REPRESENTAR UN MAYOR BENEFICIO PARA EL ACTOR (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE GUANAJUATO). El artículo 17 constitucional consagra la garantía de acceso a la impartición de justicia, la cual se encuentra encaminada a asegurar que las autoridades -órganos judiciales o materialmente jurisdiccionales- lo hagan de manera pronta, completa, gratuita e imparcial, por lo que uno de los principios que consagra dicha garantía es 9

el de exhaustividad, entendiéndose por tal la obligación de los tribunales de resolver todas las cuestiones sometidas a su conocimiento, sin que les sea lícito dejar de pronunciarse sobre alguna. Por su parte, los numerales 87 y 89, fracción I, de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, establecen la existencia de dos requisitos que deben observarse en el dictado de las resoluciones: el de congruencia y el de exhaustividad. Ahora, si bien es cierto que en la citada ley no existe una disposición expresa que establezca el orden en que deben analizarse los conceptos de anulación, también lo es que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado se encuentra constreñido a ocuparse de todos los motivos de impugnación en que descansa la pretensión anulatoria del actor, y preferentemente de los orientados a declarar la nulidad lisa y llana del acto impugnado, ya que de resultar fundados se producirá un mayor beneficio jurídico para el actor, pues se eliminarán en su totalidad los efectos del acto administrativo, con lo que se respeta la garantía de acceso efectivo a la justicia y, en particular, el principio de completitud que ésta encierra.»8

Precisado lo anterior, el concepto de impugnación ‹‹SEGUNDO›› es fundado y por ende, suficiente para anular la resolución impugnada atento a las consideraciones de hecho y de derecho que enseguida se exponen.

En el argumento sometido a análisis, manifiesta el impetrante que la autoridad demandada emitió la sanción con motivo del procedimiento administrativo disciplinario ***** soslayando que había operado la caducidad de la facultad de la autoridad para determinar sanciones, de conformidad con el artículo 219 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por lo que es indebida la aplicación de la multa y solicita se decrete su nulidad.

8 Época: Novena Época; Registro: 166717; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXX, Agosto de 2009; Materia(s): Administrativa; Tesis: XVI.1o.A.T. J/9; Página: 1275. 10

Al expresar los motivos de ineficacia del concepto de impugnación en estudio, la parte demandada sostuvo que el actor cometió un error de apreciación, toda vez que el artículo 164 de la Ley de Educación para el Estado de Guanajuato, dispone la aplicación supletoria del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en el procedimiento administrativo disciplinario, por lo cual considera que de conformidad con los artículos 212 a 225 de dicha codificación, la facultad para que la autoridad pueda imponer sanciones administrativas prescribe en dos años.

Bajo tal contexto, de conformidad con el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se procede a delimitar el objeto del presente proceso -litis-, el cual consiste en determinar si se actualizó la figura de la caducidad de las facultades de la autoridad para determinar sanciones administrativas.

Le asiste la razón a quien demanda la nulidad de la resolución del procedimiento administrativo disciplinario por incumplimiento de obligaciones en materia educativa, en razón de que al momento de la imposición de la sanción había operado la caducidad de las facultades sancionatorias de la autoridad demandada.

En efecto, la existencia de la figura de la caducidad estriba en otorgar certeza jurídica y determinar la eficacia de los procedimientos en cuanto al tiempo; ello, para no dejar abierta la posibilidad de que las autoridades actúen o dejen de hacerlo a su arbitrio, sino que por el contrario, observen y atiendan puntualmente las reglas que establecen 11

cuando nace y cuando concluye una facultad, para no generar incertidumbre y arbitrariedad.

Entonces, al hablar de caducidad de las facultades de las autoridades administrativas, es inconcusa la referencia al principio de seguridad jurídica, garantizado en su expresión genérica a través del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, principio que se respeta cuando, por un lado establecen los elementos mínimos necesarios a fin de que el gobernado pueda proteger su derecho y, por otro, tratándose de normas que confieren alguna facultad a la autoridad, acotan en la medida necesaria y razonable esa atribución, de forma que se impida que ésta actúe de manera arbitraria o caprichosa.

En la especie, el procedimiento administrativo disciplinario instaurado obra en las constancias del expediente número *****, así como las derivadas del expediente *****, relativas al procedimiento administrativo de inspección, documentales que fueron ofrecidas por la parte actora, las cuales no fueron objetadas ni controvertidas, y contrariamente, fueron hechas propias por la autoridad encausada, por lo que tienen valor probatorio pleno y generan convicción a este Resolutor, en cuanto al contenido de las mismas según lo disponen los numerales 78, 121 y 131 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

Es así, que de las constancias de referencia se desprenden los siguientes antecedentes:

1. El 03 tres de junio de 2015 dos mil quince, en cumplimiento al acuerdo de 23 veintitrés de marzo del mismo año, que determina la instauración del procedimiento administrativo de 12

inspección a instituciones educativas particulares; mediante oficio *****, se emitió la orden de visita al preescolar ‹‹*****››. La visita de inspección se llevaría a cabo en esa misma fecha, a partir de las 10:30 diez horas con treinta minutos.

2. El 04 cuatro de junio de 2015 dos mil quince, se notificó al apoderado del plantel educativo ‹‹*****››, el oficio *****, y se levantó el acta de inspección derivada de la orden de visita señalada en el punto que antecede.

3. El 13 trece de septiembre de 2016 dos mil dieciséis, se notificó el acuerdo de instauración del Procedimiento Administrativo Disciplinario *****. De dicho acuerdo se desprende: i) que una vez desahogado el procedimiento administrativo de inspección, el 30 treinta de octubre de 2015 dos mil quince se emitió la resolución correspondiente en la que se señalan diversos incumplimientos; y ii) que el 12 doce de mayo de 2016 dos mil dieciséis se notificó el acuerdo de Información Previa suscrito el 05 cinco de abril de esa misma anualidad.

4. El 18 dieciocho de junio de 2018 dos mil dieciocho, se notificó a ‹‹*****››, titular del plantel educativo ‹‹*****››, a través de su representante legal, la resolución de fecha 19 diecinueve de junio de 2017 dos mil diecisiete que concluye el Procedimiento Administrativo Disciplinario *****.

De la narrativa previa se advierte la sustanciación del procedimiento administrativo disciplinario, contenido en el artículo 76 del Reglamento para la Prestación del Servicio Educativo por los 13

Particulares del Estado de Guanajuato, el cual atiende a las etapas y plazos señalados en el artículo 164 de la Ley de Educación para el Estado de Guanajuato9, donde el punto medular radica en la oportunidad en el dictado de la resolución que tiene por acreditada la comisión de las infracciones contenidas en los artículos 159, fracciones I y XVIII, y 162, fracción II, de la Ley de Educación para el Estado y determina imponer la sanción consistente en multa.

En ese sentido, la parte actora esgrime como concepto de impugnación, que la autoridad demandada determinó la imposición de la sanción administrativa en contravención del artículo 219 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en relación con el diverso 164, último párrafo, de la Ley de Educación para el Estado de Guanajuato, esto es, fuera del plazo de 2 dos años, por lo que había caducado su facultad sancionadora.

Al respecto, la autoridad demandada no refuta la razón de agravio, sino que corrobora que el numeral 164 de la ley educativa en comento, en su último párrafo, establece que lo no previsto en el procedimiento administrativo disciplinario se atenderá conforme a lo establecido en el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, que resulta ser una ley marco en materia de procedimientos administrativos según lo dispone el artículo 133 de esa codificación:

‹‹Artículo 133. Los procedimientos administrativos especiales creados y regulados como tales por otros ordenamientos, se regirán supletoriamente por el presente

9 Artículo 77 del Reglamento para la Prestación del Servicio Educativo por los Particulares del Estado de Guanajuato. 14

Código, cuando la ley que los regula no prevea la supletoriedad de otro ordenamiento.››

Además, la autoridad educativa demandada colige que la Ley de Educación mandata la aplicación supletoria del Código y es dable inferir que las omisiones en la regulación del procedimiento especial materia del acto controvertido son completadas por las disposiciones genéricas del procedimiento administrativo sancionatorio previstas en esa normativa, de tal suerte que de conformidad con los artículos 212 a 225 de la codificación administrativa multicitada, se desprende que la facultad para que la autoridad pueda imponer sanciones administrativas prescribe en dos años, para lo cual cita el contenido del arábigo 219 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

De lo manifestado por las partes se advierte que ambas coinciden en la aplicación supletoria del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en lo no regulado por el procedimiento administrativo disciplinario contemplado en la Ley de Educación para el Estado de Guanajuato, en términos del último párrafo del artículo 164 de la ley educativa de marras.

Ahora bien, el artículo 164 de la Ley de Educación para el Estado de Guanajuato, que regula el procedimiento administrativo disciplinario, en su fracción IV, indica que transcurrido el plazo para formular alegatos o hecha la manifestación de no presentarlos, se dictará la resolución en un plazo de treinta días hábiles, pero sin establecer una consecuencia expresa ante la falta de pronunciamiento; no obstante, el arábigo de referencia en su último párrafo estatuye que lo no previsto en el procedimiento administrativo disciplinario, se atenderá 15

conforme a lo establecido en el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

Por tanto, y con el propósito de otorgar certidumbre al sujeto a procedimiento, se concluye que cobra aplicatoriedad, en forma supletoria, lo dispuesto en el artículo 219 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, que establece lo siguiente:

«Artículo 219. A falta de disposición expresa, la facultad de la autoridad para determinar sanciones administrativas caduca en dos años.

Las sanciones administrativas impuestas prescriben en dos años, salvo las multas que para su cobro son créditos fiscales y que se regirán por las disposiciones legales aplicables.

Los plazos serán continuos y se contarán desde el día en que se cometió la infracción administrativa si fuere consumada, desde que cesó si fuere continua o desde la fecha de emisión del acto que imponga la sanción.»

Resaltado añadido.

De la estructura normativa que antecede, se desprende que el Reglamento para la Prestación del Servicio Educativo por los Particulares del Estado de Guanajuato, y la Ley de Educación para el Estado de Guanajuato, no contienen disposición expresa que defina el marco temporal de las facultades de sanción en la materia provistas mediante el procedimiento administrativo disciplinario; que en ese sentido, la Ley de Educación dispone la aplicación supletoria del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, y que al respecto, en su ordinal 219, este 16

Código determina que a falta de disposición expresa, la facultad de la autoridad para determinar sanciones administrativas caduca en dos años, donde los plazos serán continuos y se contarán desde el día en que se cometió la infracción administrativa si fuere consumada o desde que cesó si fuere continua.

Esta consideración se apoya en la tesis10 siguiente:

‹‹CADUCIDAD DE LAS FACULTADES SANCIONADORAS DE LA AUTORIDAD EDUCATIVA. OPERA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO INSTRUIDO CONTRA INSTITUCIONES PARTICULARES, CONFORME AL ARTÍCULO 219 DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO Y JUSTICIA ADMINISTRATIVA PARA EL ESTADO Y LOS MUNICIPIOS DE GUANAJUATO. La Ley de Educación para la entidad federativa mencionada no prevé la figura de la caducidad de las facultades sancionadoras en la materia, pues si bien es cierto que su artículo 164 señala que transcurrido el plazo para formular alegatos o hecha la manifestación de que no serán presentados, se dictará la resolución en el procedimiento administrativo correspondiente en el plazo de treinta días, también lo es que no establece cuál será la consecuencia jurídica del incumplimiento a esa regla por la autoridad educativa; sin embargo, ello no implica que exista una libertad absoluta para ésta en cuanto al tiempo para emitir la resolución respectiva, dejando en incertidumbre jurídica al particular con motivo de su inactividad, pues el precepto indicado dispone que lo no previsto en el procedimiento disciplinario aludido, se atenderá conforme al Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, que en su numeral 219, primer párrafo, señala: «A falta de disposición expresa, la facultad de la autoridad para determinar sanciones administrativas caduca en dos años.»; precepto cuya aplicación supletoria otorga certeza jurídica a las instituciones particulares contra las que aquél se instruye, en cuanto al tiempo para resolver sobre la imputación de la comisión de alguna infracción en materia educativa.››

10 Tesis: XVI.1o.A.139 A (10a.), Décima Época Registro: 2015420 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 47, Octubre de 2017, Tomo IV Materia(s): Administrativa Página: 2413. 17

Subrayado y énfasis añadido.

Así, se tiene que en la especie se instauró un procedimiento de inspección con el objeto de verificar que la prestación del servicio educativo se lleve a cabo en términos de las disposiciones legales en materia educativa de conformidad con los requerimientos apuntados en la orden de visita emitida al respecto.

Se observa además que el actor ofrece el original del escrito presentado el 03 de junio de 2015 dos mil quince, en la Dirección General de Profesiones, Servicios Escolares e Incorporaciones de la Secretaría de Educación del Estado de Guanajuato, en el que hace de conocimiento de la autoridad el cambio de ubicación de la institución educativa, solicitando que se le tenga por iniciando el proceso de cambio de domicilio, documento privado que genera la presunción de que la autoridad era sabedora de un posible incumplimiento a la normatividad educativa, con fundamento en los ordinales 81, 117 y 124 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

Entonces, el 04 cuatro de junio de 2015 dos mil quince, se levantó el acta de inspección sobre los rubros: operación del servicio educativo, administración escolar e infraestructura, mediante la solicitud de exhibición de los documentos correspondientes, quedando asentado el incumplimiento a diversos requerimientos derivados de la orden, es decir, la comisión de las infracciones, sin que sea óbice para ello, la posibilidad legal de solventarlas en el desahogo del procedimiento.

18

Por tanto, se colige que 04 cuatro de junio de 2015 dos mil quince, se incumplió con la normatividad educativa -infracción consumada-, y es a partir de esta fecha en que la autoridad puede hacer uso de sus facultades de sanción.

Lo anterior es así, si se considera que el procedimiento de inspección concluyó el 30 treinta de octubre de 2015 dos mil quince, con el dictado de la resolución en la que se determinaron diversos incumplimientos que dieron lugar al procedimiento administrativo disciplinario que nos ocupa, dado que el ahora actor durante el desahogo del procedimiento no logró solventar la totalidad de las observaciones provenidas de la inspección.

Luego, si la caducidad opera de pleno derecho por el simple transcurso del tiempo, en este caso 2 dos años contados a partir de la comisión de la infracción, y en la especie ello acaeció el 04 cuatro de junio de 2015 dos mil quince, es inconcuso que la autoridad tenía hasta el 05 cinco de junio de 2017 dos mil diecisiete para determinar la imposición de la sanción administrativa correspondiente; sin embargo, la resolución que impone de la sanción consistente en multa fue notificada al actor hasta el 18 dieciocho de junio de 2018 dos mil dieciocho11, por lo que evidentemente ya habían caducado sus facultades sancionatorias de conformidad con los artículos 33, fracciones I y III, y 219 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

En abono a lo expuesto, se destaca que el procedimiento de inspección finalizó el 30 treinta de octubre de 2015 dos mil quince, con la

11 Hecho manifestado por el actor en la demanda, afirmado como cierto en la contestación, y acreditado con la exhibición de la razón de notificación –foja 74 del sumario-. 19

resolución de incumplimiento de requerimientos derivados de la inspección, misma que se notificó al actor el 07 siete de diciembre del mismo año; pero, fue hasta transcurridos más de dos años -18 dieciocho de junio de 2018 dos mil dieciocho- que se materializó la imposición de la sanción respectiva, mediante la notificación de la resolución del procedimiento administrativo disciplinario, dejando al inspeccionado en estado de indefensión ante la falta de certidumbre en el quehacer autoritario.

Estimar lo contrario implicaría que las autoridades pudieran practicar actos de molestia en forma indefinida, quedando a su arbitrio la duración de su actuación, lo que resulta violatorio de la garantía de seguridad jurídica prevista en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como de lo dispuesto en los preceptos de la legislación en mención que delimitan temporalmente la actuación de dicha autoridad, en relación con los artículos 137, fracción VIII, y 219 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

Es así, que le asiste la razón al accionante, sustancialmente, en que la autoridad demandada cometió una violación a sus garantías de seguridad y certeza jurídica mediante la desatención de su obligación de actuar en el margen permitido por la ley -incumplimiento normativo-, toda vez que el argumento de la parte demandada no demuestra la ineficacia del concepto de impugnación hecho valer por el actor, y por el contrario, la manifestación relativa a que el plazo que le aplica es el de 2 dos años, abona a los razonamientos del actor.

Por lo antepuesto, se desestima el alcance demostrativo de la prueba de informes a cargo del Instituto de Infraestructura Física Educativa 20

de Guanajuato, INIFEG, ofrecida por la encausada para demostrar el incumplimiento en el rubro de infraestructura, así como la confesión expresa del cambio de domicilio del plantel educativo sin autorización; empero, la razón de agravio no se soporta en la comisión de la infracción, sino en la desatención al plazo que tenía la autoridad para sancionarla, ello con sustento en los arábigos 57, 113, 117, 122 y 131 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

Dicho de otra forma, la adopción en el régimen jurídico nacional del principio de legalidad, como una garantía del derecho humano a la seguridad jurídica, descansa en que las autoridades sólo pueden hacer aquello para lo que expresamente les facultan las leyes, lo que lleva a concluir que el demandado actúa indebidamente cuando incurre en dilaciones que lo llevan a vulnerar dispositivos concretos, al no proceder dentro de los términos específicos que para cada situación señalan las normas procesales aplicables, en la especie, al determinar la imposición de una sanción administrativa fuera del plazo de 2 dos años ordenado por Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, aplicado supletoriamente al procedimiento administrativo disciplinario conforme al artículo 164, último párrafo, de la Ley de Educación del Estado de Guanajuato.

Lo anterior expone una «conducta pasiva de la autoridad», es decir, una inactividad procedimental para determinar sanciones administrativas dentro del plazo fijado para ello (2 dos años) – obligación que la ley le impone-, de ahí que su incumplimiento se traduce en una clara y manifiesta violación a las garantías de legalidad y seguridad jurídica, actualizándose la causal de nulidad prevista en la fracción IV del artículo 302 del Código de Procedimiento y Justicia 21

Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, el cual se transcribe a continuación:

«ARTÍCULO 302. Se declarará que un acto o resolución es nulo, cuando se demuestre alguna de las siguientes causales:

IV. Si los hechos que lo motivaron no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien se dictó en contravención de las disposiciones aplicadas, dejando de aplicar las debidas;

Énfasis y subrayado añadido

En esa guisa, resulta inconcuso que el Director demandado dictó la resolución impugnada en contravención de las disposiciones aplicadas, vulnerando el principio de legalidad y seguridad jurídica en perjuicio de la institución educativa ‹‹*****››, cuyo titular es la persona jurídica ‹‹*****››.

Una conclusión distinta, daría lugar a hacer nugatoria la determinación legal de etapas, plazos y términos, dado que la aplicación de las formalidades del procedimiento administrativo disciplinario contenidas en el artículo 164 de la Ley de Educación para el Estado de Guanajuato, en relación con el artículo 219 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, corresponden a facultades regladas, esto es, de carácter estricto; ergo, no puede quedar a discreción del ente sancionador su cumplimiento y su observancia, puesto que los propios preceptos legales no le otorgan dicha posibilidad, y los elementos que al efecto se señalan en los citados artículos, constituyen requisitos sine qua non que convalidan la legalidad de la facultad de sanción.

22

Es plausible la conclusión previa, si se considera que se le otorga un plazo de 2 dos años para determinar sanciones administrativas; ello, con el propósito de no dejar en incertidumbre al gobernado, lo cual, incluso es así reconocido en el numeral 44 de la Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano en Relación con la Administración Pública12, como parte del derecho fundamental a la buena administración, siendo este último un instrumento internacional referente adoptado por la XXIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, en la ciudad de Panamá, Panamá, el 19 diecinueve de octubre de 2013 dos mil trece, en el que se preconiza el derecho del ciudadano a ser notificado por escrito en los plazos y términos establecidos en las disposiciones correspondientes y con las mayores garantías, de las resoluciones que les afecten, de la misma forma dicho instrumento internacional establece el Principio de seguridad jurídica, de previsibilidad, claridad y certeza normativa, en cuya virtud la Administración Pública debe someterse al Derecho vigente en cada momento, sin que pueda variar arbitrariamente o dejar de observar las normas jurídicas, ello incluso bajo el argumento endeble e inexacto de que las mismas no generan consecuencia en su incumplimiento.

En este mismo tenor y como criterio aplicable13 se hará referencia al caso Apitz Barbera y otros (Corte Primera de lo Contencioso Administrativo) vs. Venezuela, resuelto por la Corte Interamericana de

12 Instrumento internacional referente o clarificatorio disponible en: http://old.clad.org 13 Los criterios jurisprudenciales de la Corte Interamericana de Derechos Humanos son vinculantes para los jueces nacionales con independencia de que el Estado Mexicano haya sido parte en el litigio ante dicho tribunal, ello en virtud de que es una extensión de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, así se señaló en la tesis jurisprudencial con el rubro: «JURISPRUDENCIA EMITIDA POR LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. ES VINCULANTE PARA LOS JUECES MEXICANOS SIEMPRE QUE SEA MÁS FAVORABLE A LA PERSONA.» con los datos de localización siguientes: Décima Época Registro: 2006225 Instancia: Pleno, Jurisprudencia Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 5, Abril de 2014, Tomo I Materia(s): Común Tesis: P./J. 21/2014 (10a.) Página: 204. 23

Derechos Humanos, en torno al incumplimiento de los plazos marcados legalmente, del que resalta que ha sido el legislador venezolano quien determinó que el plazo establecido en la ley es el que corresponde respetar para un asunto como el que analizó, por lo que es de esperarse que las autoridades internas cumplan con dicho plazo. Asimismo, señaló que en ese caso, Venezuela no ofreció ninguna explicación que indicara las razones por las que el Tribunal Superior demoró más de 09 nueve meses en resolver el asunto. En virtud de lo anterior, la Corte consideró que el Estado violó el derecho a ser oído dentro de un plazo razonable consagrado en el artículo 8.1 de la Convención Americana de los Derechos Humanos, en consonancia con el artículo 1.1 de la misma14.

Asimismo, apoyan estos razonamientos los criterios emitidos por este Tribunal, que por analogía pueden aplicarse y que son de tenor literal siguiente:

‹‹PROCEDIMIENTO PARA LA IMPOSICIÓN DE SANCIONES PREVISTO EN EL REGLAMENTO DE TRÁNSITO DE LA LEY DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE DEL ESTADO DE GUANAJUATO. CADUCIDAD PARA EMITIR RESOLUCIÓN.- El Reglamento de Tránsito de la Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Guanajuato, prevé el procedimiento para la aplicación de sanciones en sus artículos 184 a 187, sin indicar el plazo para resolver el procedimiento respectivo ni la figura jurídica de caducidad. Conforme a su artículo 202, existe supletoriedad expresa del Código de Procedimientos Civiles para el Estado de Guanajuato, pero se limita a la tramitación de los recursos de inconformidad y queja. Sin embargo, de la concatenación de los artículos 1, 133 y 219, párrafo primero, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, resulta inconcuso que dicho Código resulta aplicable de forma supletoria en el procedimiento para la imposición de sanciones y que, ante

14 Caso Apitz Barbera y otros (Corte Primera de lo Contencioso Administrativo) vs. Venezuela. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de agosto de 2008. Serie C. No. 182 24

la falta de disposición expresa en materia de caducidad, la facultad de la autoridad para determinar sanciones administrativas caduca en dos años. (Proceso administrativo 719/1ª Sala/12. Actor: *****. Sentencia de 25 de enero de 2012) ››

‹‹CADUCIDAD DE LAS FACULTADES DE LA AUTORIDAD PARA SANCIONAR. ES PROCEDENTE CUANDO LA AUTORIDAD NO EMITE SU RESOLUCIÓN EN EL PLAZO QUE TIENE PARA ELLO. La autoridad administrativa que ordena una inspección está constreñida a emitir la resolución correspondiente en el plazo legal (30 treinta días); ello, no obstante que el dispositivo que contenga dicho plazo no prevea cuál será la consecuencia de no dictar la resolución sancionadora dentro del plazo fijado. Lo anterior es así, pues no significa que ante la manifiesta indefinición de la ley que regula el procedimiento sancionador exista una libertad unilateral y absoluta de decisión por parte de la autoridad administrativa para dictar la resolución respectiva, que deje en estado de indefensión a los particulares a los que se les practicó el procedimiento de inspección, ante la incertidumbre jurídica provocada por la inactividad de la autoridad administrativa, pues de manera supletoria el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato contempla que el plazo de caducidad es de 2 dos años, e inicia desde el día en que se cometió la infracción administrativa si fuere consumada, desde que cesó si fuera continua, o bien desde la fecha de emisión del acto que imponga la sanción. En efecto, el artículo 219 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato tiene como finalidad, brindar certeza jurídica respecto de una situación determinada que involucra a los gobernados, provocando la cesación de la facultad de la autoridad que no ejerció en tiempo su atribución para afectar legalmente la esfera jurídica del administrado, de modo que produce la definición del derecho y el rompimiento del estado de inseguridad jurídica. Dicho precepto no tiene como fin la caducidad de las atribuciones de las autoridades para poner fin al procedimiento sancionador una vez que concluyó su trámite, sino que regula la caducidad de las facultades para instaurar procedimientos para determinar sanciones administrativas (Expediente 267/3ªSala/2016. Sentencia del 6 de julio de 2017. Actora. ***** apoderada general del Instituto Guadalupe de León, A.C.).››

Énfasis añadido.

25

Como corolario a lo argumentado, este juzgador determina que le asiste la razón a la parte actora, al no haberse observado las garantías de legalidad y seguridad jurídica previstas en los artículos 14 y 16 de nuestra Carta Magna, toda vez que la resolución que por esta vía se impugna, fue emitida en contravención de las disposiciones aplicadas, dejando de aplicar las debidas en perjuicio del actor, considerando que las facultades de la autoridad para determinar la sanción administrativa ya habían caducado.

Consecuentemente, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 137, fracción VIII, 300, fracción II y 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad Total de la resolución recaída al Procedimiento Administrativo Disciplinario con número de expediente *****.

Toda vez que resultó fundado el concepto de impugnación en estudio y que el mismo fue suficiente para decretar la nulidad del acto combatido, resulta innecesario el estudio de los demás argumentos vertidos por la parte actora, ya que de realizarlo cualquiera que fuese el resultado, no variaría el sentido de la presente resolución. Resulta aplicable al respecto, la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Quinto Circuito, que a la letra dice:

«CONCEPTOS DE VIOLACION. CUANDO SU ESTUDIO ES INNECESARIO. Si al considerarse fundado un concepto de violación ello trae como consecuencia la concesión del amparo, es innecesario analizar los restantes, ya que cualquiera que fuera el resultado de ese estudio, en nada variaría el sentido de la sentencia».15

15 Octava Época, Registro: 223103, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo VII, Abril de 1991, Materia(s): Común, Tesis: V.2o. J/7, Pagina 86. 26

SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones instadas por la parte actora.

Solicita el impetrante el restablecimiento del derecho violado consistente en dejar sin efecto alguno la resolución recurrida.

Al tenor de la declaración de nulidad, este resolutor considera que la pretensión del accionante es resultado directo de la anulación del acto, por ende, el afectado no tiene porqué resentir sus efectos.

Atento a lo anterior, de conformidad con lo dispuesto por el ordinal 255, fracción III, en relación con el diverso 300, fracción II, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se determina que la pretensión del impetrante ha quedado colmada conforme a lo expuesto en el Considerando Quinto de este fallo.

Ello, en aplicación directa de los extremos del artículo 143, segundo párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, conforme al cual, la nulidad tiene como principal efecto la invalidez e insubsistencia de los actos combatidos y, por ello, estos no podrán presumirse legítimos, ni ejecutables, tampoco podrán subsanarse y el particular no tendrá la obligación de cumplir con ellos.

Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I y III, 298, 299 y 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se: 27

R E S U E L V E

PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.

SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.

TERCERO. Se decreta la Nulidad Total de la resolución dictada en el Procedimiento Administrativo Disciplinario *****, dictada el 19 diecinueve de junio de 2017 dos mil diecisiete, de conformidad con los razonamientos precisados en el Considerando Quinto de este fallo.

CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, ha quedado satisfecha la pretensión solicitada por la parte actora, atendiendo a lo determinado en el Considerando Sexto de la resolución.

Notifíquese a las partes, y en su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.

Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.

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Sentencia 1197 1a Sala 18

Sentencias

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Silao de la Victoria, Guanajuato, 13 trece de mayo de 2019 dos mil diecinueve.

A S U N T O

Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1197/1ªSala/18 promovido por *****, representante legal de la persona moral denominada «*****», ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.

A N T E C E D E N T E S

PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado en la Secretaría General de Acuerdos de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 16 dieciséis de agosto de 2018 dos mil dieciocho, *****, representante legal de la persona moral denominada «*****», promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:

«…la resolución negativa ficta atribuida al Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, anteriormente denominado Director General de Transporte de la Secretaria de Gobierno del Estado de Guanajuato, ante la falta de respuesta al escrito que dirigí y presenté a esa autoridad el 18 de mayo de 2016, como se advierte del sello oficial de recibido que obra en el escrito que ofrezco y aporto como prueba de mi parte, mediante el cual le solicité la elaboración y expedición del título-concesión a favor de mi representada para la prestación del servicio público del transporte de personas en su modalidad de turístico, con número económico *****, sin que a la fecha se hubiere notificado a mi representada la respuesta correspondiente.» (Sic) 2

La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad total de la resolución impugnada; 2) El reconocimiento a su derecho para que la autoridad demandada resuelva que es procedente la expedición del título-concesión para la prestación del servicio público del transporte de personas en su modalidad de turístico, con número económico *****, para el Municipio de Guanajuato; y 3) La condena a la autoridad demandada al pleno restablecimiento de sus derechos violados.

SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 23 veintitrés de agosto de 2018 dos mil dieciocho, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma.

Se tuvo por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en su escrito inicial de demanda, así como la presuncional legal y humana en todo lo que le favorezca.

Asimismo, se tuvo a la parte actora por designando abogados autorizados en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como correo electrónico para recibir notificaciones.

En proveído de fecha 24 veinticuatro de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo a la autoridad demandada -Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato- por contestando la demanda en tiempo y forma, designando abogados autorizados y señalando correo electrónico 3

para recibir notificaciones, así como por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en su ocurso de contestación. Asimismo, se le concedió a la parte actora el derecho a ampliar su escrito inicial de demanda.

Por otra parte, se le hizo saber a la encausada que el «incidente de acumulación de autos» planteado en su contestación a la demanda no era procedente; lo anterior, debido a que el mismo debía tramitarse ante la Sala que haya conocido del proceso más antiguo, y que es el expediente *****, que por orden de turno le correspondió conocer a la Segunda Sala de este Tribunal.

Mediante acuerdo de fecha 23 veintitrés de octubre de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo a la parte actora por ampliando la demanda y se ordenó correr traslado del escrito de ampliación a la autoridad demandada a efecto de que diera contestación a la misma.

Posteriormente, en auto de fecha 21 veintiuno de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo a la autoridad demandada por dando contestación a la ampliación de la demanda en tiempo y forma. Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, misma que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.

TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 24 veinticuatro de enero de 2019 dos mil diecinueve tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que no fueron presentados por ninguna de las partes.

4

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I, inciso c) y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

SEGUNDO. Análisis de la configuración de la negativa ficta. En la presente causa administrativa se advierte que la parte actora comparece a demandar la nulidad de la resolución negativa ficta, recaída a su petición de fecha 18 dieciocho de mayo de 2016 dos mil dieciséis, presentada ante el Director General de Transporte del Estado de Guanajuato.

Como primer punto de la litis, debe determinarse si se configura o no la resolución que se impugna, a fin de verificar la procedencia del proceso en que se actúa.

Ahora bien, de la revisión que se hace a las constancias que obran en autos, se advierte que mediante escrito presentado ante el Director

1 Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete, mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete, conforme a sus transitorios primero y segundo. 5

General de Transporte del Estado de Guanajuato2, el 18 dieciocho de mayo de 2016 dos mil dieciséis -según se desprende del sello de recibido- la impetrante solicitó:

[…] acudo ante Usted para solicitar lo siguiente:

La elaboración y expedición del Título-Concesión a favor de mi representada, toda vez que solo cuenta con la Resolución Positiva, para ello anexo la documental que menciono a continuación:

1.- Copia simple de la Resolución Positiva de fecha 21 de junio de 2002, suscrita por el entonces Gobernador del Estado de Guanajuato, Licenciado *****, la cual ampara los números económicos *****, *****, *****, *****, *****, ***** y *****.

2.- Copia certificada de la escritura pública número ***** de fecha 25 de junio de 1990, tirada por la Licenciada *****, titular de la notaría pública número 18, en legal ejercicio en el Partido Judicial de Guanajuato, Guanajuato, la cual contiene la constitución de la persona moral *****

3.- Copia certificada por Notario Público de la escritura pública número ***** de fecha 17 de octubre de 2012, en la cual se hace constar mi calidad de representante legal de la agrupación referida.

4.- Copia certificada por Notario Público de mi credencial para votar.

5.- Copia certificada por Notario Público del refrendo de concesión correspondiente al año 2018. (Sic)

2 Visible a foja 17 diecisiete del sumario; lo anterior, debido a que la petición se presentó en términos de lo dispuesto en el «artículo séptimo transitorio» y en el «periodo de ultractividad» previsto en el «ordinal noveno transitorio», ambos de la vigente Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, los cuales señalan lo siguiente: Artículo Séptimo. Las obligaciones y compromisos adquiridos por la Dirección General de Transporte, para la realización de sus funciones sustantivas, serán asumidas por el Instituto y corresponderá a este continuar su cumplimiento. Artículo Noveno. Hasta en tanto se emita el Reglamento Interior del Instituto, el ejercicio de sus atribuciones se realizarán por conducto del Director General del mismo o de las unidades administrativas de la actual Dirección General de Transporte previstas en el Reglamento Interior de la Secretaría de Gobierno y con los recursos humanos y materiales con que actualmente opera la Dirección.

6

[…]

Al comparecer a esta instancia, la justiciable manifestó que hasta la fecha de interposición de la demanda, esto es, el 16 dieciséis de agosto de 2018 dos mil dieciocho, el Director General de Transporte del Estado de Guanajuato, ahora «Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato» -autoridad demandada- a quien en su momento se dirigió la petición señalada con antelación, no se había pronunciado al respecto.

Por su parte, la autoridad encausada al momento de formular su ocurso de contestación, manifestó que no se configura la negativa ficta, dado que en fecha 08 ocho de junio de 2016 dos mil dieciséis, se emitió un «acuerdo»3 suscrito por el Director Jurídico de Transporte, en el que se tuvo a la accionante por solicitando la expedición del título concesión, en relación a la prestación del servicio público de transporte de personas en su modalidad turística, instaurándose el procedimiento de expedición del título concesión bajo el número *****, así como formulándose el proyecto correspondiente y turnándose al Titular de la Dirección General de Transporte del Estado, para que acordará lo conducente; situación que permite concluir que fue atendida su petición en tiempo y forma.

No obstante lo anterior, cabe precisar que la petición presentada por la actora no fue atendida en tiempo y forma; lo anterior, debido a que la autoridad enjuiciada reconoce expresamente -en su ocurso de contestación a la demanda- que aún se encuentra

3 Documental pública ofertada por la parte actora. (visible a foja 18 dieciocho del sumario) 7

pendiente de resolver el procedimiento respectivo, en los términos siguientes:

[…]

Resultan inoperantes los conceptos de impugnación planteados en la demanda que se contesta. Esto en virtud de que esta autoridad demandada se encuentra aún pendiente de resolver la solicitud que fue ingresada por la parte actora en el presente asunto, por lo cual, no puede hablarse de que le cause agravio dicha situación, si aún no se ha resuelto la misma.

[…]

Por lo cual, dichos procedimientos de expedición de títulos se encuentra aún en trámite de resolver dicha solicitud, y que por tal motivo, resulta inatendible el argumento empleado consistente en la no atención a su petición de expedición de título concesión, y una vez resuelto, se hará del conocimiento de la parte actora. (Sic)

[…]

Énfasis añadido

Consecuentemente, es evidente que en la especie se configuró la negativa ficta, toda vez que la autoridad demandada no acreditó fehacientemente ante esta instancia de control de legalidad, que le haya notificado legalmente a la impetrante, la respuesta recaída a su petición dentro del término legal que establece el párrafo primero del artículo 153 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, el cual prescribe lo siguiente:

«Artículo 153. Las autoridades administrativas del Estado y sus municipios están obligadas a contestar por escrito o por medios 8

electrónicos cuando proceda, las peticiones formuladas por los particulares, dentro de los plazos que señalan las disposiciones jurídicas aplicables. A falta de disposición legal expresa, las autoridades deberán producir sus respuestas dentro de los siguientes treinta días a partir de la recepción del pedimento, con independencia de la forma o medios utilizados para su formulación.

[…]

Énfasis y subrayado añadido

Más aún, hasta antes de la presentación del escrito inicial de demanda, tal y como se establece en el siguiente criterio aplicable por analogía, emitido por el Poder Judicial de la Federación, que se cita a continuación:

«NEGATIVA FICTA. NO SE CONFIGURA SI SE NOTIFICA LA RESOLUCIÓN EXPRESA ANTES DE LA PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA DE NULIDAD, CON INDEPENDENCIA DE QUE SE EXCEDA EL PLAZO DE TRES MESES PREVISTO EN EL ARTÍCULO 37 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. De conformidad con el precepto citado, cuando la autoridad fiscal no resuelve una instancia o petición dentro del plazo de tres meses, el interesado queda facultado para adoptar cualquiera de las siguientes posturas: a) esperar que la resolución se emita, o b) considerar que la autoridad resolvió negativamente; quedando en este último caso, facultado para interponer los medios de defensa en cualquier tiempo posterior a dicho plazo, mientras no se pronuncie resolución expresa. Lo anterior significa que la oportunidad para impugnar la nulidad de una negativa ficta inicia al cumplirse tres meses sin respuesta, pero fenece cuando la resolución expresa se notifica, pues debe recordarse que lo que la norma pretende es evitar que el contribuyente permanezca en estado de incertidumbre. Por tanto, no es posible impugnar la nulidad de una negativa ficta antes que transcurra el lapso de tres meses sin respuesta, ni tampoco después de que el particular sea notificado de la resolución expresa, porque entonces queda en aptitud de impugnar la misma directamente, atacando sus propios fundamentos y motivos, sin necesidad de presumir que se ha resuelto en sentido contrario, por ser evidente que, esta última 9

figura sólo opera ante la ausencia de resolución, independientemente del tiempo que demore su dictado.»4

Subrayado añadido

TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público -previo al estudio de fondo del asunto- se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.

Lo anterior, acorde a la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente:

«IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías».5

En este tenor, la autoridad demandada hace valer como causal de improcedencia: «la falta de afectación al interés jurídico de la actora».

4 Tesis XXI.1o.P.A.66 A, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época. Tomo XXV, Enero de 2007, Núm. de Registro: 173542, consultable a Página 2271. 5 Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87.

10

Quien resuelve considera infundada la causal de improcedencia invocada, en virtud de las siguientes consideraciones:

El artículo 251, fracción I, inciso a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, prevé que:

«Artículo 251. Sólo podrán intervenir en el proceso administrativo, las personas que tengan un interés jurídico que funde su pretensión:

I. Tendrán el carácter de actor:

a) Los particulares que sean afectados en sus derechos y bienes por un acto o resolución administrativa […]

El artículo que precede, establece como presupuesto procesal para demandar la nulidad de un acto administrativo, contar con un interés jurídico, esto es, para ser parte en un proceso contencioso administrativo, se requiere de la existencia de un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica que le haya sido violado por la autoridad administrativa al momento de haberle dirigido el acto impugnado; esto es, dicho numeral encierra los principios de agravio personal y directo, ya que éstos constituyen un presupuesto subjetivo para la legitimidad del proceso (acción) así como de interés jurídico; tal como se establece en el criterio sustentado por la Primera Sala de este Tribunal, que es del rubro y texto siguiente:

«INTERÉS JURÍDICO. AGRAVIO DIRECTO DE UN DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR.- El interés jurídico, para efectos del juicio contencioso administrativo, se traduce en la existencia de acto personal y directo que implique la violación de un derecho subjetivo tutelado a favor del accionante, 11

ocasionándole un perjuicio. En el presente caso, el actor nunca aportó prueba alguna de que la negativa, por parte del Ayuntamiento, a que ingresara a su sesión le causa algún perjuicio, pues se limita a sostener que le fue vulnerado su derecho que se encuentra protegido por el artículo 55 de la Ley Orgánica Municipal, pero no demuestra que se le haya causado un perjuicio directo en sus intereses jurídicos. (Exp. 3.321/01. Sentencia de fecha 28 de enero de 2002. Actor: *****)».6

En esta tesitura, el derecho subjetivo que le asiste al particular para instar el presente proceso, se encuentra establecido en los artículos 153 y 154 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, mismos que se transcriben a continuación:

«Artículo 153. Las autoridades administrativas del Estado y sus municipios están obligadas a contestar por escrito o por medios electrónicos cuando proceda, las peticiones formuladas por los particulares, dentro de los plazos que señalan las disposiciones jurídicas aplicables. A falta de disposición legal expresa, las autoridades deberán producir sus respuestas dentro de los siguientes treinta días a partir de la recepción del pedimento, con independencia de la forma o medios utilizados para su formulación.

Una vez transcurrido el plazo, si la autoridad administrativa no ha emitido la resolución correspondiente operará la afirmativa o la negativa fictas conforme al presente Código.

Cuando se requiera al promovente para que exhiba los documentos omitidos o cumpla con requisitos formales o proporcione los datos necesarios para su resolución, el plazo empezará a correr desde que el requerimiento haya sido cumplido.

«Artículo 154. Transcurridos los plazos citados en el artículo anterior sin que se notifique la resolución expresa, se entenderá que ha operado la negativa

6 Publicado en la compilación de Criterios 2000-2007, visible en la Página 71. 12

ficta, que significa decisión desfavorable a los derechos e intereses jurídicos de los peticionarios, para efectos de su impugnación.

Énfasis añadido

De los preceptos legales anteriores, se advierte que ante la falta de contestación de las autoridades administrativas a una petición formulada por un particular o, en su caso, dicha contestación sea emitida excediendo los plazos legales previstos, se considera por ficción de la ley como una resolución en sentido negativo. Así, esta circunstancia hace surgir el derecho procesal a interponer los medios de defensa pertinentes contra esa negativa.

En efecto, la falta de respuesta -debido al silencio de la autoridad- produce la desestimación de fondo de la solicitud del particular, lo que se traduce necesariamente en una denegación tácita del contenido material de su petición.

Así, ante la posible configuración de una negativa ficta se da al interesado el derecho de impugnarla ante el órgano jurisdiccional correspondiente, pues resulta evidente que una solicitud presentada por un particular no puede quedar sin respuesta, de otro modo, se daría pauta a un estado de incertidumbre jurídica para el gobernado de manera indefinida.

Por otro lado, cabe precisar que al contestar la demanda, la autoridad sólo podrá exponer los fundamentos legales y las razones relacionadas con el fondo del asunto, sin que pueda fundar su ocurso de contestación en situaciones procesales que impidan el conocimiento de fondo, esto es, invocar causales de improcedencia o sobreseimiento. 13

En consecuencia, este órgano de control de legalidad no puede atender a cuestiones procesales para resolver el presente medio de defensa interpuesto por la actora, sino que es menester examinar los temas de fondo sobre los que versa la negativa ficta demandada, para así poder decretar su nulidad o reconocer su validez.

Al respecto, se invoca el siguiente criterio jurisprudencial aprobado por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se cita a continuación:

«NEGATIVA FICTA. LA AUTORIDAD, AL CONTESTAR LA DEMANDA DE NULIDAD, NO PUEDE PLANTEAR ASPECTOS PROCESALES PARA SUSTENTAR SU RESOLUCIÓN. El artículo 37, primer párrafo, del Código Fiscal de la Federación establece la figura jurídica de la negativa ficta, conforme a la cual el silencio de la autoridad ante una instancia o petición formulada por el contribuyente, extendido durante un plazo ininterrumpido de 3 meses, genera la presunción legal de que resolvió de manera negativa, es decir, contra los intereses del peticionario, circunstancia que provoca el derecho procesal a interponer los medios de defensa pertinentes contra esa negativa tácita o bien, a esperar a que la autoridad dicte la resolución respectiva; de ahí que el referido numeral prevé una ficción legal, en virtud de la cual la falta de resolución por el silencio de la autoridad produce la desestimación del fondo de las pretensiones del particular, lo que se traduce necesariamente en una denegación tácita del contenido material de su petición. Por otra parte, uno de los propósitos esenciales de la configuración de la negativa ficta se refiere a la determinación de la litis sobre la que versará el juicio de nulidad respectivo del que habrá de conocer el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, la cual no puede referirse sino a la materia de fondo de lo pretendido expresamente por el particular y lo negado fictamente por la autoridad, con el objeto de garantizar al contribuyente la definición de su petición y una protección más eficaz respecto de los problemas controvertidos a pesar del silencio de la autoridad. En ese tenor, se concluye que al contestar la demanda que se instaure contra la resolución negativa ficta, la autoridad sólo podrá exponer como razones para justificar su resolución las relacionadas con 14

el fondo del asunto, esto es, no podrá fundarla en situaciones procesales que impidan el conocimiento de fondo, como serían la falta de personalidad o la extemporaneidad del recurso o de la instancia, toda vez que, al igual que el particular pierde el derecho, por su negligencia, para que se resuelva el fondo del asunto (cuando no promueve debidamente), también precluye el de la autoridad para desechar la instancia o el recurso por esas u otras situaciones procesales que no sustentó en el plazo legal.»7

Subrayado añadido

Toda vez que la autoridad encausada apoya su ocurso de contestación en una causal de improcedencia para desechar la negativa ficta impugnada en el presente proceso, y dado que la «litis» se centra en el tema de fondo relativo a la petición del particular y a su denegación tácita por parte de la enjuiciada, este juzgador no puede atender a «cuestiones procesales» para resolver ese medio de defensa, sino que se debe examinar el tema de fondo sobre el que versa la negativa ficta para decretar su nulidad o en su caso, reconocer su validez.

Sirve de sustento a la determinación anterior, el siguiente criterio jurisprudencial de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que es del rubro y texto siguientes:

«NEGATIVA FICTA. EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA NO PUEDE APOYARSE EN CAUSAS DE IMPROCEDENCIA PARA RESOLVERLA. En virtud de que la litis propuesta al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa con motivo de la interposición del medio de defensa contra la negativa ficta a que se refiere el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, se centra en el tema de fondo

7 Tesis 2a./J. 166/2006, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Tomo XXIV, Diciembre de 2006, Núm. de Registro: 173737, consultable a Página 203. 15

relativo a la petición del particular y a su denegación tácita por parte de la autoridad, se concluye que al resolver, el mencionado Tribunal no puede atender a cuestiones procesales para desechar ese medio de defensa, sino que debe examinar los temas de fondo sobre los que versa la negativa ficta para declarar su validez o invalidez.»8

CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por la impetrante, ni aquellos esgrimidos por la autoridad demandada tendientes a controvertir su eficacia.

Ello, toda vez que los principios de congruencia y exhaustividad en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia por contradicción de tesis sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».9

QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. Esta Sala procede a analizar la legalidad de la resolución negativa expresa a la luz de los argumentos expuestos por la autoridad encausada al momento de formular su ocurso de contestación, así como del único concepto de impugnación hecho valer

8 Tesis: 2a./J. 165/2006, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Tomo XXIV, Diciembre de 2006, Núm. de Registro: 173738, consultable a Página 202. 9 Tesis número 2a./J.58/2010, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Núm. de Registro: 164618, Tomo XXXI, Mayo de 2010, consultable a Página 830.

16

por la actora al momento de ampliar su escrito inicial de demanda.

De conformidad con el párrafo segundo, del artículo 282 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es al momento de contestar la demanda cuando la autoridad expresará los hechos y los fundamentos de derecho en que se apoya la resolución ficta por la que se niega lo peticionado; lo anterior, de conformidad con el siguiente criterio emitido por el Poder Judicial de la Federación, que es del tenor literal siguiente:

«JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LA CONTESTACIÓN DE DEMANDA DE LA AUTORIDAD RESPECTO DE UNA NEGATIVA FICTA NO CREA UN NUEVO ACTO, SINO QUE A TRAVÉS DE ELLA SE DAN LOS FUNDAMENTOS Y MOTIVOS DE LA RESOLUCIÓN PRIMIGENIA. De conformidad con el artículo 22 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en caso de resolución negativa ficta, la autoridad demandada expresará los hechos y el derecho en que aquélla se apoya y contra éstos el actor está facultado para ampliar su demanda, de conformidad con el artículo 17, fracción I, de la citada ley; en razón de ello, no resulta factible concluir que dicha actuación procesal genera un nuevo acto de autoridad que pueda ser considerado como respuesta expresa, pues se trata de la misma negativa impugnada, reforzada con fundamentos y motivos en los que la autoridad apoya el sentido de afectación al particular.»10

En esta tesitura, una vez analizadas todas y cada una de las constancias que obran en el expediente de mérito, este juzgador advierte lo siguiente:

10 Tesis I.17o.A.27 A, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Tomo XXXIII, Mayo de 2011, Núm. de Registro: 162102, consultable a Página 1205. 17

Mediante escrito presentado el 18 dieciocho de mayo de 2016 dos mil dieciséis, la hoy actora dirigió una petición al Director General de Transporte del Estado de Guanajuato11, ahora «Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato», dentro de la cual solicitó esencialmente la «elaboración y expedición del título concesión» a favor de su representada, en relación a la prestación del servicio público de transporte de personas en su modalidad turística; lo anterior, debido a que solamente cuenta con la «resolución positiva» número *****, de fecha 20 veinte de septiembre de 1979 mil novecientos setenta y nueve. (visible a fojas 14, 15 y 16 del sumario)

Por su parte, la autoridad demandada en su ocurso de contestación -negativa expresa- solamente se limitó a reconocer expresamente que aún se encuentra pendiente de resolver el procedimiento respectivo; lo anterior, en los términos siguientes:

[…]

Resultan inoperantes los conceptos de impugnación planteados en la demanda que se contesta. Esto en virtud de que esta autoridad demandada se encuentra aún pendiente de resolver la solicitud que fue ingresada por la parte actora en el presente asunto, por lo cual, no puede hablarse de que le cause agravio dicha situación, si aún no se ha resuelto la misma. […]

Por lo cual, dichos procedimientos de expedición de títulos se encuentra aún en trámite de resolver dicha solicitud, y que por tal motivo, resulta inatendible el argumento empleado consistente en la no atención a su

11 Visible a foja 17 diecisiete del sumario. 18

petición de expedición de título concesión, y una vez resuelto, se hará del conocimiento de la parte actora. (Sic)

[…]

Énfasis añadido

Ahora bien, en su escrito de ampliación a la demanda, la impetrante manifestó que la autoridad encausada incumplió con la obligación prevista en el segundo párrafo, del artículo 282 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; numeral que refiere:

«ARTÍCULO 282. […]

En caso de negativa ficta, la autoridad expresará los hechos y el derecho en que se apoya la misma, y de no hacerlo, el juzgador tendrá por confesados los hechos que la actora le impute de manera precisa a la demandada, salvo prueba en contrario.

[…]

Énfasis y subrayado añadido

Sobre esa base, es de advertirse que la enjuiciada al formular su ocurso de contestación -negativa expresa- no expresó los hechos ni el derecho en que se apoya la negativa ficta impugnada, por lo que resulta procedente la consecuencia prevista en el citado precepto, y tenerse por confesados los hechos que la justiciable le imputó de manera precisa y directa.

19

Consecuentemente, lo procedente es decretar la Nulidad de la negativa expresa, para el efecto de que la autoridad demandada realice lo siguiente:

1) Emita un nuevo acto administrativo, consistente en una nueva respuesta mediante la cual determine debidamente fundada y motivada, así como de manera congruente y sin evasivas, la procedencia o no de la «elaboración y expedición del título concesión» a su representada, en relación con la prestación del servicio público de transporte de personas en su modalidad turística, tomándose en consideración la «resolución positiva»12 número *****, de fecha 20 veinte de septiembre de 1979 mil novecientos setenta y nueve, misma que fue ofrecida y exhibida por la parte actora (visible a fojas 14, 15 y 16 del sumario), así como la «resolución gubernamental definitiva»13, ofertada por la propia autoridad encausada, en la que reconoce expresamente que la impetrante cumplió con todos y cada uno de los requisitos establecidos en ley, para el otorgamiento del título concesión.

Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 300, fracción III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, al actualizarse la causal de ilegalidad prevista en el artículo 302, fracción IV, del mismo ordenamiento legal.

12 Documental pública que merece pleno valor probatorio de conformidad con lo dispuesto en los artículos 78, 121 y 123 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. 13 Visible a fojas 30, 31 y 32 del sumario; la documental pública de referencia merece pleno valor probatorio de conformidad con lo dispuesto en los artículos 78, 121 y 123 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

20

En virtud de lo anterior, la autoridad demandada deberá cumplir lo aquí ordenado en un término de 15 días hábiles contados a partir de aquél en que cause ejecutoria la sentencia de mérito, de conformidad con los ordinales 319, 321 y 322 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la actora.

Por lo que respecta a las pretensiones ejercitadas por la parte actora previstas en las fracciones II y III, del artículo 255 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, este juzgador determina que no ha lugar a adoptar ninguna medida adecuada para el pleno restablecimiento de las mismas, ya que se encuentran supeditadas a la emisión de un nuevo acto administrativo al tenor de los efectos impresos en esta sentencia, sin que proceda su reiteración; tal como se establece en el criterio sustentado por la Cuarta Sala de este H. Tribunal de Justicia Administrativa, que es del rubro y texto siguiente:

«PROCEDENCIA DE LAS ACCIONES DE RECONOCIMIENTO DE UN DERECHO Y PAGO DE DAÑOS Y PERJUICIOS. Decretada la nulidad del acto reclamado por violaciones de forma y condenando a la autoridad a emitir un nuevo acto purgando esos vicios, es incuestionable que las acciones de reconocimiento de un derecho y el pago de daños y perjuicios se encuentran condicionados a la emisión del nuevo acto, puesto que la demandada debe en primera instancia respetar la garantía de audiencia del actor y posteriormente fundar y motivar debidamente su nuevo acto; en consecuencia, no ha lugar a adoptar 21

ninguna medida adecuada para el pleno restablecimiento de las acciones que nos ocupan». Exp. 6.04/04. Sentencia de fecha 8 de octubre de 2004. Actor: *****.14

Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones III, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:

R E S U E L V E

PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.

SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.

TERCERO. Se decreta la Nulidad de la Resolución Expresa, para el efecto precisado en el Considerando Quinto de la misma.

CUARTO. No se reconoce derecho ni condena alguna, acorde a lo señalado en el Considerando Sexto de esta resolución jurisdiccional.

Notifíquese a las partes.

14 Publicado en la compilación de Criterios 2000-2008, visible en la Página 172. 22

En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.

Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.-

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Sentencia 1187 1a Sala 17

Sentencias

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Guanajuato, Guanajuato, 1 primero de junio de 2018 dos mil dieciocho.

A S U N T O

Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1187/1ªSala/17 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.

A N T E C E D E N T E S

PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante juicio en línea en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete, *****, por su propio derecho, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:

« a) La boleta de infracción con folio *****; y

b) La detención, remisión y aseguramiento ilegal del automotor –que ocupo para mi servicio particular- por parte del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato; y, c) La calificación del acta de infracción en cita, que indebidamente me fue imputada y en la que se determinó un crédito fiscal por el equivalente de 475 unidades de medida y actualización diaria, que ascienden a $*****, por concepto de multa que me fue impuesta por motivo de la infracción ahora impugnada.»

La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad total de los actos impugnados; 2) La condena a la parte demandada para que se 2

reintegre la cantidad de $***** que indebidamente pagó por concepto de multa derivada de la infracción impugnada.

SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 23 veintitrés de junio de 2017 dos mil diecisiete, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a las autoridades demandadas y se les emplazó para que dieran contestación a la misma.

De la misma manera se ordenó correr traslado al tercero con un derecho incompatible con la pretensión de la parte actora para que manifestara lo que a su interés conviniera.

Se admitieron las pruebas ofrecidas en el escrito inicial de demanda, por lo que se solicitó a la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, que informara si la factura con folio *****expedida el 18 dieciocho de mayo de 2017 dos mil diecisiete, corresponde al pago realizado con motivo del folio de infracción impugnado en este proceso. Además, se requirió a las autoridades demandadas para que exhibieran copia certificada de la infracción con folio *****, y del inventario del vehículo detenido *****, ambos de fecha 10 diez de mayo de 2017 dos mil diecisiete.

Asimismo, se tuvo a la parte actora por designando abogado autorizado en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como señalando correo electrónico para recibir notificaciones.

En proveído de fecha 18 dieciocho de octubre de 2017 dos mil diecisiete, se tuvo a la Oficina Recaudadora de León, Guanajuato, 3

por emplazada como tercero con derecho con derecho incompatible a las pretensiones del actor.

Además, se tuvo a *****, Inspector de Movilidad adscrito al Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, y a *****, Jefe de la Oficina Regional de Movilidad, por contestando la demanda en tiempo y forma; y a la Oficina Recaudadora en León, Guanajuato, por compareciendo a proceso; a dichas autoridades se les tuvo por designando abogados autorizados, señalando correo electrónico para recibir notificaciones, así como por admitidas las pruebas ofrecidas en sus respectivos ocursos.

Por otra parte, se tuvo a las autoridades encausadas por no cumplimiento el requerimiento que les había sido formulado, y a la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado, por no rindiendo el informe solicitado, por tal motivo fueron requeridas nuevamente.

El 23 veintitrés de enero de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo a la parte demandada por dando cumplimiento al requerimiento que les fue formulado y exhibiendo las copias certificadas solicitadas; y al Subprocurador Fiscal de Asuntos Contenciosos y Resoluciones adscrito a la Procuraduría Fiscal del Estado de Guanajuato, por informando que la factura *****, expedida con fecha 18 dieciocho de mayo de 2017 dos mil diecisiete, sí corresponde al pago realizado por concepto de multa número *****, de fecha 10 de mayo de 2017 dos mil diecisiete, por la cantidad de $*****(*****); por tal motivo, se otorgó al justiciable el derecho de ampliar su escrito inicial de demanda.

4

En acuerdo de fecha 10 diez de abril de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo a la actora por no haciendo uso de su derecho a ampliar demanda.

Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.

TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 16 dieciséis de mayo de 2018 dos mil dieciocho tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por la parte actora y no así por las demás partes.

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 3, primer párrafo, 6, fracción I, y 20, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guanajuato1, vigente en el momento en que inició el trámite del presente proceso; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, 307 A, 307 B y 307 D del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

1 Ahora Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, emitido por la Sexagésima Tercera Legislatura Constitucional del Congreso del Estado Libre y Soberano de Guanajuato, mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete. 5

SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Se acreditada con la reproducción digital de la copia certificada de la infracción con folio ***** *****,*****de fecha 10 diez de mayo de 2017 dos mil diecisiete, así como de la audiencia de calificación de dicha boleta de infracción; que hacen fe de la existencia de los originales, y en virtud de su calidad de documentos públicos se les otorga valor probatorio pleno al tenor de lo dispuesto en los artículos 48, fracción II, 78, 117, 121, 123 y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; más por el reconocimiento expreso que el demandado hace de los mismos.

TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.

Refiere el encargado de la Oficina de Movilidad demandado que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 261, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en virtud de que el acto impugnado se encuentra debidamente fundado y motivado, así como de que el impetrante no acredita tener la concesión y/o permiso para la prestación de servicio público de transporte.

Los planteamientos anteriores son inatendibles ya que no se realizaron para efectos de que se declare la improcedencia del proceso, 6

sino con el propósito de que al analizarse el fondo del asunto y se estime improcedente la pretensión de nulidad intentada.

En este sentido, cabe destacar que las causas de improcedencia constituyen aspectos que precisamente impiden analizar el fondo de la controversia planteada, es decir, la legalidad del acto; luego, como los argumentos de la autoridad demandada versan sobre situaciones que no inciden en la procedencia del proceso, sino en el estudio de fondo, es viable desestimarlos.

Sobre el tema resulta aplicable la jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que señala:

«IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO DEL ASUNTO, DEBERÁ DESESTIMARSE. Las causales de improcedencia del juicio de garantías deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si se hace valer una en la que se involucre una argumentación íntimamente relacionada con el fondo del negocio, debe desestimarse.» 2

Señala también el encargado de la Oficina de Movilidad del municipio de Guanajuato, como causal de improcedencia la inexistencia del acto que se le reclama correspondiente a la elaboración de la boleta de infracción con folio ***** *****.

Se destaca que el inciso a), de la fracción II, del artículo 251, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, dispone que tendrán el carácter de demandadas en el proceso administrativo, las autoridades que dicten,

2 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XV, Enero de 2002, página 5. Número de registro electrónico: 187973. 7

ordenen, ejecuten o traten de ejecutar el acto o la resolución impugnada.

Ahora bien, se atribuye el carácter de autoridad demandada al Inspector de Movilidad del Estado de Guanajuato -*****- al haber dictado la infracción con folio ***** ***** de fecha 10 diez de mayo de 2017 dos mil diecisiete; y al encargado de la Oficina de Movilidad se le atribuyó la calificación de la infracción, tal y como se advierte del escrito inicial de demanda.

Por consiguiente, al haberse acreditado plenamente que el Inspector demandado dictó la infracción con folio ***** ***** y que el Jefe Regional de Movilidad calificó la misma, ello con la boleta de infracción, así como con audiencia de calificación de dicho acto -que han sido previamente valorados en este fallo-, se desestiman las casuales de improcedencia invocadas respecto de las citadas autoridades.

En consecuencia, al no prosperar las causales de improcedencia invocadas por las autoridades demandadas y al no advertirse, oficiosamente, la actualización de alguna de las hipótesis previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, que impida resolver el fondo de la causa, a continuación se estudiará la «litis» sometida a esta Sala.

CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por las autoridades encausadas tendientes a controvertir su eficacia. 8

Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».3

QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. En el primer concepto de impugnación, señala el actor que el acto impugnado no cumple con los requisitos que establece el artículo 137, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, dado que contraviene lo dispuesto en el artículo 68 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato en relación con el 678 de su Reglamento.

Lo anterior en razón de que no asentó que las personas a quienes la demandada se refiere como pasaje, se hayan identificado a efecto de tener por acreditada la supuesta infracción a la ley de movilidad y su reglamento, y con ello facultarlo a suspender la circulación del vehículo particular que iba conduciendo, ni tampoco que la detención del automotor haya sido con motivo de la implementación de algún tipo de operativo.

3 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 9

En este sentido, niega lisa y llanamente que le hayan exhibido oficio comisión ni que se haya descrito en el folio de infracción.

Al dar contestación, las autoridades demandadas sostuvieron la legalidad de la infracción impugnada y refirieron que está debidamente fundada y motivada pues existe congruencia entre el motivo de la infracción y los fundamentos señalados, arguyen las demandadas que se señalaron de manera puntual aquellos elementos de modo, tiempo y lugar que llevaron a concluir que la conducta desplegada por el demandante se traduce en una infracción a la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios y su reglamento, con los que se concluye la actualización de la infracción prevista en el artículo 265 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios.

En consecuencia, la «litis» del presente proceso consiste en determinar si los textos señalados en la infracción impugnada son suficientes para considerar debidamente motivado dicho acto.

A juicio de esta Sala el concepto de impugnación esgrimido por el justiciable que se analiza es fundado, con base en las consideraciones de hecho y de derecho que a continuación se exponen:

Para ello, es necesario apuntar algunas ideas relacionadas con la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativa a la fundamentación y motivación, distinguiendo los aspectos formal y material que deben contener los actos administrativos.

La correcta fundamentación implica que en el acto de autoridad se exprese la norma legal aplicable al caso concreto; la motivación se trata 10

del argumento que revela y explica al justiciable la actuación de la autoridad, de modo que, además de justificarla, le permita su defensa, para el caso que resulte irregular.

Entonces, cuando hay violación a la garantía de motivación, ésta podrá ocurrir de dos maneras:

(a) Formal, cuando hay omisión total o incongruencia del argumento explicativo; también si es tan insuficiente que el destinatario no pueda conocer lo esencial de las razones que informan el acto, de manera que esté imposibilitado para cuestionarlo y defenderse adecuadamente, y

(b) Material, cuando la explicación o razones dadas son insuficientes o indebidas, pero dan noticia de las razones de manera tal, que se pueda cuestionar el mérito de lo decidido.

Por tanto, la transgresión a la garantía de motivación, puede configurarse de diversas maneras.

La omisión de la motivación, se configura cuando la actuación de la autoridad no expresa argumento que permita reconocer la aplicación del sistema jurídico o de criterios racionales, sea tratándose de aspectos reglados o cuando se ejercen facultades en el ámbito discrecional.

Asimismo, la incongruencia en la motivación, se revela cuando los argumentos justificatorios de la autoridad no coinciden o se relacionan con la decisión expresada, es decir, no se permite identificar la «ratio decidenci».

11

Por otra parte, una indebida motivación acontece cuando las razones de la decisión administrativa no tienen relación con la apreciación o valoración de los hechos que tuvo en cuenta la autoridad, o el precepto en el que se subsumen es inadecuado, no aplicable o se interpreta incorrectamente, es decir, no hay justificación de la actuación de la autoridad que sea acorde con los hechos apreciados.

Finalmente, una motivación insuficiente se traduce en una falta de razones que impiden conocer los criterios fundamentales de la decisión, es decir, cuando se expresan ciertos argumentos pro forma, que pueden tener ciertos grados de intensidad o variantes que determinan una violación formal o material, aunque permiten al afectado defenderse o impugnar tales razonamientos, pero que resultan exiguos para tener conocimiento pleno de los elementos considerados por la autoridad en la decisión administrativa.

Tal criterio se advierte de la tesis jurisprudencial que establece:

«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. EL ASPECTO FORMAL DE LA GARANTÍA Y SU FINALIDAD SE TRADUCEN EN EXPLICAR, JUSTIFICAR, POSIBILITAR LA DEFENSA Y COMUNICAR LA DECISIÓN. El contenido formal de la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 constitucional relativa a la fundamentación y motivación tiene como propósito primordial y ratio que el justiciable conozca el «para qué» de la conducta de la autoridad, lo que se traduce en darle a conocer en detalle y de manera completa la esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron el acto de voluntad, de manera que sea evidente y muy claro para el afectado poder cuestionar y controvertir el mérito de la decisión, permitiéndole una real y auténtica defensa. Por tanto, no basta que el acto de autoridad apenas observe una motivación pro forma pero de una manera incongruente, insuficiente o imprecisa, que impida la finalidad del conocimiento, comprobación y defensa pertinente, ni es válido exigirle una amplitud o abundancia superflua, pues es suficiente la expresión de lo estrictamente necesario para explicar, justificar y posibilitar la defensa, así como para comunicar la decisión a efecto de que se considere debidamente 12

fundado y motivado, exponiendo los hechos relevantes para decidir, citando la norma habilitante y un argumento mínimo pero suficiente para acreditar el razonamiento del que se deduzca la relación de pertenencia lógica de los hechos al derecho invocado, que es la subsunción.»4

Énfasis añadido.

En el caso, el Inspector demandado que emitió la boleta con folio *****, de fecha 10 diez de mayo de 2017 dos mil diecisiete, no observó el requisito de debida o suficiente motivación en los términos destacados, pues si bien como lo argumentan las encausadas al contestar la demanda, se señalaron las circunstancias de tiempo y lugar, como es la hora, el día y el lugar específico en el que se realizó la infracción, fue omiso el Inspector en señalar las circunstancias de modo, pues en el rubro correspondiente a concepto de infracción, asentó lo siguiente:

«CONCEPTO DE INFRACCIÓN: Encontrándome en la hora, fecha y lugar arriba mencionado en funciones de regulación y vigilancia de la prestación del servicio público de transporte, se detectó el vehículo cuyas características se describen en este documento, con 02 personas del sexo masculino en su parte posterior, indicándole al conductor del citado documento detuviera su marcha, procediendo a identificarme debidamente con el conductor y cuestionar al pasaje si les estaban cobrando el traslado, señalando que sí, que les estaban cobrando $***** pesos de la tienda Bodega Aurrera ubicado sobre el Boulevard Miguel Hidalgo con destino al centro comercial plaza Galerías manifestando el usuario que el conductor del vehículo les ofreció el servicio de taxi, por lo cual se procedió a levantar el folio de infracción por: Prestar el Servicio Público de Transporte sin contar con la concesión, permiso o autorización correspondiente, infringiendo con ello lo establecido en los artículos 121 fracción I, 251, 265, 168, 121 fracción II, 59 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios.»

4 Época: Novena Época; Registro: 175082; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXIII, Mayo de 2006; Materia(s): Común; Tesis: I.4o.A. J/43; Página: 1531. 13

De la transcripción anterior, se obtiene que el Inspector demandado señaló haber detectado al hoy actor, prestando servicio público de transporte, por lo que le indicó detener la marcha de su vehículo; sin embargo, a pesar de que la autoridad tenía la obligación ineludible de circunstanciar a detalle y de manera completa esa situación, la encausada fue omisa en señalar las circunstancias especiales relativas a cómo advirtió que el vehículo particular prestaba el servicio público de transporte, esto es, aduce el hecho de observarse a dos personas dentro de la unidad, cuando tal circunstancia no es contundente, ni conclusiva por sí misma para derivar que se trata de dicho servicio especial como asevera la autoridad para subsumir tal hecho en la norma que regula la infracción controvertida.

No se omite señalar que en el acto impugnado la encausada refirió que preguntó a las personas que viajaban en el mismo si les estaban cobrando por el traslado, sin embargo, no asentó en la infracción combatida los nombres de dichas personas ni la media filiación de ellos, ni aportó medio probatorio idóneo para acreditar tales hechos.

Es de precisar, que si bien el Inspector demandado está facultado para detener vehículos en tránsito, ello ocurre únicamente en el caso que el particular haya cometido una infracción flagrante a la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios o bien, que se le haya notificado la implementación de un operativo a fin de que el Inspector demandado estuviera facultado para detener la circulación del vehículo y solicitar información a las personas que viajaban en él.

Lo expuesto, al tenor de lo previsto en el artículo 68 de la citada Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, que textualmente indica: 14

«Artículo 68. No se podrá suspender la circulación a ningún vehículo por elementos de la Policía Estatal de Caminos o por las autoridades municipales, salvo los casos de delitos o infracciones flagrantes, requerimientos administrativos o mandatos judiciales en los casos que resulte necesario para la preservación del orden y la paz pública.»

Énfasis añadido.

Ello reviste especial relevancia, dado que el hecho de realizar el servicio público de transporte en cualquiera de sus modalidades es premisa fundamental para estar en posibilidades de que el inspector demandado detuviera al conductor del vehículo, reiterando que las autoridades administrativas están obligadas a fundar y motivar sus determinaciones, razón por la cual, esa fundamentación y motivación debe constar en el documento continente del propio acto. Así, si se trataba de una infracción flagrante, el inspector actuante debió señalar con precisión como advirtió esa comisión de la conducta, incluso antes de detener la marcha de la unidad.

Se destaca que en el propio acto impugnado, el Inspector que emitió la infracción impugnada reconoce que advirtió que el hoy actor prestaba el servicio especial de transporte después de haber detenido la marcha del vehículo que conducía el aludido actor.

Lo anterior, aunado a que dicho Inspector no acredita suficientemente su identificación como tal, pues sólo inserta un número de identificación sin señalar el documento que contiene ésta y su vigencia.

No se soslaya, que en el escrito de contestación él Inspector demandado refirió que el 10 diez de mayo de 2017 dos mil diecisiete, 15

cuando se encontraba realizando funciones de regulación y vigilancia para la prestación del servicio público y especial de transporte en el municipio de León, Guanajuato, en el Boulevard Miguel Hidalgo y Calle de los Fulmares, detectó que en el vehículo descrito en el folio de infracción impugnado circulaba con 02 dos personas, y a fin de verificar la legalidad de la prestación de dicho servicio, le solicitó al conductor detener la marcha del vehículo y al solicitarle sus documentos, el hoy actor no portaba permiso para realizar servicio especial ejecutivo, por lo cual realizó el folio combatido.

Sin embargo, como tales consideraciones no fueron vertidas en la infracción impugnada, debe considerarse que están dirigidas a perfeccionar la actuación de la autoridad; por tanto, no es jurídicamente factible tomarlas en consideración, de acuerdo a lo establecido en el artículo 282, primer párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

Lo señalado se justifica porque las autoridades administrativas están obligadas a fundar y motivar sus determinaciones, razón por la cual, esa fundamentación y motivación debe constar en el documento continente del propio acto y no en otro diverso, como lo es la contestación de demanda.

En virtud de que el Inspector emisor funge como testigo, juez y parte, lo menos que debe exigírsele es que las infracciones sean cuidadosamente motivadas, de manera que de ellas se desprenda claramente cuál fue la versión de los hechos afirmada por la autoridad, para determinar la aplicabilidad de la sanción prevista en la norma relativa. 16

Así, es correcto considerar que en el acto combatido no se detallaron pormenorizadamente las causas que justificaran su emisión, con el fin de que el ahora demandante tuviera la oportunidad de controvertir correctamente lo asentado en la infracción impugnada, dejándolo en estado de indefensión.

Entonces, la motivación insuficiente de la infracción imputada a la parte actora trasciende en una indebida motivación en su aspecto material, es decir, se dieron razones que permitieron al particular -hoy parte actora- cuestionarlas en juicio, pero tales razones fueron exiguas para un conocimiento pleno de la decisión de la autoridad, lo que se traduce en que el acto impugnado fue emitido sin observar la disposición debida, es decir, sin observar los postulados establecidos en el artículo 16 Constitucional, que ordena a las autoridades fundar y motivar debidamente sus actuaciones, razón por la cual, se actualiza el supuesto de nulidad previsto en el artículo 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

En este orden de ideas y dado que la insuficiente motivación de la infracción con folio *****,*****de fecha 10 diez de agosto de 2017 dos mil diecisiete, constituye un vicio de ilegalidad que trasciende a su aspecto material o de contenido, y que existe cosa juzgada sobre el problema de fondo debatido, con fundamento en el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad Total de la mencionada infracción, así como de sus actos subsecuentes –detención, remisión y aseguramiento del vehículo, así como de la 17

calificación de la infracción-, al derivar éstos últimos de un acto viciado que ha sido declarado nulo en este fallo.

Son aplicables por analogía, las jurisprudencias que a continuación se transcriben:

«NULIDAD LISA Y LLANA PREVISTA EN EL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. SUPUESTOS Y CONSECUENCIAS. Conforme al artículo 239 del Código Fiscal de la Federación, las sentencias definitivas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que declaren la nulidad pueden ser de manera lisa y llana cuando ocurra alguno de los dos supuestos de ilegalidad previstos en las fracciones I y IV del artículo 238 del código invocado, lo que se actualiza, en el primer caso, cuando existe incompetencia de la autoridad que dicta u ordena la resolución impugnada o tramita el procedimiento del que deriva y, en el segundo, cuando los hechos que motivaron el acto no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien, se dictó en contravención de las disposiciones aplicables o dejó de aplicar las debidas, lo que implica el fondo o sustancia del contenido de la resolución impugnada. En ambos casos se requiere, en principio, que la Sala Fiscal realice el examen de fondo de la controversia. Es así que, de actualizarse tales supuestos, la nulidad debe declararse en forma lisa y llana, lo que impide cualquier actuación posterior de la autoridad en razón de la profundidad o trascendencia de la materia sobre la cual incide el vicio casado y que determina, en igual forma, un contexto específico sobre el que existirá cosa juzgada que no puede volver a ser discutida.»5

«ACTOS VICIADOS, FRUTOS DE. Si un acto o diligencia de la autoridad está viciado y resulta inconstitucional, todos los actos derivados de él, o que se apoyen en él, o que en alguna forma estén condicionados por él, resultan también inconstitucionales por su origen, y los tribunales no deben darles valor legal, ya que de hacerlo, por una parte alentarían prácticas viciosas, cuyos frutos serían aprovechables por quienes las realizan y, por otra parte, los tribunales se harían en

5 Época: Novena Época; Registro: 184612; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XVII, Marzo de 2003; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.4o.A. J/21; Página: 1534. 18

alguna forma partícipes de tal conducta irregular, al otorgar a tales actos valor legal.»6

Énfasis añadido.

SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora.

Solicita la parte actora la devolución de la cantidad de $*****(*****.) que pagó por concepto de multa.

De conformidad con el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se reconoce el derecho del actor para que le sea devuelta la cantidad que erogó con motivo de la multa impuesta, determinando que deberá ser de forma actualizada conforme a la normativa aplicable.

Ello en virtud de la declaratoria de nulidad del acto impugnado de conformidad con el estudio realizado por este Juzgador en el Considerando Quinto; dado que el demandante no tiene por qué resentir las consecuencias de actos nulos, aunado a que el justiciable acreditó haber realizado el pago de la multa y en este tenor se configura el pago de lo indebido previsto en el primer párrafo del artículo 37 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, que al efecto señala:

6 Época: Séptima Época; Registro: 252103; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación; Volumen 121-126, Sexta Parte; Materia(s): Común; Página: 280 19

«Artículo 37. Las autoridades fiscales están obligadas a devolver las cantidades pagadas indebidamente y las que procedan de conformidad con las leyes fiscales. La devolución podrá hacerse de oficio o a petición del interesado, a través de los medios de pago señalados en el segundo párrafo del artículo 31 de este código.»

En este sentido, se comparte el criterio sustentado en la tesis aislada con el rubro y texto que a continuación se transcriben:

«FACULTAD DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE CONSTATAR LA EXISTENCIA DEL DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR PARA OBTENER SU RESTITUCIÓN O LA DEVOLUCIÓN DE UNA CANTIDAD. SU EJERCICIO PRESUPONE LA DECLARACIÓN DE ILEGALIDAD DE LAS CONSIDERACIONES QUE SUSTENTAN LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA. La regla general sobre la litis en el juicio contencioso administrativo es que se integra con las consideraciones que rigen el acto impugnado, los conceptos de anulación de la demanda (o su ampliación), la contestación a ésta (o a la ampliación) y las pruebas que ofrezcan las partes. Como excepción, destaca la prevista en el artículo 50, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, cuya aplicación se encuentra vinculada con el diverso 22 del propio ordenamiento, subordinados al artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Esto es, del artículo primeramente citado se advierte que, cuando se declare la ilegalidad de la resolución impugnada y, en consecuencia, proceda restituir un derecho subjetivo o la devolución de una cantidad al actor, previamente debe constatarse el derecho que tiene éste para ello. Por tanto, la obligación de constatar ese derecho subjetivo opera cuando, declarada la ilegalidad de la resolución, se produce la nulidad lisa y llana del acto, y devendría entonces necesaria la obligación de la autoridad administrativa de emitir una determinación que dé solución final a lo gestionado, libre de los motivos de ilegalidad estudiados, pero no exenta de la constatación de que el particular realmente tenga derecho a la restitución del derecho o a la devolución pretendidos, pues en este aspecto el precepto citado refleja con claridad el modelo de plena jurisdicción del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Así, no cabe esa constatación cuando se reconoce la validez del acto impugnado, pues en ese caso no podrá haber algún pronunciamiento sobre el derecho subjetivo a realizar una conducta, como tampoco cuando la nulidad decretada se produce por la falta de fundamentación o motivación del acto administrativo impugnado, dado 20

que, en ese supuesto, al desconocerse las razones que sustentan su determinación, no cabe que el órgano jurisdiccional se sustituya a la autoridad para negar la pretensión del gobernado elevada a la administración, con argumentos no externados por ésta en ejercicio de su potestad para decidir sobre lo pedido. Es así, porque la facultad de constatación referida no es una carta abierta para ignorar la litis y negar lo solicitado ante la autoridad administrativa, con razones no expuestas en la resolución impugnada, sino que deviene como consecuencia de haber declarado la ilegalidad de las consideraciones que la sustentan. Abona a esta conclusión el artículo 22 mencionado, pues si establece que la demandada en su contestación no puede cambiar los fundamentos de derecho que sostuvo en la resolución impugnada; con mayor razón, el tribunal administrativo no puede variar los fundamentos de dicha resolución para reconocer su validez y negar la pretensión elevada a la autoridad demandada, ya que esa prohibición tiene como razón principal no sólo el principio de congruencia en la sentencia, sino también el denominado non reformatio in peius que rige en todo medio de defensa y opera en el caso, como una modalidad de tutela a la congruencia procesal, protegida en el artículo 17 de la Carta Magna. De ahí que la constatación del derecho a la restitución o a la devolución se aplique en aquellos casos en que, declarada la nulidad lisa y llana del acto impugnado por su ilegalidad, la autoridad administrativa deba emitir una determinación que dé solución final a lo gestionado, pero que, por economía procesal la Sala, en aras de una pronta y completa resolución de lo solicitado en la instancia de origen, tiene la facultad de determinar que el actor no obtenga un beneficio indebido por la restitución de un derecho que no está en su esfera jurídica o que no ha sido demostrado; o bien, cuando los elementos probatorios a su alcance revelan la existencia de ese derecho, el particular no tenga que esperar la resolución de la autoridad administrativa para obtener la restitución del derecho o la devolución correspondiente.»7

Énfasis añadido.

Se asevera lo anterior toda vez que el hoy actor aportó como prueba al proceso, la reproducción digital de la impresión de la factura con folio *****, de fecha de emisión 18 dieciocho de mayo de 2017 dos mil

7 Época: Décima Época; Registro: 2013828; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 40, Marzo de 2017, Tomo IV; Materia(s): Administrativa; Tesis: IV.2o.A.136 A (10a.); Página: 2707. 21

diecisiete, por concepto de multa por infracción a la ley de movilidad y su reglamento, por la cantidad de $*****(*****.), que adminiculada con el informe de autoridad rendido por el Subprocurador Fiscal de Asuntos Contenciosos y Resoluciones adscrito a la Procuraduría Fiscal del Estado dependiente de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Gobierno del Estado de Guanajuato, en el cual señala que la factura descrita sí corresponde al pago realizado por el folio de infracción declarado nulo en este proceso, generará convicción en este resolutor respecto a su valor y alcances.

A dicha probanza se le otorga valor probatorio pleno al tenor de lo dispuesto en los artículos 113, 114, 122, 127 y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

Ahora bien, en cuanto a la actualización del importe pagado, los artículos 29, 37 y 38 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, establecen:

«Artículo 29. El monto de las contribuciones, aprovechamientos, así como de las devoluciones a cargo del fisco estatal, se actualizará por el transcurso del tiempo y con motivo de los cambios de precios en el país, para lo cual se aplicará el factor de actualización a las cantidades que se deban actualizar. Dicho factor se obtendrá dividiendo el Índice Nacional de Precios al Consumidor del mes anterior al más reciente del periodo entre el citado índice correspondiente al mes anterior al más antiguo de dicho periodo. Las contribuciones, los aprovechamientos, así como las devoluciones a cargo del fisco estatal, no se actualizarán por fracciones de mes.

El Índice Nacional de Precios al Consumidor será el que publique el Banco de México en el Diario Oficial de la Federación. En los casos en que el índice correspondiente al mes anterior al más reciente del período, no haya sido publicado, la actualización de que se trate se realizará aplicando el último índice mensual publicado. 22

Los valores de bienes u operaciones se actualizarán de acuerdo con lo dispuesto por este artículo, cuando las leyes fiscales así lo establezcan. Las disposiciones señalarán en cada caso el período de que se trate. Las cantidades actualizadas conservan la naturaleza jurídica que tenían antes de la actualización. El monto de ésta, determinado en los pagos provisionales y del ejercicio, no será deducible ni acreditable.

Cuando el resultado de la operación a que se refiere el primer párrafo de este artículo sea menor a uno, el factor de actualización que se aplicará al monto de las contribuciones, aprovechamientos y devoluciones a cargo del fisco estatal, así como a los valores de bienes u operaciones de que se traten, será uno.»

«Artículo 37. Las autoridades fiscales están obligadas a devolver las cantidades pagadas indebidamente y las que procedan de conformidad con las leyes fiscales. La devolución podrá hacerse de oficio o a petición del interesado, a través de los medios de pago señalados en el segundo párrafo del artículo 31 de este Código.

Si el pago de lo indebido se hubiera efectuado en cumplimiento de un acto de autoridad, el derecho a la devolución nace cuando dicho acto queda insubsistente. Lo dispuesto en este párrafo no es aplicable a la determinación de diferencias por errores aritméticos, las que darán lugar a la devolución siempre que no haya prescrito la obligación.»

«Artículo 38. Cuando se solicite la devolución a que se refiere el artículo anterior, ésta deberá efectuarse dentro del plazo de cincuenta días siguientes a la fecha en que se presentó la solicitud ante la autoridad fiscal competente con todos los datos, informes y documentos que acrediten el derecho a la misma.

Las autoridades fiscales para verificar la procedencia de la devolución, podrán requerir al contribuyente los datos, informes o documentos adicionales que consideren necesarios y que estén relacionados con la misma. Para tal efecto, se otorgará al promovente un plazo de diez días para que cumpla con lo solicitado, apercibido que de no hacerlo, se le tendrá por desistido de la solicitud de devolución correspondiente.

Cuando la autoridad fiscal requiera al contribuyente los datos, informes o documentos antes señalados, el periodo transcurrido entre la fecha en que se 23

hubiera notificado el requerimiento de los mismos y la fecha en que éstos sean proporcionados en su totalidad por el contribuyente, no se computará en la determinación de los plazos para la devolución antes mencionados.

El fisco estatal deberá pagar la devolución que proceda, actualizada conforme a lo previsto en el artículo 29 de este Código, desde el mes en que se realizó el pago de lo indebido o se presentó la declaración que contenga el saldo a favor hasta aquél en que la devolución esté a disposición del contribuyente. Se entenderá que la devolución está a disposición del contribuyente a partir de la fecha en que la autoridad efectúe el depósito en la institución bancaria señalada en la solicitud de devolución o se notifique a dicho contribuyente la autorización de la devolución respectiva, cuando no haya señalado la cuenta bancaria en que se debe efectuar el depósito.

Cuando la devolución a que tenga derecho el contribuyente no se efectúe en el plazo indicado, o se niegue y posteriormente sea concedida por la autoridad en cumplimiento de una resolución dictada en un recurso administrativo o por un órgano jurisdiccional, las autoridades fiscales pagarán intereses que se calcularán a partir del día siguiente al del vencimiento de dicho plazo, o de que hubiera surtido efectos la notificación de la resolución por la que se negó la devolución solicitada, según se trate, conforme a una tasa que será igual a la prevista para los recargos, en la Ley de Ingresos para el Estado de Guanajuato, vigente en el ejercicio correspondiente, sobre la devolución actualizada. Dichos intereses se pagarán conjuntamente con la cantidad principal objeto de la devolución actualizada.

Sin perjuicio de lo anterior, el contribuyente podrá compensar las cantidades a su favor, incluyendo los intereses, contra cualquier contribución a su cargo o que deba enterar en su carácter de retenedor. Tratándose de contribuciones que tengan un fin específico solo podrán compensarse contra la misma contribución. En ningún caso los intereses a cargo del fisco estatal excederán de los que se causen en cinco años.

Cuando las autoridades fiscales procedan a la devolución de cantidades señaladas como saldo a favor en las declaraciones presentadas por los contribuyentes, sin que medie mas trámite que el requerimiento de datos, informes o documentos adicionales o la simple comprobación de que se efectuaron los pagos de contribuciones que el contribuyente declara haber hecho, la orden de devolución no implicará resolución favorable al contribuyente. Si la devolución se hubiera 24

efectuado y no procediera, se causarán recargos sobre las cantidades actualizadas tanto por las devueltas indebidamente, como por las de los posibles intereses pagados por las autoridades fiscales, a partir de la fecha de la devolución.

La obligación de devolver prescribe en los mismos términos y condiciones que el crédito fiscal.»

Lo resaltado es propio.

De la interpretación armónica de los artículos antes transcritos, se desprende que se encuentran relacionados, ya que los mismos versan sobre la devolución del pago de lo indebido, y sobre la actualización que se genera en virtud de este supuesto.

El caso concreto, los ordinales 29 y 38, párrafo cuarto, del Código Fiscal del Estado de Guanajuato, contemplan que el monto de los aprovechamientos –conforme al artículo 83, fracción III, de la Ley de Hacienda para el Estado de Guanajuato, las multas son una modalidad de los aprovechamientos-, deberá actualizarse por el transcurso del tiempo y con motivo de los cambios de precios en el país, para lo cual se aplicará el factor de actualización a las cantidades correspondientes.

Así las cosas, en el presente asunto se actualiza la hipótesis que contemplan los artículos 29, primer párrafo, y 37, párrafo segundo, y 38, cuarto párrafo, del Código Fiscal del Estado de Guanajuato, dado que se trata de un pago de lo indebido efectuado en cumplimiento de un acto de autoridad que ha quedado insubsistente y todo pago con esas características debe actualizarse, esto es, calcular su monto a valor presente.

25

Dicho factor se obtendrá dividiendo el Índice Nacional de Precios al Consumidor del mes anterior al más reciente del periodo entre el citado índice correspondiente al mes anterior al más antiguo de dicho periodo.

Por lo tanto, se condena al Inspector demandado a realizar las gestiones necesarias ante la autoridad fiscal estatal competente a fin de que le sea devuelta a la parte actora la cantidad de $*****(*****) que pagó como multa de forma actualizada a la fecha en que se haga efectiva la devolución de mérito, en términos del cálculo que refiere el ordinal 29 del Código tributario en liza.

Al respecto, resulta aplicable el criterio sustentado por el Pleno del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que textualmente indica:

«DEVOLUCIÓN DEL PAGO DE LO INDEBIDO. CORRESPONDE A LA AUTORIDAD DE LA QUE EMANÓ EL ACTO ANULADO, REALIZAR LAS GESTIONES PARA. Si el actor ocurrió ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado a efecto de solicitar el reembolso del pago que realizó, por considerar que la infracción del que provino era ilegal, resulta correcto que el A quo condenara a su devolución a la Dirección General de Tránsito y Transporte del Estado, y no a la Secretaría de Finanzas y Administración del Estado, pues el acto de autoridad (imposición y calificación de la infracción), por el cual el actor enteró esa cantidad al erario estatal, fue emitido por el titular de esa Dirección, no así la mencionada Secretaría, la que, en todo caso, se limitó a cumplir con su cometido de recaudar los ingresos estatales, como dispone el artículo 5º del Código Fiscal del Estado, por lo que corresponde a esa Dirección General de Tránsito y Transporte, realizar las gestiones necesarias para que quede 26

sin efectos el pago realizado a la autoridad recaudadora y se devuelva al actor la cantidad cuyo acto de origen fue declarado ilegal.»8

En virtud de lo anterior, la autoridad demandada deberá cumplir lo aquí ordenado en un término de 15 días hábiles contados a partir de aquél en que cause ejecutoria la sentencia de mérito, de conformidad con los artículos 319, 321 y 322 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:

R E S U E L V E

PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.

SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, por los motivos y fundamentos expuestos en el Considerando Tercero del presente fallo.

TERCERO. Se decreta la Nulidad Total de los actos impugnados, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto de la misma.

8 Criterio pronunciado con motivo de la sentencia de fecha 9 nueve de enero de 2008 dos mil ocho, dictada dentro del Toca *****. 27

CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconoce el derecho solicitado por la parte actora y se condena a la autoridad demandada a realizar las gestiones necesarias para que le sea devuelta la cantidad que pagó por concepto de multa, atento a lo determinado en el Considerando Sexto de esta resolución jurisdiccional.

Notifíquese a las partes.

En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.

Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.

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