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Guanajuato, Guanajuato, 01 uno de junio de 2018 dos mil dieciocho.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 2058/1ª.Sala/17 promovido por *****, por propio derecho, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado en la Secretaría General de Acuerdos de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 24 veinticuatro de octubre de 2017 dos mil diecisiete, *****, por su propio derecho, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«El oficio número ***** de fecha 29 veintinueve de septiembre de 2017 dos mil diecisiete (Anexo I), mediante el cual Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato, ahora Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, dio contestación a mi escrito presentado en fecha 26 de septiembre de 2017… »
Además, el accionante solicitó como pretensiones en la presente causa: 1) la nulidad del acto impugnado; 2) el reconocimiento de su derecho como concesionario del servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija «taxi» en el municipio de 2
Salamanca, Guanajuato; y 3) la condena a la autoridad demandada consistente en que gire instrucciones a quien corresponda para efecto de que le sean brindados los requisitos y elementos correspondientes para llevar a cabo la prestación del servicio público referido, así como también le sea asignado el número económico progresivo correspondiente, y se tramite o emita la orden de alta y plaqueo del vehículo de su propiedad para prestar el multicitado servicio público en el municipio de Salamanca, Guanajuato.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 30 treinta de octubre de 2017 dos mil diecisiete, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma.
Se tuvieron por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por el actor en su escrito inicial de demanda, así como la prueba presuncional legal y humana en todo lo que le favorezca. De igual forma, se le tuvo por admitida la prueba de informes y, por tal motivo, se solicitó a la autoridad demandada que informara por escrito sobre los hechos que haya conocido o deba de conocer con motivo del desempeño de sus funciones, y que se relacionen con los hechos controvertidos en el presente juicio; incluyendo las copias certificadas de los documentos que tengan relación con los mismos.
Asimismo, se le tuvo por designando abogados autorizados en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
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En proveído de fecha 18 dieciocho de abril de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo al Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma legal, designando abogados autorizados, señalando correo electrónico para recibir notificaciones y por admitidas las probanzas ofrecidas en su contestación. Además, se le tuvo por rindiendo el informe de autoridad que le fue requerido mediante acuerdo dictado el 30 treinta de octubre de 2017 dos mil diecisiete.
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 24 veinticuatro de mayo de 2018 dos mil dieciocho, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que no fueron presentados por las partes.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2 y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1; así como en los
1Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete , mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete , conforme a sus transitorios primero y segundo. 4
artículos 1, fracción II, 249, 250 y 251 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Se encuentra debidamente acreditada la existencia del acto impugnado mediante la prueba documental exhibida por el actor a su demanda consistente en oficio número *****, dirigido a *****, y emitido el 29 veintinueve de septiembre de 2017 dos mil diecisiete, por el Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato.
Lo anterior es así, toda vez que el referido oficio tiene calidad de documento público dada la firma autógrafa, sellos y signos exteriores apreciables en el mismo y, por ello, se le otorga valor probatorio pleno para acreditar su existencia y contenido, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 78, 117 y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público -previo al estudio de fondo del asunto- se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
Lo anterior, acorde a la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente:
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«IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías».2
En el caso concreto, el Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, en su contestación refiere que se configuran las causales de improcedencia previstas en el artículo 261, fracciones I y VII, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consistentes en:
«Artículo 261. El proceso administrativo es improcedente contra actos o resoluciones: …
I. Que no afecten los intereses jurídicos del actor; …
VII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición legal.»
Lo anterior, bajo los siguientes argumentos:
«1.- … toda vez que claramente de las constancias de autos, se advierte que el acto demandado no afecta los intereses jurídicos del actor, lo anterior en virtud de que al revisar los archivos físicos y magnéticos con los que cuenta esta Unidad Administrativa, no existe documento ni constancia de la existencia en esta Unidad Administrativa de la supuesta Resolución Definitiva recaída al supuesto expediente *****de fecha 31 treinta y uno de enero de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, que ampare la prestación del servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija (taxi) en el municipio de Salamanca, Guanajuato, y que refiere tener la parte actora; por lo que, no acredita contar con el acto administrativo de concesionamiento otorgado por el Ejecutivo del Estado o, en su caso, con la Resolución Definitiva de otorgamiento de Concesión expedida por el Secretario de Gobierno, en los términos previstos por la Ley de Tránsito y
2 Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87.
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Transporte del Estado de Guanajuato, y su Reglamento de Transporte, que la autorice para la realización del servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija (taxi) en el municipio de Salamanca, Gto., pretendido por la parte Actora…
2.-… el acto en esta vía combatido, por ser una actuación de naturaleza declarativa, no le irroga agravio alguno al promovente de la acción de nulidad, ya que la actuación de esta autoridad se circunscribió a constatar la existencia de una situación jurídica real existente, que en el presente caso resulta ser la inexistencia de acto de concesionamiento alguno en los archivos y registro de la entonces Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato, así como en este Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, situación que impide que esta autoridad estatal ahora demandada se pronuncie a favor de la pretensión del particular, como ocurrió en el acto administrativo confutado.
3.-Finalmente, considero que se actualiza también la fracción VII del artículo 261 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, toda vez que de conformidad a lo señalado en los artículos 17 fracción III y 121 fracción I de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, la autoridad facultada para atender la petición de la actora resulta ser el Secretario de Gobierno…»
Atento a lo anterior, respecto a la ausencia de afectación de los intereses del actor, es de precisarse que dicha aserción resulta inatendible.
Lo anterior, ya que el argumento de la autoridad no se refiere a una irregularidad o ausencia en los presupuestos procesales del proceso, que impidan analizar el fondo de la controversia planteada, es decir, la legalidad o ilegalidad del acto; sino que su propósito atañe a la materia del fondo del asunto, esto es, respecto a la improcedencia de la pretensión de nulidad intentada.
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En este sentido, cabe destacar que las causas de improcedencia constituyen una omisión o irregularidad en los presupuestos procesales que -precisamente- impiden analizar el fondo de la controversia planteada, es decir, la legalidad o ilegalidad del acto; luego, como los argumentos de la autoridad demandada versan sobre situaciones que atañen al estudio de fondo, es de reiterarse su desestimación.
Sirve de sustento a la determinación anterior, el siguiente criterio jurisprudencial del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que por analogía se cita a continuación:
«IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO DEL ASUNTO, DEBERÁ DESESTIMARSE. Las causales de improcedencia del juicio de garantías deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que, si se hace valer una en la que se involucre una argumentación íntimamente relacionada con el fondo del negocio, debe desestimarse».3
Aunado a lo anterior, respecto al señalamiento de que el acto combatido constituye un acto meramente declarativo, se puntualiza que la autoridad incurre en una indebida apreciación de los hechos.
Ello, se debe a que en el acto administrativo que se controvierte, la autoridad demandada respondió a la petición de la accionante indicando expresamente lo siguiente: «se le comunica que no es factible declarar procedente su petición», lo que denota la decisión negativa de la encausada para acceder a lo planteado por la impetrante, siendo evidente que dicha decisión no constituye un acto meramente declarativo, sino que contrario a ello, la resolución impugnada implica una afectación
3 Tesis P./J. 135/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Tomo XV, Enero de 2002, Núm. de Registro: 187973, consultable a Página 5. 8
real a la esfera jurídica del accionante, ante la actuación de la demandada que pretende desconocer los derechos que el impetrante considera tiene constituidos a su favor.
Al efecto, por símil o analogía, resulta pertinente acudir a la siguiente tesis:
«INTERÉS JURÍDICO, CONCEPTO DE. Tratándose del juicio de garantías, el interés jurídico como noción fundamental lo constituye la existencia o actualización de un derecho subjetivo jurídicamente tutelado que puede afectarse, ya sea por la violación de ese derecho, o bien, por el desconocimiento del mismo por virtud de un acto de autoridad, de ahí que sólo el titular de algún derecho legítimamente protegible pueda acudir ante el órgano jurisdiccional de amparo en demanda de que cese esa situación cuando se transgreda, por la actuación de cierta autoridad, determinada garantía.»4
Finalmente, respecto a la afirmación de que la petición del particular no recae dentro de su competencia, sino en la del Secretario de Gobierno del Estado de Guanajuato, debe puntualizarse que el Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, es quien se pronunció sobre la petición del actor y que dicha respuesta es el acto que se impugna en la presente causa administrativa.
De tal suerte, que la determinación de su legalidad implica un estudio de fondo que resulta indispensable para poder decidir sobre la pretensión de la impetrante en cuanto al reconocimiento del derecho solicitado relativo a la concesión cuya titularidad afirma detentar, para la prestación del servicio público correspondiente.
4 Novena Época Registro: 181719 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XIX, Abril de 2004 Materia(s): Común Tesis: II.2o.C.92 K Página: 1428 9
Hechas las consideraciones anteriores, se desestiman las causales de improcedencia invocadas por la autoridad demandada, y al no advertirse causal de improcedencia o sobreseimiento alguna que impida el análisis de fondo de la presente causa administrativa, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del proceso administrativo, ya que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por la autoridad encausada tendientes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».5
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. Por cuestión de método, se precisa que el estudio de los conceptos de impugnación
5 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 10
se abordará de forma diversa a la que fueron expuestos por el accionante.
Ello, tiene sustento en la tesis de jurisprudencia bajo el rubro:
«CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO. El artículo 79 de la Ley de Amparo previene que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Tribunales Colegiados de Circuito y los Juzgados de Distrito pueden realizar el examen conjunto de los conceptos de violación o agravios, así como los demás razonamientos de las partes, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, empero no impone la obligación al juzgador de garantías de seguir el orden propuesto por el quejoso o recurrente en su escrito de inconformidad, sino que la única condición que establece el referido precepto es que se analicen todos los puntos materia de debate, lo cual puede hacerse de manera individual, conjunta o por grupos, en el propio orden de su exposición o en uno diverso.»6
En su escrito de demanda, el actor aduce en el concepto de impugnación «TERCERO», medularmente, la incongruente e indebida motivación del acto impugnado, arguyendo que la autoridad demandada no atendió adecuadamente su petición, ni le explicó concretamente los fundamentos y motivos por los cuales negó lo solicitado.
Por su parte, el Director General de Movilidad del Estado de Guanajuato, expresa en su ocurso de contestación que devienen infundados los argumentos expuestos por la parte actora, ya que el acto impugnado se encuentra debidamente fundado y motivado, al
6 Novena Época; Registro: 167961; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIX, Febrero de 2009; Materia(s): Común; Tesis: VI.2o.C. J/304; Página: 1677.
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encontrarse expuestos en este los fundamentos y razones por las cuales se resolvió la negativa a la petición del actor.
A continuación, de conformidad con el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es necesario delimitar el objeto del presente proceso. En tal sentido, la «litis» en la presente causa consiste en determinar si el oficio ***** se encuentra congruente y debidamente motivado por la autoridad demandada.
Ahora bien, una vez realizado el análisis al contenido del acto impugnado y de las constancias que integran los autos, quien resuelve concluye que resulta fundado el concepto de impugnación en estudio, al advertir que el oficio controvertido resulta incongruente a la petición del actor e indebidamente motivado.
Por lo tanto, este Juzgador determina procedente declarar la nulidad del oficio *****, con base en las siguientes consideraciones:
El artículo 16, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece como imperativo a toda autoridad, en su respectivo ámbito de competencia, la obligación de fundar y motivar la causa legal de sus actos, ello en respeto a las garantías constitucionales de seguridad y certeza jurídica consagradas en favor de los gobernados.
Además, el artículo 137, fracciones VI y IX, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, estipula como elementos de validez del acto administrativo, el encontrarse «debidamente motivado» y que 12
este sea expedido «de manera congruente» con lo solicitado, resolviendo expresamente todos los puntos propuestos por el interesado o previstos por las disposiciones jurídicas.
Luego, para considerar un acto administrativo por correctamente fundado y motivado, es necesario que éste cumpla con los siguientes elementos: a) preceptos legales aplicables; b) relato pormenorizado de los hechos, incluyendo elementos temporales, espaciales y de modo; y c) argumentación lógica jurídica que explique con claridad la razón por la cual los preceptos de ley tienen aplicación al caso concreto, es decir, la subsunción racional del caso fáctico a la hipótesis normativa.
Al efecto, resulta oportuno hacer cita de la siguiente jurisprudencia:
«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.- De acuerdo con el artículo 16 constitucional, todo acto de autoridad debe estar suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y por lo segundo, que también deben señalarse con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, siendo necesario además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configure la hipótesis normativa. Esto es, que cuando el precepto en comento previene que nadie puede ser molestado en su persona, propiedades o derechos sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento, está exigiendo a todas las autoridades que apeguen sus actos a la ley, expresando de que ley se trata y los preceptos de ella que sirvan de apoyo al mandamiento relativo. En materia administrativa, específicamente, para poder considerar un acto autoritario como correctamente fundado, es necesario que en él se citen: a).- los cuerpos legales y preceptos que se están aplicando al caso concreto, es decir, los supuestos normativos en que se encuadra la conducta del gobernado para que esté obligado al pago, que serán señalados con toda exactitud, precisándose los incisos, subincisos, fracciones y preceptos aplicables, y b).- los 13
cuerpos legales, y preceptos que otorgan competencia o facultades a las autoridades para emitir el acto en agravio del gobernado.» 7
Lo relatado es propio.
En tal sentido, por motivación debe entenderse la expresión pormenorizada de las circunstancias, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión de la resolución y a través de las cuales se explique al justiciable la actuación de la autoridad, de modo que, además de justificar dicha decisión autoritaria, le permitan su defensa para el caso de que resulte irregular.
Entonces, cuando hay violación a la garantía de motivación, ésta podrá ocurrir de dos maneras:
1. Formal, cuando existe omisión total e incongruencia del argumento explicativo, así como ante su notoria insuficiencia, ocasionando con ello que el destinatario no pueda conocer la esencia de las razones en que tuvo apoyo la emisión del acto autoritario, y por consiguiente, imposibilitando a éste cuestionar dicha decisión y defenderse adecuadamente; y
2. Material, cuando la explicación o razones dadas son incorrectas o indebidas, pero dan noticia de las razones de manera tal, que se pueda cuestionar el mérito de lo decidido.
Al efecto, resulta ilustrativa la tesis que al rubro reza: «MOTIVACIÓN. FORMAS EN QUE PUEDE PRESENTARSE LA VIOLACIÓN A ESA
7 Octava Época, Registro: 164618, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 64, Abril de 1993, Tesis: VI.2o. /J.248, Página: 43. 14
GARANTÍA EN FUNCIÓN DE LAS POSIBILIDADES DE DEFENSA DEL AFECTADO.»8
Por tanto, la transgresión a la garantía de la correcta motivación puede configurarse, entre otras, por una indebida motivación, la cual implica que las razones de la decisión administrativa no tienen relación con la apreciación o valoración de los hechos que tuvo en cuenta la autoridad, o el precepto en el que se subsumen es inadecuado, no aplicable o se interpreta incorrectamente, es decir, no hay justificación de la actuación de la autoridad que sea acorde con los hechos apreciados; así como por una incongruente motivación, la cual se configura cuando los argumentos justificatorios de la autoridad no coinciden o no se relacionan con la decisión expresada, impidiendo identificar la «ratio decidenci»9 del acto autoritario.
Tal criterio se advierte de las siguientes tesis jurisprudenciales:
«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. EL ASPECTO FORMAL DE LA GARANTÍA Y SU FINALIDAD SE TRADUCEN EN EXPLICAR, JUSTIFICAR, POSIBILITAR LA DEFENSA Y COMUNICAR LA DECISIÓN. El contenido formal de la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 constitucional relativa a la fundamentación y motivación tiene como propósito primordial y ratio que el justiciable conozca el «para qué» de la conducta de la autoridad, lo que se traduce en darle a conocer en detalle y de manera completa la esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron el acto de voluntad, de manera que sea evidente y muy claro para el afectado poder cuestionar y controvertir el mérito de la decisión, permitiéndole una real y auténtica defensa. Por tanto, no basta que el acto de autoridad apenas observe una motivación pro forma pero de una manera incongruente, insuficiente o imprecisa, que impida la finalidad del conocimiento, comprobación y defensa pertinente, ni
8 Novena Época Registro: 174228 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Septiembre de 2006 Materia(s): Común Tesis: I.4o.A.71 K Página: 1498 9 Locución latina que significa a literalidad «razón para decidir». 15
es válido exigirle una amplitud o abundancia superflua, pues es suficiente la expresión de lo estrictamente necesario para explicar, justificar y posibilitar la defensa, así como para comunicar la decisión a efecto de que se considere debidamente fundado y motivado, exponiendo los hechos relevantes para decidir, citando la norma habilitante y un argumento mínimo pero suficiente para acreditar el razonamiento del que se deduzca la relación de pertenencia lógica de los hechos al derecho invocado, que es la subsunción.»10
Énfasis añadido.
Luego, tratándose de la petición elevada a una autoridad por un particular, la respuesta no deberá ser evasiva, ambigua, ni pretender confundirle, sino que habrá de otorgarse en forma congruente, completa, clara, rápida y exponiendo los motivos y fundamentos que sustenten su decisión, ello en respeto a lo dispuesto por los ordinales 8, 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
De esa forma, si la autoridad considera que la pretensión es infundada, así deberá expresarlo, sustentando -de manera clara- por qué estima improcedente dicha petición, garantizando que el peticionario pueda tener pleno conocimiento de los motivos decisorios para estar en posibilidad, real y autentica, de impugnar y controvertir tal actuación.
En la especie, mediante escrito presentado ante el Instituto de Movilidad del Estado el día 26 veintiséis de septiembre de 2017 dos mil diecisiete, ***** peticionó al Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, de manera medular, lo siguiente:
10 Novena Época; Registro: 175082; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXIII, Mayo de 2006; Materia(s): Común; Tesis: I.4o.A. J/43; Página: 1531. 16
«En mi calidad de concesionario del servicio público de transporte de alquiler sin ruta fija, del municipio de Salamanca, Guanajuato, comparezco ante usted a fin de solicitarle tenga a bien girar las instrucciones a quien corresponda, para el efecto de que me sea reconocida mi calidad de concesionario de dicho servicio público y me sean brindados los requisitos o elementos correspondientes para llevar a cabo la prestación, del servicio aludido, pues para ello, cuento con la resolución positiva correspondiente, emitida por el otrora secretario de gobierno el, Lic. *****, en fecha 31 de Enero de 1994 donde se señala que puedo prestar el Servicio Público de Alquiler en la Ciudad de Salamanca, Guanajuato., Siendo de aquí precisamente de donde surge y se constituye mi derecho y reconocimiento como concesionario del servicio público de alquiler sin ruta fija…
Por lo anteriormente expuesto y fundado; a usted Director General de Transporte del Estado de Guanajuato, respetuosamente pido:
PRIMERO.- Tenga a bien girar las instrucciones a quien corresponda, para el efecto de que se realicen los trámites conducentes a que me sea reconocida mi calidad de concesionario de dicho servicio público y me sea asignado el número económico progresivo que en la actualidad corresponda.
SEGUNDO.- Tenga a bien girar las instrucciones a quien corresponda a efecto de que me sean brindados los requisitos o elementos correspondientes para llevar a cabo la prestación del servicio aludido, entre los que se encuentran el alta y orden de plaqueo del vehículo de mi propiedad que presentaré ante esa dependencia a su digno cargo.»
Para acreditar el derecho solicitado en tal petición, el accionante exhibe como anexo a su demanda copia certificada de resolución definitiva emitida el 31 treinta y uno de enero de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, por el Secretario de Gobierno del Estado y recaída al expediente número *****, relativa al Programa de Regularización Progresiva de los Prestadores Irregulares del Servicio Público de Transporte de alquiler sin ruta fija en el municipio de Salamanca, Guanajuato, establecido a través del Decreto Gubernativo número 53 y Acuerdo Gubernativo número 48, 17
publicados en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, en fecha 03 tres de septiembre de 1993 mil novecientos noventa y tres.
Toda vez que la referida documental consta en copia certificada -según se advierte de autos-, ésta hace fe de la existencia de su original, y al tener la calidad de documento público dada la firma, sellos y signos exteriores apreciables en la misma, se le otorga pleno valor probatorio, de conformidad con los artículos 78, 117, 121 y 123 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, máxime que la autoridad demandada no objeto, ni controvirtió legalmente su alcance y contenido.
En respuesta a la petición planteada, la autoridad demandada hace del conocimiento de la impetrante -mediante el oficio impugnado-, lo siguiente:
«Con relación a su escrito sin fecha, recibido en la Oficialía de Partes este Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato el 26 veintiséis de septiembre de 2017 dos mil diecisiete, …
Al respecto me permito manifestarle lo siguiente:
Que derivado de la revisión a los archivos físicos y magnéticos que se encuentran bajo resguardo del Registro Público de Concesiones y Permisos del Transporte adscrito a esta Dirección General a mi cargo, no se encontró dato, expediente o antecedente alguno, del que se desprenda algún acto de concesionamiento a su nombre para poder explotar el servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija (taxi) en el municipio de Salamanca, Guanajuato, razón por la cual resulta improcedente acordar de conformidad su petición.
Lo anteriormente expuesto tiene su fundamento en los artículos 8o., 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 2 y 80 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato; 2 fracción V, 3, 7 fracción III, 15 fracción VI, 17 fracción III, 59, 121 fracción I, 139 y 140 fracción III de la Ley de Movilidad 18
del Estado de Guanajuato y sus Municipios, 3 fracción V, inciso a) y 95 del Reglamento Interior de la Secretaria de Gobierno; 10 y 5 del Reglamento Interior del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato.»
Del análisis realizado al oficio impugnado, se advierte que la autoridad demandada resuelve la improcedencia de la petición del actor en razón de que no fue encontrado antecedente del que se desprenda concesión alguna a favor de la impetrante para explotar el servicio público de transporte de personas, derivado de la revisión a los archivos físicos y magnéticos del Registro Público de Concesiones y Permisos del Transporte adscrito a esta Dirección General a mi cargo.
Lo anterior, queda corroborado con el informe de autoridad ofertado por la accionante, en el cual la encausada reitera que no existe documento, ni constancia alguna de la existencia de la Resolución Gubernamental Definitiva número de expediente *****de fecha 31 treinta y uno de enero de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, que ampare la prestación del servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija «taxi» en el municipio de Salamanca, Guanajuato; y que no ha sido realizado por parte de esa unidad administrativa, ningún acto material tendiente al reconocimiento del derecho por parte del actor para ser considerada con el carácter de concesionario del multicitado servicio público, ni se han expedido a su favor el número económico progresivo, así como la orden de alta y respectivo, de conformidad con lo dispuesto por el ordinal 117 y 122 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Sin embargo, se puntualiza que es obligación de la autoridad encausada el mantener actualizados los registros de concesiones, de forma tal que la falta de localización de la concesión que nos ocupa en el Registro 19
Público de Concesiones y Permisos del Transporte, no es una causa imputable al impetrante, pues la responsabilidad recae en la propia autoridad obligada a cumplir con lo mandatado por la ley, y por ende, no es legal que la falta de datos, expediente o antecedente de algún acto de concesionamiento se le impute al hoy actor.
Igualmente, lo anterior tiene sustento en lo previsto por el numeral 17, fracción IX de la abrogada Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Guanajuato -vigente al momento en que se emitió la resolución positiva-, que a la letra dice:
«Artículo 17. Son facultades y obligaciones del director general de transporte:…
IX. Cuidar que se encuentren permanentemente actualizados todos los registros, archivos y controles de la dependencia a su cargo, a fin de que se expidan oportunamente las placas, documentos y demás dispositivos correspondientes a vehículos y conductores.»
No obstante lo anterior, actualmente dicha obligación referente al cuidado de la revisión, registro y control administrativo de los expedientes correspondientes a las concesiones y permisos del servicio público y especial de transporte, sigue correspondiendo al ahora Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, en términos de lo dispuesto en el artículo 27, fracciones X y XII, de la actual Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, que establece lo siguiente:
«Artículo 27. Son facultades del Director General:…
X. Efectuar la revisión y control administrativo de los expedientes de las concesiones y permisos del servicio público y especial de transporte…
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XII. Establecer y administrar los registros y sistemas de información y de control del servicio público y especial de transporte…»
Lo anterior resulta relevante, máxime que el actor acredita en la presente instancia tener constituido a su favor la calidad de concesionario para prestar el servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija «taxi» en el municipio de Salamanca, Guanajuato, en virtud de la resolución definitiva emitida el 31 treinta y uno de enero de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, por el Secretario de Gobierno del Estado y recaída al expediente número *****.
Ilustrativo de lo anterior, en lo conducente, resulta la siguiente tesis:
«ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES A LOS PARTICULARES. SI EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO LOS EXHIBE EL ACTOR, EL TRIBUNAL DE LA MATERIA NO PUEDE DESCONOCER SU EFICACIA Y VALOR PROBATORIO PLENO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO). De la interpretación de los artículos 1.10 del Código Administrativo y 229, fracción VIII, del Código de Procedimientos Administrativos, ambos del Estado de México, en relación con la jurisprudencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: «ACTOS ADMINISTRATIVOS, ORDEN Y REVOCACIÓN DE. GARANTÍAS DE AUDIENCIA, FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN.» (consultable con el número 3 en la página 6 del Tomo III, Parte SCJN, del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995), se colige que todo acto administrativo se presume legal mientras no se declare su invalidez y, tratándose de los que beneficien a los particulares, serán exigibles desde la fecha de su emisión, a menos que se declare su nulidad en el juicio de lesividad promovido por las propias autoridades fiscales estatales, municipales u organismos auxiliares, según el caso. Esto implica que las autoridades no pueden, a su arbitrio, revocarlos sin ejercer previamente las acciones necesarias en la vía de lesividad especialmente prevista para anularlos siempre que sean contrarios a los intereses públicos, en obvio que algo así implicaría una privación de derechos sin previo juicio. Por tanto, si en el juicio contencioso 21
administrativo, el actor exhibe este tipo de actos, el tribunal de la materia no puede desconocer su eficacia y valor probatorio pleno, por tratarse de documentos públicos, conforme al artículo 57 del referido Código de Procedimientos Administrativos.» 11
Énfasis añadido.
Entonces, dado que el justiciable solicitó que se continuara con los trámites para la entrega del título-concesión correspondiente, y que se le expidiera la orden de alta y plaqueo, era menester que el Director demandado se pronunciara sobre dicha solicitud, considerando para ello las constancias que obran en el expediente número *****, integrado en el Registro Público de Concesiones y Permisos de Transporte de la Dirección General de Tránsito y Transporte del Estado de Guanajuato.
Agregando que, el Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, se encontraba constreñido a dar seguimiento a la solicitud de concesión planteada por *****, con motivo del Programa de Regularización Progresiva de los Prestadores Irregulares del Servicio Público de Transporte de Alquiler sin ruta fija, mismo que fue establecido a través del Decreto Gubernativo 53 y Acuerdo Gubernativo número 48; y al no acontecer lo anterior, se denota que el expediente número ***** se encuentra inconcluso.
De ese modo, en transgresión a lo dispuesto por el numeral 8, fracción X, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa
11 Décima Época Registro: 2003461 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Libro XX, Mayo de 2013, Tomo 3 Materia(s): Administrativa Tesis: II.3o.A.38 A (10a.) Página: 1697 22
para el Estado y los Municipios de Guanajuato, la demandada resulta omisa en procurar las medidas oportunas para remover los obstáculos que impiden, dificultan o retrasan el ejercicio pleno de los derechos de la accionante y el respeto a sus intereses jurídicos, dejando de disponer lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación del procedimiento.
Además, la encausada inobserva su obligación consistente en abstenerse de requerir documentos o solicitar información innecesaria, dado que esta ya obra -o debería obrar, en el caso- en el expediente de trámite, conforme a lo establecido por el ordinal 8, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Agotado lo anterior, se concluye que la razón asiste a la accionante, al considerar que la respuesta que dio la autoridad demandada mediante el oficio combatido no provee plenamente lo solicitado, ya que en dicho acto no se expusieron las razones del por qué todavía no se ha emitido el título-concesión correspondiente.
De esa manera, queda demostrada la causal contenida en el artículo 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consistente en la incongruente e indebida motivación del oficio impugnado, al evidenciarse que la autoridad demandada apreció incorrectamente los hechos que motivaron su determinación, al no considerar el derecho que la justiciable acredita tener constituido como concesionaria para prestar el servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija «taxi» en el municipio de Salamanca, Guanajuato. 23
De ese modo, resulta innecesario el análisis del resto de los conceptos de impugnación aducidos por el accionante. Lo anterior, por analogía, en concordancia con la siguiente jurisprudencia:
«CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Habiendo resultado fundado y suficiente para otorgar el amparo solicitado, uno de los conceptos de violación, resulta innecesario el estudio de los restantes motivos de inconformidad vertidos en la demanda de garantías.»12.
Además, al estar en presencia de un vicio material y tratándose el acto impugnado de una respuesta recaída a la solicitud del accionante, se puntualiza que la nulidad deberá ser para efecto de que la autoridad demandada emita una nueva decisión, debiendo prescindir del vicio material detectado y siguiendo los lineamientos del presente fallo, a propósito de que la gestión del accionante no quede insatisfecha y éste tenga certeza respecto a su situación jurídica.
De lo anterior, por analogía, es propicio acudir a la jurisprudencia de rubro siguiente: «SENTENCIAS DE NULIDAD. FORMA EN QUE LAS AUTORIDADES DEBEN CUMPLIRLAS, EN ATENCIÓN AL ORIGEN DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA Y LOS VICIOS DETECTADOS, CONFORME A LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.»13
En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 300, fracción III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad
12 Octava Época, Registro: 394649, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Apéndice de 1995, Tomo VI, Parte TCC, Materia: Común, Tesis: 693, Página: 466. 13 Décima Época; Registro: 2008190; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 14, Enero de 2015, Tomo II; Materia(s): Administrativa; Tesis: XVI.1o.A. J/17 (10a.); Página: 1659 24
*****, emitido por el Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, para efecto de que emita una nueva resolución en la cual prosiga con el trámite instado por el impetrante en los términos de Ley14, a fin de que le sea expedido a su favor el título- concesión correspondiente, previo cumplimiento de los requisitos legales previstos por la legislación de la materia; y una vez realizado lo anterior, proceda al alta y autorización de las placas que le habiliten a prestar el multicitado servicio público.
Lo anterior, considerando que ***** -parte actora- tiene constituida a su favor la resolución definitiva emitida el 31 treinta y uno de enero de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, por el Secretario de Gobierno del Estado, recaída al expediente número *****.
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora.
En su demanda, solicita el accionante que le sea reconocida su calidad de concesionario y que se condene a la autoridad demandada a girar instrucciones a quien corresponda para efecto de que le sean brindados los requisitos y elementos correspondientes para llevar a cabo la prestación del servicio público referido, así como también le sea asignado el número económico progresivo correspondiente, y se tramite o emita la orden de alta y plaqueo del vehículo de su propiedad para prestar el multicitado servicio público en el municipio de Salamanca, Guanajuato.
14 Conforme a lo dispuesto por la abrogada Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Guanajuato o bien, a lo establecido en la vigente Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, atendiendo al ordenamiento que resulte «más benéfico» para el particular. 25
Al respecto, este Juzgador determina que se encuentran satisfechas tales pretensiones, al tenor de la declaratoria de anulación de la resolución impugnada y conforme a los razonamientos expuestos en el Considerando Quinto de esta sentencia.
Finalmente, el Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, deberá cumplimentar la condena que precede e informar sobre ello, en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en los artículos 319, 321 y 322 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Con fundamento en los ordinales 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299, 300, fracción III, y 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.
26
TERCERO. Se decreta la Nulidad del oficio número *****, emitida el 29 veintinueve de septiembre de 2017 dos mil diecisiete, por el Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, para el efecto precisado en el Considerando Quinto de esta sentencia, por los motivos y fundamentos expuestos en el mismo.
En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Guanajuato, Guanajuato, 26 veintiséis de junio de 2018 dos mil dieciocho.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 2056/1ª.Sala/17 promovido por *****, por propio derecho, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado en la Secretaría General de Acuerdos del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 24 veinticuatro de octubre de 2017 dos mil diecisiete, *****, por su propio derecho, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«…el oficio número *****de fecha 27 de septiembre de 2017…»
Además, el accionante solicitó como pretensiones en la presente causa: 1) la nulidad del acto impugnado; 2) se dicte el reconocimiento del derecho que le asiste como concesionario del servicio público de transporte de personas en la modalidad de «Alquiler sin Ruta Fija» (taxi); y 3) la condena a la autoridad demandada consistente a efecto de que se giren instrucciones a quien corresponda para que se le otorgue el número económico progresivo que corresponda, orden de alta y 2
plaqueo para prestar el servicio en el municipio de Salamanca, Guanajuato.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 30 treinta de octubre de 2017 dos mil diecisiete, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma.
Se tuvieron por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en su escrito inicial de demanda; la prueba presuncional legal y humana en todo lo que le favorezca; asimismo se desechó la instrumental de actuaciones por no encontrarse reconocida por el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
De igual forma, se le tuvo por admitida la prueba de informes y, por tal motivo, se solicitó a la autoridad demandada que informara por escrito sobre los hechos que hubiere conocido o debiere conocer en relación con lo controvertido, incluyendo las copias certificadas relacionadas respectivas.
Asimismo, se le tuvo por designando abogados autorizados en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
En proveído de fecha 17 diecisiete de abril de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo al *****, Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma legal, designando abogados autorizados, señalando correo 3
electrónico para recibir notificaciones y por admitidas las probanzas ofrecidas en su contestación. Además, se le tuvo por rindiendo el informe de autoridad que le fue requerido mediante acuerdo dictado el 30 treinta de octubre de 2017 dos mil diecisiete.
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 22 veintidós de mayo de 2018 dos mil dieciocho, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que no fueron presentados por ninguna de las partes.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I, inciso a), y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1, así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
1Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete , mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete , conforme a sus transitorios primero y segundo. 4
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Se encuentra debidamente acreditada con el original del oficio número *****, de fecha 27 veintisiete de septiembre de 2017 dos mil diecisiete (foja 16), el cual reviste el carácter de documento público, dado su firma autógrafa, sellos y signos exteriores apreciables en el mismo y, por ello, se le otorga valor probatorio pleno, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 78, 117 y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público -previo al estudio de fondo del asunto- se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
Lo anterior, acorde a la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente:
«IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías».2
En el caso concreto, el Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, en su contestación refiere que se configuran las causales de improcedencia previstas en el artículo 261, fracciones I y
2 Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87.
5
VII, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consistentes en:
«Artículo 261. El proceso administrativo es improcedente contra actos o resoluciones: …
I. Que no afecten los intereses jurídicos del actor; …
VII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición legal.»
Lo anterior, bajo los siguientes argumentos:
«1.- … toda vez que claramente de las constancias de autos, se advierte que el acto demandado no afecta los intereses jurídicos del actor, lo anterior en virtud de que al revisar los archivos físicos y magnéticos con los que cuenta esta Unidad Administrativa, no existe documento ni constancia de la existencia en esta Unidad Administrativa de la supuesta Resolución Definitiva recaída al supuesto expediente *****de fecha 31 treinta y uno de enero de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, que ampare la prestación del servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija (taxi) en el municipio de Salamanca, Guanajuato, y que refiere tener la parte actora; por lo que, no acredita contar con el acto administrativo de concesionamiento otorgado por el Ejecutivo del Estado o, en su caso, con la Resolución Positiva de otorgamiento de Concesión expedida por el Secretario de Gobierno, en los términos previstos por la entonces Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Guanajuato, y su Reglamento de Transporte que la autorice, así como la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios para la realización del servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija (taxi) en el municipio de Salamanca, Gto., pretendido por la parte Actora…
2.-… el acto en esta vía combatido, por ser una actuación de naturaleza declarativa, no le irroga agravio alguno al promovente de la acción de nulidad, ya que la actuación de esta autoridad se circunscribió a constatar la existencia de una situación jurídica real existente, que en el presente caso resulta ser la inexistencia de acto de concesionamiento alguno en los archivos y registro de la entonces Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato, así como en este 6
Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, situación que impide que esta autoridad estatal ahora demandada se pronuncie a favor de la pretensión del particular, como ocurrió en el acto administrativo confutado.
3.-Finalmente, considero que se actualiza también la fracción VII del artículo 261 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, toda vez que de conformidad a lo señalado en los artículos 17 fracción III y 121 fracción I de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, la autoridad facultada para atender la petición de la actora resulta ser el Secretario de Gobierno…»
Énfasis añadido.
En relación con la primera de las causales de improcedencia esgrimidas por la autoridad demandada, es de precisarse que los argumentos expuestos constituyen el fondo del presente asunto.
Lo anterior, ya que el interés jurídico que permita a la actora a acceder al reconocimiento de su calidad de concesionario, requiere el análisis de la controversia planteada y por ende, debe desestimarse su estudio en el presente apartado.
Sirve de sustento a la determinación anterior, el siguiente criterio jurisprudencial del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que por analogía se cita a continuación:
«IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO DEL ASUNTO, DEBERÁ DESESTIMARSE. Las causales de improcedencia del juicio de garantías deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que, si se 7
hace valer una en la que se involucre una argumentación íntimamente relacionada con el fondo del negocio, debe desestimarse».3
Por lo que hace al señalamiento de que el acto combatido constituye un acto meramente declarativo, es de concluirse que la autoridad incurre en una indebida apreciación de los hechos.
Ello, se debe a que el oficio impugnado contiene tanto el señalamiento de la inexistencia de archivos relacionados con la situación jurídica expuesta por la promovente, como una respuesta en sentido negativo a la petición de la accionante, indicando expresamente lo siguiente: «resulta improcedente acordar de conformidad su petición», lo que denota la decisión negativa de la encausada para acceder a lo planteado, siendo evidente que dicha decisión no implica un acto declarativo, sino una negativa real y lesiva a su pretensión.
Finalmente, respecto a la indicación de que la petición del particular no recae dentro de su competencia, sino en la del Secretario de Gobierno del Estado de Guanajuato, debe puntualizarse que el Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, es quien se pronunció sobre la petición de la actora y que dicha respuesta es el acto que se impugna en la presente causa administrativa.
De tal suerte, que la determinación de su legalidad implica un estudio de fondo que resulta indispensable para poder decidir sobre la pretensión de la impetrante en cuanto al reconocimiento del derecho solicitado relativo a la concesión cuya titularidad afirma detentar, para la prestación del servicio público correspondiente.
3 Tesis P./J. 135/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Tomo XV, Enero de 2002, Núm. de Registro: 187973, consultable a Página 5. 8
Hechas las consideraciones anteriores, se desestiman las causales de improcedencia invocadas por la autoridad demandada, y al no advertirse causal de improcedencia o sobreseimiento alguna que impida el análisis de fondo de la presente causa administrativa, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del proceso administrativo, ya que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por la autoridad encausada tendientes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».4
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. Por cuestión de método, se precisa que el estudio de los conceptos de impugnación
4 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 9
se abordará de forma diversa a la que fueron expuestos por el accionante.
Ello, tiene sustento en la tesis de jurisprudencia bajo el rubro:
«CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO. El artículo 79 de la Ley de Amparo previene que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Tribunales Colegiados de Circuito y los Juzgados de Distrito pueden realizar el examen conjunto de los conceptos de violación o agravios, así como los demás razonamientos de las partes, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, empero no impone la obligación al juzgador de garantías de seguir el orden propuesto por el quejoso o recurrente en su escrito de inconformidad, sino que la única condición que establece el referido precepto es que se analicen todos los puntos materia de debate, lo cual puede hacerse de manera individual, conjunta o por grupos, en el propio orden de su exposición o en uno diverso.»5
En su escrito de demanda, el actor aduce en los conceptos de impugnación denominados «SEGUNDO» y «TERCERO», medularmente, que la autoridad incurrió en indebida motivación del acto impugnado, al no reconocerle su calidad de concesionario, y negarle la asignación del número económico progresivo correspondiente y la orden de alta y plaqueo del vehículo de su propiedad sin justificar dicha negativa.
Por su parte, el Director General de Movilidad del Estado de Guanajuato, expresa en su ocurso de contestación que devienen ineficaces e infundados los argumentos expuestos por la parte actora, en razón de que se le indicó que al no existir registro, expediente
5 Novena Época; Registro: 167961; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIX, Febrero de 2009; Materia(s): Común; Tesis: VI.2o.C. J/304; Página: 1677.
10
administrativo, o acto administrativo alguno emitido por autoridad competente para autorizarle la activación de la concesión del servicio público que alude tener, no resultó procedente acordar de conformidad su petición, habiendo fundado en ese sentido la respuesta otorgada.
A continuación, de conformidad con el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es necesario delimitar el objeto del presente proceso. En tal sentido, la «litis» en la presente causa consiste en determinar si el oficio ***** se encuentra debidamente motivado por la autoridad demandada.
Una vez realizado el análisis al contenido del acto impugnado y de las constancias que integran los autos, quien resuelve concluye que resultan fundados los conceptos de impugnación en estudio, al advertir que la respuesta otorgada por la autoridad demanda mediante el oficio controvertido resulta incongruente en relación con la petición del actor y en tal virtud, el acto impugnado se encuentra indebidamente motivado.
Por lo tanto, este Juzgador determina procedente declarar la nulidad del oficio *****, con base en las siguientes consideraciones:
El artículo 16, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece como imperativo a toda autoridad, en su respectivo ámbito de competencia, la obligación de fundar y motivar la causa legal de sus actos, ello en respeto a las garantías constitucionales de seguridad y certeza jurídica consagradas en favor de los gobernados. 11
Además, el artículo 137, fracciones VI y IX, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, estipula como elementos de validez del acto administrativo, el encontrarse «debidamente motivado» y que este sea expedido «de manera congruente» con lo solicitado, resolviendo expresamente todos los puntos propuestos por el interesado o previstos por las disposiciones jurídicas.
Luego, para considerar un acto administrativo por correctamente fundado y motivado, es necesario que éste cumpla con los siguientes elementos: a) Preceptos legales aplicables; b) Relato pormenorizado de los hechos, incluyendo elementos temporales, espaciales y de modo; y c) Argumentación lógica jurídica que explique con claridad la razón por la cual los preceptos de ley tienen aplicación al caso concreto, es decir, la subsunción racional del caso fáctico a la hipótesis normativa.
Al efecto, resulta oportuno hacer cita de la siguiente jurisprudencia:
«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.- De acuerdo con el artículo 16 constitucional, todo acto de autoridad debe estar suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y por lo segundo, que también deben señalarse con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, siendo necesario además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configure la hipótesis normativa. Esto es, que cuando el precepto en comento previene que nadie puede ser molestado en su persona, propiedades o derechos sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento, está exigiendo a todas las autoridades que apeguen sus actos a la ley, 12
expresando de que ley se trata y los preceptos de ella que sirvan de apoyo al mandamiento relativo. En materia administrativa, específicamente, para poder considerar un acto autoritario como correctamente fundado, es necesario que en él se citen: a).- los cuerpos legales y preceptos que se están aplicando al caso concreto, es decir, los supuestos normativos en que se encuadra la conducta del gobernado para que esté obligado al pago, que serán señalados con toda exactitud, precisándose los incisos, subincisos, fracciones y preceptos aplicables, y b).- los cuerpos legales, y preceptos que otorgan competencia o facultades a las autoridades para emitir el acto en agravio del gobernado.» 6
Lo resaltado es propio.
En tal sentido, por motivación debe entenderse la expresión pormenorizada de las circunstancias, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión de la resolución y a través de las cuales se explique al justiciable la actuación de la autoridad, de modo que, además de justificar dicha decisión autoritaria, le permitan su defensa para el caso de que resulte irregular.
Entonces, cuando hay violación a la garantía de motivación, ésta podrá ocurrir de dos maneras:
1. Formal, cuando existe omisión total e incongruencia del argumento explicativo, así como ante su notoria insuficiencia, ocasionando con ello que el destinatario no pueda conocer la esencia de las razones en que tuvo apoyo la emisión del acto autoritario, y por consiguiente, imposibilitando a éste cuestionar dicha decisión y defenderse adecuadamente; y
6 Octava Época, Registro: 164618, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 64, Abril de 1993, Tesis: VI.2o. /J.248, Página: 43. 13
2. Material, cuando la explicación o razones dadas son incorrectas o indebidas, pero dan noticia de las razones de manera tal, que se pueda cuestionar el mérito de lo decidido.
Al efecto, resulta ilustrativa la tesis que al rubro reza: «MOTIVACIÓN. FORMAS EN QUE PUEDE PRESENTARSE LA VIOLACIÓN A ESA GARANTÍA EN FUNCIÓN DE LAS POSIBILIDADES DE DEFENSA DEL AFECTADO.»7
Por tanto, la transgresión a la garantía de la correcta motivación puede configurarse, entre otras, por una indebida motivación, la cual implica que las razones de la decisión administrativa no tienen relación con la apreciación o valoración de los hechos que tuvo en cuenta la autoridad, o el precepto en el que se subsumen es inadecuado, no aplicable o se interpreta incorrectamente, es decir, no hay justificación de la actuación de la autoridad que sea acorde con los hechos apreciados; así como por una incongruente motivación, la cual se configura cuando los argumentos justificatorios de la autoridad no coinciden o no se relacionan con la decisión expresada, impidiendo identificar la «ratio decidenci»8 del acto autoritario.
Tal criterio se advierte de las siguientes tesis jurisprudenciales:
«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. EL ASPECTO FORMAL DE LA GARANTÍA Y SU FINALIDAD SE TRADUCEN EN EXPLICAR, JUSTIFICAR, POSIBILITAR LA DEFENSA Y COMUNICAR LA DECISIÓN. El contenido formal de la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 constitucional relativa a la fundamentación y motivación tiene como propósito primordial y ratio que el justiciable conozca el «para qué» de la conducta de la
7 Novena Época Registro: 174228 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Septiembre de 2006 Materia(s): Común Tesis: I.4o.A.71 K Página: 1498 8 Locución latina que significa a literalidad «razón para decidir». 14
autoridad, lo que se traduce en darle a conocer en detalle y de manera completa la esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron el acto de voluntad, de manera que sea evidente y muy claro para el afectado poder cuestionar y controvertir el mérito de la decisión, permitiéndole una real y auténtica defensa. Por tanto, no basta que el acto de autoridad apenas observe una motivación pro forma pero de una manera incongruente, insuficiente o imprecisa, que impida la finalidad del conocimiento, comprobación y defensa pertinente, ni es válido exigirle una amplitud o abundancia superflua, pues es suficiente la expresión de lo estrictamente necesario para explicar, justificar y posibilitar la defensa, así como para comunicar la decisión a efecto de que se considere debidamente fundado y motivado, exponiendo los hechos relevantes para decidir, citando la norma habilitante y un argumento mínimo pero suficiente para acreditar el razonamiento del que se deduzca la relación de pertenencia lógica de los hechos al derecho invocado, que es la subsunción.»9
Énfasis añadido.
Luego, tratándose de la petición elevada a una autoridad por un particular, la respuesta no deberá ser evasiva, ambigua, ni pretender confundirle, sino que habrá de otorgarse en forma congruente, completa, clara, expedita y exponiendo los motivos y fundamentos que sustenten su decisión, ello en respeto a lo dispuesto por los ordinales 8, 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
De esa forma, si la autoridad considera que la pretensión es infundada, así deberá expresarlo, sustentando -de manera clara- por qué estima improcedente dicha petición, garantizando que el peticionario pueda tener pleno conocimiento de los motivos decisorios para estar en posibilidad, real y auténtica, de impugnar y controvertir tal actuación.
9 Novena Época; Registro: 175082; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXIII, Mayo de 2006; Materia(s): Común; Tesis: I.4o.A. J/43; Página: 1531. 15
En la especie, mediante escrito presentado ante el Instituto de Movilidad del Estado el día 26 veintiséis de septiembre de 2017 dos mil diecisiete, ***** peticionó al Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, de manera medular, lo siguiente:
«En mi calidad de concesionario del servicio público de transporte de alquiler sin ruta fija, del municipio de Salamanca, Guanajuato, comparezco ante usted a fin de solicitarle tenga a bien girar las instrucciones a quien corresponda, para el efecto de que me sea reconocida mi calidad de concesionario de dicho servicio público y me sean brindados los requisitos o elementos correspondientes para llevar a cabo la prestación, del servicio aludido, pues para ello, cuento con la resolución positiva correspondiente, emitida por el otrora secretario de gobierno el, Lic. *****, en fecha 31 de Enero de 1994 donde se señala que puedo prestar el Servicio Público de Alquiler en la Ciudad de Salamanca, Guanajuato., Siendo de aquí precisamente de donde surge y se constituye mi derecho y reconocimiento como concesionario del servicio público de alquiler sin ruta fija
Fundo lo anterior además en el Criterio emitido por la Primera Sala del Tribunal contencioso Administrativo bajo el expediente ***** sentencia de fecha 27 de mayo de 2015, que a la letra establece:
RECONOCIMIENTO DE DERECHO PARA PRESTAR EL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE DE PERSONAS EN LA MODALIDAD DE ALQUILER SIN RUTA FIJA (TAXIS). Cuando a favor de una persona física o moral se hubiera ya emitido un documento constitutivo de un derecho para prestar el servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija (taxi), ya sea un título de concesión previo, una resolución en sentido afirmativo o cualquier otro documento que entrañe similares efectos y acredite de manera fehaciente e indubitable su existencia y el único motivo por el que la autoridad se niegue e emitir un documento por el que el particular pueda llevar a cabo esta actividad, sea la ausencia de registros o antecedentes en sus archivos; la Dirección General de Transporte del Estado del Guanajuato deberá girar las instrucciones a quien corresponda para efecto de que al particular le sea reconocida su calidad como concesionario de dicho servicio y le sean brindados los requisitos o elementos necesarios para que pueda realizarlo en forma regular; esto con independencia de que el documento constitutivo de ese derecho hubiera sido emitido por otra autoridad del Poder Ejecutivo.
Lo anterior así se ha considerado, pues la falta de localización de aquella documentación no es una situación imputable al particular ni un motivo suficiente para impedirle el ejercicio de un derecho preconstituido.
Por lo anteriormente expuesto y fundado; a usted Director General de Transporte del Estado de Guanajuato, respetuosamente pido:
16
PRIMERO.- Tenga a bien girar las instrucciones a quien corresponda, para el efecto de que se realicen los trámites conducentes a que me sea reconocida mi calidad de concesionario de dicho servicio público y me sea asignado el número económico progresivo que en la actualidad corresponda.
SEGUNDO.- Tenga a bien girar las instrucciones a quien corresponda a efecto de que me sean brindados los requisitos o elementos correspondientes para llevar a cabo la prestación del servicio aludido, entre los que se encuentran el alta y orden de plaqueo del vehículo de mi propiedad que presentaré ante esa dependencia a su digno cargo.»
Para acreditar el derecho solicitado en tal petición, el accionante exhibe como anexo a su demanda, copia certificada de la resolución definitiva emitida el 31 treinta y uno de enero de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, expedida por el Secretario de Gobierno del Estado y recaída al expediente número *****, relativa al Programa de Regularización Progresiva de los Prestadores Irregulares del Servicio Público de Transporte de Alquiler sin Ruta Fija en el municipio de Salamanca, Guanajuato, establecido a través del Decreto Gubernativo número 53 y Acuerdo Gubernativo número 48, publicados en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, en fecha 03 tres de septiembre de 1993 mil novecientos noventa y tres.
Toda vez que la referida documental consta en copia certificada -según se advierte de autos-, ésta hace fe de la existencia de su original, y al tener la calidad de documento público dada la firma, sellos y signos exteriores apreciables en la misma, se le otorga pleno valor probatorio, de conformidad con los artículos 78, 117, 121 y 123 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, y por tanto, genera convicción respecto de su existencia y contenido, máxime que la autoridad demandada no objetó, ni controvirtió legalmente su alcance y contenido. 17
En respuesta a la petición planteada, la autoridad demandada hace del conocimiento del impetrante -mediante el oficio impugnado-, lo siguiente:
«Con relación a su escrito sin fecha, recibido en la Oficialía de Partes este Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato el 26 veintiséis de septiembre de 2017 dos mil diecisiete, …
Al respecto me permito manifestarle lo siguiente:
Que derivado de la revisión a los archivos físicos y magnéticos que se encuentran bajo resguardo del Registro Público de Concesiones y Permisos del Transporte adscrito a esta Dirección General a mi cargo, no se encontró dato, expediente o antecedente alguno, del que se desprenda algún acto de concesionamiento a su nombre para poder explotar el servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija (taxi) en el municipio de Salamanca, Guanajuato, razón por la cual resulta improcedente acordar de conformidad su petición.
Lo anteriormente expuesto tiene su fundamento en los artículos 8º., 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 2 y 80 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato; 2 fracción V, 3, 7 fracción III, 15 fracción VI, 17 fracción III, 59, 121 fracción I, 139 y 140 fracción III de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, 3 fracción V, inciso a) y 95 del Reglamento Interior de la Secretaria de Gobierno; 1º y 5 del Reglamento Interior del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato.»
De la transcripción del oficio impugnado, se advierte que la autoridad demandada resuelve la improcedencia de la petición de la actora en razón de que no fue encontrado antecedente del que se desprenda concesión alguna a favor de la impetrante para explotar el servicio público de transporte de personas, derivado de la revisión a los archivos físicos y magnéticos del Registro Público de Concesiones y Permisos del Transporte adscrito a esa Dirección General. 18
Lo anterior, queda corroborado con el informe de autoridad ofertado por el accionante10, en el cual la encausada reitera que no existe expediente, ni registro del número económico respecto del expediente *****; ello de conformidad con lo dispuesto por los ordinales 117 y 122 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Sin embargo, se puntualiza que es obligación de la autoridad encausada el mantener actualizados los registros de concesiones, de forma tal que la falta de localización de la concesión que nos ocupa en el Registro Público de Concesiones y Permisos del Transporte, no es una causa imputable al impetrante, pues la responsabilidad recae en la propia autoridad obligada a cumplir con lo mandatado por la ley, y por ende, no es legal que la falta de datos, expediente o antecedente de algún acto de concesionamiento se le impute al hoy actor.
Igualmente, lo anterior tiene sustento en lo previsto por el numeral 17, fracción IX, de la abrogada Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Guanajuato -vigente al momento en que se emitió la resolución positiva-, que a la letra dice:
«Artículo 17. Son facultades y obligaciones del director general de transporte:…
IX. Cuidar que se encuentren permanentemente actualizados todos los registros, archivos y controles de la dependencia a su cargo, a fin de que se expidan oportunamente las placas, documentos y demás dispositivos correspondientes a vehículos y conductores.»
10 Fojas 37 treinta y siete y 41 cuarenta y uno del expediente formado con motivo de la presente causa. 19
No obstante lo anterior, actualmente dicha obligación referente al cuidado de la revisión, registro y control administrativo de los expedientes correspondientes a las concesiones y permisos del servicio público y especial de transporte, sigue correspondiendo al ahora Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, en términos de lo dispuesto en el artículo 27, fracciones X y XII, de la vigente Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, que establece lo siguiente:
«Artículo 27. Son facultades del Director General:…
X. Efectuar la revisión y control administrativo de los expedientes de las concesiones y permisos del servicio público y especial de transporte…
XII. Establecer y administrar los registros y sistemas de información y de control del servicio público y especial de transporte…»
Lo anterior resulta relevante, máxime que el actor acredita en la presente instancia tener constituido a su favor la calidad de concesionario para prestar el servicio público de transporte de personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija «taxi» en el municipio de Salamanca, Guanajuato, en virtud de la resolución definitiva emitida el 31 treinta y uno de enero de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, por el Secretario de Gobierno del Estado y recaída al expediente número *****.
Resulta ilustrativo de lo anterior, en lo conducente, la siguiente tesis:
«ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES A LOS PARTICULARES. SI EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO LOS EXHIBE EL ACTOR, EL TRIBUNAL DE LA MATERIA NO PUEDE DESCONOCER SU EFICACIA Y VALOR PROBATORIO PLENO 20
(LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO). De la interpretación de los artículos 1.10 del Código Administrativo y 229, fracción VIII, del Código de Procedimientos Administrativos, ambos del Estado de México, en relación con la jurisprudencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: «ACTOS ADMINISTRATIVOS, ORDEN Y REVOCACIÓN DE. GARANTÍAS DE AUDIENCIA, FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN.» (consultable con el número 3 en la página 6 del Tomo III, Parte SCJN, del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995), se colige que todo acto administrativo se presume legal mientras no se declare su invalidez y, tratándose de los que beneficien a los particulares, serán exigibles desde la fecha de su emisión, a menos que se declare su nulidad en el juicio de lesividad promovido por las propias autoridades fiscales estatales, municipales u organismos auxiliares, según el caso. Esto implica que las autoridades no pueden, a su arbitrio, revocarlos sin ejercer previamente las acciones necesarias en la vía de lesividad especialmente prevista para anularlos siempre que sean contrarios a los intereses públicos, en obvio que algo así implicaría una privación de derechos sin previo juicio. Por tanto, si en el juicio contencioso administrativo, el actor exhibe este tipo de actos, el tribunal de la materia no puede desconocer su eficacia y valor probatorio pleno, por tratarse de documentos públicos, conforme al artículo 57 del referido Código de Procedimientos Administrativos.» 11
Entonces, dado que el justiciable solicitó que se continuara con los trámites para la entrega del título-concesión correspondiente, y que se le expidiera la orden de alta y plaqueo, era menester que el Director demandado se pronunciara sobre dicha solicitud, considerando para ello las constancias que obran en el expediente número *****, integrado en el Registro Público de Concesiones y Permisos de Transporte de la Dirección General de Tránsito y Transporte del Estado de Guanajuato, incluso, valorando el contenido de la propia resolución presentada por el particular.
11 Décima Época, Registro: 2003461 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Libro XX, Mayo de 2013, Tomo 3 Materia(s): Administrativa Tesis: II.3o.A.38 A (10a.) Página: 1697 21
Agregando que el Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, se encontraba constreñido a dar seguimiento a la solicitud de concesión planteada por *****, con motivo del Programa de Regularización Progresiva de los Prestadores Irregulares del Servicio Público de Transporte de Alquiler sin ruta fija, mismo que fue establecido a través del Decreto Gubernativo 53 y Acuerdo Gubernativo número 48; y al no acontecer lo anterior, se denota que el expediente número ***** se encuentra inconcluso.
De ese modo, en transgresión a lo dispuesto por el numeral 8, fracción X, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, la demandada resultó omisa en procurar las medidas oportunas para remover los obstáculos que impiden, dificultan o retrasan el ejercicio pleno de los derechos de la accionante y el respeto a sus intereses jurídicos, dejando de disponer de lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad en la tramitación del procedimiento.
No se omite puntualizar, que conforme a lo prevenido por el ordinal 8, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es obligación de las autoridades abstenerse de requerir documentos o solicitar información que no sean exigibles por las normas aplicables al procedimiento o que ya se encuentren en el expediente que se está tramitando; dicha obligación se colige como un derecho del particular, incluso así reconocido en el numeral 30 de la Carta Iberoamericana de los Derechos y Deberes del Ciudadano en Relación con la Administración Pública, como parte del derecho fundamental a la buena administración, siendo este último un instrumento internacional 22
referente adoptado por la XXIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, en la ciudad de Panamá, Panamá, el 19 diecinueve de octubre de 2013 dos mil trece.
Agotado lo anterior, se concluye que la razón asiste al accionante, toda vez que de la copia certificada de la resolución acaecida al expediente *****, que el actor adjuntó a su escrito de petición, se advierte que acreditó su carácter de concesionario, pues éste le fue conferido por el entonces Secretario de Gobierno, quien le otorgó una concesión en el marco del Programa de Regularización Progresiva de los prestadores Irregulares del servicio público de alquiler sin ruta fija. Por lo que con base en lo expuesto, la autoridad no puede desconocer tal carácter por el hecho de no contar en sus archivos con la documentación respectiva, y al haberlo hecho en modo diverso incurrió en una indebida apreciación de los hechos.
Lo anterior, considerando además, que en la presente instancia la autoridad encausada no objetó ni acreditó en sentido contrario a lo hasta aquí analizado y valorado, la validez, eficacia o veracidad de la resolución descrita.
De esa manera, queda demostrada la causal contenida en el artículo 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consistente en la incongruente e indebida motivación del oficio impugnado, al evidenciarse que la autoridad demandada apreció incorrectamente los hechos que motivaron su determinación, al no considerar el derecho que el justiciable acredita tener constituido como concesionario para prestar el servicio público de transporte de 23
personas en la modalidad de alquiler sin ruta fija «taxi» en el municipio de Salamanca, Guanajuato.
De ese modo, resulta innecesario el análisis del resto de los conceptos de impugnación aducidos por el accionante. Lo anterior, por analogía, en concordancia con la siguiente jurisprudencia:
«CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Habiendo resultado fundado y suficiente para otorgar el amparo solicitado, uno de los conceptos de violación, resulta innecesario el estudio de los restantes motivos de inconformidad vertidos en la demanda de garantías.»12.
Además, al estar en presencia de un vicio material y tratándose el acto impugnado de una respuesta recaída a la solicitud del accionante, se puntualiza que la nulidad deberá ser para efecto de que la autoridad demandada emita una nueva decisión, debiendo prescindir del vicio material detectado y siguiendo los lineamientos del presente fallo, a propósito de que la gestión del accionante no quede insatisfecha y éste tenga certeza respecto a su situación jurídica.
De lo anterior, por analogía, es propicio acudir a la siguiente jurisprudencia:
«SENTENCIAS DE NULIDAD. FORMA EN QUE LAS AUTORIDADES DEBEN CUMPLIRLAS, EN ATENCIÓN AL ORIGEN DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA Y LOS VICIOS DETECTADOS, CONFORME A LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Los artículos 51 y 52 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo prevén los tipos de nulidad que pueden decretarse en el juicio contencioso administrativo, los cuales dependerán
12 Octava Época, Registro: 394649, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Apéndice de 1995, Tomo VI, Parte TCC, Materia: Común, Tesis: 693, Página: 466. 24
del origen de la resolución impugnada y de los vicios detectados; aspectos a los que debe acudirse para determinar la forma en que las autoridades deben cumplir las sentencias de nulidad. En cuanto a su origen, debe distinguirse si la resolución se emitió con motivo de una instancia, solicitud o recurso promovido por el gobernado o con motivo del ejercicio de una facultad de la autoridad. En el primer caso, donde el orden jurídico exige de la autoridad demandada un pronunciamiento, la reparación de la violación dictada no se colma con la simple declaración de nulidad de dicha resolución, sino que es preciso que se obligue a la autoridad a dictar otra para no dejar incierta la situación jurídica del administrado. En cambio, cuando la resolución administrativa impugnada nace del ejercicio de una facultad de la autoridad, no es factible, válidamente, obligarla a que dicte una nueva, ante la discrecionalidad que la ley le otorga para decidir si debe o no actuar y para determinar cuándo y cómo debe hacerlo. Por lo que corresponde al vicio en que se incurrió, éste puede ser material o formal; en aquél, su ineficacia es total y, por eso, la declaración de nulidad que se impone, impide a la autoridad demandada volver a emitir el acto impugnado, si éste no tuvo su origen en una solicitud, instancia o recurso del particular, pues de ser así, al emitirlo de nuevo deberá prescindir del vicio material detectado. Para el caso de que el vicio incida en la forma del acto, esto es, en su parte estructural o en un acto procedimental que puede ser susceptible de reponerse, la ineficacia debe ser para el efecto de que se emita otro en el que se subsane esa deficiencia, si deriva de una solicitud, instancia o procedimiento promovidos por el gobernador o, simplemente, declarar su nulidad si no tiene ese origen, lo que no impide que la autoridad vuelva a emitir otro en idéntico sentido, siempre que purgue el vicio formal detectado.»13
En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 300, fracción III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad del oficio *****, dirigido a *****, emitido el 27 veintisiete de septiembre de 2017 dos mil diecisiete, por el Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, para efecto de que dicha autoridad emita una nueva resolución en la cual prosiga con el
13 Décima Época; Registro: 2008190; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 14, Enero de 2015, Tomo II; Materia(s): Administrativa; Tesis: XVI.1o.A. J/17 (10a.); Página: 1659 25
trámite instado por el impetrante en los términos de Ley14, a fin de que le sea expedido a su favor el título-concesión correspondiente, previo cumplimiento de los requisitos legales previstos por la legislación de la materia; y una vez realizado lo anterior, proceda al alta y autorización de las placas que le habiliten a prestar el multicitado servicio público.
Lo anterior, considerando que *****-parte actora-, tiene constituida a su favor la resolución definitiva emitida el 31 treinta y uno de enero de 1994 mil novecientos noventa y cuatro, por el entonces Secretario de Gobierno del Estado, y recaída al expediente número *****.
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora.
En su demanda, solicita el accionante que le sea reconocida su calidad de concesionario y que sea condenada la autoridad demandada a girar instrucciones a quien corresponda para efecto de que le sean brindados los requisitos y elementos correspondientes para llevar a cabo la prestación del servicio público referido, así como también le sea asignado el número económico progresivo correspondiente, y se tramite o emita la orden de alta y plaqueo del vehículo de su propiedad para prestar el multicitado servicio público en el municipio de Salamanca, Guanajuato.
Al respecto, este Juzgador determina que se encuentran satisfechas tales pretensiones, al tenor de la declaratoria de anulación de la
14 Conforme a lo dispuesto por la abrogada Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Guanajuato o bien, a lo establecido en la vigente Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, atendiendo al ordenamiento que resulte «más benéfico» para el particular. 26
resolución impugnada y sus efectos, con base en los razonamientos expuestos en el Considerando Quinto de esta sentencia.
Finalmente, el Director General del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, deberá cumplimentar la condena que precede e informar sobre ello, en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en los artículos 319, 321 y 322 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Con fundamento en los ordinales 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299, 300, fracción III, y 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.
TERCERO. Se decreta la Nulidad del oficio número *****para el efecto precisado en el Considerando Quinto de esta sentencia, por los motivos y fundamentos expuestos en el mismo.
27
CUARTO. Se declara que las pretensiones secundarias quedan satisfechas, ello de conformidad con lo expuesto en el Considerando Sexto de este fallo
En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Guanajuato, Guanajuato, a 6 seis de noviembre de 2018 dos mil dieciocho.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 2055/1ª Sala/17 promovido por *****, Directora General de la asociación civil ‹‹*****›› ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado en la Secretaría General de Acuerdos de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 24 veinticuatro de octubre de 2017 dos mil diecisiete, *****, Directora General de la asociación civil ‹‹*****››, según se acredita con el instrumento público número 2,851 dos mil ochocientos cincuenta y uno, de fecha 29 veintinueve de marzo de 1996 mil novecientos noventa y seis, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«la negativa ficta, consistente en la falta de contestación al escrito presentado por mi representada ante la Dirección General de Profesiones, Servicios Escolares e Incorporaciones de la Secretaría de Educación de Guanajuato en fecha 28 de marzo del año 2017, mediante el cual, … solicitó la caducidad del Procedimiento Administrativo de Inspección *****.»
2
Además, hizo valer como pretensiones intentadas en el presente proceso: (i) la nulidad del acto administrativo consistente en la negativa ficta a su solicitud; y (ii) el reconocimiento del derecho para la declaración de caducidad del Procedimiento Administrativo de Inspección *****.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 30 treinta de octubre de 2017 dos mil diecisiete, se admitió a trámite la demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma.
Se tuvieron por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en su escrito inicial de demanda. Asimismo, se tuvo a la parte actora por designando abogados autorizados en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
En proveído de fecha 07 siete de diciembre de 2017 dos mil diecisiete, se tuvo al Director General de Profesiones, Servicios Escolares e Incorporaciones de la Secretaría de Educación del Estado de Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma, designando abogados autorizados y señalando correo electrónico para recibir notificaciones, así como por admitidas las pruebas ofrecidas en su ocurso de contestación.
A su vez, se concedió a la parte actora el derecho a ampliar su escrito de demanda, conforme a lo dispuesto por el artículo 284, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. 3
Luego, por auto dictado el 18 dieciocho de enero de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo a la parte actora por no ampliando en tiempo y forma legal su demanda, dado que presentó su escrito en fecha posterior al plazo concedido en el artículo 284 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Acto seguido, el 12 doce de febrero de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo a la accionante por interponiendo Recurso de Reclamación y se ordenó la suspensión del proceso hasta la resolución del mismo.
Posteriormente, en fecha 24 veinticuatro de agosto de 2018 dos mil dieciocho, se ordenó continuar con la tramitación de la presente causa, en virtud de que fue resuelto el Recurso de Reclamación interpuesto por la actora, confirmando el acuerdo de 18 dieciocho de enero de 2018 dos mil dieciocho.
En consecuencia, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia de alegatos. Legalmente citadas las partes, el 16 dieciséis de octubre de 2018 dos mil dieciocho, fue celebrada audiencia de alegatos, mismos que no fueron presentados por ninguno de los interesados.
4
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2 y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Configuración de la resolución negativa ficta. Este Juzgador determina que en la presente causa procesal se encuentra configurada la resolución negativa ficta impugnada, con sustento en las siguientes consideraciones: Síntesis Para acreditar la configuración de la resolución negativa ficta, la actora exhibió, como anexo a su demanda, escrito de petición dirigido al Director General de Profesiones, Servicios Escolares e Incorporaciones de la Secretaría de Educación del Estado de Guanajuato, en el cual se aprecia sello de recepción por la referida Dirección, fechado el 28 veintiocho de marzo de 2017 dos mil diecisiete2.
El anterior documento, conforme a lo dispuesto en los numerales 81, 117, 124 y 131 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa
1 Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete, mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete, conforme a sus transitorios primero y segundo. 2 Cotejable a foja 124 de las constancias que integran el presente proceso. 5
para el Estado y los Municipios de Guanajuato, genera la suficiente convicción a este Resolutor para tener por cierto su contenido y alcance, máxime que su eficacia no fue controvertida por la autoridad demandada, aunado a que acepta como cierta la recepción de la solicitud aludida por la impetrante.
Asimismo, en su escrito de demanda, la impetrante niega que se le hubiere notificado alguna respuesta en atención a su petición.
Al respecto, el ordinal 47 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, prevé como presunción que los actos de las autoridades administrativas son emitidos con apego a legalidad y, por ello, la obligación de demostrar su ilegalidad corresponde al particular; sin embargo, cuando el particular niega lisa y llanamente los hechos que motivan el acto, las autoridades deberán probar la veracidad de tales hechos, salvo que la negación implique la afirmación de otro hecho. A mayor abundamiento, se transcribe el numeral 47 del referido Código:
«Artículo 47. Los actos administrativos se presumirán legales; sin embargo, las autoridades administrativas deberán probar los hechos que los motiven cuando el interesado los niegue lisa y llanamente, a menos que la negativa implique la afirmación de otro hecho.»
De esta forma, la manifestación de que no se le hubiera hecho de conocimiento o notificado algún oficio que diera respuesta a su solicitud concretada en fecha 28 veintiocho de marzo de 2017 dos mil diecisiete, implica una negativa lisa y llana, en virtud de que ésta fue realizada de manera categórica, sencilla, clara, sin condiciones y, sobre todo, sin comprender la afirmación de otro hecho. Ilustrativo de lo anterior, resulta la tesis de rubro siguiente: «CARGA PROBATORIA EN 6
EL JUICIO DE NULIDAD. NO CONSTITUYE UN REQUISITO SOLEMNE PARA FINCARLA A LA AUTORIDAD DEMANDADA CUANDO EL ACTOR NIEGA LOS HECHOS QUE MOTIVEN LOS ACTOS O RESOLUCIONES DE AQUÉLLA, QUE AL HACERLO UTILICE LA EXPRESIÓN «LISA Y LLANAMENTE».»3
Por su parte, en la contestación de demanda señala la autoridad encausada que existe imposibilidad de la autoridad para decretar lo que a derecho correspondiese, esto, sin exhibir la prueba idónea que demuestre que la determinación se hizo del conocimiento de la solicitante. Entonces, considerando que se trata de una instancia del particular, el acuerdo que recaiga a la solicitud formulada y su notificación, son los elementos constitutivos del derecho público subjetivo denominado ‹‹derecho de petición››; de tal suerte que ha de examinarse si la contestación se emitió y fue comunicada al peticionario, esto es, determinar los elementos jurídicos mínimos que determinan su existencia y el cumplimiento de su cometido, que es, sin lugar a dudas, hacer del pleno conocimiento del solicitante la decisión dictada respecto de su petición.
De esa forma, conforme a las reglas de la distribución de la carga probatoria previstas por el referido ordinal 47 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, le fue constituido a la autoridad demandada el deber de demostrar con toda claridad y precisión que dio respuesta a la solicitud instada, así como la forma y términos en que se llevó a cabo la notificación respectiva, a fin de preservar la legalidad y validez jurídica de su actuación, lo que en la especie no ocurrió.
3 Novena Época; Registro: 170117; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXVII, Marzo de 2008; Materia(s): Administrativa; Tesis: V.2o.P.A.12 A, Página: 1741. 7
Lo antepuesto, permite concluir que la solicitud de la accionante se resolvió en sentido negativo por ficción legal, en virtud de que la autoridad demandada -Director General de Profesiones, Servicios Escolares e Incorporaciones de la Secretaría de Educación del Estado de Guanajuato-, no acreditó que se hubiere notificado respuesta alguna a la impetrante.
Por tanto, no se acredita ante esta instancia de control de legalidad que la demandada haya atendido el escrito que le elevó la parte accionante hasta antes de la presentación del escrito de demanda. Principio a demostrar Al respecto, resulta aplicable lo dispuesto por los ordinales 153 y 154 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, mismos que disponen:
«Artículo 153. Las autoridades administrativas del Estado y sus municipios están obligadas a contestar por escrito o por medios electrónicos cuando proceda, las peticiones formuladas por los particulares, dentro de los plazos que señalan las disposiciones jurídicas aplicables. A falta de disposición legal expresa, las autoridades deberán producir sus respuestas dentro de los siguientes treinta días a partir de la recepción del pedimento, con independencia de la forma o medios utilizados para su formulación.
Una vez transcurrido el plazo, si la autoridad administrativa no ha emitido la resolución correspondiente operará la afirmativa o la negativa fictas conforme al presente Código.
Cuando se requiera al promovente para que exhiba los documentos omitidos o cumpla con requisitos formales o proporcione los datos necesarios para su resolución, el plazo empezará a correr desde que el requerimiento haya sido cumplido.
8
Artículo 154. Transcurridos los plazos citados en el artículo anterior sin que se notifique la resolución expresa, se entenderá que ha operado la negativa ficta, que significa decisión desfavorable a los derechos e intereses jurídicos de los peticionarios, para efectos de su impugnación.»
Énfasis añadido.
De la anterior estructura normativa, se desprende que las autoridades administrativas estatales se encuentran obligadas a dar respuesta por escrito a las solicitudes formuladas por los particulares, dentro de los plazos que señalan las disposiciones jurídicas aplicables.
Luego, transcurrido el plazo legal estipulado sin la producción de la respuesta correspondiente, la petición se entenderá resuelta en sentido negativo para el promovente, a manera de resolución negativa ficta.
La anterior ficción legal tiene como objeto generar certidumbre y seguridad jurídica al peticionario, dado que al asumir éste una resolución adversa a sus intereses y derechos, ello le habilita válidamente para impugnar la resolución desfavorable mediante los medios de defensa que considere pertinentes.
En ese sentido, para tener por acreditada la configuración de la resolución negativa ficta es necesario que concurran los siguientes extremos: 1) La existencia de una petición presentada por el particular ante la autoridad administrativa; y 2) La inactividad o silencio de la autoridad administrativa ante dicha petición.
De lo anterior, resulta ilustrativo el siguiente criterio emitido por el Pleno de este Tribunal:
9
«NEGATIVA FICTA. DEBE ESTAR FEHACIENTEMENTE DEMOSTRADO QUE EL PARTICULAR ELEVÓ UNA PETICIÓN POR ESCRITO Y QUE LA AUTORIDAD NO SE LA CONTESTÓ, PARA QUE SE CONFIGURE LA.- Para considerar que existe una negativa ficta, no basta con que se desprenda de manera tácita que se hizo una solicitud a la autoridad demandada; sino que por el contrario, debe estar fehacientemente demostrado que el particular elevó una petición por escrito y que la autoridad no se la contestó en el término de ley para estar en presencia de dicha figura jurídica, pues el escrito petitorio es un requisito sine qua non para considerar la existencia de esa ficción jurídica, conforme a lo establecido en el artículo 20 fracción V de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado Guanajuato.» 4
Considerando que el presente asunto versa sobre una petición relativa a la caducidad del procedimiento administrativo de inspección en materia educativa, es necesario atender a lo dispuesto en los dispositivos legales aplicables.
De ese modo, derivado de un análisis al contenido de la Ley de Educación para el Estado Guanajuato, se desprende que éste ordenamiento no prevé en su contenido plazo legal alguno al cual se encuentra sujeto la autoridad para responder una petición que le ha sido formulada; sin embargo, el aludido artículo 153 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato de Guanajuato, en su primer párrafo, señala que a falta de disposición legal expresa, las autoridades deberán producir sus respuestas dentro de los siguientes treinta días a partir de la recepción del pedimento, con independencia de la forma o medios utilizados para su formulación.
4 Criterio del Pleno. Año: 2010. TOCA: *****.PL. Recurso de Reclamación interpuesto por *****, en su carácter de actor. Resolución de fecha 4 cuatro de febrero de 2010 dos mil diez. 10
Demostración En la especie, si el 28 veintiocho de marzo de 2017 dos mil diecisiete, fue presentado escrito de petición ante la autoridad educativa y el 24 veinticuatro de octubre de 2017 dos mil diecisiete, fue promovida la demanda de nulidad ante este Tribunal, se tiene que entre una y otra fecha medió un periodo superior, de manera evidente, al de treinta días señalado en el artículo 153 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato de Guanajuato. Determinación Lo antepuesto, permite concluir que la solicitud de la accionante se resolvió en sentido negativo por ficción legal, y, aunado a que la autoridad demandada no acreditó que se hubiere notificado respuesta alguna a la impetrante de manera previa a la promoción de la demanda de nulidad, se reitera que en la presente causa se encuentra configurada la resolución negativa ficta recaída a la solicitud presentada por la promovente el 28 veintiocho de marzo de 2017 dos mil diecisiete, ante la Dirección General de Profesiones, Servicios Escolares e Incorporaciones de la Secretaría de Educación del Estado de Guanajuato.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
11
En el escrito de contestación de demanda, el Director encausado invoca las causales de improcedencia previstas en el artículo 261, fracciones I, III y VII del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, puesto que en su opinión, las pretensiones de la actora fueron resueltas y analizadas en el proceso administrativo radicado bajo el expediente número *****, resuelto por la Segunda Sala del otrora Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guanajuato, en el que se determinó el sobreseimiento del proceso ante la falta de afectación al interés jurídico del accionante, por ello concluye que existe cosa juzgada sobre el asunto en cuestión.
Se desestiman los argumentos de la autoridad demandada, porque en la especie el acto impugnado lo constituye la resolución negativa ficta recaída a la solicitud presentada por la parte actora, de ahí que el sentido desfavorable de la resolución obtenido por ficción de ley a las pretensiones de la peticionaria, es justamente lo que la legitima para promover la presente causa administrativa, pues la afectación a su interés jurídico se da a por desconocer los fundamentos y motivos que tomo en consideración la autoridad administrativa para su determinación negativa.
En esa misma tesitura se advierte que no se actualiza el supuesto de cosa juzgada, porque requiere la identidad de las partes y del mismo acto o resolución impugnado, lo que en la especie no acontece a pesar de la similitud de los interesados, pues en el diverso expediente *****, se impugnó la resolución del Procedimiento Administrativo de Inspección *****, dictada el 06 seis de noviembre de 2016 dos mil dieciséis; mientras que en este proceso se controvierte la resolución negativa por ficción de ley recaída a la petición presentada el 28 12
veintiocho de marzo de 2017 dos mil diecisiete, esto es, son actos diversos susceptibles de impugnación en forma independiente.
Sirve como explicación, por estimarse que precluyó el derecho de la autoridad para desechar la petición pues cuestiones procesales, lo establecido en la jurisprudencia siguiente:
‹‹NEGATIVA FICTA. LA AUTORIDAD, AL CONTESTAR LA DEMANDA DE NULIDAD, NO PUEDE PLANTEAR ASPECTOS PROCESALES PARA SUSTENTAR SU RESOLUCIÓN. El artículo 37, primer párrafo, del Código Fiscal de la Federación establece la figura jurídica de la negativa ficta, conforme a la cual el silencio de la autoridad ante una instancia o petición formulada por el contribuyente, extendido durante un plazo ininterrumpido de 3 meses, genera la presunción legal de que resolvió de manera negativa, es decir, contra los intereses del peticionario, circunstancia que provoca el derecho procesal a interponer los medios de defensa pertinentes contra esa negativa tácita o bien, a esperar a que la autoridad dicte la resolución respectiva; de ahí que el referido numeral prevé una ficción legal, en virtud de la cual la falta de resolución por el silencio de la autoridad produce la desestimación del fondo de las pretensiones del particular, lo que se traduce necesariamente en una denegación tácita del contenido material de su petición. Por otra parte, uno de los propósitos esenciales de la configuración de la negativa ficta se refiere a la determinación de la litis sobre la que versará el juicio de nulidad respectivo del que habrá de conocer el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, la cual no puede referirse sino a la materia de fondo de lo pretendido expresamente por el particular y lo negado fictamente por la autoridad, con el objeto de garantizar al contribuyente la definición de su petición y una protección más eficaz respecto de los problemas controvertidos a pesar del silencio de la autoridad. En ese tenor, se concluye que al contestar la demanda que se instaure contra la resolución negativa ficta, la autoridad sólo podrá exponer como razones para justificar su resolución las relacionadas con el fondo del asunto, esto es, no podrá fundarla en situaciones procesales que impidan el conocimiento de fondo, como serían la falta de personalidad o la extemporaneidad del recurso o de la instancia, toda vez que, al igual que el particular pierde el derecho, por su negligencia, para que se resuelva el fondo del asunto (cuando no promueve debidamente), también precluye el de la autoridad 13
para desechar la instancia o el recurso por esas u otras situaciones procesales que no sustentó en el plazo legal.5
Subrayado añadido.
Agotado lo anterior, y al no advertirse causal de improcedencia o sobreseimiento alguna que impida el análisis de fondo de la presente causa administrativa, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento en el presente proceso administrativo, dado que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por la impetrante, ni aquellos esgrimidos por la autoridad encausada tendentes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».6
5 Novena Época, Registro: 173737, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario, Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Diciembre de 2006 Materia(s): Administrativa Tesis: 2a./J. 166/2006 Página: 203 6 Tesis: 2a. /J.58/2010, Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Página: 830. 14
QUINTO. Estudio de la resolución negativa expresa. Tratándose de la impugnación de una resolución negativa ficta -debidamente configurada-, de conformidad con lo previsto por el ordinal 282, segundo párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, será al contestar la demandada cuando las autoridades expresarán los motivos y el fundamento legal en que se apoya su determinación negativa.
El anterior razonamiento, con sustento en la tesis que a la letra reza:
«JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LA CONTESTACIÓN DE DEMANDA DE LA AUTORIDAD RESPECTO DE UNA NEGATIVA FICTA NO CREA UN NUEVO ACTO, SINO QUE A TRAVÉS DE ELLA SE DAN LOS FUNDAMENTOS Y MOTIVOS DE LA RESOLUCIÓN PRIMIGENIA. De conformidad con el artículo 22 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en caso de resolución negativa ficta, la autoridad demandada expresará los hechos y el derecho en que aquélla se apoya y contra éstos el actor está facultado para ampliar su demanda, de conformidad con el artículo 17, fracción I, de la citada ley; en razón de ello, no resulta factible concluir que dicha actuación procesal genera un nuevo acto de autoridad que pueda ser considerado como respuesta expresa, pues se trata de la misma negativa impugnada, reforzada con fundamentos y motivos en los que la autoridad apoya el sentido de afectación al particular.»7
Lo resaltado es propio.
Resuelto lo anterior, se enuncia que tratándose de una negativa ficta, la litis también se integra por los motivos y fundamentos que la autoridad demandada exponga en su contestación, los argumentos que la parte actora haga valer como conceptos de impugnación en su ampliación de
7 Novena Época Registro: 162102 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXXIII, Mayo de 2011 Materia(s): Administrativa Tesis: I.17o.A.27 A Página: 1205 15
demanda, y por aquellos que realice la autoridad demandada en la contestación a la ampliación.
De ese modo, habida cuenta de las constancias que obran en autos, se advierte la ausencia de impugnación por el actor en contra de los motivos y fundamentos expuestos por la autoridad demandada en su contestación.
Por lo tanto, quien resuelve determina procedente reconocer la legalidad y validez de la resolución expresa recaída a la solicitud del justiciable, con base en las siguientes consideraciones: Síntesis En su escrito presentado ante el Director General de Profesiones, Servicios Escolares e Incorporaciones de la Secretaría de Educación del Estado de Guanajuato, en fecha 28 veintiocho de marzo de 2017 dos mil diecisiete, la solicitante formuló petición en los términos siguientes:
«… en fecha 21 de febrero del año 2017, fue entregado a mi representada la Resolución del Procedimiento Administrativo de Inspección *****, de fecha 06 de noviembre del año 2016.
[…]
Solicitud de caducidad del procedimiento
La resolución del Procedimiento Administrativo de Inspección *****, fue emitida fuera de los plazos y términos previstos por la legislación administrativa aplicable, constituyendo así un perjuicio en agravio de mi representada.
Al respecto me permito transcribir los artículos aplicables al caso concreto:
[…] 16
El artículo 155 de la Ley de Educación de Guanajuato, establece que la emisión de la resolución de un Procedimiento Administrativo de Inspección, deberá realizarse en un plazo de 30 días hábiles, mismos que se computaran a partir de la conclusión de la etapa anterior, que consiste en el desahogo de la visita de inspección.
Ahora bien, derivado de los propios resultandos de la resolución aludida, se desprende que fue hasta el día 02 de febrero del 2016, cuando se emitió el documento en cual se realizaron las observaciones al plantel educativo *****. Lo que propiamente constituye el informe referido en el artículo 155, fracción III de la Ley de Educación de Guanajuato.
[…]
En ese sentido, deberá declararse la terminación por caducidad del Procedimiento Administrativo de Inspección por caducidad [sic], de conformidad con el artículo 198, fracción VII, Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado de Guanajuato y sus Municipios [sic]
Sirve para robustecer la interpretación anterior, la siguiente jurisprudencia, que a la letra dice lo siguiente:
[…]
En virtud de lo antes expuesto, a Ud. C. Director General de Profesiones, Servicios Escolares e Incorporaciones de la Secretaría de Educación del Estado de Guanajuato, respetuosamente solicito:
ÚNICO.- se sirva acordar de conformidad la presente, declarando la caducidad del Procedimiento Administrativo de Inspección ***** de fecha 06 de noviembre del año 2016, por haber sido emitida fuera de los plazo que establece la Ley aplicable.»
Por su parte, el Director General de Profesiones, Servicios Escolares e Incorporaciones de la Secretaría de Educación del Estado de Guanajuato, aduce en su contestación de demanda, la imposibilidad de esa autoridad para decretar lo que a derecho correspondiese, porque la 17
solicitud de declaración de caducidad de procedimiento se presentó en fecha 28 veintiocho de marzo de 2017 dos mil diecisiete, y la resolución del Procedimiento Administrativo de Inspección ***** fue notificada el 21 veintiuno de febrero de 2017, es decir, las etapas del Procedimiento Administrativo de Inspección ya habían concluido.
Asimismo, señala que las cuestiones debatidas ya fueron materia del proceso administrativo *****, por lo que no existen cuestiones novedosas, para lo cual exhibe copia simple de la sentencia dictada en el proceso de referencia; sin embargo, su eficacia plena deriva de que dicha resolución constituye un hecho notorio, generando plena convicción en este Juzgador en relación con el alcance y contenido de éste, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 55, 78, 117 y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado.
Luego, se tiene que la parte actora no realizó la ampliación de su demanda, en tiempo y forma legal. Principio a demostrar Ahora bien, al exhibir la autoridad demandada en su contestación una resolución que contiene la respuesta expresa a la solicitud planteada por la accionante, y teniendo ésta pleno conocimiento de los motivos y fundamentos autoritarios, se constituyó a la actora la carga procesal de expresar en su escrito de ampliación los conceptos de impugnación que debatieran la legalidad de dicha resolución.
Es oportuno precisar que no se soslaya el concepto de impugnación ‹‹SEGUNDO›› aducido en el escrito inicial de demanda8, en el que hace
8 Ilustra esta determinación el criterio de autoridad contenido en la tesis de rubro ‹‹NEGATIVA FICTA. FALTA DE AMPLIACION DE LA DEMANDA.›› Registro: 251723, Época: Séptima Época, Instancia: Tribunales Colegiados de 18
valer la caducidad del procedimiento administrativo porque la resolución fue emitida cuando habían transcurrido en demasía los plazos legales aplicables, en contravención de los artículos 16 y 17 constitucionales. Empero, es infundado tal motivo de disenso.
Si bien es cierto La Ley de Educación para el Estado de Guanajuato, no prevé la figura de la caducidad de las facultades de verificación en la materia, también lo es que en su artículo 155, fracción IV, señala que transcurrido el plazo para atender las observaciones emitidas en el informe de visita, se dictará la resolución en el procedimiento administrativo en el plazo de treinta días hábiles, ello sin establecer cuál será la consecuencia jurídica del incumplimiento a esa regla por la autoridad educativa, lo que no significa que exista una libertad absoluta para ésta en cuanto al tiempo para emitir la resolución respectiva, aplicando supletoriamente las disposiciones que en materia procedimiento administrativo se prevén en el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado de Guanajuato, de conformidad con el ordinal 133 de ese ordenamiento.
Bajo esa premisa, se tiene que el arábigo 198 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado de Guanajuato, prevé las formas de terminación del procedimiento administrativo, mismo que para mayor claridad se transcribe:
‹‹Artículo 198. El procedimiento administrativo termina por:
I. Desistimiento;
II. Renuncia de derechos o intereses jurídicos;
Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación Volumen 127-132, Sexta Parte Materia(s): Administrativa Tesis: Página: 103 19
III. Convenio entre los particulares y las autoridades administrativas, cuyo cumplimiento podrá ser demandado ante el Tribunal o los Juzgados;
IV. Resolución definitiva expresa del mismo;
V. Resolución afirmativa ficta;
VI. Resolución negativa ficta que se configure;
VII. Caducidad; o
VIII. Imposibilidad jurídica o material superveniente del acto materia del mismo.››
De la porción normativa en comento, se concluye que le asiste la razón a la autoridad demandada cuando manifiesta su imposibilidad para declarar la terminación del procedimiento administrativo por caducidad -fracción VII-, en principio porque éste concluyó mediante resolución definitiva expresa -fracción IV-, y luego porque esa autoridad no tiene atribuciones para revocar sus propios actos, de ahí lo infundado del concepto de violación.
Así también, no pasan desapercibidos los razonamientos vertidos por la demandada en relación con el contenido de la sentencia dictada por la Segunda Sala del entonces Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guanajuato, en el expediente número *****, en el que señala que la resolución del procedimiento administrativo de inspección no constituye un acto definitivo para la promoción del proceso administrativo que genere una afectación real y directa, pues integra parte de las etapas del procedimiento disciplinario que concluirá con la resolución que en su caso se dicte, momento en el cual podrá dicha resolución y cualquier violación cometida en el 20
desahogo del procedimiento de inspección, por lo cual sobreseyó el proceso por la ausencia de afectación al interés jurídico de la actora.
Por lo antepuesto, es inconcuso que la resolución del Procedimiento Administrativo de Inspección *****, dictada el 06 seis de noviembre de 2016 dos mil dieciséis, se encuentra firme, y en términos del artículo 221 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, la tramitación de la declaración de caducidad no constituye recurso, ni suspende el plazo para la interposición de éste, ni la ejecución del acto.
Sumado a ello, al no realizar la promovente la ampliación de su demanda en tiempo y forma legal, se está ante la ausencia de conceptos de impugnación que combatan la legalidad de la resolución mediante la cual se da respuesta a lo peticionado, y al ya no subsistir la falta de contestación a la petición planteada, lo conducente es reconocer la legalidad y validez de la referida resolución.
Esclarecen la cuestión antes expuesta, los siguientes criterios emitidos por el Pleno de este Tribunal y por esta Primera Sala, respectivamente; que no obstante se refieren a la abrogada Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Guanajuato, su razonamiento continúa vigente:
«NEGATIVA FICTA. CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA.- En la negativa ficta se parte de una ficción legal según la cual se atribuye al silencio de la administración efectos de una contestación desfavorable negativa a los intereses del peticionario, ante la cual el gobernado presenta a este Tribunal su demanda, refiriendo como conceptos de violación por vicios de forma en la pretendida contestación, de la que, obviamente, se ignoran sus fundamentos y motivos; siendo precisamente hasta la contestación de la demanda en que la autoridad debe dar a conocer las razones de la negativa, 21
que en ese momento se transforma de ficta en negativa expresa, ante la cual ya con pleno conocimiento de los motivos y fundamentos autoritarios, el particular deberá expresar en su escrito de ampliación los conceptos de violación que considere le causa esa contestación, con el perjuicio que de no hacerlo así, obtendrá eventualmente una sentencia desfavorable. La interpretación anterior se basa en lo dispuesto por el artículo 73 de la Ley de Justicia Administrativa de Guanajuato en el que se hace mención del contenido de la contestación a la ampliación y, concretamente en la fracción IV, que previene: “Los argumentos por medio de los cuales se demuestre la ineficacia de los conceptos de violación”. Deduciéndose de esto que constituye una carga para el particular citar conceptos de violación en la ampliación de la demanda.»9
«NEGATIVA FICTA.- CONSECUENCIAS DE LA FALTA DE AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA.- La ausencia de respuesta por parte de la autoridad a una solicitud del particular, es el requisito indispensable para que se configure la negativa ficta. De tal suerte que, si dentro del procedimiento contencioso administrativo la autoridad expresa los fundamentos y motivos de su negativa, mediante la ampliación de la demanda prevista por el artículo 71 de la Ley de Justicia Administrativa el actor deberá expresar los conceptos de violación que debatan la legalidad de esa negativa, toda vez que la ausencia de ampliación de la demanda derivará, en su caso, en la declaración de validez del acto impugnado, por ausencia de agravios que lo combatan. Lo anterior es así, porque el agravio relativo a la ausencia de contestación, ya no subsiste, debido a que la autoridad contestó la demanda y por ende, la petición planteada.»10
Lo resaltado es propio.
De igual forma, resulta ilustrativo lo establecido en la siguiente tesis:
‹‹NEGATIVA FICTA. CONSECUENCIAS DE LA FALTA DE AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA DEL JUICIO DE NULIDAD. Toda vez que la negativa ficta es una ficción legal que nace del silencio de la autoridad administrativa, únicamente como sustitución del acto expreso cuya emisión le fue solicitada; resulta evidente que los motivos y fundamentos que a este último
9 Toca *****. Recurso de revisión promovido por el Síndico del Ayuntamiento de León, Guanajuato. Resolución de fecha 11 de junio de 2003. 10 Expediente *****. Sentencia de fecha 3 de Febrero de 2003 Actor: *****. 22
correspondan, quedan expuestos hasta que la autoridad conteste la demanda del juicio de nulidad en el que se reclama la producción de dicha negativa; y para tales casos el artículo 60 de la Ley de Justicia Administrativa, otorga el derecho a la parte actora de ampliar su escrito de demanda, dentro del término de quince días, precisamente con la finalidad de que esté en aptitud de combatir las razones y fundamentos esgrimidos por la autoridad demandada. Sin embargo, aun cuando es potestativo para el interesado ampliar la demanda o abstenerse de hacerlo, las consecuencias que una y otra actitud traen consigo, ya no dependen de su voluntad, sino de las reglas legales que rigen el juicio de nulidad, por cuya virtud, si decidió no impugnar lo argumentado en la contestación de la demanda, deberá reconocerse la validez de la resolución reclamada.››11
«NEGATIVA FICTA. CORRESPONDE A LA PARTE ACTORA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO COMBATIR, EN VÍA DE AMPLIACIÓN DE DEMANDA, LOS FUNDAMENTOS QUE LA SOSTIENEN. La negativa ficta consiste en que transcurrido el plazo que la ley concede a una autoridad para resolver una petición formulada por un particular, aquélla no la hace y, así, se entiende que ha emitido resolución en sentido adverso a los intereses del particular, generándose el derecho de éste para impugnar la resolución negativa mediante el juicio correspondiente. Ahora, cuando la autoridad, al contestar, no propone temas diferentes a los abordados en la demanda, ni aduce motivos o razonamientos diversos de los que ya estaban combatidos en el escrito que dio origen al juicio, es claro que resulta innecesaria la ampliación, dado que ésta no haría otra cosa que reiterar lo dicho en la demanda; en cambio, si la contestación trata cuestiones no tocadas en la promoción inicial, o bien, esgrime argumentaciones que no podrían estimarse rebatidas de antemano en la demanda, porque ésta no se refirió directamente a ellas, es innegable que el actor debe, en estos casos, producir la ampliación correspondiente, con la finalidad de contradecir tales argumentaciones, en atención a que se encuentra ya en condiciones de rebatir lo que aduce la demandada y aun cuando sea cierto que pesa sobre el órgano público el deber de justificar legalmente sus actos, en el caso de la negativa ficta es precisamente al ampliar la demanda cuando debe el particular, de modo específico y concreto, rebatir cada uno de los razonamientos que exponga la autoridad en su contestación. De manera que, si en el caso, la autoridad administrativa demandada, al contestar la demanda, expuso, entre otras cosas, que el derecho de los actores en el juicio se encontraba prescrito y, al efecto, la parte quejosa fue omisa en atacar
11 Tesis: 457, Octava Época, Registro: 912022 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Apéndice 2000 Tomo III, Administrativa, P.R. TCC Materia(s): Administrativa, Página: 431 23
esta afirmación en vía de ampliación, en la que sólo se concretó a evidenciar el proceder, en su opinión equivocado, de dicha autoridad a la luz de la negativa ficta reclamada, pero sin que de tales argumentos pudiera desprenderse dato alguno que demuestre que no ha operado la prescripción alegada por la propia autoridad, no cabe entonces otra conclusión que la de estimar, por falta de impugnación, apegado a derecho el proceder del tribunal responsable, en cuanto al reconocimiento de la validez de la resolución impugnada.»12
Énfasis añadido. Demostración En la especie, como ya fue indicado con anterioridad, el incumplimiento de la carga procesal constituida al accionante consistente en no haber ampliado su escrito de demanda en tiempo y forma legal, implica la falta de impugnación de los motivos y fundamentos autoritarios que fueron expuestos en respuesta a la solicitud planteada.
Por lo tanto, al evidenciarse la ausencia de impugnación, se reconoce la legalidad y validez de la respuesta expresa recaída a la solicitud presentada por la justiciable, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 300, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEXTO. Estudio de las pretensiones. Al tenor del Considerando que antecede, no resulta procedente el reconocimiento del derecho peticionado por la promovente, ni es dable imponer condena alguna a la autoridad demandada, ya que, al existir una repuesta a la petición formulada por el accionante, éste ha quedado restablecido en el ejercicio del derecho que le fue conculcado.
12 Época: Novena Época; Registro: 187758; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XV, Febrero de 2002; Materias: Administrativa; Tesis: XVI.5o.3 A; Página: 875. 24
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 298, 299 y 300, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
RESUELVE
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.
TERCERO. Se reconoce la legalidad y validez de la respuesta expresa, conforme a los razonamientos expuestos en el Considerando Quinto de este fallo.
CUARTO. No se reconoce el derecho solicitado por la actora y no se condena a la autoridad demandada, conforme a lo asentado en el Considerando Sexto de la presente resolución.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
25
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Guanajuato, Guanajuato, 28 veintiocho de noviembre de 2018 dos mil dieciocho.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 2054/1ªSala/17 promovido por ***** y *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado en la Secretaría General de Acuerdos de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 23 veintitrés de octubre de 2017 dos mil diecisiete, ***** y *****, por su propio derecho, promovieron proceso administrativo, señalando como actos impugnados los siguientes:
«a).- La nulidad de la resolución de suspensión de inscripción registral de fecha 27 veintisiete de Septiembre de dos mil diecisiete, emanado del procedimiento registral incoado con la solicitud ***** (*37); […]
b).- La nulidad de la resolución de autorización de inscripción registral de Primer Aviso Preventivo de fecha 04 cuatro de octubre de 2017 dos mil diecisiete, emanado del procedimiento registral incoado con la solicitud ***** (*37) que emitió el ciudadano Registrador Público Suplente del Partido Judicial SILAO, Guanajuato; […] 2
c).- La nulidad de la resolución de autorización de inscripción registral (Compra venta simple), de fecha 27 veintisiete de junio de 2017 dos mil diecisiete, emanado del procedimiento registral incoado con la solicitud ***** (*37) que emitió el ciudadano Registrador Público Suplente del Partido Judicial SILAO, Guanajuato; […]
d).- La nulidad de la resolución de autorización de inscripción registral (Compra venta simple), de fecha 27 veintisiete de junio de 2017 dos mil diecisiete, emanado del procedimiento registral incoado con la solicitud ***** (*37) que emitió el ciudadano Registrador Público Suplente del Partido Judicial SILAO, Guanajuato; […]
e).- La nulidad de la resolución de autorización de inscripción registral (Compra venta simple), de fecha 06 seis de julio de 2017 dos mil diecisiete, emanado del procedimiento registral incoado con la solicitud ***** (*37) que emitió el ciudadano Registrador Público Suplente del Partido Judicial SILAO, Guanajuato; […]
f).- La nulidad de los Permisos de División identificados con los números de oficio *****, ***** y ***** emitidos por el Director de Desarrollo Urbano del Municipio de Silao de la Victoria Guanajuato…». (Sic)
La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad total de los actos impugnados; 2) El reconocimiento a su derecho para que se autorice la inscripción del embargo realizado; y 3) La condena a la autoridad demandada al pleno restablecimiento de los derechos violentados.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 30 treinta de octubre de 2017 dos mil diecisiete, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a las autoridades demandadas y se les emplazó para que dieran contestación a la misma. 3
De la misma manera se ordenó correr traslado al tercero con un derecho incompatible con la pretensión del actor para que manifestara en la presente causa lo que a su interés convenga.
Se concedió la suspensión solicitada por la parte actora, para el efecto de que no se registre, anote o inscriba ningún acto registral en relación con el inmueble con folio de registro *****, hasta en tanto se dictará sentencia en el presente proceso.
Se tuvo por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en su escrito inicial de demanda, así como la presuncional legal y humana en todo lo que le favorezca.
Asimismo, se tuvo a la parte actora por designando únicamente autorizados para imponerse de los autos en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como correo electrónico para recibir notificaciones.
En proveído de fecha 18 dieciocho de enero de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo a las autoridades demandadas -Registrador Público Suplente de la Propiedad y del Comercio y Director de Desarrollo Urbano, ambos de Silao de la Victoria, Guanajuato- por contestando la demanda en tiempo y forma, designando abogados autorizados y señalando correo electrónico para recibir notificaciones, así como por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en sus ocursos de contestación. 4
Mediante acuerdo de fecha 16 dieciséis de abril de 2018 dos mil dieciocho, se manifestó la imposibilidad material de realizar el emplazamiento correspondiente al tercero con un derecho incompatible con la pretensión del actor -*****-, por lo que se ordenó su notificación por medio de edictos a publicarse por dos veces consecutivas en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, así como en uno de los diarios de mayor circulación en el territorio de ese partido judicial.
Finalmente, mediante auto de fecha 05 cinco de julio de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo al actor por exhibiendo las constancias relativas a la publicación de los edictos en el periódico oficial, por no apersonándose al proceso a «*****», en su carácter de tercero con derecho incompatible a la pretensión del actor, así como señalando la fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, misma que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 30 treinta de agosto de 2018 dos mil dieciocho, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por el Registrador Público de la Propiedad de Silao, Guanajuato.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente 5
para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I, inciso a) y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Se tiene por debidamente acreditada la existencia de las resoluciones impugnadas, consistentes en: 1) La resolución de suspensión de inscripción registral número *****, de fecha 27 veintisiete de septiembre de 2017 dos mil diecisiete (fojas 14 y 15); 2) La resolución de autorización de inscripción registral de primer aviso preventivo número *****, de fecha 04 cuatro de octubre de 2017 dos mil diecisiete (fojas 88 y 89); 3) La resolución de autorización de inscripción registral (compra venta simple) número *****, de fecha 27 veintisiete de junio de 2017 dos mil diecisiete (foja 90); 4) La resolución de autorización de inscripción registral (compra venta simple) número *****, de fecha 27 veintisiete de junio de 2017 dos mil diecisiete (foja 97); 5) La resolución de autorización de inscripción registral (compra venta simple) número *****, de fecha 06 seis de julio de 2017 dos mil diecisiete (foja 104); 6) Los permisos de división con números de oficio *****, de fecha 03 tres de febrero del 2006 dos mil seis (fojas 226 y 227); *****, de fecha 04 cuatro de marzo del 2006 dos mil seis (fojas 186 y 187); y *****, de fecha 06 seis de
1 Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete, mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete, conforme a sus transitorios primero y segundo. 6
marzo del 2006 dos mil seis (fojas 160 y 161), suscritos por el Director de Desarrollo Urbano del Municipio de Silao de la Victoria, Guanajuato, mediante las documentales públicas en copias certificadas aportadas por el impetrante y la autoridad demandada, las cuales revisten pleno valor probatorio en términos de lo dispuesto por los artículos 78, 117 y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público -previo al estudio de fondo del asunto- se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
Lo anterior, acorde a la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente:
«IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías».2
En virtud de lo anterior, al no advertirse causal de improcedencia o sobreseimiento alguna que impida el análisis de fondo de
2 Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87.
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la presente causa administrativa, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del proceso administrativo, ya que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por la autoridad encausada tendientes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de congruencia y exhaustividad en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia por contradicción de tesis sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».3
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. Este resolutor procede a realizar el estudio correspondiente de los conceptos de impugnación de manera conjunta, al no existir obligación de seguir el orden propuesto por la parte actora;
3 Tesis número 2a./J.58/2010, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Núm. de Registro: 164618, Tomo XXXI, Mayo de 2010, consultable a Página 830.
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lo anterior, en virtud del siguiente criterio jurisprudencial emitido por el Segundo Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Cuarta Región, que se cita a continuación:
«CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO. El artículo 76 de la Ley de Amparo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 2 de abril de 2013, en vigor al día siguiente, previene que el órgano jurisdiccional que conozca del amparo podrá examinar en su conjunto los conceptos de violación o los agravios, así como los demás razonamientos de las partes, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, empero, no impone la obligación a dicho órgano de seguir el orden propuesto por el quejoso o recurrente, sino que la única condición que establece el referido precepto es que no se cambien los hechos de la demanda. Por tanto, el estudio correspondiente puede hacerse de manera individual, conjunta o por grupos, en el propio orden de su exposición o en uno diverso.»4
Una vez analizadas en su integridad las resoluciones que por esta vía se impugnan, este resolutor considera inoperantes los conceptos de disentimiento esgrimidos por la parte actora en su escrito inicial de demanda, en virtud de las siguientes consideraciones:
En cuanto a la resolución de suspensión de inscripción registral con número de solicitud *****, de fecha 27 veintisiete de septiembre de 2017 dos mil diecisiete, emitida electrónicamente por el Registrador Público Suplente del Partido Judicial de Silao, Guanajuato, referente al folio ***** (visible a fojas 14 y 15 del sumario), los impetrantes se duelen que la misma
4 Tesis (IV Región) 2o. J/5 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación correspondiente a la Décima Época, Libro 29, Abril de 2016, Tomo III, Núm. de Registro: 2011406, consultable a Página 2018. 9
no fue emitida conforme a derecho, dado que la autoridad demandada soslayó el hecho de que el documento presentado por ellos para la inscripción del embargo efectuado a «*****», en fecha 06 seis de julio de 2016 dos mil dieciséis, sobre el remanente de la parcela ***** ubicada en el ejido «*****» del Municipio de Silao de la Victoria, Guanajuato, con una superficie de *****, contiene un acto por el que se grava el dominio, así como una fecha cierta y determinada anterior a las resoluciones traslativas de dominio inscritas y autorizadas por la encausada mediante solicitudes con números *****, ***** y *****, de fechas 27 veintisiete de junio y 06 seis de julio de 2017 dos mil diecisiete.
Asimismo, señalan los justiciables que en el auto de fecha 25 veinticinco de septiembre de 2015 dos mil quince, dictado por el Juzgado Segundo Civil con residencia en el Municipio de Silao de la Victoria, Guanajuato, se encuentra subsumida la orden de inscripción del embargo al señalar que para el caso de que el ejecutado «*****», no haga el pago al momento del requerimiento, ordena se le embarguen bienes de su propiedad suficientes para garantizar el pago de las cantidades; por tanto, el acto cuya inscripción se suspendió incorrectamente, es de fecha anterior a cualquiera inscrito por la autoridad enjuiciada durante el transcurso del año 2017 dos mil diecisiete.
De igual manera, señalan los accionantes que las enajenaciones autorizadas e inscritas por la autoridad demandada, deben ser declaradas nulas por estar soportadas en documentos que no cumplen con los requisitos de forma para su validez; dichas documentales son: los permisos de división con números de 10
oficio *****, de fecha 03 tres de febrero del 2006 dos mil seis (fojas 226 y 227); *****, de fecha 04 cuatro de marzo del 2006 dos mil seis (fojas 186 y 187); y *****, de fecha 06 seis de marzo del 2006 dos mil seis (fojas 160 y 161), suscritos por el Director de Desarrollo Urbano del Municipio de Silao de la Victoria, Guanajuato; lo anterior, debido a que su fundamentación corresponde a una ley abrogada «Ley de Fraccionamientos para el Estado de Guanajuato y sus Municipios», contraviniéndose así las disposiciones contenidas en el Código Territorial para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En esa tesitura, solicitan también la nulidad de los permisos de división precisados en el párrafo que antecede, ya que tampoco cumplen con los requisitos que señala para tal efecto el Código Territorial para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Finalmente, en cuanto a la resolución de autorización de inscripción registral del primer aviso preventivo con número de solicitud *****, de fecha 04 cuatro de octubre de 2017 dos mil diecisiete, emitida electrónicamente por el Registrador Público Suplente del Partido Judicial de Silao, Guanajuato, respecto del resto de la parcela ***** ubicada en el ejido «*****» del Municipio de Silao de la Victoria, Guanajuato (visible a fojas 88 y 89 del sumario), la parte actora se duele que en la misma no fue señalado el gravamen suspendido en fecha 27 veintisiete de septiembre de 2017 dos mil diecisiete, que recae sobre el folio real *****; situación que les genera agravio. 11
Al efecto la autoridad refiere que ningún agravio les irroga a los impetrantes las resoluciones impugnadas, dado que las mismas se encuentran debidamente fundadas y motivadas, existiendo congruencia entre el motivo de la suspensión con los fundamentos señalados, los que se adecuan a la conducta desplegada por los justiciables, cumpliéndose debidamente lo dispuesto por la fracción VI del artículo 137 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Así, la litis en la presente causa administrativa es determinar si los motivos esgrimidos por la encausada en los actos impugnados, son suficientes y determinantes para tenerlos por legalmente válidos.
Contrario a lo esgrimido por los impetrantes, este juzgador desestima los conceptos de disentimiento, en virtud de los siguientes razonamientos:
En cuanto a la resolución de suspensión de inscripción registral con número de solicitud *****, de fecha 27 veintisiete de septiembre de 2017 dos mil diecisiete, emitida electrónicamente por el Registrador Público Suplente del Partido Judicial de Silao, Guanajuato, referente al folio ***** (visible a fojas 14 y 15 del sumario), se encuentra debidamente fundada y motivada, dado que la «superficie mencionada» en el documento presentado por los justiciables para la inscripción del embargo efectuado a «*****», en fecha 06 seis de julio de 2016 dos mil dieciséis, sobre el remanente de la parcela ***** ubicada en el ejido «*****» del Municipio de Silao de la Victoria, Guanajuato, con 12
una superficie de *****, presenta diversas enajenaciones parciales a nombre de *****, mismas que fueron inscritas y autorizadas por la autoridad encausada mediante solicitudes con números *****, ***** y *****, de fechas 27 veintisiete de junio y 06 seis de julio de 2017 dos mil diecisiete (visibles a fojas 90, 97 y 104 del sumario), respecto de las fracciones de terreno identificadas con los números 6 seis, 7 siete y 8 ocho del inmueble antes mencionado; razón por la cual «*****», no aparece como titular de la superficie antes mencionada.
Ahora bien, cabe señalar que los accionantes están interpretando de manera errónea el auto de fecha 25 veinticinco de septiembre de 2015 dos mil quince, dictado por el Juzgado Segundo Civil con residencia en el Municipio de Silao de la Victoria, Guanajuato, al señalar que en el mismo se encuentra subsumida la «orden de inscripción del embargo» y por tanto, el acto cuya inscripción se suspendió incorrectamente es de fecha anterior a cualquiera inscrito por la autoridad enjuiciada durante el transcurso del año 2017 dos mil diecisiete.
Por su parte, el artículo 2516, párrafo cuarto y quinto del Código Civil para el Estado de Guanajuato, prescriben lo siguiente:
[…]
«Igualmente podrá registrarse en forma preventiva, el embargo sobre bienes inmuebles a petición del ejecutante, o su representante, mediante simple aviso por escrito que deberá expedir el Actuario en el momento de la diligencia judicial que contenga los nombres de las partes en el juicio o medida precautoria en que se hubiere despachado, el tribunal que despacho la ejecución, el número del expediente correspondiente, el monto del crédito 13
o de la medida precautoria, la naturaleza del juicio o medida, la fecha del embargo y los datos registrales que permitan la identificación del inmueble. Este aviso preventivo quedará sin efecto si el ejecutante no presenta las copias certificadas del embargo dentro del término de treinta días naturales siguientes al de la presentación del aviso.
Los avisos preventivos a que se refiere este artículo no causarán pago de derechos».
Énfasis añadido
Vista la transcripción anterior, se advierte que en el auto de fecha 25 veinticinco de septiembre de 2015 dos mil quince, dictado por el Juzgado Segundo Civil con residencia en el Municipio de Silao de la Victoria, Guanajuato, no se encuentra subsumida la orden de inscripción del embargo, dado que el ejecutante o su representante pudieron haber registrado en forma preventiva el embargo sobre el remanente de la parcela ***** ubicada en el ejido «*****» del Municipio de Silao de la Victoria, Guanajuato, con una superficie de *****, mediante simple aviso por escrito que debió expedir el actuario en el momento de la diligencia judicial, para así poder garantizar el adeudo correspondiente y surtir efectos contra terceros, siempre y cuando presentaran las copias certificadas del embargo dentro del término de treinta días naturales siguientes al de la presentación del aviso; situación que en la especie no se llevó a cabo por parte de los hoy actores, y por tanto, «*****», no se encontraba impedido jurídicamente para realizar las enajenaciones correspondientes durante el transcurso del año 2017 dos mil diecisiete.
Máxime si en autos de la presente causa administrativa, no obra ninguna documental que acredite que el Registrador Público tuvo conocimiento del auto de fecha 25 veinticinco de septiembre de 14
2015 dos mil quince, mediante el cual se aprobó la diligencia de embargo.
De igual manera, señalan los accionantes que las enajenaciones autorizadas e inscritas por la autoridad demandada, deben ser declaradas nulas por estar soportadas en documentos que no cumplen con los requisitos de forma para su validez, siendo dichas documentales los permisos de división con números de oficio *****, de fecha 03 tres de febrero del 2006 dos mil seis (fojas 226 y 227); *****, de fecha 04 cuatro de marzo del 2006 dos mil seis (fojas 186 y 187); y *****, de fecha 06 seis de marzo del 2006 dos mil seis (fojas 160 y 161), suscritos por el Director de Desarrollo Urbano del Municipio de Silao de la Victoria, Guanajuato; lo anterior, es de desestimarse, dado que las documentales públicas precisadas con antelación, gozan de la «presunción de legalidad» prevista en el artículo 47 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Esto es, dichos «permisos de división» fueron fundamentados en la legislación vigente al momento de su emisión, a saber, la «Ley de Fraccionamientos para el Estado de Guanajuato y sus Municipios», y no como lo pretenden los hoy actores, al señalar que los mismos debieron sustentarse en las disposiciones del Código Territorial para el Estado y los Municipios de Guanajuato; lo anterior, debido a que éste último ordenamiento se publicó en el Periódico Oficial el 25 veinticinco de septiembre del 2012 dos mil doce, entrando en vigor el 01 uno de enero del 2018 dos mil dieciocho, situación que permite concluir que al momento de la emisión de los permisos de división, ni 15
siquiera se contemplaba la existencia del Código Territorial en mención.
Ahora bien, en cuanto a la nulidad de los permisos de división precisados supra líneas, cabe precisar que se desestima el argumento de los impetrantes, dado que el Registrador Público Suplente del Partido Judicial de Silao, Guanajuato, no es una autoridad que tenga competencia para realizar un control de legalidad respecto a los actos administrativos sometidos a su autorización y registro; en todo caso, los justiciables debieron haber impugnado los permisos de división en tiempo y forma, sí a su juicio los mismos fueron emitidos de manera ilegal; acreditándose para ello en esa oportunidad incluso su interés jurídico.
Finalmente, en cuanto a la resolución de autorización de inscripción registral del primer aviso preventivo con número de solicitud *****, de fecha 04 cuatro de octubre de 2017 dos mil diecisiete, emitida electrónicamente por el Registrador Público Suplente del Partido Judicial de Silao, Guanajuato, respecto del resto de la parcela ***** ubicada en el ejido «*****» del Municipio de Silao de la Victoria, Guanajuato (visible a fojas 88 y 89 del sumario), se encuentra debidamente fundada y motivada, dado que contrario a lo manifestado por los accionantes, sí se hizo mención del gravamen suspendido en fecha 27 veintisiete de septiembre de 2017 dos mil diecisiete, que recae sobre el folio real *****; situación que no genera agravio alguno a los actores. 16
Cabe precisar, que el «resto» de la parcela ***** ubicada en el ejido «*****» del Municipio de Silao de la Victoria, Guanajuato, tiene una superficie aproximada de *****, por así haberlo manifestado la autoridad encausada en su ocurso de contestación, misma que al parecer fue adquirida por *****, mediante la inscripción registral del primer aviso preventivo con número de solicitud *****, de fecha 04 cuatro de octubre de 2017 dos mil diecisiete, la cual perdió su vigencia el día 30 treinta de octubre de 2017 dos mil diecisiete; fecha en que fue admitido el escrito inicial de demanda y solicitada la suspensión respecto a la inmovilización de la propiedad con folio de registro *****.
En virtud de lo anterior, resulta imposible jurídicamente que los impetrantes pretendan que la autoridad enjuiciada inscriba un gravamen sobre una superficie de terreno que no corresponde a la señalada en el párrafo que antecede.
Por tanto, en términos de lo previsto en el ordinal 47 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se presume la legalidad de las resoluciones impugnadas en este proceso, dado que no fue desvirtuada su presunción «juris tantum» de que todo acto autoritario goza, en términos de los artículos 47, 140 y 152, fracción IX, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Sirve de sustento a lo anterior, el siguiente criterio jurisprudencial que se cita a continuación: 17
«CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. SON INOPERANTES CUANDO LOS ARGUMENTOS EXPUESTOS POR EL QUEJOSO O EL RECURRENTE SON AMBIGUOS Y SUPERFICIALES. Los actos de autoridad y las sentencias están investidos de una presunción de validez que debe ser destruida. Por tanto, cuando lo expuesto por la parte quejosa o el recurrente es ambiguo y superficial, en tanto que no señala ni concreta algún razonamiento capaz de ser analizado, tal pretensión de invalidez es inatendible, en cuanto no logra construir y proponer la causa de pedir, en la medida que elude referirse al fundamento, razones decisorias o argumentos y al porqué de su reclamación. Así, tal deficiencia revela una falta de pertinencia entre lo pretendido y las razones aportadas que, por ende, no son idóneas ni justificadas para colegir y concluir lo pedido. Por consiguiente, los argumentos o causa de pedir que se expresen en los conceptos de violación de la demanda de amparo o en los agravios de la revisión deben, invariablemente, estar dirigidos a descalificar y evidenciar la ilegalidad de las consideraciones en que se sustenta el acto reclamado, porque de no ser así, las manifestaciones que se viertan no podrán ser analizadas por el órgano colegiado y deberán calificarse de inoperantes, ya que se está ante argumentos non sequitur para obtener una declaratoria de invalidez.»5
Por lo expuesto con anterioridad, resulta procedente reconocer la Validez Total de los actos impugnados, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 300, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Por lo que respecta a las pretensiones ejercitadas por la parte actora previstas en las fracciones II y III del artículo 255 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, este juzgador al respecto concluye que reconocida la validez respecto de las resoluciones impugnadas, no ha lugar al reconocimiento para que se autorice la inscripción del
5 Tesis I.4o.A. J/48, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Tomo XXV, Enero de 2007, Núm. de Registro: 173593, consultable a página 2121. 18
embargo realizado, ni a imponer condena alguna a la autoridad demandada, pues la nulidad de tales actos no próspero y por lógica consecuencia el reconocimiento a derecho alguno y condena correlativa.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 298, 299 y 300, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.
TERCERO. Se reconoce la Validez Total de las resoluciones impugnadas, atento a lo determinado en el Considerando Quinto de la misma.
CUARTO. Como consecuencia del reconocimiento de validez total de las resoluciones impugnadas, no se reconoce el derecho ni la condena respectiva, acorde a lo señalado en el Considerando Sexto de la presente resolución jurisdiccional.
Notifíquese a las partes. 19
En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Guanajuato, Guanajuato, 3 tres de enero de 2019 dos mil diecinueve.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 205/1ªSala/18 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por oficio número *****, suscrito por la Presidenta de la Sala Regional del Centro III del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, así como por escrito presentados en la Secretaría General de Acuerdos de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, los días 07 siete de febrero y 05 cinco de marzo de 2018 dos mil dieciocho -respectivamente-, *****, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«(…) la resolución de fecha 14 catorce de noviembre del año 2017 dos mil diecisiete. Emitida por la Dirección de Desarrollo Urbano Municipal de esta ciudad de Celaya, Guanajuato con folio de oficio número ***** y un folio con número ***** con fecha de notificación 24 (veinticuatro) de noviembre de 2017 (dos mil diecisiete) respecto de la resolución de Solicitud de Factibilidad de Uso de Suelo del predio ubicado en calle Guanajuato número 101 (ciento uno) de la colonia Rancho Seco, en esta ciudad de Celaya.»(sic)
Además, hizo valer como pretensión intentadas en el presente proceso: 1) La nulidad total de la resolución impugnada; y 2) El reconocimiento 2
de su derecho previsto por el artículo 5° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a dedicarse libremente a su oficio, esto es, a explotar la granja de porcicultura de su propiedad, fuente de ingresos de él y de su familia.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 09 nueve de marzo de 2018 dos mil dieciocho, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma.
Se negó la suspensión solicitada por el accionante, en razón de que el acto impugnado versa sobre una solicitud de factibilidad para instaurar un establecimiento comercial con giro de «Obradores, Rastros y Granjas Criadoras de Animales» (Granja Porcina), y en atención a que el predio del actor se encuentra ubicado en una zona con un uso de suelo determinado como H2 Habitacional Densidad Media1, en la cual el giro peticionado se encuentra considerado como no permitido de conformidad con el Programa de Desarrollo Urbano y de Ordenamiento Ecológico Territorial de Celaya, Gto., 2015-2040, aunado a que el acto controvertido tiene naturaleza de acto negativo.
Asimismo, respecto al mandato judicial otorgado mediante carta poder de fecha 2 dos de marzo de 2018 dos mil dieciocho, al Licenciado *****, se hizo de conocimiento al actor que tal representación se tendría otorgada una vez que se presente ante esta Primera Sala a ratificar su firma.
1 Donde el giro de «Obradores, Rastros y Granjas Criadoras de Animales» está considerado como no permitido, de conformidad con el Programa de Desarrollo Urbano y de Ordenamiento Ecológico Territorial de Celaya, Gto., 2015-2040. 3
Se tuvieron por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en el escrito inicial de demanda; no obstante, se le requirió para que exhibiera la Constancia de la Delegación Municipal de la comunidad de «*****» en donde manifiesta la Delegada de la comunidad *****, que sabe y la consta que en *****, está ubicado el criadero porcino del actor desde hace 20 años, ya que únicamente anexó copia simple de la misma.
Además, se admitió la prueba inspeccional ofrecida por el actor, cuyo objeto estriba en dar fe del estado físico de las jaulas y chiqueros que se ubican en el domicilio de *****., y que la granja porcina existe, y se tomen fotografías; por el contrario, se desechó la prueba inspeccional para que se determinara la antigüedad de los chiqueros construidos y que la granja porcina tiene 20 años, en razón de que los hechos que pretende probar el accionante con tal probanza requieren conocimientos técnicos especiales.
Por último, se tuvo a la parte actora por designando abogado autorizado en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato y señalando domicilio procesal para recibir notificaciones.
Posteriormente, mediante proveído de fecha 29 veintinueve de mayo de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo al Director General de Desarrollo Urbano de Celaya, Guanajuato, por dando contestación a la demanda en tiempo y forma legal; asimismo, se le tuvo por designando abogados autorizados, por señalando correo electrónico para recibir notificaciones, así como por admitidas la pruebas ofrecidas en el ocurso de contestación.
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Por otra parte, se ordenó notificar al actor por estrados el acuerdo de fecha 09 nueve de marzo de 2018 dos mil dieciocho, toda vez que mediante acta circunstanciada levantada por la Licenciada *****, actuaria adscrita a la Coordinación de Actuarios de este Tribunal, manifiesta la imposibilidad de realizar la notificación ordenada en el acuerdo de fecha 9 nueve de marzo de 2018 dos mil dieciocho, toda vez que las personas que la atendieron dijeron que no conocen a *****, parte actora, ni al Licenciado *****, autorizado del actor. Circunstancia por la cual, se hizo de conocimiento al actor que las notificaciones, aún las de carácter personal, se le harían por estrados.
En ese orden temporal, por auto dictado el 26 veintiséis de junio de 2018 dos mil dieciocho, toda vez que el actor no cumplió el requerimiento que le formulado, se le tuvo por ofreciendo en copia simple la Constancia de la Delegación Municipal de la comunidad de «*****».
Asimismo, se señaló fecha y hora para que los Actuarios adscritos a la Coordinación de Actuarios de este Tribunal, indistintamente, se constituyeran en el domicilio ubicado en *****, para llevar a cabo el desahogo de la inspeccional ofrecida por el actor, cuyo objeto sería dar fe del estado físico de las jaulas y chiqueros que se ubican en este domicilio y que la granja porcina existe, y se tomen fotografías.
Enseguida, por acuerdo emitido el día 27 veintisiete de agosto de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo por desierta la prueba inspeccional ofrecida por el actor, toda vez que mediante acta circunstanciada de fecha 15 quince de agosto de 2018 dos mil dieciocho, el Actuario Licenciado *****, adscrito a la Coordinación de Actuarios de este 5
Tribunal, manifiesta que una vez constituido en calle ***** número ***** de la Comunidad de *****, municipio de Celaya, Guanajuato, para efecto de llevar a cabo la práctica de la diligencia encomendada en el acuerdo de 26 veintiséis de junio de 2018 dos mil dieciocho, y estando presente la autorizada de la autoridad demandada la Licenciada *****; advierte que dicho domicilio se encuentra cerrado y al tocar la puerta en repetidas ocasiones y no recibir respuesta de alguien del interior del lugar, se encuentra imposibilitado para dar fe del estado físico de las jaulas y chiqueros, así como para tomar fotografías.
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 17 diecisiete de octubre de 2018 dos mil dieciocho, se celebró la audiencia de alegatos, mismos que no fueron presentados por las partes.
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C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2 y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato2, en relación con el artículo 243, segundo párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Se encuentra debidamente acreditada la existencia del acto impugnado, mediante la documental exhibida por la parte actora consistente en oficio número *****, folio número *****, emitido el 14 catorce de noviembre de 2017 dos mil diecisiete, por el Director General de Desarrollo Urbano de Celaya, Guanajuato, en respuesta a la solicitud presentada por *****- actor- mediante escrito de fecha 08 ocho de noviembre de 2017 dos mil diecisiete.
Lo anteriores es así, dado que el oficio antes mencionado consta en original y en virtud de su calidad de documento público, dada la firma autógrafa, sellos y signos exteriores apreciables en el mismo, éste genera convicción sobre su existencia y contenido, de conformidad
2 Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete, mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete, conforme a sus transitorios primero y segundo. 7
con los artículos 78, 117 y 121 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, aunado al reconocimiento expreso de la autoridad demandada respecto de su emisión, vertido en su contestación de demanda.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por ser cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
Lo anterior, acorde a la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente:
«IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías».3
Luego, la autoridad encausada invoca en su contestación de demanda como causal de improcedencia que se actualiza en el presente proceso, la ausencia de afectación de los intereses jurídicos del actor, en términos del ordinal 261, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Ello, pues sostiene que el oficio impugnado es estrictamente informativo, ya que éste solo se limita a evidenciar una situación
3 Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87.
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jurídica determinada y que no implica la modificación alguna de derechos o de situaciones existentes.
Agregando que, en términos de los ordinales 2, fracción XI, del Código Territorial para el Estado para el Estado y los Municipios de Guanajuato; y 665 del Reglamento de Ordenamiento Territorial para el municipio de Celaya, Guanajuato, la constancia de factibilidad constituye un documento informativo que, sin ser un permiso, se limita a certificar los usos de suelo predominantes y compatibles de un inmueble, así como las restricciones, recomendaciones, condiciones y limitantes en relación con el Programa Municipal de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Ecológico Territorial. Puntualizando que la negativa de otorgar dicha constancia no crea ni restringe derecho alguno al solicitante.
Al respecto, quien resuelve estima que la autoridad yerra en su disertación, pues el oficio número ***** sí implicó una afectación a los intereses jurídicos del justiciable, al constituir éste una decisión unilateral de la autoridad en la cual resuelve de manera negativa la gestión realizada por el particular, lo cual per se representa un real menoscabo a la seguridad jurídica del actor en relación con el derecho que éste considera tener constituido a su favor (obtención de constancia de factibilidad).
Precisando que los efectos de la constancia de factibilidad, aun cuando la autoridad señala que no generan la constitución o modificación de derechos, lo cierto es que sí conllevan la declaración o reconocimiento una situación de facto o jurídica, así como la asignación de consecuencias conforme al contenido, interpretación y el alcance del 9
Programa Municipal de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Ecológico Territorial de Celaya, Guanajuato.4
Además, toda vez que el acto impugnado señala como destinatario a *****-actor-, como consecuencia de la solicitud formulada ante la autoridad encausada, es precisamente por tal motivo que el justiciable se encontró válidamente habilitado para acudir ante esta instancia jurisdiccional a fin de controvertir los motivos y fundamentos de la decisión autoritaria, así como para salvaguardar los derechos que estima le fueron lesionados.
Sustento de lo anterior resulta el siguiente criterio emitido por este Tribunal:
«INTERES JURÍDICO. LO TIENEN QUIENES SON DESTINATARIOS DE UN ACTO ADMINISTRATIVO.- El interés jurídico que funda la pretensión del acto deriva, de manera evidente del hecho de ser destinatario de un acto administrativo cuya existencia ha sido debidamente acreditada en autos del presente juicio, y que, al ser dirigido a dicho gobernado, pudiera infringir en su perjuicio las disposiciones aplicables, por lo que no es atendible el razonamiento de la parte demandada relativa al sobreseimiento.» 5
Luego, al no advertirse causal de improcedencia o sobreseimiento alguna que impida el análisis de fondo de la presente causa administrativa, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del presente proceso administrativo, ya que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en
4 Al efecto, resulta esclarecedor el contenido de la tesis cuyo rubro indica: « ACTOS ADMINISTRATIVOS. DIFERENCIAS ENTRE LOS DECLARATIVOS Y LOS CONSTITUTIVOS ADMINISTRATIVOS. DIFERENCIAS ENTRE LOS DECLARATIVOS Y LOS CONSTITUTIVOS» Novena Época Registro: 181239 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XX, Julio de 2004 Materia(s): Administrativa Tesis: I.4o.A.430 A Página: 1625 5 Expediente número *****. sentencia de fecha: 9 de enero de 1994. actor: *****. 10
los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por los impetrantes en el escrito inicial de demanda y en su ampliación, ni aquellos esgrimidos por las autoridades encausadas tendentes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».6
QUINTO. Estudio de la resolución expresa. Previo al estudio del fondo del asunto, resulta necesario precisar los acontecimientos que dieron origen al acto impugnado, conforme a la siguiente narrativa:
1. En fecha 08 ocho de noviembre de 2017 dos mil diecisiete, *****, presentó ante el Director General de Desarrollo Urbano de Celaya, Guanajuato, escrito mediante el cual solicita que le sea informado si en el predio ubicado en *****, es factible instaurar un establecimiento comercial con giro de «Obradores, Rastros y Granjas criadoras de animales» (granja porcina), con una superficie a
6 Tesis: 2a. /J.58/2010, Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Página: 830. 11
ocupar de 9,162.15 m2 nueve mil ciento sesenta y dos metros cuadrados. Habiendo anexado al efecto, título de propiedad número *****, así como identificación oficial.
Lo anterior, aun cuando el actor no exhibe en la presente causa el aludido escrito petitorio y sus anexos, del propio acto impugnado se desprende tal hecho, en concatenación con lo narrado por el actor en el apartado de hechos de su demanda, así como del reconocimiento expreso de la autoridad al señalar en el punto correlativo de su contestación que: «En cuanto a que la actora acudió a esta Dirección de Desarrollo Urbano a solicitar CONSTANCIA DE FACTIBILIDAD manifiesto que es cierto (…)», en términos de lo previsto por los ordinales 78, 117, 119 y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
2. En fecha 14 catorce de noviembre de 2017 dos mil diecisiete, el Director General de Desarrollo Urbano de Celaya, Guanajuato, emitió el oficio número *****, en respuesta a la solicitud presentada por el accionante y en el cual resolvió la negativa de otorgar la factibilidad peticionada; ello con base en que:
«(…) del análisis en comento se desprende que el predio que se identifica con cuenta predial número ***** y cuyo domicilio es el de *****, de este Municipio, se encuentra ubicado en una zona con un uso de suelo determinado como H2 HABITACIONAL DENSIDAD MEDIA, donde el giro de “OBRADORES, RASTROS Y GRANJAS CRIADORAS DE ANIMALES” (GRANJA PORCINA) está considerado como NO PERMITIDO, tal como lo señala el PROGRAMA DE DESARROLLO URBANO Y DE ORDENAMIENTO ECOLOGICO TERRITORIAL DE CELAYA, GTO. 2015-2040, de acuerdo al giro solicitado y a la ubicación del predio:
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[Imagen extraída del contenido del acto impugnado, y que obra visible a foja 16 dieciséis del documento en cita]
3. Inconforme con tal determinación, *****, promovió el presente proceso contencioso administrativo.
Luego entonces, el accionante aduce en su demanda como concepto de impugnación «PRIMERO» en esencia, la indebida fundamentación del oficio impugnado, al señalar que la autoridad aplica la ley con efectos retroactivos en el caso concreto, esto pues el Programa de Desarrollo Urbano y de Ordenamiento Territorial de Celaya, Guanajuato 2015-2040, no le resulta aplicable para efecto de negarle la factibilidad solicitada.
A lo cual, el accionante remarca que la actuación controvertida transgrede el principio de irretroactividad de la ley en su perjuicio, en razón de que el oficio o trabajo de criar puercos lo ejerce desde hace 20 veinte años; añadiendo que la libertad de trabajo y seguridad jurídica le fueron violentadas con la inobservancia del artículo 14 del Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual establece que las normas legales rigen a partir de su vigencia sin poder aplicarse a situaciones pasadas.
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Al respecto, la autoridad demandada señala en el punto correlativo de su ocurso de contestación que, en esencia, el acto impugnado se encuentra debidamente fundado al haberse aplicado la norma vigente y aplicable al momento de la solicitud, esto es, el Programa de Desarrollo Urbano y de Ordenamiento Ecológico Territorial de Celaya, Guanajuato, 2015-2014.
A lo cual adiciona que no se detenta menoscabo alguno a su libertad de trabajo, ya que el ejercicio de tal derecho conlleva la obligación paralela de ajustar su actuar a las normas que rigen el acto, y que en la especie, para ejercer la porcicultura el interesado debe solicitar y tramitar la autorización para el uso de suelo, permiso que se encuentra debidamente reglamentado, así como previsto por el Programa de Desarrollo Urbano municipal, el cual tiene como propósito procurar un correcto uso del suelo, así como el desarrollo urbano y ecológico.
Por último, la autoridad enfatiza que en ningún momento se dio efecto retroactivo al programa en cita, ya que es la primera vez que el actor solicita la constancia de factibilidad y se le está informando conforme a la actual ley sin darle efecto retroactivo alguno.
A continuación, de conformidad con el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se precisa que la litis del punto en estudio, estriba en determinar si la autoridad demandada fundó debidamente o no la resolución impugnada, derivado de dilucidar si resultaba aplicable o no el Programa de Desarrollo Urbano y de Ordenamiento Territorial de Celaya, Guanajuato 2015-2040, para efecto de negar la solicitud del accionante.
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Habida cuenta de los argumentos expuestos por las partes, contrastados con el material probatorio que integra la presente causa, quien resuelve determina que resulta infundado el concepto de impugnación en estudio, en razón de que la autoridad encausada acredita haber fundado debidamente su decisión, en observancia a lo previsto por los ordinales 14, primer párrafo, y 16, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 137, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, mismos que disponen:
▪ Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
«Artículo 14. A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna. (…)
Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. En los juicios y procedimientos seguidos en forma de juicio en los que se establezca como regla la oralidad, bastará con que quede constancia de ellos en cualquier medio que dé certeza de su contenido y del cumplimiento de lo previsto en este párrafo. (…)»
▪ Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato
«Artículo 137. Son elementos de validez del acto administrativo: (….)
VI. Estar debidamente fundado y motivado; (…)»
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Ello, pues a consideración de quien resuelve, lo manifestado por la parte actora7 resulta desacertado, ya que no se advierte la aplicación retroactiva del Programa de Desarrollo Urbano y de Ordenamiento Ecológico Territorial de Celaya, Guanajuato, 2015-2014.
Para clarificar el pronunciamiento anterior, por retroactividad8 debe entenderse cuando una disposición vuelve al pasado, cuando rige o pretende regir situaciones ocurridas antes de su vigencia, retro- obrando en relación a las condiciones jurídicas que antes no fueron comprendidas en la nueva disposición y respecto de actos verificados bajo una disposición anterior.
De ese modo, el artículo 14, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece la irretroactividad de la ley como una garantía del derecho humano a la seguridad jurídica, con el propósito de evitar que los derechos previamente adquiridos, así como la situación jurídica de las personas pueda sufrir alguna afectación con motivo de la entrada en vigor de una norma.
En la especie, desprendido de la determinación impugnada se advierte que la negativa de otorgar la constancia de factibilidad solicitada tiene como causa que el predio del actor se encuentra ubicado en una zona con un uso de suelo determinado como H2 (Habitacional Densidad Media), donde el giro comercial de «obradores, rastros y granjas
7 En esencia, que la autoridad aplicó de manera retroactiva en su perjuicio, el Programa de Desarrollo Urbano y de Ordenamiento Ecológico Territorial de Celaya, Guanajuato, 2015-2014, bajo el argumento de que éste lleva operando la crianza porcina por más de 20 veinte años 8 Ilustrativa resulta, por analogía, la tesis cuyo rubro reza: «RETROACTIVIDAD DE LA LEY» Quinta Época Registro: 318914 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación Tomo CXIII Materia(s): Penal Tesis: Página: 473
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criadoras de animales» (granja porcina) resulta no permitido, de conformidad con lo establecido en el Programa de Desarrollo Urbano y de Ordenamiento Ecológico Territorial de Celaya, Guanajuato, 2015-2014.
En ese tenor, se precisa que el Programa de Desarrollo Urbano y de Ordenamiento Ecológico Territorial de Celaya, Guanajuato, 2015- 20149, fue publicado en el Periódico Oficial del Estado de Guanajuato, el día 02 dos de octubre de 2015 dos mil quince, cuarta parte, y su contenido entró en vigor a partir del día 06 seis de octubre de 2017 dos mil diecisiete, en términos del artículo tercero10 de la publicación de dicho Programa de Desarrollo Urbano.
Por otra parte, el justiciable aduce que tenía como derecho adquirido desde hace 20 veinte años la posibilidad de llevar a cabo el oficio o trabajo de la crianza porcina en su predio, circunstancia que pretende acreditar mediante diversas constancias que obran anexas a su escrito de demanda.
No obstante, de manera independiente a la antigüedad que el actor hubiere detentado el giro comercial de crianza porcina, es inconcuso que en la secuela procesal no acredita que -de manera anterior a la entrada en vigor del referido Programa- exista acto legal alguno que le habilite jurídicamente para aprovechar el uso del predio en los términos pretendidos.
9 Publicación consultable en el enlace electrónico siguiente: http://periodico.guanajuato.gob.mx/downloadfile?dir=files_migrados&file=PO_158_4ta_Parte_20151002_1903_1.pdf 10 «TERCERO. El presente “PROGRAMA MUNICIPAL DE DESARROLLO URBANO Y ORDENAMIENTO ECOLOGICO TERRITORIAL DE CELAYA, GT., 2015-2040”, entrará en vigor al cuarto día siguiente de su publicación en el periódico oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato.» 17
Cuestión por la cual, quien resuelve concluye que el actor solamente tenía una expectativa de que fuera factible llevar a cabo el giro comercial correspondiente a «Obradores, Rastros y Granjas criadoras de animales» (granja porcina), lo cual deriva de una situación de facto con la cual se pretende generar un derecho con posterioridad, más no de una situación jurídica real previamente establecida; reiterando que, la situación del actor de ninguna forma le generó algún derecho legalmente tutelado.
Sustenta lo anterior, lo establecido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la siguiente tesis:
«IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. NO SE VIOLA ESA GARANTÍA CONSTITUCIONAL CUANDO LAS LEYES O ACTOS CONCRETOS DE APLICACIÓN SÓLO AFECTAN SIMPLES EXPECTATIVAS DE DERECHO, Y NO DERECHOS ADQUIRIDOS. Conforme a la interpretación que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha hecho del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en cuanto al tema de la irretroactividad desfavorable que se prohíbe, se desprende que ésta se entiende referida tanto al legislador, por cuanto a la expedición de las leyes, como a la autoridad que las aplica a un caso determinado, ya que la primera puede imprimir retroactividad, al modificar o afectar derechos adquiridos con anterioridad y la segunda, al aplicarlo, produciéndose en ambos casos el efecto prohibido por el Constituyente. Ahora bien, el derecho adquirido es aquel que ha entrado al patrimonio del individuo, a su dominio o a su haber jurídico, o bien, es aquel que implica la introducción de un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona o haber jurídico; en cambio, la expectativa de derecho es una pretensión o esperanza de que se realice una situación determinada que va a generar con posterioridad un derecho; es decir, mientras que el derecho adquirido constituye una realidad, la expectativa de derecho corresponde al futuro. En estas condiciones, se concluye que si una ley o un acto concreto de aplicación no afectan 18
derechos adquiridos sino simples expectativas de derecho no violan la garantía de irretroactividad de las leyes prevista en el precepto constitucional citado.»11
Énfasis añadido.
Asimismo, de un análisis realizado a los autos que intrigan el proceso, no se advierte que con anterioridad a la solicitud que instó la emisión del oficio ahora combatido, exista una gestión que solicite la factibilidad del giro comercial que lleva a cabo el actor, y considerando la fecha en que éste formuló la referida solicitud, se tiene ajustado a legalidad que la autoridad hubiere resuelto con fundamento en el vigente Programa de Desarrollo Urbano y de Ordenamiento Ecológico Territorial de Celaya, Guanajuato, 2015-2014, toda vez que la gestión del actor fue formulada en el ámbito temporal que ya regía dicho instrumento legal, y no en uno anterior.
Además, cabe destacar que el Programa de Desarrollo Urbano y de Ordenamiento Ecológico Territorial del municipio de Celaya, Guanajuato, constituye un instrumento de planeación, cuyo cumplimiento es obligatorio para las autoridades y los particulares, ya que su propósito es definir los parámetros dentro de los cuales se verifica el desarrollo urbano de la demarcación política mediante la zonificación y normas de uso de suelo, así como imponer las medidas que se estimen necesarias en aras de otorgar protección y seguridad para el correcto ordenamiento espacial de la población; ello, en términos de lo previsto por el ordinal 57 del Código Territorial para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como lo establecido por la Segunda Sala del Supremo Tribunal en la tesis cuyo rubro y texto rezan:
11 Novena Época Registro: 189448 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XIII, Junio de 2001 Materia(s): Constitucional Tesis: 2a. LXXXVIII/2001 Página: 306 19
«ASENTAMIENTOS HUMANOS Y DESARROLLO URBANO MUNICIPAL. LOS PLANES MUNICIPALES DE DESARROLLO URBANO SON DE OBSERVANCIA OBLIGATORIA AL OTORGAR PERMISOS DE CONSTRUCCIÓN. Mediante la planeación urbana y la expedición de normas, programas y planes, el Estado garantiza que la distribución geográfica de los individuos y sus actividades se verifique de forma ordenada y racional; por su parte, los Municipios tienen la atribución de formular los planes municipales de desarrollo urbano, que tendrán un carácter integral con el fin de propiciarlo; además, el uso de suelo y la construcción de inmuebles se encuentran sujetos al contenido de los planes referidos, los cuales definen los parámetros dentro de los cuales se verifica el desarrollo urbano de la demarcación política mediante la zonificación y normas de uso de suelo. De esta forma, la zonificación de un plan municipal define las condiciones específicas de cada zona, para imponer las medidas que se estimen necesarias, en aras de otorgar protección y seguridad para el correcto ordenamiento espacial de la población. En ese sentido, los planes aludidos pueden incluir normativa que regule cuestiones de zonificación en atención al adelanto de objetivos de diversas materias, tales como medio ambiente, protección civil, agua y transporte, entre otras, que son de cumplimiento obligatorio para las autoridades y los particulares, al ser un referente que ordena cualquier construcción de obra pública y provisión de servicios.»12
Situación por la cual, el hecho de que no sea procedente otorgar al accionante la factibilidad solicitada, no se traduce en una violación a su la libertad de trabajo consagrada por el ordinal 5° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que dicha prerrogativa no es absoluta, irrestricta e ilimitada, sino que su ejercicio se encuentra condicionado a no causar afectación alguna al interés colectivo que permea el Programa de Desarrollo Urbano y de Ordenamiento Ecológico Territorial de Celaya, Guanajuato, 2015-2014.
12 Décima Época Registro: 2014925 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 45, Agosto de 2017, Tomo II Materia(s): Constitucional Tesis: 2a. CXXIII/2017 (10a.) Página: 1240 20
Lo anterior, con sustento en lo establecido por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia cuyo rubro y texto indician:
«LIBERTAD DE TRABAJO. NO ES ABSOLUTA DE ACUERDO CON LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES QUE LA RIGEN (ARTÍCULO 5o., PÁRRAFO PRIMERO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS). La garantía individual de libertad de trabajo que consagra el artículo 5o., primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no es absoluta, irrestricta e ilimitada, sino que, con base en los principios fundamentales que deben atenderse, su ejercicio se condiciona a la satisfacción de los siguientes presupuestos: a) que no se trate de una actividad ilícita; b) que no se afecten derechos de terceros; y, c) que no se afecten derechos de la sociedad en general. En lo referente al primer presupuesto, la garantía constitucional cobra vigencia en la medida que se refiera a una actividad lícita, esto es, que esté permitida por la ley. El segundo presupuesto normativo implica que la garantía no podrá ser exigida si la actividad a la que pretende dedicarse la persona conlleva a su vez la afectación de un derecho preferente tutelado por la ley en favor de otro. Finalmente, el tercer presupuesto implica que la garantía será exigible siempre y cuando la actividad, aunque lícita, no afecte el derecho de la sociedad, esto es, existe un imperativo que subyace frente al derecho de los gobernados en lo individual, en tanto que existe un valor que se pondera y asegura, que se traduce en la convivencia y bienestar social, lo que significa que se protege el interés de la sociedad por encima del particular y, en aras de ese interés mayor se limita o condiciona el individual cuando con éste puede afectarse aquél en una proporción mayor del beneficio que obtendría el gobernado.»13
Lo resaltado es propio.
De manera adicional, se denota que en el acto impugnado la autoridad demandada expresa al actor la posibilidad de que éste gestione ante el Ayuntamiento municipal de Celaya, Guanajuato, el cambio o modificación al Programa de Desarrollo Urbano y de Ordenamiento
13 Novena Época Registro: 1001565 Instancia: Pleno Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Apéndice de 2011 Tomo I. Constitucional 3. Derechos Fundamentales Primera Parte – SCJN Tercera Sección – Libertad de trabajo y de profesiones Materia(s): Constitucional Tesis: 56 Página: 908 21
Ecológico Territorial de Celaya, Guanajuato, 2015-2014, para llevar a cabo el funcionamiento de un giro comercial en el predio de su propiedad, de conformidad con lo establecido en el arábigo 33, fracciones I, III y IV, del Código Territorial para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En suma, y contrario a lo esgrimido por el justiciable, se concluye que la autoridad sí sustentó debidamente el fundamento legal de su decisión, al subsumir lo establecido en el Programa de Desarrollo Urbano y de Ordenamiento Ecológico Territorial de Celaya, Guanajuato, 2015-2014, a la petición formulada por el particular; de ahí, la conclusión de que el disenso del actor en estudio resulte infundado.
Por otra parte, en el concepto de impugnación identificado como «SEGUNDO», en esencia el actor arguye la indebida motivación del oficio impugnado, al señalar que la autoridad no indica si ésta era impugnable ni tampoco expresa que medio de impugnación resultaba procedente en su contra, así como el plazo con el que contaba para controvertir la misma; igualmente, el actor agrega que dicha irregularidad le dejó en estado de indefensión para poder impugnar dicha decisión autoritaria.
Al respecto, la autoridad demandada omite hacer referencia alguna en su contestación de demanda.
Observados los argumentos de la parte actora, quien resuelve determina fundado pero inoperante el disenso del accionante.
22
Ello, pues de una lectura integral realizada al contenido del acto impugnado, no se aprecia que la autoridad hubiere señalado los medios de defensa procedentes en contra de dicha determinación, así como la autoridad ante la cual deba interponerse y el plazo para ello, en tajante desapego a lo expresamente dispuesto por el ordinal 138, fracción V, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, mismo que dispone:
«Artículo 138. Son requisitos de validez del acto administrativo: (…)
V. Tratándose de actos administrativos recurribles deberá hacerse mención de los medios de defensa que procedan conforme a este ordenamiento o la Ley aplicable al caso concreto, la autoridad ante la cual deba interponerse y el plazo para ello.»
Razón suficiente para considerar el disenso del accionante como fundado; no obstante, éste también resulta inoperante, dado que conforme a lo previsto por el ordinal 138 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, la irregularidad acontecida en dicho requisito de validez, sólo trae como consecuencia jurídica la anulabilidad del acto.
De ese modo, es de precisarse que de manera contraria a lo aducido por el accionante, la ilegalidad evidenciada en el acto solo produce su invalidez relativa, por tratarse de un acto administrativo defectuoso cuya formulación viciada no atenta contra el orden público, por lo que es anulable y convalidable por el consentimiento del afectado, ya sea tácita o expresamente.
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En la especie, la omisión de mencionar los medios de defensa procedentes en contra de dicha determinación, así como la autoridad ante la cual deba interponerse y el plazo para ello, fue convalidada y subsanada por el actor, al constarse que éste tuvo la oportunidad para hacer valer la defensa de sus derechos e intereses en contra del acto impugnado, a través de la presente secuela procesal; con lo cual, se concluye que no existió un perjuicio alguno que hubiere afectado real y efectivamente al particular.
De lo anterior, resulta conducente acudir a lo previsto por la siguiente jurisprudencia:
«ACTO ADMINISTRATIVO. SU VALIDEZ Y EFICACIA NO SE AFECTAN CON MOTIVO DE «ILEGALIDADES NO INVALIDANTES» QUE NO TRASCIENDEN NI CAUSAN INDEFENSIÓN O AGRAVIO AL PARTICULAR (CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN VIGENTE HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 2005). Si la ilegalidad del acto de autoridad no se traduce en un perjuicio que afecte al particular, resulta irrelevante tal vicio, en tanto que se obtuvo el fin deseado, es decir, otorgarle la oportunidad para que ofreciera pruebas y alegara lo que a su derecho conviniere. En consecuencia, es evidente que no se dan los supuestos de ilegalidad a que se refiere el artículo 238, fracción III, del Código Fiscal de la Federación, vigente hasta el 31 de diciembre de 2005, si no se afectaron las defensas del particular, por lo que al no satisfacerse las condiciones legales para la eficacia de la ilegalidad en comento, resulta indebido declarar la nulidad, cuando la ratio legis es muy clara en el sentido de preservar y conservar actuaciones de la autoridad administrativa que, aunque ilegales, no generan afectación al particular, pues también debe atenderse y perseguir el beneficio de intereses colectivos, conducentes a asegurar efectos tales como una adecuada y eficiente recaudación fiscal, lo que justifica la prevención, clara e incondicional del legislador, en el sentido de salvaguardar la validez y eficacia de ciertas actuaciones; y es así que el artículo 237 del mismo código y vigencia, desarrolla el principio de presunción de legitimidad y conservación de los actos administrativos, que incluye lo que en la teoría del derecho administrativo se conoce como «ilegalidades no invalidantes», respecto de las cuales no procede declarar su nulidad, sino confirmar la validez del 24
acto administrativo. Luego, es necesario que tales omisiones o vicios afecten las defensas del particular y trasciendan al sentido de la resolución impugnada y que ocasionen un perjuicio efectivo, porque de lo contrario el concepto de anulación esgrimido sería insuficiente y ocioso para declarar la nulidad de la resolución administrativa impugnada.»14
Énfasis añadido.
Por tanto, quien resuelve concluye que el concepto de impugnación en estudio deviene fundado por una parte, pero inoperante en definitiva. Al efecto, resulta aplicable lo fijado en la jurisprudencia cuyo rubro y texto rezan:
«AGRAVIOS EN LA REVISIÓN, FUNDADOS PERO INOPERANTES.- Si del estudio que en el recurso de revisión se hace de un agravio se llega a la conclusión de que es fundado, pero de su análisis se advierte claramente que por diversas razones que ven al fondo de la cuestión omitida, es insuficiente en sí mismo para resolver el asunto favorablemente a los intereses del recurrente, dicho agravio, aunque fundado, debe declararse inoperante.»15
Lo resaltado es propio.
En suma, ante lo impróspero de los conceptos de impugnación esgrimidos por el accionante, con fundamento en lo dispuesto por el ordinal 300, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se reconoce la legalidad y validez del oficio número *****, folio número *****, emitido el 14 catorce de noviembre de 2017 dos mil
14 Novena Época Registro: 171872 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXVI, Agosto de 2007 Materia(s): Administrativa Tesis: I.4o.A. J/49 Página: 1138 15 Octava Época Registro: 917995 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Apéndice 2000 Tomo VI, Común, Jurisprudencia TCC Materia(s): Común Tesis: 461 Página: 398 25
diecisiete, por el Director General de Desarrollo Urbano de Celaya, Guanajuato.
Finalmente, dado que el acto impugnado fue emitido con apego a legalidad y constatado que no fue conculcado derecho alguno en perjuicio del actor, no ha lugar16 a reconocer el derecho solicitado por el accionante, ni a imponer a la autoridad demanda condena alguna.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, 298, 299, y 300, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.
TERCERO. Se reconoce la legalidad y validez del oficio número *****, folio número *****, emitido el 14 catorce de noviembre de 2017 dos mil diecisiete, por el Director General de Desarrollo Urbano de
16 Ilustra al efecto, el criterio sustentado en la tesis aislada cuyo rubro reza: «FACULTAD DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE CONSTATAR LA EXISTENCIA DEL DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR PARA OBTENER SU RESTITUCIÓN O LA DEVOLUCIÓN DE UNA CANTIDAD. SU EJERCICIO PRESUPONE LA DECLARACIÓN DE ILEGALIDAD DE LAS CONSIDERACIONES QUE SUSTENTAN LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA.» Décima Época; Registro: 2013828; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 40, Marzo de 2017, Tomo IV; Materia(s): Administrativa; Tesis: IV.2o.A.136 A (10a.); Página: 2707. 26
Celaya, Guanajuato, conforme a los razonamientos expuestos en el Considerando Quinto de este fallo.
CUARTO. No se reconoce el derecho solicitado por el accionante, ni se impone condena alguna a la autoridad demandada, por los motivos expuestos en el Considerando Quinto de la resolución.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 28 veintiocho de junio de 2019 dos mil diecinueve.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 2021/1ªSala/17 promovido por ***** o *****, en particular atentos a la resolución de fecha 06 seis de junio de 2019 dos mil diecinueve, emitida por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, correspondiente al amparo directo administrativo *****, presentado por el justiciable, en contra de la sentencia de 13 trece de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho proceda.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante juicio en línea en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 18 dieciocho de octubre 2017 dos mil diecisiete, ***** o *****, por su propio derecho, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«la resolución contenida en el oficio núm. *****, signado el 29 veintinueve de agosto de 2017 por la C.P. *****, coordinadora de Vigencia de Derechos y Archivo del Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, mediante la cual determinó que no es procedente mi solicitud de retiro de cuotas.»
2
La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad del acto impugnado; 2) El reconocimiento del derecho a la devolución de las cotizaciones efectuadas y al importe de dos meses de sueldo base; y 3) La condena a la autoridad demandada para que proceda al pago de dichos montos actualizados de acuerdo al índice legal aplicable.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 24 veinticuatro de octubre de 2017 dos mil diecisiete, se admitió la demanda; se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma.
Igualmente, se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por el accionante en su escrito inicial de demanda, así también la prueba de informes de la autoridad, y se le requirió para que presentara el cuestionario relativo a la prueba pericial ofrecida.
A la vez, se tuvo a la parte actora por designando abogados autorizados en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
En proveído de fecha 24 veinticuatro de enero de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo al actor por cumpliendo el requerimiento formulado, y por admitida la prueba pericial ofrecida de su parte, requiriéndose a la autoridad demandada, para que nombrara perito de su parte y adicionara el cuestionario con lo que le interese.
Además, se tuvo a *****, Coordinadora de Vigencia de Derechos y Archivo del Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, por rindiendo el informe de autoridad solicitado; y por 3
contestando la demanda en tiempo y forma; así como por designando abogados autorizados y señalando correo electrónico para recibir notificaciones; se tuvieron por admitidas las pruebas ofrecidas en su ocurso de contestación.
En acuerdo de fecha 13 trece de marzo de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo al actor por objetando la documental aportada por la autoridad demandada, consistente en la constancia de vigencia de derechos expedida por la Coordinadora de Vigencia de Derechos y Archivo del Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato.
Por otro lado, al fenecer el término para que la encausada nombrará perito de su parte para la prueba Pericial en Grafoscopía, y adicionará el cuestionario con lo que le interesara, y sin que lo hubiera hecho, se le tuvo por perdido su derecho.
Mediante acuerdo de 07 siete de junio de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo al perito de la parte actora, por rindiendo su dictamen, por lo que se tuvo por desahogada la prueba pericial en Grafoscopía.
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 09 nueve de agosto de 2018 dos mil dieciocho, fue celebrada audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por los interesados.
4
CUARTO. Sentencia. El 13 trece de noviembre de 2018 dos mil dieciocho se dictó sentencia, inconforme con ella, el justiciable interpuso amparo directo.
QUINTO. Ejecutoria dictada en el amparo directo administrativo. El 06 seis de junio de 2019 dos mil diecinueve, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa Decimosexto Circuito, en el amparo directo administrativo número *****, en el Considerando Séptimo determinó:
«…se impone conceder el amparo solicitado para que la autoridad responsable deje insubsistente la sentencia reclamada y, en su lugar, dicte otra en la que proceda en los siguientes términos:
1. Reitere las consideraciones que la llevaron a declarar la nulidad del acto impugnado. 2. Reconozca el derecho subjetivo pretendido por el actor para que la autoridad le devuelva las cotizaciones que efectuó al Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato y el importe de los meses del último sueldo base. 3. Con plenitud de jurisdicción analice lo alegado por los contendientes en relación con la procedencia de las actualizaciones.››
C ON S I D E R A N D O
PRIMERO. Insubsistencia de la sentencia. El Tribunal de Control Constitucional concedió el amparo y protección de la Justicia de la Unión a favor de ***** o ***** y, conforme a lo ordenado en la ejecutoria que se cumple, este Juzgador deja insubsistente la sentencia pronunciada el 13 trece de noviembre de 2018 dos mil dieciocho.
5
SEGUNDO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2 y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, 249, 307 A, 307 B y 307 D del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
TERCERO. Existencia del acto impugnado. Se tiene por debidamente acreditada la existencia del oficio *****, de fecha 29 veintinueve de agosto de 2017 dos mil diecisiete, suscrito por la Coordinadora de Vigencia de Derechos y Archivo del Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, mediante la reproducción digital presentada a través del Sistema Informático de este Tribunal.
Este documento reviste pleno valor probatorio en términos de lo dispuesto por los artículos 78, 117 y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, al corresponder a su original, más aún porque no se suscitó controversia sobre el mismo y la autoridad demandada reconoció su existencia al adoptarlo como prueba propia.
CUARTO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación
1 Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete, mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete, conforme a sus transitorios primero y segundo.
6
con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
Al no advertirse de oficio algún supuesto de improcedencia y sobreseimiento que impida el análisis de fondo del proceso, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento en el presente proceso administrativo, dado que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
QUINTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por la autoridad demandada tendentes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».2
2 Tesis: 2a. /J.58/2010, Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Página: 830. 7
SEXTO. Estudio de los conceptos de impugnación. En su escrito de demanda, la parte actora aduce en su único concepto de impugnación identificado como «PRIMERO», esencialmente, la indebida fundamentación y motivación del acto impugnado, además de su falta de congruencia con lo solicitado.
Po su parte, la autoridad demandada sostiene que el oficio impugnado fue emitido bajo la normatividad aplicable a lo solicitado, tomando en cuenta todos los pintos propuestos, dando respuesta fundada y motivada.
De conformidad con el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se procede a delimitar el objeto del presente proceso.
En tal sentido, la litis en la presente causa consiste en determinar si el oficio *****, suscrito por la Coordinadora de Vigencia de Derechos y Archivo del Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, cuenta con la debida fundamentación y motivación, además de la congruencia en su emisión.
Quien resuelve concluye que es sustancialmente fundado el único concepto de impugnación aducido por el actor, por lo tanto, es procedente decretar la nulidad del acto impugnado, con base en las siguientes consideraciones:
A fin de dilucidar adecuadamente estudio asunto en cuestión, es oportuno establecer los antecedentes relativos al acto impugnado, conforme a los siguientes puntos: 8
1. El 03 tres de julio de 2017 dos mil diecisiete, la Coordinadora de Vigencia de Derechos y Archivo del Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, atendió la petición realizada 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete, por la que el actor solicitó el retito de cuotas, manifestando dicha autoridad que: ‹‹cuenta con registros de que le fueron entregadas sus cuotas según póliza de egreso No. ***** y solicitudes de recibo No. ***** y No. *****.››, anexando copia de los documentos a que alude.
2. El 24 veinticuatro de julio de 2017 dos mil diecisiete, con motivo de la respuesta antes referida, el ahora actor dirigió escrito ante el Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, donde rechazó haber realizado los trámites que se le atribuyen, desconociendo absolutamente como propias las firmas ahí estampadas para el retiro de sus aportaciones, por lo que pidió sean realizadas las investigaciones pertinentes al asunto, reiterando su solicitud de reintegro de cuotas retenidas.
3. El 29 veintinueve de agosto de 2017 dos mil diecisiete, en réplica a esa petición, la Coordinadora de Vigencia de Derechos y Archivo del Instituto de Seguridad Social de Guanajuato, emitió el oficio *****, mediante el cual hizo del conocimiento del promovente que en su expediente obran los documentos comprobatorios del trámite de retiro de cuotas realizado el 10 diez de julio de 1985 mil novecientos ochenta y cinco, y el 20 veinte de agosto de 1991 mil novecientos noventa y uno. Asimismo, fue anexado al oficio de mérito copia simple de solicitud-recibo para cobro del seguro de cesantía o separación 9
número ***** y solicitud-recibo de devolución y pago de prestaciones por baja definitiva número *****.
Los anteriores hechos se encuentran debidamente acreditados mediante las documentales exhibidas en el escrito de demanda, hechas propias por la autoridad demandada y concatenadas con el reconocimiento expreso manifestado en su ocurso de contestación, de conformidad con los ordinales 78, 81, 117, 119, 121, 124 y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por lo que se genera convicción en este Juzgador respecto a la veracidad de los hechos narrados con antelación, sin perjuicio del debate existente en cuanto a la autenticidad de la firma contenida en los trámites de retiro de cuotas y su autoría.
Luego, ante la improcedencia de la solitud de retiro de cuotas, el impetrante promovió demanda de nulidad bajo la siguiente óptica:
«…De la lectura del acto confutado podrá apreciarse que ninguna disposición legal invocó la autoridad para determinar que es improcedente mi solicitud.
Tampoco se expresó fundamento legal ni los motivos que justifiquen que las cuotas enteradas por el suscrito equivalgan a las cantidades…, lo que me dejó en un absoluto estado de indefensión.
…resulta evidentemente falso que el valor de mis cuotas equivalga a esas cantidades, ya que la actualización debe realizarse aplicando los índices que permitan conservar el valor adquisitivo de dichas aportaciones,…
Por otra parte, la autoridad fue omisa en resolver mi petición respecto a que se realice una investigación de mi asunto, en virtud de que negué haber realizado trámite alguno y refuté las firmas contenidas en los documentos que la autoridad identificó como póliza de egreso…De esta manera, resulta incongruente la 10
respuesta de la autoridad ya que se limitó a repetir que las cuotas fueron entregadas,…pero no resolvió mi petición de que se haga una investigación, mediante el cotejo, por un experto, de las firmas que aparecen en dicho expediente, comparándolas con las firmas impresas de mi puño y letra ante la autoridad.»
Además, en el apartado «HECHOS» de manera específica en el marcado como «TERCERO», el accionante manifiesta: «…jamás he retirado mis cuotas o aportaciones. Además ninguna de las firmas que aparecen en los documentos, que la autoridad demandada anexó a su oficio de contestación, es mía.»
Al respecto, el oficio número *****, de fecha 29 veintinueve de agosto de 2017 dos mil diecisiete (acto impugnado), expresa lo siguiente:
«…en relación a su escrito recibido en fecha 24 de julio de 2017 me permito informarle que los documentos que obran en su expediente físico representan los comprobantes del trámite de retiro de cuotas realizado en su momento siendo lo siguientes:
1. Solicitud-recibo para cobro del seguro de cesantía o separación No. *****, por un importe de $***** viejos pesos firmado y recibido de conformidad con fecha 10 de julio de 1985 y sellado como entregado con fecha 17 de julio 1985. Esta cantidad equivale a $***** (*****) 2. Solicitud-recibo de devolución y pago de prestaciones por baja definitiva No. *****, por un importe de $***** viejos pesos firmado de conformidad con fecha 20 de agosto de 1991. Esta cantidad equivale a $***** (*****)
Por lo anterior, se considera no procedente su solicitud de retiro de cuotas…»
Lo resaltado es propio.
11
A su vez, la Coordinadora de Vigencia de Derechos y Archivo del Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, en su escrito de contestación sostiene la legalidad de su actuación, al tenor de los siguientes argumentos:
«… de la simple lectura del escrito de fecha 24 de julio de 2017, lo que expone la parte actora es que rechaza el haber realizado el trámite de la devolución de cuotas ante el Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, por desconocer las firmas estampadas en las solicitudes de retiro de cuotas y pagos de las mismas, según póliza de egreso número *****, y solicitudes Nos. ***** y ***** y, como consecuencia reiteró la devolución de sus cuotas.
Por ello, en el oficio *****…se le indicó que, en base a los documentos que obran en el expediente físico se constataba sobre el trámite de retiro de cuotas.
[…]
Por otro lado, la que suscribe considera que en su demanda debió señalar o precisar cuál es el índice a considerar, a efecto de contestarle si tiene o no la razón, ya que de conformidad con el artículo 22 fracción II de la Ley Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, sólo tiene el derecho al retiro de cuotas por haber dejado de prestar sus servicios al organismo o dependencia en el que laboraba, pero no señala obligación alguna para el Instituto…de que se tengan que actualizar dichas cuotas en caso de petición de su reintegro; por lo que al no sustentarse legalmente por la actora de que deben actualizarse esas cuotas, nos deja en total estado de indefensión…››
De acuerdo con las disertaciones previas, es importante hacer patente el contenido del ordinal 47 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, mismo que dispone:
«Artículo 47. Los actos administrativos se presumirán legales; sin embargo, las autoridades administrativas deberán probar los hechos que los motiven cuando el 12
interesado los niegue lisa y llanamente, a menos que la negativa implique la afirmación de otro hecho.»
Lo resaltado es propio.
Como fue establecido en líneas ulteriores, el actor señala en su demanda lo siguiente: «…jamás he retirado mis cuotas o aportaciones. Además ninguna de las firmas que aparecen en los documentos, que la autoridad demandada anexó a su oficio de contestación, es mía.»
Dicha manifestación implica una negativa lisa y llana, en virtud de que ésta fue realizada de manera categórica, sencilla, clara, sin condiciones y, sobre todo, sin comprender la afirmación de otro hecho.
Ilustrativo de lo anterior, resulta la tesis de rubro siguiente: «CARGA PROBATORIA EN EL JUICIO DE NULIDAD. NO CONSTITUYE UN REQUISITO SOLEMNE PARA FINCARLA A LA AUTORIDAD DEMANDADA CUANDO EL ACTOR NIEGA LOS HECHOS QUE MOTIVEN LOS ACTOS O RESOLUCIONES DE AQUÉLLA, QUE AL HACERLO UTILICE LA EXPRESIÓN «LISA Y LLANAMENTE».»3
Luego, dicha negativa en los términos en que fue formulada, actualiza la hipótesis legal prevista por el numeral 47 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato y, con ello, controvierte la legalidad del oficio número *****. De ahí que, en atención a las reglas de la distribución de la carga probatoria, le fue constituido a la autoridad demandada el deber de probar los hechos que motivaron el acto impugnado.
3 Novena Época; Registro: 170117; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXVII, Marzo de 2008; Materia(s): Administrativa; Tesis: V.2o.P.A.12 A Página: 1741. 13
Por consiguiente y a efecto de cumplir con dicha carga, la Coordinadora de Vigencia de Derechos y Archivo del Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato exhibe como pruebas en la presente instancia: 1) las documentales ofrecidas por la parte actora; 2) las documentales consistentes en la reproducción electrónica de la constancia de vigencia de derechos, de los recibos de solicitud de cobro de devolución y/o prestación por baja definitiva o separación números ***** y *****; y 3) la presuncional legal y humana.
Respecto a las documentales ofrecidas por la demandada, se puntualiza que dicha autoridad manifestó que corresponden a sus originales. Sin embargo, la constancia de vigencia de derechos fue objetada por el actor en cuanto a su alcance probatorio, pues a su juicio sólo es idónea para acreditar los periodos de cotización pero no demuestran el retiro de cuotas o que sus derechos se hayan extinguido.
En efecto, no se encuentra satisfecha la carga probatoria asignada a la autoridad demandada, pues los documentos que exhibe sólo constituyen prueba de la existencia de su original, mas no de los hechos ahí consignados.
Lo anterior, dado que los documentos identificados como ‹‹solicitud- recibo›› tienen la calidad de documental privada, al no adecuarse a las características señaladas en el numeral 78 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, pues a pesar de que su formulación compete a una entidad pública, como lo es en la especie el Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, su naturaleza es la de hacer constar la entrega de una determinada cantidad de dinero a un particular, quien 14
interviene en su confección al plasmar su firma como muestra de aceptación de haber recibido el monto aludido, con lo cual pierde la unilateralidad que caracteriza a los documentos públicos.
Luego, si la valoración de la documental privada queda al prudente arbitrio de quien resuelve, de conformidad con lo previsto por el numeral 124 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; lo es cierto que dicha probanza es de naturaleza imperfecta, y la convicción que ésta pueda producir, dependerá en la medida de que su contenido sea corroborado con otros medios probatorios.
Al efecto, por analogía, resulta remarcable la jurisprudencia del rubro siguiente: «DOCUMENTOS PRIVADOS. PUEDEN PERFECCIONARSE, ENTRE OTROS MEDIOS, A TRAVÉS DE SU RECONOCIMIENTO EXPRESO O TÁCITO, TENIENDO EN AMBOS CASOS LA MISMA EFICACIA PROBATORIA PARA DEMOSTRAR LOS EXTREMOS PLANTEADOS (LEGISLACIÓN DEL DISTRITO FEDERAL).»4
Además, la suscripción de un documento privado que es rebatida, conlleva que la veracidad de la suscripción deba demostrarse por medio de prueba directa para tal efecto y, lógicamente, sólo puede ser probada por quien la arguye en favor de sus intereses y no por quien la redarguye en favor de los suyos.
Fortalece el razonamiento anterior, por analogía, la jurisprudencia siguiente:
4 Novena Época Registro: 188411 Instancia: Primera Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XIV, Noviembre de 2001 Materia(s): Civil Tesis: 1a./J. 86/2001 Página: 11 15
«DOCUMENTOS PRIVADOS FIRMADOS POR TERCEROS, OBJETADOS EN UN JUICIO CIVIL. LA VERACIDAD DE SU SUSCRIPCIÓN CORRESPONDE PROBARLA AL OFERENTE (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE MÉXICO). En términos de lo dispuesto en el artículo 395 del Código de Procedimientos Civiles para el Estado de México, cuando una de las partes en un juicio civil presente como base de sus pretensiones, un documento privado que afirma fue firmado por un tercero y su autoría es objetada por su contrario, la carga de la prueba para demostrar la veracidad de la suscripción corresponde al oferente del documento. Ello es así por voluntad expresa del legislador, que estableció en el artículo de referencia, que al objetarse la autoría de un documento privado, la verdad de la suscripción debe demostrarse por medio de prueba directa para tal objeto, veracidad que, por consecuencia lógica, sólo podrá ser probada a través de los medios probatorios idóneos previstos en el propio ordenamiento adjetivo civil, por quien las arguye en su favor y no por quien las redarguye en el suyo, pues es el oferente quien llevó al juicio el documento que estima auténtico y con el cual sustenta la afirmación de su pretensión.»5
Lo resaltado es propio.
No obstante lo anterior, en esta causa procesal, el accionante, con la intención de desvirtuar el alcance demostrativo de estos medios de convicción –recibo-solicitud–, ofreció la prueba pericial en materia de grafoscopía, mientras que a la encausada se le tuvo por perdido su derecho.6
Hecha la observación anterior, se remarca que, de conformidad con el numeral 124 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, la valoración de los dictámenes periciales queda a la libre apreciación de este Juzgador; sin
5 Novena Época, Registro: 189317, Instancia: Primera Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIV, Julio de 2001, Materia(s): Civil, Tesis: 1a./J. 36/2001 Página: 139 6 En el auto de 12 doce de marzo de 2018 dos mil dieciocho, se asentó que por acuerdo de fecha 24 veinticuatro de enero del 2018 dos mil dieciocho, se requirió a la autoridad demandada, para que nombrará perito de su parte para la prueba Pericial en Grafoscopía, y adicionará el cuestionario con lo que le interesara, y sin que lo hubiera hecho, se le tiene por perdido su derecho, con fundamento en el artículo 88 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. 16
embargo, su eficacia probatoria será en función de la información relativa a las reglas, principios, criterios, interpretaciones y razones que se aporten, a fin de generar convicción al respecto; los cuales deberán ser ajenos al derecho y constreñirse a disciplinas científicas, tecnológicas o artísticas, respecto de aquellos hechos o practicas especiales, cuyo entendimiento escapa a las aptitudes del común de la gente y requieren la capacitad particular del perito para su adecuada percepción, correcta verificación de sus relaciones con otros hechos, sus causas y sus efectos, así como para su interpretación.
Ilustrativo de lo anterior, por analogía, resulta la tesis de rubro siguiente: «PRUEBA PERICIAL EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. ASPECTOS QUE DETERMINAN LA EFICACIA DE LOS DICTÁMENES RELATIVOS (APLICACIÓN SUPLETORIA DEL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS CIVILES).»7
Ahora bien, el dictamen a cargo del perito ofrecido por la parte actora, establece lo siguiente:
«CUESTIONARIOS
[…] 5. Que diga el perito, si al momento de la realización de su dictamen, detecto y observó indicios estructurales que permitan establecer una falsificación o disimulo en las firmas dubitadas. Respuesta; al momento de la realización de este dictamen se puede apreciar que la firma indubitada no corresponde al puño y letra del C. ***** o ***** ya que se muestra en una forma pastosa, temblorosa, torpe y lenta.
7 Décima Época Registro: 2011749 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 30, Mayo de 2016, Tomo IV Materia(s): Administrativa Tesis: I.1o.A.E.148 A (10a.) Página: 2837 17
6. Que diga el perito, según resultados del punto anterior, si grafoscopicamente las firmas dubitadas se clasifican como auténticas o falsas. Respuesta; De acurdo a los resultados la firma dubitada se presume como falsa.
CONCLUSIONES. De acuerdo al estudio grafoscopico realizado de la firma dubitada plasmada en el recibos [sic] de número No. ***** y solicitudes de recibido No*****y No. ***** supuestamente firmado por el C. ***** o ***** y cotejada con las firmas de los ejercicios caligráficos que realizó el C. ***** o ***** no pertenece por su ejecución al puño y letra del C. ***** o ***** ya que no presenta los mismos idiotismos y la misma morfología.››
Lo resaltado es propio.
Observado lo anterior y a efecto de realizar la valoración de la probanza en estudio, en relación con la autenticidad de la rúbrica plasmada en los documentos cuestionados, se destaca que la probanza fue practicada sobre los documentos originales, y por ello, es patente que los resultados permiten conocer si proviene o no del puño y letra del promovente.
Así, se observa que se efectuó la comparativa entre los elementos constitutivos y estructurales de las firmas cuestionadas, observándose que los análisis grafoscópicos muestran disonancia entre elementos como dimensión, dirección, rapidez, inclinación, entre otros, presentados tanto en sus momentos estructurales como en las características de la ejecución, lo que se reflejó en el dictamen concluyendo que la firma dubitada y cotejada con los ejercicios caligráficos realizados no pertenece por su ejecución al puño y letra del C. ***** o *****, ya que no presenta los mismos idiotismos y la misma morfología. 18
Se ilustra lo anterior en forma analógica, con la jurisprudencia8 que dice:
‹‹FIRMA, PARA DETERMINAR SU AUTENTICIDAD SE REQUIERE PRUEBA PERICIAL GRAFOSCÓPICA. Para determinar en un procedimiento judicial si la firma impugnada de falsa es o no original de una persona (autógrafa), no basta la simple comparación con otra atribuida a la misma mano que realice el juzgador, sino que es necesario llevar a cabo la verificación de su falsedad o autenticidad mediante prueba pericial grafoscópica que se aporte al sumario, ya que aunque la diferencia en la forma pudiera resaltarse con una mera observación superficial, mediante la prueba señalada se puede determinar si fue estampada por la persona a quien se considera autora, o bien, por otra distinta.››
Luego, dado que los documentos originales de naturaleza privada se perfeccionan en cuanto al valor probatorio, mediante otros medios convictivos vinculados, es de concluirse que la prueba pericial indudablemente ofrece resultados concluyentes que generan convicción a quien resuelve sobre la falsedad de la firma estampada en las solicitudes-recibo controvertidas, según lo previsto en los ordinales 87, 91 y 124 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En definitiva, y con base en la valoración del material probatorio ya realizada, se tiene por no justificada la carga probatoria que le fue constituida a la encausada, toda vez que la Coordinadora de Vigencia de Derechos y Archivo Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, no ofrece otros medios de prueba con los cuales demuestre que el actor realizó el retiro de las cuotas (como
8 Tesis: 1098, Novena Época Registro: 1013697 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Apéndice de 2011 Tomo V. Civil Segunda Parte – TCC Primera Sección – Civil Subsección 2 – Adjetivo Materia(s): Común Página: 1224 19
estados de cuenta, transferencias bancarias, entre otros), según lo asentó en el oficio impugnado y por tanto, la autoridad demandada no probó los hechos que motivaron el acto en pugna, esto es, no acreditó que ***** o *****, hubiere realizado el retiro de cuotas en fecha 10 diez de julio de 1985 mil novecientos ochenta y cinco, y el 20 veinte de agosto de 1991 mil novecientos noventa y uno.
Dadas las consideraciones que anteceden, es importante destacar que el artículo 16, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece como imperativo a toda autoridad, en su respectivo ámbito de competencia, la obligación de motivar la causa legal de sus actos, ello en respeto a las garantías constitucionales de seguridad y certeza jurídica consagradas en favor de los gobernados.
Además, el artículo 137, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, estatuye como elemento de validez del acto administrativo, el encontrarse debidamente motivado.
En tal sentido, la correcta motivación consiste en el argumento que revela y explica al justiciable la actuación de la autoridad, de modo que, además de justificarla, le permita su defensa para el caso que resulte irregular.
De este modo, hay violación a la garantía de motivación, cuando la explicación o razones dadas son insuficientes o indebidas, pero dan noticia de las razones de manera tal, que se pueda cuestionar el mérito de lo decidido.
20
Al efecto, resulta ilustrativa la tesis que al rubro reza: «MOTIVACIÓN. FORMAS EN QUE PUEDE PRESENTARSE LA VIOLACIÓN A ESA GARANTÍA EN FUNCIÓN DE LAS POSIBILIDADES DE DEFENSA DEL AFECTADO.»9
Por tanto, la transgresión a la garantía de motivación puede configurarse de diversas maneras, a saber:
La omisión de la motivación, se configura cuando la actuación de la autoridad no expresa argumento que permita reconocer la aplicación del sistema jurídico o de criterios racionales, sea tratándose de aspectos reglados o cuando se ejercen facultades en el ámbito discrecional.
Asimismo, la incongruencia en la motivación, se revela cuando los argumentos justificatorios de la autoridad no coinciden o se relacionan con la decisión expresada, es decir, no se permite identificar la «ratio decidenci».
Por otra parte, la indebida motivación acontece cuando las razones de la decisión administrativa no tienen relación con la apreciación o valoración de los hechos que tuvo en cuenta la autoridad, o el precepto en el que se subsumen es inadecuado, no aplicable o se interpreta incorrectamente, es decir, no hay justificación de la actuación de la autoridad que sea acorde con los hechos apreciados.
9 Novena Época Registro: 174228 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Septiembre de 2006 Materia(s): Común Tesis: I.4o.A.71 K Página: 1498 21
Finalmente, la motivación insuficiente se traduce en una falta de razones que impiden conocer los criterios fundamentales de la decisión, es decir, cuando se expresan ciertos argumentos pro forma, que pueden tener ciertos grados de intensidad o variantes que determinan una violación formal o material, aunque permiten al afectado defenderse o impugnar tales razonamientos, pero que resultan exiguos para tener conocimiento pleno de los elementos considerados por la autoridad en la decisión administrativa.
Tal criterio se advierte de la tesis jurisprudencial que establece:
«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. EL ASPECTO FORMAL DE LA GARANTÍA Y SU FINALIDAD SE TRADUCEN EN EXPLICAR, JUSTIFICAR, POSIBILITAR LA DEFENSA Y COMUNICAR LA DECISIÓN. El contenido formal de la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 constitucional relativa a la fundamentación y motivación tiene como propósito primordial y ratio que el justiciable conozca el «para qué» de la conducta de la autoridad, lo que se traduce en darle a conocer en detalle y de manera completa la esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron el acto de voluntad, de manera que sea evidente y muy claro para el afectado poder cuestionar y controvertir el mérito de la decisión, permitiéndole una real y auténtica defensa. Por tanto, no basta que el acto de autoridad apenas observe una motivación pro forma pero de una manera incongruente, insuficiente o imprecisa, que impida la finalidad del conocimiento, comprobación y defensa pertinente, ni es válido exigirle una amplitud o abundancia superflua, pues es suficiente la expresión de lo estrictamente necesario para explicar, justificar y posibilitar la defensa, así como para comunicar la decisión a efecto de que se considere debidamente fundado y motivado, exponiendo los hechos relevantes para decidir, citando la norma habilitante y un argumento mínimo pero suficiente para acreditar el razonamiento del que se deduzca la relación de pertenencia lógica de los hechos al derecho invocado, que es la subsunción.»10
10 Novena Época; Registro: 175082; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXIII, Mayo de 2006; Materia(s): Común; Tesis: I.4o.A. J/43; Página: 1531. 22
Énfasis añadido.
En el caso concreto, como ya fue acotado en líneas ulteriores, la autoridad demandada sostuvo en el acto impugnado que el 10 diez de julio de 1985 mil novecientos ochenta y cinco, y el 20 veinte de agosto de 1991 mil novecientos noventa y uno, el actor realizó el retiro de cuotas enteradas al Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, justificando dicha decisión con la solicitud-recibo para cobro del seguro de cesantía o separación número ***** y solicitud- recibo de devolución y pago de prestaciones por baja definitiva número *****.
Sin embargo, al no haber acreditado la autoridad demandada en la presente instancia que ***** o *****, hubiere realizado dichos retiros, se tiene que las razones y motivos de la decisión contenida en el oficio número *****, de fecha 29 veintinueve de agosto de 2017 dos mil diecisiete, constituyen una incorrecta apreciación de la realidad, y por tanto, se está en presencia de una indebida motivación del acto impugnado, en su aspecto material.
Agotado lo anterior, quien resuelve estima que la razón asiste al impetrante al señalar que la autoridad demandada no demuestra ni explica razonamiento alguno en virtud del cual hubiere determinado que éste retiró cuotas los días el 10 diez de julio de 1985 mil novecientos ochenta y cinco, y el 20 veinte de agosto de 1991 mil novecientos noventa y uno, por lo que a la vez, se desestiman los argumentos de la autoridad demandada, al sostener que el accionante retiró cuotas en la fecha referida, dado que no justificó su carga probatoria en el presente proceso y por consiguiente, no acreditó tales hechos. 23
No se omite señalar, que en un contrasentido, la autoridad demandada opone la excepción de prescripción de la acción de retiro de cuotas y del pago de la prestación por baja definitiva, en términos del artículo 86, fracciones I y II, y 98 de la Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, vigente al momento de la baja.
Relativo a ello, se desestima esta excepción pues en principio, ésta razón de negar lo solicitado debió hacerse de conocimiento del promovente en la respuesta expresa recaída a su petición, considerar lo contrario implicaría otorgar a la autoridad una nueva oportunidad de motivar y fundamentar su resolución, lo que no es dable en términos del arábigo 282 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Sumado a lo que precede, se destaca el criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, referente a que las normas de previsión social que prevén obligaciones reclamables en favor de los trabajadores, crean confusión respecto del momento a partir del cual debe computarse el término prescriptivo, pues no señala con precisión el momento en que comenzaba a contar dicho plazo, además de que tampoco preveía la obligación de dar algún aviso al asegurado o a sus beneficiarios que evitara la prescripción de su derecho a disponer de sus recursos, lo que genera incertidumbre jurídica sobre el particular y la consecuente violación a la garantía de seguridad social establecida en el artículo 123, Apartado A, fracción XII, constitucional; por lo cual, en el caso concreto dicha excepción resulta inatendible.
24
Es aplicable por identidad de razón la jurisprudencia11 de tenor siguiente:
‹‹ISSSTE. EL ARTÍCULO 251 DE LA LEY RELATIVA, AL ESTABLECER UN PLAZO DE DIEZ AÑOS PARA LA PRESCRIPCIÓN DEL DERECHO A RECIBIR LOS RECURSOS DE LA CUENTA INDIVIDUAL DEL TRABAJADOR SIN PRECISAR EL MOMENTO DE SU INICIO, ES VIOLATORIO DE LAS GARANTÍAS DE SEGURIDAD Y CERTEZA JURÍDICA Y SEGURIDAD SOCIAL (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 1o. DE ABRIL DE 2007). La Suprema Corte de Justicia de la Nación, en diversos precedentes ha reconocido que los principios de seguridad y certeza jurídica contenidos en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se respetan por las autoridades legislativas cuando las disposiciones de observancia general que crean, generan certidumbre a sus destinatarios sobre las consecuencias jurídicas de su conducta al ubicarse en cualquier hipótesis que contemple la norma, por lo que, cuando se confiere alguna facultad a una autoridad, estas garantías se cumplen, cuando acotan en la medida necesaria y razonable tal atribución, en forma tal que se impida a la autoridad aplicadora actuar de manera arbitraria o caprichosa. Por su parte, el sistema de cuentas individuales contenido en la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, tiene como fin brindar certeza jurídica al trabajador sobre los recursos que pagarán su pensión, ya que la cuenta individual es de su propiedad; también se establecen distintas modalidades para que los asegurados puedan retirar los recursos de dicha cuenta individual; sin embargo, el artículo 251 prevé que el derecho a disponer de los mismos prescribirá a favor del Instituto en un plazo de 10 años a partir «de que sean exigibles», contraviniendo los mencionados principios de seguridad y certeza jurídica, al no señalar con precisión el momento en que comenzará a contar dicho plazo prescriptivo, aunado a que no prevé que se dé oportunamente algún aviso al asegurado o a sus beneficiarios, a efecto de evitar que opere la prescripción de su derecho a disponer de los recursos de su cuenta individual, lo que evidencia la incertidumbre jurídica sobre el particular y la violación a la garantía de seguridad social que consagra el artículo 123, Apartado B, fracción XI, constitucional, al privar a los trabajadores de disponer
11 Tesis: P./J. 158/2008, Novena Época, Registro: 165969, Instancia: Pleno, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXX, Noviembre de 2009, Materia(s): Constitucional, Laboral Página: 15 25
en su momento de los recursos acumulados en la referida cuenta para contar con una pensión, máxime que el derecho a ésta es imprescriptible.››
Resaltado añadido.
En el escenario relatado, quedó expuesta la causal de nulidad prevista por el artículo 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato consistente en la indebida motivación del acto impugnado, al evidenciarse que la autoridad demandada apreció de manera incorrecta la realidad, dado que los hechos que motivaron el oficio número *****, no se realizaron.
En consecuencia, para efecto de determinar los alcances de la nulidad del acto impugnado, se remarca que su ineficacia se constriñe al origen de éste y al tipo de vicio en que se incurra.
En la especie, el acto rebatido tiene su génesis en una solicitud del particular, y tratándose de un vicio material, la ineficacia debe ser para el efecto de que se emita otro debiendo prescindir del vicio detectado, dado que el orden jurídico exige de la autoridad demandada un pronunciamiento para no dejar incierta la situación jurídica del administrado, ya que la reparación de la violación dictada no se colma con la simple declaración de nulidad de dicha resolución, tal como lo sostiene la jurisprudencia cuyo rubro y texto indican:
«NULIDAD ABSOLUTA Y NULIDAD PARA EFECTOS EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SU ALCANCE DEPENDE DE LA NATURALEZA DE LA RESOLUCIÓN ANULADA Y DE LOS VICIOS QUE ORIGINARON LA ANULACIÓN. La nulidad, entendida en un sentido amplio, es la consecuencia de una declaración jurisdiccional que priva de todo valor a los actos carentes de los requisitos de forma o fondo que marca la 26
ley o que se han originado en un procedimiento viciado. Ahora bien, la ley contempla dos clases de nulidad: la absoluta, calificada en la práctica jurisdiccional como lisa y llana, que puede deberse a vicios de fondo, forma, procedimiento o, incluso, a la falta de competencia, y la nulidad para efectos, que normalmente ocurre en los casos en que el fallo impugnado se emitió al resolver un recurso administrativo; si se violó el procedimiento la resolución debe anularse, la autoridad quedará vinculada a subsanar la irregularidad procesal y a emitir una nueva; cuando el motivo de la nulidad fue una deficiencia formal, por ejemplo, la ausencia de fundamentación y motivación, la autoridad queda constreñida a dictar una nueva resolución fundada y motivada. En esa virtud, la nulidad lisa y llana coincide con la nulidad para efectos en la aniquilación total, la desaparición en el orden jurídico de la resolución o acto impugnado, independientemente de la causa específica que haya originado ese pronunciamiento, pero también existen diferencias, según sea la causa de anulación, por ejemplo, en la nulidad lisa y llana la resolución o acto quedan nulificados y no existe la obligación de emitir una nueva resolución en los casos en que no exista autoridad competente, no existan fundamentos ni motivos que puedan sustentarla o que existiendo se hayan extinguido las facultades de la autoridad competente; sin embargo, habrá supuestos en los que la determinación de nulidad lisa y llana, que aunque no constriñe a la autoridad tampoco le impedirá a la que sí es competente que emita la resolución correspondiente o subsane el vicio que dio motivo a la nulidad, ya que en estas hipótesis no existe cosa juzgada sobre el problema de fondo del debate, es decir, solamente la nulidad absoluta o lisa y llana que se dicta estudiando el fondo del asunto es la que impide dictar una nueva resolución, pues ya existirá cosa juzgada sobre los problemas de fondo debatidos.» 12
Subrayado añadido.
De lo anterior, por analogía, es propicio acudir a la jurisprudencia de rubro siguiente: «SENTENCIAS DE NULIDAD. FORMA EN QUE LAS AUTORIDADES DEBEN CUMPLIRLAS, EN ATENCIÓN AL ORIGEN DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA Y LOS VICIOS DETECTADOS,
12 Tesis: P. XXXIV/2007, Novena Época Registro: 170684 Instancia: Pleno Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXVI, Diciembre de 2007 Materia(s): Administrativa Página: 26. 27
CONFORME A LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.»13
Por tanto, al estar en presencia de un vicio material y tratándose el acto impugnado de una respuesta recaída a la solicitud del accionante, se puntualiza que la nulidad deberá ser para efecto de que la autoridad demandada emita una nueva decisión, debiendo prescindir del vicio material detectado y siguiendo los lineamientos del presente fallo, a propósito de que la gestión del accionante no quede insatisfecha y éste tenga certeza respecto a su situación jurídica.
Entonces, se tiene que en la presente causa ha quedado demostrado que el actor cotizaba para el Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, según se advierte de la constancia de vigencia de derechos expedida por la Coordinadora de Vigencia de Derechos y Archivo del Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, documento con valor probatorio pleno, dada su calidad de público y el reconocimiento sobre su contenido por parte de la encausada, ello en términos de los ordinales 78 y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Luego, el motivo denegatorio de la solicitud de devolución de las cotizaciones -retiro previo de las cuotas y prescripción- ha quedado insubsistente, por lo cual es de colegirse la procedencia de la petición.
Ahora bien, para dar cumplimiento a la ejecutoria dictada en el amparo directo administrativo *****, en que se indica:
13 Época: Décima Época; Registro: 2008190; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 14, Enero de 2015, Tomo II; Materia(s): Administrativa; Tesis: XVI.1o.A. J/17 (10a.); Página: 1659 28
‹‹…la actualización del monto de las cotizaciones sí formó parte de la litis.
[…]
Consecuentemente, demostrado que la juzgadora contaba con elementos para reconocer el derecho subjetivo al reintegro de las aportaciones que el quejoso realizó al Instituto demandado, debe determinar si dichas aportaciones deben devolverse actualizadas o no, al ser un tópico respecto del cual se suscitó debate entre los contendientes.››
Énfasis propio.
Luego, se advierte que el actor señala que no se expresó el fundamento ni los motivos que justifiquen el valor actual de sus cuotas, pues a su juicio deben actualizarse aplicando los índices que permitan conservar el valor adquisitivo de las aportaciones, para lo cual ofreció la prueba de informes de la autoridad, con el objeto de establecer el índice que se ha utilizado para la actualización de los créditos que otorga a sus derechohabientes.
A lo cual, en el desahogo de la probanza se tuvo a la autoridad por informando que de conformidad con los artículos 1, 2, 3, 4 y 6 de la Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, ninguna de las unidades administrativas del Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, están facultadas para otorgar créditos; legalmente, el Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, está autorizado solo para otorgar prestaciones de seguridad social.
De lo que se concluye que no es la prueba idónea para acreditar los extremos de su acción, esto con fundamento en los ordinales 113, 122 29
y 131 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Además, es de precisarse que los montos manifestados atienden a las cantidades que la autoridad en apariencia entregó al hoy actor, no así al valor de las cuotas conforme a la constancia de vigencia de derechos exhibida por la encausada.
Esto se suma a que la equivalencia entre viejos y nuevos pesos es una cuestión jurídica diversa a la actualización, que únicamente tiene el alcance de reflejar el valor real de las cantidades a pagar de acuerdo con valores de carácter inflacionario.
Así, el derecho a la seguridad social de los trabajadores al servicio del Estado, es reconocido en el artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, quedando a cargo del legislador ordinario la regulación y establecimiento de planes sostenibles que permitan lograr que todos tengan acceso a las prestaciones de seguridad social en un nivel suficiente14, sin que pueda estimarse que le sean aplicables factores de actualización atento a que no está previsto en la ley que rige a ese organismo de seguridad social.
En esa sintonía, el Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, tiene a su cargo la administración de los seguros y prestaciones que comprende el régimen de seguridad social solidario, y
14 A mayor abundamiento al respecto es oportuno acudir a la jurisprudencia de rubro ‹‹TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. ALCANCE DEL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL RESPECTO AL MONTO DEL SALARIO DE COTIZACIÓN.›› Tesis: 2a./J. 7/2015 (10a.), Décima Época Registro: 2008425 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 15, Febrero de 2015, Tomo II Materia(s): Constitucional, Laboral Página: 1531 30
para ello podrá realizar inversiones financieras y actividades comerciales con la finalidad de fortalecer sus reservas, es decir, el Instituto demandado no es una sociedad mercantil cuyo objeto persiga obtener renta o utilidades, sino sólo administrar los recursos que adquiere a partir de las aportaciones de los sujetos obligados y los asegurados.
Lo colegido es así, en virtud de que la prestación por baja definitiva contenida en el artículo 86 de la otrora Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato15, consiste expresa y exclusivamente en la devolución de las cotizaciones efectuadas por el asegurado y el importe de los últimos meses de sueldo base conforme a los años cotizados.
De esta forma, el artículo 125 de la entonces vigente Ley de Seguridad Social, señalaba lo siguiente:
‹‹Artículo 125. El financiamiento de la prestación por baja definitiva se hará por separado; la devolución de las cuotas con cargo al fondo para pensiones y los meses de sueldo con la aportación que hace el Estado o las entidades de la Administración Pública Paraestatal para otras prestaciones.››
Por lo tanto, esta Magistratura en apego a la ejecutoria de amparo *****, en el apartado que establece: ‹‹3. Con plenitud de jurisdicción analice lo alegado por los contendientes en relación con la procedencia de las actualizaciones.›› determina que no existe un fundamento de derecho que soporte que ante la procedencia de devolución de cuotas, el quantum de las mismas deba actualizarse.
Ergo, es improcedente la actualización del monto de las cotizaciones, determinación que se corrobora con la ausencia de
15 Publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado en fecha 29 veintinueve de enero de 1988 mil novecientos ochenta y ocho. 31
algún índice o parámetro establecido al respecto -Índice Nacional de Precios al Consumidor, incremento anual de salario base, tasa de interés nominal o interbancaria, entre otras-.
Para clarificar el razonamiento anterior, es de precisarse que las actividades comerciales y de inversión del Instituto de Seguridad Social -tanto en la abrogada como en la vigente ley de seguridad social-, buscan solventar y sustentar al propio organismo, constituyendo un mecanismo de ajuste que responde a factores ajenos (como la inflación y el aumento del salario mínimo, que son cuestiones de política monetaria y fiscal, y no una política pública del Instituto) y pretenden brindar una especial protección a los trabajadores, en virtud de que los factores de mercado y la coyuntura inflacionaria puede ser sumamente desfavorables para aquellos, por lo que el grupo social al que está destinado el sistema de financiamiento conserva un equilibrio tendente a cumplir el objetivo constitucional de otorgamiento de seguridad social.
En similar enfoque, no se omite señalar que en virtud de las aportaciones y cuotas enteradas al Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, el justiciable en su calidad de ‹‹asegurado›› gozó de los beneficios de la seguridad social a través de los seguros, prestaciones y servicios que el referido Instituto brinda a los trabajadores del Estado, tan es así que es beneficiario de la prestación por baja definitiva, prevista en la entonces vigente Ley de Seguridad Social.
Tal perspectiva permite a su vez esclarecer que la devolución de las cuotas no deriva de la configuración del pago de lo indebido, que surge por la existencia de un error de hecho o de derecho en las etapas de 32
nacimiento o determinación de la obligación tributaria, es decir, no se trata de un pago en exceso o sin fundamento legal, ni tampoco de un saldo a favor, que pudiera generar una actualización resarcitoria en términos fiscales; sino por el contrario, se trata de una prestación de seguridad social en su favor.
Es ilustrativa por identidad sustancial en cuanto a los razonamientos de improcedencia de la actualización por su propia naturaleza, la tesis16 del Tercer Tribunal Colegiado de Circuito, cuya literalidad es la siguiente:
‹‹PENSIONES DEL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO. AL PAGO DE LAS DIFERENCIAS DE LA CUOTA DIARIA DE AQUÉLLAS, LE ES INAPLICABLE LA ACTUALIZACIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 17-A DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. Del artículo 17-A del Código Fiscal de la Federación se advierte que el monto de las contribuciones, aprovechamientos, así como de las devoluciones a cargo del fisco federal, se actualizará por el transcurso del tiempo y con motivo de los cambios de precios en el país, así como los mecanismos para hacerlo, con base en el Índice Nacional de Precios al Consumidor, de lo cual se obtiene que la actualización es una figura en materia tributaria que tiene como finalidad resarcir, tanto al fisco como al contribuyente, la pérdida de poder adquisitivo que la moneda sufre con el transcurso del tiempo, tanto por la demora en el entero de las contribuciones o aprovechamientos, como de las devoluciones de pago de lo indebido, lo que implica que obedece a aspectos distintos al derecho de incremento de la pensión, porque en el primer caso, el contribuyente entregó al fisco una cantidad que tiene derecho a que le sea devuelta, mientras que en la pensión, el trabajador cotizó y, por haber cumplido con los requisitos legales, se le otorgó una prestación social que no es una cantidad que le pueda generar una prerrogativa mayor por resolución judicial, que solamente determina si se le han otorgado o no los incrementos respectivos. Por tanto, la actualización a que se refiere el
16 Tesis: III.7o.A.25 A (10a.), Décima Época. Registro: 2016682 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 53, Abril de 2018, Tomo III Materia(s): Laboral, Administrativa Página: 2263 33
numeral 17-A citado es inaplicable al pago de diferencias de la cuota diaria de las pensiones otorgadas por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, atento a que no está prevista en la ley que rige a ese organismo de seguridad social, debido a que el artículo 22 tanto de ese ordenamiento abrogado como del vigente, sólo se refiere a los casos en que las dependencias y entidades sujetas a los regímenes de dicha ley no enteren las cuotas, aportaciones y descuentos dentro del plazo establecido, en cuya hipótesis, deberán pagar intereses (ley abrogada) y/o actualizaciones (ley vigente), pero en modo alguno se establece el supuesto de cuando el instituto asegurador no cubra correctamente el pago de las pensiones; máxime que el otorgamiento de éstas no tiene su origen en las leyes fiscales.››
Resaltado añadido.
Por todo lo expuesto es que con fundamento en lo preceptuado por el artículo 300, fracción III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad del oficio número *****, emitido el 29 veintinueve de agosto de 2017 dos mil diecisiete, por la Coordinadora de Vigencia de Derechos y Archivo del Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, para efecto de que esa autoridad emita otra resolución, fundada y motivada, en la cual resuelva la solicitud del accionante.
A fin de establecer con claridad la forma y términos en que la autoridad encausada deberá cumplir, se precisa que la nueva resolución se emitirá sin considerar la solicitud-recibo para cobro del seguro de cesantía o separación número *****, solicitud-recibo de devolución y pago de prestaciones por baja definitiva número ***** ni la póliza de egreso número *****, y consecuentemente, no tome en cuenta en su respuesta los retiros no demostrados de cuotas realizados el 10 diez de julio de 1985 mil novecientos ochenta y cinco, y el 20 veinte de agosto 34
de 1991 mil novecientos noventa y uno, con base en los motivos y razonamientos expresados en el presente fallo.
SÉPTIMO. Análisis de las pretensiones. Para dar cumplimiento a la ejecutoria dictada en el amparo directo administrativo *****, en que se señala:
‹‹…si en la sentencia reclamada se consideraron inconducentes los motivos por los cuales la autoridad negó la restitución y la autoridad demandada aceptó que el actor sí realizó aportaciones, es incuestionable que la responsable con todos los elementos que le permitían definir, por sí, sobre la procedencia de su reintegro.››
En esa sintonía, se tiene que reiterada la declaratoria de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones del actor.
Así, manifiesta que solicita:
‹‹…b) el reconocimiento de mi derecho -amparado en el artículo 86 de la derogada Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, derogada pero aplicable al presente asunto- a la devolución de las cotizaciones efectuadas conforme al artículo 9 de dicha ley, y al importe de dos meses de sueldo base; y c) la correspondiente condena a la autoridad para que proceda a hacerme el pago de dichos montos debidamente actualizados de acuerdo al índice legal aplicable, esto es, la cantidad que represente el mismo poder adquisitivo de la época en que se realizaron las aportaciones.››
Entonces, en cumplimiento a los efectos de la concesión del amparo directo *****, y de conformidad con el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en relación con el numeral 86 de la otrora Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, se reconoce el derecho pretendido por el actor para que la autoridad demandada le devuelva las cotizaciones que efectuó al Instituto de 35
Seguridad Social del Estado de Guanajuato y el importe de los meses del último sueldo base.
Por cuanto hace a la pretensión de condena al Instituto encausado para que el pago de dichos montos sea debidamente actualizado de acuerdo al índice legal aplicable, se determina que no ha lugar a su concesión de conformidad con los razonamientos expuestos en el Considerando que precede.
Consecuentemente, se condena a la Coordinadora de Vigencia de Derechos y Archivo del Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, para que emita otra resolución en la forma y términos precisados en el presente fallo, esto es, considerando que es procedente la devolución de las cotizaciones que efectuó el actor al Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato y el importe de los meses del último sueldo base, en el entendido de que la demandada cuenta en sus sistemas con información para cuantificar el monto a restituir.
Se destaca que la autoridad demandada deberá informar sobre el cumplimiento otorgado a la condena que precede en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en el artículo 322 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracción III, del Código de Procedimiento y 36
Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Se deja insubsistente la sentencia de fecha 13 trece de noviembre de 2018 dos mil dieciocho.
SEGUNDO Esta Primera Sala es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo.
TERCERO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, por los motivos y fundamentos expuestos en el Considerando Tercero del presente fallo.
CUARTO. Se decreta la Nulidad del oficio número *****, para el efecto precisado en el Considerando Sexto de esta sentencia, por los motivos y fundamentos expuestos en el mismo.
CUARTO. Se reconoce el derecho solicitado por el actor y se condena a la autoridad demandada a la devolución de las cotizaciones que efectuó el actor al Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato y el importe de los meses del último sueldo base, sin que proceda su actualización, conforme a lo asentado en el Considerando Séptimo de esta resolución.
Notifíquese a las partes.
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En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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