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Silao de la Victoria, Guanajuato, 8 ocho de enero de 2021 dos mil veintiuno.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1533/1ªSala/2020 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante juicio en línea en el sistema informático de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 28 veintiocho de agosto de 2020 dos mil veinte, *****, por su propio derecho, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«… la resolución negativa ficta configurada ante a la gestión formal que fue presentada ante la ahora demandada con fecha de recibido de 24 de junio de 2020, que se actualizó en virtud de que no recibí respuesta alguna expresa y formal al escrito presentado el Contralor Municipal de Salamanca, Guanajuato.» [El énfasis es de origen].
Además, hizo valer como pretensiones intentadas en el presente proceso: 1) la nulidad total del acto impugnado; y 2) que se resuelva la problemática planteada en diversos escritos replicados en la petición que da origen a la negativa ficta, consistente en abrir la calle Paseo de los Jardines para su libre acceso1..
1 No obstante que de forma literal en el escrito de demanda el impetrante solicita que le «sea depositado el pago requerido», del análisis integral a la demanda y la solicitud que efectuó a la autoridad encausada, se advierte que la pretensión es la resolución a la problemática que expone, esto es, abrir al libre tránsito la calle Paseo de los Jardines en Salamanca, Guanajuato.
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SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 1 uno de septiembre de 2020 dos mil veinte, se admitió la demanda; se ordenó correr traslado con el escrito de demanda a la autoridad encausada, y se le emplazó para que diera contestación a la misma.
Se admitió la prueba documental ofrecida y exhibida por la parte actora, así como la presuncional legal y humana; se le tuvo por designando abogados autorizados y señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
Posteriormente, en proveído de fecha 8 ocho de octubre de 2020 dos mil veinte, se tuvo al Ayuntamiento de Salamanca, Guanajuato, por contestando en tiempo y forma legal a la demanda.
Se admitió a la autoridad demandada la documental ofrecida y exhibida; se le tuvo por designando abogados autorizados y correo electrónico para recibir notificaciones.
En otro orden de ideas, se concedió a la parte actora el término para que ampliara su escrito inicial de demanda, en términos del numeral 284, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En forma posterior, mediante acuerdo dictado el 22 veintidós de octubre de 2020 dos mil veinte, se tuvo a la parte actora, por haciendo uso de su derecho de ampliar la demanda y por admitidas las documentales ofrecidas y exhibidas. En consecuencia, se ordenó correr
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traslado a la autoridad demandada con la ampliación de la demanda, para que diera contestación a la misma.
En forma posterior, mediante acuerdo dictado el 6 seis de noviembre de 2020 dos mil veinte, se tuvo al Ayuntamiento de Salamanca, Guanajuato, por dando contestación a la ampliación de la demanda.
Finalmente, al no existir pruebas pendientes de desahogo, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 7 siete de diciembre de 2020 dos mil veinte, se celebró la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por la parte actora y no así por la autoridad demandada.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
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SEGUNDO. Configuración de la resolución negativa ficta. Este Juzgador determina que en la presente causa se encuentra configurada la resolución negativa ficta impugnada, con sustento en las siguientes consideraciones:
El día 24 veinticuatro de junio de 2020 dos mil veinte, la parte actora presentó un escrito dirigido al Ayuntamiento de Salamanca, Guanajuato, mediante el cual solicitó en lo medular el apoyo para la resolución de tres escritos identificados como:
• Escrito presentado ante la Ventanilla Única, con número de folio *****, de 25 veinticinco de febrero de 2020 dos mil veinte. • Escrito presentado en ordenamiento territorial el 2 dos de marzo de 2020 dos mil veinte, con folio *****. • Escrito presentado en Presidencia Municipal el 7 siete de abril de 2020 dos mil veinte, con folio *****.
En los escritos enunciados, la parte actora expuso los hechos mediante los cuales un grupo de vecinos de la calle Paseo de los Jardines del fraccionamiento «Las Reynas» en Salamanca, Guanajuato, decidieron cerrar la vialidad con la colocación de portones2, evitando con ello el libre tránsito de peatones, automóviles y servicios básicos, sin contar con permiso alguno, ni formar parte de algún comité registrado, solicitando en consecuencia, a las autoridades a las que dirigió las diversas peticiones, tomaran las medidas necesarias para abrir la calle y poder transitar libremente por dicha vía pública.
2 Segundo párrafo del escrito de 25 veinticinco de febrero de 2020 dos mil veinte, y segundo, tercer, cuarto y quinto párrafo del escrito de 2 dos de marzo de 2020 dos mil veinte.
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Para acreditar lo anterior, el accionante anexó a su demanda, la representación digital del acuse del escrito recibido el 24 veinticuatro de junio de 2020 dos mil, documento en el que son visibles firma y sello de recepción de la Oficialía de Partes de la Presidencia Municipal de Salamanca, Guanajuato.
Este medio de prueba tiene eficacia demostrativa plena para acreditar que el promovente presentó un escrito de petición ante el Ayuntamiento municipal ahora demandado, en virtud de la reproducción digital de la solicitud presentada y la falta de controversia por parte de la autoridad encausada, pues no obstante que en su escrito de contestación refiere que no afirma ni niega la presentación del escrito, se pidió la intervención directa del Ayuntamiento para retirar un portón que impide el libre tránsito a los peatones, manifestación que da cuenta de la existencia de la petición, lo que se traduce en una confesión ficta de la demandada en relación con el escrito presentado y la petición que en el mismo se contiene.
Lo anterior conforme a lo dispuesto en los numerales 81, 117, 120, 124 y 307K, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Luego, en su escrito de demanda, el justiciable niega que se le hubiere otorgado respuesta alguna respuesta relacionada con su petición.
De la afirmación anterior, la autoridad demandada únicamente manifestó en su contestación de la demanda, que no se le presentó una petición formal, sino más bien el relato de un hecho en lo particular, sin señalar ni acreditar en efecto que hubiere dado respuesta
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a la solicitud que le fue dirigida mediante escrito presentado el 24 veinticuatro de junio de 2020 dos mil veinte.
Bajo el contexto indicado, y dado que la autoridad demandada no contesta ni controvierte el hecho que le fue expresamente atribuido, consistente en la ausencia de respuesta a la petición que le fue presentada, de conformidad con lo que establece el ordinal 279, tercer párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado, se tienen como ciertos los que el actor impute de manera precisa al demandado, salvo que por los medios de prueba rendidos o por hechos notorios, resulten desvirtuados.
Para mayor claridad, se transcribe el tercer párrafo del numeral 279 del Código aludido:
«Artículo 279. […] […] Si no se produce la contestación en tiempo o ésta no se refiere a todos los hechos, se tendrán como ciertos los que el actor impute de manera precisa al demandado, salvo que por los medios de prueba rendidos o por hechos notorios, resulten desvirtuados. […]»
El subrayado es añadido.
De esta forma, a consideración de quien resuelve, dado que la parte actora atribuye una negativa lisa y llana3 de haber recibido respuesta a su escrito presentado el 24 veinticuatro de junio de 2020 dos mil veinte,
3 Ilustrativa de lo anterior, resulta la tesis de rubro: «CARGA PROBATORIA EN EL JUICIO DE NULIDAD. NO CONSTITUYE UN REQUISITO SOLEMNE PARA FINCARLA A LA AUTORIDAD DEMANDADA CUANDO EL ACTOR NIEGA LOS HECHOS QUE MOTIVEN LOS ACTOS O RESOLUCIONES DE AQUÉLLA, QUE AL HACERLO UTILICE LA EXPRESIÓN «LISA Y LLANAMENTE».» Novena Época; Registro: 170117; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXVII, Marzo de 2008; Materia(s): Administrativa; Página: 1741.
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y dicha negativa fue externada de manera categórica, sencilla, clara, sin condiciones y, sobre todo, sin comprender la afirmación de otro hecho, de conformidad con las reglas de distribución de la carga probatoria previstas por el referido ordinal 47 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, le fue constituido a la autoridad demandada, el deber de demostrar con toda claridad y precisión que dio respuesta a la solicitud que le fue formulada, así como la forma y términos en que se llevó a cabo la notificación respectiva, a fin de preservar la legalidad y validez jurídica de su actuación; lo que en la especie no ocurrió, antes bien refiere que no recibió como tal una solicitud propiamente dicha, sino una relatoría de hechos.
Por lo tanto, conforme al ordinal 279, tercer párrafo del código administrativo estatal, se tiene por cierto que la autoridad demandada no produjo respuesta alguna que haya sido hecha del conocimiento del demandante, en relación con la petición que le fue presentada.
Ahora bien, uno de los medios por los cuales se garantiza que las relaciones entre la administración pública y los gobernados se conduzcan dentro del marco de legalidad, lo constituye el derecho de petición, consagrado en el artículo 8 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual consiste en que todo gobernado pueda dirigirse a las autoridades con la certeza de que recibirá una respuesta por escrito a la solicitud que formula.
Es decir, el derecho de petición es un derecho fundamental de naturaleza compleja al englobar diversas garantías, en virtud de que no se limita únicamente a la facultad de pedir algo a la autoridad, pues el
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derecho público subjetivo que consagra aquel precepto, se refleja posteriormente en el derecho de respuesta, considerando que la Constitución otorga la facultad de exigir jurídicamente que la autoridad responda a la petición que se le hace4.
En tal virtud, atendiendo a que la solicitud del actor fue dirigida al Ayuntamiento de Salamanca, Guanajuato, dicha autoridad se encontraba compelida a atender lo dispuesto por el ordinal 5 de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, que en forma literal indica:
«Artículo 5. El Ayuntamiento y los titulares de las dependencias y entidades de la administración pública municipal respetarán el ejercicio del derecho de petición, siempre que éste se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa.
A toda petición recaerá, por parte de la autoridad municipal, un acuerdo congruente con lo solicitado, completo, fundado y motivado que deberá ser comunicado a el peticionario o a la persona autorizada por éste, a través de los diferentes tipos de notificaciones establecidos en el artículo 39 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
El Ayuntamiento deberá comunicar, en un término no mayor de veinte días hábiles, el acuerdo que recaiga a toda petición que se le presente. Asimismo, el presidente municipal y los titulares de las dependencias y entidades de la administración pública municipal, deberán hacerlo en un plazo no mayor de diez días hábiles.
En caso de que el Ayuntamiento, el presidente municipal o los titulares de las dependencias y entidades de la administración pública municipal no dieren respuesta en los plazos señalados en el párrafo anterior, se tendrá por contestando en sentido negativo.
4 Ilustra tal pronunciamiento, el criterio contenido en la tesis intitulada: «DERECHO DE PETICIÓN. LA AUTORIDAD A QUIEN SE HA DIRIGIDO LA PETICIÓN ESTA OBLIGADA A DAR CONTESTACIÓN A LA MISMA.›› Octava Época, Registro: 209059, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación Tomo XV-1, Febrero de 1995 Materia: Administrativa Página: 169
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El incumplimiento de las obligaciones contenidas en este artículo será sancionado en términos de la Ley.» [Subrayado añadido].
Conforme con el artículo citado, el ayuntamiento y las autoridades administrativas municipales, se encuentran obligadas a respetar el ejercicio del derecho de petición, mediante el otorgamiento de una respuesta congruente, completa, fundada y motivada que deberá ser comunicada a el peticionario o a su autorizado, dentro de los plazos que señala el mismo precepto jurídico.
Luego, transcurrido el plazo legal estatuido sin la producción de la respuesta correspondiente, la petición se entenderá resuelta en sentido negativo para el justiciable, a manera de resolución negativa ficta.
El silencio administrativo aparece pues, como una presunción legal que la ley establece a favor del administrado, para el sólo efecto de poder deducir la pretensión frente a la denegación tácita. Lo anterior, como instrumento para que a través de esa ficción, el administrado pueda tener acceso a la vía jurisdiccional en el caso de que la administración no resuelva expresamente. Es decir, tiene como objeto generar certidumbre y seguridad jurídica al peticionario, ya que al asumir éste una resolución adversa a sus intereses y derechos, se encuentra válida y legalmente habilitado para impugnar la resolución que le es contraria, mediante los medios de defensa que considere pertinentes.
Entonces, para tener por acreditada la configuración de la resolución negativa ficta, es necesario que concurran los siguientes extremos: 1) La existencia de una petición presentada por el particular ante la autoridad
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administrativa; y 2) La inactividad o silencio de la autoridad administrativa ante dicha petición.
Sobre ello, resulta ilustrativo el siguiente criterio emitido por el Pleno de este Tribunal:
«NEGATIVA FICTA. DEBE ESTAR FEHACIENTEMENTE DEMOSTRADO QUE EL PARTICULAR ELEVÓ UNA PETICIÓN POR ESCRITO Y QUE LA AUTORIDAD NO SE LA CONTESTÓ, PARA QUE SE CONFIGURE LA.- Para considerar que existe una negativa ficta, no basta con que se desprenda de manera tácita que se hizo una solicitud a la autoridad demandada; sino que por el contrario, debe estar fehacientemente demostrado que el particular elevó una petición por escrito y que la autoridad no se la contestó en el término de ley para estar en presencia de dicha figura jurídica, pues el escrito petitorio es un requisito sine qua non para considerar la existencia de esa ficción jurídica, conforme a lo establecido en el artículo 20 fracción V de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado Guanajuato.»5
En el caso concreto, de las constancias que obran en autos, se cuenta con el documento mediante el cual se acredita que la parte actora dirigió y presentó al Ayuntamiento de Salamanca, Guanajuato, la petición respectiva; por lo tanto, éste tenía la obligación de responder por escrito al solicitante en un plazo legal no mayor a 20 veinte días contados a partir de la recepción del escrito petitorio, para notificar formalmente la respuesta correspondiente a el peticionario, en términos del artículo 5, párrafo tercero, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato.
De acuerdo con lo antepuesto y toda vez que la autoridad no acredita haber producido ni notificado una respuesta al escrito presentado ante
5 Criterio del Pleno. Año: 2010. TOCA: 161/09.PL. Recurso de Reclamación interpuesto por José Martín Villarreal Huerta, en su carácter de actor. Resolución de fecha 4 cuatro de febrero de 2010 dos mil diez.
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la demandada el 24 veinticuatro de junio de 2020 dos mil veinte, se concluye que dicha solicitud del actor se resolvió en sentido negativo por ficción legal.
Bajo esa premisa, se colige que en la presente causa se encuentra configurada la resolución negativa ficta recaída a la solicitud presentada por el accionante ante el Ayuntamiento de Salamanca, Guanajuato, el día 24 veinticuatro de junio de 2020 dos mil veinte.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
Al respecto, se señala que al versar el objeto de la presente controversia sobre la impugnación a una resolución negativa ficta, no existe la posibilidad de que este Juzgador resuelva el presente fallo con base en cuestiones procesales -como serían las causales de sobreseimiento e improcedencia-, sino que deberá estudiarse y dirimirse el fondo del asunto, con el propósito de garantizar al particular la definición de su petición y una protección más eficaz respecto de los problemas controvertidos a pesar del silencio de la autoridad.
Sustenta el anterior pronunciamiento, lo establecido en las jurisprudencias siguientes:
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«NEGATIVA FICTA. EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA NO PUEDE APOYARSE EN CAUSAS DE IMPROCEDENCIA PARA RESOLVERLA. En virtud de que la litis propuesta al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa con motivo de la interposición del medio de defensa contra la negativa ficta a que se refiere el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, se centra en el tema de fondo relativo a la petición del particular y a su denegación tácita por parte de la autoridad, se concluye que al resolver, el mencionado Tribunal no puede atender a cuestiones procesales para desechar ese medio de defensa, sino que debe examinar los temas de fondo sobre los que versa la negativa ficta para declarar su validez o invalidez.»6
‹‹NEGATIVA FICTA. LA AUTORIDAD, AL CONTESTAR LA DEMANDA DE NULIDAD, NO PUEDE PLANTEAR ASPECTOS PROCESALES PARA SUSTENTAR SU RESOLUCIÓN. El artículo 37, primer párrafo, del Código Fiscal de la Federación establece la figura jurídica de la negativa ficta, conforme a la cual el silencio de la autoridad ante una instancia o petición formulada por el contribuyente, extendido durante un plazo ininterrumpido de 3 meses, genera la presunción legal de que resolvió de manera negativa, es decir, contra los intereses del peticionario, circunstancia que provoca el derecho procesal a interponer los medios de defensa pertinentes contra esa negativa tácita o bien, a esperar a que la autoridad dicte la resolución respectiva; de ahí que el referido numeral prevé una ficción legal, en virtud de la cual la falta de resolución por el silencio de la autoridad produce la desestimación del fondo de las pretensiones del particular, lo que se traduce necesariamente en una denegación tácita del contenido material de su petición. Por otra parte, uno de los propósitos esenciales de la configuración de la negativa ficta se refiere a la determinación de la litis sobre la que versará el juicio de nulidad respectivo del que habrá de conocer el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, la cual no puede referirse sino a la materia de fondo de lo pretendido expresamente por el particular y lo negado fictamente por la autoridad, con el objeto de garantizar al contribuyente la definición de su petición y una protección más eficaz respecto de los problemas controvertidos a pesar del silencio de la autoridad. En ese tenor, se concluye que al contestar la demanda que se instaure contra la resolución negativa ficta, la autoridad sólo podrá exponer como razones para justificar su resolución las relacionadas con el fondo del asunto, esto es, no podrá fundarla en situaciones procesales que impidan el conocimiento de fondo, como serían la falta
6 Tesis: 2a./J. 165/2006, Novena Época ,Registro: 173738 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Diciembre de 2006 Materia(s): Administrativa Página: 202
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de personalidad o la extemporaneidad del recurso o de la instancia, toda vez que, al igual que el particular pierde el derecho, por su negligencia, para que se resuelval fondo del asunto (cuando no promueve debidamente), también precluye el de la autoridad para desechar la instancia o el recurso por esas u otras situaciones procesales que no sustentó en el plazo legal».7
Énfasis añadido.
En ese sentido, no obstante que la autoridad demandada refiere que en la presente causa se actualiza la causal de improcedencia consistente en la inexistencia del acto impugnado, se desestima su manifestación, pues precisamente la inexistencia de acordar o resolver lo conducente a la petición que le fue presentada, es la materia de la negativa ficta que se impugna.
Por lo tanto, del análisis de las constancias y a la luz de los criterios señalados, no se advierte actualizada ninguna de las hipótesis normativas que prevén los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; por lo tanto, quien resuelve determina que no existe impedimento alguno para analizar el fondo del proceso.
CUARTO. Argumentos de las partes. Corresponde ahora entrar al estudio de los conceptos de impugnación hechos valer por el justiciable en contra de la negativa expresa, sin que sea necesaria la transcripción de los mismos, en tanto que ello no constituye un requisito indispensable a efecto de cumplir con el principio de congruencia y exhaustividad de las sentencias.
7 Tesis: 2a./J. 166/2006, Novena Época, Registro: 173737, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario, Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Diciembre de 2006 Materia(s): Administrativa, Página: 203.
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Lo antepuesto, toda vez que los principios citados se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».8
QUINTO. Estudio de la negativa expresa. Cuando se impugna una negativa ficta, será al contestar la demanda cuando la autoridad expresará los hechos y el derecho en que se apoya para la emisión de la resolución ficta por la que se niega lo peticionado, siendo inadmisible que ésta se funde en situaciones procesales que impidan el conocimiento de fondo, en términos de lo previsto por el artículo 282, segundo párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como de conformidad con el contenido de la tesis aislada que a la letra precisa:
«JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LA CONTESTACIÓN DE DEMANDA DE LA AUTORIDAD RESPECTO DE UNA NEGATIVA FICTA NO CREA UN NUEVO ACTO, SINO QUE A TRAVÉS DE ELLA SE DAN LOS FUNDAMENTOS Y MOTIVOS DE LA RESOLUCIÓN PRIMIGENIA. De conformidad con el artículo 22 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en caso de resolución negativa ficta, la autoridad demandada expresará los hechos y el derecho en que aquélla se apoya y contra éstos el actor está facultado para ampliar su demanda, de conformidad con el artículo 17, fracción I, de la citada ley; en razón de ello, no resulta factible concluir que dicha actuación procesal genera un nuevo acto de autoridad que pueda ser considerado como respuesta expresa, pues se trata de la misma negativa impugnada,
8 Tesis: 2a. /J.58/2010, Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Página: 830.
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reforzada con fundamentos y motivos en los que la autoridad apoya al sentido de afectación al particular.»9 [Énfasis añadido].
Esto es así, en razón de que el principal propósito de la configuración de la negativa ficta se refiere a la determinación de la litis sobre la que versará el juicio de nulidad respectivo, la cual no podrá referirse sino a la materia de fondo de lo pretendido expresamente por el particular y lo negado fictamente por la autoridad, con el único objeto de garantizar al administrado la definición de su petición y una protección más eficaz respecto de los problemas controvertidos a pesar del silencio de la autoridad. De modo que, tratándose de una negativa ficta, la litis se integra por los motivos y fundamentos que la autoridad demandada exponga en su contestación en relación con la petición formulada, así como los argumentos que la parte actora haga valer como conceptos de impugnación en su ampliación de demanda, y por aquellos que realice la autoridad demandada en la contestación a la ampliación.10
En el caso concreto, se recurre al escrito recibido por la demandada el 24 veinticuatro de junio de 2020 dos mil veinte, mediante el cual, el impetrante solicitó la intervención del Ayuntamiento para resolver la situación planteada en los escritos presentados ante la Ventanilla Única y ordenamiento territorial (sic)11, resumiendo en la petición que se analiza, que vecinos de la calle Paseo de los Jardines, fraccionamiento «Las Reynas» en Salamanca, Guanajuato, colocaron portones en la vía
9 Tesis: I.17o.A.27 A, Novena Época; Registro: 162102; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXXIII, Mayo de 2011; Materia(s): Administrativa. 10 Esclarece tal razonamiento, lo establecido en la tesis aislada cuyo rubro reza: «NEGATIVA FICTA. CORRESPONDE A LA PARTE ACTORA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO COMBATIR, EN VÍA DE AMPLIACIÓN DE DEMANDA, LOS FUNDAMENTOS QUE LA SOSTIENEN.» Tesis: XVI.5o.3 A; Novena Época; Registro: 187758; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XV, Febrero de 2002; Materia(s): Administrativa; Página: 875. 11 Identificados conforme la fecha de presentación y folios de atención descritos en el Considerando Segundo de la presente resolución.
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pública sin permiso alguno; que fue atendido por personal de la dirección de ordenamiento territorial, sin que se haya llegado a alguna solución, habiendo manifestado el servidor público que atendió al actor que «el municipio no da permisos para la aplicación de portones», y finalmente, reiteró en la petición que se analiza, consistente en la intervención del Ayuntamiento para abrir la calle y tener libre acceso a la misma.
En ese sentido, mediante la ampliación de demanda, el impetrante indica que la autoridad no argumentó ningún razonamiento suficiente ni expresa debida fundamentación en la atención a su escrito; no justificó procesalmente su actuar y le causa agravio que los hechos que motivaron la emisión del acto recurrido se apreciaron de manera equivocada, además de ser contrarios a la normativa aplicable, dejando de aplicar la debida.
Derivado de lo anterior, la autoridad encausada mediante la contestación de la demanda12 y la contestación a la ampliación de la misma, señala que no se le presentó una petición formal que debiera atenderse, dado que el propio actor señaló el haber acudido a las instancias correspondientes; no obstante, manifiesta que se acudió al sitio y se constató la existencia de la instalación del portón denunciado; sin embargo, señala que la colocación del mismo obedece a la decisión consensuada y aprobada de la mayoría de los vecinos, «en claro ejercicio y garantía de su seguridad personal, bienes y patrimonio», además que el referido portón no representa obstáculo alguno ni impide el libre tránsito, salvo por la molestia de abrirlo y cerrarlo.
12 Capítulo que denomina contestación a los conceptos de impugnación.
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Por otra parte, refiere que el municipio de Salamanca, Guanajuato, no cuenta con reglamentación para tales situaciones, señalando que no son aplicables la Ley de Tránsito del Estado de Guanajuato (sic) ni el Reglamento de Movilidad del municipio de Salamanca, Guanajuato (sic), normativa que el actor consideró infringida con la instalación del portón.
Por otra parte, señala que en el marco de la 22 Vigésima Segunda sesión ordinaria, el Ayuntamiento de Salamanca, Guanajuato, aprobó y ordenó la expedición y publicación de los «Lineamientos para el Control de Acceso a personas y vehículos a zonas habitacionales del Municipio de Salamanca, Guanajuato», normativa que se encuentra «en observación en el Congreso del Estado de Guanajuato», y considera que una vez que tales lineamientos se aprueben y sean publicados, es con dicha normativa con la que debe resolverse la negativa ficta, así como con los estándares de la apariencia del buen derecho.
En virtud de lo anterior, se procede a delimitar el problema jurídico a resolver, que en la especie versará sobre la legalidad de los motivos y fundamentos que sustentan la negativa expresa que la autoridad le emitió al impetrante, en relación con la solicitud de intervención para que se abra la calle permitiendo el libre tránsito y acceso a la misma.
Así del análisis a las constancias que obran en la presente causa y la normativa aplicable, se advierte fundado el concepto de impugnación que hace valer la parte actora, conforme las consideraciones que se expresan a continuación.
En primer término, resulta indispensable tomar en consideración la normativa que a continuación se transcribe:
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Código Territorial para el Estado y los Municipios de Guanajuato
«Artículo 2. Para los efectos del Código se entenderá por:
[..]
LII. Vialidad urbana: todo bien inmueble de uso común o fracción del mismo ubicado en el centro de población, que por disposición de la ley o de la autoridad competente se encuentra destinado al tránsito de peatones y vehículos;
[…]»
Reglamento de Ordenamiento y Administración Sustentable Territorial del Municipio de Salamanca, Guanajuato.
«Artículo 3.- Para efectos de este Reglamento, además de las definiciones señaladas en el Código se establecen las siguientes:
[…]
CX. Vialidad urbana o vía pública: Todo espacio de uso común que por disposición de la Ley o autoridad administrativa competente, se encuentra destinado al libre tránsito, así como todo inmueble que se destine para ese fin.
[…]»
«Artículo 248.- La vía pública es propiedad municipal, al igual que todos los demás bienes de uso común o destinados a un servicio público serán propiedad municipal y en consecuencia los mismos serán inalienables, inembargables e imprescriptible, y se rigen por las disposiciones contenidas en el Capítulo III, del Título Octavo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato.
[…]»
«Artículo 249.- Es característica propia de la vía pública, el servir para la ventilación, iluminación y asoleamiento de los edificios que la limiten, para dar
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acceso a los predios colindantes, o para alojar cualquier instalación de una obra pública o de un servicio público.
[…]»
«Artículo 252.- Queda prohibido impedir el libre tránsito en la vialidad urbana, colocando cercas, bardas, topes, mallas, puertas, cadenas, rieles, mojoneras o cualquier otro obstáculo, salvo que se tenga la autorización emitida por parte de la Coordinación Ciudadana de Seguridad Pública.»
«Artículo 266.- No se autorizará el uso de la vía pública en los siguientes casos:
VI.- Para construir o instalar sin autorización de la Dirección, obstáculos fijos o semifijos como lo son postes, puertas o cualquier elemento que modifique, limite o restrinja el libre tránsito tanto vehicular como de transeúntes;
[…]»
«Artículo 269.- Toda persona física o moral que ocupe con obras o instalaciones la vía pública, está obligada a retirarlas por su cuenta, así como a mantener las señales viales y cualesquiera otras necesarias para evitar accidentes. Así mismo, no deberá obstruir accesos y anuncios autorizados a terceras personas.»
De los artículos citados, se desprenden las siguientes afirmaciones:
• Las vialidades son bienes inmuebles propiedad municipal (en el caso que nos ocupa), de uso común, y destinadas al libre tránsito de peatones y vehículos.
• Dentro de las características propias de las vialidades, se encuentra el dar acceso a los predios colindantes.
• Como premisa general, está prohibido impedir el libre tránsito en la vialidad urbana, colocando, entre otros elementos, puertas o
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cualquier obstáculo fijo o semifijo que limite o restrinja el libre tránsito tanto vehicular como de transeúntes, salvo que se tenga la autorización emitida por parte de la Coordinación Ciudadana de Seguridad Pública.
Ahora bien, para considerar un acto administrativo por correctamente fundado y motivado, conforme lo mandatan los ordinales 16, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 137, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es necesario que éste cumpla con los siguientes elementos: a) preceptos legales aplicables; b) relato pormenorizado de las circunstancias particulares del asunto, incluyendo elementos temporales, espaciales y de modo; y c) argumentación lógica jurídica que explique con claridad la razón por la cual los preceptos de ley tienen aplicación al caso concreto, es decir, la subsunción racional del caso fáctico a la hipótesis normativa.
Al efecto, resulta oportuno hacer cita de la siguiente jurisprudencia:
«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.- De acuerdo con el artículo 16 constitucional, todo acto de autoridad debe estar suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y por lo segundo, que también deben señalarse con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, siendo necesario además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configure la hipótesis normativa. Esto es, que cuando el precepto en comento previene que nadie puede ser molestado en su persona, propiedades o derechos sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento, está exigiendo a todas las autoridades que apeguen sus actos a la ley, expresando de que ley se trata y los preceptos de ella que sirvan de apoyo al
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mandamiento relativo. En materia administrativa, específicamente, para poder considerar un acto autoritario como correctamente fundado, es necesario que en él se citen: a).- los cuerpos legales y preceptos que se están aplicando al caso concreto, es decir, los supuestos normativos en que se encuadra la conducta del gobernado para que esté obligado al pago, que serán señalados con toda exactitud, precisándose los incisos, subincisos, fracciones y preceptos aplicables, y b).- los cuerpos legales, y preceptos que otorgan competencia o facultades a las autoridades para emitir el acto en agravio del gobernado.» 13 [Lo resaltado es propio].
En el mismo sentido, es imperativo constitucional conforme lo establece el artículo 14, párrafo segundo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que «Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al hecho».
Sin embargo, contrario a lo que señala la autoridad demandada, no funda ni motiva su decisión administrativa de no atender la petición del actor consistente en abrir al libre tránsito la calle Paseo de los Jardines del fraccionamiento «Las Reynas» en Salamanca, Guanajuato, en virtud de lo desacertado de los argumentos de la autoridad al indicar:
• Que no se le formuló petición alguna que debiera atender.
Pues como lo reconoce en la misma contestación de la demanda, se le solicitó su intervención directa para retirar el portón que impide el libre tránsito de peatones, vehículos y la prestación de servicios básicos.
13 Tesis: VI.2o. /J.248, Octava Época, Registro: 164618, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 64, Abril de 1993, Página: 43.
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• Que el municipio de Salamanca, Guanajuato, no cuenta con reglamentación que permita resolver la situación.
Pues como se advierte de párrafos precedentes, el Reglamento de Ordenamiento y Administración Sustentable Territorial del Municipio de Salamanca, Guanajuato, establece la prohibición de colocar obstáculos en las vialidades, salvo que se cuente con autorización para ello.
Por tanto, para que la autoridad estuviera en posibilidad legal de negarse a la petición del actor de abrir la calle Paseo de las Reynas al libre tránsito, resultó indebido que manifestara la falta de regulación, así como que argumentara que la instalación del mismo fue una decisión consensuada y aprobada en su mayoría por los vecinos de la zona, en virtud de que para negarse a la petición que le fue formulada, la autoridad en su caso debió apoyarse en la existencia de la autorización que le fuera concedida a los vecinos de la vialidad referida.
• Que incluso la negativa ficta que nos ocupa deberá ser acorde con fundamento en disposiciones que no han nacido a la vida jurídica.
Esta afirmación es contraria a la disposición constitucional de juzgar conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al hecho.
Ante el señalamiento del actor de que los vecinos no cuentan con el permiso necesario expedido por autoridad competente para proceder a la colocación de un portón, o de objeto alguno que obstruya el libre tránsito de una vía pública, la autoridad debió hacer referencia en su contestación a la existencia del permiso o autorización relativa y no al consenso de particulares que instalaron un objeto en un bien de uso
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común y propiedad municipal, dado que el referido consenso con independencia de los fines que persiga, no suple ni sustituye la autorización necesaria de la autoridad competente y por lo tanto no es válido ni oponible al fin público del libre tránsito.
• Es equivocado el señalamiento de que el portón no representa un obstáculo para el libre tránsito por la vialidad.
El reglamento municipal de ordenamiento y administración sustentable territorial citado, describe sin que sea limitativo los obstáculos que impiden el libre tránsito, ejemplificando las cercas, bardas, topes, mallas, puertas, cadenas, rieles, mojoneras o cualquier otro. Es decir, la colocación de cualquiera de tales elementos que constituya un impedimento al libre tránsito en una vialidad.
En tal virtud, se advierte que el portón cuyas imágenes fueron presentadas a la autoridad para evidenciar su existencia, tiene como propósito restringir e incluso impedir el libre tránsito vehicular y de peatones.
Es importante hacer notar que el tránsito de peatones y vehículos no se encuentra limitado a los vecinos de la vialidad afectada, pues la disposición reglamentaria en materia de ordenamiento y administración sustentable del territorio, se encuentra descrita en forma general, es decir, que la movilidad debe encontrarse libre y sin obstáculos para cualquier peatón y vehículo, lo cual es objetiva y razonablemente contrario a la finalidad de la colocación del portón.
En consecuencia, es errado el razonamiento de la autoridad de que el portón no representa obstáculo al libre tránsito; incluso rebasa su
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apreciación de que la colocación de dicho elemento no representa más que la molestia de abrirlo y cerrarlo, pues dichas acciones en todo caso, sólo son posibles para los vecinos y claramente representan una limitación a la movilidad vehicular, amén de que se advierten restringidas a quienes no son vecinos de esa calle.
En consecuencia los motivos señalados por la autoridad son evidentemente contrarios a la normativa aplicable, además de que sus razones descansan en una apreciación equivocada de los hechos, lo que da como resultado que la negativa expresa se encuentre indebidamente motivada, por lo tanto, se demuestra que dicho acto carece del elemento de validez descrito en la fracción 137, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, circunstancia que actualiza lo dispuesto por el numeral 302, fracción IV del citado código.
Atento a lo expuesto, con fundamento en lo que previene el ordinal 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad Total de la negativa expresa manifestada por la autoridad demandada.
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de lo solicitado por la parte actora.
Conforme el escrito de petición presentado el 24 veinticuatro de junio de 2020 dos mil veinte, la parte actora solicitó la intervención del Ayuntamiento para la resolución de tres escritos mediante los cuales solicitó que se retire un portón que impide el libre tránsito tanto a
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peatones, como a automóviles y servicios básicos por la calle Paseo de los Jardines, fraccionamiento «Las Reynas», en Salamanca, Guanajuato.
Al respecto, conforme los razonamientos que llevaron a este Juzgador a declarar la negativa expresa de la autoridad para atender lo solicitado por el impetrante, se destaca lo que establecen los artículos 252 y 266 del Reglamento de Ordenamiento y Administración Sustentable Territorial del Municipio de Salamanca, Guanajuato, respecto de la prohibición de impedir el libre tránsito en vialidades urbanas, con la colocación de cercas, bardas, topes, mallas, puertas, cadenas, rieles, mojoneras o cualquier otro obstáculo, salvo que se obtenga la autorización relativa de la Coordinación Ciudadana de Seguridad Pública.
Sobre el particular, deben destacarse tres circunstancias, como tal, el permiso o autorización es un hecho positivo, que es demostrable mediante la evidencia del documento en que consta al ser expedido; la autoridad manifestó que la colocación del portón tuvo como sustento el consenso de la mayoría de los vecinos, y el actor refiere que no fue otorgada la autorización relativa.
En ese sentido, dado que es obligación de este Tribunal constatar la existencia del derecho del que el justiciable pretende su reconocimiento, es precisamente la parte actora, quien debe demostrar que es titular de aquél, pues no es jurídicamente posible que se obligue a la autoridad administrativa a reconocer una prerrogativa si el particular no cumple con todos los elementos para ello.
Por sus términos, apoya lo anterior la tesis de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro:
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«CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LA OBLIGACIÓN DE CONSTATAR LA EXISTENCIA DEL DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR EN EL JUICIO RELATIVO, OBEDECE AL MODELO DE PLENA JURISDICCIÓN CON QUE CUENTA EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA Y TIENDE A TUTELAR LA JUSTICIA PRONTA Y COMPLETA. El deber del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de reconocer o constatar la existencia del derecho subjetivo del actor en el juicio contencioso administrativo, antes de ordenar que se restituya, se reduzca el importe de una sanción o se condene a una indemnización, contenido en los artículos 50, penúltimo párrafo, y 52, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, está inspirado en la garantía de justicia pronta y completa establecida en el artículo 17, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque con ello se intenta evitar que el actor obtenga un beneficio indebido derivado de que el Tribunal ordene la restitución de un derecho que todavía no se ha incorporado a la esfera jurídica de aquél o no ha sido demostrado, pero si acredita en el juicio contencioso que cuenta con él, porque allegó los elementos probatorios suficientes que revelan su existencia, se procura la pronta y completa resolución de lo solicitado en la instancia de origen, ya que el particular no tendrá que esperar a que la autoridad administrativa se pronuncie nuevamente, con el consecuente retraso en la solución final de lo gestionado.»14
Sin embargo, como ya se estableció, se hace notar que la parte actora afirma un hecho negativo, esto es, el señalamiento de la inexistencia de la autorización para colocar elementos que impidan el libre tránsito.
Y respecto de los hechos negativos no se exige prueba, salvo que encierren una afirmación (en el caso se tiene la manifestación de la inexistencia de la autorización), mientras que los hechos positivos sí están sujetos a prueba (en el caso, el documento en que consta el permiso y que constituye la evidencia de su existencia).
14 Época: Novena Época; Registro: 165079; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXXI, marzo de 2010; Materia(s): Administrativa, Constitucional; Tesis: 2a. XI/2010; Página: 1049.
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Principios de la carga de la prueba que son acordes con la distribución de la carga probatoria que establece el ordinal 47 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, cuando dice que el que niega no está obligado a probar, salvo que su negativa implique la afirmación de otro hecho, en tanto, las autoridades administrativas deberán probar los hechos que motiven los actos administrativos, a efecto de que los mismos se presuman legales.
Aunado a lo anterior, acorde con la carga dinámica de la prueba15 como otra regla de distribución del débito probatorio, se releva al particular de la obligación de acreditar su dicho y ésta se traslada a la parte demandada, cuando es precisamente la autoridad administrativa quien cuenta con una mayor facilidad técnica y material, así como con una mejor oportunidad para aportar en la secuela procesal los elementos probatorios suficientes e idóneos que demuestren el hecho controvertido.
Es por ello, que a efecto de determinar la existencia del derecho de la parte actora para que se retiren el o los elementos que impidan el libre tránsito peatonal y vehicular por la calle Paseo de los Jardines, es necesario conocer si la colocación del portón del que se solicita su retiro, se encuentra legalmente apoyado en la autorización correspondiente que constituya la excepción para limitar el libre tránsito.
Al respecto, dado que la colocación del portón como obstáculo material del libre tránsito debe encontrarse justificada con la existencia de la autorización que emita la Coordinación Ciudadana de Seguridad
15 La cual no se sostiene en los principios de lógico y ontológico de la prueba (reglas tradicionales), sino que su contenido es en función de los principios de buena fe, disponibilidad de la prueba y solidaridad procesal frente a situaciones donde existe insuficiencia probatoria de la contraparte (administrado).
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Pública, y el impetrante señala que dicha autorización no existe, conforme las reglas mencionadas, es la autoridad quien tuvo a su cargo la carga probatoria de acreditar la existencia de la autorización, tanto por la negativa del actor, como porque el permiso como tal constituye un hecho positivo perfectamente demostrable con la evidencia del documento en cuestión, como en su mayor facilidad técnica y material, y mejor oportunidad de aportar las pruebas idóneas para sostener su negativa expresa, en la que negó la pretensión al solicitante en aquella instancia el retiro del portón.
Sin embargo, la autoridad demandada no aportó al juicio de nulidad el documento en que en todo caso conste ese permiso, y sumado a tal omisión, dijo en su contestación que los hechos relatados, y que daban origen a la petición de retirar el portón, no lo afirmaba ni lo negaba por no ser hecho propio, pero no aportó prueba alguna que permitiera tener probado ante esta instancia que ese portón fue colocado con la autorización correspondiente.
Inclusive, la autoridad afirma que se constató la existencia de un portón en la mencionada calle, pero dice que fue colocado por consenso de la mayoría de los vecinos; no obstante, ni en la contestación de demanda, ni en la contestación a la ampliación de la misma, menciona ni acredita la existencia de algún permiso.
Por lo tanto, se concluye que la autoridad no aportó prueba alguna que demuestre la legalidad de la permanencia del portón colocado en la calle Paseo de los Jardines de la colonia Las Reynas, de Salamanca, Guanajuato, lo que hace procedente el reconocimiento del derecho del actor para que dicho obstáculo sea retirado.
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En conclusión, de conformidad con el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se reconoce el derecho de la actora para que la autoridad demandada retire el portón que fue colocado, sin el permiso expedido por autoridad competente, en la calle Paseo de los Jardines de la colonia Las Reynas, de Salamanca, Guanajuato.
Así, se tiene que el derecho del actor, en relación con su petición de que sea abierta la calle para el libre tránsito, encuentra sustento en la reglamentación bajo la que se ha motivado en esta resolución, y al haber demostrado la existencia del portón que obstaculiza el acceso y el libre tránsito, y al no haber demostrado la autoridad demandada que el portón del que dice tener conocimiento de su existencia, y saber que fue colocado por consenso de la mayoría de los vecinos, fue instalado bajo la autorización o permiso de la autoridad competente, es como se sabe que le asiste la razón al actor, al solicitar que se retire el obstáculo y la calle se abra para su libre tránsito.
Derivado de lo anterior, se condena a la autoridad demandada para que dé cumplimiento a la condena que precede –abrir vialidad relatada al libre tránsito-, e informe sobre ello en un término de 5 cinco días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria este fallo, según lo dispuesto en el artículo 322 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299, 300, fracciones II, V y VI, y 302, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
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R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo.
SEGUNDO. Se configura la resolución negativa ficta, con base en los fundamentos y razonamientos contenidos en el Considerando Segundo de esta sentencia.
TERCERO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente resolución.
CUARTO. Se decreta la Nulidad Total de la respuesta negativa expresa, conforme lo precisado en el Considerando Quinto de este fallo.
QUINTO. Se reconoce el derecho solicitado por la parte actora, conforme lo señalado en el Considerando Sexto de esta resolución jurisdiccional.
Notifíquese a las partes, y en su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firmal Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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La presente hoja de firmas corresponde a la sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1533/1ªSala/20 de fecha 16 dieciséis de diciembre de 2020 dos mil veinte.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, 27 veintisiete de noviembre de 2020 dos mil veinte.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1491/1ªSala/2020 promovido por ***** y ***** ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante juicio en línea en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 21 veintiuno de agosto de 2020 dos mil veinte, ***** y *****1, por su propio derecho, promovieron proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«El acto administrativo de fecha 7 de agosto de 2020, bajo el número de control *****, en el cual se negó el uso de suelo solicitado, el cual fue emitido por el Director de Zona de la Dirección de Zona Norte adscrita a la Dirección General de Desarrollo Urbano, del Municipio de León, Guanajuato» (Sic)
La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad total de la resolución impugnada; 2) El reconocimiento a su derecho
1 Nombrada como «representante común», de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
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para que le sea concedido el uso de suelo solicitado, dado que no existe causa alguna para negárselo; y 3) La condena a la autoridad demandada al pago de daños y perjuicios por su ilegal actuación.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 31 treinta y uno de agosto de 2020 dos mil veinte, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma.
No se concedió la suspensión solicitada por la parte actora, dado que no acreditó ni de manera indiciaria su interés jurídico suspensional; esto es, no cuenta con el «permiso» expedido por la autoridad municipal competente para establecer un «centro de rehabilitación en adicciones».
Se tuvo por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en su escrito inicial de demanda, así como la presuncional legal y humana en todo lo que le favorezca. De igual manera, se tuvo por admitida la prueba inspeccional, la cual se desahogaría en el momento procesal oportuno. Asimismo, se tuvo a la parte actora por designando abogados autorizados en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como correo electrónico para recibir notificaciones.
En proveído de fecha 22 veintidós de septiembre de 2020 dos mil veinte, se tuvo a la autoridad demandada -Director de Zona Norte de la Dirección General de Desarrollo Urbano de León, Guanajuato- por no dando contestación a la demanda en 3
tiempo y forma, por lo que se tienen ciertos los hechos que la actora le imputa de manera precisa y directa; Asimismo, se señaló fecha y hora para el desahogo de la «inspeccional» ofertada por la impetrante.
Mediante acuerdo de fecha 01 uno de octubre de 2020 dos mil veinte, se tuvo a la parte actora por desistiéndose de la «prueba inspeccional»; finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 20 veinte de octubre de 2020 dos mil veinte tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que no fueron presentados por las partes.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente juicio en línea, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2 y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato2; 243, segundo párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los
2 Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete, mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete, conforme a sus transitorios primero y segundo. 4
numerales 1, fracción II, 249, 307 A, 307 B y 307 D del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Se tiene por debidamente acreditada la resolución de fecha 07 siete de agosto de 2020 dos mil veinte, con número de control *****, emitida por el Director de Zona Norte de la Dirección General de Desarrollo Urbano de León, Guanajuato, mediante la reproducción del documento en original con firma electrónica, exhibido por la actora a través del Sistema Informático del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el cual reviste pleno valor probatorio de conformidad con lo dispuesto en los artículos 78 y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público -previo al estudio de fondo del asunto- se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
Lo anterior, acorde a la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente:
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«IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías».3
Subrayado añadido
Al no advertirse causal de improcedencia o sobreseimiento alguna que impida el análisis de fondo de la presente causa administrativa, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del proceso administrativo, ya que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por la actora, ni aquellos esgrimidos por la autoridad demandada tendientes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de congruencia y exhaustividad en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia por contradicción de tesis sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y
3 Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87.
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EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».4
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. Este resolutor procede a realizar el estudio correspondiente del «segundo» concepto de impugnación, al no existir obligación de seguir el orden propuesto por la parte actora; lo anterior, en virtud del siguiente criterio jurisprudencial emitido por el Segundo Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Cuarta Región, que se cita a continuación:
«CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO. El artículo 76 de la Ley de Amparo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 2 de abril de 2013, en vigor al día siguiente, previene que el órgano jurisdiccional que conozca del amparo podrá examinar en su conjunto los conceptos de violación o los agravios, así como los demás razonamientos de las partes, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, empero, no impone la obligación a dicho órgano de seguir el orden propuesto por el quejoso o recurrente, sino que la única condición que establece el referido precepto es que no se cambien los hechos de la demanda. Por tanto, el estudio correspondiente puede hacerse de manera individual, conjunta o por grupos, en el propio orden de su exposición o en uno diverso.»5
Subrayado añadido
Una vez analizada la resolución de fecha 07 siete de agosto de 2020 dos mil veinte, con número de control *****, emitida por el Director de Zona Norte de la Dirección General de Desarrollo Urbano de León, Guanajuato, este resolutor considera
4 Tesis número 2a./J.58/2010, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Núm. de Registro: 164618, Tomo XXXI, Mayo de 2010, consultable a Página 830. 5 Tesis (IV Región)2o. J/5 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación correspondiente a la Décima Época, Libro 29, Abril de 2016, Tomo III, Núm. de Registro: 2011406, consultable a Página 2018. 7
Fundado el concepto de impugnación antes señalado, en el que expresó que el acto controvertido adolece del elemento de validez previsto en la fracción VI, del artículo 137 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, esto es, no se encuentra debidamente fundado y motivado.
Por el contrario, mediante acuerdo de fecha 22 veintidós de septiembre de 2020 dos mil veinte, se tuvo a la autoridad demandada -Director de Zona Norte de la Dirección General de Desarrollo Urbano de León, Guanajuato- por no dando contestación a la demanda en tiempo y forma, por lo que se tienen ciertos los hechos que la actora le imputa de manera directa.
El primer párrafo del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala que:
«Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento».
Énfasis añadido
Lo anterior se reitera en la fracción VI del artículo 137 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, que a la letra dispone:
«Artículo 137. Son elementos de validez del acto administrativo:
[…] 8
VI. Estar debidamente fundado y motivado […]
Énfasis añadido
Así, para considerar que un acto administrativo que incide en la esfera jurídica del gobernado, cumple con la debida fundamentación y motivación, es necesario que éste cumpla con los siguientes elementos: a) preceptos legales aplicables; b) relato pormenorizado de los hechos, incluyendo elementos temporales, espaciales y de modo; y c) argumentación lógica jurídica que explique con claridad la razón por la cual los preceptos de ley tienen aplicación al caso concreto, es decir, la subsunción racional del caso fáctico a la hipótesis normativa. 6
Particularmente, en relación con la debida motivación, la autoridad emisora debe darle a conocer a éste en detalle y de manera completa la esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron el acto de autoridad, esto es, las razones explicativas de por qué se tomó una determinada decisión. Esto se traduce en el deber de enunciar las circunstancias de hecho que describan la conducta atribuida al infractor y que las mismas encuadren de manera perfecta en la hipótesis normativa aplicable.
Entonces, cuando hay violación a la garantía de motivación, ésta podrá ocurrir de dos maneras: (i) formal, cuando existe omisión total e incongruencia del argumento explicativo, así
6 Robustece tal aserto, lo establecido en la jurisprudencia intitulada: «FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS» Octava Época, Registro: 164618, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 64, Abril de 1993, Tesis: VI.2o. /J.248, Página: 43. 9
como ante su notoria insuficiencia, ocasionando con ello que el destinatario no pueda conocer la esencia de las razones en que tuvo apoyo la emisión del acto autoritario, y por consiguiente, imposibilitando a éste cuestionar dicha decisión y defenderse adecuadamente; y (ii) material, cuando la explicación o razones dadas son incorrectas o indebidas, pero dan noticia de las razones de manera tal, que se pueda cuestionar el mérito de lo decidido.
Por lo tanto, es necesario que el acto administrativo exprese con precisión las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas consideradas para la emisión del acto, siendo imprescindible la adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configure la hipótesis normativa para que se pueda colegir que la actuación de la autoridad se encuentra debidamente motivada y fundada.
En efecto, tal y como lo adujo la accionante en su escrito inicial de demanda, a simple vista se aprecia que la autoridad encausada únicamente señaló como parte de su «motivación», lo siguiente:
[…] En alcance de las atribuciones conferidas a esta Dirección […], y en respuesta a su solicitud de Permiso de Uso de Suelo para Centro de Rehabilitación en adicciones a ubicarse en *****, Colonia: *****, con una superficie de acuerdo a escrituras de ***** y a ocupar ***** al respecto le informo lo siguiente:
Se le informa que el uso solicitado para Centro de Rehabilitación, se encuentra clasificado dentro del grupo de usos de suelo XII servicio de Intensidad Media de acuerdo al artículo 34 del Código Reglamentario de Desarrollo Urbano para el 10
Municipio de León, dicho predio está ubicado en una Zona H-4, Vialidad Local, Por lo que atendiendo a lo establecido en la tabla 1 de compatibilidades del Código Reglamentario de Desarrollo Urbano para el Municipio de León, Guanajuato, es un uso sujeto a normas de condicionamiento estipulado en el Artículo 58 fracción III y a la Tabla 1 de compatibilidades en las Normas para usos sujeto a la clasificación de la vialidad a ubicarse en una vialidad Colectora y la vialidad: Dique se encuentra clasificada como Vía Local, por lo que se le informa que el giro solicitado no puede coexistir bajo ningún supuesto, es decir, el uso es Incompatible, de acuerdo a lo estipulado por el artículo 58 fracción IV del citado Código. […]
Énfasis de origen
De lo anteriormente transcrito, se desprende que la autoridad enjuiciada señaló que el uso de suelo solicitado por la parte actora para el establecimiento de un «Centro de Rehabilitación», es «incompatible». Sin embargo, la autoridad demandada fue omisa en señalar las circunstancias especiales o inferencias con las cuales llegó a la conclusión de que el giro solicitado es de «intensidad media», que el predio está ubicado en una «Zona H-4, vialidad local», y que por tanto, dicho inmueble debería ubicarse en una «vialidad colectora».
Esto es, que si bien es cierto, se encuentra señalado en la resolución impugnada que fue por los motivos antes expuesto, no señala de manera clara y precisa el significado de la terminología utilizada, la cual sirvió de base para negar lo solicitado por los accionantes; situación que deja a los particulares en un completo estado de indefensión. Por tanto, al no haberse dado a los justiciables una explicación de manera clara y simple de los términos utilizados, no existe razón objetiva alguna que justifique negar el uso de suelo solicitado.
11
Cabe precisar, que cuando una petición elevada a una autoridad contiene la solicitud de una conducta de dar o de hacer a la que el peticionario estima tener derecho, y si esa petición se fundó y motivó, la respuesta de la autoridad no debe ser evasiva, o sibilina, o limitarse a dilatar el asunto, ni a embrollarlo, sino que en forma clara y directa debe resolver sobre la pretensión deducida.
Si las autoridades consideran que la pretensión es infundada, así deben decirlo claramente, expresando también de manera clara, por qué estiman improcedente o infundada la petición, a fin de dar al peticionario una respuesta congruente con lo solicitado, en un sentido o en otro, pero que ese peticionario pueda acatar o impugnar con pleno y cabal conocimiento de causa.
Resultaría contrario al espíritu de la norma constitucional que si la petición no cuenta con el beneplácito de la autoridad, dicha petición se tenga por contestada, incongruentemente, con respuestas evasivas, ambiguas o imprecisas, eso no es satisfacer el derecho de petición, sino disfrazar la negativa a satisfacerlo, y deja al peticionario en situación de indefensión, violándose de paso el debido proceso legal que consagran los artículos 14 y 16 constitucionales.
Sin embargo, al no haber acontecido así en la especie, lo anterior se traduce en una indebida motivación, puesto que no basta con expresar de manera genérica los supuestos motivos señalados en el acto de autoridad, sin hacer mención de las circunstancias, razones 12
especiales o causas inmediatas que le sirvieron de base para arribar a esa conclusión.
Sirve de sustento a lo anterior, el siguiente criterio jurisprudencial emitido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se cita a continuación:
«MOTIVACION, CONCEPTO DE. La motivación exigida por el artículo 16 constitucional consiste en el razonamiento, contenido en el texto mismo del acto autoritario de molestia, según el cual quien lo emite llega a la conclusión de que el acto concreto al cual se dirige, se ajusta exactamente a las prevenciones de determinados preceptos legales. Es decir, motivar un acto es externar las consideraciones relativas a las circunstancias de hecho que se formula la autoridad para establecer la adecuación del caso concreto a la hipótesis legal».7
Énfasis añadido
Visto lo anterior, resulta inconcuso que las simples expresiones referidas genéricamente en la resolución controvertida, de ninguna manera constituyen una debida motivación.
Al respecto, en el caso «Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez vs. Ecuador», la Corte Interamericana de Derechos Humanos, consideró que: «[…] las decisiones que adopten los órganos internos que puedan afectar derechos humanos deben estar debidamente fundamentadas, pues de lo contrario serían decisiones arbitrarias. La motivación es la exteriorización
7 Tesis publicada en el Semanario Judicial de la Federación correspondiente a la Séptima Época, Volumen 151-156, Tercera Parte, Núm. de Registro: 237716, Página 225. 13
de la justificación razonada que permite llegar a una conclusión […]»8 Asimismo, en el caso «Chocrón Chocrón vs. Venezuela», el aludido tribunal interamericano puntualizó que: «[…] la argumentación de un fallo y de ciertos actos administrativos deben permitir conocer cuáles fueron los hechos, motivos y normas en que se basó la autoridad para tomar su decisión, a fin de descartar cualquier indicio de arbitrariedad. Asimismo, la motivación demuestra a las partes que éstas han sido oídas y, en aquellos casos en que las decisiones son recurribles, les proporciona la posibilidad de criticar la resolución y lograr un nuevo examen de la cuestión ante las instancias superiores. Por ello, el deber de motivación es una de las “debidas garantías” incluidas en el artículo 8.1 para salvaguardar el derecho a un debido proceso […]9
Por lo tanto, este juzgador considera que le asiste la razón al accionante, toda vez que la resolución que por esta vía se impugna carece de la debida fundamentación y motivación requerida como elemento mínimo para la validez de todo acto de autoridad.
Situación que se traduce en un vicio de fondo, al no cumplirse cabalmente con el elemento de validez contenido en la fracción VI, del artículo 137 del Código de Procedimiento y
8 Véase Caso Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez vs. Ecuador. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de fecha 21 veintiuno de noviembre de 2007 dos mil siete. Páginas 26, 27 y 38. 9 Véase Caso Chocrón Chocrón vs. Venezuela. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de fecha 01 uno de julio de 2011 dos mil once. Página 38.
14
Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Clarifica lo anterior, el siguiente criterio jurisprudencial que se cita a continuación:
«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. LA DIFERENCIA ENTRE LA FALTA Y LA INDEBIDA SATISFACCIÓN DE AMBOS REQUISITOS CONSTITUCIONALES TRASCIENDE AL ORDEN EN QUE DEBEN ESTUDIARSE LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN Y A LOS EFECTOS DEL FALLO PROTECTOR. La falta de fundamentación y motivación es una violación formal diversa a la indebida o incorrecta fundamentación y motivación, que es una violación material o de fondo, siendo distintos los efectos que genera la existencia de una u otra, por lo que el estudio de aquella omisión debe hacerse de manera previa. En efecto, el artículo 16 constitucional establece, en su primer párrafo, el imperativo para las autoridades de fundar y motivar sus actos que incidan en la esfera de los gobernados, pero la contravención al mandato constitucional que exige la expresión de ambas en los actos de autoridad puede revestir dos formas distintas, a saber: la derivada de su falta, y la correspondiente a su incorrección. Se produce la falta de fundamentación y motivación, cuando se omite expresar el dispositivo legal aplicable al asunto y las razones que se hayan considerado para estimar que el caso puede subsumirse en la hipótesis prevista en esa norma jurídica. En cambio, hay una indebida fundamentación cuando en el acto de autoridad sí se invoca el precepto legal, sin embargo, resulta inaplicable al asunto por las características específicas de éste que impiden su adecuación o encuadre en la hipótesis normativa; y una incorrecta motivación, en el supuesto en que sí se indican las razones que tiene en consideración la autoridad para emitir el acto, pero aquéllas están en disonancia con el contenido de la norma legal que se aplica en el caso. De manera que la falta de fundamentación y motivación significa la carencia o ausencia de tales requisitos, mientras que la indebida o incorrecta fundamentación y motivación entraña la presencia de ambos requisitos constitucionales, pero con un desajuste entre la aplicación de normas y los razonamientos formulados por la autoridad con el caso concreto. La diferencia apuntada permite advertir que en el primer supuesto se trata de una violación formal dado que el acto de autoridad carece de elementos ínsitos, connaturales, al mismo por virtud de un imperativo constitucional, por lo que, advertida su ausencia mediante la simple lectura del acto reclamado, procederá conceder el amparo 15
solicitado; y en el segundo caso consiste en una violación material o de fondo porque se ha cumplido con la forma mediante la expresión de fundamentos y motivos, pero unos y otros son incorrectos, lo cual, por regla general, también dará lugar a un fallo protector, sin embargo, será menester un previo análisis del contenido del asunto para llegar a concluir la mencionada incorrección. Por virtud de esa nota distintiva, los efectos de la concesión del amparo, tratándose de una resolución jurisdiccional, son igualmente diversos en uno y otro caso, pues aunque existe un elemento común, o sea, que la autoridad deje insubsistente el acto inconstitucional, en el primer supuesto será para que subsane la irregularidad expresando la fundamentación y motivación antes ausente, y en el segundo para que aporte fundamentos y motivos diferentes a los que formuló previamente. La apuntada diferencia trasciende, igualmente, al orden en que se deberán estudiar los argumentos que hagan valer los quejosos, ya que si en un caso se advierte la carencia de los requisitos constitucionales de que se trata, es decir, una violación formal, se concederá el amparo para los efectos indicados, con exclusión del análisis de los motivos de disenso que, concurriendo con los atinentes al defecto, versen sobre la incorrección de ambos elementos inherentes al acto de autoridad; empero, si han sido satisfechos aquéllos, será factible el estudio de la indebida fundamentación y motivación, esto es, de la violación material o de fondo».10
Énfasis añadido
Consecuentemente, lo procedente es decretar la Nulidad de la resolución de fecha 07 siete de agosto de 2020 dos mil veinte, con número de control *****, emitida por el Director de Zona Norte de la Dirección General de Desarrollo Urbano de León, Guanajuato, para el efecto de que la autoridad demandada realice lo siguiente:
Emita una nueva respuesta, en la que prescindiendo del argumento o motivación anulada, determine la procedencia y conceda a la parte actora el «uso de suelo solicitado», en virtud de las siguientes consideraciones:
10 Tesis: I.3o.C. J/47, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Tomo XXVII, Febrero de 2008, Núm. de Registro: 170307, consultable a página: 1964. 16
El artículo 125 del Código Reglamentario de Desarrollo Urbano para el Municipio de León, Guanajuato, señala los requisitos que el solicitante debe cumplir para obtener el permiso de uso de suelo, a saber:
«Artículo 125.- Para obtener el permiso de uso de suelo el solicitante deberá presentar además de los requisitos previstos en el Código Territorial, la documentación siguiente:
I. Solicitud en el formato que proporcione la Dirección, debidamente requisitada;
II. Derogada.
III. Derogada.
IV. Si el permiso es solicitado por el arrendatario, comodatario o cualquier otro poseedor derivado, presentará original del contrato o documento en que conste el acto jurídico correspondiente, sin necesidad de certificación de firmas ante fedatario público, y copia de credencial de elector para cotejo de firmas; así como copia simple de la escritura de propiedad inscrita ante el Registro Público de la Propiedad y del Comercio;
V. Presentar croquis de localización del predio o lote, en zona urbana; y plano de localización, si se ubica fuera de la mancha urbana o que no se encuentre en fraccionamientos autorizados. En dicho croquis se deberán de identificar plenamente los inmuebles a que se refieren las escrituras;
La Dirección podrá solicitar cuando así se requiera para la exacta identificación del inmueble, copia simple de la escritura pública de propiedad y una impresión legible del levantamiento topográfico en dimensiones mínimas de 90 x 60 cms. Dicho levantamiento topográfico estará referido a coordenadas UTM – WGS 84, y presentado en archivo magnético DWG (autocad), así como medidas, colindancias, detalles y características de su entorno, mediante descripciones dentro de un perímetro de 50 metros, a partir del polígono de propiedad. Las coordenadas deberán estar ligadas a la cartografía del Municipio. Asimismo, el levantamiento deberá contar con la responsiva profesional de un Perito Topógrafo registrado en el Padrón del Municipio. En caso de que el predio esté muy accidentado o existan 17
pliegues naturales, el levantamiento deberá indicar las curvas de nivel como mínimo a cada metro;
VI. Los dictámenes y autorizaciones de impacto que conforme al presente ordenamiento y al Manual Técnico de Usos del Suelo, correspondan al uso solicitado; y,
VII. Acreditar mediante escritura pública el acceso de acuerdo a las secciones mínimas que establece el propio Código, para conectar una obra, construcción, instalación, fraccionamiento o desarrollo en condominio con la red de comunicación vial de algún centro de población, en los términos del Código Territorial, para el caso de los predios que no se encuentren dentro de la mancha urbana; y,
VIII. Presentar el estudio de densidad y criterios bioclimáticos a que se refiere el artículo 63-A del presente Código, en caso de los usos de suelo de comercio y servicio con una superficie mayor de una hectárea y cuando se trate de usos de suelo por corredor que estén condicionados por patrimonio cultural.»
Énfasis de origen
Al respecto, la parte actora manifestó en su escrito inicial de demanda que se cubrieron todos los requisitos legales para la obtención del permiso de uso de suelo solicitado; sin embargo, la autoridad demandada fue omisa en realizar pronunciamiento alguno respecto al cumplimiento o no de los requisitos legales para ello, por lo que al no generarse ninguna controversia sobre los mismos, no existe justificación legal para negárselo.
Advirtiéndose que ni en la contestación a la solicitud de origen, ni en el proceso contencioso que se resuelve, la autoridad encausada arguyó o señaló la omisión o falta de cumplimiento de algún requisito de los establecidos en la normativa aplicable, pues su negativa solo giro en torno a la presunta incompatibilidad del 18
inmueble, con base en razonamientos que no desentraña de forma suficiente. Ahora bien, el numeral 124 del mismo ordenamiento dispone lo siguiente:
«Artículo 124.- El permiso de uso del suelo es el documento expedido por la Dirección donde se establecen los alineamientos, modalidades, limitaciones y restricciones, que se establecen en el POTE y el presente Código. Este permiso no autoriza la ocupación o uso del inmueble.
Énfasis añadido
Se advierte así, que el otorgamiento del «permiso de uso del suelo», no autoriza a la parte actora la ocupación o uso del inmueble, por lo que corresponderá a la autoridad demandada continuar con el procedimiento previsto en el Código Territorial y el Código Reglamentario de Desarrollo Urbano para el Municipio de León, Guanajuato.
Situación que se determina, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 300, fracción III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, al actualizarse la causal de ilegalidad prevista en el artículo 302, fracción IV, del mismo ordenamiento legal.
En virtud de lo anterior, la autoridad demandada deberá cumplir lo aquí ordenado en un término de 5 cinco días hábiles11 contados a partir de aquél en que cause ejecutoria la sentencia de mérito, de conformidad con los ordinales 319, 321 y 322 del Código
11 Artículo 322, primer párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, reforma publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de 29 de abril de 2020, en relación con el Decreto Gubernativo Número 173, y que entró en vigor a partir del 15 de octubre de 2020. 19
de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la actora.
Por lo que respecta a la pretensión ejercitada por la parte actora prevista en la fracción II, del artículo 255 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, este juzgador determina que la misma se encuentra satisfecha al tenor del efecto impreso en el Considerando Quinto de esta sentencia, sin que proceda su reiteración.
Ahora bien, en cuanto al pago de daños y perjuicios generados por el ilegal actuar de la autoridad demandada, este juzgador determina improcedente la condena respectiva, toda vez que de las constancias que obran en autos de la presente causa, no se advierte medio de prueba que acredite fehacientemente los daños y perjuicios causados a la justiciable en su patrimonio; situación que impide imponer dicha condena a la autoridad encausada en los términos solicitados por la accionante.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones III, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
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R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo. SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.
TERCERO. Se decreta la Nulidad de la resolución con número de control *****, de fecha 07 siete de agosto de 2020 dos mil veinte, para el efecto precisado en el Considerando Quinto de la misma.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.-
La presente hoja de firmas corresponde a la sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1491/1ªSala/2020, de fecha 27 veintisiete de noviembre de 2020 dos mil veinte.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, 17 diecisiete de marzo de 2020 dos mil veinte.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1439/1ªSala/19 promovido por *****, por propio derecho, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado en la Secretaría General de Acuerdos de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 13 trece de agosto de 2019 dos mil diecinueve, *****, por propio derecho, promovió proceso administrativo, señalando como actos impugnados:
«1) (…) la resolución dictada dentro del Procedimiento Administrativo Disciplinario radicado bajo el No. *****, contenida en el acuerdo de fecha 01 de agosto de 2019, mediante el cual se determinó el ilegal cese definitivo del cargo que ostentaba como Oficial de Tránsito, (…) la cual me fue notificada en copia autógrafa el 02 de agosto de 2019, (…)
2) (…) el oficio *****, de fecha 01 de agosto de 2019, suscrito por el C. José Samuel Daniel Mercadillo Escobedo, en su carácter de Comisario de Transito y Movilidad, notificado el 02 del mismo mes y año, mediante la cual se ejecuta la resolución impugnada (…)
2
3) La falta de pago completo y oportuno de mi indemnización, omitida por el Oficial Mayor y la Tesorería Municipal, ambos de la Administración Pública Municipal de San Miguel de Allende, Gto., ante la ilegal e indebida separación del cargo que ostentaba como Oficial de Tránsito (…)»
Además, la parte actora hizo valer como pretensiones: 1) la nulidad lisa y llana de los actos impugnados; y 2) como reconocimiento del derecho y la correlativa condena a las autoridades demandadas, que se efectué: (i) el pago de la indemnización constitucional, integrada por 3 tres meses de salario más 20 veinte días por cada año laborado y hasta que se cumpla la sentencia; (ii) el pago de prima de antigüedad contemplada en los reglamentos municipales de la Administración Pública Municipal de San Miguel de Allende, Guanajuato, consistente en 12 doce días por cada año; (iii) el pago del salario devengado consistente en 1 un día por la cantidad de $*****, correspondiente al día 2 dos de agosto; (iv) el pago de las remuneraciones diarias ordinarias dejadas de percibir, considerando los aumentos o ajustes salariales anuales que se vayan generando; (v) el pago de aguinaldo1, vacaciones2, prima vacacional3 y despensa4, por todo el tiempo que prestó sus servicios y las que se sigan generando hasta el cabal cumplimiento de la sentencia; (vi) el pago sobre el 25% veinticinco por ciento de los salarios o remuneración diaria ordinaria, durante los 17 diecisiete años 5 cinco meses 1 un día que prestó sus servicios por concepto de fondo de cuotas de seguridad social o bien, la inscripción retroactiva al régimen de seguridad social del estado, con el reconocimiento de todas y cada una de sus semanas de cotización, así como de sus derechos derivados de dicho aseguramiento y las correspondientes cuenta s individuales; (vii) la inscripción en el
1 A razón de 40 cuarenta días por cada año de servicios prestados. 2 A razón de 14 catorce días naturales (10 diez días hábiles), por cada período vacacional. 3 Equivalente a 30% treinta por ciento sobre la cantidad correspondiente a cada periodo vacacional. 4 Equivalente a $***** de manera trimestral. 3
régimen obligatorio que prevé la Ley del Seguro Social, a fin de que obren en las subcuentas correspondientes los recursos que a su nombre administre la Afore correspondiente, desde la fecha de ingreso 1 uno de marzo de 2002 dos mil dos y hasta que se dé cabal cumplimiento a la sentencia; (viii) la eliminación del antecedente disciplinario que exista dentro del expediente personal y, en su caso, la inscripción correspondiente en los registros Federales, Estatales y Municipales, así como en el Registro de Personal de Seguridad Pública; (ix) el reconocimiento de su derecho a poder ejercer la profesión dentro del ámbito público o privado sin antecedente sancionador alguno registrado o por registrar que limite su posibilidad de ingresar al servicio público; (x) la actualización de todas y cada una de las prestaciones económicas dejadas de percibir que conforme al salario y prestaciones previstas y catalogadas por el cargo que desempeñaba en el presupuesto de egresos del municipio, correspondiente a las prestaciones concernientes al año 2019 dos mil diecinueve, así como las subsecuentes se generen hasta el día en que se cumpla la sentencia.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 15 quince de agosto de 2019 dos mil diecinueve, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a las autoridades demandadas, y se les emplazó para que dieran contestación a la misma.
Se negó la suspensión solicitada por el actor, pues de hacerlo se prejuzgaría sobre el fondo del asunto -lo que implicaría darle efectos constitutivos de derechos a la medida cautelar-, además de que las prestaciones inherentes al cargo se podrán restituir al peticionario, posteriormente a la resolución que le fuere favorable; no obstante, sobre la petición consistente en que se preservara su derecho a seguir recibiendo los servicios de seguridad social para él y para sus 4
beneficiarios, se requirió a las encausadas para que informaran si el actor recibía servicios de seguridad social -lo cual deberán acreditar con las constancias correspondientes-, y si de otorgarse la suspensión solicitada se causaría perjuicio al orden público o al interés social.
Se admitieron las pruebas documentales ofrecidas por el accionante en su escrito inicial de demanda, así como la presuncional legal y humana en todo lo que le favorezca; asimismo, se tuvo a la parte actora por designando abogados autorizados en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
Además, se requirió a las autoridades demandadas para que exhibieran copia certificada del expediente disciplinario número *****.
Posteriormente, mediante proveído de fecha 27 veintisiete de septiembre de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo al Tesorero Municipal, al Oficial Mayor Administrativo, al Comisario de Tránsito y Movilidad, y Presidente del Consejo de Honor y Justicia de la Dirección de Tránsito y Transporte Municipal, y al Secretario Técnico del Consejo de Honor y Justicia de la Dirección de Tránsito y Transporte Municipal, todos del municipio de San Miguel de Allende, Guanajuato, por contestando en tiempo y forma legal la demanda formulada en su contra; además, se les tuvo por designando abogados autorizados, por señalando correos electrónicos para recibir notificaciones y por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en sus respectivos ocursos, la confesional a cargo de la accionante, así como la presuncional legal y humana en todo lo que les favorezca. 5
Asimismo, se les requirió para que manifestaran si ofrecían como pruebas de su parte las documentales consistentes en copia certificada de 19 diecinueve fojas útiles de los recibos de nómina a favor del actor, con los que se acredita el pago del concepto de despensa, ya que en su escrito de contestación de demanda únicamente ofrece como prueba las copias certificadas de 6 seis hojas útiles de las 19 diecinueve fojas útiles exhibidas, correspondientes a los recibos de nómina con los que se acredita el pago del concepto de despensa a favor del actor.
En el mismo acuerdo tambien se tuvo a las autoridades demandadas por rindiendo el informe que les fue requerido para efecto de resolver sobre la medida cautelar solicitada5 y, en consecuencia, se determinó que no era procedente otorgar la suspensión solicitada, pero se hizo de conocimiento al actor que para el caso de que requiera algún servicio de salud, tal derecho humano se encuentra garantizado con los servicios públicos de salud que el Estado presta a favor de la población en el Sistema Nacional de Salud, y se precisó que si el actor utiliza los servicios de salud de otra institución, la autoridad demandada podrá restituir los pagos que en su caso, tenga que erogar, al momento de que se dicte sentencia en el presente proceso.
Asimismo, se les requirió para que manifestaran si ofrecían como pruebas de su parte las documentales consistentes en copia certificada de 19 diecinueve fojas útiles de los recibos de nómina a favor del actor, con los que se acredita el pago del concepto de despensa, ya que en su escrito de contestación de demanda únicamente ofrece como prueba
5 Al informar: (i) que si le fueron otorgados al actor los servicios de seguridad social por parte del municipio de San Miguel de Allende, Guanajuato, anexando las constancias correspondientes, y (ii) que el otorgamiento de los servicios de salud para la parte actora y sus beneficiarios, causaría una afectación al interés social ya que los recursos económicos destinados a impulsar y beneficiar el interés social del municipio que representan, no tienen por qué soportar una carga particular que ya no representa una obligación para la autoridad, al haberse extinguido la relación administrativa que los unía. 6
las copias certificadas de 6 seis hojas útiles de las 19 diecinueve fojas útiles exhibidas, correspondientes a los recibos de nómina con los que se acredita el pago del concepto de despensa a favor del actor.
Luego, mediante auto de fecha 21 veintiuno de octubre de 2019 dos mil diecinueve, se admitió el incidente de falta de personalidad promovido por la parte actora6, por tal motivo, se dio vista a las encausadas para que expresaran lo conveniente a sus intereses y se ordenó la suspensión del proceso hasta en tanto fuera resulta la causa incidental; igualmente, se tuvo a la parte actora por objetando en tiempo y forma legal las documentales7 exhibidas por las autoridades demandadas en su ocurso de contestación.
Una vez seguido el tramite incidental correspondiente, mediante resolución interlocutoria de fecha 28 veintiocho de enero de 2020 dos mil veinte, se declaró fundado el incidente de falta de personalidad y, por tanto, se determinó que resultaba procedente tener por no contestada la demanda ni por acreditada la personalidad de los funcionarios que comparecieron en su carácter de Presidente y Secretario Técnico, ambos del Consejo de Honor y Justicia de la
6 Respecto a *****, como Presidente, y a *****, como Secretario Técnico, ambos del Consejo de Honor y Justicia de la Dirección de Tránsito y Transporte Municipal de San Miguel de Allende, Guanajuato. 7 Consistentes en: (i) copia certificada del nombramiento de *****, como médico adscrito a Seguridad Pública Municipal; (ii) copia certificada de solicitud de crédito en farmacia y pagaré presentada al Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato por el Ayuntamiento de San Miguel de Allende, Guanajuato; (iii) copia certificada del contrato de prestación de servicios profesionales número *****, celebrado entre el municipio de San Miguel de Allende, Guanajuato y la persona moral *****; (iv) copia certificada del contrato de prestación de servicios profesionales número *****, celebrado entre el municipio de San Miguel de Allende, Guanajuato y *****; (v) copia certificada del contrato de prestación de servicios profesionales número *****, celebrado entre el municipio de San Miguel de Allende, Guanajuato y *****; (vi) copia certificada del contrato de prestación de servicios profesionales número *****, celebrado entre el municipio de San Miguel de Allende, Guanajuato y *****; (vii) copia certificada del contrato de prestación de servicios profesionales número *****, celebrado entre el municipio de San Miguel de Allende, Guanajuato y la persona moral *****; y (viii) copia certificada del contrato de prestación de servicios profesionales número *****, celebrado entre el municipio de San Miguel de Allende, Guanajuato y *****. 7
Dirección de Tránsito y Transporte Municipal de San Miguel de Allende, Guanajuato.
Lo anterior, sin perjuicio de que se tuviera a *****por contestando el escrito inicial de demanda en su carácter de Comisario de Tránsito y Movilidad de San Miguel de Allende, Guanajuato.
De esa manera, mediante auto dictado el día 17 diecisiete de febrero de 2020 dos mil veinte, se ordenó que se continuara con la tramitación del proceso adminsitrativo y se regularizo el proceso para efecto de tener al Presidente y al Secretario Técnico del Consejo de Honor y Justicia de la Dirección de Tránsito y Transporte Municipal de San Miguel de Allende, Guanajuato, autoridades demandadas, por no contestando en tiempo y forma legal la demanda; además, se les hizo saber que las notificaciones -aun las de carácter personal-, les serían notificadas mediante los Estrados de este Tribunal.
Por tanto, únicamente se tuvo al Tesorero Municipal, al Oficial Mayor Administrativo, y al Comisario de Tránsito y Movilidad, todos del municipio de San Miguel de Allende, Guanajuato, por contestando en tiempo y forma legal la demanda; asimismo, se les tuvo por designando abogados autorizados, por señalando correos electrónicos para recibir notificaciones y por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en sus respectivos ocursos, la confesional a cargo de la accionante, así como la presuncional legal y humana en todo lo que les favorezca.
Tambien se tuvo a las autoridades demandadas por dando cumplimiento al requerimiento que les fue formulado, al manifestar 8
que ofrecen como prueba de su parte las documentales consistentes en copia certificada de 19 diecinueve fojas útiles de los recibos de nómina a favor del actor, con los que se acredita el pago del concepto de despensa y, en consecuencia, se admitió la referida probanza.
Además, se les tuvo por dando cumplimiento al requerimiento que les fue formulado, al exhibir copias certificadas del expediente del procedimiento administrativo disciplinario *****.
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, así como para el desahogo de la prueba confesional a cargo del actor, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 4 cuatro de marzo de 2020 dos mil veinte, se llevó a cabo el desahogo de la prueba confesional a cargo del demandante, y además se señaló que sólo la parte actora presentó sus alegatos.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2 y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, vigente en el momento en que inició el trámite del presente proceso; en relación con el artículo 9
243, segundo párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. De conformidad con lo previsto por el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, previo al estudio del fondo, debe fijarse de manera precisa los actos impugnados por el actor8.
1. Primeramente y del análisis integral al escrito de demanda, se advierte que el accionante pretende controvertir la legalidad de:
1) La resolución emitida el día 31 treinta y uno de julio de 2019 dos mil diecinueve, mediante sesión ordinaria celebrada por el Consejo de Honor y Justicia de la Dirección de Tránsito y Transporte Municipal de San Miguel de Allende, Guanajuato, dentro del Procedimiento Adminsitrativo Disciplinario expediente número *****;
2) La notificación de la aludida resolución mediante acuerdo emitido el 1 uno de agosto de 2019 dos mil diecinueve, así como a través del oficio número *****, emitido en la misma fecha, por el Secretario Técnico del mencionado Consejo de Honor y Justicia y el Comisario de Tránsito y Movilidad, respectivamente; misma que fue practicada el día 2 dos de agosto de 2019 dos mil diecinueve y entendida personalmente con el propio accionante.
8 Al efecto, resulta ilustrativo lo establecido en la tesis de rubro: «ACTOS RECLAMADOS. REGLAS PARA SU FIJACIÓN CLARA Y PRECISA EN LA SENTENCIA DE AMPARO.» Novena Época; Registro: 181810; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIX, Abril de 2004; Materia(s): Común; Tesis: P. VI/2004; Página: 255 10
Actuaciones cuya existencia se encuentra debidamente acreditada mediante las documentales que exhiben tanto la parte actora como las autoridades demandadas en sus respectivos ocursos, consistentes en la copia certificada de la resolución impugnada, así como en el original y copia certificada del acuerdo y oficio a través de los cuales se notificó dicha determinación, con fundamento en lo dispuesto por los ordinales 117, 121, 123 y 131 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
2. Por otra parte, tambien se aprecia que la parte actora pretende controvertir la legalidad de la omisión o falta de pago completo y oportuno de su indemnización, atribuida al Oficial Mayor y la Tesorería Municipal, ambos de la Administración Pública Municipal de San Miguel de Allende, Guanajuato.
Al respecto, la Tesorería Municipal y el Oficial Mayor, ambos de San Miguel de Allende, Guanajuato, sostienen en su contestación de demanda que el acto que se les reputa deviene inexistente en términos del ordinal 261, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, y, por tanto, no encuadran como autoridades demandadas en el presente proceso, conforme a lo previsto por el ordinal 251, fracción II, inciso a), del citado código, mismo que dispone:
«Artículo 251. Sólo podrán intervenir en el proceso administrativo, las personas que tengan un interés jurídico que funde su pretensión: II. Tendrán el carácter de demandado: a) Las autoridades que dicten, ordenen, ejecuten o traten de ejecutar el acto o la resolución impugnada; (…)»
11
Ello, pues el actor en ningún momento solicitó formalmente el pago de una indemnización y, por ende, no se configura una negativa ni mucho menos una supuesta suspensión o restricción de pago.
Lo aducido por la autoridad resulta correcto, con base en las siguientes consideraciones:
En su demanda, el actor atribuye a la Tesorería Municipal y el Oficial Mayor, ambos de San Miguel de Allende, Guanajuato, un acto de naturaleza «omisiva».
A lo cual, cabe destacar que la carga de la prueba se constituye -por regla general-, en contra de las autoridades únicamente cuando, teniendo conocimiento, la autoridad está obligada a actuar y no lo hace, lo que se traduce en una abstención de actuar con base en sus atribuciones.
Así, se obtiene que el conocimiento de la autoridad que la constriñe a actuar, se puede dividir en tres hipótesis; (a) que la actuación sea consecuencia de un acto previo que la origine; (b) cuando la actuación no tiene una condición como presupuesto; y (c) cuando el actuar de la autoridad requiere una solicitud, petición o condición.
Entonces, las omisiones que tienen origen en actos previos, son aquellos que conoce la autoridad directamente, y sólo esperan ejecución [supuesto (a)]; también serán omisiones los hechos o situaciones inmediatas que inexcusablemente debe conocer, y no tienen como presupuesto algún requisito o condición [supuesto (b)]; y, finalmente, los actos con condición son aquellos que prevén la 12
existencia de previos requisitos de impulso del gobernado9, para actualizar las facultades y el conocimiento directo de la autoridad [supuesto (c)].
Por tanto, se concluye que la omisión radica, tanto en una facultad habilitante, como en un presupuesto lógico: sólo pueden omitirse conductas, fáctica y legalmente probables, que son aquellas donde el Estado, teniendo conocimiento de un acto o hecho, no acata la facultad normativa.
Sustenta lo anterior, lo establecido en la jurisprudencia intitulada:
«ACTOS OMISIVOS ATRIBUIDOS A UNA AUTORIDAD. PRESUPUESTOS DE SU EXISTENCIA. La omisión jurídica es un estado pasivo y permanente, parcial o absoluto, cuyo cambio se exige en proporción a un deber derivado de una facultad que habilita o da competencia a la autoridad. En este sentido, si se trata de actos omisivos, la carga de la prueba recae, por regla general, en las autoridades, pero esto aplica cuando, teniendo conocimiento, están obligadas a actuar y no lo hacen, lo que se traduce en una abstención de actuar con base en sus atribuciones. Al respecto, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis aislada 1a. XXIV/98, señaló que para la existencia de la omisión debe considerarse si existe una condición de actualización que coloque a la autoridad en la obligación de proceder que exige el gobernado; en estos casos, su deber es en proporción al supuesto normativo incumplido, es decir, el presupuesto de la omisión es la facultad normativa que habilita a las autoridades y las constriñe a actuar en vía de consecuencia de un acto jurídico previo que lo origine, ya que sólo pueden omitirse conductas, fáctica y legalmente probables, donde el Estado teniendo conocimiento de un acto o hecho no acata la facultad normativa. Luego entonces, el conocimiento de la autoridad que la constriñe a actuar se divide en tres hipótesis: 1) que ésta sea consecuencia de un acto previo que la origine, es decir, la autoridad lo conoce directamente y sólo espera ejecución
9 Ilustra tal aserto, lo establecido en la tesis intitulada: «ACTOS NEGATIVOS ATRIBUIDOS A UNA AUTORIDAD. SI SU EXISTENCIA REQUIERE DE PREVIA SOLICITUD, AL QUEJOSO CORRESPONDE DEMOSTRAR QUE LA FORMULÓ.» Novena Época Registro: 197269 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo VI, Diciembre de 1997 Materia(s): Común Tesis: 2a. CXLI/97 Página: 366 13
por ya existir el presupuesto que fáctica y legalmente la habilitan y constriñen, por ejemplo ante la existencia de un fallo o determinación judicial la omisión de ejecutar, entregar, pagar o liberar; 2) los casos donde no tenga como presupuesto una condición, por ejemplo ante una falta o accidente de tránsito, un delito flagrante, una contingencia ambiental son hechos que la autoridad conoce o debe conocer por razones notorias, en estos, la obligación se especifica en proporción al hecho y a la consecuencia normativa prevista; y, 3) los actos que requieren de una solicitud, petición o condición, siendo aquellos que prevén la existencia de requisitos previos de impulso del gobernado, para actualizar las facultades y el conocimiento directo de la autoridad, por ejemplo cuando ésta requiere algún tipo de formulario, pago o bien una solicitud, que son requisitos o condiciones para que el Estado actúe. En este tenor, en la medida que va dependiendo de la omisión y sus presupuestos como facultad normativa y conocimiento de la autoridad, podrá establecerse su existencia.»10
Por otra parte, tratándose de la terminación de la relación adminsitrativa que vinculaba a un miembro de una institución policial con el Estado, dicho integrante únicamente tendrá derecho al pago de una «indemnización» cuando a través de una resolución emitida por autoridad jurisdiccional, se resuelva que su terminación del servicio resultó injustificada, en términos del ordinal 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos11. Asimismo, de conformidad con los artículos 47, 140 y 141 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, un acto o resolución adminsitrativa se presumirá legal, tambien se entenderá válida hasta en tanto su invalidez
10 Décima Época Registro: 2017654 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 57, Agosto de 2018, Tomo III Materia(s): Común Tesis: (V Región)2o. J/2 (10a.) Página: 2351 11 Sustenta tal pronunciamiento, lo establecido en la jurisprudencia intitulada: «SEGURIDAD PÚBLICA. LA INDEMNIZACIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, COMPRENDE EL PAGO DE 3 MESES DE SUELDO Y DE 20 DÍAS POR CADA AÑO LABORADO [ABANDONO DE LAS TESIS DE JURISPRUDENCIA 2a./J. 119/2011 Y AISLADAS 2a. LXIX/2011, 2a. LXX/2011 Y 2a. XLVI/2013 (10a.) (*)].»Décima Época Registro: 2013440 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 38, Enero de 2017, Tomo I Materia(s): Constitucional, Laboral Tesis: 2a./J. 198/2016 (10a.) Página: 505 14
no sea declarada por autoridad competente y, por último, será eficaz y exigible a partir del día siguiente a aquel en que surta efectos la notificación legalmente efectuada.
En el caso concreto, se tiene que en el momento en que fue emitida y notificada al actor la de decisión emitida por el Consejo de Honor y Justicia de la Dirección de Tránsito y Transporte Municipal de San Miguel de Allende, Guanajuato, la misma revestía de la presunción de legalidad y validez y, por tanto, la destitución de la cual fue objeto el actor resultaba justificada.
Por tanto, no se actualizaba el supuesto previsto por el ordinal 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es decir, no existía una resolución emitida por autoridad jurisdiccional en al cual se resolviera que la terminación del servicio fue injustificada.
Entonces, no puede entenderse como un actuar exigible por parte de las autoridades demandadas, como consecuencia de la destitución o cese de su cargo, el oportuno y completo pago de una indemnización.
De ahí, que se considere desacertada la imputación realizada a la Tesorería Municipal y al Oficial Mayor, ambos de San Miguel de Allende, Guanajuato, de haber restringido su derecho a recibir el pago de la indemnización correspondiente; precisamente, porque no actualizaba el presupuesto o condicionante que habilitaba la posibilidad de exigir el cumplimiento de tal prerrogativa a las autoridades encausadas.
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Entonces, no es dable atribuir -como lo asevera la parte actora- a la Tesorería Municipal y al Oficial Mayor, ambos de San Miguel de Allende, Guanajuato, una falta de diligencia en el ejercicio de sus atribuciones ni tampoco un actuar omisivo que hubiere transgredido los derechos e intereses del justiciable y, por tanto, se concluye que el acto impugnado consistente en «la falta de pago completo y oportuno de su indemnización», resulta inexistente.
Ello, pues se reitera que el actor nunca solicitó antes dichas autoridades pago alguno, es decir, no se actualizó algún impulso por parte del gobernado.
En consecuencia, de conformidad con los ordinales 261, fracción VI, en relación con el ordinal 262, fracción II, del código de la materia, al actualizarse una causal de improcedencia, se sobresee en el presente proceso respecto del acto impugnado consistente en «la falta de pago completo y oportuno de su indemnización».
Asimismo, al no obrar acreditado en autos que hubieran dictado, ordenado, intentado ejecutar o ejecutado directamente alguno de los demás actos impugnados, tambien resulta procedente sobreseer en el proceso respecto de la Tesorería Municipal y el Oficial Mayor, ambos de San Miguel de Allende, Guanajuato, con fundamentado en lo dispuesto por el artículo 261, fracción VI, en relación con el diverso numeral 251, fracción II, inciso a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Sin embargo, es de precisarse que el sobreseimiento decretado con antelación no exime a la Tesorera Municipal y al Oficial Mayor, 16
ambos de San Miguel de Allende, Guanajuato, de realizar -dentro del ámbito de su competencia-, los actos necesarios para el eficaz cumplimiento de esta sentencia, considerando al efecto que todas las autoridades que por razón de sus funciones deban intervenir en la ejecución del fallo se encuentran obligadas a ello.
Sustenta la anterior conclusión, lo dispuesto en la jurisprudencia y tesis -respectivamente-, siguientes:
«AUTORIDADES NO SEÑALADAS COMO RESPONSABLES. ESTÁN OBLIGADAS A REALIZAR LOS ACTOS NECESARIOS PARA EL EFICAZ CUMPLIMIENTO DE LA EJECUTORIA DE AMPARO. Aun cuando las autoridades no hayan sido designadas como responsables en el juicio de garantías, pero en razón de sus funciones deban tener intervención en el cumplimiento de la ejecutoria de amparo, están obligadas a realizar, dentro de los límites de su competencia, todos los actos necesarios para el acatamiento íntegro y fiel de dicha sentencia protectora, y para que logre vigencia real y eficacia práctica.»12
«SENTENCIAS DE AMPARO. ESTAN OBLIGADAS A SU CUMPLIMIENTO. TODAS LAS AUTORIDADES QUE DEBAN INTERVENIR EN SU EJECUCION, AUN CUANDO NO HAYAN INTERVENIDO EN EL AMPARO. El hecho de que alguna autoridad no haya sido señalada como parte en el juicio de amparo, no implica que no esté obligada a cumplir con el fallo protector, por el contrario, a su cumplimiento se obligan todas aquellas autoridades que por razón de sus funciones deban intervenir en su ejecución.»13
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y
12 Novena Época Registro: 1003209 Instancia: Primera Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Apéndice de 2011 Tomo II. Procesal Constitucional 1. Común Primera Parte – SCJN Décima Primera Sección – Sentencias de amparo y sus efectos Materia(s): Común Tesis: 1330 Página: 1493 13 Octava Época Registro: 208849 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación Tomo XV-2, Febrero de 1995 Materia(s): Común Tesis: II.1o.P.A.153 K Página: 554 17
Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados14. Luego, en su ocurso de contestación, el Comisario de Transito y Movilidad de San Miguel de Allende, Guanajauto, sostiene que en la presente causa se actualiza la causal de improcedencia prevista por el ordinal 261, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, pues expresa que no existe ilegalidad en el acto que emitió.
Al respecto, se considera que tal invocación de improcedencia resulta desacertada, pues conforme a lo resuelto en el Considerando Segundo de este fallo, ha quedado debidamente acreditada la existencia de las resoluciones impugnadas.
Aunado a lo anterior, se aprecia que los planteamientos que sustentan la causal de improcedencia en estudio, además de resultar genéricos y ambiguos, no se realizaron para efecto de evidenciar la improcedencia del proceso, sino con el propósito de sostener la legalidad y validez de su actuación.
En ese sentido, cabe destacar que las causas de improcedencia constituyen aspectos que precisamente impiden analizar el fondo de la controversia planteada, es decir, la legalidad o ilegalidad del acto; luego, como los argumentos de la autoridad demandada, versan sobre
14 Ello, acorde a lo establecido en la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente: «IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías».14 Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87 18
situaciones que no inciden en la procedencia del proceso, sino en el estudio de fondo, es viable desestimarlos.
Sobre el tema, resulta aplicable la jurisprudencia que señala:
«IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO DEL ASUNTO, DEBERÁ DESESTIMARSE. Las causales de improcedencia del juicio de garantías deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si se hace valer una en la que se involucre una argumentación íntimamente relacionada con el fondo del negocio, debe desestimarse.»15
En consecuencia, al no advertirse la actualización de alguna causal de improcedencia o sobreseimiento de las previstas por los ordinales 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se procede a realizar el estudio de la controversia planteada, al no existir impedimento alguno para entrar conocer y dirimir el fondo de la presente causa administrativa.
CUARTO. Argumentos de las partes. Corresponde ahora entrar al estudio de los conceptos de violación hechos valer por el, sin que sea necesaria la transcripción de los mismos, pues ello no constituye un requisito indispensable a efecto de cumplir con el principio de congruencia y exhaustividad de las sentencias; ello, toda vez que los principios citados se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos16.
15 Novena Época; Registro: 921015; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Apéndice (actualización 2002); Tomo I, Const., Jurisprudencia SCJN; Materia(s): Constitucional; Tesis: 15; Página: 27. 16 Tal aserto, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN». Novena Época, Registro: 164618, 19
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. El artículo 302, último párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, habilita a este Juzgador para examinar de oficio la competencia de la autoridad que emitió el acto impugnado, por ser una cuestión de orden público.
Por tanto, quien resuelve se avoca al estudio oficioso de la competencia de la autoridad demandada para dictar el acto impugnado, así como todo lo relacionado con la misma, incluso su ausencia, indebida o insuficiente fundamentación17, de conformidad con lo establecido en la jurisprudencia siguiente:
«COMPETENCIA. SU ESTUDIO OFICIOSO RESPECTO DE LA AUTORIDAD DEMANDADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, DEBE SER ANALIZADA POR LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. El artículo 238, penúltimo párrafo, del Código Fiscal de la Federación y su correlativo 51, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, establece que ese Tribunal podrá hacer valer de oficio, por ser de orden público, la incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada. Al respecto debe decirse que ese estudio implica todo lo relacionado con la competencia de la autoridad, supuesto en el cual se incluye tanto la ausencia de fundamentación de la competencia, como la indebida o insuficiente fundamentación de la misma, en virtud de que al tratarse de una facultad oficiosa, las Salas fiscales de cualquier modo entrarán al examen de las facultades de la autoridad para emitir el acto de molestia; lo anterior con independencia de que exista o no agravio del afectado, o bien, de que invoque incompetencia o simplemente argumente una indebida, insuficiente o deficiente fundamentación de la competencia. Cabe agregar que en el caso de que las Salas fiscales estimen que la
Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 17 Ello, en concordancia con el discernimiento emitido por el Pleno de este Tribunal dentro del Recurso de Reclamación toca 528/17PL, en el cual se determinó que «(…)dentro de los procesos administrativos el principio de congruencia y exhaustividad tiene una excepción, pues los juzgadores pueden analizar de manera oficiosa, la competencia de la autoridad para dictar el acto impugnado y la ausencia total de fundamentación o motivación, (…)» 20
autoridad administrativa es incompetente, su pronunciamiento en ese sentido será indispensable, porque ello constituirá causa de nulidad de la resolución impugnada; sin embargo, si considera que la autoridad es competente, esto no quiere decir que dicha autoridad jurisdiccional necesariamente deba pronunciarse al respecto en los fallos que emita, pues el no pronunciamiento expreso, simplemente es indicativo de que estimó que la autoridad demandada sí tenía competencia para emitir la resolución o acto impugnado en el juicio de nulidad.»18
Lo resaltado es propio.
Luego, una vez examinada la resolución emitida dentro del Procedimiento Adminsitrativo Disciplinario expediente número ***** y habida cuenta de las constancias que integran la presente causa, se advierte que el*****Consejo de Honor y Justicia de la Dirección de Tránsito y Transporte Municipal de San Miguel de Allende, Guanajuato, carece de competencia para haber emitido la resolución impugnada.
Por tanto, este Juzgador determina que resulta procedente declarar la nulidad de la resolución combatida en la presente instancia, con base en las siguientes consideraciones:
Todo acto de autoridad, a la luz de los principios de legalidad y seguridad jurídica consagrados en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe emitirse necesariamente por quien esté legalmente facultado para ello.
En adición, el artículo 137, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato,
18 Novena Época. Registro: 170827. Instancia: Segunda Sala. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXVI, Diciembre de 2007. Materia s : Administrativa. Tesis: 2a./J. 218/2007. Página: 154 21
establece como elemento de validez de todo acto administrativo, que sea expedido por autoridad competente.
De esa forma, la competencia -como componente constitucional y legal indispensable de los actos administrativos- se traduce en el complejo de facultades, obligaciones y poderes atribuidos por el derecho positivo a un determinado órgano administrativo19, que en función del principio de legalidad -el cual establece que las autoridades solamente pueden hacer lo que expresamente les permite la ley-, tiene como principal propósito otorgar certeza y seguridad jurídica a los gobernados frente al actuar de las autoridades.
Así, la competencia de las autoridades administrativas constituye un presupuesto esencial de validez que deviene del interés y orden público, por lo cual su observancia es obligatoria en la emisión de todo acto autoritario.
Además, para tener por debidamente cumplido dicho presupuesto, este debe encontrarse materializado en su doble aspecto: el material, el cual consiste en que la autoridad administrativa tenga atribuidas las facultades legales necesarias para la emisión del acto conforme lo dispuesto por los ordenamientos legales; y el formal, que implica citar en el acto correctamente el carácter de autoridad legalmente facultada con que suscribe, así como el ordenamiento legal, acuerdo o decreto que le otorgue tales facultades y, en caso de que estos incluyan diversos supuestos, deberá precisar con claridad y detalle, el apartado, las fracciones, incisos y sub-incisos aplicables.
19 De lo anterior, resulta ilustrativo en lo conducente, lo establecido en la tesis cuyo rubro reza: «COMPETENCIA. EN EL ÁMBITO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO ES IMPRORROGABLE Y, POR TANTO, NO EXISTE SUMISIÓN TÁCITA DEL GOBERNADO.» Novena Época Registro: 175658 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIII, Marzo de 2006 Materia(s): Administrativa Tesis: XV.4o.18 A Página: 1961 22
Al respecto, resulta pertinente acudir en lo conducente, al contenido de la jurisprudencia siguiente:
«COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. EN EL MANDAMIENTO ESCRITO QUE CONTIENE EL ACTO DE MOLESTIA, DEBE SEÑALARSE CON PRECISIÓN EL PRECEPTO LEGAL QUE LES OTORGUE LA ATRIBUCIÓN EJERCIDA Y, EN SU CASO, LA RESPECTIVA FRACCIÓN, INCISO Y SUBINCISO. De lo dispuesto en la tesis de jurisprudencia P./J. 10/94 del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 77, mayo de 1994, página 12, de rubro: «COMPETENCIA. SU FUNDAMENTACIÓN ES REQUISITO ESENCIAL DEL ACTO DE AUTORIDAD.», así como de las consideraciones en las cuales se sustentó dicho criterio, se desprende que la garantía de fundamentación consagrada en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lleva implícita la idea de exactitud y precisión en la cita de las normas legales que facultan a la autoridad administrativa para emitir el acto de molestia de que se trate, al atender al valor jurídicamente protegido por la exigencia constitucional, que es la posibilidad de otorgar certeza y seguridad jurídica al particular frente a los actos de las autoridades que afecten o lesionen su interés jurídico y, por tanto, asegurar la prerrogativa de su defensa, ante un acto que no cumpla con los requisitos legales necesarios. En congruencia con lo anterior, resulta inconcuso que para estimar satisfecha la garantía de la debida fundamentación, que establece dicho precepto constitucional, por lo que hace a la competencia de la autoridad administrativa para emitir el acto de molestia es necesario que en el documento que se contenga se invoquen las disposiciones legales, acuerdo o decreto que otorgan facultades a la autoridad emisora y, en caso de que estas normas incluyan diversos supuestos, se precisen con claridad y detalle, el apartado, la fracción o fracciones, incisos y subincisos, en que apoya su actuación; pues de no ser así, se dejaría al gobernado en estado de indefensión, toda vez que se traduciría en que éste ignorara si el proceder de la autoridad se encuentra o no dentro del ámbito competencial respectivo por razón de materia, grado y territorio y, en consecuencia, si está o no ajustado a derecho. Esto es así, porque no es permisible abrigar en la garantía individual en cuestión ninguna clase de ambigüedad, ya que su finalidad consiste, esencialmente, en una exacta individualización del acto de autoridad, de acuerdo a la hipótesis 23
jurídica en que se ubique el gobernado en relación con las facultades de la autoridad, por razones de seguridad jurídica.»20
Énfasis añadido.
En el caso concreto y desprendido de la resolución emitida el día 31 treinta y uno de julio de 2019 dos mil diecinueve, dentro del Procedimiento Adminsitrativo Disciplinario expediente número *****, se advierte que en sesión ordinaria número 3 tres fue sometido a votación y aprobado por unanimidad el proyecto de resolución a través del cual se determinó imponer al ahora accionante la sanción disciplinaria consistente en cese o destitución de su cargo como Oficial de Tránsito, en términos de los ordinales 27, fracción IV, y 28, fracción IV, del Reglamento del Consejo de Honor y Justicia de la Dirección de Tránsito y Transporte Municipal de San Miguel de Allende, Guanajuato.
Ello, pues a causa de los hechos ocurridos el día 17 diecisiete de junio de 2019 dos mil diecinueve, en las instalaciones de la Escuela Telesecundaria número 65 de la Comunidad de Cerritos de esta ciudad de San Miguel de Allende, Guanajuato, cometidos en agravio del menor *****; se atribuyó al accionante la comisión de una conducta contraria al régimen disciplinario -considerada como falta agrave-, establecida en el ordinal 25, fracción XXII, del Reglamento del Consejo de Honor y Justicia de la Dirección de Tránsito y Transporte Municipal de San Miguel de Allende, Guanajuato, mismo que establece:
«Artículo 25. Para los efectos del presente reglamento, se consideran como faltas graves las siguientes:
20 Novena Época; Registro: 188432; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIV, noviembre de 2001; Materias : Administrativa; Tesis: 2a./J. 57/2001; Página: 31. 24
XXII. Hacer uso innecesario de la fuerza o excederse en su aplicación, en ejercicio de sus funciones; (…)»
Dicha resolución, fue asumida por el «Consejo de Honor y Justicia de la Dirección de Tránsito y Transporte Municipal de San Miguel de Allende, Guanajuato», el cual fue integrado por:
▪ *****, en su carácter de Presidente del Consejo; ▪ *****, en su calidad de vocal representante del Ayuntamiento; ▪ *****, en su carácter de vocal representante de elementos; ▪ *****, en su calidad de Secretario Técnico.
Dicho órgano colegiado, expresó en la resolución impugnada como fundamentación de su competencia para dirimir y resolver la causa disciplinaria instruida en contra del justiciable, los dispuesto en los ordinales 17 y 23 del Reglamento del Consejo de Honor y Justicia de la Dirección de Tránsito y Transporte Municipal de San Miguel de Allende, Guanajuato.
Sin embargo, debe precisarse que a través de la publicación del Reglamento de la Comisión de Honor y Justicia para las Comisarías de Seguridad y Movilidad de San Miguel de Allende, Guanajuato, en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, el 1 uno de julio de 2019 dos mil diecinueve, fue creada la «Comisión de Honor y Justicia para las Comisarías de Seguridad y Tránsito y Movilidad».
25
El citado órgano colegiado, a partir del 05 cinco de julio de la anualidad indicada21, tiene como atribución primordial la de resolver las medidas disciplinarias que han de aplicarse a los elementos activos adscritos tanto a la Comisaría de Seguridad (policía municipal), como de la Comisaría de Tránsito y Movilidad (agentes de tránsito); ello, en términos de lo previsto en los artículos 1, 3, 4 y 5 del Reglamento de la Comisión de Honor y Justicia para las Comisarías de Seguridad y Movilidad de San Miguel de Allende, Guanajuato.
Luego, de conformidad el artículo 7 del citado reglamento, la Comisión en mención estará integrada por:
▪ Un Presidente, que será el Secretario de Seguridad Pública; ▪ Un Secretario Técnico, que será nombrado por el presidente de la Comisión; ▪ Un vocal, que será un representante edilicio del Ayuntamiento propuesto por el Presidente Municipal; preferentemente que sea miembro de la Comisión de Seguridad; ▪ Un vocal, que será el titular de la Contraloría Municipal; ▪ Dos vocales, que serán elementos de Seguridad Pública de Carrera, ya bien de Policía o de Tránsito según sea la adscripción del sujeto a procedimiento, con jerarquía superior al cual se encuentre adscrito el o los elementos sujetos a procedimiento administrativo disciplinario; y ▪ Dos vocales, que serán elementos de Seguridad Pública de Carrera, ya bien de Policía o de Tránsito según sea la adscripción del sujeto a procedimiento, representantes de los elementos, los cuales serán insaculado de entre los que hayan cumplido ininterrumpidamente más de 10 años al servicio en la Institución Policial y que nunca hayan sido sancionados por falta grave.
21 En términos del artículo primero transitorio, se previno que el aludido Reglamento tendría vigencia al cuarto día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del Estado de Guanajuato; por tanto, si fue publicado el día 1 uno de julio de 2019 dos mil diecinueve, encones fue el 5 cinco del mencionado mes y anualidad cuando dicho reglamento entro en vigor. 26
De esa manera y con la creación del órgano colegiado en cita22, a partir del 5 cinco de julio del 2019 dos mil diecinueve, se extinguieron como autoridades tanto el Consejo de Honor y Justicia de la Institución Policial adscrita a la Dirección General de Seguridad Ciudadana, así como el Consejo de Honor y Justicia de la Dirección de Tránsito y Transporte Municipal.
Clarificando al efecto que, resulta irrelevante la fecha en que el integrante de la institución policíaca supuestamente hubiere realizado la conducta imputada en el procedimiento (17 diecisiete de junio de 2019 dos mil diecinueve), pues dicha circunstancia no origina la existencia legal de una autoridad; sino que dicha existencia debe constar establecida expresamente en el cuerpo de leyes vigentes en el momento en que ésta actúa y no inferirse con base en situaciones de hecho.
Ello se obtiene de lo dispuesto en los artículos quinto y sexto transitorios del Reglamento de la Comisión de Honor y Justicia para las Comisarías de Seguridad y Movilidad de San Miguel de Allende, Guanajuato, los cuales prevén:
«QUINTO.- Con la entrada en vigor del presente Reglamento se abrogan: El Reglamento del Consejo de Honor y Justicia de la Comisaría de San Miguel de Allende, Guanajuato, publicado en el periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato número 106 de fecha 4 de julio de 2014 y el Reglamento del Consejo de Honor y Justicia de la Dirección de Tránsito y Transporte Municipal de San Miguel de Allende, Guanajuato, publicado en el periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, número 150 de fecha 20 de septiembre del 2011.
22 Que conocerá tanto de las faltas cometidas por los integrantes de la policía municipal como de los agentes u oficiales de tránsito. 27
SEXTO.- Los procedimientos regulados en el reglamento que se abroga y que se encuentren en trámite a la fecha de la entrada en vigor del presente Reglamento, seguirán desarrollándose observando las normas vigentes al momento de iniciar el procedimiento respectivo, hasta su conclusión.»
Si bien el artículo sexto transitorio prevé que los procedimientos regulados por los reglamentos abrogados que se encontraban en trámite seguirían desarrollándose, observando las normas vigentes al momento de iniciar el procedimiento respectivo, no menos cierto es que tal disposición hace alusión única y exclusivamente a la observancia de los preceptos legales que regulan el contenido adjetivo o de procedimiento, y no así a la regulación orgánica y competencial.
Es decir, dicho transitorio no hace extensiva la vigencia de las atribuciones de una autoridad cuyas existencia jurídicamente ha quedado sin efectos legales a partir del 5 cinco de julio de 2019 dos mil diecinueve; en consecuencia, se concluye que las actuaciones emitidas con posterioridad a la fecha antes indicada por el «Consejo de Honor y Justicia de la Dirección de Tránsito y Transporte Municipal de San Miguel de Allende, Guanajuato», deberán entenderse como invalidas e ineficaces pues dicho órgano colegiado ya no se encontraba previsto en la disposición reglamentaria vigente para efecto de tramitar y resolver los procedimientos pendientes.
Por tanto y en lo que al caso concierne, el Consejo de Honor y Justicia de la Dirección de Tránsito y Transporte Municipal de San Miguel de Allende, Guanajuato se constituyó como una autoridad «de facto»23, es decir, un órgano jurídicamente
23 Locución latina que significa a literalidad «de hecho», esto es, que no se ajusta a una norma previa. (Diccionario de la Lengua Española). 28
inexistente y materialmente incompetente, toda vez que la Comisión de Honor y Justicia para las Comisarías de Seguridad y Movilidad de San Miguel de Allende, Guanajuato, asumió sus facultades como autoridad competente para tramitar y resolver sobre las medidas disciplinarias que han de aplicarse a los elementos activos adscritos tanto a la Comisaría de Seguridad (policía municipal), como de la Comisaría de Tránsito y Movilidad (agentes de tránsito).
Ilustra lo antes señalado, lo establecido en la tesis siguiente:
«POLICIA FEDERAL DE CAMINOS, PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE BAJA DE LOS MIEMBROS DE LA. ES COMPETENTE PARA TRAMITARLO LA DIRECCION GENERAL DE LA POLICIA FEDERAL DE CAMINOS Y PUERTOS. Conforme al artículo 92 del Reglamento Interior de la Policía Federal de Caminos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 25 de agosto de 1978, se faculta a la Dirección General de Autotransporte Federal para iniciar y tramitar el procedimiento administrativo de baja de los miembros de la Policía Federal de Caminos; sin embargo, con motivo de la expedición del nuevo Reglamento Interior de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 17 de noviembre de 1989, que entró en vigor al día siguiente de su publicación, dejó de existir la dirección general antes mencionada, como se advierte del listado de servidores públicos y unidades administrativas que integran dicha secretaría y se contienen en el artículo 2o. de dicho reglamento, en el que ya no figura la Dirección General de Autotransporte Federal, que se contemplaba tanto en el anterior reglamento interior de la secretaría mencionada, como en el referido artículo 92 del Reglamento Interior de la Policía Federal de Caminos. Por tanto, la disposición contenida en el ya citado artículo 92 publicado el 25 de agosto de 1978, quedó abrogada en lo que se refiere a la facultad otorgada a la Dirección General de Autotransporte Federal para tramitar el procedimiento administrativo de referencia. Por otra parte, en el Reglamento Interior de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, vigente, se creó la Dirección General de la Policía de Caminos y Puertos, la que, de acuerdo al artículo 19 de dicho reglamento, asumió algunas facultades que correspondían a la extinta Dirección General de Autotransporte Federal, y en el artículo tercero transitorio del reglamento interior citado se dispuso que las unidades administrativas que aparecen en el presente reglamento y que tienen competencia en asuntos que anteriormente correspondían a otras áreas o unidades, se harán 29
cargo de los mismos, terminarán su substanciación y dictarán las resoluciones que correspondan. Atento a todo lo anterior, si con motivo del nuevo Reglamento Interior de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes desapareció la Dirección General de Autotransporte Federal, es inconcuso que, en términos del citado artículo tercero transitorio, corresponde a las autoridades de la Dirección General de la Policía Federal de Caminos y Puertos tramitar el procedimiento administrativo de cese correspondiente, ya que no puede ser tramitado por una autoridad inexistente.»24
Lo subrayado es propio.
Asimismo, conviene destacar sobre la inexistencia legal de una autoridad, lo establecido en la jurisprudencia de rubro y texto siguientes:
«SUBDIRECTOR DE SANCIONES DE LA DIRECCIÓN DE SANCIONES, DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE ASUNTOS JURÍDICOS DE LA SECRETARÍA DEL TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL. SU EXISTENCIA DEBE CONTENERSE EN EL REGLAMENTO INTERIOR DE LA PROPIA SECRETARÍA. El Reglamento Interior de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social es el ordenamiento legal a través del cual el Ejecutivo Federal puede crear órganos, suprimirlos, cambiar o modificar sus atribuciones; por tanto, si en tal ordenamiento legal no se contempla al subdirector de Sanciones de la Dirección de Sanciones de la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, es evidente que no tiene existencia legal, ya que no puede sostenerse válidamente que en el acuerdo delegatorio de facultades, organigramas generales o en el manual general de organización, se confieran facultades a una autoridad que no se encuentra expresamente creada en dicho reglamento interior, puesto que además de la existencia de la autoridad, debe constar expresamente en el cuerpo de leyes que contempla a las unidades administrativas que integran tal secretaría de Estado y no inferirse su existencia, toda vez que expresamente el artículo 18 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal señala que el reglamento interior de cada una de las secretarías de Estado, que es expedido por el presidente de la República, determinará las atribuciones de las unidades administrativas; por lo
24 Octava Época Registro: 208645 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación Tomo XV-2, Febrero de 1995 Materia(s): Administrativa Tesis: I.1o.A.209 A Página: 456 30
que si en el citado reglamento, en el que constan las unidades administrativas que integran la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, no se encuentra contemplada la existencia del subdirector de Sanciones de la Dirección de Sanciones de la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, la cual debe constar expresamente y no inferirse o hacerse derivar de disposiciones secundarias, es evidente que cualquier actuación derivada de ella es ilegal por provenir de una autoridad inexistente.»25
Énfasis añadido.
De ese modo, queda demostrada la causal contenida en el artículo 302, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consistente en la incompetencia del servidor público que emitió el la resolución impugnada, al evidenciarse que el Consejo de Honor y Justicia de la Dirección de Tránsito y Transporte Municipal de San Miguel de Allende, Guanajuato, carece de las atribuciones legales vigentes para efecto de haber dictado resolución dentro del Procedimiento Adminsitrativo Disciplinario expediente número *****.
Además, se puntualiza que la nulidad deberá ser lisa y llana, dada la imposibilidad de regresar las cosas al estado en el que se encontraban previo a la violación, por existir una restricción constitucional expresa.
Sustenta lo anterior, lo establecido en la jurisprudencia siguiente:
«MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES. EFECTOS DE LA CONCESIÓN DEL AMPARO DIRECTO CONTRA LA SENTENCIA DICTADA EN SEDE JURISDICCIONAL CUANDO SE ADVIERTAN VIOLACIONES PROCESALES, FORMALES O DE FONDO EN LA RESOLUCIÓN DEFINITIVA DICTADA EN SEDE ADMINISTRATIVA
25 Novena Época; Registro: 197547; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo VI, Octubre de 1997; Materia(s): Administrativa; Tesis: II.A. J/1; Página: 698 31
QUE DECIDE SEPARARLOS, DESTITUIRLOS O CESARLOS. Conforme a lo establecido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia 2a./J. 103/2012 (10a.) (*), de rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. LA SENTENCIA EN LA QUE SE CONCEDE EL AMPARO CONTRA LA SEPARACIÓN, REMOCIÓN, BAJA, CESE O CUALQUIER OTRA FORMA DE TERMINACIÓN DEL SERVICIO DE MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES, POR VIOLACIÓN AL DERECHO DE AUDIENCIA, DEBE CONSTREÑIR A LA AUTORIDAD RESPONSABLE A PAGAR LA INDEMNIZACIÓN CORRESPONDIENTE Y LAS DEMÁS PRESTACIONES A QUE EL QUEJOSO TENGA DERECHO.», cuando el quejoso impugne en amparo directo la ilegalidad de la resolución definitiva, mediante la cual haya sido separado del cargo que desempeñaba como servidor público de una institución policial, por violaciones procesales, formales o de fondo en el procedimiento administrativo de separación; tomando en cuenta la imposibilidad de regresar las cosas al estado en el que se encontraban previo a la violación, por existir una restricción constitucional expresa, no debe ordenarse la reposición del procedimiento, sino que el efecto de la concesión del amparo debe ser de constreñir a la autoridad responsable a resarcir integralmente el derecho del que se vio privado el quejoso. En estos casos, la reparación integral consiste en ordenar a la autoridad administrativa: a) el pago de la indemnización correspondiente y demás prestaciones a que tenga derecho, y b) la anotación en el expediente personal del servidor público, así como en el Registro Nacional de Seguridad Pública, de que éste fue separado o destituido de manera injustificada.»26
Énfasis añadido.
En suma, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 300, fracciones II y III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la nulidad total de la resolución emitida el día 31 treinta y uno de julio de 2019 dos mil diecinueve, dentro del Procedimiento Adminsitrativo Disciplinario expediente número *****.
26 Décima Época; Registro: 2012722; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 35, Octubre de 2016, Tomo I; Materia(s): Común, Administrativa; Tesis: 2a./J. 117/2016 (10a.); Página: 897. 32
En vista de lo anterior, lo conducente también es decretar la nulidad total del resto de las actuaciones que emanaron del acto nulificado, así como de aquellas que en alguna forma se encuentran condicionadas por dicho acto y que, en la especie, se conforman por el acuerdo emitido el 1 uno de agosto de 2019 dos mil diecinueve, así como el oficio número *****, emitidos – respectivamente- por el Secretario Técnico del Consejo de Honor y Justicia y el Comisario de Tránsito y Movilidad; por tener éstas el carácter de frutos derivados de un acto viciado de origen.
Ello, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como de conformidad con lo establecido en la siguiente jurisprudencia:
«ACTOS VICIADOS, FRUTOS DE. Si un acto o diligencia de la autoridad está viciado y resulta inconstitucional, todos los actos derivados de él, o que se apoyen en él, o que en alguna forma estén condicionados por él, resultan también inconstitucionales por su origen, y los tribunales no deben darles valor legal, ya que de hacerlo, por una parte alentarían prácticas viciosas, cuyos frutos serían aprovechables por quienes las realizan y, por otra parte, los tribunales se harían en alguna forma partícipes de tal conducta irregular, al otorgar a tales actos valor legal.»27
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por el actor.
De manera previa y toda vez que el actor solicita el pago de diversas prestaciones económicas derivadas del cese ilegal de su cargo,
27 Séptima Época. Registro: 252103. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Volumen 121-126, Sexta Parte. Materia s : Común. Tesis: .Página: 280 33
es necesario fijar la remuneración que el actor percibía de manera diaria integrada para calcular las prestaciones a que tenga derecho el promovente.
Luego, se enfatiza que la «remuneración diaria integrada» se constituye con el salario diario ordinario, así como los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que percibía «de manera regular» el servidor público por la prestación de sus servicios.
Ello, de conformidad con lo establecido por la jurisprudencia cuyo rubro indica: «SEGURIDAD PÚBLICA. INTERPRETACIÓN DEL ENUNCIADO «Y DEMÁS PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO», CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008»28.
Además, la determinación de la remuneración diaria integrada deberá realizarse conforme a la última percepción demostrada en autos, con independencia de si en periodos anteriores dicha percepción fue superior o inferior. Sustenta tal aserto, por tratarse de un aspecto análogo, lo establecido en la jurisprudencia intitulada: «SALARIOS VENCIDOS. PARA DETERMINAR SU MONTO NO DEBE TOMARSE EN CUENTA EL SUELDO SEÑALADO POR EL PATRÓN AL OFRECER EL TRABAJO»29.
28: Décima Época; Registro: 2001770; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Libro XII , Septiembre de 2012 , Tomo 2; Materia(s): Constitucional; Tesis: 2a./J. 110/2012 (10a.); Página: 617. 29 Décima Época Registro: 2011992 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 32, Julio de 2016, Tomo I Materia(s): Laboral Tesis: 2a./J. 65/2016 (10a.) Página: 741 34
En su demanda, el accionante señala que hasta el día en que fue separado de su servicio, como contraprestación de sus servicios, recibía un salario catorcenal de $*****, así como una remuneración diaria ordinaria de $*****; para acreditar lo anterior, exhibió original de recibo de nómina correspondiente al 18 dieciocho de julio de 2019 dos mil diecinueve (foja 41), en el cual se observa que obra firma de recibido.
Por otra parte, desprendido de las constancias que allegó al proceso la Tesorería Municipal y, particularmente, de la copia certificada de recibo de nómina correspondiente al 1 uno de agosto de 2019 dos mil diecinueve (foja 366), a nombre de *****, en el cual se observa que obra firma de recibido y cuya veracidad de su contenido y existencia no fue controvertido ni legalmente objetado por el actor.
Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 78, 117, 121, 123 y 131 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, genera convicción a este Juzgador para tener por acreditado que el accionante percibió como ultima remuneración por periodo catorcenal la cantidad de $*****, la cual se integra únicamente por el siguiente concepto:
Percepciones Importe Sueldo RF $ *****
Por consiguiente, se obtiene que la remuneración diaria integrada que percibía el justiciable era la cantidad de $*****, como resultado de dividir de $*****entre 14 catorce días; cantidad que se tendrá como base para calcular las prestaciones a que tenga derecho.
35
Hechas las consideraciones anteriores, se procede al estudio de las pretensiones que el impetrante solicita le sean reconocidas y otorgadas en la presente causa30, conforme a los siguientes puntos:
(i) El pago de la indemnización constitucional.
Con fundamento en el artículo 50, párrafo segundo, de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, en relación con el artículo 123, Apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y ante la injustificada separación del accionante de su cargo, es procedente reconocerle el derecho a la indemnización constitucional que se integra con el pago de 3 tres meses de salario y 20 veinte días por cada año laborado.
La determinación anterior, se encuentra sustentada en las siguientes consideraciones:
El artículo 123, Apartado B, fracción XIII, segundo párrafo de la Constitución Federal, establece que: «Los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido», es decir, el aludido precepto
30 Estos, se encuentran enunciados en el Antecedente Primero de la presente resolución. 36
constitucional proscribe el derecho de estabilidad en el cargo a los miembros de las instituciones de seguridad pública con los que el Estado -en cualquiera de sus niveles de gobierno- haya dado por terminado el servicio.
En virtud de lo anterior, la Constitución Federal prevé como garantía mínima el pago de una indemnización a favor de los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, cuando se actualice la hipótesis normativa señalada con antelación, cuyo monto será determinado por las leyes especiales de carácter administrativo que para tal efecto se emitan.
En esa tesitura, el artículo 123, Apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Federal, constriñe al legislador secundario a contemplar dentro de las leyes especiales que se emitan a nivel federal, estatal y municipal en la materia, a prever los montos o mecanismos de delimitación de éstos que por concepto de indemnización corresponden a los servidores públicos aludidos ante una terminación injustificada del servicio, puesto que serán las normas administrativas las directamente aplicables a la relación que media entre el Estado y los miembros de las instituciones policiales.
Sin embargo, en la presente litis, la propia norma constitucional no prevé la forma en que se integrará el monto de la indemnización que debe cubrírsele al servidor público que es separado, removido, dado de baja o cesado de su cargo sin causa justificada, por lo que, en una nueva reflexión, a juicio de esta Sala debe hacerse efectivo el derecho fundamental a favor del servidor público mediante la aplicación de las normas constitucionales y legales que por analogía resultan aplicables 37
al caso concreto, lo que en sentido estricto no es una aplicación supletoria de ordenamientos de carácter laboral; de otra manera, se desconocería el régimen excepcional y la naturaleza de la relación que rige el servicio de los miembros de las instituciones policiales y el Estado.
En ese tenor, aun cuando no exista a favor de los servidores públicos señalados en el segundo párrafo de la fracción XIII del Apartado B del multicitado artículo 123 Constitucional, la protección constitucional a la estabilidad en el empleo por el régimen de exclusión que esta misma ordena, ello no implica que se deje en estado de indefensión jurídica al servidor público, puesto que el propio numeral contempla la figura de la indemnización mínima garantizada, sin que pueda alegarse que las leyes especiales no contemplen ésta, o bien, contemplándola no se establezcan los parámetros para fijar el monto respectivo.
De esta manera, la hipótesis normativa del artículo 123, Apartado A, fracción XXII, señala que: «… La ley determinará los casos en que el patrono podrá ser eximido de la obligación de cumplir el contrato, mediante el pago de una indemnización…», por lo que deja a la ley reglamentaria la delimitación del monto que por concepto de indemnización deberá cubrirse al trabajador, constituyéndose en el parámetro mínimo que el patrón pagará por el despido injustificado y, más aun, cuando se le libera de la obligación de reinstalar al trabajador al puesto que venía desempeñando.
Por su parte, la ley reglamentaria respeta como mínimo constitucional garantizado para efectos de la indemnización, el pago de 3 tres meses de salario por despido injustificado, así como el pago de 20 veinte días por cada año laborado, cuando el patrón no esté obligado a la reinstalación. 38
Así, ante la falta de precepto legal que señale el monto de la indemnización, debe hacerse una aplicación analógica de lo preceptuado en la fracción XXII del Apartado A, a lo señalado en la fracción XIII del Apartado B, para que se haga efectivo el derecho constitucional a la indemnización que la Constitución Política otorga a los agentes del Ministerio Público, a los peritos y a los miembros de las instituciones policiales que sean separados injustificadamente de su cargo y que por disposición expresa del propio dispositivo constitucional no medie la reincorporación al servicio, debiéndose cubrirse por concepto de indemnización, el pago de 3 tres meses de salario y 20 veinte días por cada año laborado.
Lo anterior, se reitera sin que esta determinación se traduzca en una aplicación supletoria de la Ley Federal del Trabajo a la fracción XIII, del Apartado B, pues esta Sala sólo está aplicando por analogía al presente caso, lo dispuesto en la fracción XXII, del Apartado A, del artículo 123 Constitucional y su reglamentación, al asunto donde existe la misma situación jurídica. Sirve de sustento a lo anterior, el siguiente criterio jurisprudencial emitido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se cita a continuación:
«SEGURIDAD PÚBLICA. LA INDEMNIZACIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, COMPRENDE EL PAGO DE 3 MESES DE SUELDO Y DE 20 DÍAS POR CADA AÑO LABORADO [ABANDONO DE LAS TESIS DE JURISPRUDENCIA2a./J. 119/2011Y AISLADAS2a. LXIX/2011,2a. LXX/2011Y2a. XLVI/2013 (10a.)(*)]. En una nueva reflexión, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación abandona el criterio contenido en las tesis indicadas, al estimar que conforme al artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados 39
Unidos Mexicanos, el Constituyente otorgó a favor de los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, el derecho al pago de una indemnización en el caso de que, a través de una resolución emitida por autoridad jurisdiccional competente, se resuelva que su separación o cualquier vía de terminación del servicio de la que fueron objeto resulta injustificada; ello, para no dejarlos en estado de indefensión al existir una prohibición absoluta de reincorporarlos en el servicio. Además, de la propia normativa constitucional se advierte la obligación del legislador secundario de fijar, dentro de las leyes especiales que se emitan a nivel federal, estatal, municipal o en el Distrito Federal, los montos o mecanismos de delimitación de aquellos que, por concepto de indemnización, corresponden a los servidores públicos ante una terminación injustificada del servicio. Ahora bien, el derecho indemnizatorio debe fijarse en términos íntegros de lo dispuesto por la Constitución Federal, pues el espíritu del Legislador Constituyente, al incluir el apartado B dentro del artículo 123 constitucional, fue reconocer a los servidores públicos garantías mínimas dentro del cargo o puesto que desempeñaban, sin importar, en su caso, la naturaleza jurídica de la relación que mediaba entre el Estado -en cualquiera de sus niveles- y el servidor; por tanto, si dentro de la aludida fracción XIII se establece el derecho de recibir una indemnización en caso de que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fuere injustificada y, por su parte, en las leyes especiales no se prevén los mecanismos suficientes para fijar el monto de ese concepto, es inconcuso que deberá recurrirse a lo dispuesto, como sistema normativo integral, no sólo al apartado B, sino también al diverso apartado A, ambos del citado precepto constitucional; en esa tesitura, a fin de determinar el monto indemnizatorio a que tienen derecho los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales, debe recurrirse a la fracción XXII del apartado A, que consigna la misma razón jurídica que configura y da contenido a la diversa fracción XIII del apartado B, a saber, el resarcimiento de los daños y perjuicios ocasionados por el patrón particular o el Estado ante la separación injustificada y sea la ley o, en su caso, la propia Constitución, la que establezca la imposibilidad jurídica de reinstalación. Bajo esas consideraciones, es menester precisar que la hipótesis normativa del artículo 123, apartado A, fracción XXII, que señala que «la ley determinará los casos en que el patrono podrá ser eximido de la obligación de cumplir el contrato, mediante el pago de una indemnización», deja la delimitación del monto que por concepto de indemnización deberá cubrirse al trabajador a la ley reglamentaria, constituyéndose en el parámetro mínimo que el patrón pagará por el despido injustificado y, más aún, cuando se le libera de la obligación de reinstalar al trabajador al puesto que venía desempeñando; 40
por tanto, si la ley reglamentaria del multicitado apartado A, esto es, la Ley Federal del Trabajo, respeta como mínimo constitucional garantizado para efectos de la indemnización, el contenido en la fracción XXII del apartado A en su generalidad, empero, prevé el pago adicional de ciertas prestaciones bajo las circunstancias especiales de que es la propia norma quien releva al patrón de la obligación de reinstalación -cumplimiento forzoso del contrato- aun cuando el despido sea injustificado, se concluye que, a efecto de determinar el monto que corresponde a los servidores públicos sujetos al régimen constitucional de excepción contenido en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Carta Magna, resulta aplicable, como mínimo, el monto establecido en el diverso apartado A, fracción XXII, y los parámetros a los que el propio Constituyente refirió al permitir que fuese la normatividad secundaria la que los delimitara. En consecuencia, la indemnización engloba el pago de 3 meses de salario y 20 días por cada año de servicio, sin que se excluya la posibilidad de que dentro de algún ordenamiento legal o administrativo a nivel federal, estatal, municipal o del Distrito Federal existan normas que prevean expresamente un monto por indemnización en estos casos, que como mínimo sea el anteriormente señalado, pues en tales casos será innecesario acudir a la Constitución, sino que la autoridad aplicará directamente lo dispuesto en esos ordenamientos.»31
Luego, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se condena a las autoridades demandadas para que se efectué al actor el pago de la indemnización constitucional prevista en el segundo párrafo de la fracción XIII del Apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, integrada por:
1) El pago de 3 tres meses, equivalente a 90 noventa días, de salario. Para obtener la cantidad total de la indemnización constitucional, debe multiplicarse la remuneración diaria integrada por 90 noventa días; en la intelección de que el
31 Tesis 2a./J. 198/2016 (10a.) , publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación correspondiente a la Décima Época. Libro 38 , Enero de 2017 , Tomo I , Núm. de Registro: 2013440 , consultable a Página 505. 41
producto de esa operación aritmética arrojará la cantidad total a liquidarse a la parte actora.
Como fue acotado en el inicio del presente Considerando, la remuneración diaria integrada consiste en $*****; en ese tenor, al multiplicarse esa cantidad por noventa días, se obtiene como resultado un total de $*****,*****a razón de tres meses de percepción diaria integrada.
2) El pago de 20 veinte días de salario por cada año de servicio prestado, es decir, a partir del día 1 uno de marzo de 2002 dos mil dos -fecha de ingreso del impetrante32- y hasta el 2 dos de agosto de 2019 dos mil diecinueve -fecha en que fue notificado de la destitución de su cargo-, por ser éste el tiempo efectivo del servicio prestado.
Esto significa, que se condena a su pago en proporción a los días efectivamente laborados por el demandante, debiéndose tomar como base la última remuneración bruta diaria percibida por el actor al momento en que fue separado de su cargo, la cual se determinó a razón de $*****.
Tal razonamiento -contrario a lo argüido por el actor en su demanda-, parte de que si bien el justiciable -entre otras prestaciones-, tiene derecho a que se le indemnice con 20 veinte días de servicio por año, dicho servicio debe ser ‹‹efectivo››, entendido como aquel que de manera real y verdadera laboró, aun cuando, como en el caso, su remoción haya sido injustificada,
32 Fecha manifestada por el actor y reconocida como cierta por la autoridad demandada, en su escrito de contestación y, concretamente, en el punto «Primero» del apartado intitulado «Contestación a los hechos», ubicado en la hoja número 11 once del escrito de contestación de demanda. 42
en tanto que la disposición constitucional (artículo 123) es clara al establecer el monto mínimo de la indemnización.
Al respecto, no se soslaya que existan las leyes especiales administrativas en los distintos ámbitos de gobierno, que prevean mayores beneficios para los gobernados; sin embargo, respecto de la prestación en trato no se advierte disposición jurídica expresa que así lo establezca, e incluso la jurisprudencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación antes insertada, expresamente dispone que esta prestación corresponde a los años de servicio como un mínimo irrenunciable, sin establecer la forma específica en la que deberá fijarse el monto.
De ahí, que únicamente debe condenarse a la indemnización por los días que ciertamente laboró para la corporación de la cual fue destituido, atendiendo al contenido Constitucional de referencia; bajo esa óptica y a fin de obtener la cantidad total que corresponde a esta prestación, es de tomarse en cuenta que se pagan 20 veinte días de salario integrado por cada 365 trescientos sesenta y cinco días (año) de «servicios efectivamente prestados».
Este criterio tiene como antecedente, lo resuelto por el Segundo Tribunal Colegiado del Decimosexto Circuito en los amparos directos administrativos A.D.A.246/2019 y A.D.A.102/2019; además del discernimiento asentado por el Primer Tribunal Colegiado del Trigésimo Circuito (Aguascalientes), al resolver el A.D.A.504/2019; así también los razonamientos del Octavo Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Primera 43
Región, Estado de México, actuando en auxilio del Primer Tribunal Colegiado de este circuito, en relación con el amparo número A.D.A. 1160/2017.
Considerando ahora, que el 1 uno de marzo de 2002 dos mil dos, corresponde a la fecha de ingreso del impetrante y su remoción ocurrió el 2 dos de agosto de 2019 dos mil diecinueve, se tiene que el actor desempeñó su cargo durante 626 seiscientos veintiséis días, de acuerdo con el siguiente cómputo:
Año 2002(33) 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Días laborados 305 365 366 365 365 365 366
Año 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Días laborados 365 365 365 366 365 365 365
Año 2016 2017 2018 2019(34) Total
Días laborados 366 365 365 213 6362
Por lo que, con base en la operación aritmética conocida como ‹‹regla de tres››, se sigue que si por cada 365 trescientos sesenta y cinco días (equivalente a un año), le corresponde el pago de 20 veinte días de salario; por 6362 seis mil trescientos sesenta y dos días, le toca un pago por 348.60 trescientos cuarenta y ocho punto sesenta días de salario35.
Luego, debe multiplicarse la remuneración diaria integrada por 348.60 trescientos cuarenta y ocho punto sesenta días, en la intelección de que el producto de esa operación aritmética
33 Número de días transcurridos entre el 1 uno de marzo y el 31 treinta y uno de marzo de 2002 dos mil dos. 34 Número de días transcurridos entre el 1 uno de enero y el 2 dos de agosto de 2019 dos mil diecinueve. 35 Tal resultado se obtuvo de la siguiente operación aritmética: 6362×20=127,240/365=348.60 44
arrojará la cantidad total a liquidarse a la parte actora, esto es, $*****36 por concepto de veinte días por cada año de servicio, como parte integrante de la indemnización constitucional.
(ii) El pago de una prima de antigüedad.
En su demanda, el actor solicita el pago de una prima de antigüedad consistente en 12 doce días de salario diario integrado por cada año laborado, prestación económica a la cual, agrega, tiene derecho por encontrarse contemplada en los reglamentos municipales de la administración pública municipal y por ser entregada a todos los elementos de Seguridad Pública que son separados justificada o injustificadamente de su cargo.
Al respecto, quien resuelve determina que no es procedente el reconocimiento del derecho al pago de la prima de antigüedad, ya que ésta no tiene un efecto indemnizatorio ni se vincula directamente con las medidas de protección al salario ni tampoco con los beneficios de la seguridad social.
Lo anterior se justifica dado que al resolver el «amparo directo en revisión 2401/2015», en un asunto similar al que ahora se analiza, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó la improcedencia del pago de la prestación de la prima de antigüedad como concepto integrado en la indemnización prevista en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conforme al principio de la tesis aislada del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro:
36 Tal resultado se obtuvo de la siguiente operación aritmética: *****x ***** 45
«TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO DE MICHOACÁN. LA LEY RESPECTIVA NO CONTRAVIENE EL APARTADO B DEL ARTÍCULO 123 CONSTITUCIONAL POR LA CIRCUNSTANCIA DE QUE NO ESTABLEZCA LA PRIMA DE ANTIGÜEDAD»37, de que el pago de una prima de antigüedad no se vincula directamente con los derechos a disfrutar de las medidas de protección al salario, a gozar de los beneficios de la seguridad social, ni tiene un efecto indemnizatorio.
Si bien para definir el monto de la indemnización contenida en el segundo párrafo, de la fracción XIII, del apartado B, del artículo 123 de la Carta Magna, debe aplicarse análogamente la fracción XXII del diverso apartado A, no significa que el miembro de alguna institución policial de la Federación, de los Estados o de los municipios, tenga derecho a recibir el pago por concepto de prima de antigüedad cuando la autoridad jurisdiccional resuelve que fue injustificada su separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio pues dicha prestación constituye una prerrogativa inmersa en el campo del derecho laboral en el artículo 63 de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado y de los Municipios -inaplicable en relación a los peritos y miembros de las instituciones policiales y el Estado a efecto de otorgar prestaciones-, y no en la Carta Magna; ello, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 8 del mismo ordenamiento legal citado que a la letra indica:
«Artículo 8. Quedan excluidos del régimen de esta ley los miembros de las policías estatales o municipales, de las fuerzas de seguridad, de las fuerzas de tránsito y los trabajadores de confianza, pero tendrán derecho a disfrutar de las medidas de protección al salario y gozarán de los beneficios de la seguridad social. (…)»
37 Novena Época; Registro: 196866; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo VII , Febrero de 1998; Materia(s): Constitucional , Laboral; Tesis: P. VII/98; Página: 46. 46
Ahora bien, el Primer Tribunal Colegiado del Decimosexto Circuito, al resolver el amparo directo administrativo 324/2017, sostuvo que la prima de antigüedad no puede vincularse con las medidas de protección al salario en virtud de que no está prevista en la ley como un aspecto relacionado con la citada protección, es decir, su objeto no se circunscribe a lograr la efectiva protección al salario.
Además, argumentó que tampoco se encuentra vinculada con la prerrogativa de seguridad social puesto que tiene un fundamento, pues mientras las prestaciones de seguridad social tienen su fuente en los riesgos naturales a que están expuestos los trabajadores; la prima de antigüedad es una prestación que si bien deriva del hecho de que el trabajador preste un servicio personal y subordinado, respecto de los peritos y miembros de las instituciones policíacas, no existe disposición legal que la autorice, razón por la cual no tienen derecho a exigir el pago de esa prestación cuando se separen o sean separados de su trabajo.
Ilustra lo expuesto por analogía, dado que señala que los peritos y elementos de un cuerpo policíaco, en virtud de que la relación que los une con el Estado es de naturaleza administrativa, están excluidos del derecho al pago de prima de antigüedad, la tesis aislada que establece:
«MIEMBROS DE LA POLICÍA FEDERAL. AL SER DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA SU RELACIÓN CON EL ESTADO, ESTÁN EXCLUIDOS DEL DERECHO A LA ESTABILIDAD EN EL EMPLEO Y DEL PAGO DE LA PRIMA DE ANTIGÜEDAD O QUINQUENIO. Conforme al artículo 2 de la Ley de la Policía Federal, esta institución es un órgano administrativo desconcentrado de la otrora Secretaría de Seguridad Pública (hoy adscrito a la Secretaría de Gobernación), que tiene por objeto salvaguardar la vida, la integridad, la seguridad y los derechos de las personas; preservar las libertades, el orden y la paz públicos, así como prevenir e investigar la comisión de delitos, bajo la conducción y mando del Ministerio Público de la Federación. Por su parte, el 47
numeral 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que los miembros de las instituciones policiales, como sucede con los elementos de la Policía Federal, se rigen por sus propias leyes; de ahí que la relación entre éstos y el Estado sea de naturaleza administrativa, por lo que las determinaciones que dicha institución tome en torno a ese vínculo jurídico, deberán sujetarse a la normatividad que regula su organización y funcionamiento. Por tanto, los miembros de la corporación mencionada están excluidos de los derechos laborales de los que goza un trabajador al servicio del Estado, como son la estabilidad en el empleo y el pago de la prima de antigüedad o quinquenio.»38
Énfasis añadido.
Además, aun cuando el accionante pretende fundar su derecho en el señalamiento genérico y ambiguo de que dicha prestación «(…)se encuentra contemplada en los reglamentos municipales de la Administración Pública Municipal de San Miguel de Allende, Guanajuato(…)»; lo cierto es que éste no indica de manera concreta en qué precepto legal y ordenamiento reglamentario especifico se prevé a su favor el pago de una prima de antigüedad en los términos reclamados. Ello, pues en términos del artículo 300, fracción V, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, quien solicita el reconocimiento de un derecho en el proceso administrativo tiene la carga de demostrar que resulta ser titular del derecho reclamado, ya que no es jurídicamente posible que se obligue a la autoridad administrativa a restablecer una prerrogativa si el particular no tiene constituida a su favor la misma.
Apoya lo anterior, la tesis de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, siguiente:
38 Décima Época; Registro: 2016250; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 51 , Febrero de 2018 , Tomo III; Materia(s): Constitucional; Tesis: I.5o.A.6 A (10a.); Página: 1469. 48
«CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LA OBLIGACIÓN DE CONSTATAR LA EXISTENCIA DEL DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR EN EL JUICIO RELATIVO, OBEDECE AL MODELO DE PLENA JURISDICCIÓN CON QUE CUENTA EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA Y TIENDE A TUTELAR LA JUSTICIA PRONTA Y COMPLETA. El deber del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de reconocer o constatar la existencia del derecho subjetivo del actor en el juicio contencioso administrativo, antes de ordenar que se restituya, se reduzca el importe de una sanción o se condene a una indemnización, contenido en los artículos 50, penúltimo párrafo, y 52, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, está inspirado en la garantía de justicia pronta y completa establecida en el artículo 17, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque con ello se intenta evitar que el actor obtenga un beneficio indebido derivado de que el Tribunal ordene la restitución de un derecho que todavía no se ha incorporado a la esfera jurídica de aquél o no ha sido demostrado, pero si acredita en el juicio contencioso que cuenta con él, porque allegó los elementos probatorios suficientes que revelan su existencia, se procura la pronta y completa resolución de lo solicitado en la instancia de origen, ya que el particular no tendrá que esperar a que la autoridad administrativa se pronuncie nuevamente, con el consecuente retraso en la solución final de lo gestionado.»39
Lo resaltado es propio.
De manera independiente a lo anterior y derivado de indagar en la reglamentación municipal de San Miguel de Allende, Guanajuato, se advierte la existencia del Reglamento Interior de Trabajo de San Miguel de Allende, Guanajuato, el cual establece en su artículo 51, fracción XII, lo siguiente:
«Artículo 51. Son obligaciones del Presidente Municipal: (…) XII. Pagar a los trabajadores la prima de antigüedad de conformidad con lo dispuesto por la Ley de Trabajo, y (…)»
39 Novena Época; Registro: 165079; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXXI, Marzo de 2010; Materia(s): Administrativa, Constitucional; Tesis: 2a. XI/2010; Página: 1049. 49
Lo subrayado es propio.
Sin embargo, dicha prerrogativa únicamente le es aplicable a los trabajadores que prestan sus servicios al municipio (de base, confianza, temporales e interinos), y no así a los integrantes de las corporaciones policiales de ese municipio, quienes se regirán por sus propias leyes en las cuales se regule su organización y funcionamiento, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Por tanto, derivado de analizar el contenido del Reglamento del Servicio Profesional de Carrera Policial del Municipio de San Miguel de Allende, así como el Reglamento Interno de la Secretaria de Seguridad Pública, Tránsito Municipal y Protección Civil del municipio de San Miguel de Allende, Guanajuato (normativa que rige la organización y el funcionamiento de los integrantes de las instituciones policiales del municipio), es dable concluir que no existe alguna disposición legal que establezca un régimen complementario específico que prevea como prestación mínima la prima de antigüedad para los elementos de seguridad pública en el municipio de San Miguel de Allende, Guanajuato.
Ello, máxime que dicha prestación se trata de un concepto jurídico exclusivo del derecho laboral -desarrollado en la Ley Federal del Trabajo-; legislación que resulta inaplicable a los miembros de instituciones policiales, debido a que su relación es de naturaleza administrativa; y, en consecuencia, se determina improcedente el pago de prima de antigüedad solicitada por el justiciable.
(iii) El pago de remuneraciones diarias dejadas de percibir. 50
Por otra parte, resulta procedente reconocer el derecho solicitado por el accionante al pago de remuneración diaria que dejó de percibir por la prestación de sus servicios con motivo del cese injustificado del cargo que desempeñaba, de conformidad con el siguiente criterio jurisprudencial aprobado por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que se cita a continuación:
«SEGURIDAD PÚBLICA. INTERPRETACIÓN DEL ENUNCIADO «Y DEMÁS PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO», CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008. El citado precepto prevé que si la autoridad jurisdiccional resuelve que es injustificada la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio de los miembros de instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio. Ahora bien, en el proceso legislativo correspondiente no se precisaron las razones para incorporar el enunciado «y demás prestaciones a que tenga derecho»; por lo cual, para desentrañar su sentido jurídico, debe considerarse que tiene como antecedente un imperativo categórico: la imposibilidad absoluta de reincorporar a un elemento de los cuerpos de seguridad pública, aun cuando la autoridad jurisdiccional haya resuelto que es injustificada su separación; por tanto, la actualización de ese supuesto implica, como consecuencia lógica y jurídica, la obligación de resarcir al servidor público mediante el pago de una «indemnización» y «demás prestaciones a que tenga derecho». Así las cosas, como esa fue la intención del Constituyente Permanente, el enunciado normativo «y demás prestaciones a que tenga derecho» forma parte de la obligación resarcitoria del Estado y debe interpretarse como el deber de pagar la remuneración diaria ordinaria, así como los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que percibía el servidor público por la prestación de sus servicios, desde que se concretó su separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio y hasta que se realice el pago correspondiente. Lo anterior es así, 51
porque si bien es cierto que la reforma constitucional privilegió el interés general de la seguridad pública sobre el interés particular, debido a que a la sociedad le interesa contar con instituciones policiales honestas, profesionales, competentes, eficientes y eficaces, también lo es que la prosecución de ese fin constitucional no debe estar secundada por violación a los derechos de las personas, ni ha de llevarse al extremo de permitir que las entidades policiales cometan actos ilegales en perjuicio de los derechos de los servidores públicos, sin la correspondiente responsabilidad administrativa del Estado.»40
En efecto, como se desprende de la jurisprudencia recién transcrita, el artículo 123, Apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece la obligación resarcitoria del Estado a favor de los miembros de instituciones policiales de la Federación, Estados y Municipios, cuando la autoridad jurisdiccional resolviera que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio sea injustificada, mediante el pago de la indemnización «y demás prestaciones a las que tenga derecho».
Luego, aun cuando en el proceso legislativo correspondiente no se precisaron las razones para incorporar el enunciado y demás prestaciones a que tenga derecho, debe interpretarse como el deber de pagar la remuneración diaria ordinaria, así como los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que percibía el servidor público por la prestación de sus servicios, desde que se concretó su separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio y hasta que se realice el pago correspondiente.
40 Tesis 2a./J. 110/2012 (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Décima Época, Libro XII, Septiembre de 2012, Tomo 2, Núm. de Registro: 2001770, consultable a Página 617. 52
Lo anterior es así, porque el enunciado normativo en cuestión forma parte de la obligación resarcitoria del Estado ante la imposibilidad absoluta de reincorporarlos al servicio (a pesar de que la autoridad jurisdiccional resolviera que la separación fue injustificada).
No se soslaya que el artículo 50 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, prohíbe el pago de salarios caídos a los integrantes de las instituciones policiales del Estado que fueran separados injustificadamente de sus cargos.
Sin embargo, este juzgador estima que tal disposición en el presente caso, transgrede en perjuicio del actor los derechos humanos de igualdad y de no discriminación, por razón de la condición de integrante de una institución policial, que derivan de los numerales 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; así como del diverso 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; por ello, lo procedente es su inaplicación al tenor de las consideraciones en que se sustenta el criterio emitido por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Sexto Circuito, que es del tenor siguiente:
«SEGURIDAD PÚBLICA. EL ARTÍCULO 50 DE LA LEY DE LA MATERIA DEL ESTADO DE GUANAJUATO, AL PROSCRIBIR EL PAGO DE SALARIOS CAÍDOS EN CASO DE CESE INJUSTIFICADO DE LOS MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIACAS, VIOLA EL DERECHO HUMANO A LA IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 1o. DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, 26 DEL PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS Y 24 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS (CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO). De la interpretación sistemática de las fracciones IX, XIII y XIV del apartado B del artículo 123 de la Constitución 53
Política de los Estados Unidos Mexicanos y de lo definido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en las tesis 2a. LIX/2011, 2a./J. 103/2010 y P./J. 24/95, publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIII, junio de 2011, página 428, con el rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008, NO CONTIENE COMO CONCEPTO JURÍDICO EL DE SALARIOS VENCIDOS.», Tomo XXXII, julio de 2010, página 310, con el rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. LA PROHIBICIÓN DE REINSTALAR EN SU CARGO A LOS MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES, PREVISTA POR EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008, ES APLICABLE EN TODOS LOS CASOS, INDEPENDIENTEMENTE DE LA RAZÓN QUE MOTIVÓ EL CESE.», y Tomo II, septiembre de 1995, página 43, con el rubro: «POLICÍAS MUNICIPALES Y JUDICIALES AL SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MÉXICO Y DE SUS MUNICIPIOS. SU RELACIÓN JURÍDICA ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA.», se concluye que los miembros de las instituciones policiales se encuentran en un régimen de excepción respecto de las condiciones en que prestan sus servicios, y esto obedece a la importancia de la función requerida que realizan para beneficio de la sociedad. Sin embargo, esa sola circunstancia no es razón suficiente para estimar que no gozan de los derechos humanos reconocidos en la Constitución, pues aun cuando el vínculo que los une es administrativo y no laboral, los miembros de las instituciones policiacas prestan un servicio al Estado, y la circunstancia de que las relaciones entre éste y aquéllos se regulen en un régimen legal distinto al de los demás trabajadores de los Poderes de la Unión, no implica que el Estado no deba garantizar y respetar los derechos humanos de todos sus servidores públicos, porque la situación jurídica relevante es que todos prestan un servicio si se toma en cuenta que el parámetro mínimo internacional es que cualquier persona que lo preste -trabajo en sentido amplio-, tiene derecho a desempeñarlo en condiciones dignas y justas, así como a recibir como contraprestación una remuneración que les permita a ellos y a sus familiares gozar de un estándar de vida digno; así lo estableció la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Opinión Consultiva OC-18/03. En ese contexto, se afirma que existe un tratamiento diferenciado entre los trabajadores al servicio del Estado de Guanajuato y los miembros de las instituciones de seguridad pública, 54
porque a los primeros sí se les concede el derecho al pago de un concepto para resarcirlos de los daños y perjuicios que sufren al ser cesados injustamente, y a los segundos no; diferencia de trato que no está justificada, porque: 1. No hay racionalidad en que por pertenecer a los cuerpos de seguridad pública, se les deba suprimir el derecho a que se les cubran los daños y perjuicios causados con la baja o remoción debido a causas ajenas al funcionario cesado, toda vez que si fue separado de su empleo sin percibir algún salario por causa no imputable a él y el Estado no acredita los motivos del cese, debe reparar el daño producido por la falta en que incurrió, aunado a que el principio básico relativo a la indemnización tratándose de separación injustificada del empleo y, por ende, el derecho del servidor al pago de las remuneraciones diarias ordinarias que dejó de percibir no tiende a proteger la estabilidad en el empleo de un servidor público y, por ende, no es un elemento objetivo que pueda servir de base para privar al quejoso del derecho a su pago; 2. No es necesaria la medida, ya que si bien la diferencia prevista en el artículo 50 de la Ley de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato persigue, en principio, una finalidad constitucionalmente legítima, que se traduce en garantizar la eficacia de los cuerpos de seguridad pública de la entidad, así como la protección de la integridad de sus miembros y de terceras personas, no podría constituir la causa de privación o afectación del derecho al pago de las remuneraciones diarias ordinarias que dejó de percibir en caso de cese injustificado, pues en nada incide en el funcionamiento del servicio que prestan dichos servidores públicos; y, 3. No puede concebirse acreditada la exclusión del derecho desde el aspecto de la proporcionalidad en estricto sentido, dado que la privación del derecho del quejoso a ser indemnizado de las remuneraciones diarias ordinarias que dejó de percibir en caso de un cese injustificado, frente a la mínima afectación que se pudiera producir al régimen de exclusión que opera para tales servidores públicos, no guarda concordancia, pues el derecho a ser resarcido de manera integral en el derecho del que se vio privado el servidor público mediante el pago de los conceptos dejados de percibir en virtud de un acto fuera de la legalidad, no se vincula con la estabilidad en el empleo de que constitucionalmente carece. Así, la aplicación del aludido artículo 50, implica hacer una discriminación del servidor público por su condición de policía, pues por esa sola circunstancia se le priva del derecho al pago de las remuneraciones diarias ordinarias que dejó de percibir, cuando no existe razón que valide dicha medida; consecuentemente, el referido numeral viola el derecho humano de igualdad y no discriminación previsto en los artículos 1o. de la Constitución Federal, 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.»41
41 Tesis XVI. 1o.A.T.10 K (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la 55
Cabe recordar que, en su demanda, el acciónate solicita el pago de un día de salario devengado correspondiente al día 2 dos de agosto de 2019 dos mil diecinueve -fecha en que fue notificada la destitución al actor-, mismo que señala no le fue pagado por la autoridad.
En su ocurso de contestación de demanda, el Comisario de Transito y Movilidad demandado no opuso defensa al respecto y, más aún, accedió a que se efectuara el pago de dicha prestación.
Ahora bien y como fue señalado en el preámbulo de este Considerando, la fecha del último pago o remuneración efectuado al accionante corresponde al día 1 uno de agosto de 2019 dos mil diecinueve.
De esa forma, para efecto de calcular la prestación en tratamiento, ésta deberá computarse a partir del 2 dos de agosto de 2019 dos mil diecinueve (día siguiente a aquel en que fue demostrado se pagó la última remuneración diaria al actor)42, de conformidad con lo previsto por los ordinales 117, 124 y 131 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En virtud de lo anterior, con base en los artículos 1 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en lo previsto por el numeral 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se condena a la autoridad demandada para que se efectué al actor el pago de las remuneraciones
Décima Época, Libro XII, Septiembre de 2012, Tomo 3, Núm. de Registro: 2001769, consultable a Página 1978. 42 Con lo cual, queda colmado el reconocimiento del derecho correspondiente al pago del salario devengado consistente en 1 un día por la cantidad de $*****, correspondiente al día 2 dos de agosto de 2019 dos mil diecinueve. 56
diarias integradas que dejó de percibir a partir del 2 dos de agosto de 2019 dos mil diecinueve43, y hasta la fecha en que se realice el pago correspondiente en cumplimiento a la presente sentencia, dado que el artículo 50 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, resulta inconvencional.
Lo anterior, conforme a la última remuneración diaria percibida, esto es, a razón de $***** y considerando los aumentos o ajustes salariales anuales que se vayan generando44.
(iv) El pago de aguinaldo, vacaciones, prima vacacional y despensa.
En su demanda, el accionante solicita el pago de aguinaldo, a razón de 40 cuarenta días por cada año de servicios prestados; vacaciones, a razón de 14 catorce días naturales (10 diez días hábiles), por cada período vacacional; prima vacacional, equivalente a 30% treinta por ciento sobre la cantidad correspondiente a cada periodo vacacional; y despensa, equivalente a $***** de manera trimestral. Dichas prestaciones, por todo el tiempo que prestó sus servicios y las que se sigan generando hasta el cabal cumplimiento de la sentencia.
De conformidad con lo dispuesto por el numeral 300, fracción V, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se reconoce el derecho solicitado por el actor -con las excepciones a que se hará referencia en los
43 Día siguiente a aquel en que fue acreditado en autos que se realizó la última percepción diaria al actor. 44 Ello, de conformidad con lo resuelto por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, dentro del Amparo Directo Administrativo 1230/2017, en el cual determinó que los elementos de las instituciones policiales tienen derecho a disfrutar «los incrementos salariales correspondientes» y que en el caso, aquellos que el impetrante podría haber percibido de no haber acontecido el ilegal cese de su cargo, como parte integrante de las medidas de protección al salario. 57
párrafos siguientes-, al tenor de lo dispuesto en el artículo 50, segundo párrafo, de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato.
Ello aunado a que al resolverse la contradicción de tesis 489/2011, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado que el enunciado «y demás prestaciones a que tenga derecho», contenido en el artículo 123 del apartado B, en la fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, vigente a partir de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 18 dieciocho de junio de 2008 dos mil ocho, forma parte de la obligación resarcitoria del Estado y debe interpretarse como el deber de pagar la remuneración diaria ordinaria, así como los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que percibía el servidor público por la prestación de sus servicios, desde que se concretó su separación, cese, remoción o baja, y hasta que se realice el pago correspondiente.
Ahora, si bien es cierto que la reforma Constitucional privilegió el interés general de la seguridad pública sobre el interés particular, debido a que la sociedad requiere contar con instituciones policiales honestas, profesionales, competentes, eficientes y eficaces, también lo es que la prosecución de ese fin constitucional no debe estar secundada por violación a los derechos de las personas, ni llevarse al extremo de permitir que las entidades policiales cometan actos ilegales en perjuicio de los derechos de los servidores públicos, sin la correspondiente responsabilidad administrativa del Estado.
58
En ese contexto, expuso que las vacaciones, la prima vacacional y el aguinaldo, son conceptos que se encuentran comprendidos dentro del enunciado «y demás prestaciones a que tenga derecho», contenido en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que suelen otorgarse con motivo de la prestación de un servicio al Estado y catalogarse en el presupuesto de egresos respectivo.
Por lo anterior, el Alto Tribunal concluyó que deben pagarse al servidor público, miembro de alguna institución policial que fue separado del servicio injustificadamente, las cantidades que por los referidos conceptos pudo percibir desde el momento en que se concretó la separación, cese, remoción o baja, y hasta que se realice el pago de las demás prestaciones a que tenga derecho, siempre y cuando haya una condena por aquellos conceptos, pues solo de esa manera, el Estado puede resarcirlo de manera integral; es decir, puede indemnizarlo en todo aquello de lo que fue privado con motivo de la separación.
Se destaca que a pesar de que el aguinaldo, vacaciones y prima vacacional se generen atendiendo a trabajo efectivamente realizado, en el caso se está ante una obligación resarcitoria del Estado que debe ser equivalente a aquello de lo que el servidor público es privado durante su separación ilegal, no así a lo efectivamente laborado.
Lo expuesto encuentra sustento en la jurisprudencia 2.a./J.18/2012 (10a), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro VI, Tomo 1, de marzo de 2012 dos mil doce, con registro número 2000463, con el texto y rubro siguientes:
59
«SEGURIDAD PÚBLICA. PROCEDE OTORGAR AL MIEMBRO DE ALGUNA INSTITUCIÓN POLICIAL, LAS CANTIDADES QUE POR CONCEPTO DE VACACIONES, PRIMA VACACIONAL Y AGUINALDO PUDO PERCIBIR DESDE EL MOMENTO EN QUE SE CONCRETÓ SU SEPARACIÓN, CESE, REMOCIÓN O BAJA INJUSTIFICADA Y HASTA AQUEL EN QUE SE REALICE EL PAGO DE LAS DEMÁS PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO, SIEMPRE QUE HAYA UNA CONDENA POR TALES CONCEPTOS. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis 2a. LX/2011, de rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. INTERPRETACIÓN DEL ENUNCIADO ‘Y DEMÁS PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO’, CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008.», sostuvo que el referido enunciado «y demás prestaciones a que tenga derecho», forma parte de la obligación resarcitoria del Estado y debe interpretarse como el deber de pagar la remuneración diaria ordinaria, así como los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que percibía el servidor público por la prestación de sus servicios, desde que se concretó su separación, cese, remoción o baja injustificada, y hasta que se realice el pago correspondiente. En ese sentido, dado que las vacaciones, la prima vacacional y el aguinaldo son prestaciones que se encuentran comprendidas dentro de dicho enunciado, deben cubrirse al servidor público, miembro de alguna institución policial, las cantidades que por esos conceptos pudo percibir desde el momento en que se concretó la separación, cese, remoción o baja injustificada, y hasta que se realice el pago de las demás prestaciones a que tenga derecho, siempre y cuando haya una condena por aquellos conceptos, ya que sólo de esa manera el Estado puede resarcirlo de manera integral de todo aquello de lo que fue privado con motivo de la separación.»
Ahora bien, de conformidad con la distribución lógica de la carga probatoria establecida en el artículo 51 del código de la materia, a quien afirma determinado hecho le corresponde probar la veracidad del mismo, y al que niega sólo le corresponde probar, cuando: 1) la negación envuelva la afirmación expresa de un hecho; 2) se 60
desconozca la presunción legal que tenga a su favor el colitigante; y 3) se desconozca la capacidad.
Luego, toda vez que la falta de pago de aguinaldo, vacaciones, prima vacacional y despensa por todo el tiempo en que el actor prestó sus servicios como oficial de tránsito, se trata de un «hecho negativo» y, en consecuencia, es a las autoridades demandadas a quienes les fue asignada la obligación de demostrar el pago oportuno de las señaladas prestaciones al actor.
Ello, aunado a que en dicho punto de debate también se actualiza «la carga dinámica de la prueba»45 como otra regla de distribución del débito probatorio, conforme a la cual se releva al particular la obligación de acreditar su dicho y ésta se traslada a la parte demandada, pues es precisamente esta última quien cuenta con una mayor facilidad técnica y material, así como con una mejor oportunidad para aportar en la secuela procesal los elementos probatorios suficientes e idóneos que demuestren el hecho controvertido, esto es, el oportuno pago al actor de aguinaldo, vacaciones, prima vacacional y despensa por todo el tiempo en que prestó sus servicios como oficial de tránsito46.
Luego, en su ocurso de contestación, el Comisario de Transito y Movilidad de San Miguel de Allende, Guanajuato, expresa que:
45 La cual no se sostiene en los principios de lógico y ontológico de la prueba (reglas tradicionales), sino que su contenido es en función de los principios de buena fe, disponibilidad de la prueba y solidaridad procesal frente a situaciones donde existe insuficiencia probatoria de la contraparte (administrado). 46 Sustenta lo anterior, por analogía, lo establecido en la jurisprudencia intitulada: «CARGA DINÁMICA DE LA PRUEBA EN MATERIA LABORAL. CORRESPONDE AL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL CUANDO CONTROVIERTE EL PROMEDIO DE LAS ÚLTIMAS SEMANAS DE COTIZACIÓN DE LOS TRABAJADORES INSCRITOS EN EL RÉGIMEN DEL SEGURO OBLIGATORIO» Décima Época Registro: 2013095 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 36, Noviembre de 2016, Tomo IV Materia(s): Laboral Tesis: (IV Región)2o. J/7 (10a.) Página: 2204 61
1) En relación con las vacaciones: aceptó que únicamente no le fue otorgado al actor el primer periodo vacacional correspondiente al año 2019 dos mil diecinueve; y niega que se adeude al actor los periodos correspondientes durante todo el tiempo que éste prestó sus servicios como elemento de tránsito, pues las mismas le fueron otorgadas de manera oportuna.
Para demostrar lo anterior, exhibió copia certificada de 22 veintidós «acuses de control de vacaciones» (fojas 221 a 234), emitidos por la Oficialía Mayor Adminsitrativa, a nombre del accionante, por los siguientes periodos:
No Período 1 Segundo periodo del 2002 dos mil dos; 2 Primer y segundo periodo del 2003 dos mil tres; 3 Primer y segundo periodo del 2004 dos mil cuatro; 4 Primer y segundo periodo del 2005 dos mil cinco; 5 Primer y segundo periodo del 2006 dos mil seis; 6 Segundo periodo del 2008 dos mil ocho; 7 Primer y segundo periodo del 2007 dos mil siete; 8 Primer y segundo periodo del 2009 dos mil nueve; 9 Primer y segundo periodo del 2010 dos mil diez; 10 Primer y segundo periodo del 2011 dos mil once; 11 Primer periodo del 2013 dos mil trece; 12 Segundo periodo del 2016 dos mil dieciséis; 13 Primer periodo del 2017 dos mil diecisiete; 14 Segundo periodo del 2018 dos mil dieciocho.
Dichas documentales, en términos de lo señalado en los artículos 117, 121 y 123 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, tienen eficacia probatoria suficiente para demostrar que le fueron otorgados al actor los periodos vacacionales enlistados con anterioridad. 62
Lo anterior, bajo la precisión de que la objeción47 vertida por la actora deviene ineficaz, pues en tales acuses obra estampada la firma del actor, con lo que se denota que éste tuvo conocimiento de cuándo iniciaban y cuándo concluían cada uno de los periodos vacacionales48. No obstante, desprendido de autos y, concretamente, de las constancias exhibidas por la autoridad demandada en su contestación, aunado al reconocimiento expreso de la encausada, no se acredita que se haya otorgado al accionante durante el tiempo que duró la prestación de sus servicios, los siguientes periodos vacacionales:
Prestación Período Vacaciones ▪ el segundo periodo del 2013 dos mil trece: ▪ el primer periodo 2014 dos mil catorce; ▪ el primer y segundo periodo del 2015 dos mil quince; ▪ el primer periodo del 2016 dos mil dieciséis; ▪ el segundo periodo del 2017 dos mil diecisiete; ▪ el primer periodo del 2018 dos mil dieciocho; y ▪ el primer periodo del 2019 dos mil diecinueve.
2) En relación con la prima vacacional, aguinaldo y despensa: niega que se adeude al actor el pago por dichos conceptos, pues expresa que tales prestaciones le fueron pagadas de manera íntegra y oportuna durante todo el tiempo que duro la prestación de sus servicios.
47 En la cual indica, en esencia, que no se acredita que se hayan notificado al actor y, mucho menos, que éste los haya disfrutado. 48 Esclarece tal aserto, el contenido de la tesis intitulada: «VACACIONES. LA SOLICITUD EN LA QUE CONSTA LA AUTORIZACIÓN CORRESPONDIENTE ES INEFICAZ PARA ACREDITAR QUE SE DISFRUTARON, PUES ES NECESARIO PROBAR EN JUICIO QUE DE ELLA SE ENTERÓ AL TRABAJADOR.» Novena Época; Registro: 174819; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXIII , Junio de 2006; Materia(s): Laboral; Tesis: III.2o.T.178 L Página: 1231. 63
Para demostrar lo anterior, exhibió en su escrito de demandada:
(i) copia certificada de 9 nueve recibos de nómina en los cuales se refleja el pago de la prestación por concepto de «prima vacacional» (fojas 235 a 243), emitidos a nombre del accionante por el Municipio de San Miguel de Allende, Guanajuato, con fechas de pago:
No Fecha de pago 1 26 veintiséis de diciembre de 2013 dos mil trece; 2 26 veintiséis de junio y 25 veinticinco de diciembre de 2014 dos mil catorce; 3 24 veinticuatro de diciembre de 2015 dos mil quince; 4 23 veintitrés de junio y 22 veintidós de diciembre de 2016 dos mil dieciséis; 5 21 veintiuno de diciembre de 2017 dos mil diecisiete; 6 20 veinte de diciembre de 2018 dos mil dieciocho; 7 20 veinte de junio de 2019 dos mil diecinueve.
(ii) copia certificada de 6 seis recibos de nómina en los cuales se refleja el pago de la prestación por concepto de «aguinaldo» (fojas 244 a 249), emitidos a nombre del accionante por el Municipio de San Miguel de Allende, Guanajuato y, con fechas de pago:
No Fecha de pago 1 12 doce de diciembre de 2013 dos mil trece; 2 10 diez de diciembre de 2014 dos mil catorce; 3 10 diez de diciembre de 2015 dos mil quince; 4 8 ocho de diciembre de 2016 dos mil dieciséis; 5 7 siete de diciembre de 2017 dos mil diecisiete; 6 6 seis de diciembre de 2018 dos mil dieciocho.
(iii) copia certificada de 19 diecinueve recibos de nómina en los cuales se refleja el pago de la prestación por concepto de «despensa» (fojas 244 a 249), emitidos a nombre del 64
accionante por el Municipio de San Miguel de Allende, Guanajuato y, con fechas de pago:
No Fecha de pago 1 4 cuatro de abril, 3 tres de octubre y 26 veintiséis de diciembre de 2013 dos mil trece; 2 3 tres de abril, 26 veintiséis de junio, 18 dieciocho de septiembre y 27 veintisiete de noviembre de 2014 dos mil catorce; 3 19 diecinueve de marzo y 24 veinticuatro de diciembre de 2015 dos mil quince; 4 23 veintitrés de junio, 29 veintinueve de septiembre y 22 veintidós de diciembre de 2016 dos mil dieciséis. 5 30 treinta de marzo, 28 veintiocho de septiembre y 21 veintiuno de diciembre de 2017 dos mil diecisiete; 6 27 veintisiete de septiembre y 20 veinte de diciembre de 2018 dos mil dieciocho; 7 20 veinte de marzo y 20 veinte de junio de 2019 dos mil diecinueve.
Dichas documentales, en términos de lo señalado en los artículos 117, 121 y 123 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, tienen eficacia probatoria suficiente para demostrar que fueron debidamente cubiertos al actor los conceptos de aguinaldo, prima vacacional y despensa indicados en los puntos anteriores.
Lo anterior, clarificando que la objeción49 vertida por la actora deviene ineficaz, pues en tales recibos de pago obra estampada la firma del justiciable, con lo que se hace patente que el mismo tuvo conocimiento de que le fueron pagadas las cantidades por los conceptos plasmados en cada uno de los recibos de pago.
49 En esencia, que no se acredita que exista constancia que acredite . 65
Sin embargo, desprendido de autos y, particularmente, de las constancias aportadas por la autoridad demandada, no se encuentra demostrado que se haya pagado oportunamente al actor durante el tiempo que duró la prestación de sus servicios, los siguientes conceptos:
Prestación Período Prima vacacional ▪ el proporcional del primer periodo, así como el segundo periodo del 2002 dos mil dos; ▪ el primer y segundo periodo por año, durante los años comprendidos del 2003 dos mil tres al 2012 dos mil doce (diez años, veinte periodos); ▪ el primer periodo del 2013 dos mil trece; ▪ el primer periodo del 2015 dos mil quince; ▪ el primer periodo del 2017 dos mil diecisiete; ▪ el primer periodo del2018 dos mil dieciocho; ▪ el primer periodo del 2019 dos mil diecinueve. Aguinaldo ▪ el proporcional del año 2002 dos mil dos; y ▪ los años comprendidos del 2003 dos mil tres al 2012 dos mil doce (10 diez años); y ▪ el proporcional del año 2019 dos mil diecinueve. Despensa ▪ 3 tres trimestres correspondientes al 2002 dos mil dos; ▪ 4 cuatro trimestres por año, durante los años comprendidos del 2003 dos mil tres al 2012 dos mil doce (40 cuarenta trimestres); ▪ 1 un trimestre del año 2013 dos mil trece; ▪ 1 un trimestre del año 2013 dos mil trece; ▪ 2 dos trimestres del año 2015 dos mil quince; ▪ 1 un trimestre del año 2016 dos mil dieciséis; ▪ 1 un trimestre del año 2017 dos mil diecisiete; ▪ 2 dos trimestres del año 2018 dos mil dieciocho; ▪ el proporcional de un trimestre del año 2019 dos mil diecinueve.
Lo anterior es así, pues aun cuando la autoridad demandada exhibió en su ocurso copia certificada de 7 siete «Kardex» (fojas 66
269 a 275), a nombre del accionante y correspondientes a los periodos catorcenales comprendidos del 1 uno de enero de 2013 dos mil trece al 12 doce de septiembre de 2019 dos mil diecinueve, lo cierto es que dichos instrumentos únicamente constituyen documentos informativos en los cuales se hace constar el histórico de los importes, conceptos y cantidades totalizadas que le corresponden al ahora accionante como contraprestación de sus servicios50.
Precisando al efecto, que tales documentales carecen de los elementos necesarios para que conformen «comprobantes de pago»51, pues no obra plasmada en éstos la firma del actor como reconocimiento de que recibió los conceptos y cantidades ahí consignadas, aunado a que tampoco existen otras pruebas en autos que al ser concatenadas con los diversos «kardex» aludidos, permitan acreditar la veraz recepción de tales emolumentos.
Sustenta lo anterior, lo establecido en la jurisprudencia siguiente:
«RECIBOS DE PAGO DEL SALARIO. CONSTITUYEN DOCUMENTOS IDÓNEOS PARA ACREDITAR QUE EL TRABAJADOR LABORÓ EL DÍA SEÑALADO COMO DEL DESPIDO. La relación de trabajo tiene como elemento fundamental el pago del salario como remuneración por los servicios prestados. En tal virtud, la nómina de personal, la lista de raya o el recibo de pago de salarios, sea semanal, quincenal, catorcenal o en cualquier modalidad que no rebase
50 Ilustra sobre la idoneidad probatoria, lo establecido en la tesis intitulada: «PRUEBAS. PARA DETERMINAR SU IDONEIDAD HAY QUE ATENDER A LA MANERA EN QUE REFLEJAN LOS HECHOS A DEMOSTRAR.» Novena Época Registro: 170209 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXVII, Febrero de 2008 Materia(s): Civil Tesis: I.3o.C.671 C Página: 2371 51 Destacando que en relación con dicho pronunciamiento, resulta eficaz la objeción realizada por la parte actora en contra de tales documentales. 67
los plazos señalados por la Ley Federal del Trabajo, hacen presumir que el trabajador laboró en el periodo de pago correspondiente, debido a que éste representa la remuneración por los servicios prestados en los días pagados, pues su firma constituye el reconocimiento de que recibió el salario por los días trabajados, a menos que demuestre que el pago del salario por el periodo de que se trate se hizo anticipadamente. Por tanto, si en el juicio laboral el patrón exhibe cualquiera de aquellos comprobantes firmados por el trabajador, cuyo contenido no sea desvirtuado, con ellos acredita no sólo el pago del salario, sea semanal, catorcenal o quincenal, sino también que el trabajador prestó sus servicios en esos días y, por ende, son idóneos para desvirtuar el despido en alguno de los días del pago respectivo.»52
Énfasis añadido.
Por otra parte, tampoco asiste la razón a la autoridad al señalar como impedimento para acreditar el oportuno pago al actor, lo dispuesto en los ordinales 16 de la Ley de Archivos Generales del Estado y los Municipios de Guanajuato, y 38 del Reglamento del Archivo General del Municipio de San Miguel de Allende, Guanajuato, mismos que establecen:
Ley de Archivos Generales del Estado y los Municipios de Guanajuato.
«Artículo 16. Los documentos de archivo deberán conservarse apegándose a los periodos de reserva y plazos de conservación de los mismos, de conformidad con lo previsto en el catálogo de disposición documental, el reglamento y demás disposiciones normativas aplicables.
Reglamento del Archivo General del Municipio de San Miguel de Allende, Guanajuato.
Artículo 38. Los inventarios de baja documental autorizados por el Comité de Dictaminación del Archivo General, deberán conservarse en al archivo de
52 Décima Época Registro: 2001737 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Libro XII, Septiembre de 2012, Tomo 2 Materia(s): Laboral Tesis: 2a./J. 89/2012 (10a.) Página: 966 68
concentración por un plazo de cinco años, contado a partir de la fecha en que haya autorizado la baja correspondiente. Después de este plazo serán enviados al archivo histórico.»
Ello, pues la encausada no acreditó con alguna documental -como serían los inventarios de baja documental o actas circunstanciadas-, que efectivamente hubieran existido los comprobantes o recibos en que obre consignado el pago de los conceptos reclamados por el actor (aguinaldo, prima vacacional y despensa) que comprendan del 2002 dos mil dos al 2012 dos mil doce, así como su respectiva depuración; y conforme a las cuales, se constate la veracidad de su imposibilidad para aportar dichas documentales.
Adicionalmente y con el propósito de cuantificar las prestaciones consistentes en vacaciones, prima vacacional, aguinaldo y despensa, se precisa que serán consideradas las bases o parámetros referidos por el accionante en su demanda, toda vez que la autoridad demandada no controvirtió ni expuso disenso alguno al respecto.
En virtud de lo expuesto con antelación, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se condena a las autoridades demandadas para que se efectué al actor el pago de:
1) Vacaciones, a razón de 10 diez días de salario por cada seis meses de trabajo, correspondientes a:
(i) los periodos no pagados durante el tiempo que el particular prestó sus servicios, esto es:
69
▪ el segundo periodo del 2013 dos mil trece: ▪ el primer periodo 2014 dos mil catorce; ▪ el primer y segundo periodo del 2015 dos mil quince; ▪ el primer periodo del 2016 dos mil dieciséis; ▪ el segundo periodo del 2017 dos mil diecisiete; ▪ el primer periodo del 2018 dos mil dieciocho; y ▪ el primer periodo del 2019 dos mil diecinueve.
(ii) los generados después del cese, esto es, el segundo periodo vacacional del año 2019 dos mil diecinueve, así como el proporcional de los subsecuentes que se generen hasta que se dé cabal cumplimiento a la sentencia.
2) Prima vacacional, a razón de 30% treinta por ciento sobre la cantidad relativa a cada período vacacional, correspondientes a:
(i) los periodos no pagados durante el tiempo que el particular prestó sus servicios, esto es:
▪ el proporcional del primer periodo, así como el segundo periodo del 2002 dos mil dos; ▪ el primer y segundo periodo por año, durante los años comprendidos del 2003 dos mil tres al 2012 dos mil doce (diez años, veinte periodos); ▪ el primer periodo del 2013 dos mil trece; ▪ el primer periodo del 2015 dos mil quince; ▪ el primer periodo del 2017 dos mil diecisiete; ▪ el primer periodo del2018 dos mil dieciocho; ▪ el primer periodo del 2019 dos mil diecinueve.
(ii) los generados después del cese, esto es, el segundo periodo vacacional del año 2019 dos mil diecinueve, así como el proporcional de los subsecuentes que se 70
generen hasta que se dé cabal cumplimiento a la sentencia.
3) Aguinaldo, a razón de 40 cuarenta días de salario por año laborado, correspondientes a:
(i) los periodos no pagados durante el tiempo que el particular prestó sus servicios, esto es:
▪ el proporcional del año 2002 dos mil dos; y ▪ los años comprendidos del 2003 dos mil tres al 2012 dos mil doce (10 diez años); y ▪ el proporcional del año 2019 dos mil diecinueve.
(ii) los generados después del cese, esto es, el relativo al año 2019 dos mil diecinueve, así como el proporcional de los subsecuentes que se generen hasta que se dé cabal cumplimiento a la sentencia.
4) Despensa, equivalente a $***** de manera trimestral53, correspondientes a:
(i) los periodos no pagados durante el tiempo que el particular prestó sus servicios, esto es:
▪ 3 tres trimestres correspondientes al 2002 dos mil dos; ▪ 4 cuatro trimestres por año, durante los años comprendidos del 2003 dos mil tres al 2012 dos mil doce (40 cuarenta trimestres); ▪ 1 un trimestre del año 2013 dos mil trece; ▪ 1 un trimestre del año 2013 dos mil trece; ▪ 2 dos trimestres del año 2015 dos mil quince;
53 Cantidad que coincide con la última percepción acreditada en autos mediante recibo de pago exhibido por la autoridad demandada, correspondiente al día 20 viento de junio de 2019 dos mil diecinueve. 71
▪ 1 un trimestre del año 2016 dos mil dieciséis; ▪ 1 un trimestre del año 2017 dos mil diecisiete; ▪ 2 dos trimestres del año 2018 dos mil dieciocho; ▪ el proporcional de un trimestre del año 2019 dos mil diecinueve.
(ii) los generados después del cese, esto es, dos trimestres relativos al año 2019 dos mil diecinueve, así como el proporcional de los subsecuentes que se generen hasta que se dé cabal cumplimiento a la sentencia.
Como base de cálculo de las prestaciones de vacaciones, prima vacacional y aguinaldo, deberá atenderse a la cantidad de $*****, como remuneración diaria integrada54.
(v) El entero de las cuotas obrero-patronales.
En su escrito de demanda, el accionante solicita:
1) el pago sobre el 25% veinticinco por ciento de los salarios o remuneración diaria ordinaria, durante los 17 diecisiete años 5 cinco meses 1 un día que prestó sus servicios por concepto de fondo de cuotas de seguridad social o bien, la inscripción retroactiva al régimen de seguridad social del estado, con el reconocimiento de todas y cada una de sus semanas de cotización, así como de sus derechos derivados de dicho aseguramiento y las correspondientes cuenta s individuales;
2) la inscripción en el régimen obligatorio que prevé la Ley del Seguro Social, a fin de que obren en las subcuentas
54 Condena sustentada en lo resuelto por el Primer Tribunal Colegiado en materia Administrativa del Decimosexto Circuito, dentro del Amparo Directo Administrativo número A.D.A. 922/2017. 72
correspondientes los recursos que a su nombre administre la Afore correspondiente, desde la fecha de ingreso 1 uno de marzo de 2002 dos mil dos y hasta que se dé cabal cumplimiento a la sentencia. En su ocurso de contestación, la autoridad demandada reconoce que el Municipio de San Miguel de Allende, Guanajauto, no ha generado ningún convenio con el Instituto del Seguro Social del Estado de Guanajuato (ISSEG), para la incorporación de sus trabajadores al régimen de seguridad social, pues afirma que no es sujeto obligado de ningún régimen de esa naturaleza, como lo serían en Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) o el ISSEG, en términos de lo dispuesto en los artículos 7 y 8 de la Ley del Seguro Social del Estado de Guanajuato; y 59 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato.
No obstante, la autoridad arguye que en términos del Reglamento Interior de Trabajo de San Miguel de Allende, Guanajuato, será el Municipio quien brindará de manera directa a sus trabajadores lo servicios de seguridad social, tales como: servicio médico, gastos funerarios, pensiones por vejez, tiempo de servicios e invalidez; asimismo, expresa que durante el tiempo en que el actor prestó sus servicios, le fue otorgada asistencia médica y demás prestaciones sociales a que tenía derecho.
Para acreditar lo anterior, la autoridad demandada exhibió mediante informe presentado ante esta sala el día 3 tres de septiembre de 2019 dos mil diecinueve, las siguientes documentales:
(i) copia certificada del nombramiento de *****, como médico adscrito a Seguridad Pública Municipal; 73
(ii) copia certificada de solicitud de crédito en farmacia y pagaré presentado al Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato por el Ayuntamiento de San Miguel de Allende, Guanajuato;
(iii) copia certificada del contrato de prestación de servicios profesionales número *****, celebrado entre el municipio de San Miguel de Allende, Guanajuato y la persona moral *****;
(iv) copia certificada del contrato de prestación de servicios profesionales número *****, celebrado entre el municipio de San Miguel de Allende, Guanajuato y *****;
(v) copia certificada del contrato de prestación de servicios profesionales número *****, celebrado entre el municipio de San Miguel de Allende, Guanajuato y *****;
(vi) copia certificada del contrato de prestación de servicios profesionales número *****, celebrado entre el municipio de San Miguel de Allende, Guanajuato y *****;
(vii) copia certificada del contrato de prestación de servicios profesionales número *****, celebrado entre el municipio de San Miguel de Allende, Guanajuato y la persona moral *****; y
(viii) copia certificada del contrato de prestación de servicios profesionales número *****, celebrado entre el municipio de San Miguel de Allende, Guanajuato y *****.
Dichas probanzas, fueron oportunamente objetadas por la parte actora al señalar que tales documentales no acreditan que se hubiere garantizado al accionante su derecho humano a la previsión y seguridad social, como lo es la salud y la vivienda.
74
Objeción que, en el caso, resulta eficaz, pues en términos del artículo 123, apartado B, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se prevé que las autoridades federales, de las entidades federativas y municipales, a fin de propiciar el fortalecimiento del sistema de seguridad social de las corporaciones policiales, de sus familias y dependientes, instrumentarán sistemas complementarios de seguridad social.
El precepto constitucional referido prevé la obligación a cargo de las autoridades estatales, de instrumentar sistemas de seguridad social en favor de los integrantes de las corporaciones policiales; dicha obligación encuentra desarrollo en los ordinales 9, fracción XV, y 59 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, conforme a los cuales existe la obligación a cargo de las instituciones de seguridad pública de garantizar a sus integrantes, en materia de seguridad social, al menos las prestaciones previstas como mínimas para los trabajadores al servicio del Estado.
Luego, el «derecho a la seguridad social» se relaciona íntimamente con el derecho al empleo, por lo que guarda el mismo carácter prestacional, consecuencia de los servicios que prestaba el promovente; precisando al efecto que tal obligación, se entenderá materializada de manera completa y efectiva únicamente a través de su incorporación a un régimen de seguridad social, ya sea del orden federal (Instituto Mexicano del Seguro Social e Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado) o bien, del orden local (Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato).
Ello, independientemente de que se hubiere celebrado o no el convenio respectivo para tal efecto, pues tal circunstancia no exime a 75
las administraciones municipales de su obligación consistente en otorgar seguridad social a sus trabajadores; sustenta lo anterior, lo establecido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis siguiente:
«DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL. LOS MUNICIPIOS Y ORGANISMOS MUNICIPALES DEBEN DEMOSTRAR LA INSCRIPCIÓN DE SUS TRABAJADORES EN ALGÚN RÉGIMEN DE SEGURIDAD SOCIAL. Tanto en el artículo 204 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado como en el 13, fracción V, de la Ley del Seguro Social se prevé la opción de incorporación voluntaria de los trabajadores de entidades y dependencias de los Estados y sus Municipios a esos regímenes de seguridad social. Para ese efecto, se prevé la celebración de convenios entre los institutos de seguridad social y las dependencias u organismos, locales y municipales. Asimismo, si el legislador de un Estado no sujeta a los Municipios y a los organismos municipales a inscribir obligatoriamente a sus trabajadores en el régimen de la ley de seguridad social local, se encuentran facultados para incorporarlos voluntariamente a ese régimen local, o a los regímenes de las citadas leyes federales. A pesar de que existen esas opciones de aseguramiento voluntario para los Municipios y entidades municipales, ello no significa que esos órganos públicos estén eximidos de incorporar a sus trabajadores a algún régimen de seguridad social. El mandato contenido en los artículos 115, fracción VIII, segundo párrafo y 116, fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos únicamente faculta a los Estados para elegir el régimen de protección laboral de los apartados A o B de su artículo 123, pero no libera a las entidades federativas ni a los Municipios de garantizar el derecho a la seguridad social de sus trabajadores, quienes por el solo hecho de estar sujetos a una relación laboral tienen derecho a la seguridad social, y los tribunales deben velar para que la falta de previsión legislativa de un régimen obligatorio de los trabajadores municipales no los deje sin la protección de su derecho a incorporarse a un régimen de seguridad social. Ese mismo sentido debe darse a la aplicación de la jurisprudencia 2a./J. 100/2011 de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la que se sostuvo que es indispensable ese convenio para que proceda la inscripción individual de algún trabajador municipal en el régimen especial del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, pero ese criterio no exime a los Municipios u organismos municipales de la 76
obligación de otorgar seguridad social a sus trabajadores y, en su caso, de celebrar esos convenios.»55
Subrayado propio.
En este mismo sentido, se emitió la jurisprudencia, que es del tenor siguiente:
«SEGURIDAD SOCIAL. LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE GUANAJUATO ESTÁN OBLIGADOS A RESPETAR A SUS EMPLEADOS LOS DERECHOS FUNDAMENTALES EN AQUELLA MATERIA, PROPORCIONANDO LAS PRESTACIONES RELATIVAS POR SÍ O MEDIANTE LA CELEBRACIÓN DE LOS CONVENIOS RESPECTIVOS. Los artículos 123, apartados A y B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, XVI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, 22 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, 9 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y 9 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, así como el Convenio 102 de la Organización Internacional del Trabajo, prevén las bases mínimas del derecho a la seguridad social para todos los trabajadores, incluyendo aquellos al servicio del Estado (lo que abarca a los empleados de los Ayuntamientos de los Municipios del Estado de Guanajuato), en el entendido de que esas prerrogativas están dirigidas a procurar el mejoramiento del nivel de vida de los trabajadores. Por su parte, los artículos 115, fracción VIII, y 116 constitucionales previenen que serán las Legislaturas Estatales las encargadas de establecer la normatividad que regirá las relaciones en materia laboral, entre los empleados del propio Estado (ya sea en el apartado A o en el B del mencionado artículo 123), y los trabajadores de sus Municipios; aspecto que ha de incluir las prerrogativas de seguridad social, que forman parte de los derechos fundamentales de todos los trabajadores. En ese contexto, considerando también los artículos 1 a 4, 8, 42, 46, fracción V, 74 y 75, último párrafo, de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado y de los Municipios de Guanajuato, se deduce que los Municipios de la entidad tienen un imperativo que los obliga a respetar a sus empleados los derechos fundamentales de seguridad social, teniendo dichas entidades gubernamentales sólo la facultad de elegir cuál será el instituto de
55 Décima Época Registro: 2020457 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación Publicación: viernes 23 de agosto de 2019 10:31 h Materia(s): (Constitucional) Tesis: 2a. LI/2019 (10a.) 77
seguridad social (en el ámbito estatal o federal) que prestará esos servicios a sus trabajadores, lo que se hará mediante la suscripción de los convenios correspondientes, o bien, si proporcionarán tales prerrogativas a sus empleados por sí; de modo que las entidades citadas en su carácter de patrones, han de cubrir, en su caso, las aportaciones que fijen las leyes de seguridad social (dependiendo de la institución con la que celebren los convenios para afiliar a sus empleados), para que sus trabajadores y, en su caso, los familiares de éstos, reciban los beneficios comprendidos con esas medidas asistenciales, lo cual ha de prevenirse ordinariamente (en sus propias normativas, dirigidas a cumplir con esos derechos) o en los convenios, que al efecto celebren. Lo anterior implica que a los Ayuntamientos del Estado de Guanajuato sólo les corresponde decidir si proporcionarán por sí mismos esas prerrogativas a sus empleados, o bien, con qué institución celebrarán el convenio para proporcionar los beneficios de seguridad social a aquéllos, ya que ésta es una de sus obligaciones patronales, la que a su vez constituye el respeto al derecho humano de los empleados tutelado en los regímenes constitucional y convencional, que establece las bases mínimas del sistema de seguridad social.» 56
En tal sentido, las cuotas obrero-patronales57 constituyen la suma de aportaciones que deben hacerse en el ámbito de salud y seguridad social para los trabajadores, con el propósito de asegurar al trabajador los beneficios de: salud, retiro y vivienda; ello, conforme a lo dispuesto por los numerales 2, 11, 15, fracciones I y III, de la Ley del Seguro Social; y 6, fracciones III, IV, VII y IX, 8, fracción I, 64, 66, 75, de la Ley de Seguridad Social para el Estado de Guanajuato.
Más aún que, la autoridad reconoció en su propio ocurso de contestación que no existía celebración de convenio alguno con las instituciones de seguridad social, ya sea del ámbito federal o estatal; aseveración que hace prueba plena en su contra, en términos del
56 Décima Época; Registro: 2020385; Instancia: Plenos de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 69, Agosto de 2019, Tomo IV; Materia(s): Constitucional, Laboral, Laboral; Tesis: PC.XVI.T. J/2 L (10a.); Página: 4026. 57 Las cuotas al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), así como en las subcuentas correspondientes a la Administradora de Fondos para el Retiro (AFORE), y al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT) o bien, ante el Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato (ISSEG). 78
ordinal 119 y 280, fracción tercera, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En consecuencia, de conformidad con el orinal 300, fracción V, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, resulta procedente reconocer el derecho del actor para que inscriban al actor ante una institución de seguridad social, ya sea del ámbito estatal o federal, y se enteren las cuotas correspondientes desde el día 1 uno de marzo de 2002 dos mil dos (fecha en que el justiciable ingresó a la prestación de sus servicios) y hasta que se dé cabal cumplimiento a esta sentencia.
Ello, con el propósito de que el demandante pueda gozar de los servicios de salud, así como de la seguridad social, con fundamento en lo previsto por el artículo 300, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como de conformidad con lo establecido por la jurisprudencia siguiente:
«SENTENCIA DE AMPARO, EFECTOS DE LA. CUANDO SE DETERMINE QUE SE VULNERÓ LA GARANTÍA DE AUDIENCIA POR NO HABERSE SEGUIDO PROCEDIMIENTO ALGUNO RESPECTO A LA SEPARACIÓN, REMOCIÓN, BAJA, CESE O CUALQUIER OTRA FORMA DE TERMINACIÓN DEL SERVICIO DE LOS AGENTES DEL MINISTERIO PÚBLICO, LOS PERITOS Y LOS MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES DEL ESTADO DE PUEBLA Y SUS MUNICIPIOS. En estricto acatamiento de la jurisprudencia 2a./J. 103/2012 de rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. LA SENTENCIA EN LA QUE SE CONCEDE EL AMPARO CONTRA LA SEPARACIÓN, REMOCIÓN, BAJA, CESE O CUALQUIER OTRA FORMA DE TERMINACIÓN DEL SERVICIO DE MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES, POR VIOLACIÓN AL DERECHO DE AUDIENCIA, DEBE CONSTREÑIR A LA AUTORIDAD RESPONSABLE A PAGAR LA INDEMNIZACIÓN CORRESPONDIENTE Y LAS DEMÁS 79
PRESTACIONES A QUE EL QUEJOSO TENGA DERECHO.», si en el juicio de amparo se resuelve que es injustificada la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio, por no haberse seguido procedimiento alguno al respecto, la autoridad responsable quedará constreñida a pagar la indemnización constitucional y las demás prestaciones a que tenga derecho la parte quejosa, desde que se concretó su cese, remoción o baja injustificada y hasta que se realice el pago correspondiente; sin que de manera alguna pueda ordenarse la sustanciación del procedimiento que no se instauró con antelación. Además, se estima que entre las prestaciones que deben cubrirse a la impetrante del amparo se encuentra la relativa a los servicios de salud, la cual se proporcionará hasta en tanto se pague la indemnización y las prestaciones referidas; y, si la legislación aplicable prevé la conservación de dichos derechos, deberá observarse el precepto legal respectivo para que el plazo de conservación transcurra a partir de que se haga la liquidación correspondiente.»58
Lo subrayado es propio.
Lo anterior, considerando que el derecho a la salud59¸ debe ser garantizado a la población en igualdad de oportunidades y sin condicionamiento alguno, y más aún que en el presente proceso fue demostrado que el cese cometido al accionante por la encausada fue desajustado a legalidad y en inobservancia de las formalidades establecidas en los ordenamientos aplicables para decretar dicho cese.
Con independencia de lo anterior, tambien es importante precisar que resulta improcedente la solicitud del actor consistente en que se le pague el 25% veinticinco por ciento de los salarios o remuneración diaria ordinaria por concepto de fondo de cuotas de seguridad social,
58 Tesis: PC.VI.A. J/4 A (10a.), Décima Época Registro: 2011293 Instancia: Plenos de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 28, Marzo de 2016, Tomo II Materia(s): Común Página: 1535 59 Resulta ilustrativo de tal aserto, lo establecido en la tesis intitulada: «DERECHO A LA SALUD. FORMA DE CUMPLIR CON LA OBSERVACIÓN GENERAL NÚMERO 14 DEL COMITÉ DE LOS DERECHOS SOCIALES Y CULTURALES DE LA ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS, PARA GARANTIZAR SU DISFRUTE.» Décima Época Registro: 2004683 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Libro XXV, Octubre de 2013, Tomo 3 Materia(s): Constitucional Tesis: I.4o.A.86 A (10a.) Página: 1759 80
durante el tiempo que prestó sus servicios, en términos de lo previsto por los artículos 19 y 22, fracción de la Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajauto, mismo que disponen:
«Artículo 19. Cuando el sujeto obligado no entere las cuotas o pague las aportaciones dentro del plazo establecido, cubrirá a partir de la fecha en que éstas se hicieren exigibles, la actualización del valor del dinero conforme al Índice Nacional de Precios al Consumidor y los recargos correspondientes en los términos de la legislación fiscal del Estado. Tratándose de descuentos, cuando el sujeto obligado no realice los solicitados por el Instituto en los términos del artículo 17, el pago correrá a cargo del organismo público omiso en hacer el descuento, en el que se incluirá, en su caso, el interés moratorio que se cause a una tasa del tres por ciento mensual sobre el monto del descuento quincenal, a partir del día siguiente de la fecha en que se haga exigible hasta la fecha efectiva de pago
Artículo 22. El asegurado que deje de prestar sus servicios para los sujetos obligados y hubiese causado baja en el Instituto, tendrá derecho a: (…)
II. Retirar la totalidad de las cuotas enteradas al Instituto, salvo aquellas correspondientes a gastos de administración y seguro de vida, lo que implicaría la pérdida de su tiempo cotizado. (…)»
Ello, principalmente porque el accionante no se encontraba inscrito en el régimen de seguridad social del Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, aunado a que en los preceptos legales invocados para tal efecto no se aprecia la obligación de pago reclamada ni el porcentaje señalado; de manera que, la prestación reclamada resulta inexistente, al no encontrarse acreditado que lo peticionado por el accionante se encuentre previsto en una disposición legal.
Sin embargo y al ser patente que no le fueron garantizados al accionante los rubros de vivienda y retiro, es necesario precisar -de manera ejemplificativa-, que tales derechos se garantizan cabalmente a través de las cuotas aportadas tanto al AFORE y al INFONAVIT (subcuentas de la cuenta individual del Instituto 81
Mexicano del Seguro Social), ya que se componen de fondos cuyo propósito es: (i) que el particular pueda adquirir un crédito barato para la obtención de vivienda; y (ii) que al concluir su vida laboral activa, el trabajador pueda afrontar su retiro con recursos propios acumulados en una cuenta individual durante toda su vida productiva.
Ello, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 159, fracción I, 167 y 168 de la Ley del Seguro Social, mismos que disponen:
«Artículo 159. Para efectos de esta ley, se entenderá por: I. Cuenta individual, aquella que se abrirá para cada asegurado en las Administradoras de Fondos para el Retiro, para que se depositen en la misma las cuotas obrero-patronales y estatal por concepto del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, así como los rendimientos. La cuenta individual se integrará por las subcuentas: de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez; de vivienda y de aportaciones voluntarias.
Respecto de la subcuenta de vivienda las Administradoras de Fondos para el Retiro deberán hacer entrega de los recursos al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores en los términos de su propia ley (…).»
Artículo 167. Los patrones y el Gobierno Federal, en la parte que les corresponde están obligados a enterar al instituto el importe de las cuotas obrero patronales y la aportación estatal del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez. Dichas cuotas se recibirán y se depositarán en las respectivas subcuentas de la cuenta individual de cada trabajador, en los términos previstos en la Ley para la Coordinación de los Sistemas de Ahorro para el Retiro.
Artículo 168. Las cuotas y aportaciones a que se refiere el artículo anterior serán:
I. En el ramo de retiro, a los patrones les corresponde cubrir el importe equivalente al dos por ciento del salario base de cotización del trabajador.
II. En los ramos de cesantía en edad avanzada y vejez, a los patrones y a los trabajadores les corresponde cubrir las cuotas del tres punto ciento cincuenta por ciento y uno punto ciento veinticinco por ciento sobre el salario base de cotización, respectivamente(…)»
82
Del contenido de los preceptos transcritos, se colige que el Sistema de Ahorro para el Retiro, constituye una prerrogativa constitucional y legal que el legislador ha creado en favor de los trabajadores, encaminada a su protección y bienestar, cuyo propósito fundamental es que la persona que concluya su vida laboral activa pase los últimos años de existencia con los satisfactores mínimos, afrontando la contingencia social del retiro con los recursos propios acumulados durante toda su vida productiva, en su cuenta individual.
Por su parte, los artículos 5, fracción V, 29, fracción II, 37 y 40 la Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, disponen que:
«Artículo 5o. El patrimonio del instituto se integra: (…) V. Con los rendimientos que obtenga de la inversión de los recursos a que se refiere este artículo.
Las aportaciones de los patrones a las subcuentas de vivienda son patrimonio de los trabajadores.»
«Artículo 29. Son obligaciones de los patrones: (…) II. Determinar el monto de las aportaciones del cinco por ciento sobre el salario de los trabajadores a su servicio y efectuar el pago en las entidades receptoras que actúen por cuenta y orden del instituto, para su abono en la subcuenta de vivienda de las cuentas individuales de los trabajadores previstas en los sistemas de ahorro para el retiro, en los términos de la presente ley y sus reglamentos, así como en lo conducente, conforme a lo previsto en la Ley del Seguro Social y en la Ley Federal del Trabajo. En lo que corresponde a la integración y cálculo de la base y límite superior salarial para el pago de aportaciones, se aplicará lo contenido en la Ley del Seguro Social.
Estas aportaciones son gastos de previsión de las empresas y forman parte del patrimonio de los trabajadores.
Los patrones, al realizar el pago, deberán proporcionar la información relativa a cada trabajador en la forma y con la periodicidad que al efecto establezca la presente ley y, en lo aplicable, la Ley del Seguro Social y la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro. 83
El registro sobre la individualización de los recursos de la subcuenta de vivienda de las cuentas individuales de los sistemas de ahorro para el retiro, estará a cargo de las administradoras de fondos para el retiro, en los términos que se establecen en la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro y su reglamento. Lo anterior, independientemente de los registros individuales que determine llevar el instituto.
Es obligación del patrón pagar las aportaciones por cada trabajador mientras exista la relación laboral y subsistirá hasta que se presente el aviso de baja correspondiente. Si se comprueba que dicho trabajador fue inscrito por otro patrón, el instituto devolverá al patrón omiso, a su solicitud, el importe de las aportaciones pagadas en exceso, a partir de la fecha de la nueva alta…»
Artículo 37. El derecho del trabajador y, en su caso, de los beneficiarios, a recibir los recursos de la subcuenta de vivienda en los términos descritos en el artículo 40, prescribe a favor del Fondo Nacional de la Vivienda a los diez años de que sean exigibles.
Artículo 40. Los fondos de la subcuenta de vivienda que no hubiesen sido aplicados de acuerdo al artículo 43 Bis, serán transferidos a las administradoras de fondos para el retiro para la contratación de la pensión correspondiente o su entrega, según proceda, en los términos de lo dispuesto por las Leyes del Seguro Social, en particular en sus artículos 119, 120, 127, 154, 159, 170 y 190, 193 y de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, particularmente, en sus artículos 3, 18, 80, 82 y 83.
A efecto de lo anterior, el trabajador o sus beneficiarios deberán solicitar al instituto la transferencia de los recursos de la subcuenta de vivienda a las administradoras de fondos para el retiro. El instituto podrá convenir con el Instituto Mexicano del Seguro Social los términos y requisitos para simplificar y unificar los procesos para autorizar la disponibilidad de los recursos a que se refiere el párrafo anterior.»
De las disposiciones legales transcritas, en lo que interesa, se obtiene que:
a) El patrimonio del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT) es independiente de las 84
aportaciones patronales a las subcuentas de vivienda, las que son de los trabajadores;
b) Dichas aportaciones constituyen una obligación por parte del patrón, quien las cubrirá sobre la base del 5% del salario de los trabajadores a su servicio, cantidad que será abonada a la subcuenta de vivienda de las cuentas individuales de los trabajadores, aplicándose únicamente en lo conducente, lo previsto en la Ley del Seguro Social y en la Ley Federal del Trabajo, y la primera, además, para efectos de integración y cálculo de la base y límite superior salarial para el pago de aportaciones, y
c) Es derecho del trabajador y, en su caso, de los beneficiarios, a recibir los recursos de la subcuenta de vivienda, los cuales, de no haber sido aplicados en la obtención de un crédito para la adquisición de vivienda, serán transferidos a las administradoras de fondos para el retiro, para la contratación de la pensión correspondiente o su entrega, para lo cual el trabajador o sus beneficiarios deberán solicitar al citado instituto la transferencia de los recursos de la subcuenta indicada, a las referidas administradoras.
En conclusión, de conformidad con el orinal 300, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se condena a las autoridades demandadas para que inscriban al actor ante una institución de seguridad social, ya sea del ámbito estatal o federal, y se enteren las cuotas correspondientes a los rubros de retiro y vivienda desde el día 1 uno de marzo de 2002 dos mil dos (fecha en que el 85
justiciable ingresó a la prestación de sus servicios) y hasta que se dé cabal cumplimiento a esta sentencia.
(vi) Registro en el Sistema Nacional y Estatal de Seguridad Pública.
En su demanda, el accionante solicita la eliminación del antecedente disciplinario que exista dentro del expediente personal y, en su caso, la inscripción correspondiente en los registros Federales, Estatales y Municipales, así como en el Registro de Personal de Seguridad Pública.
No obstante, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 300, fracción V, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, resulta procedente que las autoridades encausadas realicen las gestiones necesarias para efecto de que sea realizada la anotación en el expediente personal del accionante, así como en el Registro Nacional y Estatal de Seguridad Pública, de que éste fue cesado de manera injustificada, con base en las siguientes consideraciones:
Los artículos 60, primer párrafo, 74 y 85, fracción I, de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública; así como los artículos 1, fracción I, y 50 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, textualmente señalan:
Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública
«Artículo 60.- En caso de que los órganos jurisdiccionales determinen que la resolución por la que se impone la separación o remoción es injustificada, la institución respectiva sólo estará obligada a la indemnización y al otorgamiento de las prestaciones a que tenga derecho la persona removida, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o 86
medio de defensa que se hubiese promovido de conformidad con el artículo 123, Apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Tal circunstancia será inscrita en el Registro Nacional correspondiente.
Artículo 74.- Los integrantes de las Instituciones Policiales podrán ser separados de su cargo si no cumplen con los requisitos de las leyes vigentes, que en el momento de la separación señalen para permanecer en las Instituciones, sin que proceda su reinstalación o restitución, cualquiera que sea el juicio o medio de defensa para combatir la separación, y en su caso, sólo procederá la indemnización.
Las legislaciones correspondientes establecerán la forma para calcular la cuantía de la indemnización que, en su caso, deba cubrirse.
Tal circunstancia será registrada en el Registro Nacional correspondiente.
Artículo 85.- La Carrera Policial comprende el grado policial, la antigüedad, las insignias, condecoraciones, estímulos y reconocimientos obtenidos, el resultado de los procesos de promoción, así como el registro de las correcciones disciplinarias y sanciones que, en su caso, haya acumulado el integrante. Se regirá por las normas mínimas siguientes: I. Las Instituciones Policiales deberán consultar los antecedentes de cualquier aspirante en el Registro Nacional antes de que se autorice su ingreso a las mismas; (…)»
Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato.
«Artículo 1. La presente ley es de orden público e interés general, tiene por objeto lo siguiente: I. Regular la función de seguridad pública y la prevención social de la violencia y la delincuencia.
Artículo 50. Los servidores públicos de índole ministerial y pericial, así como los de las Instituciones Policiales, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dicha Institución, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones.
Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, no procederá bajo ninguna circunstancia la reincorporación o reinstalación al mismo, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido. En tal supuesto el ex servidor público únicamente tendrá derecho a recibir las prestaciones 87
que le correspondan al momento de la terminación del servicio y que le permanezcan vigentes al tiempo de su reclamo. En ningún caso procederá el pago de salarios caídos.
La terminación del servicio será inscrita en los Registros Nacional y Estatal de Personal de las Instituciones de Seguridad Pública.»
De las disposiciones legales transcritas, se advierte que deberán quedar inscritas en los Registros Nacional y Estatal de Personal de las Instituciones de Seguridad Pública, la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio, aún y cuando una autoridad jurisdiccional resolviere que ésta fue injustificada o ilegal, en este caso, se inscribirá también la anulación de la resolución respectiva, como acontece en el caso concreto.
Refuerza lo expuesto, la jurisprudencia emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, siguiente:
«MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES. EFECTOS DE LA CONCESIÓN DEL AMPARO DIRECTO CONTRA LA SENTENCIA DICTADA EN SEDE JURISDICCIONAL CUANDO SE ADVIERTAN VIOLACIONES PROCESALES, FORMALES O DE FONDO EN LA RESOLUCIÓN DEFINITIVA DICTADA EN SEDE ADMINISTRATIVA QUE DECIDE SEPARARLOS, DESTITUIRLOS O CESARLOS. Conforme a lo establecido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia 2a./J. 103/2012 (10a.) (*), de rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. LA SENTENCIA EN LA QUE SE CONCEDE EL AMPARO CONTRA LA SEPARACIÓN, REMOCIÓN, BAJA, CESE O CUALQUIER OTRA FORMA DE TERMINACIÓN DEL SERVICIO DE MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES, POR VIOLACIÓN AL DERECHO DE AUDIENCIA, DEBE CONSTREÑIR A LA AUTORIDAD RESPONSABLE A PAGAR LA INDEMNIZACIÓN CORRESPONDIENTE Y LAS DEMÁS PRESTACIONES A QUE EL QUEJOSO TENGA DERECHO.», cuando el quejoso impugne en amparo directo la ilegalidad de la resolución definitiva, mediante la cual haya sido separado del cargo que desempeñaba como servidor público de una institución policial, por violaciones procesales, formales o de fondo 88
en el procedimiento administrativo de separación; tomando en cuenta la imposibilidad de regresar las cosas al estado en el que se encontraban previo a la violación, por existir una restricción constitucional expresa, no debe ordenarse la reposición del procedimiento, sino que el efecto de la concesión del amparo debe ser de constreñir a la autoridad responsable a resarcir integralmente el derecho del que se vio privado el quejoso. En estos casos, la reparación integral consiste en ordenar a la autoridad administrativa: a) el pago de la indemnización correspondiente y demás prestaciones a que tenga derecho, y b) la anotación en el expediente personal del servidor público, así como en el Registro Nacional de Seguridad Pública, de que éste fue separado o destituido de manera injustificada.»60
Lo resaltado es propio.
Además, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que si únicamente es viable conceder, a quienes demuestren la ilegalidad de su remoción, una «indemnización» y «las demás prestaciones» a que tenga derecho, los tribunales exclusivamente pueden interpretar o detallar qué puede quedar comprendido dentro de tales conceptos, tomando en cuenta que ambas ideas ya fueron definidas por el Alto Tribunal y se reducen a prestaciones de índole pecuniaria.
En abono a lo anterior, el hecho de que sea permitido asentar que la separación del miembro adscritos a una institución de seguridad pública fue declarada nula, por sí y en sí misma, constituye una forma de reparación, pues el fallo constituye un verdadero reconocimiento, firme e inmutable, de que la remoción de su cargo fue ilegal, mientras que el registro de esa decisión sólo es susceptible de entenderse como un aspecto meramente histórico que se conserva por razones instrumentales, y que de ningún modo acredita ni determina la
60 Décima Época Registro: 2012722 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación Publicación: viernes 07 de octubre de 2016 10:17 h Materia(s): (Común, Administrativa) Tesis: 2a./J. 117/2016 (10a.) 89
veracidad de las supuestas anomalías que dieron lugar a la separación del elemento policiaco.
Para mayor comprensión, se cita a continuación la tesis indicada:
«SEGURIDAD PÚBLICA. ANTE LA IMPOSIBILIDAD DE REINSTALAR A LOS MIEMBROS DE ESE TIPO DE CORPORACIONES, ASÍ COMO DE SUPRIMIR LA INSCRIPCIÓN DE SU SEPARACIÓN DEL REGISTRO NACIONAL CORRESPONDIENTE, SE DEBE CONSIDERAR QUE LA SENTENCIA QUE DECLARÓ INJUSTIFICADA TAL DECISIÓN CONSTITUYE, POR SÍ, UNA FORMA DE REPARACIÓN. De la interpretación del artículo 60 y demás relativos de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, se deduce que no es procedente suprimir la inscripción de la separación de un agente del Registro Nacional de Personal de las Instituciones de Seguridad Pública, sino que únicamente se debe asentar que la decisión fue considerada ilegal. No obstante, la existencia de un registro en el que se haga constar que una persona fue separada de su cargo, por no acreditar una evaluación de control de confianza, necesariamente incide en bienes jurídicos relevantes como el honor y la buena fama; con mayor razón, si la decisión de mérito fue declarada nula de manera absoluta y, aun así, subsiste la inscripción correspondiente. Por esa razón, se debe tomar en cuenta que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido, en diversos casos, que las sentencias constituyen, por sí, una forma de reparación, adicional a las distintas medidas que se ordenen en beneficio de la parte favorecida. Ese criterio implica el reconocimiento de que las sentencias no solamente exponen el sentido en que debe culminar una contienda, pues si bien es cierto que su efecto inmediato es dar solución a la controversia, también lo es que constituyen una declaración jurisdiccional sobre la regularidad del actuar del Estado. Lo anterior también es aplicable a los juicios en materia administrativa, ya que guardan coincidencia con aquéllos en el sentido de que el juzgador debe analizar si las determinaciones adoptadas por algún órgano de gobierno vulneraron los derechos de un particular. Entonces, si ese tipo de resoluciones, al causar estado, se convierten en la verdad legal, de modo que su contenido no puede ser invalidado, resulta que, en relación con la afectación psíquica y social que resintió el justiciable, el fallo constituye un verdadero reconocimiento, firme e inmutable, de que la remoción de su cargo fue ilegal, mientras que el registro de esa decisión sólo es susceptible de entenderse como un aspecto meramente histórico que se conserva por razones instrumentales, 90
y que de ningún modo acredita ni determina la veracidad de las supuestas anomalías que dieron lugar a la separación del elemento policiaco.»61
Por tanto, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 300, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se condena a las autoridades demandadas para que realicen las gestiones necesarias a fin de que sea efectuada la anotación en el expediente personal del actor, así como en los Registros Nacional y Estatal correspondientes, de que éste fue cesado de manera injustificada con motivo de lo resuelto en la presente sentencia.
(vii) La posibilidad de ejercer la profesión dentro del ámbito público o privado, sin antecedente sancionador alguno registrado o por registrar que límite su posibilidad de ingresar al servicio público.
En su demanda, el actor solicita el reconocimiento de su derecho a poder ejercer la profesión dentro del ámbito público o privado sin antecedente sancionador alguno registrado o por registrar que limite su posibilidad de ingresar al servicio público
Al respecto, quien resuelve determina que no ha lugar a reconocer el derecho solicitado por el actor, en virtud de lo siguiente:
De conformidad con el artículo 300, fracción V, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, uno de los efectos de las sentencias es el
61 Tesis: I.1o.A.95 A (10a.); fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Décima Época, Libro 17, Abril de 2015, Tomo II; página 1840, registro: 2008925. 91
reconocimiento de la existencia de un derecho, pero previo a ello, el actor debe demostrar que es titular de aquél, ya que no es jurídicamente posible que se obligue a la autoridad administrativa a reconocer una prerrogativa legal si el particular no cumple con todos los elementos para tal efecto62.
En virtud de lo transcrito, este Resolutor se encuentra impedido para condenar a las autoridades demandadas en los términos solicitados por el impetrante (ejercer la profesión dentro de cualquier ámbito público o privado sin antecedente sancionador que limite la posibilidad de ingresar como servidor público).
La conclusión previa, estriba en que el ejercicio de los derechos fundamentales -entre ellos-, el libre ejercicio de la profesión, no es absoluto63, esto es, se encuentra limitado por las restricciones que la propia norma constitucional establezca y constreñido a la norma secundaria y reglamentaria si se trata de actividades regladas; de ahí, que un derecho enunciado en forma genérica no es susceptible de reconocerse, dado que el interés jurídico en el proceso administrativo atiende a situaciones individuales y concretas. Además, no pasa inadvertido para este Juzgador que el artículo 123, apartado B, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece como «prohibición
62 Clarifica tal pronunciamiento, el siguiente criterio de la Segunda intitulada: «CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LA OBLIGACIÓN DE CONSTATAR LA EXISTENCIA DEL DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR EN EL JUICIO RELATIVO, OBEDECE AL MODELO DE PLENA JURISDICCIÓN CON QUE CUENTA EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA Y TIENDE A TUTELAR LA JUSTICIA PRONTA Y COMPLETA» Publicado en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Tomo XXXI, Marzo de 2010, Núm. de Registro: 165079, consultable a página 1049. 63 Sustenta tal aserto, la jurisprudencia cuyo rubro reza: «LIBERTAD DE TRABAJO. NO ES ABSOLUTA DE ACUERDO CON LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES QUE LA RIGEN (ARTÍCULO 5o., PÁRRAFO PRIMERO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS).» Novena Época Registro: 194152 Instancia: Pleno Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo IX, Abril de 1999 Materia(s): Constitucional Tesis: P./J. 28/99 Página: 260
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absoluta» el reincorporar a los integrantes de las corporaciones policíacas, aun cuando algún órgano jurisdiccional determine que su separación fue ilegal y con independencia de la razón que motivó el cese, en aras de proteger la seguridad y beneficiar el combate a la corrupción (razones de interés público).
De ahí, que tanto el Registro Nacional como el Estatal de Personal de las Instituciones de Seguridad Pública, representen instrumentos creados para evitar que quien fue separado de una institución de seguridad pública pueda ingresar o incorporarse nuevamente al servicio de seguridad pública, en cualquier orden de gobierno.
Estimar lo contrario, haría factible que una persona que fue removida como elemento de una institución de seguridad pública pudiera solicitar y, eventualmente, conseguir nuevamente su ingreso al servicio de seguridad pública, lo que haría nugatorio el objetivo de los registros referidos y, aún más, implicaría autorizar el desacato al mandato constitucional que, como ya se dijo, contiene una «prohibición absoluta»64.
Por último, se precisa al particular que éste tiene expedito su derecho para ejercer libremente cualquier otra actividad o profesión, ya sea en el ámbito público o privado, siempre y cuando ésta no implique un nuevo ingreso o incorporación al servicio de seguridad pública,
64 A lo señalado, resulta aplicable la tesis aislada de rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. ES IMPROCEDENTE ORDENAR LA SUPRESIÓN DE LA INSCRIPCIÓN DE LA SEPARACIÓN DE LOS AGENTES DE LAS CORPORACIONES RELATIVAS DEL REGISTRO NACIONAL CORRESPONDIENTE, AUN CUANDO ESA DECISIÓN HAYA SIDO DECLARADA INJUSTIFICADA.» Décima Época; Registro: 2008926; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 17, Abril de 2015, Tomo II; Materia(s): Constitucional, Administrativa; Tesis: I.1o.A.94 A (10a.); Página: 1842.
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en cualquiera de los ámbitos de gobierno, de conformidad con lo dispuesto en los ordinales 5 y 123, apartado B, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
(viii) La actualización de las prestaciones económicas.
En su demandada, el actor peticiona que sea efectuada la actualización de todas y cada una de las prestaciones económicas dejadas de percibir que conforme a las prestaciones previstas y catalogadas por el cargo que desempeñaba en el presupuesto de egresos del municipio, correspondiente a las prestaciones concernientes al año 2019 dos mil diecinueve, así como las subsecuentes se generen hasta el día en que se cumpla la sentencia.
En relación con la pretensión solicitada, de conformidad con el ordinal 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se reconoce el derecho del actor y se condena a las autoridades demandadas para que se efectúen las actualizaciones a las que haya lugar, respecto de las cantidades a cuyo pago han sido condenadas las encausadas.
Ello, de conformidad con lo resuelto por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, dentro del Amparo Directo Administrativo 1230/2017, en el cual determinó que los elementos de las instituciones policiales tienen derecho a disfrutar «los incrementos salariales correspondientes» y que en el caso, aquellos que el impetrante podría haber percibido de no haber acontecido el ilegal cese de su cargo, como parte integrante de las medidas de protección al salario.
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Asimismo, a las cantidades condenadas de pago y en su caso, actualizadas, DEBERÁN EFECTUARSE LAS DEDUCCIONES LEGALES CORRESPONDIENTES.
Finalmente, el Comisario de Tránsito y Movilidad, y Presidente del Consejo de Honor y Justicia de la Dirección de Tránsito y Transporte Municipal, y el Secretario Técnico del Consejo de Honor y Justicia de la Dirección de Tránsito y Transporte Municipal, todos del municipio de San Miguel de Allende, Guanajuato, deberán informar sobre el cumplimiento otorgado a la condena que precede65 en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, en términos de lo dispuesto en el ordinal 322 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
65 Es ilustrativa sobre la obligación de las autoridades demandadas al cumplimiento de esta sentencia, a pesar de que materialmente no tenga las atribuciones legales de cuantificar y pagar la indemnización y demás prestaciones a las que se condenó, la tesis intitulada: «CONSEJO DE HONOR Y JUSTICIA DE LA SECRETARÍA DE SEGURIDAD PÚBLICA DEL DISTRITO FEDERAL. ESTÁ VINCULADO AL CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA DE NULIDAD Y DE LA INTERLOCUTORIA DEL RECURSO DE QUEJA EN QUE SE LE CONDENÓ AL PAGO DE UNA INDEMNIZACIÓN Y DEMÁS PRESTACIONES QUE CORRESPONDAN» Décima Época; Registro: 2011785; Instancia: Plenos de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 31, Junio de 2016, Tomo III; Materia(s): Administrativa; Tesis: PC.I.A. J/67 A (10a.); Página: 1622. 95
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. Se sobresee en el presente proceso únicamente respecto de «la falta de pago completo y oportuno de su indemnización» y, en consecuencia, tambien de la Tesorería Municipal y el Oficial Mayor, ambos de San Miguel de Allende, Guanajuato, acorde a lo manifestado en el Considerando Segundo de la presente sentencia.
TERCERO. Se decreta la nulidad total de la resolución emitida dentro del Procedimiento Adminsitrativo Disciplinario expediente número *****, así como del resto de las actuaciones que emanaron del acto nulificado, por tener éstas el carácter de frutos derivados de un acto viciado de origen; ello, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto de la misma.
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconocen los derechos solicitados por la parte actora y, correlativamente, se condena a las autoridades demandadas para que se efectué: (i) el pago de la indemnización constitucional; (ii) el pago de las remuneraciones diarias integradas que dejó de percibir a partir del 2 dos de agosto de 2019 dos mil diecinueve y hasta la fecha en que se realice el pago correspondiente en cumplimiento a la presente sentencia; (iii) el pago de aguinaldo, vacaciones, prima vacacional y despensa durante todo el tiempo que duró la prestación de servicios, excluyendo los periodos cuyo pago ha quedado debidamente acreditado en autos; (iv) la inscripción del actor ante una institución de seguridad social, ya sea del ámbito estatal o federal, y el entero de las cuotas correspondientes desde el día 1 uno de marzo de 96
2002 dos mil dos (fecha en que el justiciable ingresó a la prestación de sus servicios) y hasta el cumplimiento de esta sentencia; (v) la anotación en el expediente personal del actor, así como en los Registros Nacional y Estatal correspondientes, de la nulidad de la resolución impugnada y el motivo de ésta; y (vi) las actualización de las cantidades a cuyo pago han sido condenadas las encausadas; todo ello, en los términos establecidos en el Considerando Sexto de este fallo.
QUINTO. No se reconocen los derechos del actor, consistentes en: (i) el pago de prima de antigüedad; (ii) el pago de aguinaldo, vacaciones, prima vacacional y despensa correspondientes a los periodos cuyo pago fue debidamente acreditado en autos; (iii) el pago del 25% veinticinco por ciento de los salarios o remuneración diaria ordinaria por concepto de fondo de cuotas de seguridad social, durante el tiempo que prestó sus servicios; (iv) el derecho a poder ejercer la profesión dentro del ámbito público o privado sin antecedente sancionador alguno registrado o por registrar que limite su posibilidad de ingresar al servicio público; ello, atento a lo determinado en el Considerando Sexto de esta sentencia.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe. 97
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