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Silao de la Victoria, Guanajuato, 5 cinco de octubre de 2020 dos mil veinte.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1412/1ªSala/20 promovido por «*****» Sociedad Anónima de Capital Variable, a través de su apoderado, *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante juicio en línea de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 6 seis de agosto de 2020 dos mil veinte, *****, apoderado de «*****» Sociedad Anónima de Capital Variable, personalidad que acredita con la copia certificada de la escritura pública número *****, de 18 dieciocho de julio de 2013 dos mil trece, otorgada ante la fe de la notario público número 34 de Santiago de Querétaro, Querétaro, licenciada María Patricia Lorena Sibaja López, promovió proceso administrativo, indicando como acto impugnado el siguiente:
«El acto del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, consistente en la boleta de infracción con número de folio ***** , de fecha 28 de julio de 2020, impuesta por un supuesto inspector del Instituto mencionado, …››
2
La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad total del acto impugnado; 2) El reconocimiento a su derecho y condena a la autoridad demandada para que se realice la devolución de la cantidad pagada con motivo de la infracción impugnada.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto dictado el 11 once de agosto de 2020 dos mil veinte, se admitió a trámite la demanda; se ordenó correr traslado de ésta al Inspector de movilidad adscrito a la Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato, y a la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato, como autoridades demandadas y se les emplazó para que dieran contestación a la misma.
Asimismo, se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por la parte actora en su escrito inicial de demanda; y se le tuvo por designando abogados autorizados, así como por señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
En proveído emitido el 14 catorce de septiembre de la misma anualidad, se tuvo al Inspector de Movilidad adscrito a la Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato, y a la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Gobierno del Estado de Guanajuato -por conducto de su representante legal-, por dando contestación a la demanda en tiempo y forma.
Conjuntamente, se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por las autoridades demandadas y de manera particular se tuvo a la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración por 3
haciendo propias las documentales exhibidas por la actora; y al inspector demandado, se le admitió la presuncional legal y humana.
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 1 uno de octubre de 2020 dos mil veinte, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que no fueron presentados por ninguna de las partes.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I, inciso a), y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, 307 A, 307 B y 307 D del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Certeza del acto impugnado. Se acredita plenamente la existencia de la boleta folio número *****, emitida el 28 veintiocho de julio de 2020 dos mil veinte, mediante la documental exhibida por el actor consistente en la copia al carbón de la aludida boleta de infracción, misma que al revestir la calidad de documento 4
público, dadas la firma autógrafa, sellos y signos exteriores apreciables en el mismo, tiene valor probatorio pleno para generar convicción en quien resuelve, de conformidad con lo dispuesto por los numerales 78, 117, 121, 131 y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Dicha existencia se corrobora con la confesión del inspector de movilidad demandado al dar contestación a la demanda1. Lo señalado de conformidad con lo dispuesto en los artículos 48, fracciones I y II, 57, 118 y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
Vía contestación de demanda, señala el Inspector de Movilidad que no calificó el folio de infracción *****, de 28 veintiocho de julio de 2020 dos mil veinte; siendo inexistente el acto que se le reclama correspondiente a la calificación de la boleta de infracción, por tanto, considera que es improcedente el juicio al tenor de lo dispuesto en el artículo 261, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
1 Al dar contestación a los hechos señalados por la parte actora en la demanda, indicó: «I. En relación a los puntos marcado como I, del capítulo de HECHOS me permito referir que es únicamente cierto en cuanto a la correcta y legal elaboración de folio de infracción en esta vía combatido…» 5
Se desestima el planteamiento del inspector demandado, en virtud de que se le atribuye el carácter de autoridad demandada como emisor de la infracción impugnada, aunado a que en el Considerando Segundo del presente fallo, ha quedado debidamente acreditada la existencia de la aludida actuación, y no así por haberla calificado como erróneamente lo sostiene.
En este mismo tenor, la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato, invoca el sobreseimiento en el proceso en su contra de conformidad con lo dispuesto en el artículo 261, fracciones I y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, porque el acto combatido fue emitido por autoridad distinta a la que representa, por lo anterior agrega que no afecta los intereses del actor pues no tiene el carácter de autoridad demandada.
Es infundada la causal de improcedencia en estudio, pues contrario a lo que sostiene la autoridad hacendaria, en la presente causa sí tiene carácter de autoridad demandada.
Ello obedece a de que el actor solicita como reconocimiento del derecho la devolución de la cantidad que indebidamente pagó; entonces, la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato, debe ser llamada a este proceso, porque podría verse afectado el erario del Estado, además de que al tratarse de un crédito fiscal la multa correspondiente, dicha dependencia hacendaria en este caso en específico interviene como autoridad determinadora y ejecutora al recibir el pago de la misma2, y por tanto, tiene el carácter
2 Criterio de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, de rubro: RECIBO DE PAGO. ACTO ADMINISTRATIVO. (Ponente: Magistrado Gerardo Arroyo Figueroa. Toca 60/18 PL. Recurrente: *****. Resolución del 10 diez de enero de 2018 dos mil dieciocho). 6
de autoridad demandada, conforme a lo dispuesto por el artículo 251, fracción II, inciso a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Lo anterior porque cuando en el recibo de pago expedido por la autoridad hacendaria se precise la cantidad que el particular debe enterar por concepto de multa a causa de una infracción de tránsito o transporte, sin que previamente se haya determinado o liquidado dicha multa, ni se hayan establecido las bases para cuantificarla por autoridad diversa, se está en presencia de un acto administrativo impugnable en su modalidad de crédito fiscal, al ser una declaración unilateral de voluntad de dicha autoridad, susceptible de incidir en la esfera jurídica del gobernado, ya sea creando, declarando, reconociendo, transmitiendo o extinguiendo una situación jurídica individual.
Resulta ilustrativo a lo señalado, la tesis aislada siguiente:
RECIBO DE PAGO DE UNA MULTA POR INFRACCIONES DE TRÁNSITO. ES UN ACTO DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO, CUANDO LA ENTIDAD RECAUDADORA LIQUIDA EL MONTO DE LA INFRACCIÓN Y/O DE CONCEPTOS NO REFERIDOS EN LA BOLETA CORRESPONDIENTE (APLICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA 2a./J. 182/2008). De la jurisprudencia 2a./J. 182/2008, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVIII, diciembre de 2008, página 294, de rubro: «TENENCIA O USO DE VEHÍCULOS. EL RECIBO DE PAGO RELATIVO NO CONSTITUYE UN ACTO DE AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO.», así como de la ejecutoria que le dio origen, se advierte que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció que el recibo de pago del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos constituye solamente el medio idóneo para acreditar el cumplimiento de la obligación correspondiente y no un acto de autoridad imputable a la autoridad fiscal, debido a que es el gobernado quien voluntariamente acude a liquidar dicho impuesto, sin que exista un acto coercitivo de la autoridad correspondiente; de igual manera, señaló que no acontece lo mismo en relación con la determinación unilateral del monto a pagar por concepto de 7
dicho impuesto o la negativa a proporcionar los servicios administrativos ante la existencia de algún adeudo por el concepto señalado, al constituir indudablemente actos de autoridad que afectan la esfera jurídica del gobernado, sin necesidad de acudir a los órganos judiciales, ni requerir del consenso de la voluntad del afectado, debido a que la autoridad administrativa encargada del trámite ejerce una facultad de decisión, por lo que constituye una potestad administrativa cuyo ejercicio le es irrenunciable. De esta manera, del criterio referido puede deducirse que, en términos generales, el recibo de pago de una contribución no constituye un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo, pues lo único que acredita es la existencia de un acto de autoaplicación de la ley, en el caso de que la autoridad no haya intervenido en la determinación del tributo ni hubiese desarrollado actos diversos e independientes de la autodeterminación realizada por el propio contribuyente. En esas condiciones, si con motivo de una multa determinada por un agente de tránsito, el particular efectúa ante la tesorería el pago respectivo, sin que la entidad recaudadora realice determinación alguna, adoptando la postura pasiva de fungir sólo como receptora del pago, éste no constituye un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo; sin embargo, no sucede lo mismo cuando en la boleta de infracción no se advierte que el oficial de tránsito hubiese determinado o liquidado alguna multa o infracción ni establecido las bases para cuantificarla (como acontece por ejemplo cuando se fija en específico el número de salarios mínimos que habrán de pagarse con motivo de la infracción), y en el recibo de pago se precisa la cantidad que el contribuyente debió enterar por concepto de multa por la infracción referida en la boleta, o bien, cuando en el recibo también se hace referencia a otros conceptos como parte del monto pagado, como podrían ser los de asistencia social, mejoras en servicio público, fomento al deporte, servicio de almacenaje, servicio de grúa y certificado médico, entre otros. Lo anterior es así, debido a que en esos dos supuestos, es evidente que la liquidación de dicha infracción y de los referidos conceptos fue realizada por la propia autoridad recaudadora, ya que no derivan directamente de la boleta de infracción, ni la actividad de la exactora se contrae a recibir pasivamente el pago que el particular realiza luego de haber sido determinado y liquidado por diversa autoridad, lo que pone de manifiesto que se trata de aspectos introducidos unilateralmente por dicha autoridad al momento del cobro y evidencia la existencia de una relación de supra a subordinación entre el gobernado y la referida autoridad, pues a través del cobro reflejado en el recibo de pago crea, modifica o extingue por sí o ante sí, una situación que afecta la esfera jurídica de aquél, ejerciendo facultades de decisión; de ahí que constituya un acto de autoridad para efectos del juicio constitucional, en términos del artículo 5o., fracción II, de la Ley de Amparo.3
3 Décima Época; Registro: 2012863; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 35, octubre de 2016, Tomo IV; Materia(s): Común, Administrativa; Página: 3037. 8
De modo que al no acreditarse en este proceso la determinación del monto a pagar por autoridad diversa a la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, de manera previa a la emisión del documento denominado «líneas de captura para la recepción de pagos» expedido a nombre de la actora *****, relativo al folio de infracción impugnado, así como del comprobante de pago con folio *****, en que consta el pago efectuado por la cantidad de $***** (*****) a Gobierno del Estado de Guanajuato4, se arriba a la conclusión de que la autoridad hacendaria sí ejerció unilateralmente facultades de decisión incidiendo en la esfera jurídica de la parte actora, creando y declarando la obligación fiscal determinada en cantidad líquida, y afectando su patrimonio.
Es de destacar que con independencia o no del sobreseimiento de la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato -al tener el carácter de autoridad exactora- está obligada a realizar la devolución de la cantidad pagada indebidamente ante su oficina recaudadora, así como al pago de actualizaciones sobre ese monto, todo ello debido a sus funciones, sin perjuicio de haber sido o no parte en el procedimiento de origen5. Es decir, no se encontraría exenta de realizar, dentro del ámbito de su competencia, los actos necesarios para el eficaz cumplimiento de esta sentencia, considerando al efecto que todas las autoridades que por razón de sus funciones deban intervenir en la ejecución del fallo se encuentran obligadas a ello.
4 A ambos documentos se les otorga valor probatorio pleno de conformidad con los artículos 78 y 124 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, al no haber sido objetados por las partes. 5 Sustenta la anterior conclusión, lo dispuesto en la jurisprudencia de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro «AUTORIDADES NO SEÑALADAS COMO RESPONSABLES. ESTÁN OBLIGADAS A REALIZAR LOS ACTOS NECESARIOS PARA EL EFICAZ CUMPLIMIENTO DE LA EJECUTORIA DE AMPARO» Novena Época; registro: 1003209; Instancia: Primera Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Apéndice de 2011; Tomo II. Procesal Constitucional 1. Común Primera Parte – SCJN Décima Primera Sección – Sentencias de amparo y sus efectos; Materia(s): Común; Tesis: 1330; Página: 1493 9
Sustenta lo antepuesto, lo establecido en la jurisprudencia de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, siguiente:
«AUTORIDADES NO SEÑALADAS COMO RESPONSABLES. ESTÁN OBLIGADAS A REALIZAR LOS ACTOS NECESARIOS PARA EL EFICAZ CUMPLIMIENTO DE LA EJECUTORIA DE AMPARO. Aun cuando las autoridades no hayan sido designadas como responsables en el juicio de garantías, pero en razón de sus funciones deban tener intervención en el cumplimiento de la ejecutoria de amparo, están obligadas a realizar, dentro de los límites de su competencia, todos los actos necesarios para el acatamiento íntegro y fiel de dicha sentencia protectora, y para que logre vigencia real y eficacia práctica.»6
Énfasis añadido.
Se invoca también, por analogía, el siguiente criterio emitido por la Segunda Sala de este Tribunal:
«TESORERO MUNICIPAL. CON INDEPENDENCIA DE HABER SIDO O NO PARTE EN EL PROCEDIMIENTO DE ORIGEN, ANTE LAS GESTIONES DE LA AUTORIDAD CONDENADA; EN SU CARÁCTER DE AUTORIDAD FISCAL, TIENE EL DEBER DE DEVOLVER LAS CANTIDADES PAGADAS INDEBIDAMENTE POR EL ACTOR, AL HABER OBTENIDO ESTE UNA SENTENCIA FAVORABLE. De lo previsto en los numerales 15, inciso C); 52, 53 y 59 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, se desprende que, con independencia de haber sido parte o no en el procedimiento administrativo originario en el que se ordena la devolución de las cantidades pagadas indebidamente por el actor, los tesoreros municipales, ante las gestiones de la autoridad condenada, tienen la obligación de realizar la devolución del pago, en razón de que el actor de origen interpuso oportunamente el proceso administrativo en el que obtuvo sentencia favorable».7
Subrayado añadido
6 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, mayo de 2007, página 144. Número de registro: 172605. 7 Criterio disponible en la liga https://criterios.tjagto.gob.mx 10
Esto es, en nada le beneficia el sobreseimiento que solicita, pues el mismo no impide el estudio de fondo del asunto y, en su caso, no le exime del cumplimiento de la sentencia; sin que pase desapercibido que invoca las resoluciones dictadas en los procesos 538/3ªSala/18 y 1642/2ªSala/17; sin embargo, lo cierto es que en esos asuntos se decretó el sobreseimiento respecto a la emisión de la boleta de infracción, pero en la especie participa del acto confutado al determinar y recibir el monto asignado como multa; de ahí que, no sean eficaces para soportar su argumento.
En consecuencia, al no prosperar las causales de improcedencia invocadas por las autoridades demandadas y al no advertirse de oficio alguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, que impida el análisis de fondo de la presente causa administrativa, a continuación, se estudiará la litis sometida a esta Sala.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por la parte actora, ni aquellos esgrimidos por las autoridades demandadas tendentes a controvertir su eficacia.
Lo antepuesto debido a que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia de rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS 11
DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».8
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. Por cuestión de método, el análisis de los conceptos de impugnación se abordará en forma diversa a la propuesta por el accionante, a fin de estudiar aquellos argumentos que de resultar fundados, le producirán el mayor beneficio en relación a sus pretensiones, circunstancia permitida de conformidad con la jurisprudencia siguiente:
«CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO. El artículo 79 de la Ley de Amparo previene que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Tribunales Colegiados de Circuito y los Juzgados de Distrito pueden realizar el examen conjunto de los conceptos de violación o agravios, así como los demás razonamientos de las partes, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, empero no impone la obligación al juzgador de garantías de seguir el orden propuesto por el quejoso o recurrente en su escrito de inconformidad, sino que la única condición que establece el referido precepto es que se analicen todos los puntos materia de debate, lo cual puede hacerse de manera individual, conjunta o por grupos, en el propio orden de su exposición o en uno diverso.»9
En su concepto de impugnación identificado como ‹‹SEGUNDO››, señala el actor que la boleta de infracción incumple con la fundamentación y motivación del acto de autoridad, pues omitió circunstanciar los hechos, esto es, mencionar por qué concluyó que el conductor prestaba el servicio público especial de transporte de personas, además no precisa la forma en que se percató de la comisión de la conducta infractora, sin hacer alusión a ningún medio convictivo,
8 Tesis: 2a. /J.58/2010, Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, mayo de 2010, Página: 830. 9 Tesis: VI.2o.C. J/304; Novena Época; Registro: 167961; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIX, febrero de 2009; Materia(s): Común; Página: 1677. 12
pues tenía a su alcance los medios idóneos para acreditar su dicho, por ejemplo, haber entrevistado a los supuestos pasajeros, finalmente, niega lisa y llanamente haber cometido la conducta que se atribuye.
Al dar contestación, el Inspector demandado sostuvo la legalidad de la infracción impugnada y refirió que está debidamente fundada y motivada, pues se señalan los preceptos aplicables y se expresan con las circunstancias que llevaron a concluir que la conducta desplegada por el demandante se traduce en una infracción flagrante a la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, por lo que solicitan se declare la validez de la infracción.
En primer término, es importante establecer la litis en el presente proceso, la cual consiste en determinar si la infracción impugnada se emitió en contravención de las disposiciones aplicadas pues los hechos no ocurrieron en la forma en que lo señala la demandada.
A juicio de esta Sala el argumento de impugnación es fundado con base en las consideraciones de hecho y de derecho que se exponen:
El artículo 16, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece como imperativo a toda autoridad, en su respectivo ámbito de competencia, la obligación de fundar y motivar la causa legal de sus actos, ello en respeto a las garantías constitucionales de seguridad y certeza jurídica consagradas en favor de los gobernados.
Garantía que a su vez contempla el artículo 137, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, al prever como elemento de validez de 13
todo acto administrativo, el encontrarse debidamente fundado y motivado.
Así, para considerar que un acto administrativo que incide en la esfera jurídica del gobernado, cumple con la debida fundamentación y motivación, es necesario que éste cumpla con los siguientes elementos: a) preceptos legales aplicables; b) relato pormenorizado de los hechos, incluyendo elementos temporales, espaciales y de modo; y c) argumentación lógica jurídica que explique con claridad la razón por la cual los preceptos de ley tienen aplicación al caso concreto, es decir, la subsunción racional del caso fáctico a la hipótesis normativa. 10
Particularmente, en relación con la debida motivación, la autoridad emisora debe darle a conocer al particular en detalle y de manera completa la esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron el acto de autoridad, esto es, las razones explicativas de por qué se tomó una determinada decisión. Esto se traduce en el deber de enunciar las circunstancias de hecho que describan la conducta atribuida al infractor y que las mismas encuadren perfectamente en la hipótesis normativa aplicable.
Sirve de sustento a lo anterior, el criterio jurisprudencial11 que es del tenor literal siguiente:
«MOTIVACION, CONCEPTO DE. La motivación exigida por el artículo 16 constitucional consiste en el razonamiento, contenido en el texto mismo del acto autoritario de molestia, según el cual quien lo emite llega a la conclusión de que el acto concreto al cual se dirige, se ajusta exactamente a las prevenciones de
10 Robustece tal aserto, lo establecido en la jurisprudencia intitulada: «FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS» Octava Época, Registro: 164618, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 64, abril de 1993, Tesis: VI.2o. /J.248, Página: 43. 11 Séptima Época. Registro: 237716. Instancia: Segunda Sala. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Volumen 151-156, Tercera Parte. Materia: Común. Página: 225 14
determinados preceptos legales. Es decir, motivar un acto es externar las consideraciones relativas a las circunstancias de hecho que se formula la autoridad para establecer la adecuación del caso concreto a la hipótesis legal».
Entonces, cuando hay violación a la garantía de motivación, ésta podrá ocurrir de dos maneras: (i) Formal, cuando existe omisión total e incongruencia del argumento explicativo, así como ante su notoria insuficiencia, ocasionando con ello que el destinatario no pueda conocer la esencia de las razones en que tuvo apoyo la emisión del acto autoritario, y por consiguiente, imposibilitando a éste cuestionar dicha decisión y defenderse adecuadamente; y (ii) Material, cuando la explicación o razones dadas son incorrectas o indebidas, pero dan noticia de las razones de manera tal, que se pueda cuestionar el mérito de lo decidido.
Por lo tanto, es necesario que el acto administrativo exprese con precisión las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas consideradas para la emisión del acto, siendo imprescindible la adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configure la hipótesis normativa para que se pueda colegir que la actuación de la autoridad se encuentra debidamente motivada y fundada.
Al respecto, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado en qué consiste el imperativo de la correcta motivación, en la jurisprudencia del tenor siguiente:
«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. De acuerdo con el artículo 16 de la Constitución Federal, todo acto de autoridad debe estar adecuada y suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y, por lo segundo, que también deben señalarse, con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la 15
emisión del acto; siendo necesario, además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configuren las hipótesis normativas.» 12
En el caso concreto, desprendido del folio de infracción impugnado se advierte que la motivación expresada por la autoridad demandada como concepto de infracción, consiste en la siguiente conducta:
CONCEPTO DE INFRACCIÓN: Efectuar el servicio especial de transporte de personal sin permiso o autorización correspondiente…››
Asimismo, en el apartado de observaciones señala:
OBSERVACIONES: Traslada 06 personas de las comunidades ***** y ***** con destino a la empresa ***** , ubicada en libramiento norponiente de Querétaro para iniciar su jornada laboral.
De la transcripción previa, se obtiene que en el Inspector demandado señaló que se efectuó el servicio especial de transporte de personal sin permiso o autorización correspondiente y que se trasladan 6 seis personas a una empresa para iniciar su jornada laboral.
Sin embargo, a pesar de que la autoridad tenía la obligación ineludible de circunstanciar a detalle y de manera completa esa situación, la encausada fue omisa en señalar las circunstancias especiales relativas a cómo advirtió que el vehículo particular prestaba el servicio especial de transporte ejecutivo, esto es, aduce el hecho de ‹‹traslada 06 personas››, cuando tal circunstancia no es suficiente, contundente, ni conclusiva por sí misma para derivar que se trata del servicio especial como
12 Séptima Época. Registro: 238212. Instancia: Segunda Sala. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Volumen 97-102, Tercera Parte. Materia: Común. Página: 143 16
asevera la autoridad para subsumir tal hecho en la norma que regula la infracción controvertida.
Lo anterior es así, en virtud de que en el acto impugnado la demandada omite totalmente indicar cómo es que llegó a la conclusión de que el accionante prestaba dicho servicio público, qué documentos le fueron requeridos al conductor, cómo es que se percató de la falta de concesión, permiso o autorización, con qué documentales se identificó con el hoy actor, produciendo incertidumbre. Es decir, debió plasmar en el acto de molestia, en general, todas y cada una de las circunstancias acontecidas en el momento, a fin de permitir al impetrante llevar a cabo una adecuada defensa de sus intereses, por lo que al no ser de ese modo, se propicia una clara falta de motivación del acto combatido, lo que genera su ilegalidad.
Es de suma trascendencia lo antepuesto porque en la especie el actor niega lisa y llanamente el hecho descrito por la autoridad en su acto combatido, por lo que en términos del ordinal 47 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, la carga de la prueba corresponde a la autoridad encausada, misma que en el presente proceso no acreditó los hechos atribuidos en su acto al demandado.
Así, contrario a lo que arguye el representante de la Secretaría de Finanzas, el débito procesal de probar en la causa era de la autoridad, al efectuar funciones de policía y atribuir la comisión de una conducta específica al actor, afirmando la misma.
Es de precisar que, si bien es cierto, el Inspector demandado está facultado para detener vehículos en tránsito, ello ocurre únicamente en 17
el caso que el particular haya cometido una infracción flagrante a la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios o bien, que se le haya notificado la implementación de un operativo a fin de que el Inspector demandado estuviera facultado para detener la circulación del vehículo y solicitar información a las personas que viajaban en él.
Ello reviste especial relevancia, considerando que el hecho de prestar el servicio público de transporte en cualquiera de sus modalidades es premisa fundamental para estar en posibilidades de que el inspector demandado detuviera al conductor del vehículo, de conformidad con el artículo 20, fracción I, de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios; reiterando que las autoridades administrativas están obligadas a fundar y motivar sus determinaciones, razón por la cual, esa fundamentación y motivación debe constar en el documento continente del propio acto, por lo que en el caso concreto el inspector del Instituto de Movilidad debió constreñirse a lo dispuesto por el ordinal 678 del Reglamento de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, que para mayor comprensión se inserta:
‹‹Artículo 678. Los inspectores de movilidad, están facultados para actuar en los casos en que los concesionarios, permisionarios, operadores o conductores de vehículos cometan infracciones a la Ley y el Reglamento, para lo cual deberán proceder con apego a lo siguiente:
I. Indicar al operador o conductor que detenga la marcha del vehículo y se estacione en un lugar donde no obstaculice la vialidad;
II. Portar visiblemente su identificación;
III. Hacer saber al operador o conductor en forma precisa la infracción que ha cometido, citando el artículo infringido de la Ley y el Reglamento; 18
IV. Solicitar al operador o conductor la licencia o permiso para conducir correspondiente, tarjeta de circulación del vehículo y en caso de servicios específicos, los demás documentos que en forma obligatoria deba llevar consigo; y
V. En su caso, levantar la infracción en la boleta o medio electrónico adecuado para el efecto y entregar al operador o conductor una copia de la misma o bien, registrarla en su licencia para conducir, o cualquier otro medio autorizado para ello.››
Subrayado propio.
De acuerdo con el artículo transcrito, no obstante que el Inspector de Movilidad demandado cuenta con potestad para inspeccionar, verificar y vigilar los servicios público y especial de transporte de competencia estatal, era menester que efectivamente se tratara de ese tipo de servicio -transporte- a fin de que el demandado estuviera facultado para detener la circulación del vehículo; sin que en la especie el demandado haya circunstanciado en el acto combatido cómo determinó que se trataba del servicio público de transporte para hacer dicha detención o bien, si se trataba de un operativo.
Se destaca que al dar contestación a la demanda, el Inspector que emitió la infracción impugnada, reconoce que advirtió que el hoy actor prestaba el servicio especial de transporte de personal, después de haber detenido la marcha del vehículo que conducía el hoy actor, pues señaló:
«…indicándole al conductor del citado vehículo que detuviera su marcha seguro, para posterior identificarme correctamente y al solicitar los documentos y realizar la inspección me percate que a bordo de la unidad antes mencionada, se encontraban 06 personas, al cuestionar al conductor del servicio que estaba realizando me informa que traslado de las comunidades…para iniciar su jornada laboral, por tal motivo se infracciona…›› [sic] 19
Por lo que se concluye que partió de una apreciación subjetiva para determinar que en efecto se desplegó la conducta infractora y que luego la sustenta en la aparente observancia de pasajeros, menguando la posibilidad de defensa del particular, porque el actor estaría obligado a probar que no realizó la conducta, lo que no es dable considerando que sólo puede ser demostrado aquello que existe (hecho positivo), mas no así algo que no existe (hecho negativo).
De la contestación presentada por el Inspector se obtiene también, que el demandado pretende perfeccionar su actuación, al señalar que se identificó, solicitó documentos, verificó las condiciones de prestación del servicio público, requirió el permiso, siendo que en la infracción impugnada no se asentaron dichas razones; por tanto, no es jurídicamente factible tomarlas en consideración, de acuerdo a lo establecido en el artículo 282, primer párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En virtud de que el Inspector emisor funge como testigo, juez y parte, lo menos que debe exigírsele es que las infracciones sean cuidadosamente motivadas, de manera que de ellas se desprenda claramente cuál fue la versión de los hechos afirmada por la autoridad, para determinar la aplicabilidad de la sanción prevista en la norma relativa.
Luego, es correcto considerar que en el acto combatido no se detallaron pormenorizadamente las causas que justificaran su emisión, con el fin de que el ahora actor tuviera la oportunidad de controvertir 20
correctamente lo asentado en la infracción impugnada, dejándolo en completo estado de indefensión.
Entonces, la motivación insuficiente de la infracción imputada a la parte actora trasciende en una indebida motivación en su aspecto material, es decir, se dieron razones que permitieron al particular –hoy parte actora– cuestionarlas en juicio, pero tales razones fueron exiguas para un conocimiento pleno de la decisión de la autoridad, lo que se traduce en que el acto impugnado fue emitido sin observar la disposición debida, es decir, sin observar los postulados establecidos en el artículo 16 Constitucional, que ordena a las autoridades fundar y motivar debidamente sus actuaciones, razón por la cual, se actualiza el supuesto de nulidad previsto en el artículo 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En este orden de ideas, y dado que la insuficiente motivación de la infracción con folio número ***** de fecha 28 veintiocho de julio de 2020 dos mil veinte, constituye un vicio de ilegalidad que trasciende a su aspecto material o de contenido, y que existe cosa juzgada sobre el problema de fondo debatido, con fundamento en el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad Total de la mencionada infracción, así como de las actuaciones ulteriores que, de alguna forma, emanen o se encuentren condicionadas por el folio declarado nulo, en la especie, el pago efectuado con motivo de la multa, al derivar dichas actuación de un acto viciado que ha sido declarado nulo en este fallo.
21
Son aplicables por analogía, las jurisprudencias que a continuación se transcriben:
«NULIDAD LISA Y LLANA PREVISTA EN EL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. SUPUESTOS Y CONSECUENCIAS. Conforme al artículo 239 del Código Fiscal de la Federación, las sentencias definitivas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que declaren la nulidad pueden ser de manera lisa y llana cuando ocurra alguno de los dos supuestos de ilegalidad previstos en las fracciones I y IV del artículo 238 del código invocado, lo que se actualiza, en el primer caso, cuando existe incompetencia de la autoridad que dicta u ordena la resolución impugnada o tramita el procedimiento del que deriva y, en el segundo, cuando los hechos que motivaron el acto no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien, se dictó en contravención de las disposiciones aplicables o dejó de aplicar las debidas, lo que implica el fondo o sustancia del contenido de la resolución impugnada. En ambos casos se requiere, en principio, que la Sala Fiscal realice el examen de fondo de la controversia. Es así que, de actualizarse tales supuestos, la nulidad debe declararse en forma lisa y llana, lo que impide cualquier actuación posterior de la autoridad en razón de la profundidad o trascendencia de la materia sobre la cual incide el vicio casado y que determina, en igual forma, un contexto específico sobre el que existirá cosa juzgada que no puede volver a ser discutida.»13
«ACTOS VICIADOS, FRUTOS DE. Si un acto o diligencia de la autoridad está viciado y resulta inconstitucional, todos los actos derivados de él, o que se apoyen en él, o que en alguna forma estén condicionados por él, resultan también inconstitucionales por su origen, y los tribunales no deben darles valor legal, ya que de hacerlo, por una parte alentarían prácticas viciosas, cuyos frutos serían aprovechables por quienes las realizan y, por otra parte, los tribunales se harían en alguna forma partícipes de tal conducta irregular, al otorgar a tales actos valor legal.»14
Énfasis añadido.
13 Tesis: I.4o.A. J/21; Novena Época; Registro: 184612; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XVII, marzo de 2003; Materia(s): Administrativa; Página: 1534. 14 Época: Séptima Época; Registro: 252103; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación; Volumen 121-126, Sexta Parte; Materia(s): Común; Página: 280 22
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora.
Solicita la parte actora la devolución del pago de la multa por la cantidad de $***** (*****).
Se reconoce el derecho de la actora para que le sea devuelta la cantidad que erogó con motivo de la multa impuesta, determinando que deberá ser de forma actualizada; ello de conformidad con el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato y con las consideraciones jurídicas siguientes:
Al tenor de lo dispuesto en el artículo 143 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, el acto decretado nulo en este proceso no se presume legítimo ni ejecutable; en consecuencia, procede restituir a la justiciable el derecho subjetivo que fue vulnerado, previa verificación de su existencia por parte de este Tribunal.
En este sentido, se comparte el criterio sustentado en la tesis aislada con el rubro «FACULTAD DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE CONSTATAR LA EXISTENCIA DEL DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR PARA OBTENER SU RESTITUCIÓN O LA DEVOLUCIÓN DE UNA CANTIDAD. SU EJERCICIO PRESUPONE LA DECLARACIÓN DE ILEGALIDAD DE LAS CONSIDERACIONES QUE SUSTENTAN LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA»15.
15 Tesis: IV.2o.A.136 A (10a.); Décima Época; Registro: 2013828; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 40, marzo de 2017, Tomo IV; Materia(s): Administrativa; Página: 2707. 23
En la especie, en el hecho III del escrito inicial de demanda, señaló el accionante que realizó el pago de la infracción y para acreditarlo aportó como prueba al proceso, (i) el documento denominado «líneas de captura para la recepción de pagos», expedido por la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, del que se advierte el folio de la infracción impugnada; (ii) así como el comprobante de pago (ticket) con folio *****, de fecha 29 veintinueve de julio de 2020 dos mil veinte, cuyos datos son coincidentes con la línea de captura indicada ***** y el monto fijado en cantidad de $***** (*****), por concepto de pago de contribuciones al Gobierno del Estado de Guanajuato.
Si bien, en el primero de los documentos citados aparece el nombre de la persona moral demandante, y en el segundo no aparece nombre de particular alguno, no pasa inadvertido que esas documentales las aportó la actora para acreditar el hecho tercero de la demanda, en el que afirmó que ella realizó el pago de la multa, y a ese respecto las autoridades demandadas no negaron ese hecho, y en particular el representante de la Secretaría de Finanzas las adoptó como propias. Más aún que dicha Secretaría de Finanzas, aun cuando se le llamó a juicio precisamente porque fue ella la que recibió el pago de la multa, tampoco controvirtió el hecho de que la actora fue quien erogó el gasto de la multa.
En este mismo sentido se pronunció el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, al resolver un asunto similar en el amparo directo 159/19.
24
Por lo expuesto, tanto el documento denominado «líneas de captura» como el comprobante de pago, al no haber sido objetados por las partes del proceso, se les otorga valor probatorio pleno al tenor de lo dispuesto en los artículos 48, fracción II, 78, 124 y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; y acreditan fehacientemente que la justiciable pagó a la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato, la cantidad de $***** (*****), por concepto de la multa impuesta.
Por consiguiente, se configura el pago de lo indebido previsto en el primer párrafo del artículo 37 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato16, norma aplicable al caso concreto a pesar de que fue abrogada dicha codificación, dado que el pago fue efectuado en el mes de julio del 2020 dos mil veinte y la promoción de este proceso administrativo en agosto de la misma anualidad, mientras éste aún se encontraba vigente17.
Así pues, el citado artículo 37 al efecto dispone:
«Artículo 37. Las autoridades fiscales están obligadas a devolver las cantidades pagadas indebidamente y las que procedan de conformidad con las leyes fiscales. La devolución podrá hacerse de oficio o a petición del interesado, a través de los medios de pago señalados en el segundo párrafo del artículo 31 de este código.
Si el pago de lo indebido se hubiera efectuado en cumplimiento de un acto de autoridad, el derecho a la devolución nace cuando dicho acto queda insubsistente. Lo dispuesto en este párrafo no es aplicable a la determinación de diferencias por errores aritméticos, las que darán lugar a la devolución siempre que no haya prescrito la obligación.» [Énfasis añadido]
16 Publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, el 25 de noviembre de 2005. 17 Lo señalado al tenor de los artículos primero, segundo y sexto del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, publicado el 30 treinta de diciembre de 2019 dos mil diecinueve en el medio de difusión oficial del Estado 25
De la norma citada se obtiene que la devolución de pago de lo indebido constituye un derecho del gobernado a través del cual se reincorporan a su patrimonio las cantidades que indebidamente pagó al fisco, por lo que no es lícito que el fisco retenga una cantidad que le fue pagada sin existir una obligación para ello. Lo indebido del pago se actualiza al haberse decretado la invalidez del acto impugnado que obligó o conminó el pago al actor.
Es ilustrativa sobre la configuración del pago indebido de una multa, la tesis aislada con el rubro y texto siguientes:
«BOLETAS DE INFRACCIÓN DE TRÁNSITO. AL DEJARSE INSUBSISTENTES SE ACTUALIZA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 61, FRACCIÓN XXI, DE LA LEY DE AMPARO, POR LO QUE EL PAGO EFECTUADO ES INDEBIDO Y SU DEVOLUCIÓN DEBE SOLICITARSE ANTE LA AUTORIDAD RESPONSABLE. Si la autoridad responsable deja insubsistente la boleta de infracción durante la tramitación del juicio de amparo indirecto, por haber declarado la nulidad lisa y llana, ello legitima a la parte quejosa a solicitar la devolución del monto de la multa ante la responsable, pues en razón de que los actos de aplicación han quedado insubsistentes, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXI, de la Ley de Amparo, lo cual ocasiona que el pago de la multa sea ahora indebido, por la nueva situación jurídica, al haber quedado sin efectos el acto reclamado.»18 [Énfasis añadido]
Ahora bien, en cuanto a la actualización del importe pagado, a pesar de que el actor no lo solicitó de manera expresa, es un concepto que opera de forma adminiculada o subyacente a toda devolución, pues sólo así se restituye al actor en el pleno goce de su derecho violado, al
18 Época: Décima Época; Registro: 2014537; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 43, junio de 2017, Tomo IV; Materia(s): Común; Tesis: XVII.1o.P.A.11 A (10a.); Página: 2871. 26
tenor de lo dispuesto en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que obliga a la autoridad a reintegrar las cantidades obtenidas injustificadamente.
Ilustra lo anterior, la tesis aislada que a continuación se transcribe:
«DEVOLUCIÓN DE CONTRIBUCIONES. LA AUTORIDAD FISCAL DEBE DEVOLVER AL CONTRIBUYENTE LAS CANTIDADES ACTUALIZADAS, AUN CUANDO ÉSTE NO LO SOLICITE (INTERPRETACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 17-A, 22, PÁRRAFO OCTAVO, Y 22-B DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN VIGENTES EN 2005). Este alto tribunal ha sostenido que el principio de proporcionalidad tributaria contenido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no sólo se manifiesta de manera positiva, sino también de forma negativa, al prohibir a la autoridad recaudar cantidades superiores a las debidas, obligándola a reintegrar al particular las obtenidas injustificadamente; asimismo, que en el caso de normas declaradas inconstitucionales, aun cuando no establezcan la actualización del monto a devolver, a fin de cumplir con el artículo 80 de la Ley de Amparo, la autoridad fiscal queda obligada a devolver el monto debidamente actualizado, ya que sólo así se restituye al gobernado en el pleno goce de la garantía individual violada. Por tanto, no es válido justificar la omisión de actualizar las cantidades enteradas indebidamente con la afirmación de que el contribuyente «no solicitó la actualización», ya que, por una parte, los formatos emitidos por la autoridad fiscal no tienen un espacio para solicitarla, lo cual no puede ser una omisión atribuible al contribuyente, pero además, éste tampoco puede solicitar el monto de la devolución actualizado, pues al presentar la solicitud no puede saber cuándo recibirá por parte de la autoridad la cantidad solicitada, y dado que la actualización del pago indebido debe realizarse desde que éste se efectuó hasta que la devolución se recibe, aquél no cuenta con los elementos necesarios para hacer el cálculo al presentar la solicitud de devolución. Por otra parte, la falta de una solicitud expresa no exime a la autoridad de cumplir con las obligaciones impuestas por la ley, ya que la actualización de las cantidades a su cargo no es optativa, sino que constituye una obligación 27
clara y sin excepción alguna, de reintegrar al contribuyente los pagos de lo indebido actualizados.»19 [Lo resaltado es propio]
En este contexto, los artículos 29 y 38 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato20, establecen:
«Artículo 29. El monto de las contribuciones, aprovechamientos, así como de las devoluciones a cargo del fisco estatal, se actualizará por el transcurso del tiempo y con motivo de los cambios de precios en el país, para lo cual se aplicará el factor de actualización a las cantidades que se deban actualizar. Dicho factor se obtendrá dividiendo el Índice Nacional de Precios al Consumidor del mes anterior al más reciente del periodo entre el citado índice correspondiente al mes anterior al más antiguo de dicho periodo. Las contribuciones, los aprovechamientos, así como las devoluciones a cargo del fisco estatal, no se actualizarán por fracciones de mes.
El Índice Nacional de Precios al Consumidor será el que publique el Banco de México en el Diario Oficial de la Federación. En los casos en que el índice correspondiente al mes anterior al más reciente del período, no haya sido publicado, la actualización de que se trate se realizará aplicando el último índice mensual publicado.
Los valores de bienes u operaciones se actualizarán de acuerdo con lo dispuesto por este artículo, cuando las leyes fiscales así lo establezcan. Las disposiciones señalarán en cada caso el período de que se trate.
Las cantidades actualizadas conservan la naturaleza jurídica que tenían antes de la actualización. El monto de ésta, determinado en los pagos provisionales y del ejercicio, no será deducible ni acreditable.
Cuando el resultado de la operación a que se refiere el primer párrafo de este artículo sea menor a uno, el factor de actualización que se aplicará al monto de las contribuciones, aprovechamientos y devoluciones a cargo del fisco estatal, así como a los valores de bienes u operaciones de que se traten, será uno.»
19 Época: Décima Época; Registro: 2000567; Instancia: Primera Sala; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Libro VII, abril de 2012, Tomo 1; Materia(s): Administrativa; Tesis: 1a. LXXIII/2012 (10a.); Página: 871. 20 Se reitera que estos ordinales corresponden a la norma aplicable al caso en trato pues lo mismo se encontraban vigentes al momento en que se realizó el pago, aunado a que el reconocimiento a la devolución de montos en forma actualizada se replica en la nueva codificación en vigor (artículos 25 y 40). 28
«Artículo 38. Cuando se solicite la devolución a que se refiere el artículo anterior, ésta deberá efectuarse dentro del plazo de cincuenta días siguientes a la fecha en que se presentó la solicitud ante la autoridad fiscal competente con todos los datos, informes y documentos que acrediten el derecho a la misma.
Las autoridades fiscales para verificar la procedencia de la devolución, podrán requerir al contribuyente los datos, informes o documentos adicionales que consideren necesarios y que estén relacionados con la misma. Para tal efecto, se otorgará al promovente un plazo de diez días para que cumpla con lo solicitado, apercibido que de no hacerlo, se le tendrá por desistido de la solicitud de devolución correspondiente.
Cuando la autoridad fiscal requiera al contribuyente los datos, informes o documentos antes señalados, el periodo transcurrido entre la fecha en que se hubiera notificado el requerimiento de los mismos y la fecha en que éstos sean proporcionados en su totalidad por el contribuyente, no se computará en la determinación de los plazos para la devolución antes mencionados.
El fisco estatal deberá pagar la devolución que proceda, actualizada conforme a lo previsto en el artículo 29 de este Código, desde el mes en que se realizó el pago de lo indebido o se presentó la declaración que contenga el saldo a favor hasta aquél en que la devolución esté a disposición del contribuyente. Se entenderá que la devolución está a disposición del contribuyente a partir de la fecha en que la autoridad efectúe el depósito en la institución bancaria señalada en la solicitud de devolución o se notifique a dicho contribuyente la autorización de la devolución respectiva, cuando no haya señalado la cuenta bancaria en que se debe efectuar el depósito.
Cuando la devolución a que tenga derecho el contribuyente no se efectúe en el plazo indicado, o se niegue y posteriormente sea concedida por la autoridad en cumplimiento de una resolución dictada en un recurso administrativo o por un órgano jurisdiccional, las autoridades fiscales pagarán intereses que se calcularán a partir del día siguiente al del vencimiento de dicho plazo, o de que hubiera surtido efectos la notificación de la resolución por la que se negó la devolución solicitada, según se trate, conforme a una tasa que será igual a la prevista para los recargos, en la Ley de Ingresos para el Estado de Guanajuato, vigente en el ejercicio correspondiente, sobre la devolución actualizada. Dichos intereses se pagarán conjuntamente con la cantidad principal objeto de la devolución actualizada.
Sin perjuicio de lo anterior, el contribuyente podrá compensar las cantidades a su favor, incluyendo los intereses, contra cualquier contribución a su cargo o que deba enterar en su carácter de retenedor. Tratándose de contribuciones que tengan un fin específico solo podrán compensarse contra la misma contribución. 29
En ningún caso los intereses a cargo del fisco estatal excederán de los que se causen en cinco años.
Cuando las autoridades fiscales procedan a la devolución de cantidades señaladas como saldo a favor en las declaraciones presentadas por los contribuyentes, sin que medie mas trámite que el requerimiento de datos, informes o documentos adicionales o la simple comprobación de que se efectuaron los pagos de contribuciones que el contribuyente declara haber hecho, la orden de devolución no implicará resolución favorable al contribuyente. Si la devolución se hubiera efectuado y no procediera, se causarán recargos sobre las cantidades actualizadas tanto por las devueltas indebidamente, como por las de los posibles intereses pagados por las autoridades fiscales, a partir de la fecha de la devolución.
La obligación de devolver prescribe en los mismos términos y condiciones que el crédito fiscal.»
Lo resaltado es propio.
De las porciones normativas transcritas se colige que el monto de los aprovechamientos -la multa- deberá actualizarse por el transcurso del tiempo y con motivo de los cambios de precios en el país, para lo cual se aplicará el factor de actualización a las cantidades correspondientes.
Dicho factor se obtendrá dividiendo el índice nacional de precios al consumidor del mes anterior al más reciente del periodo entre el citado, entre el índice correspondiente al mes anterior al más antiguo de dicho periodo.
Tratándose de devolución la actualización comprenderá el periodo desde el mes en que se realizó el pago de lo indebido en el caso concreto desde el mes de julio del 2020 dos mil veinte hasta aquel en que la devolución esté a disposición del actor. 30
Lo anterior, en congruencia con los motivos y razonamientos expuestos por el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, dentro de los tocas números *****, ***** y *****.
Por lo tanto, se condena a las autoridades demandadas, a devolver al actor la cantidad de $***** (*****) que pagó como multa, de forma actualizada a la fecha en que se haga efectiva la devolución de mérito.
Es de reiterar que la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Estado de Guanajuato, dentro del ámbito de su competencia, deberá realizar los actos necesarios para el eficaz cumplimiento de esta sentencia, considerando al efecto que todas las autoridades que por razón de sus funciones deban intervenir en la ejecución del fallo se encuentran obligadas a ello.
Sustenta la anterior conclusión, lo dispuesto en la jurisprudencia emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, del tenor siguiente:
«AUTORIDADES NO SEÑALADAS COMO RESPONSABLES. ESTÁN OBLIGADAS A REALIZAR LOS ACTOS NECESARIOS PARA EL EFICAZ CUMPLIMIENTO DE LA EJECUTORIA DE AMPARO. Aun cuando las autoridades no hayan sido designadas como responsables en el juicio de garantías, pero en razón de sus funciones deban tener intervención en el cumplimiento de la ejecutoria de amparo, están obligadas a realizar, dentro de los límites de su competencia, todos los actos necesarios para el acatamiento íntegro y 31
fiel de dicha sentencia protectora, y para que logre vigencia real y eficacia práctica.»21
Sobre el mismo tema, resulta ilustrativa la tesis aislada que señala:
«SENTENCIAS DE AMPARO. ESTAN OBLIGADAS A SU CUMPLIMIENTO. TODAS LAS AUTORIDADES QUE DEBAN INTERVENIR EN SU EJECUCION, AUN CUANDO NO HAYAN INTERVENIDO EN EL AMPARO. El hecho de que alguna autoridad no haya sido señalada como parte en el juicio de amparo, no implica que no esté obligada a cumplir con el fallo protector, por el contrario, a su cumplimiento se obligan todas aquellas autoridades que por razón de sus funciones deban intervenir en su ejecución.»22
Asimismo, se invoca por analogía el criterio de la Segunda Sala de este Tribunal, que por analogía se cita a continuación:
«TESORERO MUNICIPAL. CON INDEPENDENCIA DE HABER SIDO O NO PARTE EN EL PROCEDIMIENTO DE ORIGEN, ANTE LAS GESTIONES DE LA AUTORIDAD CONDENADA; EN SU CARÁCTER DE AUTORIDAD FISCAL, TIENE EL DEBER DE DEVOLVER LAS CANTIDADES PAGADAS INDEBIDAMENTE POR EL ACTOR, AL HABER OBTENIDO ESTE UNA SENTENCIA FAVORABLE. De lo previsto en los numerales 15, inciso C); 52, 53 y 59 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, se desprende que, con independencia de haber sido parte o no en el procedimiento administrativo originario en el que se ordena la devolución de las cantidades pagadas indebidamente por el actor, los tesoreros municipales, ante las gestiones de la autoridad condenada, tienen la obligación de realizar la devolución del pago, en razón de que el actor de origen interpuso oportunamente el proceso administrativo en el que obtuvo sentencia favorable.»23 [Subrayado añadido]
21 Novena Época, Registro: 1003209; Instancia: Primera Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Apéndice de 2011; Tomo II. Procesal Constitucional 1. Común Primera Parte – SCJN Décima Primera Sección – Sentencias de amparo y sus efectos; Materia(s): Común; Tesis: 1330; Página: 1493 22 Octava Época; Registro: 208849; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación; Tomo XV-2, febrero de 1995; Materia(s): Común; Tesis: II.1o.P.A.153 K; Página: 554 23 Publicado en los Criterios Jurídicos 2017, emitidos por este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, página 7, consultables en: http://tcagto.gob.mx/wp-content/uploads/2018/01/CRITERIOS_JURIDICOS_2017.pdf Expediente de Recurso de Revisión 165/2ªSala/ 16, sentencia del 27 de junio de 2017. 32
Finalmente, las autoridades encausadas deberán informar sobre el cumplimiento otorgado a la condena que precede en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en los artículos 319, 321 y 322 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.
TERCERO. Se decreta la Nulidad Total de la boleta impugnada y de la correspondiente multa, conforme a lo expuesto en el Considerando Quinto de la presente sentencia.
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconoce el derecho solicitado por la parte actora y se condena a la parte demandada a la devolución de la cantidad que por concepto 33
multa pagó, de manera actualizada, atento a lo determinado en el Considerando Sexto de esta resolución jurisdiccional.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, 10 diez de diciembre de 2019 dos mil diecinueve.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo, expediente número 1402/1ªSala/19 promovido por *****; ha llegado el momento de resolver lo que en derecho proceda.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escritos presentados en la Secretaría General de Acuerdos de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, los días 7 siete y 9 nueve de agosto de 2019 dos mil diecinueve, *****, por su propio derecho, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«(…) el contenido del escrito del 17 de mayo de 2019, mediante el cual se me da respuesta a la solicitud de 05 de marzo de 2019, en donde no se resuelve la no procedencia para tributar por concepto de impuesto predial bajo el régimen de cuota mínima.»
Asimismo, la parte actora hizo valer como pretensiones en la presente instancia: 1) la nulidad total del acto impugnado; y 2) como reconocimiento del derecho y condena a la autoridad demandada, que se le autorice tributar bajo el régimen de cuota mínima el impuesto predial a partir del ejercicio fiscal 2019 dos mil diecinueve hasta que se 2
encuentre vigente el subsidio federal concedido, considerando además que dicho beneficio fue solicitado dentro del primer bimestre del presente juicio y , por tanto, no deberá cobrarse ningún recargo por tal concepto.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 2 dos de julio de 2019 dos mil diecinueve -previo cumplimiento de prevención-, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma.
Se tuvieron por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por la actora en su escrito inicial; igualmente, se le tuvo por designando abogado y autorizados en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como por señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
Posteriormente, mediante proveído de fecha 16 dieciséis de octubre de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la Tesorería municipal de Salamanca Guanajuato, Guanajuato, por contestando en tiempo y forma legal la demanda; igualmente, se le tuvo por designando abogados autorizados y señalando correo electrónico para recibir notificaciones, así como por admitidas las pruebas ofrecidas en su ocurso de contestación.
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
3
TERCERO. Audiencia final del proceso. Citadas legalmente las partes, el 3311 ttrreeiinnttaa yy uunnoo ddee ooccttuubbrree ddee 22001199 ddooss m miill ddiieecciinnuueevvee tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por la parte actora demandada, y no así por la autoridad demandada.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7 y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; en relación con el artículo 243, segundo párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. De conformidad con lo previsto por el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, previo al estudio del fondo, debe fijarse de manera precisa los actos impugnados por el actor.1
1 Al efecto, resulta ilustrativo lo establecido en la tesis de rubro: «ACTOS RECLAMADOS. REGLAS PARA SU FIJACIÓN CLARA Y PRECISA EN LA SENTENCIA DE AMPARO.» Novena Época; Registro: 181810; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIX, Abril de 2004; Materia(s): Común; Tesis: P. VI/2004; Página: 255 4
Así, del análisis integral al escrito de demanda, se advierte que la accionante pretende controvertir la legalidad de:
▪ La resolución contenida en el oficio sin número emitido el 17 diecisiete de mayo de 2019 dos mil diecinueve, por la Tesorería municipal de Salamanca, Guanajuato, mediante la cual se resuelve como improcedente la petición2 planteada por la actora el día 5 cinco de marzo de 2019 dos mil diecinueve.
Actuación cuya existencia se encuentra debidamente acreditada en los autos que integran el expediente, ya que el accionante exhibió la citada resolución en original con firma, y considerando que el mismo cuenta con valor probatorio pleno al revestir la calidad de documento público, éste genera convicción en quien resuelve respecto de su existencia y contenido, con fundamento en lo previsto por los artículos de conformidad con los artículos 78, 117 y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público y previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
Lo anterior, acorde a la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente:
2 En el cual, la justiciable solicitó a la autoridad demandada que el inmueble de su propiedad fuera catalogado como «vivienda de interés social» y, además, que se le concediera tributar el impuesto predial bajo el régimen de cuota mínima. 5
«IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías».3
Luego, toda vez que las partes no invocan que se actualice alguna de las hipótesis de improcedencia o sobreseimiento, ni se advierte de manera oficiosa que se produzca alguna de las hipótesis previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del presente proceso administrativo, y se procede a efectuar el estudio y análisis del fondo de la presente controversia.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por las autoridades encausadas tendientes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos4.
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. De manera previa a realizar el análisis del fondo de la controversia de conocimiento, es necesario contextualizar la génesis de la resolución
3 Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87. 4 Tal aserto, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia intitulada: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN». Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 6
impugnada, así como los actos relevantes que intervinieron en la emisión de la misma, con el propósito de establecer correctamente el punto de litigio.
Lo anterior, conforme a los siguientes puntos:
1. El 5 cinco de marzo de 2019 dos mil diecinueve, la actora presentó escrito de petición dirigido a la Tesorería Municipal de Salamanca, Guanajuato, en el cual solicitó que el inmueble de su propiedad sea catalogado como «vivienda de interés social» y, además, que se le concediera tributar el impuesto predial bajo el régimen de cuota mínima.
Lo anterior, pues su inmueble fue adquirido mediante subsidio federal del organismo descentralizado Petróleos Mexicanos (PEMEX), además de que su vivienda se cataloga como de interés social conforme a lo dispuesto en el artículo 462 del Código Territorial para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Hecho que se encuentra debidamente acreditado en el proceso, pues aun cuando la accionante no exhibió el documento en el cual se contiene la forma y los términos en que fue realizada dicha solicitud, lo cierto es que la autoridad reconoce como cierta tal circunstancia tanto en el acto impugnado, como en su contestación de demanda; ello, en términos de lo previsto por los ordinales 117 y119 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
2. En respuesta, la Tesorería municipal de Salamanca, Guanajuato, emitió el oficio sin número, el día 17 diecisiete de mayo de 2019 dos mil diecinueve, en la cual resolvió como improcedente la solicitud formulada por la accionante. 7
Es así, toda vez que conforme a las constancias5 que obran en el expediente ubicado en la Dirección de Catastro de la Tesorería municipal de Salamanca, Guanajuato, la accionante no se situó en los supuestos legal establecidos, por una parte, en los artículos 162 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, y 462 del Código Territorial para el Estado y los Municipios de Guanajuato; y por otro lado, en el ordinal 164, inciso E), de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato.
Ello, pues atendiendo a una interpretación estricta de los citados artículos, la autoridad resolvió que no era posible otorgar a la actora el beneficio solicitado y, por tanto, ésta debía tributar en el régimen general de Ley, pues:
(i) La vivienda de la accionante no es de interés social, pues no fue adquirida por un trabajador que perciba bajos ingresos, ya que el salario mínimo actual (ejercicio 2019 dos mil diecinueve) en la región es de $***** (***** pesos **/100 moneda nacional) y la accionante percibe un ingreso diarios muy superior al de la región.
5 «(…) consistentes en avalúo inmobiliario folio no. 1703001245 de fecha 27 veintisiete de marzo de 2017 dos mil diecisiete, de donde se desprende que el valor comercial de su inmueble es por la cantidad de $1,702,00.00 (Un Millón Setecientos Dos Mil Pesos 00/100 Moneda Nacional); así como de la documental que el solicitante aporta, consistentes en: Copia simple del estado de cuenta predial 25-AO-04502-491, (Anexo 1), ); Copia fotostática simple del recibo de pago de nómina número 00511574, expedido a favor de la C. *****, el cual contiene el descuento del crédito SIFIVI Banorte (Anexo 2 dos); copia fotostática simple del documento titulado «RECIBO DEL CRÉDITO» dirigido a la C. ***** por el Grupo Financiero BANORTE (Anexo 3 tres); Copia fotostática simple del Convenio CR-HIP-PEMEX suscrita el 30 treinta de junio de institución de banca múltiple, Grupo Financiero BANORTE y Petróleos Mexicanos, Organismo Descentralizado del Gobierno Federal de los Estados Unidos Mexicanos (Anexo 4 cuatro); Copla fotostática simple del convenio modificatorio al convenio de prestación de servicios CR-HIP-PEMEX, suscrito el 29 veintinueve de abril de 2005 dos mil cinco, entre Grupo Financiero BANORTE y Petróleos Mexicanos (Anexo 5 cinco); Copia fotostática simple del segundo convenio modificatorio al convenio de prestación de servicios CR-HIP-PEMEX, suscrito el 15 quince de enero de 2006 dos mil seis, entre Grupo Financiero BANORTE, y Petróleos Mexicanos (Anexo 6 seis); Copia fotostática simple de la constancia de única propiedad No. Prog. 205/2019 a nombre de la C. ***** (Anexo 7 siete); y copia de tabla de Amortización con número de ficha 511574 con fecha 07 siete de abril de 2017 (Anexo 8 ocho)» 8
(ii) La vivienda de la accionante no fue objeto de financiamiento otorgado por alguna institución que administre fondos de vivienda6, sino que, en el caso, la vivienda de la justiciable fue adquirida a través de una línea de crédito celebrada entre el Organismo Descentralizado Petróleos Mexicanos (PEMEX) y la institución bancaria «*****», en la cual no se establece subsidio alguno por parte del Gobierno Federal, Estatal o Municipal a los trabajadores que adquieran sus viviendas, ni mucho menos se estípula aportación alguna por parte de la empresa hacia sus trabajadores.
Además, la autoridad determina que la ayuda de rentas o apoyo que recibe la justiciable no se puede equiparar a las aportaciones a una institución que administre fondos de vivienda, es decir, no maneja, coordina o administra fondos de vivienda y, por consiguiente, los trabajadores no pueden acceder a obtener créditos baratos para adquirir en propiedad habitación; y
(iii) Desconoce si la accionante cuenta con otra propiedad o posesión, aun cuando la actora exhibió una constancia de única propiedad emitida por el Jefe de del Departamento del Impuesto Predial.
3. En contra de la resolución recaída a su petición, la accionante hizo valer como único concepto de impugnación -medularmente-, la indebida motivación y fundamentación, pues expresa que la autoridad demandada de manera infundada y perjudicial a su derecho,
6 Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato; el Instituto del Fondo Nacional de Vivienda para los Trabajadores; el Fondo Nacional de Habitaciones Populares; el Fondo de Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado o por el Fondo de la Vivienda para los miembros del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, así como los otorgados por organismos similares. 9
le negó el beneficio de pagar el impuesto predial mediante el régimen de cuota mínima, pues:
(i) La demandada determinó equivocadamente que la actora «no es un trabajador de bajos recursos» o que «el salario que percibe es superior al de la ley», sin fundamentar su razonamiento ni tomar en cuenta su capacidad real contributiva y, con lo cual, se transgredieron sus derechos humanos al reproducirse una conducta discriminatoria en su contra.
(ii) La autoridad resuelve de manera incorrecta que no acreditó que el inmueble en cuestión sea su única propiedad o posesión, pues desconoce sus propias actuaciones y específicamente, la documental identificada «Constancia de única propiedad»
(iii) La encausada interpretó de manera errónea el artículo 164, inciso E), de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, al resolver que el Sistema Integral de Financiamiento para la Vivienda (SIFI) y la implementación del Programa Institucional de Financiamiento para la Vivienda no es un subsidio, y pierde de vista que Petróleos Mexicanos -en su calidad de patrón-, provee a sus trabajadores facilidades para que puedan tener acceso a viviendas a través del otorgamiento de créditos hipotecarios, los cuales son gestionados por dicha institución paraestatal ante una institución bancaria, en términos de lo estipulado en el Contrato Colectivo de Trabajo7.
7 Celebrado entre Petróleos Mexicanos y el Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana, vigente para el bienio 2013-2015. 10
Además, solicita que sea inaplicado lo establecido en el artículo 164 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, debido al trato desigualitario que contiene el citado artículo con motivo de que ésta no encuentra en ninguno de los supuestos legales, al pertenecer a una paraestatal que cuenta con regímenes laborales y de seguridad social especiales.
4. En su contestación de demanda, el titular de la Tesorería municipal de Salamanca, Guanajuato, sostiene la legalidad de su determinación, reiterando que:
(i) El bien inmueble de la accionante no es una vivienda de interés social, pues su valor [$*****]) es superior al valor de una vivienda de interés social (que resulta de multiplicar por veinticinco el salario mínimo general diario vigente en el Estado, elevado al año), además de que fue adquirida por medio de un programa institucional de financiamiento a la vivienda otorgado por Petróleos Mexicanos;
(ii) No se puede considerar a Petróleos Mexicanos como un organismo similar a las instituciones que administran fondos de vivienda8, pues no tiene un fin análogo a estas últimas, ni aun cuando gestiones la contratación de créditos hipotecarios para sus trabajadores, siendo su objeto totalmente distinto al de las entidades que prevé el artículo 164, inciso E), de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato.
8 Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato; el Instituto del Fondo Nacional de Vivienda para los Trabajadores; el Fondo Nacional de Habitaciones Populares; el Fondo de Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado o por el Fondo de la Vivienda para los miembros del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, así como los otorgados por organismos similares. 11
(iii) La accionante no se trata de un trabajador de bajos recursos, pues ésta genera una percepción por concepto de salario diario ordinario y tabulado $*****, además de percibir por concepto de «renta de casa» por $*****.
Así, de conformidad con el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se precisa que el problema jurídico en la causa de conocimiento estriba en determinar si la decisión asumida por la autoridad como respuesta a la petición planteada por la accionante, se encuentra o no debidamente fundada y motivada.
Ahora bien, una vez realizado el análisis a la determinación controvertida en la presente causa, así como a las constancias que integran los autos, quien resuelve concluye que resulta infundado el único concepto de impugnación esgrimido por la actora y, por tanto, insuficiente para desvirtuar la presunción de legalidad y validez que reviste la resolución impugnada, con base en las siguientes consideraciones:
El artículo 16, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece como imperativo a toda autoridad, en su respectivo ámbito de competencia, la obligación de fundar y motivar la causa legal de sus actos, ello en respeto a las garantías constitucionales de seguridad y certeza jurídica consagradas en favor de los gobernados.
Garantía que a su vez se encuentra consagrada en el artículo 137, fracciones VI y IX, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, al estipular como elementos de validez del acto administrativo, 12
el encontrarse debidamente motivado y que este sea expedido de manera congruente con lo solicitado, resolviendo expresamente todos los puntos propuestos por el interesado o previstos por las disposiciones jurídicas.
Luego, para considerar un acto administrativo por correctamente fundado y motivado, es necesario que éste cumpla con los siguientes elementos: a) Preceptos legales aplicables; b) Relato pormenorizado de los hechos, incluyendo elementos temporales, espaciales y de modo; y c) Argumentación lógica jurídica que explique con claridad la razón por la cual los preceptos de ley tienen aplicación al caso concreto, es decir, la subsunción racional del caso fáctico a la hipótesis normativa.
Al efecto, resulta oportuno hacer cita de la siguiente jurisprudencia:
«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.- De acuerdo con el artículo 16 constitucional, todo acto de autoridad debe estar suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y por lo segundo, que también deben señalarse con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, siendo necesario además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configure la hipótesis normativa. Esto es, que cuando el precepto en comento previene que nadie puede ser molestado en su persona, propiedades o derechos sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento, está exigiendo a todas las autoridades que apeguen sus actos a la ley, expresando de que ley se trata y los preceptos de ella que sirvan de apoyo al mandamiento relativo. En materia administrativa, específicamente, para poder considerar un acto autoritario como correctamente fundado, es necesario que en él se citen: a).- los cuerpos legales y preceptos que se están aplicando al caso concreto, es decir, los supuestos normativos en que se encuadra la conducta del gobernado para que esté obligado al pago, que serán señalados con toda exactitud, precisándose los incisos, subincisos, fracciones y preceptos aplicables, y b).- los cuerpos legales, y preceptos que otorgan 13
competencia o facultades a las autoridades para emitir el acto en agravio del gobernado.» 9
Lo resaltado es propio.
En tal sentido, por motivación debe entenderse la expresión pormenorizada de las circunstancias, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión de la resolución y a través de las cuales se explique al justiciable la actuación de la autoridad, de modo que, además de justificar dicha decisión autoritaria, le permitan su defensa para el caso de que resulte irregular.
Entonces, cuando hay violación a la garantía de motivación, ésta podrá ocurrir de dos maneras: (i) Formal, cuando existe omisión total e incongruencia del argumento explicativo, así como ante su notoria insuficiencia, ocasionando con ello que el destinatario no pueda conocer la esencia de las razones en que tuvo apoyo la emisión del acto autoritario, y por consiguiente, imposibilitando a éste cuestionar dicha decisión y defenderse adecuadamente; y (ii) Material, cuando la explicación o razones dadas son incorrectas o indebidas, pero dan noticia de las razones de manera tal, que se pueda cuestionar el mérito de lo decidido.
Tal criterio se advierte de la siguiente tesis jurisprudencial:
«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. EL ASPECTO FORMAL DE LA GARANTÍA Y SU FINALIDAD SE TRADUCEN EN EXPLICAR, JUSTIFICAR, POSIBILITAR LA DEFENSA Y COMUNICAR LA DECISIÓN. El contenido formal de la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 constitucional relativa a la fundamentación y motivación tiene como propósito primordial y ratio que el justiciable conozca el «para qué» de la conducta de la autoridad, lo que se traduce en darle a conocer en detalle y de manera completa la
9 Octava Época, Registro: 164618, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 64, Abril de 1993, Tesis: VI.2o. /J.248, Página: 43. 14
esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron el acto de voluntad, de manera que sea evidente y muy claro para el afectado poder cuestionar y controvertir el mérito de la decisión, permitiéndole una real y auténtica defensa. Por tanto, no basta que el acto de autoridad apenas observe una motivación pro forma pero de una manera incongruente, insuficiente o imprecisa, que impida la finalidad del conocimiento, comprobación y defensa pertinente, ni es válido exigirle una amplitud o abundancia superflua, pues es suficiente la expresión de lo estrictamente necesario para explicar, justificar y posibilitar la defensa, así como para comunicar la decisión a efecto de que se considere debidamente fundado y motivado, exponiendo los hechos relevantes para decidir, citando la norma habilitante y un argumento mínimo pero suficiente para acreditar el razonamiento del que se deduzca la relación de pertenencia lógica de los hechos al derecho invocado, que es la subsunción.»10
Énfasis añadido.
Luego, tratándose de la petición elevada a una autoridad por un particular, la respuesta no deberá ser evasiva, ambigua, ni pretender confundirle, sino que habrá de otorgarse en forma congruente, completa, clara, expedita y exponiendo los motivos y fundamentos que sustenten su decisión, ello en respeto a lo dispuesto por los ordinales 8, 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
De esa forma, si la autoridad considera que la pretensión es infundada, así deberá expresarlo, sustentando -de manera clara- por qué estima improcedente dicha petición, garantizando que el peticionario pueda tener pleno conocimiento de los motivos decisorios para estar en posibilidad, real y autentica, de impugnar y controvertir tal actuación. En términos del artículo 161 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajauto, se establece que están obligadas al pago del impuesto predial las personas físicas o morales que sean propietarias o poseedoras de inmuebles por cualquier título.
10 Novena Época; Registro: 175082; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXIII, Mayo de 2006; Materia(s): Común; Tesis: I.4o.A. J/43; Página: 1531. 15
Asimismo, el numeral 162 de la citada ley hacendaria municipal, prevé que la base del Impuesto Predial será el valor fiscal de los inmuebles y, tratándose de un inmueble que corresponda a una vivienda de interés social en los términos del artículo 462 del Código Territorial para el Estado y los Municipios de Guanajuato11 y que sea la única propiedad o posesión del contribuyente, la base podrá ser del 70% setenta por ciento del valor que resulte de la aplicación de la tabla de valores que establezca anualmente la ley de ingresos para cada Municipio.
Por otra parte, el artículo 164 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, dispone que el impuesto predial, se determinara y liquidará de acuerdo con las tasas que establezca anualmente la ley de ingresos para cada Municipio.
Asimismo, el tercer párrafo, inciso E), del aludido numeral, establece la posibilidad de que tributar dicho impuesto bajo la «cuota mínima» a un bien inmueble que se trate de una casa-habitación adquirida con un financiamiento otorgado por una institución que administre fondos de vivienda12 o bien, por organismos similares y que, además, sea la única propiedad o posesión del contribuyente. Luego, para efecto de solicitar dichos beneficios fiscales, el numeral en cita establece que será necesario que el contribuyente lo solicite por
11 Artículo 462. Para los efectos de este Título, se entiende por vivienda de interés social, aquélla que sea adquirida o susceptible de ser adquirida por trabajadores de bajo ingreso sujetos a subsidio federal, estatal o municipal para adquisición de vivienda; en caso de no existir un programa de subsidios, se considerará aquélla cuyo monto al término de su edificación, no exceda del valor que resulte de multiplicar por veinticinco la Unidad de Medida y Actualización diaria, elevada esta cantidad al año. Se entiende por vivienda popular o económica, aquélla cuyo monto al término de su edificación, no exceda del valor que resulte de multiplicar por once la Unidad de Medida y Actualización diaria, elevada esta cantidad al año. 12 Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato; el Instituto del Fondo Nacional de Vivienda para los Trabajadores; el Fondo Nacional de Habitaciones Populares; el Fondo de Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado o por el Fondo de la Vivienda para los miembros del Ejército, Fuerza Aérea y Armada. 16
escrito, debiendo anexar al efecto toda la documentación que acredite que se encuentra ubicado en la hipótesis antes descrita.
En el caso concreto, se tiene que la petición de la justiciable fue realizada con dos propósitos excluyentes uno de otro:
1) Tributar el impuesto predial tomando como base el 70% setenta por ciento del valor que resulte de la aplicación de la tabla de valores que establezca anualmente la ley de ingresos para cada Municipio, o bien
2) Tributar el impuesto predial bajo la cuota mínima que establezca al efecto la Ley de Ingresos municipal correspondiente.
Luego, del análisis realizado a la respuesta emitida por la encausada, se advierte que ésta determinó como improcedente la solicitud en ambos sentidos, por no cumplirse los extremos previstos por los artículos que regulan uno y otro supuesto; a saber:
Beneficio fiscal Presupuestos a colmar Tributar el impuesto predial tomando como base el 70% setenta por ciento del valor que resulte de la aplicación de la tabla de valores que establezca anualmente la ley de ingresos para cada Municipio. Que el inmueble:
1.- Corresponda a una vivienda de interés social o popular en los términos del artículo 462 del Código Territorial para el Estado y los Municipios de Guanajuato, y 2.- Sea la única propiedad o posesión del contribuyente Tributar el impuesto predial bajo la cuota mínima que establezca al efecto la Ley de Ingresos municipal correspondiente. Que el inmueble:
1.- Se trate de una casa-habitación adquirida con un financiamiento otorgado por una institución que administre fondos de vivienda o bien, otorgado por un organismo similar, y 2.- Sea la única propiedad o posesión del contribuyente I. Que el inmueble sea la única propiedad o posesión del contribuyente.
17
En su demanda, la accionante aduce que es propietaria de la casa habitación bajo la cuenta predial número *****, ubicada en *****, en la ciudad de Salamanca, Guanajuato.
Al respecto, la autoridad demandada niega en su ocurso de contestación que la cuenta predial número ***** sea la que corresponde al inmueble señalado por la justiciable en su demanda, y afirma que éste pertenece al ubicado en *****, de la ciudad de Salamanca, Guanajuato; y para demostrar tal aserción, la autoridad hizo suyo el material probatorio ofrecido por la actora en la secuela procesal.
Luego, de las constancias que obran en el presente proceso y, particularmente, de las que exhibió la accionante, se advierten las siguientes documentales: (i) original de constancia única de propiedad (foja 32) expedida por el Jefe del Departamento de Impuesto Predial, el día 25 veinticinco de febrero de 2019 dos mil diecinueve, a nombre de la accionante; (ii) copia simple de estado de cuenta predial (foja 31) correspondiente al periodo «1-2019 6-2019»; (iii) copia fotostática de la documentación del crédito hipotecario otorgado a la accionante por la institución bancaria «*****», (foja 33 a 51); (vi) copia fotostática del convenio número *****, así como de sus cuatro convenios modificatorios (fojas 52 a 66), suscritos entre el Banco Mercantil del Norte S.A. (institución bancaria múltiple) y Petróleos Mexicanos, Organismo Descentralizado del Gobierno Federal.
Probanzas a través de las cuales, de conformidad con lo previsto por los artículos 117, 121, 123 y 124 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, quien resuelve genera convicción de que la cuenta de predial número *****, ciertamente corresponde al inmueble ubicado en 18
*****, en Salamanca, Guanajuato y, respecto del cual, el Jefe del Departamento de impuesto Predial de Salamanca, Guanajuato, hizo constar como única propiedad de la accionante.
No obstante, el inmueble13 sobre el cual la actora señala que se le conceda la posibilidad de tributar el impuesto predial con los multicitados beneficios fiscales y, a su vez, sobre el cual aduce ser propietaria, es el ubicado en *****, en la ciudad de Salamanca, Guanajuato14.
De ahí que, en un primer momento, se estime como infundado el disenso de la accionante, pues no existe certeza y seguridad respecto de que ésta tenga una sola propiedad o posesión, al haber reconocido de manera expresa en su demanda, por una parte, que es propietaria de un bien inmueble y, por otra, al advertirse del caudal probatorio que también es propietaria o poseedora de un predio distinto.
De manera que, al reconocer que ostenta la propiedad o posesión de dos inmuebles -según lo indicado por la propia justiciable en la secuela procesal-, es patente que no puede otorgársele ninguno de los beneficios fiscales solicitados y previstos por los artículos 162, segundo párrafo, y 164, tercer párrafo, inciso E) de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, pues el que el contribuyente tenga al inmueble objeto de la base del impuesto predial como única propiedad o posesión representan un presupuesto común en uno y otro supuesto; el cual, en la especie, no se encuentra colmado.
13 Ubicada en calle Luis Ugarte Olavarría, número 117, de la Colonia Humanista I, en la ciudad de Salamanca, Guanajuato. 14 Domicilio que coincide con el indicado en el apartado de «datos del contribuyente» del estado de cuenta de impuesto predial exhibido por la propia justiciable en su demanda. 19
Por tanto, quien resuelve considera correcto el señalamiento de la autoridad demandada consistente en que la accionante no acreditó de manera suficiente que el inmueble sobre el cual pretende obtener los beneficios fiscales solicitados sea su única propiedad o posesión.
II. Casa-habitación adquirida con un financiamiento otorgado por una institución que administre fondos de vivienda o bien, un organismo similar.
En el acto impugnado, la autoridad demandada también determinó que la vivienda de la accionante ubicada en *****, en Salamanca, Guanajuato -asumiendo que ésta fuera su única propiedad-, no fue objeto de un financiamiento otorgado por alguna institución que administre fondos de vivienda15, sino que, en el caso, ésta fue adquirida a través de una línea de crédito celebrada entre el Organismo Descentralizado Petróleos Mexicanos (PEMEX) y una institución bancaria, lo cual no se puede equiparar al entero de aportaciones a una institución que administre fondos de vivienda, ya que ésta no maneja, coordina o administra fondos de vivienda y, por consiguiente, los trabajadores no pueden acceder a obtener créditos baratos para adquirir en propiedad habitación.
Sin embargo, la actora disiente sobre tal conclusión y expresa que a pesar de que el Sistema Integral de Financiamiento para la Vivienda (SIFI) y la implementación del Programa Institucional de Financiamiento para la Vivienda no sea un subsidio, lo cierto es que Petróleos Mexicanos -en su calidad de patrón-, provee a sus trabajadores facilidades para que puedan tener acceso a viviendas a
15 Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato; el Instituto del Fondo Nacional de Vivienda para los Trabajadores; el Fondo Nacional de Habitaciones Populares; el Fondo de Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado o por el Fondo de la Vivienda para los miembros del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, así como los otorgados por organismos similares. 20
través del otorgamiento de créditos hipotecarios, los cuales son gestionados por dicha institución paraestatal ante una institución bancaria, en términos de lo estipulado en el Contrato Colectivo de Trabajo.
Para demostrar tal aserto, la impetrante exhibió en su demanda las documentales consistentes en: (i) copia fotostática de la documentación del crédito hipotecario otorgado a la accionante por la institución bancaria «*****», (foja 33 a 51); y (ii) copia fotostática del convenio número *****, así como de sus cuatro convenios modificatorios (fojas 52 a 66), suscritos entre el Banco Mercantil del Norte S.A. (institución bancaria múltiple) y Petróleos Mexicanos, Organismo Descentralizado del Gobierno Federal.
Particularmente, en la cláusula segunda del convenio ***** celebrado entre la institución bancaria denominada, Banco Mercantil del Norte, S.A. y Petróleos Mexicanos, se aprecia estipulado lo siguiente:
«SEGUNDA. Análisis de Crédito.- Para los efectos de la aprobación del crédito “PEMEX” y los “ORGANISMOS” expedirán a cada trabajador interesado, que cubra los requisitos establecidos por dichas empresas, un certificado de ingresos en el que se establecerá el nombre del trabajador, su domicilio, antigüedad, adeudos que tenga con “PEMEX” o los “ORGANISMOS”, capacidad de pago, el importe de su percepción ordinaria mensual y los datos que conjuntamente determinarán con el “BANCO” para la aprobación del contenido de dicho certificado, el cual constituirá un pre-análisis del sujeto de crédito.
El “BANCO” una vez recibida la propuesta individualizada de candidatos proporcionada por “PEMEX” o los “ORGANISMOS”, realizará un análisis del caso concreto, en los términos del artículo 65 de la Ley de Instituciones de Crédito y resolverá en un plazo máximo de 4 (cuatro) días hábiles, la aceptación o rechazo de los precandidatos propuestos (…)»
De lo anterior, se colige que Petróleos Mexicanos tiene a su cargo expedir a cada trabajador interesado -que cubra los requisitos 21
establecidos-, un certificado de ingresos en el que se establecerá el nombre del trabajador, su domicilio, antigüedad, capacidad de pago, el importe de su percepción ordinaria mensual y demás datos pactados; y el Banco16, una vez recibida la propuesta individualizada, realizará un análisis del caso concreto, en los términos del artículo 65 de la Ley de Instituciones de Crédito y resolverá en un plazo máximo de 4 cuatro días hábiles, la aceptación o rechazo de los precandidatos propuestos.
Ahora bien, la cláusula novena y décima primera, párrafos primero, segundo y sexto, del citado convenio *****, establecen:
«NOVENA.- Pago de Capital.- Las partes están de acuerdo en que el trabajador acreditado, pagará la suerte principal del crédito que se le otorgue, precisamente mediante amortizaciones mensuales que se realizarán el último día hábil de cada mes en cualesquiera sucursal del “BANCO”.
DÉCIMA PRIMERA.- Lugar y Forma de Pago.- Los pagos se realizarán mensualmente conforme a lo siguiente: El “BANCO” enviará a “PEMEX” y “ORGANISMOS” dentro de los primeros quince días naturales de cada mes que se trate, la relación de cobro de amortizaciones por cada uno de sus trabajadores que tengan otorgado crédito al amparo de este convenio, a efecto de que “PEMEX” y “ORGANISMOS” puedan realizar los pagos al “BANCO” el último día hábil del mes que se trate, mediante abono en la cuentas de cheque establecidas. (…)
“PEMEX” y los “ORGANISMOS” se obligan a descontar de la nómina de cada uno de sus trabajadores acreditados, el importe correspondiente a los pagos de capital e intereses en los términos establecidos en el presente convenio y enterarlo directamente al “BANCO”, para lo cual deberá obtenerse la autorización por escrito por cada uno de los acreditados para los efectos antes mencionados.»
De lo antes referido, se desprende que el trabajador acreditado pagará la suerte principal de crédito que se le otorgue, más sus intereses, mediante amortizaciones mensuales a efectuarse el último día hábil de cada mes, para lo cual, en el caso «*****» enviará a Petróleos
16 «Banco Mercantil del Norte, S.A. Institución de Banca Múltiple, Grupo Financiero Banorte», en el caso. 22
Mexicanos dentro de los primeros quince días naturales de cada mes que se trate, la relación de cobro de amortizaciones por cada uno de los trabajadores que tengan otorgado crédito, a efecto de que Petróleos Mexicanos realice los descuentos y los entere al banco, el último día hábil del mes que se trate, para tal efecto, la paraestatal se obliga a descontar de la nómina de cada uno de sus trabajadores acreditados, el importe correspondiente a los pagos de capital e intereses, y enterarlo directamente al banco, para lo cual deberá obtenerse la autorización por escrito por cada uno de los acreditados.
En ese contexto, se tiene que la actora adquirió su casa-habitación con un crédito otorgado por una institución del sistema financiero, como lo es, «*****», y no así por un organismo similar a los señalados en el artículo 164, tercer párrafo, inciso E, de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, lo que se corrobora con el esquema que al efecto aportó la actora del calendario de pagos y de la tabla de amortización efectuados por la institución bancaria referida.
Esto, en atención a que Petróleos Mexicanos fue simplemente un intermediario entre la actora y «*****», ya que conforme al convenio de referencia, la paraestatal únicamente tuvo la obligación de expedirle a la actora un certificado de ingresos, así como descontarle vía nómina el importe correspondiente a los pagos de capital e intereses, y enterarlo al banco; lo cual implica que, Petróleos Mexicanos no financió a la actora ningún monto de dinero, sino que quien le otorgó el crédito, lo fue la institución bancaria.
Atento a lo anterior y considerando que el artículo 164, tercer párrafo, inciso E) de la Ley de Hacienda para los Municipios del 23
Estado de Guanajuato, debe ser interpretado de manera estricta17 conforme a lo previsto por el ordinal 5 de la citada ley hacendaria municipal18, se estima que la autoridad demandada resolvió de manera adecuada que -en el caso-, la accionante no podía acceder a los beneficios fiscales solicitados, pues no colmaba la hipótesis legal contenida en el señalado artículo 164, tercer párrafo, inciso E).
Dicho en otras palabras, la accionante no acreditó que el inmueble sobre el que aduce la propiedad o posesión sea una casa- habitación adquirida mediante financiamiento otorgado por una institución que administre fondos de vivienda o bien, un organismo similar.
Asimismo, no se soslaya hacer mención que la accionante señala en su demanda que recibe un trato desigualitario al no poder acceder a los beneficios fiscales solicitados, por el simple hecho de pertenecer a un ente paraestatal que cuenta con regímenes laborales y de seguridad social especiales; y por tanto, solicita que sea inaplicado lo establecido en el artículo 164, tercer párrafo, inciso E), de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato.
De lo antepuesto, se colige que la justiciable controvierte la constitucionalidad de la norma contenida en el artículo 164, tercer párrafo, inciso E), de la Ley de Hacienda para los Municipios del
17 Ya que tratándose de la interpretación de normas que establezcan cargas fiscales a los particulares, esto es, aquellas que se refieran al sujeto, objeto, base, tasa o tarifa, su interpretación deberá limitarse al sentido literal de la palabras contenidas en la norma, sin ir más allá de lo expresamente dispuesto conforme a lo previsto por el ordinal 5 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato. 18 «Artículo 5. Las Normas de Derecho Tributario que establezcan cargas a los particulares y las que señalen excepciones a las mismas, serán de aplicación estricta. Se considera que establecen cargas a los particulares las normas que se refieren al sujeto, objeto, base, tasa o tarifa. Las demás disposiciones fiscales se interpretarán aplicando cualquier método de interpretación jurídica.» 24
Estado de Guanajuato y, en atención a ello, es necesario precisar las siguientes consideraciones jurídicas:
Este Tribunal de Justicia Administrativa -como órgano jurisdiccional-, se encuentra constreñido a proteger y garantizar de manera plena los Derechos Humanos19, de manera que ante la existencia de disposiciones en contrario establecidas en cualquier norma inferior, eessttáá oobblliiggaaddoo aa ddeejjaarr ddee aapplliiccaarrllaa,, ddeebbiieennddoo ffaavvoorreecceerr eenn ttooddoo ttiieem mppoo aa llaass ppeerrssoonnaass ccoonn llaa pprrootteecccciióónn m mááss aam mpplliiaa qquuee eenn ddeerreecchhoo pprroocceeddaa, en atención a los principios de interpretación conforme y pro persona, establecidos en el segundo párrafo del artículo 1 Constitucional, en un modelo de Control Difuso de Constitucionalidad.
Es de destacar, que el tema de inconstitucionalidad o inconvencionalidad no integra el problema jurídico del proceso administrativo, pues éste se limita a la materia de legalidad, a diferencia de la competencia específica de los órganos del Poder Judicial de la Federación encargados precisamente del análisis de constitucionalidad y convencionalidad de leyes -Control Concentrado de Constitucionalidad-; por tanto, la controversia en tales casos consiste en determinar si la disposición de carácter general impugnada expresamente es o no contraria a la Constitución y a los tratados internacionales, existiendo la obligación de analizar los argumentos que al respecto se aduzcan por las partes20.
19 Contenidos en la Constitución General (con fundamento en los artículos 1 y 133), así como la jurisprudencia emitida por el Poder Judicial de la Federación; los contenidos en Tratados Internacionales en los que el Estado mexicano sea parte; y los criterios vinculantes de la Corte Interamericana de Derechos Humanos establecidos en las sentencias en las que el Estado mexicano haya sido parte, y criterios orientadores de la jurisprudencia y precedentes de la citada Corte, cuando el Estado mexicano no haya sido parte. 20 Esclarece tal pronunciamiento, lo establecido por la tesis cuyo rubro indica: «CONTROL CONCENTRADO Y CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIÓN. SUS DIFERENCIAS Y FINALIDAD DENTRO DEL PROCESO ORDINARIO.›› Décima Época, Registro: 2001605 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Libro XII, Septiembre de 2012, Tomo 3 Materia(s): Común Tesis: I.7o.A.8 K (10a.) Página: 1679 25
Luego, en caso de que, en el proceso administrativo, la parte actora solicite el ejercicio del Control Difuso de Constitucionalidad y de existir coincidencia entre lo expresado en el concepto de nulidad y el criterio del tribunal, éste puede inaplicar la disposición respectiva, expresando las razones jurídicas de su decisión.
En cambio, de considerar que la norma no tiene méritos para ser inaplicada -como en el caso concreto ocurre-, bastará con que mencione que no advirtió violación alguna de derechos humanos, para que se estime que realizó el control difuso y respetó el principio de exhaustividad que rige el dictado de sus sentencias, sin que sea necesario que desarrolle una justificación jurídica exhaustiva en ese sentido, dando respuesta a los argumentos de la actora, pues el control difuso no forma parte de su litis natural y, por tanto, se desvirtuaría la competencia genérica del tribunal administrativo en competencia específica (control directo o concentrado).
Resulta aplicable al efecto, la jurisprudencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, intitulada: «CONTROL DIFUSO. SU EJERCICIO EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO»21
Ahora bien, quien resuelve determina que el numeral 164, tercer párrafo, inciso E) de la ley hacendaria municipal22, no transgrede el principio de igualdad tributaria contenido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos
21 Décima Época; Registro: 2006186; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 5, Abril de 2014, Tomo I; Materia(s): Común, Administrativa; Tesis: 2a./J. 16/2014 (10a.); Página: 984. 22 Al disponer que los contribuyentes podrán tributar el impuesto predial bajo la cuota mínima que la Ley de Ingresos de cada municipio establezca al efecto, cuando el inmueble objeto del impuesto sea: (i) la única propiedad o posesión del contribuyente, y (ii) se trate de una casa-habitación adquirida con un financiamiento otorgado por una institución que administre fondos de vivienda o bien, otorgado por un organismo similar. 26
Mexicanos y, por tanto, no resulta procedente inaplicar dicha disposición, bajo los siguientes razonamientos:
El artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece como obligación de los administrados, el contribuir al gasto público de los distintos niveles de gobierno, observando en todo momento los principios que le rigen, como son los de proporcionalidad, equidad, legalidad y destino al gasto público.
En particular, la «equidad tributaria» se traduce en que las disposiciones fiscales deben tratar de manera igual a quienes se encuentren en una misma situación y, de manera desigual, a los sujetos del gravamen que se ubiquen en una situación diversa; lo cual implica, además, que para poder cumplir con este principio el legislador -no sólo está facultado-, sino que tiene obligación de crear categorías o clasificaciones de contribuyentes, a condición de que éstas no sean caprichosas o arbitrarias, o creadas para hostilizar a determinadas clases o universalidades de causantes, esto es, que se sustenten en bases objetivas que justifiquen el tratamiento diferente entre una y otra categoría, y que pueden responder a finalidades económicas o sociales, razones de política fiscal o incluso extrafiscales23.
Luego, en relación con el artículo 164, párrafo tercero, inciso E), de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, la Suprema Corte de Justicia de la Nación señalo al resolver el Amparo Directo en Revisión número 2897/201424 -luego de analizar el proceso legislativo que le dio origen-, que otorgar el beneficio fiscal
23 Sustenta tal aserto, lo establecido en la siguiente jurisprudencia: «IMPUESTOS. PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA PREVISTO POR EL ARTÍCULO 31, FRACCIÓN IV, CONSTITUCIONAL» Novena Época Registro: 192290 Instancia: Pleno Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XI, Marzo de 2000 Materia(s): Constitucional, Administrativa Tesis: P./J. 24/2000 Página: 35 24 E cual se enuncia a manera de hecho notorio, de conformidad con lo previsto por el ordinal 55 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. 27
para tributar a cuota mínima del impuesto predial, tuvo como ffiinnaalliiddaadd el avanzar en la consecución del objetivo expresamente consagrado en el artículo 4º, párrafo séptimo, de la Constitución Federal, a saber: garantizar a toda familia el derecho de disfrutar de una vivienda digna y decorosa, en concreto, para aquéllas personas de escasos recursos que adquieran casas «construidas por los organismos de vivienda del sector público».
Enfatizó que el introducir la distinción entre el régimen general y el de cuota mínima, constituye un m meeddiioo aappttoo para conducir al fin que el legislador quiere alcanzar, en tanto que se facilita a las personas de escasos recursos la adquisición de casas habitación a través de las instituciones oficiales mencionadas al aminorar la carga tributaria en el impuesto predial, existiendo, por ende, relación de instrumentalidad entre esa medida y el fin perseguido en cumplimiento del mandato constitucional consagrado en el artículo 4º, párrafo séptimo, de la Ley Fundamental.
En ese sentido, ese alto tribunal de justicia resolvió que el artículo 164, tercer párrafo, inciso E), de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, no transgredía el principio de equidad tributaria contenido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, dado que esa medida tiene como finalidad reconducir las situaciones de vulnerabilidad a situaciones de igualdad, al beneficiar a la población de escasos recursos que tiene acceso a esos créditos para adquirir casas habitación, en aras de tutelar su acceso a una vivienda digna y decorosa, y que por sus condiciones no tienen posibilidad material de contratar financiamientos privados, dado que estos imponen mayores costos, tasas de interés, comisiones bancarias, de manera que 28
existen razones objetivas y razonables para justificar la reducción de referencia.
Lo anterior, fue expresado -de manera textual-, en los siguientes términos:
«(…) 57. De lo hasta aquí expuesto, se advierte que la reducción para los contribuyentes que adquieren viviendas con los créditos mencionados, supera un juicio de equilibrio en sede constitucional, por lo que la fracción E) del artículo 164 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, no viola el principio de equidad tributaria contenido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dado que esa medida tiene como finalidad reconducir las situaciones de vulnerabilidad a situaciones de igualdad, al beneficiar a la población de escasos recursos que tiene acceso a esos créditos para adquirir casas habitación, en aras de tutelar su acceso a una vivienda digna y decorosa, y que por sus condiciones no tienen posibilidad material de contratar financiamientos privados, dado que estos imponen mayores costos, tasas de interés, comisiones bancarias, de lo cual se sigue que, contrariamente a lo sustentado por el Tribunal Colegiado, existen razones objetivas y razonables para justificar la reducción de referencia; de ahí lo fundado del agravio formulado por la parte recurrente.
58. No es óbice a la conclusión anterior, lo manifestado por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, en el sentido de que “el texto de la norma tampoco explica la razón por la cual el financiamiento otorgado por cualquier otra entidad distinta a las que menciona, no puede dar lugar al beneficio de la cuota mínima, es decir, no se dice por qué, por ejemplo, un crédito concedido por una institución bancaria para la compra de una vivienda, impide al particular poder gozar del beneficio fiscal”.
59. Como ya lo hemos señalado al analizar otro tipo de beneficios fiscales, al establecer el Congreso del Estado de Guanajuato los supuestos para tributar a cuota mínima del impuesto predial en el inciso E) del artículo 164 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, basta que haya justificado por qué otorga ese beneficio para determinados casos, sin que pueda obligársele a precisar las razones por las que no lo hizo en los restantes.
60. En efecto, no debe pasarse por alto que la persona o personas que no cuentan con el beneficio otorgado por el legislador (en el caso referido por el Tribunal 29
Colegiado, aquellas que adquirieron casas habitación con un crédito concedido por una institución bancaria), no están pagando una obligación fiscal excesiva o desajustada en relación con la capacidad contributiva que legitima la imposición del gravamen, y que sirve de medida para su determinación en cantidad líquida, esto es, no es que el beneficio del que algunos no están disfrutando, fuera el vehículo para que su obligación tributaria se ajustara al monto que constitucionalmente debería corresponderle, sino que simplemente se trata de una medida establecida por el legislador local en atención la finalidad que se estimó deseable con apoyo en el artículo 4, párrafo séptimo, constitucional.
61. Así, se aprecia que la situación ordinaria a los ojos de la Constitución es no contar con la medida de minoración promotora de ciertas conductas. Por ello, si algo debe justificar el legislador cuando establece beneficios como el analizado en esta ejecutoria, son las razones por las que se siente autorizado a introducirlos en la legislación fiscal, pues se erigen en excepción al programa constitucional, al hacer que determinadas manifestaciones de capacidad -idóneas para contribuir al levantamiento de las cargas públicas, dejen de hacerlo-.
62. En síntesis, las justificaciones, motivos o razones que el legislador debe o no debe proporcionar al establecer un trato diferenciado, debe partir de la base de que no son exigibles los beneficios fiscales como el contenido en la fracción E) del artículo 164 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, desde el punto de vista del principio de la generalidad tributaria.
Ello, en razón de que resulta radicalmente distinto acercase al tema de la razonabilidad jurídica de la exclusión de ese beneficio, frente a la privación de un derecho constitucionalmente tutelado -restando a la esfera jurídica del quejoso-, en tanto que el primer supuesto no es exigible desde el punto de vista del principio de la generalidad tributaria. Si como hemos señalado reiteradamente, a la luz del principio de generalidad tributaria lo ordinario no es el beneficio fiscal, sino el pago de contribuciones, es inconcuso que la carga argumentativa al momento de legislar no debe, en estos casos, pesar sobre las razones por las que se limita ese beneficio, es decir, sobre las razones por las que no se otorga, en el caso citado por el Tribunal Colegiado, a quienes adquirieron casas habitación con créditos bancarios, pues tales extremos no son sólo “ordinarios” o “esperados”, sino que son demandados por la propia Constitución, al derivar del principio de generalidad en la tributación cuyo contenido ha sido desarrollado por esta Primera Sala en su jurisprudencia.»
Subrayado añadido. 30
De esa manera y al ser patente que la accionante contrató un financiamiento privado25 para adquirir el inmueble sobre el cual señala ser propietaria o poseedora -aun cuando éste fuera gestionado por la paraestatal Petróleos Mexicanos-; se determina que no existen razones objetivas y razonables para justificar el otorgamiento de la reducción de la tributación solicitada, ya que la justiciable no guarda una situación equivalente de quien adquiere una casa habitación mediante un financiamiento otorgado por una institución que administra fondos de vivienda o bien, un organismo similar.
Así, en congruencia con lo discernido por el alto tribunal de este país, se concluye que el tercer párrafo, inciso E), del artículo 164 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, no viola el principio de equidad tributaria en relación de quienes adquirieron casas habitación mediante créditos bancarios, como lo es, en el caso, el que obtuvo la justiciable26. Resulta ilustrativo de lo anterior, lo establecido en la tesis siguiente:
«PREDIAL. EL ARTÍCULO 164, INCISO E), DE LA LEY DE HACIENDA PARA LOS MUNICIPIOS DE GUANAJUATO, NO VIOLA EL PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA. El precepto citado, al prever que tributarán bajo la cuota mínima del impuesto predial las casas-habitación adquiridas con financiamiento otorgado por el Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato; el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores; el Fondo Nacional de Habitaciones Populares; el Fondo de Vivienda del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado o por el Fondo de la Vivienda para los miembros del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, así como los otorgados por organismos similares, durante el tiempo en que esté vigente el financiamiento, pues una vez concluido éste, tributarán bajo el régimen general establecido en la Ley de Ingresos para los Municipios del Estado de
25 Lo cual es un indicativo de que ésta no presenta una situación de vulnerabilidad o de escases de recursos. 26 Conclusión similar a la que llegó la Cuarta Sala de este Tribunal en a resolución emitida el día 31 treinta y uno de octubre de 2019 dos mil diecinueve, emitida dentro del proceso administrativo número 269/4aSala/18. 31
Guanajuato, no viola el principio de equidad tributaria contenido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que la determinación legislativa del Congreso del Estado de Guanajuato de otorgar el beneficio fiscal para tributar a cuota mínima el impuesto predial, tuvo como finalidad avanzar en la consecución del objetivo expresamente consagrado en el artículo 4o., párrafo séptimo, de la Constitución Federal, consistente en: garantizar a toda familia el derecho a disfrutar de una vivienda digna y decorosa, en concreto, para aquellas personas de escasos recursos que adquieran casas «construidas por los organismos de vivienda del sector público» (fin legítimo). Así, la introducción de la distinción entre el régimen general y el de cuota mínima, constituye un medio apto para conducir al fin que el legislador quiere alcanzar, en tanto que se facilita a las personas de escasos recursos la adquisición de casas- habitación, a través de las instituciones oficiales mencionadas, al aminorar la carga tributaria en el impuesto predial, existiendo, por ende, relación de instrumentalidad entre esa medida y el fin perseguido. Por lo que la medida es adecuada y proporcionada en relación con el fin perseguido por el legislador local, ya que se puede disfrutar de dicho beneficio fiscal sólo durante la vigencia del financiamiento, pues una vez concluido, debe tributarse bajo el régimen general previsto en la Ley de Ingresos para los Municipios del Estado de Guanajuato. Ahora, si bien existen diversos tipos de financiamiento para adquirir una vivienda, debe ponderarse que los créditos que otorgan las instituciones referidas en el artículo 164, inciso E), citado, van dirigidos a los sujetos con menor capacidad económica por su monto, los plazos de pago y las facilidades para liquidarlos, como se enfatizó en el proceso legislativo. Así, la distinción legislativa es objetiva y razonable, porque en los créditos otorgados por instituciones del sistema financiero, que son más onerosos para el deudor pues su monto es mayor, se exigen mayores requisitos e ingresos para obtenerlos y pueden adquirirse viviendas con un valor de mercado que supera, por mucho, el de las viviendas que pueden adquirirse con los créditos otorgados por las instituciones oficiales, aunado a que las tasas de interés son más altas. En ese sentido, es aceptable que el legislador implemente beneficios fiscales como la reducción del impuesto predial para apoyar a los contribuyentes que adquirieron sus viviendas a través de los créditos que otorgan las instituciones oficiales mencionadas.»27
Subrayado añadido.
27 Décima Época Registro: 2011175 Instancia: Primera Sala Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 28, Marzo de 2016, Tomo I Materia(s): Constitucional, Administrativa Tesis: 1a. XLVIII/2016 (10a.) Página: 991 32
De ahí que, nuevamente se estime como infundado el concepto de impugnación vertido por la accionante.
III. Vivienda de interés social.
El artículo 462 del Código Territorial para el Estado y los Municipios de Guanajuato, dispone lo siguiente:
«Artículo 462. Para los efectos de este Título, se entiende por vivienda de interés social, aquélla que sea adquirida o susceptible de ser adquirida por trabajadores de bajo ingreso sujetos a subsidio federal, estatal o municipal para adquisición de vivienda; en caso de no existir un programa de subsidios, se considerará aquélla cuyo monto al término de su edificación, no exceda del valor que resulte de multiplicar por veinticinco la Unidad de Medida y Actualización diaria, elevada esta cantidad al año. Se entiende por vivienda popular o económica, aquélla cuyo monto al término de su edificación, no exceda del valor que resulte de multiplicar por once la Unidad de Medida y Actualización diaria, elevada esta cantidad al año.»
De la anterior transcripción, se colige que por «vivienda de interés social» debe entenderse aquella que:
a) Sea adquirida o susceptible de ser adquirida por «trabajadores de bajo ingreso» sujetos a subsidio federal, estatal o municipal para adquisición de vivienda, y
b) En caso de no existir un programa de subsidios, se considerará aquélla cuyo monto -al término de su edificación-, no exceda del valor que resulte de multiplicar por veinticinco la Unidad de Medida y Actualización diaria, elevada esta cantidad al año.
Ahora bien, en la determinación impugnada la autoridad determinó que la accionante no colmó tales extremos, es decir, no acreditó que su vivienda fuera de interés social.
33
Ello, pues la accionante no tiene la calidad de trabajadora que perciba bajos ingresos, ya que su remuneración diaria es muy superior al salario mínimo actual (ejercicio 2019 dos mil diecinueve) de la región, aunado a que el valor del inmueble excede el valor que resulte de multiplicar por veinticinco la Unidad de Medida y Actualización diaria, elevada esta cantidad al año -por no encontrarse sujeta la accionante a un subsidio para adquisición de vivienda-.
Al respecto, quien resuelve considera que la autoridad demandada acierta en relación con que la trabajadora no percibe un ingreso bajo.
Ello, precisando que para efecto de ponderar el nivel de ingreso de una persona, es correcto que la autoridad demandada haya considerado el salario mínimo, pues es precisamente dicho parámetro el que se considera como la percepción mínima necesario para que un trabajador pueda cubrir las necesidades básicas de sí mismo y de su familia.
Entonces, el salario mínimo general vigente a partir del 1 uno de enero de 2019 dos mil diecinueve corresponde a la cantidad de $***** (***** pesos **/100 moneda nacional)28
Ahora, derivado de analizar el material probatorio que obra en autos y, específicamente, el comprobante de pago exhibido por la justiciable con fecha de pago 17 diecisiete de febrero de 2019 dos mil diecinueve, se advierte que ésta percibe quincenalmente una remuneración integrada de $*****, la cual dividida entre quince da como resultado la cantidad de $***** por remuneración diaria integrada.
28 Emitido mediante resolución de fecha 7 de diciembre de dos mil dieciocho, por el Consejo de Representantes de la Comisión Nacional de los Salarios Mínimos, y publicado en el Diario Oficial de LA Federación el día 26 veintiséis de diciembre de 2018 dos mil dieciocho. 34
Ello, pues aun cuando dicho comprobante de pago obra en copia fotostática simple, el mismo genera convicción de su existencia ya que no fue objetado ni legalmente controvertido por la encausada, con fundamento en lo previsto por los artículos 117, 124 y 131 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como de conformidad con lo establecido en la siguiente tesis:
«COPIA FOTOSTATICA SIMPLE DE UN DOCUMENTO. SI ESTA CONCATENADA CON OTROS ELEMENTOS PROBATORIOS, PUEDE FORMAR CONVICCION. Si bien una copia fotostática simple carece de valor probatorio pleno, no puede negarse que es un indicio y, como tal, incapaz por sí solo de producir certeza; sin embargo, como todo indicio, cuando la fotostática se encuentra adminiculada con otros elementos probatorios, su correlación lógica y enlace natural con la verdad que se busca, puede formar convicción en el juzgador.»29
En tal sentido, derivado de contrastar la remuneración diaria que la accionante percibe ($***** con aquella que se considera el «ingreso mínimo» al que tiene derecho una persona en el Estado ($*****), se concluye que la justiciable no se ubica en la hipótesis prevista por el artículo 162, tercer párrafo, de la ley hacendaria municipal, esto es, no es una «trabajadora de bajos ingresos».
Por otra parte y, como ya fue dilucidado en líneas anteriores, la vivienda de la justiciable fue adquirida a través de una línea de crédito celebrada entre el Organismo Descentralizado Petróleos Mexicanos (PEMEX) y la institución bancaria «*****», y no así a través de alguna institución administradora de fondos de vivienda y, por
29 Registro: 200696; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo II, Noviembre de 1995; Materia(s): Común; Tesis: 2a. CI/95; Página: 311 35
consiguiente, sin que mediara algún subsidio federal, estatal o municipal.
Además, se considera apegado a derecho que la autoridad demandada haya determinado que la accionante no colma la hipótesis normativa establecida en el ordinal 462 del Código Territorial para el Estado y los Municipios de Guanajuato, pues el valor del inmueble de la accionante asciende a la cantidad de $*****.
Circunstancia que se desprende del estado de cuenta correspondiente al primer semestre del año 2019 dos mil diecinueve exhibido por el accionante, así como del propio acto impugnado, en términos de lo previsto por los artículos 117, 124 y 131 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En tal sentido y considerando la inexistencia de un programa de subsidios, en la especie, tambien podría entenderse como vivienda de interés social aquélla que no exceda del valor que resulte de multiplicar por 25 veinticinco la Unidad de Medida y Actualización diaria, elevada esta cantidad al año.
Así, se tiene que la Unidad de Medida y Actualización diaria vigente corresponde a $***** (***** pesos **/100 moneda nacional), y que multiplicando ésta por 25 veinticinco, da como resultado $***** (***** pesos **/100 moneda nacional); luego, derivado de elevar cantidad deberá al número de días que tiene el año (365), se obtiene como resultado la cantidad total de $***** (****** pesos **/100 moneda nacional).
36
En tal sentido y después de contrastar el valor del inmueble propiedad de la accionante con aquel que legalmente corresponde a una vivienda de interés social o popular, es inconcuso que el predio de la actora excede en demasía el valor legalmente establecido para que éste pueda considerarse como una «vivienda de interés social».
De ese modo y, en definitiva, se estima que el concepto de impugnación formulado por la actora se torna infundado.
IV. Decisión
Con base en las anteriores consideraciones, se concluye que en la causa de conocimiento la razón le asiste a la autoridad demandada, al ser patente que la accionante no acreditó que los fundamentos y motivos en los cuales se sustentó la negativa de otorgarle los beneficios fiscales previstos en los artículos 162, segundo párrafo, y 164, tercer párrafo, inciso E) de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, fueran contrarios a derecho; y más aún que, ésta no demostró haber colmado los extremos legales contenidos en los aludidos preceptos legales.
Luego, al no quedar acreditada alguna de las hipótesis de nulidad previstas por el artículo 302 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es inconcuso que el accionante no desvirtuó la presunción de legalidad y validez que reviste la resolución impugnada, en términos de lo previsto por el ordinal 47 del citado código.
En suma, ante lo infundado del único concepto de impugnación esgrimido por el actor, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 300, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa 37
para el Estado de Guanajuato, se reconoce la legalidad y validez de la resolución contenida en el oficio sin número emitido el 17 diecisiete de mayo de 2019 dos mil diecinueve, por la Tesorería municipal de Salamanca, Guanajuato, mediante la cual se resuelve la petición planteada por la actora el día 5 cinco de marzo de 2019 dos mil diecinueve.
Finalmente, dado que el acto impugnado fue emitido con apego a legalidad y constatado que no fue conculcado derecho alguno en perjuicio del actor, no ha lugar a reconocer los derechos solicitados por el accionante, ni a imponer a la autoridad demanda condena alguna.
Ilustra al efecto, el criterio sustentado en la tesis aislada cuyo rubro reza: «FACULTAD DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE CONSTATAR LA EXISTENCIA DEL DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR PARA OBTENER SU RESTITUCIÓN O LA DEVOLUCIÓN DE UNA CANTIDAD. SU EJERCICIO PRESUPONE LA DECLARACIÓN DE ILEGALIDAD DE LAS CONSIDERACIONES QUE SUSTENTAN LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA.»30
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, 298, 299, y 300, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
30 Décima Época; Registro: 2013828; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 40, Marzo de 2017, Tomo IV; Materia(s): Administrativa; Tesis: IV.2o.A.136 A (10a.); Página: 2707. 38
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente resolución.
TERCERO. Se reconoce la legalidad y validez de la resolución impugnada, conforme a los razonamientos expuestos en el Considerando Quinto de esta sentencia.
CUARTO. No se reconoce el derecho solicitado por la parte actora y, en consecuencia, no se condena a la autoridad demandada, atento a lo determinado en el Considerando Quinto del presente fallo.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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0Silao de la Victoria, Guanajuato, 13 trece de enero de 2020 dos mil veinte.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso administrativo con número de expediente 1401/1ªSala/19 tramitado en línea por ******, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Mediante documento digital ingresado en línea a través del Sistema Informático del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 17 diecisiete de octubre de 2019 dos mil diecinueve, ******, promovió proceso administrativo, señalando como actos impugnados los siguientes:
«a). El acta de infracción con número de folio T ***** notificada el 11 once de junio de 2019…
b).La calificación del acta de infracción (…) en donde se determinó un crédito fiscal de $*****…»
La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad total del acto impugnado; 2) El reconocimiento del derecho de la parte actora; y; 3) La condena a la parte demandada para que: (i) le sea devuelta la cantidad que pagó con motivo de la multa impuesta, (ii) el pago de 2
intereses que se generen por todo el tiempo que dure el presente proceso
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 12 doce de agosto de 2019 dos mil diecinueve, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella al Agente de Tránsito adscrito a la Dirección General de Tránsito y al Tesorero Municipal, ambos de León, Guanajuato, como autoridades demandadas y se les emplazó para que dieran contestación a la misma.
Además, se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en el escrito inicial de demanda. Conjuntamente se tuvo a la parte actora por designando abogados autorizados, de igual forma se solicitó a las demandas que tramitar perfil de usuario, con la finalidad de que pudieran comparecer al presente juicio en línea.
Luego, en proveído de 26 veintiséis de septiembre de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a *****, Agente B de Secretaría de Seguridad Pública de León, Guanajuato, y al Tesorero Municipal de León, Guanajuato, por contestando en tiempo y forma legal la demanda, de igual forma se emplazó a la Dirección de Recaudación dependiente de la Dirección General de Ingresos de León, Guanajuato.
Se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por las autoridades señaladas en el párrafo anterior, así como la presuncional legal y humana. También se les tuvo por designando autorizados y señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
Mediante proveído de 30 treinta de octubre de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la Dirección de Recaudación dependiente de la 3
Dirección General de Ingresos de León, Guanajuato, por contestando en tiempo y forma la demanda.
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 22 veintidós de noviembre de 2019 dos mil diecinueve, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que solo fueron presentados por la parte actora.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, primer párrafo, y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1; en relación con el artículo 243, segundo párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, 249, 307 A, 307 B, 307 D del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
1Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete, mediante Decreto 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, el 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete, conforme a sus transitorios primero y segundo. 4
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. La existencia de los actos refutados se encuentra debidamente acreditada -en principio- con la reproducción digital correspondiente a la copia certificada de la boleta de infracción número *****, de 11 once de junio de 2019 dos mil diecinueve, expedida por el Agente adscrito en su momento a la Dirección General de Tránsito Municipal de León, Guanajuato, reproducción que hace fe de la existencia del original de donde se obtuvo, de conformidad a lo preceptuado en el ordinal 123 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; y reviste el valor probatorio pleno del que goza su constancia física como instrumento público, conforme a lo dispuesto por el numeral 307 K párrafo segundo del propio Código. Certeza de los actos que igualmente se corrobora, con el reconocimiento de las autoridades emisoras de los mismos -al contestar la demanda-; acorde a lo establecido en los artículos 57, 117, 119 y 131 del referido ordenamiento.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
Solicita el Tesorero Municipal del León, Guanajuato, el sobreseimiento del proceso al tenor de lo dispuesto en el artículo 261, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en virtud de que no ordenó o ejecutó acto alguno, sino que el acto impugnado fue emitido por el agente de 5
tránsito municipal encausado; agrega que fue la Dirección de Recaudación dependiente de la Dirección General de Ingresos, la autoridad que expidió el recibo de pago aportado como prueba al proceso, el cual es meramente informativo y no tiene el carácter de acto administrativo por lo que no existe afectación al interés jurídico de la parte actora.
Es fundado el planteamiento del Tesorero Municipal, en relación a que no tiene el carácter de autoridad demandada en este proceso, como a continuación se expone:
En primer término, es necesario precisar que un recibo de pago en el cual la autoridad recaudadora consigna la recepción de un monto, constituye el medio idóneo para acreditar el cumplimiento de la obligación correspondiente, pero sólo cuando éste versa sobre el pago relativo a un crédito fiscal «previamente determinado».
Es decir, el recibo de pago no constituye un acto administrativo cuando el particular efectúa ante la autoridad recaudadora el pago correspondiente con motivo del cumplimiento de una multa previamente determinada por diversa autoridad, lo cual implica que la actividad de la exactora únicamente se limita a recibir pasivamente el pago que el particular realiza.
En cambio, cuando no se haya determinado o liquidado alguna multa ni se hayan establecido las bases para cuantificarla por autoridad administrativa diversa a la recaudadora; y en el recibo de pago sea precisada la cantidad que el particular debe enterar por concepto de multa a causa de la infracción impuesta, se está en presencia de un acto administrativo. 6
Refuerza lo anterior, el criterio emitido por el Pleno de este Tribunal, que enseguida se transcribe:
«RECIBO DE PAGO. ACTO ADMINISTRATIVO. Cuando el justiciable señale como acto impugnado el cobro de un crédito fiscal y lo acredite por medio de los recibos correspondientes a los pagos que realizó, en términos de la interpretación del artículo 136 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; las Salas del Tribunal de Justicia Administrativa deberán admitir la demanda respectiva, pues ese documento de pago -es un acto administrativo- al ser una declaración unilateral de voluntad susceptible de incidir en la esfera jurídica del gobernado, ya sea creando, declarando, reconociendo, transmitiendo o extinguiendo una situación jurídica individual, siempre que cumpla con los siguientes elementos: a) ser emitido de manera unilateral por la autoridad -puede ser el área respectiva encargada de recibir el pago la que realice el cálculo del crédito o bien el órgano hacendario municipal-, en ejercicio de sus funciones públicas previstas en la norma hacendaria; b) deberá incidir en la esfera jurídica del particular afectado, creando y declarando la obligación fiscal determinada en cantidad liquida; c) generar una situación jurídica individual y concreta que trascienda en el patrimonio del particular destinatario del acto al realizar el pago, lo cual deberá acreditarse en autos una vez colmado lo anterior, sin mayor trámite deberá admitirse la demanda, pues dichos recibos de pago son actos administrativos impugnables en su modalidad de crédito fiscal»2
De modo que, la autoridad recaudadora sí ejerce unilateralmente facultades de decisión, incidiendo así en la esfera jurídica del particular -creando y declarando la obligación fiscal determinada en cantidad liquida-, y afectando el patrimonio del particular destinatario del acto. Resulta ilustrativo a lo señalado, la tesis aislada siguiente:
«RECIBO DE PAGO DE UNA MULTA POR INFRACCIONES DE TRÁNSITO. ES UN ACTO DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO, CUANDO LA ENTIDAD RECAUDADORA LIQUIDA EL MONTO DE LA INFRACCIÓN Y/O DE CONCEPTOS
2 Toca 60/18 PL. Recurrente: **. Resolución del 10 diez de enero de 2018 dos mil dieciocho. 7
NO REFERIDOS EN LA BOLETA CORRESPONDIENTE (APLICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA 2a./J. 182/2008). De la jurisprudencia 2a./J. 182/2008, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVIII, diciembre de 2008, página 294, de rubro: «TENENCIA O USO DE VEHÍCULOS. EL RECIBO DE PAGO RELATIVO NO CONSTITUYE UN ACTO DE AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO.», así como de la ejecutoria que le dio origen, se advierte que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció que el recibo de pago del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos constituye solamente el medio idóneo para acreditar el cumplimiento de la obligación correspondiente y no un acto de autoridad imputable a la autoridad fiscal, debido a que es el gobernado quien voluntariamente acude a liquidar dicho impuesto, sin que exista un acto coercitivo de la autoridad correspondiente; de igual manera, señaló que no acontece lo mismo en relación con la determinación unilateral del monto a pagar por concepto de dicho impuesto o la negativa a proporcionar los servicios administrativos ante la existencia de algún adeudo por el concepto señalado, al constituir indudablemente actos de autoridad que afectan la esfera jurídica del gobernado, sin necesidad de acudir a los órganos judiciales, ni requerir del consenso de la voluntad del afectado, debido a que la autoridad administrativa encargada del trámite ejerce una facultad de decisión, por lo que constituye una potestad administrativa cuyo ejercicio le es irrenunciable. De esta manera, del criterio referido puede deducirse que, en términos generales, el recibo de pago de una contribución no constituye un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo, pues lo único que acredita es la existencia de un acto de autoaplicación de la ley, en el caso de que la autoridad no haya intervenido en la determinación del tributo ni hubiese desarrollado actos diversos e independientes de la autodeterminación realizada por el propio contribuyente. En esas condiciones, si con motivo de una multa determinada por un agente de tránsito, el particular efectúa ante la tesorería el pago respectivo, sin que la entidad recaudadora realice determinación alguna, adoptando la postura pasiva de fungir sólo como receptora del pago, éste no constituye un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo; sin embargo, no sucede lo mismo cuando en la boleta de infracción no se advierte que el oficial de tránsito hubiese determinado o liquidado alguna multa o infracción ni establecido las bases para cuantificarla (como acontece por ejemplo cuando se fija en específico el número de salarios mínimos que habrán de pagarse con motivo de la infracción), y en el recibo de pago se precisa la cantidad que el contribuyente debió enterar por concepto de multa por la infracción referida en la boleta, o bien, cuando en el recibo también se hace referencia a otros conceptos como parte del 8
monto pagado, como podrían ser los de asistencia social, mejoras en servicio público, fomento al deporte, servicio de almacenaje, servicio de grúa y certificado médico, entre otros. Lo anterior es así, debido a que en esos dos supuestos, es evidente que la liquidación de dicha infracción y de los referidos conceptos fue realizada por la propia autoridad recaudadora, ya que no derivan directamente de la boleta de infracción, ni la actividad de la exactora se contrae a recibir pasivamente el pago que el particular realiza luego de haber sido determinado y liquidado por diversa autoridad, lo que pone de manifiesto que se trata de aspectos introducidos unilateralmente por dicha autoridad al momento del cobro y evidencia la existencia de una relación de supra a subordinación entre el gobernado y la referida autoridad, pues a través del cobro reflejado en el recibo de pago crea, modifica o extingue por sí o ante sí, una situación que afecta la esfera jurídica de aquél, ejerciendo facultades de decisión; de ahí que constituya un acto de autoridad para efectos del juicio constitucional, en términos del artículo 5o., fracción II, de la Ley de Amparo.»3
Subrayado propio.
Ahora bien, el artículo 251, fracción II, inciso a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, expresamente dispone:
«Artículo 251. Sólo podrán intervenir en el proceso administrativo […] II. Tendrán el carácter de demandado: a) Las autoridades que dicten, ordenen, ejecuten o traten de ejecutar el acto o la resolución impugnada…»
De acuerdo al numeral transcrito, se tiene que para efectos del proceso administrativo, el carácter de autoridad demandada debe observarse desde un punto de vista formal, esto es, atendiendo a la naturaleza de la autoridad a la que se imputa la emisión del acto combatido.
3 Décima Época; Registro: 2012863; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 35, Octubre de 2016, Tomo IV; Materia(s): Común, Administrativa; Página: 3037. 9
Es decir, para determinar si a una entidad administrativa puede reclamársele el cumplimiento de cierta pretensión en el proceso administrativo, debe observarse si dicho ente materialmente dictó, ordenó, intentó ejecutar o ejecutó el acto combatido y si así generó, una afectación a la esfera jurídica del particular.
Sobre este tema, la Cuarta Sala de este órgano jurisdiccional emitió el criterio que señala:
«AUTORIDAD DEMANDADA EN EL PROCESO. CARÁCTER DE. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 250, fracción II, y 251, fracción II, inciso a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se desprende que funge únicamente como autoridad demandada aquélla que haya dictado, ordenado, ejecutado o trate de ejecutar el acto o resolución impugnada, por lo que el Titular de la dependencia o entidad estatal o municipal a la que está subordinada la autoridad demandada, no tiene tal carácter, si no dictó, ordenó, ejecutó o trató de ejecutar la resolución impugnada.»4
Ahora bien, para establecer cuál es la autoridad emisora de un acto administrativo, en primer orden, debe atenderse a la parte del documento en la que conste la firma y nombre del funcionario, pues este signo distintivo expresa la voluntad del sujeto para suscribir el documento y aceptar las declaraciones ahí plasmadas, pero cuando esta parte no resulte suficiente, deberá realizarse un análisis integral de todos los elementos del documento.
Esclarece el anterior aserto, lo establecido en la tesis siguiente:
4 Consultado el 28 veintiocho de febrero de 2019 dos mil diecinueve, en la siguiente dirección electrónica: http://tcagto.gob.mx/wp-content/uploads/2017/09/CRITERIOS_2000-2010.pdf. 10
«ACTO ADMINISTRATIVO. SU AUTORÍA DEBE DETERMINARSE CON BASE EN EL ANÁLISIS DE TODOS LOS ELEMENTOS DEL DOCUMENTO EN EL QUE CONSTE, PERO FUNDAMENTALMENTE CON LA PARTE RELATIVA A LA IDENTIDAD Y FIRMA DEL FUNCIONARIO EMISOR. De la interpretación relacionada de los artículos 3o. de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y 38 del Código Fiscal de la Federación, se advierte que los actos administrativos que deban notificarse deben cumplir, entre otros, con los siguientes requisitos: 1. Ser expedidos por el órgano competente a través de servidor público; 2. Adoptar la forma escrita que contenga el fundamento legal de las atribuciones de la autoridad para actuar en la manera y términos propuestos; y, 3. Contener en el texto del propio acto, por regla general, el señalamiento de la autoridad que lo emite, así como su firma autógrafa. Además, se evidencia que el requisito de fundamentación del acto administrativo, traducido en la constatación por escrito de la designación de la autoridad y en la firma del funcionario emisor, atiende a la necesidad de establecer el cargo de la autoridad emisora, con la finalidad de dar a conocer al gobernado el carácter con el que el funcionario público suscribe el documento correspondiente y para que así esté en aptitud de examinar si su actuación se encuentra dentro de su ámbito de competencia. La especificación del cargo de la autoridad emisora o, en su caso, signante del acto de autoridad, debe atender al cuerpo del propio documento, pero fundamentalmente, a la parte en que conste la firma y nombre del funcionario, pues no debe olvidarse que la firma (como signo distintivo) expresa la voluntariedad del sujeto del acto jurídico para suscribir el documento y aceptar las declaraciones ahí plasmadas. Por tanto, aun cuando exista en el encabezado del propio documento una denominación diferente al cargo que obra en la parte final en el que está la firma del funcionario público emisor, no es dable especificar que el signante es el que obre en el encabezado, ni aun como consecuencia de interpretación, cuando exista claridad con la que se expone tal circunstancia en la parte de la firma; por ende, tomando en consideración la presunción de validez de la que gozan los actos administrativos en términos de lo dispuesto en el artículo 8o. de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, debe concluirse que el funcionario emisor del acto, es quien lo firma, salvo prueba en contrario.»5
Énfasis añadido.
5 Novena Época Registro: 180023 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XX, Diciembre de 2004 Materia(s): Administrativa Tesis: I.15o.A.18 A Página: 1277 11
Así entonces, en el recibo de pago6 que obra en el presente sumario, aun cuando no consta firma autógrafa de la autoridad responsable de su emisión, sí obra visiblemente sello fechado el día 16 dieciséis de abril de 2019 dos mil diecinueve, en el cual se indica: «TESORERIA MUNICIPAL DIRECCIÓN GENERAL DE INGRESOS DE LEÓN, GTO.CAJA», ello aunado a que en la parte superior obra también indicado «TESORERÍA municipal Dirección General de Ingresos».
Luego, del análisis integral realizado al recibo de pago en cita, quien resuelve concluye que fue la Dirección General de Ingresos, dependiente de la Tesorería Municipal de León, quien recibió directamente el pago consignado en el recibo oficial número ***** y, por tanto, fue dicha autoridad quien «ejecutó» la determinación de la multa impuesta con motivo del folio de infracción impugnado, más no la Tesorería Municipal.
Ante ese panorama, es inconcuso que la Tesorera Municipal no dictó, ordenó, intentó ejecutar o ejecutó directamente la calificación contenida en el recibo de pago combatido y, consecuentemente, esa dependencia no fue quien determinó la multa impuesta al accionante con motivo de la infracción impugnada.
Por tanto, al no advertirse que esa autoridad tenga el carácter de autoridad demandada en el proceso de origen, se verifica la actualización la causal de improcedencia prevista en el artículo 261, la fracción VI, en relación con el diverso numeral 251, fracción II, inciso
6 Digital. 12
a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En consecuencia, se sobresee en el presente proceso únicamente respecto de la Tesorera Municipal de León, Guanajuato, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 262, fracción II, del código de la materia.
Sin embargo, es de precisarse que el sobreseimiento decretado con antelación no exime a la Tesorera Municipal de realizar, dentro del ámbito de su competencia, los actos necesarios para el eficaz cumplimiento de esta sentencia, considerando al efecto que todas las autoridades que por razón de sus funciones deban intervenir en la ejecución del fallo se encuentran obligadas a ello. Esto es, la dependencia hacendaría de mérito deberá intervenir eficazmente en la devolución de la cantidad que ingreso indebidamente al erario público municipal que administra dicha Tesorería7.
Sustenta la anterior conclusión, lo dispuesto en la jurisprudencia emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, del tenor siguiente:
«AUTORIDADES NO SEÑALADAS COMO RESPONSABLES. ESTÁN OBLIGADAS A REALIZAR LOS ACTOS NECESARIOS PARA EL EFICAZ CUMPLIMIENTO DE LA EJECUTORIA DE AMPARO. Aun cuando las autoridades no hayan sido designadas como responsables en el juicio de garantías, pero en razón de sus funciones deban tener intervención en el cumplimiento de la ejecutoria de amparo, están obligadas a realizar, dentro de los
7 Ello, en sintonía con lo resuelto por el Pleno de este Tribunal en las resoluciones correspondientes a los tocas 824/18PL y 840/18PL, relativos a análogas temáticas. 13
límites de su competencia, todos los actos necesarios para el acatamiento íntegro y fiel de dicha sentencia protectora, y para que logre vigencia real y eficacia práctica.»8
Sobre el mismo tema, resulta ilustrativa la tesis aislada que señala:
«SENTENCIAS DE AMPARO. ESTAN OBLIGADAS A SU CUMPLIMIENTO. TODAS LAS AUTORIDADES QUE DEBAN INTERVENIR EN SU EJECUCION, AUN CUANDO NO HAYAN INTERVENIDO EN EL AMPARO. El hecho de que alguna autoridad no haya sido señalada como parte en el juicio de amparo, no implica que no esté obligada a cumplir con el fallo protector, por el contrario, a su cumplimiento se obligan todas aquellas autoridades que por razón de sus funciones deban intervenir en su ejecución.»9
En consecuencia, al no advertirse la actualización de alguna causal de improcedencia o sobreseimiento de las previstas por los ordinales 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se procede a realizar el estudio de la controversia planteada al no existir impedimento alguna para realizar el análisis de fondo de la presente causa administrativa.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por las autoridades encausadas tendientes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y
8 Novena Época Registro: 1003209 Instancia: Primera Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Apéndice de 2011 Tomo II. Procesal Constitucional 1. Común Primera Parte – SCJN Décima Primera Sección – Sentencias de amparo y sus efectos Materia(s): Común Tesis: 1330 Página: 1493 9 Octava Época Registro: 208849 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación Tomo XV-2, Febrero de 1995 Materia(s): Común Tesis: II.1o.P.A.153 K Página: 554 14
corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN10».
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. Se estudiarán de manera conjunta11 los conceptos de impugnación primero y segundo por encontrarse relacionados.
En esencia argumenta en sus concepto de impugnación la parte actora que el acto controvertido se encuentra indebida fundado y motivado, ya que no se aprecia la narración sucinta de los hechos que originaron su emisión ni tampoco se invocan los preceptos normativos verdaderamente aplicables al caso específico además, de igual forma negó lisa y llanamente haber realizado la conducta imputada.
Al dar contestación, el Agente demandad sostuvo la legalidad de la infracción impugnada y refirió que está debidamente fundada y motivada. Afirma que se plasmaron las circunstancias de tiempo, modo y lugar que dieron origen a la realización del folio de infracción que se impugna.
10 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 11 Lo cual tiene sustento por analogía en la tesis de jurisprudencia con el rubro «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO» (Época: Novena Época; Registro: 167961; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIX, Febrero de 2009; Materia(s): Común; Tesis: VI.2o.C. J/304; Página: 1677. 15
En las relatadas circunstancias el problema jurídico a dilucidar consiste en determinar si la autoridad demandada acreditó que la actora circulaba en sentido contrario, y como consecuencia de ello cometió la infracción.
A juicio de esta juzgador los conceptos de impugnación que se analiza son fundados como enseguida se explica.
Es necesario señalar que conforme a lo previsto en el artículo 47 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, los actos administrativos gozan de una presunción de validez; sin embargo, las autoridades administrativas deberán probar los hechos que los motiven cuando el interesado los niegue lisa y llanamente, a menos que la negativa implique la afirmación de otro hecho -negativa calificada-.
Luego, basta que la negativa del particular referida en el precepto citado con anterioridad sea: categórica, sencilla, clara, sin condiciones, ambigüedades o divagaciones; para tener por cumplida la condición requerida en la norma.
Dicho de otro modo, basta que el particular niegue lisa y llanamente los hechos constatados en un acto administrativo, para revertir a la autoridad la carga de probar las circunstancias de facto asentadas en aquél; de ahí que la negativa lisa y llana establecida en el precepto invocado -atendiendo a su redacción y contenido-, debe entenderse sólo como la necesidad de que ésta sea clara y no confusa, categórica y no condicionada, y que no implique la afirmación de otro hecho.
Resulta ilustrativa la tesis aislada con el rubro y texto siguientes: 16
«NEGATIVA LISA Y LLANA DE LOS HECHOS QUE MOTIVARON EL ACTO O RESOLUCIÓN IMPUGNADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. NO PUEDE CONSIDERARSE ASÍ LA QUE SE CONTRADICE CON LOS ANEXOS DE LA DEMANDA. El artículo 42 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo establece, entre otras cosas, que los actos y resoluciones emitidos por las autoridades administrativas gozan de la presunción de legalidad, a menos que el afectado por éstos niegue lisa y llanamente los hechos que los motivaron; de lo anterior se sigue que para estar en condiciones de averiguar si se actualiza la presunción legal referida, es necesario definir cuándo estamos en presencia de una negativa como la que se precisa en dicho numeral. Para ello, debe considerarse que una negativa lisa y llana – también conocida como simple, porque se trata de una mera negación de los hechos señalados por la autoridad- sí es capaz de arrojar la carga de la prueba en perjuicio de la contraparte, pues de lo contrario obligaría a quien la formula a demostrar hechos negativos; en cambio, cuando incluye cortapisas, explicaciones o justificaciones, no puede calificarse así, sino como calificada, toda vez que encierra la afirmación implícita de otros hechos, lo cual acontece cuando en la demanda en el juicio contencioso administrativo federal se expresa una negativa simple de los hechos que motivaron el acto o resolución impugnada, que se contradice con los anexos de aquélla, por incluirse en ellos algunos argumentos tendentes a evidenciar la legalidad de la conducta reprochada, pues, en esas condiciones, la negación respectiva deberá considerarse como calificada. Es así, porque resulta de explorado derecho que la demanda y demás documentos que la acompañan, constituyen un todo que debe interpretarse integralmente, para desentrañar la verdadera intención del promovente; pensar lo contrario, implicaría desnaturalizar por completo la esencia del numeral 42 citado, en la medida en que, sin acreditarse la existencia de una auténtica negativa simple, podría arrojarse indebidamente la carga probatoria a la autoridad demandada12.»
Énfasis añadido.
12 Época: Décima Época; Registro: 2007895; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 12, Noviembre de 2014, Tomo IV; Materia(s): Administrativa; Tesis: (III Región)4o.52 A (10a.); Página: 3001. 17
En la especie, la promovente niega lisa y llanamente que se hubiera circulado en sentido contrario, en virtud de que no incluyó justificaciones o explicaciones, ni tampoco se contradice con las pruebas ofrecidas en este proceso.
En este tenor, quien resuelve estima que la negativa lisa y llana de ***** respecto a los hechos asentados en la boleta de infracción impugnada, impuso a la autoridad la carga de probar las razones por las cuales consideró que la accionante cometió la infracción motivo del presente proceso al actualizarse el supuesto previsto en el artículo 47 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; esto es, se impone al agente demandada, la carga de acreditar los hechos que motivaron su expedición.
Empero, la autoridad demandada no aportó los medios de prueba idóneos que acreditaran los hechos consignados en la boleta de infracción, pues al dar contestación a la demanda únicamente sostuvo la legalidad del acto y ofreció como prueba su nombramiento.
Por lo tanto, al no acreditar el agente demandado que la actora circulaba en sentido contrario, se concluye que no se realizaron los hechos que motivaron la expedición de la boleta de infracción impugnada, acorde a lo dispuesto en el artículo 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En este orden de ideas y dado que el vicio de ilegalidad señalado en el párrafo anterior trasciende al aspecto material o de contenido del acto impugnado, y que existe cosa juzgada sobre el problema de fondo 18
debatido, con fundamento en el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se declara la Nulidad Total de la mencionada infracción, así como de su correspondiente calificación, al derivar ésta última de un acto viciado que fue declarado nulo en este fallo.
Son aplicables por analogía los criterios que a continuación se transcriben:
«NULIDAD LISA Y LLANA PREVISTA EN EL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. SUPUESTOS Y CONSECUENCIAS. Conforme al artículo 239 del Código Fiscal de la Federación, las sentencias definitivas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que declaren la nulidad pueden ser de manera lisa y llana cuando ocurra alguno de los dos supuestos de ilegalidad previstos en las fracciones I y IV del artículo 238 del código invocado, lo que se actualiza, en el primer caso, cuando existe incompetencia de la autoridad que dicta u ordena la resolución impugnada o tramita el procedimiento del que deriva y, en el segundo, cuando los hechos que motivaron el acto no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien, se dictó en contravención de las disposiciones aplicables o dejó de aplicar las debidas, lo que implica el fondo o sustancia del contenido de la resolución impugnada. En ambos casos se requiere, en principio, que la Sala Fiscal realice el examen de fondo de la controversia. Es así que, de actualizarse tales supuestos, la nulidad debe declararse en forma lisa y llana, lo que impide cualquier actuación posterior de la autoridad en razón de la profundidad o trascendencia de la materia sobre la cual incide el vicio casado y que determina, en igual forma, un contexto específico sobre el que existirá cosa juzgada que no puede volver a ser discutida13.»
«ACTOS VICIADOS, FRUTOS DE. Si un acto o diligencia de la autoridad está viciado y resulta inconstitucional, todos los actos derivados de él, o que se apoyen en él, o que en alguna forma estén condicionados por él, resultan también
13 Época: Novena Época; Registro: 184612; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XVII, Marzo de 2003; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.4o.A. J/21; Página: 1534. 19
inconstitucionales por su origen, y los tribunales no deben darles valor legal, ya que de hacerlo, por una parte alentarían prácticas viciosas, cuyos frutos serían aprovechables por quienes las realizan y, por otra parte, los tribunales se harían en alguna forma partícipes de tal conducta irregular, al otorgar a tales actos valor legal14.»
Énfasis añadido.
Dado el sentido del fallo, es innecesario el análisis de los restantes conceptos de impugnación que se hicieron valer, pues ello a nada práctico conduciría si la resolución impugnada ha quedado insubsistente.
Sirve de apoyo a la afirmación que antecede, la tesis del Poder Judicial Federal que a la letra dice:
«CONCEPTOS DE VIOLACION. ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Habiendo resultado fundado y suficiente para otorgar el amparo solicitado, uno de los conceptos de violación, resulta innecesario el estudio de los demás conceptos de violación vertidos en la demanda de amparo.»15
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora.
Solicita el justiciable la devolución de la cantidad que pagó por concepto de multa.
14 Época: Séptima Época; Registro: 252103; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación; Volumen 121-126, Sexta Parte; Materia(s): Común; Página: 280
15 Época: Novena Época; Registro: 195992; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo VII, Junio de 1998; Materia(s): Laboral; Tesis: XI.3o.5 L; Página: 626. 20
Con relación a lo anterior, este resolutor reconoce el derecho de la actora para que le sea devuelta la cantidad de $***** (***** en moneda nacional) que erogó con motivo de la multa impuesta, de conformidad con el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, y con base en las consideraciones jurídicas siguientes:
Al tenor de lo dispuesto en el artículo 143 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, el acto decretado nulo en este proceso no se presume legítimo ni ejecutable; en consecuencia, procede restituir al justiciable el derecho subjetivo vulnerado, previa verificación de su existencia por parte de este Tribunal.
En este sentido, se comparte el criterio sustentado en la tesis aislada con el rubro «FACULTAD DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE CONSTATAR LA EXISTENCIA DEL DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR PARA OBTENER SU RESTITUCIÓN O LA DEVOLUCIÓN DE UNA CANTIDAD. SU EJERCICIO PRESUPONE LA DECLARACIÓN DE ILEGALIDAD DE LAS CONSIDERACIONES QUE SUSTENTAN LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA16.»
En la especie, el justiciable acreditó con la reproducción digital correspondiente a la copia certificada del recibo de pago AA *****, de 12 doce de julio de 2019 dos mil diecinueve, que efectuó un pago a la Dirección General de Ingresos adscrita a la Tesorería Municipal de León, Guanajuato, por la cantidad de $***** (***** en moneda
16 Época: Décima Época; Registro: 2013828; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 40, Marzo de 2017, Tomo IV; Materia(s): Administrativa; Tesis: IV.2o.A.136 A (10a.); Página: 2707. 21
nacional), por concepto de multa municipal correspondiente a la boleta de infracción *****, a nombre de ****** -actora-.
La prueba anterior, en virtud de la calidad de documento público, dado que fue expedido por el cajero adscrito a la dependencia municipal citada, es decir, por servidor público en ejercicio de sus funciones, así como por la existencia de signos exteriores como sello, firma y membretes relativos al municipio de León, Guanajuato, cuenta con valor probatorio pleno, al tenor de lo dispuesto en los artículos 48, fracción II, 78, 121 y 307 K párrafo segundo del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; por lo que se acredita fehacientemente que la Dirección General de Ingresos adscrita a la Tesorería Municipal recibió el pago mencionado con motivo de la infracción decretada nula en este proceso.
Es en este tenor, se configura el pago de lo indebido previsto en el artículo 52 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, que al efecto señala:
«ARTÍCULO 52. Las autoridades fiscales estarán obligadas a devolver las cantidades que hubieran sido pagadas indebidamente. Los retenedores podrán solicitar la devolución, pero ésta se hará directamente a los contribuyentes. Si el pago de lo indebido se hubiere efectuado en cumplimiento de acto de autoridad, el derecho a la devolución nace cuando dicho acto hubiere quedado insubsistente.»
Lo subrayado es propio.
De la norma citada se obtiene que la devolución de pago de lo indebido constituye un derecho del gobernado a través del cual se reincorporan a su patrimonio las cantidades que indebidamente pagó al 22
fisco, por lo que no es lícito que el fisco retenga una cantidad que le fue pagada sin existir una obligación para ello. Lo indebido del pago se actualiza al haberse decretado la nulidad del acto impugnado que obligó o conminó el pago al actor.
Es ilustrativa sobre la configuración del pago indebido de una multa cuando la boleta de infracción de tránsito se decretó nula, la tesis aislada con el rubro y texto siguientes:
«BOLETAS DE INFRACCIÓN DE TRÁNSITO. AL DEJARSE INSUBSISTENTES SE ACTUALIZA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 61, FRACCIÓN XXI, DE LA LEY DE AMPARO, POR LO QUE EL PAGO EFECTUADO ES INDEBIDO Y SU DEVOLUCIÓN DEBE SOLICITARSE ANTE LA AUTORIDAD RESPONSABLE. Si la autoridad responsable deja insubsistente la boleta de infracción durante la tramitación del juicio de amparo indirecto, por haber declarado la nulidad lisa y llana, ello legitima a la parte quejosa a solicitar la devolución del monto de la multa ante la responsable, pues en razón de que los actos de aplicación han quedado insubsistentes, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXI, de la Ley de Amparo, lo cual ocasiona que el pago de la multa sea ahora indebido, por la nueva situación jurídica, al haber quedado sin efectos el acto reclamado17.»
Énfasis añadido.
Es de precisar que, es innecesario la solicitud de la actora de la devolución de la cantidad pagada por concepto de multa, en virtud de lo dispuesto en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de proteger el derecho humano de los gobernados a la justicia pronta y completa, este órgano jurisdiccional
17 Época: Décima Época; Registro: 2014537; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 43, Junio de 2017, Tomo IV; Materia(s): Común; Tesis: XVII.1o.P.A.11 A (10a.); Página: 2871. 23
además de estar facultado para decretar la nulidad de los actos impugnados, tiene atribuciones para determinar la forma de reparación del derecho subjetivo lesionado al actor con la emisión del acto administrativo, y condenar a la administración a restablecerlos, tal y como lo dispone el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Resulta aplicable por analogía, la jurisprudencia PC.VIII. J/2 A (10a.), al ser semejantes los artículos citados en el párrafo precedente, con el artículo 52, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, el citado criterio indica textualmente lo siguiente:
«PAGO DE LO INDEBIDO. LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA ESTÁN OBLIGADAS A DETERMINAR SI EL ACTOR TIENE DERECHO A SU RESTITUCIÓN, SIENDO INNECESARIO QUE PREVIAMENTE SOLICITE SU DEVOLUCIÓN A LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA. Bajo el modelo de plena jurisdicción que adoptan las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en el juicio de nulidad, conforme a los artículos 50, penúltimo párrafo, y 52, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al dictar sus sentencias cuentan con facultades no sólo para anular los actos administrativos, sino también para determinar, como regla general, la forma de reparación del derecho subjetivo del actor lesionado por la autoridad demandada en su actuación, fijando los derechos de aquél, sus límites y proporciones, y condenando a la administración a restablecerlos y a hacerlos efectivos, salvo que no se tengan elementos suficientes para emitir un pronunciamiento sobre el tema. Por tanto, siempre que las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa tengan elementos suficientes para cerciorarse del derecho subjetivo a la devolución del pago de lo indebido reclamado, están obligadas a decidir si el actor tiene derecho o no a la condena por su restitución, sin que sea necesario que previamente se plantee a la autoridad administrativa dicha solicitud de devolución de pago, en aras de proteger el 24
derecho humano de los gobernados a la justicia pronta y completa, reconocido por el artículo 17, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos18.»
Lo resaltado es propio.
Ahora bien, en relación al pago de intereses a partir de que se efectuó el pago de la multa, se señala que el artículo 53, párrafo segundo, de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, dispone lo siguiente:
«Artículo 53. (…) El contribuyente que habiendo efectuado el pago de un crédito fiscal determinado por la autoridad interponga oportunamente los medios de defensa que las leyes establezcan y obtenga resolución firme que le sea favorable total o parcialmente, tendrá derecho a obtener del fisco el pago de intereses conforme a la tasa que señale la Ley Anual de Ingresos para los recargos, sobre las cantidades pagadas indebidamente y a partir de que se efectuó el pago.»
De la norma transcrita, se advierte que cuando el contribuyente que ha pagado un crédito fiscal determinado por la autoridad y promueve en su contra los medios de defensa legales procedentes, de cuyo resultado obtiene una resolución firme, adquiere el derecho a obtener, además de la cantidad erogada, el pago de intereses a partir de que efectuó el pago, conforme a la tasa que señale la Ley Anual de Ingresos para los recargos, sobre las cantidades pagadas indebidamente.
Para ello, se requiere que se haya examinado la legalidad de un crédito fiscal19 determinado por autoridad administrativa y se concluya que éste
18 Décima Época; Registro: 2013250; Instancia: Plenos de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 37, Diciembre de 2016, Tomo II; Materia Administrativa; Tesis: PC.VIII. J/2 A (10a.); Página: 1364. 19 Definido en el artículo 44 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato de la siguiente forma: «El crédito fiscal es la obligación determinada en cantidad líquida conforme a las disposiciones vigentes en el momento de su 25
no debe subsistir, a fin de generar el derecho a recibir el pago de intereses por la cantidad pagada indebidamente, como en la especie acontece.
Como se puede observar, se contempla la imposición de una carga mayor a la autoridad, porque los intereses se calculan desde el momento en que se erogó la cantidad reclamada, cuando el particular insta la actividad jurisdiccional a fin de obtener la nulidad del crédito, y con ello, el reintegro correspondiente, lo que para el legislador es concebido como un esfuerzo mayor del particular, de ahí la secuela en que los intereses son de mayor cuantía por el momento a partir del que se causan.
En el caso concreto, al declararse la nulidad de la boleta de infracción número *****, el pago de la multa que se impuso con motivo del acto impugnado y que fue efectuado por la actora, se considera como un pago de lo indebido y por ende debe de ser devuelto con sus respectivos intereses.
Ello en virtud de que la hipótesis anotada en el segundo párrafo del artículo 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, se materializa en el presente caso, porque que la actora como ya se dijo, efectuó el pago de la sanción por la cantidad de $***** (***** en moneda nacional)), y posteriormente presentó de manera oportuna su demanda ante este órgano jurisdiccional, de la cual obtuvo la declaratoria de nulidad lisa y llana del acto impugnado.
nacimiento, siéndole aplicables las normas sobre procedimientos que se expidan con posterioridad, para efectos de su pago voluntario o del requerimiento del mismo en los términos de Ley.» 26
Por ende, tiene derecho a obtener del fisco el pago de intereses conforme a la tasa que señale la Ley Anual de Ingresos para los recargos, sobre la cantidad pagada indebidamente y a partir de que efectuó el entero. Sostiene lo anterior la tesis aislada con el rubro y texto siguientes:
«DEVOLUCIÓN DEL PAGO DE LO INDEBIDO. LOS INTERESES DERIVADOS DE LA DECLARATORIA DE NULIDAD DE LA NEGATIVA DE LA AUTORIDAD FISCAL A EFECTUARLA DEBEN CALCULARSE CONFORME A LA TASA QUE SEÑALE LA LEY ANUAL DE INGRESOS PARA LOS RECARGOS, A PARTIR DE QUE SE REALIZÓ EL PAGO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE GUANAJUATO). El artículo 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato distingue dos supuestos en los que procede el pago de intereses con motivo de la devolución de pagos indebidos, a saber: a) Cuando previa solicitud de devolución, ésta no se realice dentro del plazo de dos meses, en cuyo caso serán calculados sobre la cantidad que deba reintegrarse desde que venció ese plazo hasta que se restituya el numerario (primer párrafo), y b) Cuando existiendo pago de un crédito fiscal el contribuyente interponga medio de defensa y obtenga resolución firme favorable total o parcialmente, supuesto en el cual los intereses serán calculados a partir de que se efectuó el pago indebido (segundo párrafo). Así, cuando un contribuyente acude al juicio de nulidad ante la negativa de la autoridad fiscal a devolverle las cantidades enteradas indebidamente y obtiene sentencia favorable que declara la nulidad del acto impugnado y reconoce el derecho relativo, el pago de intereses procede en términos de la segunda hipótesis mencionada, esto es, conforme a la tasa que señale la ley anual de ingresos para los recargos, a partir de que se efectuó el pago20.»
Consecuentemente, si la tasa para los recargos señalada por la Ley de Ingresos para el Municipio de León, Guanajuato para el ejercicio fiscal 2019 dos mil diecinueve, es del 1.13% mensual, entonces sobre esa tasa la actora tiene derecho a obtener el pago de intereses. Ello de
20 Tesis: XVI.1o.A.T.13 A (10a.); Décima Época; Registro: 2002292; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Libro XV, Diciembre de 2012, Tomo 2; Materia(s): Administrativa; Página: 1318. 27
conformidad a lo señalado en el artículo 39, párrafos primero y segundo, de la citada Ley, que establece:
« Artículo 39. Cuando no se pague un crédito fiscal en la fecha o dentro del plazo señalado en las disposiciones respectivas, se cobrarán recargos a la tasa del 1.13% mensual. Los recargos se causarán sobre saldos insolutos por cada mes o fracción que transcurra a partir de la fecha de la exigibilidad, hasta que se efectúe el pago, hasta por 5 años y se calcularán sobre el total del crédito fiscal, excluyendo los propios recargos, la indemnización a que se refiere el artículo 46 de la Ley, los gastos de ejecución y las multas por infracciones a las leyes fiscales. Cuando se conceda prórroga o autorización para pagar en parcialidades los créditos fiscales, se causarán recargos sobre el saldo insoluto a la tasa del 0.75% mensual…»
Por lo tanto, el pago de los intereses se hará bajo la tasa del 1.13% sobre la cantidad erogada, mismos que deberán pagarse desde la fecha en que la parte actora realizó el pago -17 diecisiete de julio de 2019 dos mil diecinueve- y se cubrirá por cada mes o fracción que transcurra, hasta que se le realice la devolución correspondiente.
Por consiguiente, se condena a las demandadas a realizar las gestiones necesarias a fin de que le sea devuelta a la parte actora la cantidad de $ ***** (***** en moneda nacional), que pagó como multa, con los respectivos intereses.
Es de destacar que la Tesorería Municipal de León, Guanajuato, dentro del ámbito de su competencia, deberá realizar los actos necesarios para el eficaz cumplimiento de esta sentencia, considerando al efecto que todas las autoridades que por razón de sus funciones deban intervenir en la ejecución del fallo se encuentran obligadas a ello.
28
Esto es, la dependencia hacendaria de mérito deberá intervenir eficazmente en la devolución de la cantidad que ingresó indebidamente al erario público municipal que administra dicha Tesorería.
Como apoyo a lo anterior, se invoca el criterio sustentado por la Segunda Sala de este Tribunal, del tenor siguiente:
«TESORERO MUNICIPAL. CON INDEPENDENCIA DE HABER SIDO O NO PARTE EN EL PROCEDIMIENTO DE ORIGEN, ANTE LAS GESTIONES DE LA AUTORIDAD CONDENADA; EN SU CARÁCTER DE AUTORIDAD FISCAL, TIENE EL DEBER DE DEVOLVER LAS CANTIDADES PAGADAS INDEBIDAMENTE POR EL ACTOR, AL HABER OBTENIDO ESTE UNA SENTENCIA FAVORABLE. De lo previsto en los numerales 15, inciso C); 52, 53 y 59 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, se desprende que, con independencia de haber sido parte o no en el procedimiento administrativo originario en el que se ordena la devolución de las cantidades pagadas indebidamente por el actor, los tesoreros municipales, ante las gestiones de la autoridad condenada, tienen la obligación de realizar la devolución del pago, en razón de que el actor de origen interpuso oportunamente el proceso administrativo en el que obtuvo sentencia favorable.»21
Sobre el mismo tema, resulta ilustrativa la tesis aislada II.1o.P.A.153 K22, emitida por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Segundo Circuito, que señala:
«SENTENCIAS DE AMPARO. ESTAN OBLIGADAS A SU CUMPLIMIENTO. TODAS LAS AUTORIDADES QUE DEBAN INTERVENIR EN SU EJECUCION, AUN CUANDO NO HAYAN INTERVENIDO EN EL AMPARO. El hecho de que alguna autoridad no haya sido señalada como parte en el juicio de amparo, no implica que no esté obligada a cumplir con el fallo protector, por el contrario, a su cumplimiento se obligan todas
21 Expediente de Recurso de Revisión 165/2ªSala/ 16, interpuesto por *****. Sentencia del 27 de junio de 2017. 22 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo XV-2, Febrero de 1995, página 554. Número de registro: 208849. 29
aquellas autoridades que por razón de sus funciones deban intervenir en su ejecución.»
No se omite señalar, que a idéntica conclusión se ha arribado por el Pleno de este Tribunal en las resoluciones correspondientes a los tocas ***** y *****, relativos a análogas temáticas.
Se destaca que las autoridades encausadas deberán informar sobre el cumplimiento otorgado a la condena que precede en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en el artículo 322 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se: R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. Se decreta el sobreseimiento del proceso, solo en relación al Tesorero Municipal, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.
TERCERO. Se decreta la Nulidad Total del acto impugnado, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto de la misma. 30
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconoce el derecho solicitado por la parte actora y se condena a las autoridades demandadas en términos de lo señalado en el Considerando Sexto de esta resolución jurisdiccional.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Silao de la Victoria Guanajuato, 29 veintinueve de noviembre de 2019 dos mil diecinueve.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1400/1ªSala/19 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante juicio en línea en el sistema informático de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 7 siete de agosto de 2019 dos mil diecinueve, *****, por su propio derecho, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«[…] la infracción con folio número *****, de fecha 17 de junio de 2019, mediante la cual se me levantó una infracción por el supuesto de: “Hacer uso del teléfono celular, radio comunicador u otro medio de comunicación mientras se conduce un vehículo” […]»
La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) que se decrete la nulidad total de la boleta de infracción; 2) se condene a la autoridad a fin de que: (i) se le devuelva la cantidad de *****, erogada por el concepto de la multa impuesta, y (ii) se le paguen intereses generados desde la fecha en que se realizó el pago, hasta la fecha en que se lleve a cabo la devolución de la cantidad que se reclama.
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SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 19 nueve de agosto1 once de abril de 2019 dos mil diecinueve se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a las autoridades demandadas y se les emplazó para que dieran contestación a la misma.
Se tuvieron por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por la parte actora; se le tuvo por designando abogados autorizados, así como señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
En proveído de fecha 17 diecisiete de septiembre de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la *****,***** Tesorera Municipal de Celaya, Guanajuato, y al C.*****, Agente de Tránsito y Policía Vial adscrito a la Dirección General de Tránsito y Policía Vial, dependiente de la Secretaría de Seguridad Ciudadana de Celaya, Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma; por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas, así como la presuncional legal y humana en lo que les fuera favorable.
Por otra parte, al no existir pruebas pendientes de desahogo, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 4 cuatro de octubre de 2019 dos mil diecinueve, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por la parte actora y no así por las autoridades demandadas.
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C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente juicio en línea, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I, inciso a) y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1, en relación con el artículo 243, segundo párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, 307 A, 307 B y 307 D del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Se tiene por debidamente acreditada la existencia del acto impugnado con la reproducción digital de la copia simple de la boleta de infracción con folio *****, de fecha 17 diecisiete de junio de 2019 dos mil diecinueve.
Lo anterior, pues no obstante que se aportó por la parte actora en copia simple, se robustece su existencia y contenido con la manifestación de la autoridad demandada expresada en el capítulo de hechos de la contestación a la demanda, sonde señala que se afirma el hecho correlativo que se contesta, en la parte en la que se indica que se detuvo al actor por violaciones al Reglamento Municipal de Tránsito y se levantó el folio de infracción. Por lo tanto, al no existir controversia, antes bien, la afirmación de la existencia del folio combatido, se tiene por cierta la existencia y contenido.
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Aunado a lo anterior, se destaca que del documento descrito se aprecian un membrete de la Dirección General de Tránsito y Policía Vial del Municipio de Celaya, Guanajuato, un escudo y la firma del funcionario público que la elaboró, razón por la que se le otorga valor probatorio pleno, de conformidad con lo que establecen los artículos 48, fracciones I y II, 78, 117, 119, 121 y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, y con apoyo además en lo que dispone la tesis siguiente:
«COPIAS FOTOSTÁTICAS SIMPLES. VALOR PROBATORIO DE LAS, CUANDO SE ENCUENTRAN ADMINICULADAS CON OTRAS PRUEBAS. Las copias fotostáticas simples de documentos carecen de valor probatorio aun cuando no se hubiera objetado su autenticidad, sin embargo, cuando son adminiculadas con otras pruebas quedan al prudente arbitrio del juzgador como indicio, en consecuencia, resulta falso que carezcan de valor probatorio dichas copias fotostáticas por el solo hecho de carecer de certificación, sino que al ser consideradas como un indicio, debe atenderse a los hechos que con ellas se pretenden probar, con los demás elementos probatorios que obren en autos, a fin de establecer, como resultado de una valuación integral y relacionada con todas las pruebas, el verdadero alcance probatorio que debe otorgárseles.»2
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme con lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público -previo al estudio de fondo del asunto- se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
2 Tesis: I.3o.C. J/37, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época. Núm. de Registro 172557. Tomo XXV, Mayo de 2007, Página 1759. 5
En ese sentido, se hace notar que la Tesorera Municipal de Celaya, Guanajuato, refiere que el acto impugnado consistente en la boleta de infracción con número de folio *****, es improcedente en contra de la suscrita, por virtud de la calidad con la que comparece (Tesorera Municipal).
Sobre el particular, debe precisarse que si bien, el acto impugnado no fue emitido por la Tesorería Municipal, no debe soslayarse que con motivo de la emisión de dicho acto, se le impuso a la parte actora una sanción económica con carácter de crédito fiscal, determinación que conforme se desprende de los autos que conforman la presente causa administrativa, fue realizada por la Tesorería Municipal, circunstancia que se aprecia de la lectura al recibo de pago con número de folio *****, de fecha 17 diecisiete de junio de 2019 dos mil diecinueve, en la que se advierte un encabezado que señala «Municipio de Celaya, Gto., Tesorería Municipal», con sello de la misma dependencia y la leyenda «pagado», expedido a nombre del actor y en cuyo concepto se indica: crédito: *****. Tipo de recibo: Infracciones de Tránsito, Fecha de imposición 2019-06-17 […], válida por un importe en cantidad de *****.
Dado que a dicho del actor, el documento descrito es la representación digital de su original, el cual no fue objetado ni controvertido por las autoridades demandadas, en razón de los elementos visibles en el documento, se le concede valor probatorio pleno de conformidad con lo dispuesto por los artículos 78, 121 y 307 K, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
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Ahora bien, conforme lo indicado y considerando que no obra en el expediente otro documento mediante el cual la autoridad en materia de tránsito le haya determinado al particular la cantidad a pagar en concepto de sanción económica por la infracción que se le atribuyó, así como que del documento descrito se advierten elementos que califican y cuantifican la multa a enterar, se concluye entonces que fue la autoridad hacendaria municipal, quien calificó la infracción imputada al actor y del mismo modo, quien determinó y recibió la cantidad respectiva, es decir, que la dependencia hacendaria municipal intervino como «autoridad determinadora ejecutora» al determinar y recibir el pago correspondiente a la sanción relacionada con la infracción impugnada por el particular. Por lo tanto, la Tesorería Municipal de Celaya, Guanajuato, guarda en el presente juicio el carácter de autoridad demandada, conforme lo dispuesto por el artículo 251, fracción II, inciso a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Apoya lo anterior, el criterio que se cita a continuación:
«RECIBO DE PAGO DE UNA MULTA POR INFRACCIONES DE TRÁNSITO. ES UN ACTO DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO, CUANDO LA ENTIDAD RECAUDADORA LIQUIDA EL MONTO DE LA INFRACCIÓN Y/O DE CONCEPTOS NO REFERIDOS EN LA BOLETA CORRESPONDIENTE (APLICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA 2a./J. 182/2008). De la jurisprudencia 2a./J. 182/2008, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVIII, diciembre de 2008, página 294, de rubro: «TENENCIA O USO DE VEHÍCULOS. EL RECIBO DE PAGO RELATIVO NO CONSTITUYE UN ACTO DE AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO.», así como de la ejecutoria que le dio origen, se advierte que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció que el recibo de pago del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos constituye solamente el medio idóneo para acreditar el cumplimiento de la 7
obligación correspondiente y no un acto de autoridad imputable a la autoridad fiscal, debido a que es el gobernado quien voluntariamente acude a liquidar dicho impuesto, sin que exista un acto coercitivo de la autoridad correspondiente; de igual manera, señaló que no acontece lo mismo en relación con la determinación unilateral del monto a pagar por concepto de dicho impuesto o la negativa a proporcionar los servicios administrativos ante la existencia de algún adeudo por el concepto señalado, al constituir indudablemente actos de autoridad que afectan la esfera jurídica del gobernado, sin necesidad de acudir a los órganos judiciales, ni requerir del consenso de la voluntad del afectado, debido a que la autoridad administrativa encargada del trámite ejerce una facultad de decisión, por lo que constituye una potestad administrativa cuyo ejercicio le es irrenunciable. De esta manera, del criterio referido puede deducirse que, en términos generales, el recibo de pago de una contribución no constituye un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo, pues lo único que acredita es la existencia de un acto de autoaplicación de la ley, en el caso de que la autoridad no haya intervenido en la determinación del tributo ni hubiese desarrollado actos diversos e independientes de la autodeterminación realizada por el propio contribuyente. En esas condiciones, si con motivo de una multa determinada por un Agente de Tránsito y Policía Vial, el particular efectúa ante la tesorería el pago respectivo, sin que la entidad recaudadora realice determinación alguna, adoptando la postura pasiva de fungir sólo como receptora del pago, éste no constituye un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo; sin embargo, no sucede lo mismo cuando en la boleta de infracción no se advierte que el oficial de tránsito hubiese determinado o liquidado alguna multa o infracción ni establecido las bases para cuantificarla (como acontece por ejemplo cuando se fija en específico el número de salarios mínimos que habrán de pagarse con motivo de la infracción), y en el recibo de pago se precisa la cantidad que el contribuyente debió enterar por concepto de multa por la infracción referida en la boleta, o bien, cuando en el recibo también se hace referencia a otros conceptos como parte del monto pagado, como podrían ser los de asistencia social, mejoras en servicio público, fomento al deporte, servicio de almacenaje, servicio de grúa y certificado médico, entre otros. Lo anterior es así, debido a que en esos dos supuestos, es evidente que la liquidación de dicha infracción y de los referidos conceptos fue realizada por la propia autoridad recaudadora, ya que no derivan directamente de la boleta de infracción, ni la actividad de la exactora se contrae a recibir pasivamente el pago que el particular realiza luego de haber sido determinado y liquidado por diversa autoridad, lo que pone de manifiesto que se trata de aspectos introducidos unilateralmente por dicha autoridad al momento del cobro y evidencia la existencia de una relación de supra a subordinación entre el 8
gobernado y la referida autoridad, pues a través del cobro reflejado en el recibo de pago crea, modifica o extingue por sí o ante sí, una situación que afecta la esfera jurídica de aquél, ejerciendo facultades de decisión; de ahí que constituya un acto de autoridad para efectos del juicio constitucional, en términos del artículo 5o., fracción II, de la Ley de Amparo.»3
Lo resaltado es propio.
Por otra parte, resulta oportuno precisar, que no obstante que se decretara el sobreseimiento, ello no exime a la autoridad recaudadora de realizar, dentro del ámbito de su competencia, los actos necesarios para el eficaz cumplimiento de esta sentencia, considerando al efecto que todas las autoridades que por razón de sus funciones deban intervenir en la ejecución del fallo se encuentran obligadas a ello. Esto es, la dependencia hacendaria de mérito deberá intervenir eficazmente en la devolución de la cantidad que ingreso indebidamente al erario público estatal que administra dicha Secretaría.
Como apoyo a lo anterior, se invoca la jurisprudencia 1a./J. 57/2007, pronunciada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, del tenor siguiente:
«AUTORIDADES NO SEÑALADAS COMO RESPONSABLES. ESTÁN OBLIGADAS A REALIZAR LOS ACTOS NECESARIOS PARA EL EFICAZ CUMPLIMIENTO DE LA EJECUTORIA DE AMPARO. Aun cuando las autoridades no hayan sido designadas como responsables en el juicio de garantías, pero en razón de sus funciones deban tener intervención en el cumplimiento de la ejecutoria de amparo, están obligadas a realizar, dentro de los
3 Décima Época; Registro: 2012863; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 35, Octubre de 2016, Tomo IV; Materia(s): Común, Administrativa; Página: 3037. 9
límites de su competencia, todos los actos necesarios para el acatamiento íntegro y fiel de dicha sentencia protectora, y para que logre vigencia real y eficacia práctica.»4
Sobre el mismo tema, resulta ilustrativa la tesis aislada II.1o.P.A.153 K, emitida por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Segundo Circuito, que señala:
«SENTENCIAS DE AMPARO. ESTAN OBLIGADAS A SU CUMPLIMIENTO. TODAS LAS AUTORIDADES QUE DEBAN INTERVENIR EN SU EJECUCION, AUN CUANDO NO HAYAN INTERVENIDO EN EL AMPARO. El hecho de que alguna autoridad no haya sido señalada como parte en el juicio de amparo, no implica que no esté obligada a cumplir con el fallo protector, por el contrario, a su cumplimiento se obligan todas aquellas autoridades que por razón de sus funciones deban intervenir en su ejecución.»5
Así, con independencia o no del sobreseimiento en la presente causa respecto de la Tesorería Municipal de Celaya, Guanajuato, -al tener el carácter de autoridad exactora- está obligada a realizar -en su caso-, la devolución de la cantidad pagada, así como al pago de los intereses sobre ese monto, todo ello en razón de sus funciones, sin perjuicio de haber sido o no parte en el procedimiento de origen. Se invoca así el siguiente criterio por analogía de la Segunda Sala de este Tribunal, que se cita a continuación:
«TESORERO MUNICIPAL. CON INDEPENDENCIA DE HABER SIDO O NO PARTE EN EL PROCEDIMIENTO DE ORIGEN, ANTE LAS GESTIONES DE LA AUTORIDAD CONDENADA; EN SU CARÁCTER DE AUTORIDAD FISCAL, TIENE EL DEBER DE DEVOLVER LAS CANTIDADES PAGADAS INDEBIDAMENTE POR
4 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, Mayo de 2007, página 144. Número de registro: 172605. 5 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo XV-2, Febrero de 1995, página 554. Número de registro: 208849 10
EL ACTOR, AL HABER OBTENIDO ESTE UNA SENTENCIA FAVORABLE. De lo previsto en los numerales 15, inciso C); 52, 53 y 59 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, se desprende que, con independencia de haber sido parte o no en el procedimiento administrativo originario en el que se ordena la devolución de las cantidades pagadas indebidamente por el actor, los tesoreros municipales, ante las gestiones de la autoridad condenada, tienen la obligación de realizar la devolución del pago, en razón de que el actor de origen interpuso oportunamente el proceso administrativo en el que obtuvo sentencia favorable.»6
Subrayado añadido.
Esto es, en nada le beneficiaría el sobreseimiento, pues el mismo no impide el estudio de fondo del asunto y en su caso no le exime del cumplimiento de la sentencia; y lo cierto es, como se analizó, que participó en la determinación de la sanción, esto es, del acto confutado al recibir el monto determinado como multa.
En tal virtud, se desestima el señalamiento relativo a que «el acto impugnado es improcedente respecto de la suscrita».
Considerando lo anterior y toda vez que este Juzgador no advierte la actualización de causal de improcedencia o sobreseimiento alguna que impida el análisis de fondo de la presente causa administrativa, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del presente proceso administrativo, ya que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los
6 Publicado en los Criterios Jurídicos 2017, emitidos por este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, página 7, consultables en: http://tcagto.gob.mx/wp-content/uploads/2018/01/CRITERIOS_JURIDICOS_2017.pdf Expediente de Recurso de Revisión 165/2ªSala/ 16, sentencia del 27 de junio de 2017. 11
Municipios de Guanajuato, así como con apoyo en la tesis que se reproduce a continuación:
«IMPROCEDENCIA, ESTUDIO DE LAS CAUSAS DE. Las causas de improcedencia son de orden público y deben estudiarse de oficio, mas dicha obligación sólo se da en el supuesto de que el juzgador advierta la presencia de alguna de ellas, pues estimar lo contrario llevaría al absurdo de constreñir al juzgador, en cada caso, al estudio innecesario de las diversas causas de improcedencia previstas en el artículo 73 de la ley de la materia.»7
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por la autoridad encausada tendientes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».8
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. Refiere la parte actora dentro de los argumentos vertidos en el conceptos de impugnación denominado Único, que la boleta de infracción se encuentra indebidamente fundada y motivada, dado que no se aprecia
7 Fuente: Semanario Judicial de la Federación; instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Octava Época, Tomo I, Segunda Parte-1, Enero-Junio de 1988, página 336, registro: 231426.
12
la narración sucinta de los hechos que originaron la emisión de la boleta, ni los preceptos normativos aplicables al caso específico.
Al respecto, la autoridad demanda reiteró la legalidad del acto impugnado, indicado que asentó como motivación el hecho de que se detectó al conductor haciendo uso del teléfono celular mientras conducía el vehículo de motor, lo cual constituye la causa o acción que originó la imposición del folio, lo cual tiene fundamento en el artículo 27, fracción XIII, del Reglamento de Tránsito y Policía Vial para el Municipio de Celaya, Guanajuato.
De lo señalado, se advierte que la litis se encuentra en determinar si la boleta de infracción combatida con número de folio ***** de fecha 17 diecisiete de junio de 2019 dos mil diecinueve, se encuentra debidamente motivada, a efecto de generar convicción de que lo asentado en el acto combatido, constituyó una conducta infractora en términos de lo dispuesto por el Reglamento de Tránsito y Policía Vial para el Municipio de Celaya, Guanajuato.
Al respecto, se advierte fundado el concepto de impugnación aducido por la parte actora.
Para ello, se estima oportuno precisar que la fundamentación y motivación del acto de autoridad se consideran debidamente realizadas cuando la autoridad expresa con precisión el supuesto específico que describe la hipótesis jurídica aplicable, y enuncia mediante la motivación suficiente y pertinente, la relación de la conducta desplegada y su adecuación con el dispositivo señalado, permitiendo con ello al particular el pleno conocimiento del acto de autoridad y a su vez, una real y auténtica defensa. 13
De lo anterior, resultan esclarecedores los criterios jurisprudenciales que se citan a continuación.
FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. EL ASPECTO FORMAL DE LA GARANTÍA Y SU FINALIDAD SE TRADUCEN EN EXPLICAR, JUSTIFICAR, POSIBILITAR LA DEFENSA Y COMUNICAR LA DECISIÓN. El contenido formal de la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 constitucional relativa a la fundamentación y motivación tiene como propósito primordial y ratio que el justiciable conozca el «para qué» de la conducta de la autoridad, lo que se traduce en darle a conocer en detalle y de manera completa la esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron el acto de voluntad, de manera que sea evidente y muy claro para el afectado poder cuestionar y controvertir el mérito de la decisión, permitiéndole una real y auténtica defensa. Por tanto, no basta que el acto de autoridad apenas observe una motivación pro forma pero de una manera incongruente, insuficiente o imprecisa, que impida la finalidad del conocimiento, comprobación y defensa pertinente, ni es válido exigirle una amplitud o abundancia superflua, pues es suficiente la expresión de lo estrictamente necesario para explicar, justificar y posibilitar la defensa, así como para comunicar la decisión a efecto de que se considere debidamente fundado y motivado, exponiendo los hechos relevantes para decidir, citando la norma habilitante y un argumento mínimo pero suficiente para acreditar el razonamiento del que se deduzca la relación de pertenencia lógica de los hechos al derecho invocado, que es la subsunción.9
El resaltado no es de origen.
Al respecto, en el párrafo que da cuenta de las circunstancias del hecho que motivaron la infracción se asentó lo siguiente:
«Se detectó el conductor del vehículo antes mencionado haciendo uso del teléfono celular por lo que se le detiene previa entrevista se elabora la presente dejando en garantía la licencia»
9 Tesis: 991; Tribunales Colegiados de Circuito; Apéndice de 2011, Novena Época, Tomo I. Constitucional 3. Derechos Fundamentales Segunda Parte – TCC Sexta Sección – Fundamentación y motivación; página 2323, registro 1012278. 14
De lo expresado por la autoridad, se advierte que le asiste la razón al impetrante, en el sentido de que la autoridad omitió la expresión de las razones, motivos o circunstancias que le permitieran concluir que el ahora actor cometió una infracción a las normas de tránsito, dado que el mero enunciado de detectarlo haciendo uso del teléfono celular al tiempo que circulaba en el vehículo, es propiamente una afirmación, no así la expresión de las circunstancias que acreditan y dan cuenta del hecho que le atribuye.
Lo anterior es así, pues no precisa verbigracia, datos de identificación del equipo de comunicación que utilizaba el actor o información relativa al uso del teléfono celular, que fortalezcan su pronunciamiento del uso del equipo de comunicación al tiempo que circulaba, y relacionado con la fecha y hora en que se emitió el acto impugnado. Aunado a que no describe cómo se percató de la conducta, incluso si el uso del celular era o no con manos libres. Ni tampoco se aprecia que elemento autorizado haya circunstanciado su identificación.
La ausencia de las circunstancias anteriores, denotan una motivación insuficiente para que el justiciable esté en posibilidad de defenderse, lo que es contrario a la garantía de fundamentación y motivación.
Lo anterior encuentra apoyo en la tesis 991, emitida por los Tribunales Colegiados de Circuito, con el rubro FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. EL ASPECTO FORMAL DE LA GARANTÍA Y SU FINALIDAD SE TRADUCEN EN EXPLICAR, JUSTIFICAR, POSIBILITAR LA DEFENSA Y COMUNICAR LA DECISIÓN
En el mismo sentido, la insuficiente fundamentación y motivación plasmada por la autoridad demandada, se traducen en menoscabo de lo dispuesto por la fracción VI del artículo 137 del Código de 15
Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, el cual a le letra establece:
«Artículo 137. Son elementos de validez del acto administrativo: … VI. Estar debidamente fundado y motivado; …»
Por lo expuesto, se concluye que el acto impugnado, se encuentra indebidamente motivado, careciendo entonces de los elementos de validez del acto administrativo al no dar cumplimiento al artículo 137, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por lo que se actualiza la causal de nulidad prevista en el artículo 302, fracción IV, del último de los ordenamientos citados.
En consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad Total del acta de infracción con folio *****, de fecha 17 diecisiete de junio de 2019 dos mil diecinueve.
En vista de lo anterior, lo conducente es decretar también la nulidad total del resto de las actuaciones, específicamente de la multa impuesta por la Tesorería Municipal, con motivo de infracción que quedó insubsistente conforme la nulidad decretada, por tener el carácter de fruto derivado de un acto viciado de origen, considerando que en términos de lo que previene el artículo 143 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, la declaratoria de nulidad trae como consecuencia su invalidez, no se no 16
se presuma legítimo y por tanto no sea ejecutable ni pueda subsanarse, por lo que los particulares no tienen obligación alguna de cumplirlo.
Sirve de apoyo a lo anterior la tesis que se anuncia a continuación:
«..ACTOS VICIADOS, FRUTOS DE. Si un acto o diligencia de la autoridad esta viciado y resulta inconstitucional, todos los actos derivados de él, o que se apoyen en él, o que en alguna estén condicionados por él, resultan también inconstitucionales por su origen, y los tribunales no deben darles valor legal, ya que de hacerlo, por una parte alentarían practicas viciosas, por una parte alentarían practicas viciosas, cuyos frutos serian reprochables por quienes las realizan y, por otra parte, los tribunales se harían en alguna forma participes de tal conducta irregular, al otorgar a tales actos valor legal…»
Lo resaltado es propio.
Por lo tanto, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la nulidad total de la multa impuesta, al derivar ésta última de un acto viciado que ha sido declarado nulo en este fallo.
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de la segunda de las pretensiones solicitadas por la parte actora, esto es, la devolución de la cantidad de ***** enterada ante la Tesorería Municipal de Celaya, Guanajuato.
Para acreditar el entero efectuado, la parte actora exhibió el comprobante de pago con número de folio *****, expedido el 17 diecisiete de junio de 2019 dos mil diecinueve, por la Tesorería 17
Municipal de Celaya, Guanajuato, descrito y valorado en el considerando tercero de la presente resolución.
Por lo tanto, de conformidad con el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se reconoce el derecho de la actora para que le sea devuelta la cantidad que erogó con motivo de la multa impuesta con motivo del folio de infracción declarado nulo, conforme las siguientes consideraciones:
La declaratoria de nulidad del acto impugnado decretada en el Considerando Quinto de la presente sentencia, implica que ninguna persona debe resentir las consecuencias de un acto inválido e insubsistente, de conformidad con lo previsto en el numeral 143, párrafo segundo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
De modo que, en este caso, la boleta de infracción impugnada no puede generar actos válidos ni ejecutables, pues al estar en presencia de un acto ilegal y por tanto viciado, es de concluirse que todos los actos derivados directamente de éste, que se apoyen en él, o bien, que en alguna forma estén condicionados por dicho acto, resultan también viciados de origen10.
En este sentido, se comparte el criterio sustentado en la tesis aislada intitulada: «FACULTAD DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE CONSTATAR LA EXISTENCIA DEL DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR PARA OBTENER SU RESTITUCIÓN O LA
10 Sirve de sustento a tal aserto, la jurisprudencia que se cita a continuación: «ACTOS VICIADOS, FRUTOS DE.». Publicado en el Semanario Judicial de la Federación correspondiente a la Séptima Época, Volumen 121-126, Sexta Parte, Núm. de Registro 252103, Página 280. 18
DEVOLUCIÓN DE UNA CANTIDAD. SU EJERCICIO PRESUPONE LA DECLARACIÓN DE ILEGALIDAD DE LAS CONSIDERACIONES QUE SUSTENTAN LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA.»11
En tal virtud, toda vez que fue acreditado en el proceso que ***** realizó el pago de la multa, así como la ausencia de legalidad en la obligación que lo originó, se concluye que se configura el pago de lo indebido, en términos de lo previsto por el ordinal 52, tercer párrafo, de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, mismo que dispone:
«Artículo 52. Las autoridades fiscales estarán obligadas a devolver las cantidades que hubieran sido pagadas indebidamente. Los retenedores podrán solicitar la devolución, pero ésta se hará directamente a los contribuyentes. Si el pago de lo indebido se hubiere efectuado en cumplimiento de acto de autoridad, el derecho a la devolución nace cuando dicho acto hubiere quedado insubsistente.»
En ese sentido, la devolución de pago de lo indebido constituye un derecho del gobernado a través del cual se reincorporan a su patrimonio las cantidades que pagó al fisco sin tener obligación jurídica para ello. De ahí que, lo indebido del pago se actualice al haberse decretado la nulidad de los actos impugnados que obligaron o conminaron el pago al actor.
Son ilustrativas sobre la configuración del pago indebido de una multa derivada de la imposición de una infracción de tránsito declarada nula, por analogía y similitud en el acaso, las tesis cuyos rubros y textos rezan:
«BOLETAS DE INFRACCIÓN DE TRÁNSITO. AL DEJARSE INSUBSISTENTES SE ACTUALIZA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA
11 Décima Época; Registro: 2013828; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 40, Marzo de 2017, Tomo IV; Materia(s): Administrativa; Tesis: IV.2o.A.136 A (10a.); Página: 2707. 19
PREVISTA EN EL ARTÍCULO 61, FRACCIÓN XXI, DE LA LEY DE AMPARO, POR LO QUE EL PAGO EFECTUADO ES INDEBIDO Y SU DEVOLUCIÓN DEBE SOLICITARSE ANTE LA AUTORIDAD RESPONSABLE. Si la autoridad responsable deja insubsistente la boleta de infracción durante la tramitación del juicio de amparo indirecto, por haber declarado la nulidad lisa y llana, ello legitima a la parte quejosa a solicitar la devolución del monto de la multa ante la responsable, pues en razón de que los actos de aplicación han quedado insubsistentes, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXI, de la Ley de Amparo, lo cual ocasiona que el pago de la multa sea ahora indebido, por la nueva situación jurídica, al haber quedado sin efectos el acto reclamado.»12
«PAGO DE LO INDEBIDO. LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA ESTÁN OBLIGADAS A DETERMINAR SI EL ACTOR TIENE DERECHO A SU RESTITUCIÓN, SIENDO INNECESARIO QUE PREVIAMENTE SOLICITE SU DEVOLUCIÓN A LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA. Bajo el modelo de plena jurisdicción que adoptan las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en el juicio de nulidad, conforme a los artículos 50, penúltimo párrafo, y 52, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al dictar sus sentencias cuentan con facultades no sólo para anular los actos administrativos, sino también para determinar, como regla general, la forma de reparación del derecho subjetivo del actor lesionado por la autoridad demandada en su actuación, fijando los derechos de aquél, sus límites y proporciones, y condenando a la administración a restablecerlos y a hacerlos efectivos, salvo que no se tengan elementos suficientes para emitir un pronunciamiento sobre el tema. Por tanto, siempre que las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa tengan elementos suficientes para cerciorarse del derecho subjetivo a la devolución del pago de lo indebido reclamado, están obligadas a decidir si el actor tiene derecho o no a la condena por su restitución, sin que sea necesario que previamente se plantee a la autoridad administrativa dicha solicitud de devolución de pago, en aras de proteger el derecho humano de los gobernados a la justicia pronta y completa, reconocido por el
12 Décima Época; Registro: 2014537; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 43, Junio de 2017, Tomo IV; Materia(s): Común; Tesis: XVII.1o.P.A.11 A (10a.); Página: 2871. 20
artículo 17, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.»13
Lo resaltado es propio.
Cuestión por la cual, resulta innecesario que el particular solicite la devolución de la cantidad pagada por concepto de multa, ya que este Órgano Jurisdiccional además de estar facultado para decretar la nulidad de los actos impugnados, tiene atribuciones para determinar la forma de reparación del derecho que fue lesionado con el acto administrativo, y condenar a la administración a restablecerlos, tal y como lo dispone el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Ello, con la finalidad de proteger el derecho humano de los gobernados a que se les administre justicia, de manera pronta y completa, consagrado en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos14.
Al respecto, resulta aplicable el criterio sustentado por el Pleno del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que textualmente indica:
«DEVOLUCIÓN DEL PAGO DE LO INDEBIDO. CORRESPONDE A LA AUTORIDAD DE LA QUE EMANÓ EL ACTO ANULADO, REALIZAR LAS GESTIONES PARA. Si el actor ocurrió ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado a efecto de solicitar el reembolso del pago que realizó, por considerar que la infracción del que provino era ilegal, resulta
13Décima Época; Registro: 2013250; Instancia: Plenos de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 37, Diciembre de 2016, Tomo II; Materia(s): Administrativa; Tesis: PC.VIII. J/2 A (10a.); Página: 1364. 14 Al respecto, refuerza el criterio expuesto en el presente fallo, lo establecido por la tesis cuyo rubro es: «TUTELA JURISDICCIONAL EFECTIVA Y DEBIDO PROCESO. CUALIDADES DE LOS JUECES CONFORME A ESOS DERECHOS FUNDAMENTALES». Décima Época. Registro:2009343, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tesis Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 19, Junio de 2015, Tomo III,I.3o.C.79 K (10a.), Página: 2470. 21
correcto que el A quo condenara a su devolución a la Dirección General de Tránsito y Transporte del Estado, y no a la Secretaría de Finanzas y Administración del Estado, pues el acto de autoridad (imposición y calificación de la infracción), por el cual el actor enteró esa cantidad al erario estatal, fue emitido por el titular de esa Dirección, no así la mencionada Secretaría, la que, en todo caso, se limitó a cumplir con su cometido de recaudar los ingresos estatales, como dispone el artículo 5º del Código Fiscal del Estado, por lo que corresponde a esa Dirección General de Tránsito y Transporte, realizar las gestiones necesarias para que quede sin efectos el pago realizado a la autoridad recaudadora y se devuelva al actor la cantidad cuyo acto de origen fue declarado ilegal.»15
Énfasis añadido.
En relación con la solicitud del pago de los intereses que se generen en relación con la cantidad enterada en concepto de multa desde la fecha en que se realizó el entero de la misma y hasta que se lleve a cabo la devolución de la cantidad que se reclama y acorde a lo dispuesto en el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se reconoce el derecho de la actora a que le sean pagados los intereses generados desde la fecha en que se realizó el pago de la multa hasta la fecha en que se lleve a cabo la devolución de la cantidad que reclama.
Lo señalado, en virtud de que el artículo 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, dispone textualmente lo siguiente:
«Artículo 53. Cuando se solicite la devolución, ésta deberá efectuarse dentro del plazo de dos meses siguientes a la fecha en que se presentó la solicitud ante la autoridad fiscal competente con todos los datos, informes y documentos que señale
15 Criterio pronunciado con motivo de la sentencia de fecha 9 nueve de enero de 2008 dos mil ocho, dictada dentro del Toca 136/07. 22
la forma oficial respectiva. Si dentro de dicho plazo no se efectúa la devolución, el fisco deberá pagar intereses conforme a una tasa que será igual a la prevista para los recargos en los términos del artículo 49 de esta Ley. Los intereses se calcularán sobre las cantidades que proceda devolver, excluyendo los propios intereses y se computarán desde que se venció el plazo hasta la fecha en que se efectúe la devolución o se pongan las cantidades a disposición del interesado.
El contribuyente que habiendo efectuado el pago de un crédito fiscal determinado por la autoridad interponga oportunamente los medios de defensa que las leyes establezcan y obtenga resolución firme que le sea favorable total o parcialmente, tendrá derecho a obtener del fisco el pago de intereses conforme a la tasa que señale la Ley Anual de Ingresos para los recargos, sobre las cantidades pagadas indebidamente y a partir de que se efectuó el pago.» Énfasis añadido.
Del artículo transcrito, se advierte que se prevén dos hipótesis normativas:
a) Cuando se presenta una solicitud de devolución de lo pagado indebidamente, la restitución debe efectuarse dentro de los 2 dos meses siguientes a la petición, «so pena» de pagar intereses en términos del artículo 49 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, una vez que haya transcurrido ese plazo.
Lo anterior, presupone que el particular considere que realizó un pago indebido y la autoridad coincida con esa apreciación.
b) Cuando el contribuyente que ha pagado un crédito fiscal determinado por la autoridad, promueve en su contra los medios de defensa legales procedentes, de cuyo resultado obtiene una resolución firme y, en consecuencia, adquiere el derecho a obtener, además de la cantidad erogada, el pago de intereses a partir de que efectuó el pago, 23
conforme a la tasa que señale la Ley Anual de Ingresos para los recargos, sobre las cantidades pagadas indebidamente.
Lo anterior requiere que se haya examinado la legalidad de un crédito fiscal determinado por autoridad administrativa y se concluya que éste no debe subsistir, a fin de generar el derecho a recibir el pago de intereses por la cantidad pagada indebidamente.
En el supuesto a que se hizo referencia en el inciso b) que antecede, se contempla la imposición de una carga mayor a la autoridad porque se calcula desde el momento en que se erogó la cantidad reclamada, cuando el particular insta la actividad jurisdiccional a fin de obtener la nulidad del crédito, y con ello, el reintegro correspondiente, lo que para el legislador es concebido como un esfuerzo mayor del particular, de ahí la consecuencia en que los intereses son de mayor cuantía por el momento a partir del que se causan.
En el caso concreto, como ya se adelantó, al declararse la nulidad de la boleta de infracción número *****, el pago de la multa (sanción pecuniaria que guarda el carácter de crédito fiscal) que se impuso con motivo del acto impugnado y que fue efectuado por el actor, se considera un pago de lo indebido y por ende debe de ser devuelto con sus respectivos intereses.
Ahora bien, se estima que se configura el pago de lo indebido, en virtud de que la hipótesis anotada en el segundo párrafo del artículo 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, se materializa en el presente caso, porque el actor efectuó el pago de la sanción por la cantidad de ***** y posteriormente presentó de manera oportuna su demanda ante este Órgano Jurisdiccional, de la cual 24
obtuvo la declaratoria de nulidad lisa y llana de la boleta de infracción, por ende tiene derecho a obtener del fisco el pago de intereses conforme a la tasa que señale la Ley Anual de Ingresos para los recargos, sobre la cantidad pagada indebidamente y a partir de que efectuó el entero.
Consecuentemente, y tomando en consideración que el pago de intereses tendrá lugar de la fecha en que se efectuó el pago -17 diecisiete de junio de 2019 dos mil diecinueve- hasta que la autoridad encausada cumpla con lo indicado en el presente fallo, se advierte que para el cálculo de intereses debidos al actor, habrá de considerarse la tasa de recargos establecida en la ley de ingresos para el municipio de Celaya, Guanajuato, en el ejercicio fiscal en que se efectuó el pago y hasta que se dé debido cumplimiento a la sentencia.
No se omite hacer notar que la Ley de Ingresos para el Municipio de Celaya, Guanajuato, para el ejercicio fiscal 2019 dos mil diecinueve establece como tasa de recargos el 2% dos por ciento mensual; por tanto, sobre dicha tasa es que el actor tiene derecho a obtener el pago de intereses.
«Artículo 39. Cuando no se pague un crédito fiscal en la fecha o dentro del plazo señalado en las disposiciones respectivas, se cobrarán recargos a la tasa del 2 % mensual.
Los recargos se causarán por cada mes o fracción que transcurra a partir de la fecha de la exigibilidad, hasta que se efectúe el pago, hasta por 5 años y se calcularán sobre el total del crédito fiscal, excluyendo los propios recargos, la indemnización a que se refiere el artículo 46 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, los gastos de ejecución y las multas por infracciones a las leyes fiscales.…»
25
Por lo tanto, el pago de los intereses se hará bajo la tasa del 2 dos por ciento sobre la cantidad erogada, mismos que deberán pagarse desde la fecha en que la parte actora realizó el pago -17 diecisiete de junio de 2019 dos mil diecinueve dos mil dieciocho-, y se cubrirá por cada mes o fracción que transcurra, hasta que se le realice la devolución correspondiente.
Lo anterior, reiterando que la multa indebidamente cubierta por el particular conforme con los artículos 2, fracción I, inciso c, 44 y 259, fracción III, de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, es un ingreso municipal clasificado en el rubro de aprovechamientos, obligación que al haberse determinado en cantidad líquida constituye un crédito fiscal a su cargo, que en este caso quedó insubsistente.
«BOLETAS DE INFRACCIÓN DE TRÁNSITO. AL DEJARSE INSUBSISTENTES SE ACTUALIZA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 61, FRACCIÓN XXI, DE LA LEY DE AMPARO, POR LO QUE EL PAGO EFECTUADO ES INDEBIDO Y SU DEVOLUCIÓN DEBE SOLICITARSE ANTE LA AUTORIDAD RESPONSABLE. Si la autoridad responsable deja insubsistente la boleta de infracción durante la tramitación del juicio de amparo indirecto, por haber declarado la nulidad lisa y llana, ello legitima a la parte quejosa a solicitar la devolución del monto de la multa ante la responsable, pues en razón de que los actos de aplicación han quedado insubsistentes, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXI, de la Ley de Amparo, lo cual ocasiona que el pago de la multa sea ahora indebido, por la nueva situación jurídica, al haber quedado sin efectos el acto reclamado.»16
16 Décima Época; Registro: 2014537; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 43, Junio de 2017, Tomo IV; Materia(s): Común; Tesis: XVII.1o.P.A.11 A (10a.); Página: 2871 26
No se omite señalar que se desestima el argumento vertido por Tesorería Municipal en el sentido de que resulta improcedente el pago de intereses solicitados por la parte actora, en tanto la dependencia municipal indicada no recibió una cantidad que no tuviera derecho a recibir, pues dada la nulidad decretada, no existe obligación jurídica del entero aportado por la impetrante.
Derivado de lo anterior, se condena a la autoridad demandada para que realice las gestiones relativas a dar cumplimiento a la condena que precede, e informar sobre ello en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria, según lo dispuesto en el artículo 322 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299, 300, fracciones II, V y VI, y 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.
27
TERCERO. Se decreta la Nulidad Total del acto impugnado y sus actos subsecuentes, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto de la misma.
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconoce el derecho solicitado por la parte actora y se condena correlativamente a la autoridad demandada, atento a lo determinado en el Considerando Sexto de esta resolución jurisdiccional.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, 3 tres de diciembre de 2019 dos mil diecinueve.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1399/1ªSala/19 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante juicio en línea en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 7 siete de agosto de 2019 dos mil diecinueve, *****, por su propio derecho, promovió proceso administrativo, y señaló como acto impugnado el siguiente:
«Lo constituye la infracción con folio número *****, de fecha 13 de junio de 2019, mediante el cual se me levantó una infracción por los supuestos de: “Por no obedecer la luz roja del semáforo… por no portar licencia de conducir tipo B”. (…)»
El actor hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad de la boleta de infracción; 2) El reconocimiento a su derecho para que le sea devuelto el pago realizado en fecha 27 veintisiete de junio de 2019 dos mil diecinueve; y 3) La condena a las autoridades demandadas para que se ordene la devolución de la cantidad de ***** que pagó por concepto de multa; así como los intereses generados desde la fecha en que realizó el pago y hasta que se lleve a cabo la devolución de la cantidad que se reclama. 2
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de 12 doce de agosto de 2019 dos mil diecinueve, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a las autoridades encausadas y se les emplazó para que dieran contestación a la misma.
Se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en su escrito inicial de demanda, así como la de informes. Asimismo, se tuvo a la parte actora por designando abogados autorizados en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como correo electrónico para recibir notificaciones.
En proveído de 25 veinticinco de septiembre de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la Tesorería Municipal, y a *****, Agente de Tránsito y Policía Vial en la Dirección General de Tránsito y Policía dependiente de la Secretaría de Seguridad Ciudadana, ambos de Celaya, Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma; se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en sus ocursos de contestación, así como designando abogados autorizados y por señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
De igual forma, se admitió la presuncional legal y humana en todo lo que le favorezca a la Tesorería Municipal de Celaya, Guanajuato, y por haciendo propias las documentales exhibidas por el actor. Se requirió nuevamente a la Tesorería Municipal de Celaya, Guanajuato, para que rindiera la prueba de informes peticionado por auto de 12 doce de agosto de 2019 dos mil diecinueve.
3
Mediante auto dictado el 15 quince de octubre de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la Tesorería Municipal de Celaya, Guanajuato, por rindiendo el informe que le fue solicitado, y por exhibiendo constancia de 27 veintisiete de agosto del año en curso, expedida por el Director de Ingresos de la ciudad en cita.
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 29 veintinueve de octubre de 2019 dos mil diecinueve, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por la parte actora, no así por las autoridades demandadas.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, primer párrafo, y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1; en relación con el artículo 243, segundo párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, 307 A, 307 B y 307 D del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
1Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete, mediante Decreto 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, el 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete, conforme a sus transitorios primero y segundo. 4
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Se tiene por debidamente acreditada la existencia de la boleta de infracción con número de folio *****, de 13 trece de junio de 2019 dos mil diecinueve, emitida por *****, Agente de Tránsito y Policía Vial en la Dirección General de Tránsito y Policía dependiente de la Secretaría de Seguridad Ciudadana de Celaya, Guanajuato, mediante la reproducción del documento en copia simple con firma autógrafa, exhibido por la parte actora a través del Sistema Informático del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, la cual es coincidente con su original cuya reproducción digital fue aportada por la encausada, lo que se suma al reconocimiento expreso de la autoridad demandada conforme lo indicado en el numeral 1 uno, de la contestación a los hechos, al señalar la certeza de la elaboración del folio de infracción combatido.
Por tanto, dado que este medio de convicción no fue legalmente controvertido por las partes, aunado al reconocimiento sobre su elaboración por parte del Agente demandado al sostener su legalidad y validez, lo que constituye una confesión respecto de su existencia, se tiene acreditada su existencia con la documental y confesión referida. Ello, de conformidad con los artículos 57, 78, 117, 119, 124, 130, 131 y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público -previo al estudio de fondo de la 5
cuestión planteada- se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
Lo anterior, acorde a la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente:
«IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías».2
En ese sentido, se hace notar que la Tesorera Municipal de Celaya, Guanajuato, refiere que el acto impugnado consistente en la boleta de infracción con número de folio *****, es improcedente «en contra de la suscrita», por virtud de la calidad con la que comparece (Tesorera Municipal).
Sobre el particular, debe precisarse que si bien, el acto impugnado no fue emitido por la Tesorería Municipal, no debe soslayarse que con motivo de la emisión de dicho acto, se le impuso a la parte actora una sanción económica con carácter de crédito fiscal, cuya determinación en cantidad líquida, fue realizada por la Tesorería Municipal, circunstancia que se desprende de los autos que conforman la presente causa administrativa, específicamente de la lectura al recibo de pago con número de folio *****, de fecha 27 veintisiete de junio de 2019 dos mil diecinueve, en la que se advierte un encabezado que señala «Municipio de Celaya, Gto., Tesorería Municipal», con sello de la misma dependencia y la leyenda «pagado», expedido a nombre del actor, y en cuyo concepto se indica: crédito: *****. Tipo de recibo:
2 Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87. 6
Infracciones de Tránsito, Fecha de imposición 2019-06-13 […], válida por un importe en cantidad de *****.
Dado que a dicho del actor, el documento descrito es la representación digital de su original, el cual no fue objetado ni controvertido por las autoridades demandadas, en razón de los elementos visibles en el documento, se le concede valor probatorio pleno de conformidad con lo dispuesto por los artículos 78, 121 y 307 K, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Ahora bien, conforme lo indicado y considerando que no obra en el expediente otro documento mediante el cual la autoridad en materia de tránsito le haya determinado al particular la cantidad a pagar en concepto de sanción económica por la infracción que se le atribuyó, así como que del documento descrito se advierten elementos que califican y cuantifican la multa a enterar, se concluye entonces que fue la autoridad hacendaria municipal, quien calificó la infracción imputada al actor y del mismo modo, quien determinó y recibió la cantidad respectiva, es decir, que la dependencia hacendaria municipal intervino como «autoridad determinadora ejecutora» al determinar y recibir el pago correspondiente a sanción relacionada con la infracción impugnada por el particular.
Por lo tanto, la Tesorería Municipal de Celaya, Guanajuato, guarda en el presente juicio el carácter de autoridad demandada, conforme lo dispuesto por el artículo 251, fracción II, inciso a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Apoya lo anterior, el criterio que se cita a continuación: 7
«RECIBO DE PAGO DE UNA MULTA POR INFRACCIONES DE TRÁNSITO. ES UN ACTO DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO, CUANDO LA ENTIDAD RECAUDADORA LIQUIDA EL MONTO DE LA INFRACCIÓN Y/O DE CONCEPTOS NO REFERIDOS EN LA BOLETA CORRESPONDIENTE (APLICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA 2a./J. 182/2008). De la jurisprudencia 2a./J. 182/2008, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVIII, diciembre de 2008, página 294, de rubro: «TENENCIA O USO DE VEHÍCULOS. EL RECIBO DE PAGO RELATIVO NO CONSTITUYE UN ACTO DE AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO.», así como de la ejecutoria que le dio origen, se advierte que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció que el recibo de pago del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos constituye solamente el medio idóneo para acreditar el cumplimiento de la obligación correspondiente y no un acto de autoridad imputable a la autoridad fiscal, debido a que es el gobernado quien voluntariamente acude a liquidar dicho impuesto, sin que exista un acto coercitivo de la autoridad correspondiente; de igual manera, señaló que no acontece lo mismo en relación con la determinación unilateral del monto a pagar por concepto de dicho impuesto o la negativa a proporcionar los servicios administrativos ante la existencia de algún adeudo por el concepto señalado, al constituir indudablemente actos de autoridad que afectan la esfera jurídica del gobernado, sin necesidad de acudir a los órganos judiciales, ni requerir del consenso de la voluntad del afectado, debido a que la autoridad administrativa encargada del trámite ejerce una facultad de decisión, por lo que constituye una potestad administrativa cuyo ejercicio le es irrenunciable. De esta manera, del criterio referido puede deducirse que, en términos generales, el recibo de pago de una contribución no constituye un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo, pues lo único que acredita es la existencia de un acto de autoaplicación de la ley, en el caso de que la autoridad no haya intervenido en la determinación del tributo ni hubiese desarrollado actos diversos e independientes de la autodeterminación realizada por el propio contribuyente. En esas condiciones, si con motivo de una multa determinada por un Agente de Tránsito y Policía Vial, el particular efectúa ante la tesorería el pago respectivo, sin que la entidad recaudadora realice determinación alguna, adoptando la postura pasiva de fungir sólo como receptora del pago, éste no constituye un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo; sin embargo, no sucede lo mismo cuando en la boleta de infracción no se advierte que el oficial de tránsito hubiese determinado o liquidado alguna multa o infracción ni establecido las bases para cuantificarla (como acontece 8
por ejemplo cuando se fija en específico el número de salarios mínimos que habrán de pagarse con motivo de la infracción), y en el recibo de pago se precisa la cantidad que el contribuyente debió enterar por concepto de multa por la infracción referida en la boleta, o bien, cuando en el recibo también se hace referencia a otros conceptos como parte del monto pagado, como podrían ser los de asistencia social, mejoras en servicio público, fomento al deporte, servicio de almacenaje, servicio de grúa y certificado médico, entre otros. Lo anterior es así, debido a que en esos dos supuestos, es evidente que la liquidación de dicha infracción y de los referidos conceptos fue realizada por la propia autoridad recaudadora, ya que no derivan directamente de la boleta de infracción, ni la actividad de la exactora se contrae a recibir pasivamente el pago que el particular realiza luego de haber sido determinado y liquidado por diversa autoridad, lo que pone de manifiesto que se trata de aspectos introducidos unilateralmente por dicha autoridad al momento del cobro y evidencia la existencia de una relación de supra a subordinación entre el gobernado y la referida autoridad, pues a través del cobro reflejado en el recibo de pago crea, modifica o extingue por sí o ante sí, una situación que afecta la esfera jurídica de aquél, ejerciendo facultades de decisión; de ahí que constituya un acto de autoridad para efectos del juicio constitucional, en términos del artículo 5o., fracción II, de la Ley de Amparo.»3
Lo resaltado es propio.
Por otra parte, resulta oportuno precisar, que aun y cuando se decretara el sobreseimiento en favor de la Tesorera Municipal, ello no le exime de realizar, dentro del ámbito de su competencia, los actos necesarios para el eficaz cumplimiento de esta sentencia, considerando al efecto que todas las autoridades que por razón de sus funciones deban intervenir en la ejecución del fallo se encuentran obligadas a ello. Esto es, la dependencia hacendaria de mérito deberá intervenir eficazmente en la devolución de la cantidad que ingresó indebidamente al erario público estatal que administra dicha Secretaría.
3 Décima Época; Registro: 2012863; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 35, Octubre de 2016, Tomo IV; Materia(s): Común, Administrativa; Página: 3037. 9
Como apoyo a lo anterior, se invoca la jurisprudencia 1a./J. 57/2007, pronunciada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, del tenor siguiente:
«AUTORIDADES NO SEÑALADAS COMO RESPONSABLES. ESTÁN OBLIGADAS A REALIZAR LOS ACTOS NECESARIOS PARA EL EFICAZ CUMPLIMIENTO DE LA EJECUTORIA DE AMPARO. Aun cuando las autoridades no hayan sido designadas como responsables en el juicio de garantías, pero en razón de sus funciones deban tener intervención en el cumplimiento de la ejecutoria de amparo, están obligadas a realizar, dentro de los límites de su competencia, todos los actos necesarios para el acatamiento íntegro y fiel de dicha sentencia protectora, y para que logre vigencia real y eficacia práctica.»4
Sobre el mismo tema, resulta ilustrativa la tesis aislada II.1o.P.A.153 K, emitida por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Segundo Circuito, que señala:
«SENTENCIAS DE AMPARO. ESTAN OBLIGADAS A SU CUMPLIMIENTO. TODAS LAS AUTORIDADES QUE DEBAN INTERVENIR EN SU EJECUCION, AUN CUANDO NO HAYAN INTERVENIDO EN EL AMPARO. El hecho de que alguna autoridad no haya sido señalada como parte en el juicio de amparo, no implica que no esté obligada a cumplir con el fallo protector, por el contrario, a su cumplimiento se obligan todas aquellas autoridades que por razón de sus funciones deban intervenir en su ejecución.»5
Así, con independencia o no del sobreseimiento en la presente causa respecto de la Tesorería Municipal de Celaya, Guanajuato, -al tener el carácter de autoridad exactora- está obligada a realizar -en su caso-, la devolución de la cantidad pagada, así como al pago de los intereses sobre ese monto, todo ello en razón de sus funciones, sin perjuicio de haber sido o no parte en el procedimiento de origen. Se invoca así el
4 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, Mayo de 2007, página 144. Número de registro: 172605. 5 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo XV-2, Febrero de 1995, página 554. Número de registro: 208849. 10
siguiente criterio por analogía de la Segunda Sala de este Tribunal, que se cita a continuación:
«TESORERO MUNICIPAL. CON INDEPENDENCIA DE HABER SIDO O NO PARTE EN EL PROCEDIMIENTO DE ORIGEN, ANTE LAS GESTIONES DE LA AUTORIDAD CONDENADA; EN SU CARÁCTER DE AUTORIDAD FISCAL, TIENE EL DEBER DE DEVOLVER LAS CANTIDADES PAGADAS INDEBIDAMENTE POR EL ACTOR, AL HABER OBTENIDO ESTE UNA SENTENCIA FAVORABLE. De lo previsto en los numerales 15, inciso C); 52, 53 y 59 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, se desprende que, con independencia de haber sido parte o no en el procedimiento administrativo originario en el que se ordena la devolución de las cantidades pagadas indebidamente por el actor, los tesoreros municipales, ante las gestiones de la autoridad condenada, tienen la obligación de realizar la devolución del pago, en razón de que el actor de origen interpuso oportunamente el proceso administrativo en el que obtuvo sentencia favorable.»6
Subrayado añadido.
Esto es, en nada le beneficiaría el sobreseimiento, pues el mismo no impide el estudio de fondo del asunto y en su caso no le exime del cumplimiento de la sentencia; y lo cierto es, como se analizó, que participó en la determinación de la sanción, esto es, del acto confutado al recibir el monto determinado como multa.
En tal virtud, se desestima el señalamiento relativo a que «el acto impugnado es improcedente respecto de la suscrita».
Por otra parte, el Agente de Tránsito y Policía Vial en la Dirección General de Tránsito y Policía dependiente de la Secretaría de Seguridad Ciudadana de Celaya, Guanajuato, hace valer como
6 Publicado en los Criterios Jurídicos 2017, emitidos por este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, página 7, consultables en: http://tcagto.gob.mx/wp-content/uploads/2018/01/CRITERIOS_JURIDICOS_2017.pdf Expediente de Recurso de Revisión 165/2ªSala/ 16, sentencia del 27 de junio de 2017. 11
causal de improcedencia la no afectación al interés jurídico del actor, señalando que la boleta solo refiere la conducta desplegada por la parte actora y en la misma no se le impone multa alguna.
No obstante, de las documentales que el actor anexó a su demanda, así como de las manifestaciones efectuadas en su escrito inicial, se encuentra que aunque en la emisión del acto impugnado, la autoridad encausada asentó como datos del conductor, «No se identifica»; conforme con el original de recibo de pago con número *****, de fecha 27 veintisiete de junio de 2019 dos mil diecinueve, emitido a nombre de «se desconoce», el concepto de pago guarda relación con el documento en que consta el acto que se combate en el presente proceso administrativo, esto es, el folio de infracción; el cual consigna como «número de crédito», y señala como «tipo de recibo: infracciones tránsito Fecha de imposición 2019-06-13», aunado al hecho de que al calce del documento se advierte la leyenda «pago bajo *****» y el inconforme manifiesta que el documento es la reproducción digital del original que obra en su poder.
En el mismo sentido, la factura con número de folio interno *****, expedida por el municipio de Celaya, Guanajuato, el 28 veintiocho de junio de 2019 dos mil diecinueve, a nombre del actor, consigna la misma cantidad y concepto o descripción del pago, lo que se suma a la constancia emitida por el Director de Ingresos, adscrito a la Tesorería Municipal de Celaya, Guanajuato, de que el recibo de pago número *****, se encuentra ligado al comprobante fiscal número de folio interno *****. Constancia que guarda la calidad de documento público con valor probatorio pleno en términos de lo dispuesto por los artículo 78, 121 y 307 K, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. 12
En tal virtud, de las documentales descritas y lo manifestado por el Director de Ingresos, se advierte que el actor sufrió un menoscabo económico por virtud de la multa que le fue atribuida, actualizándose con ello su interés jurídico conforme lo dispone el artículo 251, fracción I, inciso a), del código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, el cual dispone:
«Artículo 251. Sólo podrán intervenir en el proceso administrativo, las personas que tengan un interés jurídico que funde su pretensión:
I. Tendrán el carácter de actor:
a) Los particulares que sean afectados en sus derechos y bienes por un acto o resolución administrativa; y …»
Subrayado añadido
Bajo tal escenario, al acreditarse el menoscabo del actor a su patrimonio, esto es, una afectación real, directa e inmediata, por virtud del pago de una multa que tiene origen en la infracción consignada en el acto administrativo que impugna, se encuentra acreditado el interés jurídico del accionante con las documentales referidas, y por las consideraciones expuestas.
Por lo tanto, se desestima el señalamiento de la autoridad de la actualización de la causal de improcedencia invocada.
13
En virtud de lo anterior, al no advertirse causal de improcedencia o sobreseimiento alguna que impida el análisis de fondo de la presente causa administrativa, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del proceso administrativo, ya que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por autoridad demandada tendientes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».7
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. Dentro de los argumentos que vierte la parte actora en el concepto de impugnación denominado como ‹‹ÚNICO›› en su escrito de demanda, el impetrante señala que el acto confutado no se encuentra debidamente fundado ni motivado, contraviniendo así el artículo 16 de
7 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 14
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el diverso 137, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, pues los hechos ocurrieron de manera distinta a la apreciada por la autoridad, además no asienta con precisión las circunstancias especiales, razones particulares que tomó en consideración para determinar que se materializó la conducta que se le atribuye, negando lisa y llanamente haberla cometido.
Para refutar lo anterior, el Agente encausado manifiesta que el concepto de impugnación es ineficaz por inoperante e infundado porque el acto impugnado se encuentra motivado y fundado conforme a derecho, tan es así que se establecieron los preceptos legales que son aplicables, se describieron las condiciones que generaron la suscripción de la boleta, y se señalaron las circunstancias de tiempo, modo y lugar que dio origen a la realización del folio de infracción que se impugna.
En ese tenor, la litis en la presente causa consiste en determinar si lo plasmado por la demandada en el acto de autoridad, es suficiente y adecuado para tenerlo por fundado y motivado.
Este Resolutor determina que el concepto de impugnación en estudio es fundado.
En principio, es necesario precisar algunas ideas relacionadas con la garantía de legalidad establecida en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relacionada con la fundamentación y motivación, distinguiendo los aspectos formal y material que deben contener los actos administrativos.
15
Así, debe entenderse por fundamentación: la expresión del precepto legal aplicable al caso concreto, señalando la fracción, inciso o párrafo en la que se encuentre contenida dicha norma; y por motivación: el razonamiento inherente a las circunstancias de hecho contenidas en el texto del acto, para establecer la adecuación de la conducta del gobernado en el supuesto jurídico establecido por la norma.
Por tanto, el folio de infracción impugnado en el asunto que nos ocupa, debe expresar con claridad la denominación del ordenamiento jurídico aplicable y el precepto legal que se considera violentado por la conducta atribuible al infractor; cabe señalar, que si el dispositivo legal prevé diversos supuestos jurídicos, se debe precisar con toda exactitud el apartado, párrafo, fracción o fracciones, incisos o sub-incisos que en la especie resulten aplicables. Asimismo, es imperioso enunciar las circunstancias de hecho que describan la conducta atribuida al infractor y que las mismas encuadren perfectamente en la hipótesis normativa aplicable.
Al respecto se invoca el siguiente criterio jurisprudencial emitido por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente:
«FUNDAMENTACION Y MOTIVACION DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. De acuerdo con el artículo 16 constitucional, todo acto de autoridad debe estar suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y por lo segundo, que también deben señalarse con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, siendo necesario además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configure la hipótesis normativa. Esto es, que cuando el precepto en comento previene que nadie puede ser 16
molestado en su persona, propiedades o derechos sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento, está exigiendo a todas las autoridades que apeguen sus actos a la ley, expresando de que ley se trata y los preceptos de ella que sirvan de apoyo al mandamiento relativo. En materia administrativa, específicamente, para poder considerar un acto autoritario como correctamente fundado, es necesario que en él se citen: a).- Los cuerpos legales y preceptos que se estén aplicando al caso concreto, es decir, los supuestos normativos en que se encuadra la conducta del gobernado para que esté obligado al pago, que serán señalados con toda exactitud, precisándose los incisos, subincisos, fracciones y preceptos aplicables, y b).- Los cuerpos legales, y preceptos que otorgan competencia o facultades a las autoridades para emitir el acto en agravio del gobernado»8
Énfasis añadido.
Acorde a lo precedente, se colige que para considerar que se cumple con la formalidad destacada, la autoridad emisora de un acto administrativo que incida en la esfera jurídica del gobernado, debe darle a conocer a éste en detalle y de manera completa, en la actuación de que se trate, la esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron el acto autoritario.
En efecto, tal y como lo adujo la parte actora en su escrito inicial de demanda, a simple vista se aprecia que en el folio de infracción, el elemento de Tránsito, señaló como ‹‹Motivo de infracción por el cual se realiza la presente boleta››, lo siguiente:
«Por no obedecer la luz roja del semáforo… Por no portar licencia de conducir tipo “B”»
8 Tesis VI.2o. J/248, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación correspondiente a la Octava Época, Núm. 64, Abril de 1993, Núm. de Registro: 216534, Página 43. 17
De esta manera, se tiene que el actor negó lisa y llanamente la comisión de la conducta que se le imputa, por lo que según las reglas establecidas en el artículo 47 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, la carga probatoria corresponde a la autoridad encausada.
Sin embargo, la autoridad demandada incumplió con su débito demostrativo dado que fue omisa en señalar las causas inmediatas de cómo es que llegó a la conclusión de que la conducta aparentemente detectada era constitutiva de infracción, circunstanciando los elementos mínimos de ese hecho y que en su caso otorgarían mayor certeza de la razón de su dicho.
Ello reviste esencial importancia en la causa en examen, considerando que los preceptos que se estimaron infringidos lo fueron los ordinales 21, fracción III, 23, fracción IX y 26, del Reglamento de Tránsito y Policía Vial para el Municipio de Celaya, Guanajuato, que para mejor comprensión se transcribe enseguida:
‹‹Artículo 21. Toda persona que conduzca u opere cualquier tipo de vehículo de motor, en la vía pública deberá cumplir las siguientes obligaciones:
(…)
III. Portar licencia o permiso de conducir vigentes correspondiente al tipo de vehículo que se conduzca.
(…)
Artículo 23. Durante la conducción y operación de vehículos en la vía pública, los conductores u operadores deberán observar las medidas de seguridad vial necesarias para evitar accidentes y de manera enunciativa más no limitativa, las siguientes: 18
(…)
IX. Obedecer la señal de alto cuando la luz del semáforo esté en rojo.
(…)
Artículo 26. Los usuarios de vehículos de motor, serán sancionados con multa equivalente a veces la unidad de medida y actualización por las infracciones que cometan al incumplir las obligaciones previstas en el presente capítulo, de conformidad con el siguiente tabulador: (…)››.
De lo anteriormente transcrito, se desprende que la autoridad demandada se circunscribió a señalar -en un primer momento- que el hoy actor fue infraccionado por no obedecer la luz roja del semáforo y por no portar licencia de conducir tipo “B”». Sin embargo, la autoridad demandada fue omisa en señalar las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para llegar a la conclusión de que el actor presuntamente infringió una conducta que a su parecer no está permitida.
En otras palabras, omitió realizar la expresión pormenorizada de las razones o motivos relativos a cómo fue que aconteció la conducta infractora, esto es, cuáles eran las circunstancias especiales en que el infractor ejecutó la acción imputada, incluso una breve descripción del proceder del presunto infractor, y en general todas y cada una de las situaciones acontecidas en el momento, que al plasmarse en el acto de molestia le permitieran al impetrante llevar a cabo una adecuada defensa de sus intereses.
19
En este tenor, la autoridad demandada omitió hacer referencia a las razones que consideró para estimar que el caso concreto se subsumió en la hipótesis de la norma jurídica aplicable; es decir, cómo advirtió que el aquí inconforme se pasó el alto cuando el semáforo marcaba el color rojo, sin manifestar las circunstancias del cómo se percató que el actor infringió dicha señal de tránsito vial. Destacándose también la omisión en circunstanciar como se acreditó la autoridad frente al presunto infractor para dotar de certeza su actuación.
Se concluye pues, que no se observó el requisito de debida o suficiente motivación en los términos destacados, pues si bien como lo argumenta la encausada al contestar la demanda, se señalaron las circunstancias de tiempo y lugar en que se cometió la supuesta infracción, la autoridad demandada no señaló de manera sucinta y detallada cómo fue que se percató exactamente de la supuesta contravención al Reglamento de Tránsito y Policía Vial para el Municipio de Celaya, Guanajuato; inobservando por ello, en su proceder lo establecido en el ordinal 60 del ordenamiento en cita, el cual prevé en su fracción VII:
«Artículo 60. El policía vial elaborará la boleta de infracción correspondiente después de haber presenciado los hechos que actualizan el supuesto jurídico, por haber tenido conocimiento de éstos, y se asentarán en formato oficial foliado impreso con datos de identificación de la Dirección, los siguientes requisitos
(…)
VII. Motivación: Descripción de los actos constitutivos de la infracción cometida.»
Así, es correcto considerar que en el acto combatido no se detallaron pormenorizadamente las causas que justificaran su emisión, con 20
el fin de que el ahora actor tuviera la oportunidad de controvertir correctamente lo asentado en la infracción impugnada, dejándolo en completo estado de indefensión.
En virtud de que el Agente emisor funge como testigo, juez y parte, lo menos que debe exigírsele es que las infracciones sean cuidadosamente motivadas, de manera que de ellas se desprenda claramente cuál fue la versión de los hechos afirmada por la autoridad, para determinar la aplicabilidad de la sanción prevista en la norma relativa.
En este orden de ideas y dado que el vicio de ilegalidad señalado en el párrafo anterior trasciende al aspecto material o de contenido del acto impugnado, y que existe cosa juzgada sobre el problema de fondo debatido, con fundamento en el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se declara la Nulidad Total de la mencionada infracción y de la multa impuesta, al derivar ésta última de un acto viciado que fue declarado nulo en este fallo.
Son aplicables por analogía los criterios que a continuación se transcriben:
«NULIDAD LISA Y LLANA PREVISTA EN EL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. SUPUESTOS Y CONSECUENCIAS. Conforme al artículo 239 del Código Fiscal de la Federación, las sentencias definitivas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que declaren la nulidad pueden ser de manera lisa y llana cuando ocurra alguno de los dos supuestos de ilegalidad previstos en las fracciones I y IV del artículo 238 del código invocado, lo que se actualiza, en el primer caso, cuando existe incompetencia de la autoridad que dicta u ordena la resolución impugnada o tramita el procedimiento del que deriva y, en el segundo, cuando los hechos que motivaron el acto no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien, se dictó en contravención de 21
las disposiciones aplicables o dejó de aplicar las debidas, lo que implica el fondo o sustancia del contenido de la resolución impugnada. En ambos casos se requiere, en principio, que la Sala Fiscal realice el examen de fondo de la controversia. Es así que, de actualizarse tales supuestos, la nulidad debe declararse en forma lisa y llana, lo que impide cualquier actuación posterior de la autoridad en razón de la profundidad o trascendencia de la materia sobre la cual incide el vicio casado y que determina, en igual forma, un contexto específico sobre el que existirá cosa juzgada que no puede volver a ser discutida.»9
«ACTOS VICIADOS, FRUTOS DE. Si un acto o diligencia de la autoridad está viciado y resulta inconstitucional, todos los actos derivados de él, o que se apoyen en él, o que en alguna forma estén condicionados por él, resultan también inconstitucionales por su origen, y los tribunales no deben darles valor legal, ya que de hacerlo, por una parte alentarían prácticas viciosas, cuyos frutos serían aprovechables por quienes las realizan y, por otra parte, los tribunales se harían en alguna forma partícipes de tal conducta irregular, al otorgar a tales actos valor legal.»10
Énfasis añadido.
En razón de la nulidad decretada, resulta innecesario el estudio de los demás argumentos vertidos por la parte actora en la demanda promovida, dado que su análisis no le representa mayor beneficio, ni varía el sentido de la presente resolución.
Sirve de apoyo a la afirmación que antecede, la tesis del Poder Judicial Federal que a la letra dice:
«CONCEPTOS DE VIOLACION. ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Habiendo resultado fundado y suficiente para otorgar el amparo solicitado, uno de
9 Época: Novena Época; Registro: 184612; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XVII, Marzo de 2003; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.4o.A. J/21; Página: 1534. 10 Época: Séptima Época; Registro: 252103; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación; Volumen 121-126, Sexta Parte; Materia(s): Común; Página: 280 22
los conceptos de violación, resulta innecesario el estudio de los demás conceptos de violación vertidos en la demanda de amparo.»11
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora.
Solicita el justiciable la devolución de la cantidad que pagó por concepto de multa y los respectivos intereses.
Con relación a lo anterior, este resolutor reconoce el derecho del actor para que le sea devuelta la cantidad de ***** que erogó con motivo de la multa impuesta, así como el pago de los intereses respectivos, de conformidad con el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, y con base en las consideraciones jurídicas siguientes:
Al tenor de lo dispuesto en el artículo 143 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, los actos decretados nulos en este proceso no se presumen legítimos ni ejecutables; en consecuencia, procede restituir al justiciable el derecho subjetivo vulnerado, previa verificación de su existencia por parte de este Tribunal.
En este sentido, se comparte el criterio sustentado en la tesis aislada con el rubro «FACULTAD DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE CONSTATAR LA EXISTENCIA DEL DERECHO
11 Época: Novena Época; Registro: 195992; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo VII, Junio de 1998; Materia(s): Laboral; Tesis: XI.3o.5 L; Página: 626. 23
SUBJETIVO DEL ACTOR PARA OBTENER SU RESTITUCIÓN O LA DEVOLUCIÓN DE UNA CANTIDAD. SU EJERCICIO PRESUPONE LA DECLARACIÓN DE ILEGALIDAD DE LAS CONSIDERACIONES QUE SUSTENTAN LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA»12.
En la especie, el justiciable acreditó con la reproducción del documento en original del pago número *****, de 27 veintisiete de junio de 2019 dos mil diecinueve, que erogó a la Tesorería Municipal de Celaya, Guanajuato, el pago por la cantidad de *****, por concepto de Infracciones de Tránsito, con fecha de imposición 13 trece de junio de 2019 dos mil diecinueve, relativo a la infracción número *****.
Considerando además su calidad de documento público con motivo de las firmas y signos exteriores visibles en el mismo, generan convicción en este Juzgador en cuanto a su contenido y alcance, pues constituye un elemento con valor probatorio pleno. Lo anterior, de conformidad con los artículos 48, fracción II, 78, 117, 121 y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Asimismo, con la factura con folio interno ***** de 28 veintiocho de junio de 2019 dos mil diecinueve, que es coincidente con los datos descritos respecto del recibo de pago aludido en los párrafos precedentes.
A dicha prueba se le otorga valor probatorio pleno al tenor de lo dispuesto en los artículos 48, fracción IX, 115, 117, 127, 128 y 131 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los
12 Época: Décima Época; Registro: 2013828; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 40, Marzo de 2017, Tomo IV; Materia(s): Administrativa; Tesis: IV.2o.A.136 A (10a.); Página: 2707. 24
Municipios de Guanajuato, así como la tesis de rubro «DOCUMENTO ELECTRÓNICO. SI CUENTA CON CADENA ORIGINAL, SELLO O FIRMA DIGITAL QUE GENERE CONVICCIÓN EN CUANTO A SU AUTENTICIDAD, SU EFICACIA PROBATORIA ES PLENA», máxime que no fue objetada por las partes en este proceso.
Refuerza lo anterior, la constancia emitida por el Director de Ingresos, adscrito a la Tesorería Municipal de Celaya, Guanajuato, en la que manifiesta que el recibo de pago descrito, no obstante que se emitió a nombre de «se desconoce», se encuentra ligado a la factura precitada. Por tal motivo, se colige que el pago enterado por el actor, fue a consecuencia de la boleta de infracción declarada nula.
Es en este tenor, se configura el pago de lo indebido previsto en el artículo 52 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, que al efecto señala:
«ARTÍCULO 52. Las autoridades fiscales estarán obligadas a devolver las cantidades que hubieran sido pagadas indebidamente. Los retenedores podrán solicitar la devolución, pero ésta se hará directamente a los contribuyentes. Si el pago de lo indebido se hubiere efectuado en cumplimiento de acto de autoridad, el derecho a la devolución nace cuando dicho acto hubiere quedado insubsistente.»
Lo subrayado es propio.
De la norma citada se obtiene que la devolución de pago de lo indebido constituye un derecho del gobernado a través del cual se reincorporan a su patrimonio las cantidades que indebidamente pagó al fisco, por lo que no es lícito que el fisco retenga una cantidad que le fue pagada sin existir una obligación para ello. Lo indebido del pago se 25
actualiza al haberse decretado la nulidad del acto impugnado que obligó o conminó el pago al actor.
Es ilustrativa sobre la configuración del pago indebido de una multa cuando la boleta de infracción se decretó nula, la tesis aislada con el rubro y texto siguientes:
«BOLETAS DE INFRACCIÓN DE TRÁNSITO. AL DEJARSE INSUBSISTENTES SE ACTUALIZA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 61, FRACCIÓN XXI, DE LA LEY DE AMPARO, POR LO QUE EL PAGO EFECTUADO ES INDEBIDO Y SU DEVOLUCIÓN DEBE SOLICITARSE ANTE LA AUTORIDAD RESPONSABLE. Si la autoridad responsable deja insubsistente la boleta de infracción durante la tramitación del juicio de amparo indirecto, por haber declarado la nulidad lisa y llana, ello legitima a la parte quejosa a solicitar la devolución del monto de la multa ante la responsable, pues en razón de que los actos de aplicación han quedado insubsistentes, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXI, de la Ley de Amparo, lo cual ocasiona que el pago de la multa sea ahora indebido, por la nueva situación jurídica, al haber quedado sin efectos el acto reclamado.»13
Énfasis añadido.
Es de precisar que, es innecesario la solicitud del actor de la devolución de la cantidad pagada por concepto de multa, en virtud de lo dispuesto en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de proteger el derecho humano de los gobernados a la justicia pronta y completa, este órgano jurisdiccional además de estar facultado para decretar la nulidad de los actos impugnados, tiene atribuciones para determinar la forma de reparación
13 Época: Décima Época; Registro: 2014537; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 43, Junio de 2017, Tomo IV; Materia(s): Común; Tesis: XVII.1o.P.A.11 A (10a.); Página: 2871. 26
del derecho subjetivo lesionado al actor con la emisión del acto administrativo, y condenar a la administración a restablecerlos, tal y como lo dispone el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Resulta aplicable por analogía, la jurisprudencia PC.VIII. J/2 A (10a.), al ser semejantes los artículos citados en el párrafo precedente, con el artículo 52, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, el citado criterio indica textualmente lo siguiente:
«PAGO DE LO INDEBIDO. LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA ESTÁN OBLIGADAS A DETERMINAR SI EL ACTOR TIENE DERECHO A SU RESTITUCIÓN, SIENDO INNECESARIO QUE PREVIAMENTE SOLICITE SU DEVOLUCIÓN A LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA. Bajo el modelo de plena jurisdicción que adoptan las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en el juicio de nulidad, conforme a los artículos 50, penúltimo párrafo, y 52, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al dictar sus sentencias cuentan con facultades no sólo para anular los actos administrativos, sino también para determinar, como regla general, la forma de reparación del derecho subjetivo del actor lesionado por la autoridad demandada en su actuación, fijando los derechos de aquél, sus límites y proporciones, y condenando a la administración a restablecerlos y a hacerlos efectivos, salvo que no se tengan elementos suficientes para emitir un pronunciamiento sobre el tema. Por tanto, siempre que las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa tengan elementos suficientes para cerciorarse del derecho subjetivo a la devolución del pago de lo indebido reclamado, están obligadas a decidir si el actor tiene derecho o no a la condena por su restitución, sin que sea necesario que previamente se plantee a la autoridad administrativa dicha solicitud de devolución de pago, en aras de proteger el derecho humano de los gobernados a la justicia pronta y completa, reconocido por 27
el artículo 17, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.»14
Lo resaltado es propio.
Ahora bien, con relación al pago de intereses a partir de que se efectuó el pago de la multa conforme a la tasa que señala la ley de ingresos para los recargos sobre la cantidad enterada indebidamente, se señala que el artículo 53, párrafo segundo, de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, dispone textualmente lo siguiente:
«ARTÍCULO 53. […] El contribuyente que habiendo efectuado el pago de un crédito fiscal determinado por la autoridad interponga oportunamente los medios de defensa que las leyes establezcan y obtenga resolución firme que le sea favorable total o parcialmente, tendrá derecho a obtener del fisco el pago de intereses conforme a la tasa que señale la Ley Anual de Ingresos para los recargos, sobre las cantidades pagadas indebidamente y a partir de que se efectuó el pago.»
Énfasis añadido.
De la norma transcrita, se advierte que cuando el contribuyente ha pagado un crédito fiscal determinado por la autoridad, y promueve en su contra los medios de defensa legales procedentes, de cuyo resultado obtiene una resolución firme, en consecuencia, adquiere el derecho a obtener, además de la cantidad erogada, el pago de intereses a partir de que efectuó el pago, conforme a la tasa que señale la Ley Anual de Ingresos para los recargos, sobre las cantidades pagadas indebidamente.
14 Décima Época; Registro: 2013250; Instancia: Plenos de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 37, Diciembre de 2016, Tomo II; Materia Administrativa; Tesis: PC.VIII. J/2 A (10a.); Página: 1364. 28
Para ello, se requiere que se haya examinado la legalidad de un crédito fiscal15 determinado por autoridad administrativa y se concluya que éste no debe subsistir, a fin de generar el derecho a recibir el pago de intereses por la cantidad pagada indebidamente, como en la especie acontece.
Como se puede observar, se contempla la imposición de una carga mayor a la autoridad, porque los intereses se calculan desde el momento en que se erogó la cantidad reclamada, cuando el particular insta la actividad jurisdiccional a fin de obtener la nulidad del crédito, y con ello, el reintegro correspondiente, lo que para el legislador es concebido como un esfuerzo mayor del particular, de ahí la consecuencia en que los intereses son de mayor cuantía por el momento a partir del que se causan.
En el caso concreto, como ya se adelantó, al declararse la nulidad de la boleta de infracción *****, entonces, el pago de la multa impuesta con motivo del acto impugnado y efectuado por el accionante, se considera como un pago de lo indebido y por ende debe de ser devuelto con sus respectivos intereses.
Ello, en virtud de que la hipótesis anotada en el segundo párrafo del artículo 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, se materializa en el presente caso, porque el actor efectuó el pago de la sanción, y posteriormente presentó de manera oportuna su demanda ante este órgano jurisdiccional, de la cual obtuvo la
15 Definido en el artículo 44 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato de la siguiente forma: «El crédito fiscal es la obligación determinada en cantidad líquida conforme a las disposiciones vigentes en el momento de su nacimiento, siéndole aplicables las normas sobre procedimientos que se expidan con posterioridad, para efectos de su pago voluntario o del requerimiento del mismo en los términos de Ley.» 29
declaratoria de nulidad lisa y llana de la boleta de infracción, por ende, tiene derecho a obtener del fisco el pago de intereses conforme a la tasa que señale la Ley Anual de Ingresos para los recargos, sobre la cantidad pagada indebidamente y a partir de que efectuó el entero.
Sostiene lo anterior la tesis aislada con el rubro y texto siguientes:
«DEVOLUCIÓN DEL PAGO DE LO INDEBIDO. LOS INTERESES DERIVADOS DE LA DECLARATORIA DE NULIDAD DE LA NEGATIVA DE LA AUTORIDAD FISCAL A EFECTUARLA DEBEN CALCULARSE CONFORME A LA TASA QUE SEÑALE LA LEY ANUAL DE INGRESOS PARA LOS RECARGOS, A PARTIR DE QUE SE REALIZÓ EL PAGO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE GUANAJUATO). El artículo 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato distingue dos supuestos en los que procede el pago de intereses con motivo de la devolución de pagos indebidos, a saber: a) Cuando previa solicitud de devolución, ésta no se realice dentro del plazo de dos meses, en cuyo caso serán calculados sobre la cantidad que deba reintegrarse desde que venció ese plazo hasta que se restituya el numerario (primer párrafo), y b) Cuando existiendo pago de un crédito fiscal el contribuyente interponga medio de defensa y obtenga resolución firme favorable total o parcialmente, supuesto en el cual los intereses serán calculados a partir de que se efectuó el pago indebido (segundo párrafo). Así, cuando un contribuyente acude al juicio de nulidad ante la negativa de la autoridad fiscal a devolverle las cantidades enteradas indebidamente y obtiene sentencia favorable que declara la nulidad del acto impugnado y reconoce el derecho relativo, el pago de intereses procede en términos de la segunda hipótesis mencionada, esto es, conforme a la tasa que señale la ley anual de ingresos para los recargos, a partir de que se efectuó el pago.»16
Lo subrayado no es de origen.
16 Décima Época; Registro: 2002292; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Libro XV, Diciembre de 2012, Tomo 2; Materia(s): Administrativa; Tesis: XVI.1o.A.T.13 A (10a.); Página: 1318. 30
Consecuentemente, si la tasa para los recargos señalada por la Ley de Ingresos para el Municipio de Celaya, Guanajuato para el ejercicio fiscal 2019 dos mil diecinueve, es del 2% dos por ciento mensual, entonces sobre esa tasa la parte actora tiene derecho a obtener el pago de intereses.
Ello de conformidad a lo señalado en el artículo 39, párrafos primero y segundo, de la citada Ley, que establece:
«Artículo 39. Cuando no se pague un crédito fiscal en la fecha o dentro del plazo señalado en las disposiciones respectivas, se cobrarán recargos a la tasa del 2% mensual.
Los recargos se causarán por cada mes o fracción que transcurra a partir de la fecha de la exigibilidad, hasta que se efectúe el pago, hasta por 5 años y se calcularán sobre el total del crédito fiscal, excluyendo los propios recargos, la indemnización a que se refiere el artículo 46 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, los gastos de ejecución y las multas por infracciones a las leyes fiscales…» Énfasis añadido.
Por lo tanto, el pago de los intereses se hará bajo la tasa del 2% sobre la cantidad erogada, mismos que deberán pagarse desde la fecha en que la parte actora realizó el pago y se cubrirá por cada mes o fracción que transcurra, hasta que se le realice la devolución correspondiente.
No se omite señalar que se desestima el argumento vertido por Tesorería Municipal en el sentido de que resulta improcedente el pago de intereses solicitados por la parte actora, en tanto la dependencia municipal indicada no recibió una cantidad que no tuviera derecho a recibir, pues dada la nulidad decretada, no existe obligación jurídica del entero aportado por la impetrante. 31
Derivado de lo anterior, se condena a la autoridad demandada, para que devuelva a la parte actora la cantidad de *****, que pagó como multa y los intereses generados desde el 27 veintisiete de junio de 2019 dos mil diecinueve -fecha en que se realizó el pago-, hasta la fecha en que se lleve a cabo la devolución de la cantidad que reclama.
Es de reiterar que la Tesorería Municipal de Celaya, Guanajuato, dentro del ámbito de su competencia, deberá realizar los actos necesarios para el eficaz cumplimiento de esta sentencia, considerando al efecto que todas las autoridades que por razón de sus funciones deban intervenir en la ejecución del fallo se encuentran obligadas a ello.
Esto es, la dependencia hacendaria de mérito deberá intervenir eficazmente en la devolución de la cantidad que ingresó indebidamente al erario público municipal que administra dicha Tesorería, así como el pago de los intereses correspondientes.
Como apoyo a lo anterior, se invoca la jurisprudencia 1a./J. 57/200717, pronunciada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, del tenor siguiente:
«AUTORIDADES NO SEÑALADAS COMO RESPONSABLES. ESTÁN OBLIGADAS A REALIZAR LOS ACTOS NECESARIOS PARA EL EFICAZ CUMPLIMIENTO DE LA EJECUTORIA DE AMPARO. Aun cuando las autoridades no hayan sido designadas como responsables en el juicio de garantías, pero en razón de sus funciones deban tener intervención en el cumplimiento de la ejecutoria de amparo, están obligadas a realizar, dentro de los
17 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, Mayo de 2007, página 144. Número de registro: 172605. 32
límites de su competencia, todos los actos necesarios para el acatamiento íntegro y fiel de dicha sentencia protectora, y para que logre vigencia real y eficacia práctica.»
Sobre el mismo tema, resulta ilustrativa la tesis aislada II.1o.P.A.153 K18, emitida por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Segundo Circuito, que señala:
«SENTENCIAS DE AMPARO. ESTAN OBLIGADAS A SU CUMPLIMIENTO. TODAS LAS AUTORIDADES QUE DEBAN INTERVENIR EN SU EJECUCION, AUN CUANDO NO HAYAN INTERVENIDO EN EL AMPARO. El hecho de que alguna autoridad no haya sido señalada como parte en el juicio de amparo, no implica que no esté obligada a cumplir con el fallo protector, por el contrario, a su cumplimiento se obligan todas aquellas autoridades que por razón de sus funciones deban intervenir en su ejecución.»
Asimismo, se invoca el siguiente criterio, por analogía, de la Segunda Sala de este Tribunal, que se cita a continuación:
«TESORERO MUNICIPAL. CON INDEPENDENCIA DE HABER SIDO O NO PARTE EN EL PROCEDIMIENTO DE ORIGEN, ANTE LAS GESTIONES DE LA AUTORIDAD CONDENADA; EN SU CARÁCTER DE AUTORIDAD FISCAL, TIENE EL DEBER DE DEVOLVER LAS CANTIDADES PAGADAS INDEBIDAMENTE POR EL ACTOR, AL HABER OBTENIDO ESTE UNA SENTENCIA FAVORABLE. De lo previsto en los numerales 15, inciso C); 52, 53 y 59 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, se desprende que, con independencia de haber sido parte o no en el procedimiento administrativo originario en el que se ordena la devolución de las cantidades pagadas indebidamente por el actor, los tesoreros municipales, ante las gestiones de la autoridad condenada, tienen la obligación de realizar la devolución del
18 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo XV-2, Febrero de 1995, página 554. Número de registro: 208849.
33
pago, en razón de que el actor de origen interpuso oportunamente el proceso administrativo en el que obtuvo sentencia favorable.»19
Subrayado añadido
No se omite señalar que se desestima el argumento vertido por Tesorería Municipal en el sentido de que resulta improcedente el pago de intereses solicitados por la parte actora, en tanto la dependencia municipal indicada no recibió una cantidad que no tuviera derecho a recibir, pues dada la nulidad decretada, no existe obligación jurídica del entero aportado por la impetrante.
En suma, se condena a las autoridades demandadas para que realicen las gestiones relativas a dar cumplimiento a la condena que precede, e informar sobre ello en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria, según lo dispuesto en el artículo 322 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracción I, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo.
19 Publicado en los Criterios Jurídicos 2017, emitidos por este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, página 7, consultables en: http://tcagto.gob.mx/wp-content/uploads/2018/01/CRITERIOS_JURIDICOS_2017.pdf Expediente de Recurso de Revisión 165/2ªSala/ 16, sentencia del 27 de junio de 2017. 34
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, por los motivos y fundamentos expuestos en el Considerando Tercero del presente fallo.
TERCERO. Se decreta la Nulidad Total del acto impugnado, conforme a lo expuesto en el Considerando Quinto de la presente sentencia.
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconoce el derecho solicitado por la parte actora y se condena correlativamente a las autoridades demandadas, atento a lo determinado en el Considerando Sexto de esta resolución jurisdiccional.
Notifíquese a las partes. En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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