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Silao de la Victoria, Guanajuato, 24 veinticuatro de enero de 2020 dos mil veinte.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 885/1ªSala/19 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante juicio en línea en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 09 nueve de mayo de 2019 dos mil diecinueve, *****, por su propio derecho, promovió proceso administrativo, y señaló como actos impugnados los siguientes:
«a) La boleta de infracción con número de folio *****, de la cual tuve conocimiento el día 9 de abril de 2019.
b) La respectiva calificación de la infracción supra referida, la cual desconozco, pero sé que derivó en la determinación de un crédito fiscal.
c) El ilegal cobro del crédito fiscal por la cantidad de $*****(*****)» (sic)
El actor hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad total de los actos impugnados; 2) El reconocimiento del derecho; y 3) La condena a la autoridad demandada para que: (i) se ordene la devolución de la 2
cantidad que pagó por concepto de multa con los intereses generados; (ii) se reintegre la cantidad de $***** (*****); y (iii) se abstenga de inscribir cualquier tipo de registro o anotación de carácter negativo en el libro de sanciones administrativas de la Dirección de Policía Vial de Silao de la Victoria, Guanajuato, y en caso de haberse realizado, se elimine o cancele.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto dictado el 14 catorce de mayo de 2019 dos mil diecinueve, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a Tesorería Municipal de Silao de la Victoria, Guanajuato, y se le emplazó para que diera contestación a la misma.
De la misma manera se ordenó correr traslado al tercero con un derecho incompatible con la pretensión de la parte actora para que manifestara lo que a su interés conviniera.
Se requirió al Director de Policía Vial y Transporte del municipio indicado, para que señalara el nombre del servidor público que redactó la boleta de infracción impugnada, así como de quien calificó la misma. También, se le requirió exhibir en copia certificada la infracción combatida.
Respecto de las pruebas, se admitieron las documentales ofrecidas y exhibidas por la parte actora, así como la presuncional legal y humana.
Luego, en proveído del 02 dos de julio de la misma anualidad, ante el incumplimiento al requerimiento formulado al mencionado Director de Seguridad Pública y Seguridad Vial, se le requirió nuevamente.
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Se tuvo a *****, propietario de «*****», en su carácter de tercero con derecho incompatible a la pretensión del actor, por no realizando manifestaciones.
Por otra parte, se requirió a *****, para que exhibiera el original o copia certificada de la documental por medio de la cual acredite la personalidad con la que compareció como Tesorero Municipal de Silao de la Victoria, Guanajuato, apercibido que de no hacerlo se le tendría por no contestando la demanda.
En este tenor, el 19 diecinueve de agosto del mismo año, previo cumplimiento al requerimiento anterior, se tuvo al Tesorero Municipal de Silao de la Victoria, Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma.
Se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por la citada autoridad, así como la presuncional legal y humana. Además, se le tuvo por haciendo propias las pruebas ofertadas por el actor.
Simultáneamente, se tuvo al Subdirector de Tránsito y Vialidad de Silao de la Victoria, Guanajuato, por señalando el nombre del servidor público que elaboró la infracción impugnada. También exhibió copia certificada del acto impugnado, del folio ***** de fecha 08 de abril de 2019 dos mil diecinueve elaborada por «*****»; orden de liberación de fecha 09 nueve del similar mes y año; y factura *****, de vehículo marca *****, modelo 2011, color negro.
Se ordenó correr traslado de la demanda al Subteniente *****, adscrito a la Subdirección de Tránsito Municipal de Silao de la Victoria, 4
Guanajuato -autoridad emisora de la infracción impugnada- y se le emplazó para que diera contestación a la misma.
Asimismo, se apercibió al Director de Seguridad Pública y Seguridad Vial de Silao de la Victoria, Guanajuato, para que señalara cuál es la dependencia o área encargada de calificar infracciones.
Por último, se otorgó a la parte actora el derecho a ampliar la demanda, respecto de la copia certificada de la boleta de infracción impugnada.
En acuerdo dictado el 04 cuatro de septiembre de la anualidad citada, se tuvo al Director de Seguridad Ciudadana y Seguridad Vial de Silao, Guanajuato, por cumpliendo el requerimiento que le fue formulado y por informando que ningún servidor público calificó la infracción impugnada, toda vez que el tabulador de las infracciones se contiene en el artículo 39 de las Disposiciones Administrativas de Recaudación, por lo cual, el infractor acude al área de cajas del municipio y se realiza el pago conforme al tabulador mencionado.
También se tuvo al actor por haciendo uso de su derecho a ampliar la demanda; por ello, se ordenó correr traslado del escrito de ampliación al Tesorero Municipal demandado y se le emplazó para que diera contestación a la misma.
El 10 diez de octubre de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo al Tesorero Municipal de Silao de la Victoria, Guanajuato, por no dando contestación a la ampliación de la demanda.
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Luego, el 21 veintiuno de noviembre de la misma anualidad, se tuvo al Subteniente adscrito a la Subdirección de Tránsito Municipal de Silao de la Victoria, Guanajuato, por no contestando la demanda en tiempo y forma legal.
Finalmente, al no existir pruebas pendientes de desahogo, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 03 tres de enero de 2020 dos mil veinte, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por la parte actora, no así por las autoridades demandadas.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, primer párrafo, y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; en relación con el artículo 243, segundo párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato1; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, 307 A, 307 B y 307 D del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
1 «Artículo 243. […] Los actos y resoluciones administrativas dictadas por el presidente municipal y por las dependencias y entidades de la administración pública municipal podrán ser impugnados optativamente ante […] el Tribunal de Justicia Administrativa, cuando afecten intereses de los particulares…» 6
SEGUNDO. Existencia de los actos impugnados. Previo al estudio del presente asunto conviene precisar cuáles son los actos impugnados, ello con la finalidad de fijar con exactitud la litis en este proceso administrativo y proceder con posterioridad, al estudio de la legalidad de dichos actos.
Resulta aplicable por analogía, la tesis aislada del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con el rubro y texto siguientes:
«ACTOS RECLAMADOS. REGLAS PARA SU FIJACIÓN CLARA Y PRECISA EN LA SENTENCIA DE AMPARO. El artículo 77, fracción I, de la Ley de Amparo establece que las sentencias que se dicten en el juicio de garantías deberán contener la fijación clara y precisa de los actos reclamados, así como la apreciación de las pruebas conducentes para tenerlos o no por demostrados; asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido el criterio de que para lograr tal fijación debe acudirse a la lectura íntegra de la demanda sin atender a los calificativos que en su enunciación se hagan sobre su constitucionalidad o inconstitucionalidad. Sin embargo, en algunos casos ello resulta insuficiente, por lo que los juzgadores de amparo deberán armonizar, además, los datos que emanen del escrito inicial de demanda, en un sentido que resulte congruente con todos sus elementos, e incluso con la totalidad de la información del expediente del juicio, atendiendo preferentemente al pensamiento e intencionalidad de su autor, descartando las precisiones que generen oscuridad o confusión. Esto es, el juzgador de amparo, al fijar los actos reclamados, deberá atender a lo que quiso decir el quejoso y no únicamente a lo que en apariencia dijo, pues sólo de esta manera se logra congruencia entre lo pretendido y lo resuelto.»2
En este contexto, del análisis integral al escrito inicial de demanda, se advierte que los actos impugnados por el actor son:
2 Época: Novena Época; Registro: 181810; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIX, Abril de 2004; Materia(s): Común; Tesis: P. VI/2004; Página: 255. 7
(a) La infracción con folio *****, emitida el 08 ocho de abril del 2019 dos mil diecinueve; y
(b) La calificación de la infracción referida en el inciso anterior.
Si bien el actor señaló como acto impugnado el cobro de la multa impuesta con motivo de la infracción supuestamente cometida por el actor, en realidad se refiere al pago que sin mediar actuación diversa a la calificación de la infracción, tuvo que realizar el actor.
Por consiguiente, ello se analizará en el considerando relativo a las pretensiones secundarias ejercidas por el impetrante, y no como acto impugnado.
En este contexto, se determina que la existencia del acto impugnado señalado en el inciso (a), se acredita fehacientemente con la copia certificada de la infracción con folio *****, de fecha 08 ocho de abril de 2019 dos mil diecinueve, emitida por *****, en ejercicio del cargo de Agente de Policía Vial de Silao de la Victoria, Guanajuato.
Mientras que el acto referido en el inciso (b) se acredita con el original del comprobante de pago con folio *****, de fecha 09 nueve de abril de 2019 dos mil diecinueve, emitida por el cajero adscrito a la Tesorería Municipal de Silao de la Victoria, Guanajuato.
Resulta aplicable al efecto la tesis aislada V.2o.P.A.13 A (10a.)3 que a continuación se transcribe:
3 Época: Décima Época; Registro: 2012863; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 35, Octubre de 2016, Tomo IV; Materia(s): Común, Administrativa; Tesis: V.2o.P.A.13 A (10a.); Página: 3037. 8
«RECIBO DE PAGO DE UNA MULTA POR INFRACCIONES DE TRÁNSITO. ES UN ACTO DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO, CUANDO LA ENTIDAD RECAUDADORA LIQUIDA EL MONTO DE LA INFRACCIÓN Y/O DE CONCEPTOS NO REFERIDOS EN LA BOLETA CORRESPONDIENTE (APLICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA 2a./J. 182/2008). De la jurisprudencia 2a./J. 182/2008, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVIII, diciembre de 2008, página 294, de rubro: «TENENCIA O USO DE VEHÍCULOS. EL RECIBO DE PAGO RELATIVO NO CONSTITUYE UN ACTO DE AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO.», así como de la ejecutoria que le dio origen, se advierte que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció que el recibo de pago del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos constituye solamente el medio idóneo para acreditar el cumplimiento de la obligación correspondiente y no un acto de autoridad imputable a la autoridad fiscal, debido a que es el gobernado quien voluntariamente acude a liquidar dicho impuesto, sin que exista un acto coercitivo de la autoridad correspondiente; de igual manera, señaló que no acontece lo mismo en relación con la determinación unilateral del monto a pagar por concepto de dicho impuesto o la negativa a proporcionar los servicios administrativos ante la existencia de algún adeudo por el concepto señalado, al constituir indudablemente actos de autoridad que afectan la esfera jurídica del gobernado, sin necesidad de acudir a los órganos judiciales, ni requerir del consenso de la voluntad del afectado, debido a que la autoridad administrativa encargada del trámite ejerce una facultad de decisión, por lo que constituye una potestad administrativa cuyo ejercicio le es irrenunciable. De esta manera, del criterio referido puede deducirse que, en términos generales, el recibo de pago de una contribución no constituye un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo, pues lo único que acredita es la existencia de un acto de autoaplicación de la ley, en el caso de que la autoridad no haya intervenido en la determinación del tributo ni hubiese desarrollado actos diversos e independientes de la autodeterminación realizada por el propio contribuyente. En esas condiciones, si con motivo de una multa determinada por un agente de tránsito, el particular efectúa ante la tesorería el pago respectivo, sin que la entidad recaudadora realice determinación alguna, adoptando la postura pasiva de fungir sólo como receptora del pago, éste no constituye un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo; sin embargo, no sucede lo mismo cuando en la boleta de infracción no se advierte que el oficial de tránsito hubiese determinado o liquidado alguna multa o infracción ni establecido las bases para cuantificarla (como acontece 9
por ejemplo cuando se fija en específico el número de salarios mínimos que habrán de pagarse con motivo de la infracción), y en el recibo de pago se precisa la cantidad que el contribuyente debió enterar por concepto de multa por la infracción referida en la boleta, o bien, cuando en el recibo también se hace referencia a otros conceptos como parte del monto pagado, como podrían ser los de asistencia social, mejoras en servicio público, fomento al deporte, servicio de almacenaje, servicio de grúa y certificado médico, entre otros. Lo anterior es así, debido a que en esos dos supuestos, es evidente que la liquidación de dicha infracción y de los referidos conceptos fue realizada por la propia autoridad recaudadora, ya que no derivan directamente de la boleta de infracción, ni la actividad de la exactora se contrae a recibir pasivamente el pago que el particular realiza luego de haber sido determinado y liquidado por diversa autoridad, lo que pone de manifiesto que se trata de aspectos introducidos unilateralmente por dicha autoridad al momento del cobro y evidencia la existencia de una relación de supra a subordinación entre el gobernado y la referida autoridad, pues a través del cobro reflejado en el recibo de pago crea, modifica o extingue por sí o ante sí, una situación que afecta la esfera jurídica de aquél, ejerciendo facultades de decisión; de ahí que constituya un acto de autoridad para efectos del juicio constitucional, en términos del artículo 5o., fracción II, de la Ley de Amparo.»
Énfasis añadido.
Las pruebas descritas tienen valor probatorio pleno al tenor de lo dispuesto en los artículos 48, fracción II, 78, 117, 121, 123 y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, dado que tienen el carácter de públicas al haber sido emitidas por funcionarios públicos en ejercicio de sus funciones, así como por la existencia de firmas, sellos y logotipos, más aún que no fueron objetada por las partes del proceso.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido en el artículo 261 en vinculación con el 10
diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos citados.
Carácter de autoridad demandada. Solicita el Tesorero Municipal demandado, el sobreseimiento del proceso al tenor de lo dispuesto en el artículo 261, fracción VII, en relación con el artículo 251, fracción II, Inciso a), todos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en virtud de que no ordenó o ejecutó acto alguno, sino que el acto impugnado fue emitido por el agente de tránsito municipal encausado.
Es infundado el planteamiento del Tesorero Municipal, en relación a que no tiene el carácter de autoridad demandada en este proceso, como a continuación se expone:
Es necesario precisar que un recibo de pago en el cual la autoridad recaudadora consigna la recepción de un monto, constituye el medio idóneo para acreditar el cumplimiento de la obligación correspondiente, pero sólo cuando éste versa sobre el pago relativo a un crédito fiscal «previamente determinado».
Es decir, el recibo de pago no constituye un acto administrativo cuando el particular efectúa ante la autoridad recaudadora el pago correspondiente con motivo del cumplimiento de una multa previamente determinada por diversa autoridad, lo cual implica que la actividad de la exactora únicamente se limita a recibir pasivamente el pago que el particular realiza. 11
En cambio, cuando no se haya determinado o liquidado alguna multa ni se hayan establecido las bases para cuantificarla por autoridad administrativa diversa a la recaudadora; y en el recibo de pago sea precisada la cantidad que el particular debe enterar por concepto de multa a causa de la infracción impuesta, se está en presencia de un acto administrativo.
Refuerza lo anterior, el criterio emitido por el Pleno de este Tribunal, que enseguida se transcribe:
«RECIBO DE PAGO. ACTO ADMINISTRATIVO. Cuando el justiciable señale como acto impugnado el cobro de un crédito fiscal y lo acredite por medio de los recibos correspondientes a los pagos que realizó, en términos de la interpretación del artículo 136 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; las Salas del Tribunal de Justicia Administrativa deberán admitir la demanda respectiva, pues ese documento de pago -es un acto administrativo- al ser una declaración unilateral de voluntad susceptible de incidir en la esfera jurídica del gobernado, ya sea creando, declarando, reconociendo, transmitiendo o extinguiendo una situación jurídica individual, siempre que cumpla con los siguientes elementos: a) ser emitido de manera unilateral por la autoridad -puede ser el área respectiva encargada de recibir el pago la que realice el cálculo del crédito o bien el órgano hacendario municipal-, en ejercicio de sus funciones públicas previstas en la norma hacendaria; b) deberá incidir en la esfera jurídica del particular afectado, creando y declarando la obligación fiscal determinada en cantidad liquida; c) generar una situación jurídica individual y concreta que trascienda en el patrimonio del particular destinatario del acto al realizar el pago, lo cual deberá acreditarse en autos una vez colmado lo anterior, sin mayor trámite deberá admitirse la demanda, pues dichos recibos de pago son actos administrativos impugnables en su modalidad de crédito fiscal»4
En el caso concreto, se clarifica que el recibo de pago ofertado por el actor en su demanda sí tiene naturaleza de acto administrativo y,
4 Toca 60/18 PL. Recurrente: **. Resolución del 10 diez de enero de 2018 dos mil dieciocho. 12
por tanto, susceptible de ser objeto de impugnación, conforme a lo preceptuado en los numerales 136 y 251, fracción I, inciso a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, toda vez que en la boleta confutada no se observa calificación alguna ni se aprecia que se hubiere liquidado o determinado monto alguno a pagar y, por tanto, es precisamente en el recibo de pago que la autoridad recaudadora efectuó la determinación de la multa mediante la recepción del pago del justiciable.
De modo que, la autoridad recaudadora sí ejerce unilateralmente facultades de decisión, incidiendo así en la esfera jurídica del particular -creando y declarando la obligación fiscal determinada en cantidad liquida-, y afectando el patrimonio del particular destinatario del acto. Resulta ilustrativo a lo señalado, la tesis aislada siguiente:
«RECIBO DE PAGO DE UNA MULTA POR INFRACCIONES DE TRÁNSITO. ES UN ACTO DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO, CUANDO LA ENTIDAD RECAUDADORA LIQUIDA EL MONTO DE LA INFRACCIÓN Y/O DE CONCEPTOS NO REFERIDOS EN LA BOLETA CORRESPONDIENTE (APLICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA 2a./J. 182/2008). De la jurisprudencia 2a./J. 182/2008, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVIII, diciembre de 2008, página 294, de rubro: «TENENCIA O USO DE VEHÍCULOS. EL RECIBO DE PAGO RELATIVO NO CONSTITUYE UN ACTO DE AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO.», así como de la ejecutoria que le dio origen, se advierte que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció que el recibo de pago del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos constituye solamente el medio idóneo para acreditar el cumplimiento de la obligación correspondiente y no un acto de autoridad imputable a la autoridad fiscal, debido a que es el gobernado quien voluntariamente acude a liquidar dicho impuesto, sin que exista un acto coercitivo de la autoridad correspondiente; de igual manera, señaló que no acontece lo mismo en relación con la determinación unilateral del monto a pagar por concepto de dicho impuesto o la negativa a 13
proporcionar los servicios administrativos ante la existencia de algún adeudo por el concepto señalado, al constituir indudablemente actos de autoridad que afectan la esfera jurídica del gobernado, sin necesidad de acudir a los órganos judiciales, ni requerir del consenso de la voluntad del afectado, debido a que la autoridad administrativa encargada del trámite ejerce una facultad de decisión, por lo que constituye una potestad administrativa cuyo ejercicio le es irrenunciable. De esta manera, del criterio referido puede deducirse que, en términos generales, el recibo de pago de una contribución no constituye un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo, pues lo único que acredita es la existencia de un acto de autoaplicación de la ley, en el caso de que la autoridad no haya intervenido en la determinación del tributo ni hubiese desarrollado actos diversos e independientes de la autodeterminación realizada por el propio contribuyente. En esas condiciones, si con motivo de una multa determinada por un agente de tránsito, el particular efectúa ante la tesorería el pago respectivo, sin que la entidad recaudadora realice determinación alguna, adoptando la postura pasiva de fungir sólo como receptora del pago, éste no constituye un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo; sin embargo, no sucede lo mismo cuando en la boleta de infracción no se advierte que el oficial de tránsito hubiese determinado o liquidado alguna multa o infracción ni establecido las bases para cuantificarla (como acontece por ejemplo cuando se fija en específico el número de salarios mínimos que habrán de pagarse con motivo de la infracción), y en el recibo de pago se precisa la cantidad que el contribuyente debió enterar por concepto de multa por la infracción referida en la boleta, o bien, cuando en el recibo también se hace referencia a otros conceptos como parte del monto pagado, como podrían ser los de asistencia social, mejoras en servicio público, fomento al deporte, servicio de almacenaje, servicio de grúa y certificado médico, entre otros. Lo anterior es así, debido a que en esos dos supuestos, es evidente que la liquidación de dicha infracción y de los referidos conceptos fue realizada por la propia autoridad recaudadora, ya que no derivan directamente de la boleta de infracción, ni la actividad de la exactora se contrae a recibir pasivamente el pago que el particular realiza luego de haber sido determinado y liquidado por diversa autoridad, lo que pone de manifiesto que se trata de aspectos introducidos unilateralmente por dicha autoridad al momento del cobro y evidencia la existencia de una relación de supra a subordinación entre el gobernado y la referida autoridad, pues a través del cobro reflejado en el recibo de pago crea, modifica o extingue por sí o ante sí, una situación que afecta la esfera jurídica de aquél, ejerciendo facultades 14
de decisión; de ahí que constituya un acto de autoridad para efectos del juicio constitucional, en términos del artículo 5o., fracción II, de la Ley de Amparo.»5
Subrayado propio.
Por lo tanto, se advierte que la autoridad hacendaria, efectuó la calificación de la infracción, mediante la recepción del pago del justiciable.
Luego, al no advertirse la configuración de alguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato6, que impida el análisis de fondo de la presente causa administrativa, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del presente proceso administrativo.
5 Décima Época; Registro: 2012863; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 35, Octubre de 2016, Tomo IV; Materia(s): Común, Administrativa; Página: 3037. 6 Al efecto, resulta ilustrativa la jurisprudencia que enseguida se transcribe: «IMPROCEDENCIA DEL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SU EXAMEN OFICIOSO POR EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA NO IMPLICA QUE ÉSTE DEBA VERIFICAR LA ACTUALIZACIÓN DE CADA UNA DE LAS CAUSALES RELATIVAS SI NO LAS ADVIRTIÓ Y LAS PARTES NO LAS INVOCARON. Conforme al artículo 202, último párrafo, del Código Fiscal de la Federación, vigente hasta el 31 de diciembre de 2005, las causales de improcedencia deben analizarse aun de oficio, lo que debe entenderse en el sentido que se estudiarán tanto las que hagan valer las partes como las que advierta el tribunal que conozca del asunto durante el juicio, lo que traerá como consecuencia el sobreseimiento, de conformidad con el artículo 203, fracción II, del mismo ordenamiento y vigencia, ambas porciones normativas de contenido idéntico al texto vigente de los artículos 8o., último párrafo y 9o., fracción II, respectivamente, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo. Por tanto, la improcedencia del juicio contencioso administrativo pueden hacerla valer las partes, en cualquier tiempo, hasta antes del dictado de la sentencia, por ser una cuestión de orden público, cuyo estudio es preferente; pero este derecho de las partes es también una carga procesal si es que se pretende vincular al tribunal del conocimiento a examinar determinada deficiencia o circunstancia que pueda actualizar el sobreseimiento. En ese contexto, las causales de improcedencia que se invoquen y las que advierta el tribunal deben estudiarse, pero sin llegar al extremo de imponerle la carga de verificar, en cada asunto, si se actualiza o no alguna de las previstas en el artículo 202 del código en mención, en virtud de que no existe disposición alguna que, en forma precisa, lo ordene. Así las cosas, si existe una causal de improcedencia que las partes pretendan se declare, deben asumir la carga procesal de invocarla para vincular al tribunal y, sólo entonces, tendrán el derecho de exigir el pronunciamiento respectivo.» (Localización: Novena Época; Registro: 161614; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXIV, Julio de 2011; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.4o.A. J/100; Página: 1810). 15
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por las autoridades demandadas tendientes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».7
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. Por cuestión de método, se precisa que el estudio de los conceptos de impugnación se abordará en un orden diverso al propuesto por el actor, lo cual tiene sustento por analogía en la tesis de jurisprudencia con el rubro «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO»8.
Ello dado que de los principios de la garantía de acceso a la impartición de justicia que consagra el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y que recogen los numerales
7 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 8 Época: Novena Época; Registro: 167961; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIX, Febrero de 2009; Materia(s): Común; Tesis: VI.2o.C. J/304; Página: 1677. 16
298 y 299 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, son el de congruencia y exhaustividad de las sentencias.
A través de dichos principios se obliga a los órganos jurisdiccionales a resolver todas las cuestiones sometidas a su conocimiento; no obstante la inexistencia de una norma que establezca el orden en que deben analizarse los conceptos de impugnación en el proceso administrativo, este Juzgador se encuentra constreñido a estudiar preferentemente los orientados a declarar la nulidad lisa y llana del acto impugnado, dado que de resultar fundados se producirá un mayor beneficio jurídico para el actor, pues se eliminarán en su totalidad los efectos del acto administrativo, evitando así juicios ociosos al analizar vicios que únicamente ocasionarán la reposición del procedimiento9.
En este contexto, se analizará el segundo concepto de impugnación del escrito de ampliación de demanda, en el cual manifiesta el actor la
9 Apoya el criterio relativo al estudio preferente de los conceptos de impugnación orientados a declarar la nulidad lisa y llana de los actos impugnados la jurisprudencia con el rubro y texto que a continuación se transcriben: «CONCEPTOS DE ANULACIÓN EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. ES PREFERENTE EL ESTUDIO DE AQUELLOS QUE CONDUZCAN A DECLARAR LA NULIDAD LISA Y LLANA DEL ACTO IMPUGNADO POR REPRESENTAR UN MAYOR BENEFICIO PARA EL ACTOR (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE GUANAJUATO). El artículo 17 constitucional consagra la garantía de acceso a la impartición de justicia, la cual se encuentra encaminada a asegurar que las autoridades -órganos judiciales o materialmente jurisdiccionales- lo hagan de manera pronta, completa, gratuita e imparcial, por lo que uno de los principios que consagra dicha garantía es el de exhaustividad, entendiéndose por tal la obligación de los tribunales de resolver todas las cuestiones sometidas a su conocimiento, sin que les sea lícito dejar de pronunciarse sobre alguna. Por su parte, los numerales 87 y 89, fracción I, de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, establecen la existencia de dos requisitos que deben observarse en el dictado de las resoluciones: el de congruencia y el de exhaustividad. Ahora, si bien es cierto que en la citada ley no existe una disposición expresa que establezca el orden en que deben analizarse los conceptos de anulación, también lo es que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado se encuentra constreñido a ocuparse de todos los motivos de impugnación en que descansa la pretensión anulatoria del actor, y preferentemente de los orientados a declarar la nulidad lisa y llana del acto impugnado, ya que de resultar fundados se producirá un mayor beneficio jurídico para el actor, pues se eliminarán en su totalidad los efectos del acto administrativo, con lo que se respeta la garantía de acceso efectivo a la justicia y, en particular, el principio de completitud que ésta encierra.»( Época: Novena Época; Registro: 166717; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXX, Agosto de 2009; Materia(s): Administrativa; Tesis: XVI.1o.A.T. J/9; Página: 1275.) 17
indebida fundamentación y motivación de la infracción impugnada, además niega lisa y llanamente haber realizado la conducta imputada.
Por otra parte, en acuerdos dictados el 10 diez de octubre y 21 veintiuno de noviembre del 2019 dos mil diecinueve, se tuvo al Tesorero Municipal y al Subteniente adscrito a la Subdirección de Tránsito Municipal de Silao de la Victoria, Guanajuato, por no dando contestación a la ampliación de la demanda y a la demanda, respectivamente.
En las relatadas circunstancias el problema jurídico a dilucidar consiste en determinar si los textos señalados en la infracción impugnada son suficientes para considerar debidamente motivado dicho acto.
A juicio de esta Sala el concepto de impugnación que se analiza es fundado como enseguida se explica.
Ahora, es necesario apuntar algunas ideas relacionadas con la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativa a la fundamentación y motivación, distinguiendo los aspectos formal y material que deben contener los actos administrativos.
La correcta fundamentación implica que en el acto de autoridad se exprese la norma legal aplicable al caso concreto; la motivación se trata del argumento que revela y explica al justiciable la actuación de la autoridad, de modo que, además de justificarla, le permita su defensa, para el caso que resulte irregular.
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Entonces, cuando hay violación a la garantía de motivación, ésta podrá ocurrir de dos maneras:
(a) Formal, cuando hay omisión total o incongruencia del argumento explicativo; también si es tan insuficiente que el destinatario no pueda conocer lo esencial de las razones que informan el acto, de manera que esté imposibilitado para cuestionarlo y defenderse adecuadamente, y
(b) Material, cuando la explicación o razones dadas son insuficientes o indebidas, pero dan noticia de las razones de manera tal, que se pueda cuestionar el mérito de lo decidido.
Por tanto, la transgresión a la garantía de motivación, puede configurarse de diversas maneras.
La omisión de la motivación, se configura cuando la actuación de la autoridad no expresa argumento que permita reconocer la aplicación del sistema jurídico o de criterios racionales, sea tratándose de aspectos reglados o cuando se ejercen facultades en el ámbito discrecional.
Asimismo, la incongruencia en la motivación, se revela cuando los argumentos justificatorios de la autoridad no coinciden o se relacionan con la decisión expresada, es decir, no se permite identificar la «ratio decidenci».
Por otra parte, una indebida motivación acontece cuando las razones de la decisión administrativa no tienen relación con la apreciación o valoración de los hechos que tuvo en cuenta la autoridad, o el precepto en el que se subsumen es inadecuado, no aplicable o se interpreta 19
incorrectamente, es decir, no hay justificación de la actuación de la autoridad que sea acorde con los hechos apreciados.
Finalmente, una motivación insuficiente se traduce en una falta de razones que impiden conocer los criterios fundamentales de la decisión, es decir, cuando se expresan ciertos argumentos pro forma, que pueden tener ciertos grados de intensidad o variantes que determinan una violación formal o material, aunque permiten al afectado defenderse o impugnar tales razonamientos, pero que resultan exiguos para tener conocimiento pleno de los elementos considerados por la autoridad en la decisión administrativa.
Tal criterio se advierte de la tesis jurisprudencial que establece:
«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. EL ASPECTO FORMAL DE LA GARANTÍA Y SU FINALIDAD SE TRADUCEN EN EXPLICAR, JUSTIFICAR, POSIBILITAR LA DEFENSA Y COMUNICAR LA DECISIÓN. El contenido formal de la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 constitucional relativa a la fundamentación y motivación tiene como propósito primordial y ratio que el justiciable conozca el «para qué» de la conducta de la autoridad, lo que se traduce en darle a conocer en detalle y de manera completa la esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron el acto de voluntad, de manera que sea evidente y muy claro para el afectado poder cuestionar y controvertir el mérito de la decisión, permitiéndole una real y auténtica defensa. Por tanto, no basta que el acto de autoridad apenas observe una motivación pro forma pero de una manera incongruente, insuficiente o imprecisa, que impida la finalidad del conocimiento, comprobación y defensa pertinente, ni es válido exigirle una amplitud o abundancia superflua, pues es suficiente la expresión de lo estrictamente necesario para explicar, justificar y posibilitar la defensa, así como para comunicar la decisión a efecto de que se considere debidamente fundado y motivado, exponiendo los hechos relevantes para decidir, citando la norma habilitante y un argumento mínimo pero suficiente para acreditar 20
el razonamiento del que se deduzca la relación de pertenencia lógica de los hechos al derecho invocado, que es la subsunción.»10
Énfasis añadido.
En el caso, al emitir la infracción *****, de fecha 08 ocho de abril de 2019 dos mil diecinueve, la autoridad demandada no observó el requisito de debida o suficiente motivación en los términos destacados, pues si bien se señalaron las circunstancias de tiempo y lugar, como es la hora, el día y el lugar específico en el que se realizó la infracción, fue omisa la autoridad en señalar las circunstancias de modo.
En el formato preimpreso que utilizó la autoridad encausada, en el rubro referente a motivo de la infracción, señaló de forma hológrafa lo siguiente: «Se procedió con infracción por obstruir cochera en servicio.»
La anterior constituye una conducta señalada de forma genérica y por lo tanto abstracta; sin embargo, omitió exponer las razones particulares por las que infraccionó al impetrante, tales como la manera en que advirtió o percibió la encausada que ***** cometió la infracción, esto es, si estaba estacionado frente a una cochera perteneciente a un domicilio del cual no es propietario, o bien, si estaba o no autorizado por el mismo.
Ello de conformidad con el artículo 97, fracción XI, del Reglamento de Tránsito, Transporte y Vialidad para el municipio de Silao,
10 Época: Novena Época; Registro: 175082; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta ; Tomo XXIII, Mayo de 2006; Materia(s): Común; Tesis: I.4o.A. J/43; Página: 1531. 21
Guanajuato, norma invocada por el agente demandado en el acto impugnado, y que enseguida se transcribe:
Artículo 97. Se prohíbe detener o estacionar un vehículo en los siguientes lugares […] XI. Frente a hidrantes, rampas de carga y descarga o acceso para minusválidos y cocheras excepto los propietarios o personas autorizadas por los mismos…
Lo señalado se justifica porque las autoridades administrativas están obligadas a fundar y motivar sus determinaciones, razón por la cual, esa fundamentación y motivación debe constar en el documento continente del propio acto o bien, en otro diverso siempre y cuando se trate de actuaciones vinculadas, la remisión de la motivación y fundamento sea expresa; y el interesado tenga conocimiento del acto al que se remite el sustento de la decisión.
Ello, de conformidad con lo dispuesto por la siguiente jurisprudencia:
«FUNDAMENTACION Y MOTIVACION. CUANDO PUEDE CONSTAR EN DOCUMENTO DISTINTO AL QUE CONTENGA EL ACTO RECLAMADO. Una excepción a la regla de que la fundamentación y motivación debe constar en el cuerpo de la resolución y no en documento distinto, se da cuando se trata de actuaciones o resoluciones vinculadas, pues, en ese supuesto, no es requisito indispensable que el acto de molestia reproduzca literalmente la que le da origen, sino que basta con que se haga remisión a ella, con tal de que se tenga la absoluta certeza de que tal actuación o resolución fue conocida oportunamente por el afectado, pues igual se cumple el propósito tutelar de la garantía de legalidad reproduciendo literalmente el documento en el que se apoya la resolución derivada de él, como, simplemente, indicándole al interesado esa vinculación, ya que, en uno y en otro caso, las posibilidades de defensa son las mismas.»11
11 Octava Época; Registro: 213644; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 73, Enero de 1994; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.2o.A. J/39 Página: 57. 22
En virtud de que la autoridad emisora funge como testigo, juez y parte, lo menos que debe exigírsele es que las infracciones sean cuidadosamente motivadas, de manera que de ellas se desprenda claramente cuál fue la versión de los hechos afirmada por la autoridad, para determinar la aplicabilidad de la sanción prevista en la norma relativa.
Entonces, la motivación insuficiente de la infracción imputada a la parte actora trasciende en una indebida motivación en su aspecto material, es decir, se dieron razones que permitieron al particular -hoy parte actora- cuestionarlas en juicio, pero tales razones fueron exiguas para un conocimiento pleno de la decisión de la autoridad, lo que se traduce en que el acto impugnado fue emitido sin observar la disposición debida, es decir, sin observar los postulados establecidos en el artículo 16 Constitucional, que ordena a las autoridades fundar y motivar debidamente sus actuaciones, razón por la cual, se actualiza el supuesto de nulidad previsto en el artículo 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En este orden de ideas y dado que la insuficiente motivación de la infracción con folio *****, de 08 ocho de abril de 2019 dos mil diecinueve, constituye un vicio de ilegalidad que trasciende a su aspecto material o de contenido, y que existe cosa juzgada sobre el problema de fondo debatido, con fundamento en el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se declara la Nulidad Total de la mencionada infracción, así como de los actos subsecuentes consistentes en su correspondiente multa, al derivar ésta última de un acto viciado que fue declarado nulo en este fallo. 23
Son aplicables por analogía los criterios que a continuación se transcriben:
«NULIDAD LISA Y LLANA PREVISTA EN EL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. SUPUESTOS Y CONSECUENCIAS. Conforme al artículo 239 del Código Fiscal de la Federación, las sentencias definitivas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que declaren la nulidad pueden ser de manera lisa y llana cuando ocurra alguno de los dos supuestos de ilegalidad previstos en las fracciones I y IV del artículo 238 del código invocado, lo que se actualiza, en el primer caso, cuando existe incompetencia de la autoridad que dicta u ordena la resolución impugnada o tramita el procedimiento del que deriva y, en el segundo, cuando los hechos que motivaron el acto no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien, se dictó en contravención de las disposiciones aplicables o dejó de aplicar las debidas, lo que implica el fondo o sustancia del contenido de la resolución impugnada. En ambos casos se requiere, en principio, que la Sala Fiscal realice el examen de fondo de la controversia. Es así que, de actualizarse tales supuestos, la nulidad debe declararse en forma lisa y llana, lo que impide cualquier actuación posterior de la autoridad en razón de la profundidad o trascendencia de la materia sobre la cual incide el vicio casado y que determina, en igual forma, un contexto específico sobre el que existirá cosa juzgada que no puede volver a ser discutida.»12
«ACTOS VICIADOS, FRUTOS DE. Si un acto o diligencia de la autoridad está viciado y resulta inconstitucional, todos los actos derivados de él, o que se apoyen en él, o que en alguna forma estén condicionados por él, resultan también inconstitucionales por su origen, y los tribunales no deben darles valor legal, ya que de hacerlo, por una parte alentarían prácticas viciosas, cuyos frutos serían aprovechables por quienes las realizan y, por otra parte, los tribunales se harían en alguna forma partícipes de tal conducta irregular, al otorgar a tales actos valor legal.»13
Subrayado añadido.
12 Época: Novena Época; Registro: 184612; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XVII, Marzo de 2003; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.4o.A. J/21; Página: 1534. 13 Época: Séptima Época; Registro: 252103; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación; Volumen 121-126, Sexta Parte; Materia(s): Común; Página: 280 24
Dado el sentido del fallo, es innecesario el análisis de los restantes conceptos de impugnación que se hicieron valer, pues ello a nada práctico conduciría si la resolución impugnada ha quedado insubsistente.
Sirve de apoyo a la afirmación que antecede, la tesis del Poder Judicial Federal que a la letra dice:
«CONCEPTOS DE VIOLACION. ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Habiendo resultado fundado y suficiente para otorgar el amparo solicitado, uno de los conceptos de violación, resulta innecesario el estudio de los demás conceptos de violación vertidos en la demanda de amparo.»14
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora.
(i) Solicita el actor la devolución de la cantidad de $***** (*****) que pagó por concepto de multa con los intereses generados desde la fecha en que realizó el pago hasta aquélla en que se lleve a cabo la devolución de la cantidad que se reclama.
Con relación a lo anterior, este resolutor reconoce el derecho del actor para que le sea devuelta la cantidad de $***** (***** que erogó con motivo de la multa impuesta, así como el pago de los intereses respectivos, de conformidad con el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el
14 Época: Novena Época; Registro: 195992; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo VII, Junio de 1998; Materia(s): Laboral; Tesis: XI.3o.5 L; Página: 626. 25
Estado y los Municipios de Guanajuato, y con base en las consideraciones jurídicas siguientes:
Al tenor de lo dispuesto en el artículo 143 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, los actos decretados nulos en este proceso no se presumen legítimos ni ejecutables; en consecuencia, procede restituir al justiciable el derecho subjetivo vulnerado, previa verificación de su existencia por parte de este Tribunal15.
En la especie, en el hecho 2 dos del escrito inicial de demanda, señaló el accionante que el día 09 nueve de abril, realizó el pago de la infracción para liberar su automóvil, y se le entregó el comprobante de pago por la cantidad de $***** (*****).***** Para acreditar lo anterior, el justiciable aportó como prueba al proceso, el comprobante de pago con folio *****, de fecha 09 nueve de abril de 2019 dos mil diecinueve, cuyos datos son coincidentes con el folio de infracción y el monto. ***** Es de destacar que si bien, no aparece el nombre del actor sino la frase «A QUIEN CORRESPONDA», no pasa inadvertido que esa documental la aportó la actora para acreditar en hecho segundo de la demanda, en el que afirmó que él realizó el pago de la multa, y a ese respecto las autoridades demandadas no negaron ese hecho.
15 En este sentido, se comparte el criterio sustentado en la tesis aislada con el rubro «FACULTAD DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE CONSTATAR LA EXISTENCIA DEL DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR PARA OBTENER SU RESTITUCIÓN O LA DEVOLUCIÓN DE UNA CANTIDAD. SU EJERCICIO PRESUPONE LA DECLARACIÓN DE ILEGALIDAD DE LAS CONSIDERACIONES QUE SUSTENTAN LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA» (Época: Décima Época; Registro: 2013828; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 40, Marzo de 2017, Tomo IV; Materia(s): Administrativa; Tesis: IV.2o.A.136 A (10a.); Página: 2707. ) 26
Se asevera lo anterior en virtud de que el subteniente demandado omitió dar contestación a la demanda; mientras que la Tesorera Municipal solamente adujo que no afirmaba ni negaba tal hecho. De suerte que las autoridades demandadas en forma alguna suscitaron controversia relativa a que la parte actora realizó el pago de la multa impuesta por la infracción de tránsito. Más aún que no se objetó dicha documental y la Tesorera encausada alude ser autoridad recaudadora únicamente receptora del pago.
Por lo expuesto, al comprobante de pago descrito, se le otorga valor probatorio pleno al tenor de lo dispuesto en los artículos 48, fracción II, 78, 121 y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; y acredita fehacientemente que el justiciable pagó a la Tesorería Municipal de Silao de la Victoria, Guanajuato, la cantidad de $***** (*****), por concepto de la multa impuesta.
Más aún que la Tesorería Municipal, aun cuando se le llamó a juicio precisamente porque fue ella la que recibió el pago de la multa, tampoco controvirtió el hecho de que la actora fue quien erogó el gasto de la multa.
En este mismo sentido se pronunció el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, al resolver un asunto similar en el amparo directo 159/19.
Es en este tenor, se configura el pago de lo indebido previsto en el artículo 52 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, que al efecto señala:
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«ARTÍCULO 52. Las autoridades fiscales estarán obligadas a devolver las cantidades que hubieran sido pagadas indebidamente. Los retenedores podrán solicitar la devolución, pero ésta se hará directamente a los contribuyentes. Si el pago de lo indebido se hubiere efectuado en cumplimiento de acto de autoridad, el derecho a la devolución nace cuando dicho acto hubiere quedado insubsistente.»
Lo subrayado es propio.
De la norma citada se obtiene que la devolución de pago de lo indebido constituye un derecho del gobernado a través del cual se reincorporan a su patrimonio las cantidades que indebidamente pagó al fisco, por lo que no es lícito que el fisco retenga una cantidad que le fue pagada sin existir una obligación para ello.
Lo indebido del pago se actualiza al haberse decretado la nulidad del acto impugnado que obligó o conminó el pago al actor16.
Es de precisar que, es innecesaria la solicitud del actor de la devolución de la cantidad pagada por concepto de multa de manera independiente a este proceso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de proteger el derecho humano de los gobernados a la justicia pronta y completa, este órgano jurisdiccional además de estar facultado para decretar la nulidad de los actos impugnados, tiene atribuciones para
16 Es ilustrativa sobre la configuración del pago indebido de una multa cuando la boleta de infracción se decretó nula, la tesis aislada con el rubro y texto siguientes: «BOLETAS DE INFRACCIÓN DE TRÁNSITO. AL DEJARSE INSUBSISTENTES SE ACTUALIZA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 61, FRACCIÓN XXI, DE LA LEY DE AMPARO, POR LO QUE EL PAGO EFECTUADO ES INDEBIDO Y SU DEVOLUCIÓN DEBE SOLICITARSE ANTE LA AUTORIDAD RESPONSABLE. Si la autoridad responsable deja insubsistente la boleta de infracción durante la tramitación del juicio de amparo indirecto, por haber declarado la nulidad lisa y llana, ello legitima a la parte quejosa a solicitar la devolución del monto de la multa ante la responsable, pues en razón de que los actos de aplicación han quedado insubsistentes, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXI, de la Ley de Amparo, lo cual ocasiona que el pago de la multa sea ahora indebido, por la nueva situación jurídica, al haber quedado sin efectos el acto reclamado.» (16 Época: Décima Época; Registro: 2014537; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 43, Junio de 2017, Tomo IV; Materia(s): Común; Tesis: XVII.1o.P.A.11 A (10a.); Página: 2871.) 28
determinar la forma de reparación del derecho subjetivo lesionado al actor con la emisión del acto administrativo, y condenar a la administración a restablecerlos, tal y como lo dispone el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Resulta aplicable por analogía, la jurisprudencia PC.VIII. J/2 A (10a.), al ser semejantes los artículos citados en el párrafo precedente, con el artículo 52, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, el citado criterio indica textualmente lo siguiente:
«PAGO DE LO INDEBIDO. LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA ESTÁN OBLIGADAS A DETERMINAR SI EL ACTOR TIENE DERECHO A SU RESTITUCIÓN, SIENDO INNECESARIO QUE PREVIAMENTE SOLICITE SU DEVOLUCIÓN A LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA. Bajo el modelo de plena jurisdicción que adoptan las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en el juicio de nulidad, conforme a los artículos 50, penúltimo párrafo, y 52, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al dictar sus sentencias cuentan con facultades no sólo para anular los actos administrativos, sino también para determinar, como regla general, la forma de reparación del derecho subjetivo del actor lesionado por la autoridad demandada en su actuación, fijando los derechos de aquél, sus límites y proporciones, y condenando a la administración a restablecerlos y a hacerlos efectivos, salvo que no se tengan elementos suficientes para emitir un pronunciamiento sobre el tema. Por tanto, siempre que las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa tengan elementos suficientes para cerciorarse del derecho subjetivo a la devolución del pago de lo indebido reclamado, están obligadas a decidir si el actor tiene derecho o no a la condena por su restitución, sin que sea necesario que previamente se plantee a la autoridad administrativa dicha solicitud de devolución de pago, en aras de proteger el derecho humano de los gobernados a la justicia pronta y completa, 29
reconocido por el artículo 17, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.»17
Lo resaltado es propio.
Ahora bien, con relación al pago de intereses a partir de que se efectuó el pago de la multa conforme a la tasa que señala la ley de ingresos para los recargos sobre la cantidad enterada indebidamente, se señala que el artículo 53, párrafo segundo, de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, dispone textualmente lo siguiente:
«ARTÍCULO 53. […] El contribuyente que habiendo efectuado el pago de un crédito fiscal determinado por la autoridad interponga oportunamente los medios de defensa que las leyes establezcan y obtenga resolución firme que le sea favorable total o parcialmente, tendrá derecho a obtener del fisco el pago de intereses conforme a la tasa que señale la Ley Anual de Ingresos para los recargos, sobre las cantidades pagadas indebidamente y a partir de que se efectuó el pago.»
Énfasis añadido.
De la norma transcrita, se advierte que cuando el contribuyente ha pagado un crédito fiscal determinado por la autoridad, y promueve en su contra los medios de defensa legales procedentes, de cuyo resultado obtiene una resolución firme, en consecuencia, adquiere el derecho a obtener, además de la cantidad erogada, el pago de intereses a partir de que efectuó el pago, conforme a la tasa que señale la Ley Anual de Ingresos para los recargos, sobre las cantidades pagadas indebidamente.
17 Décima Época; Registro: 2013250; Instancia: Plenos de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 37, Diciembre de 2016, Tomo II; Materia Administrativa; Tesis: PC.VIII. J/2 A (10a.); Página: 1364. 30
Para ello, se requiere que se haya examinado la legalidad de un crédito fiscal18 determinado por autoridad administrativa y se concluya que éste no debe subsistir, a fin de generar el derecho a recibir el pago de intereses por la cantidad pagada indebidamente, como en la especie acontece.
Como se puede observar, se contempla la imposición de una carga mayor a la autoridad, porque los intereses se calculan desde el momento en que se erogó la cantidad reclamada, cuando el particular insta la actividad jurisdiccional a fin de obtener la nulidad del crédito, y con ello, el reintegro correspondiente, lo que para el legislador es concebido como un esfuerzo mayor del particular, de ahí la consecuencia en que los intereses son de mayor cuantía por el momento a partir del que se causan.
En el caso concreto, como ya se adelantó, al declararse la nulidad de la boleta de infracción ***** y su correspondiente calificación, entonces, el pago de la multa impuesta con motivo del acto impugnado y efectuado por el accionante, se considera como un pago de lo indebido y por ende debe de ser devuelto con sus respectivos intereses.
Ello, en virtud de que la hipótesis anotada en el segundo párrafo del artículo 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, se materializa en el presente caso, porque el actor efectuó el pago de la sanción, y posteriormente presentó de manera oportuna su demanda ante este órgano jurisdiccional, de la cual obtuvo la
18 Definido en el artículo 44 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato de la siguiente forma: «El crédito fiscal es la obligación determinada en cantidad líquida conforme a las disposiciones vigentes en el momento de su nacimiento, siéndole aplicables las normas sobre procedimientos que se expidan con posterioridad, para efectos de su pago voluntario o del requerimiento del mismo en los términos de Ley.» 31
declaratoria de nulidad lisa y llana de la boleta de infracción y su correspondiente calificación, por ende, tiene derecho a obtener del fisco el pago de intereses conforme a la tasa que señale la Ley Anual de Ingresos para los recargos, sobre la cantidad pagada indebidamente y a partir de que efectuó el entero.
Sostiene lo anterior la tesis aislada con el rubro y texto siguientes:
«DEVOLUCIÓN DEL PAGO DE LO INDEBIDO. LOS INTERESES DERIVADOS DE LA DECLARATORIA DE NULIDAD DE LA NEGATIVA DE LA AUTORIDAD FISCAL A EFECTUARLA DEBEN CALCULARSE CONFORME A LA TASA QUE SEÑALE LA LEY ANUAL DE INGRESOS PARA LOS RECARGOS, A PARTIR DE QUE SE REALIZÓ EL PAGO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE GUANAJUATO). El artículo 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato distingue dos supuestos en los que procede el pago de intereses con motivo de la devolución de pagos indebidos, a saber: a) Cuando previa solicitud de devolución, ésta no se realice dentro del plazo de dos meses, en cuyo caso serán calculados sobre la cantidad que deba reintegrarse desde que venció ese plazo hasta que se restituya el numerario (primer párrafo), y b) Cuando existiendo pago de un crédito fiscal el contribuyente interponga medio de defensa y obtenga resolución firme favorable total o parcialmente, supuesto en el cual los intereses serán calculados a partir de que se efectuó el pago indebido (segundo párrafo). Así, cuando un contribuyente acude al juicio de nulidad ante la negativa de la autoridad fiscal a devolverle las cantidades enteradas indebidamente y obtiene sentencia favorable que declara la nulidad del acto impugnado y reconoce el derecho relativo, el pago de intereses procede en términos de la segunda hipótesis mencionada, esto es, conforme a la tasa que señale la ley anual de ingresos para los recargos, a partir de que se efectuó el pago.»19
Lo subrayado no es de origen.
19 Décima Época; Registro: 2002292; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Libro XV, Diciembre de 2012, Tomo 2; Materia(s): Administrativa; Tesis: XVI.1o.A.T.13 A (10a.); Página: 1318. 32
Consecuentemente, si la tasa para los recargos señalada por la Ley de Ingresos para el Municipio de Silao de la Victoria, Guanajuato, para el ejercicio fiscal 2019 dos mil diecinueve, es del 3% tres por ciento mensual, entonces sobre esa tasa la parte actora tiene derecho a obtener el pago de intereses.
Ello de conformidad a lo señalado en el artículo 37, párrafos primero y segundo, de la citada Ley, que establece:
«Artículo 37. Cuando no se pague un crédito fiscal en la fecha o dentro del plazo señalado en las disposiciones respectivas, se cobrarán recargos a la tasa del 3% mensual.
Los recargos se causarán por cada mes o fracción que transcurra a partir de la fecha de la exigibilidad, hasta que se efectúe el pago, hasta por 5 años y se calcularán sobre el total del crédito fiscal, excluyendo los propios recargos, la indemnización a que se refiere el artículo 46 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, los gastos de ejecución y las multas por infracciones a las leyes fiscales.…»
Énfasis añadido.
Por lo tanto, el pago de los intereses se hará bajo la tasa del 3% sobre la cantidad erogada, mismos que deberán pagarse desde la fecha en que la parte actora realizó el pago y se cubrirá por cada mes o fracción que transcurra, hasta que se le realice la devolución correspondiente.
Por consiguiente, se condena a las autoridades demandadas a realizar las gestiones necesarias a fin de que le sea devuelta a la parte actora la cantidad de $***** (*****), que pagó como multa y los intereses generados desde el 09 nueve de abril de 2019 dos mil 33
diecinueve -fecha en que se realizó el pago-, hasta la fecha en que se lleve a cabo la devolución de la cantidad que reclama.
Es de puntualizar que la Tesorería Municipal de Silao de la Victoria, Guanajuato, deberá intervenir eficazmente en la devolución de la cantidad que ingresó indebidamente al erario público municipal que administra dicha Tesorería, así como el pago de los intereses correspondientes.
Como apoyo a lo anterior, se invoca la jurisprudencia 1a./J. 57/200720, pronunciada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, del tenor siguiente:
«AUTORIDADES NO SEÑALADAS COMO RESPONSABLES. ESTÁN OBLIGADAS A REALIZAR LOS ACTOS NECESARIOS PARA EL EFICAZ CUMPLIMIENTO DE LA EJECUTORIA DE AMPARO. Aun cuando las autoridades no hayan sido designadas como responsables en el juicio de garantías, pero en razón de sus funciones deban tener intervención en el cumplimiento de la ejecutoria de amparo, están obligadas a realizar, dentro de los límites de su competencia, todos los actos necesarios para el acatamiento íntegro y fiel de dicha sentencia protectora, y para que logre vigencia real y eficacia práctica.»
Sobre el mismo tema, resulta ilustrativa la tesis aislada II.1o.P.A.153 K21, emitida por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Segundo Circuito, que señala:
«SENTENCIAS DE AMPARO. ESTAN OBLIGADAS A SU CUMPLIMIENTO. TODAS LAS AUTORIDADES QUE DEBAN INTERVENIR EN SU EJECUCION, AUN CUANDO NO HAYAN INTERVENIDO EN EL AMPARO. El hecho de que alguna autoridad no haya
20 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, Mayo de 2007, página 144. Número de registro: 172605. 21 Publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo XV-2, Febrero de 1995, página 554. Número de registro: 208849. 34
sido señalada como parte en el juicio de amparo, no implica que no esté obligada a cumplir con el fallo protector, por el contrario, a su cumplimiento se obligan todas aquellas autoridades que por razón de sus funciones deban intervenir en su ejecución.»
Asimismo, se invoca el siguiente criterio, por analogía, de la Segunda Sala de este Tribunal, que se cita a continuación:
«TESORERO MUNICIPAL. CON INDEPENDENCIA DE HABER SIDO O NO PARTE EN EL PROCEDIMIENTO DE ORIGEN, ANTE LAS GESTIONES DE LA AUTORIDAD CONDENADA; EN SU CARÁCTER DE AUTORIDAD FISCAL, TIENE EL DEBER DE DEVOLVER LAS CANTIDADES PAGADAS INDEBIDAMENTE POR EL ACTOR, AL HABER OBTENIDO ESTE UNA SENTENCIA FAVORABLE. De lo previsto en los numerales 15, inciso C); 52, 53 y 59 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, se desprende que, con independencia de haber sido parte o no en el procedimiento administrativo originario en el que se ordena la devolución de las cantidades pagadas indebidamente por el actor, los tesoreros municipales, ante las gestiones de la autoridad condenada, tienen la obligación de realizar la devolución del pago, en razón de que el actor de origen interpuso oportunamente el proceso administrativo en el que obtuvo sentencia favorable.»22
Subrayado añadido
No se omite señalar, que a idéntica conclusión se ha arribado por el Pleno de este Tribunal en las resoluciones correspondientes a los tocas ***** y *****, relativos a análogas temáticas.
(ii) Además, solicita el actor se reintegre la cantidad de $***** (*****).
De conformidad con el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los
22 Publicado en los Criterios Jurídicos 2017, emitidos por este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, página 7, consultables en: http://tcagto.gob.mx/wp-content/uploads/2018/01/CRITERIOS_JURIDICOS_2017.pdf Expediente de Recurso de Revisión 165/2ªSala/ 16, sentencia del 27 de junio de 2017. 35
Municipios de Guanajuato, se reconoce el derecho del actor para que le sean devueltas las cantidades que erogó en virtud de la declaratoria de nulidad del acto impugnado de conformidad con el estudio realizado por este Juzgador en el Considerando Quinto, dado que el justiciable acreditó su derecho subjetivo al haber realizado el pago por concepto traslado y pensión.
En este sentido, se comparte el criterio sustentado en la tesis aislada con el rubro y texto que a continuación se transcriben:
«FACULTAD DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE CONSTATAR LA EXISTENCIA DEL DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR PARA OBTENER SU RESTITUCIÓN O LA DEVOLUCIÓN DE UNA CANTIDAD. SU EJERCICIO PRESUPONE LA DECLARACIÓN DE ILEGALIDAD DE LAS CONSIDERACIONES QUE SUSTENTAN LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA. La regla general sobre la litis en el juicio contencioso administrativo es que se integra con las consideraciones que rigen el acto impugnado, los conceptos de anulación de la demanda (o su ampliación), la contestación a ésta (o a la ampliación) y las pruebas que ofrezcan las partes. Como excepción, destaca la prevista en el artículo 50, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, cuya aplicación se encuentra vinculada con el diverso 22 del propio ordenamiento, subordinados al artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Esto es, del artículo primeramente citado se advierte que, cuando se declare la ilegalidad de la resolución impugnada y, en consecuencia, proceda restituir un derecho subjetivo o la devolución de una cantidad al actor, previamente debe constatarse el derecho que tiene éste para ello. Por tanto, la obligación de constatar ese derecho subjetivo opera cuando, declarada la ilegalidad de la resolución, se produce la nulidad lisa y llana del acto, y devendría entonces necesaria la obligación de la autoridad administrativa de emitir una determinación que dé solución final a lo gestionado, libre de los motivos de ilegalidad estudiados, pero no exenta de la constatación de que el particular realmente tenga derecho a la restitución del derecho o a la devolución pretendidos, pues en este aspecto el precepto citado refleja con claridad el modelo de plena jurisdicción del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Así, no cabe esa constatación cuando se reconoce la validez del acto impugnado, pues en ese caso no podrá haber algún pronunciamiento sobre el derecho subjetivo a realizar una conducta, como tampoco cuando la nulidad decretada se produce por la falta de fundamentación o motivación del acto administrativo impugnado, dado que, en ese 36
supuesto, al desconocerse las razones que sustentan su determinación, no cabe que el órgano jurisdiccional se sustituya a la autoridad para negar la pretensión del gobernado elevada a la administración, con argumentos no externados por ésta en ejercicio de su potestad para decidir sobre lo pedido. Es así, porque la facultad de constatación referida no es una carta abierta para ignorar la litis y negar lo solicitado ante la autoridad administrativa, con razones no expuestas en la resolución impugnada, sino que deviene como consecuencia de haber declarado la ilegalidad de las consideraciones que la sustentan. Abona a esta conclusión el artículo 22 mencionado, pues si establece que la demandada en su contestación no puede cambiar los fundamentos de derecho que sostuvo en la resolución impugnada; con mayor razón, el tribunal administrativo no puede variar los fundamentos de dicha resolución para reconocer su validez y negar la pretensión elevada a la autoridad demandada, ya que esa prohibición tiene como razón principal no sólo el principio de congruencia en la sentencia, sino también el denominado non reformatio in peius que rige en todo medio de defensa y opera en el caso, como una modalidad de tutela a la congruencia procesal, protegida en el artículo 17 de la Carta Magna. De ahí que la constatación del derecho a la restitución o a la devolución se aplique en aquellos casos en que, declarada la nulidad lisa y llana del acto impugnado por su ilegalidad, la autoridad administrativa deba emitir una determinación que dé solución final a lo gestionado, pero que, por economía procesal la Sala, en aras de una pronta y completa resolución de lo solicitado en la instancia de origen, tiene la facultad de determinar que el actor no obtenga un beneficio indebido por la restitución de un derecho que no está en su esfera jurídica o que no ha sido demostrado; o bien, cuando los elementos probatorios a su alcance revelan la existencia de ese derecho, el particular no tenga que esperar la resolución de la autoridad administrativa para obtener la restitución del derecho o la devolución correspondiente.»23
Énfasis añadido.
Se asevera lo anterior, dado que lo acredita con la representación impresa del Comprobante Fiscal Digital por Internet (CFDI) o factura electrónica con folio fiscal *****por la cantidad de $*****(*****), de fecha 11 once de abril de 2019 dos mil diecinueve, expedida al hoy actor por la empresa «*****», por concepto de un servicio en relación a una «*****»
23 Época: Décima Época; Registro: 2013828; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 40, Marzo de 2017, Tomo IV; Materia(s): Administrativa; Tesis: IV.2o.A.136 A (10a.); Página: 2707. 37
Para efecto de generar certeza en cuanto al pago consignado en la factura electrónica número *****, se procede a realizar el verificativo de dicha operación en el «Sistema de Verificación de Comprobantes Fiscales Digitales por Internet»24 generado por el Servicio de Administración Tributaria de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público, mediante la captura de los datos relativos al Registro Federal de Contribuyentes, tanto de quien emitió el comprobante fiscal como de quien recibió el mismo, así como del Folio Fiscal (identificador del comprobante fiscal), obteniendo la siguiente información de dicho sistema:
Por consiguiente, se demuestra la veracidad y autenticidad de la operación consignada en el comprobante fiscal digital en cuestión, así como de la fiabilidad del método por el cual dicho comprobante fue generado25.
24 Consultable en la siguiente liga electrónica: https://verificacfdi.facturaelectronica.sat.gob.mx/ Para el correcto del sistema se recomienda atender al manual de usuario consultable en la siguiente liga electrónica: ftp://ftp2.sat.gob.mx/asistencia_servicio_ftp/publicaciones/cfdi/ManualPortalValidacion.pdf 25 Dado su verificativo en el Sistema de Verificación de Comprobantes Fiscales Digitales por Internet, así como la expresión de la cadena original y el certificado del sello digital del Servicio de Administración Tributaria de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público. RFC del emisor Nombre o razón social del emisor RFC del receptor Nombre o razón social del receptor ***** ***** ***** ***** Folio fiscal Fecha de expedición Fecha certificación SAT PAC que certificó ***** ***** ***** ***** Total del CFDI Efecto del comprobante Estado CFDI Estatus de cancelación ***** ingreso vigente Cancelable sin aceptación 38
En virtud de las consideraciones expuestas, a dicha prueba se le otorga valor probatorio pleno al tenor de lo dispuesto en los artículos 48, fracción IX, 115, 127, 128 y 131 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como la tesis de rubro «DOCUMENTO ELECTRÓNICO. SI CUENTA CON CADENA ORIGINAL, SELLO O FIRMA DIGITAL QUE GENERE CONVICCIÓN EN CUANTO A SU AUTENTICIDAD, SU EFICACIA PROBATORIA ES PLENA», en virtud de que no fueron objetadas por las partes en este proceso.
Lo señalado, permite concluir que fue utilizada una grúa de la empresa «*****» para llevar el vehículo del hoy actor a la pensión municipal con motivo de la infracción impugnada, pues son coincidentes las placas del vehículo de la factura electrónica con el folio de infracción
Por lo tanto, se condena a las autoridades demandadas a realizar las gestiones necesarias a fin de que le sea devuelta a la parte actora la cantidad de $*****(*****) por concepto de pago realizado por traslado y pensión pagada a «*****».
(iii) Abstención de inscribir cualquier tipo de registro o anotación de carácter perjudicial en el libro de sanciones de la Dirección de Policía Vial de Silao de la Victoria, Guanajuato, y en caso de haberse realizado, se elimine o cancele dicha anotación.
Luego, de conformidad con lo dispuesto por el ordinal 300, fracción V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, quien resuelve determina que resulta procedente tal petición, toda vez que la parte actora no debe 39
encontrarse obligada a resentir menoscabo alguno con motivo de los actos declarados nulos, de conformidad con el ordinal 143 del Código de Procedimientos y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
De esa forma, se condena a la autoridad demandada, a abstenerse de inscribir cualquier tipo de registro o anotación de carácter negativo o perjudicial, con motivo de la boleta de infracción declarada nula; y en caso de que ya se hubiere efectuado la misma, deberá realizar las gestiones necesarias para que dicha anotación sea eliminada o cancelada.
Finalmente, se señala que las autoridades demandadas deberán informar sobre el cumplimiento otorgado a la condena que precede en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en los artículos 319, 321 y 322 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
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SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, por los motivos y fundamentos expuestos en el Considerando Tercero del presente fallo.
TERCERO. Se decreta la Nulidad Total de la infracción impugnada y su correspondiente calificación, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto de la misma.
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconocen los derechos solicitados por la parte actora y se condena a la autoridad demandada, atento a lo determinado en el Considerando Sexto de esta resolución jurisdiccional.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, 23 veintitrés de enero de 2020 dos mil veinte.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 884/1ªSala/18 promovido por *****, a través de su apoderado legal *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escritos presentados en la Secretaría General de Acuerdos de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, los días 12 doce junio y 3 tres de julio de 2018 dos mil dieciocho, *****, a través de su apoderado legal, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«El CERTIFICADO DE GRÁVAMENES que corresponde a la solicitud *****, de fecha 30 de abril de 2018, del cual tuvo conocimiento mi representada el día 30 de abril de 2018, emitido por el Lic. *****, Registrador Público Suplente de Celaya, Guanajuato, y firmado electrónicamente, respecto del FOLIO REAL *****, dentro del cual desaparece los gravámenes que pesaban sobre dicho bien y que tenía en su favor mi poderdante, *****, derivado del embargo en el Juicio número *****, seguido ante el Juzgado Noveno Civil del Partido Judicial de León, en contra de las C. ***** y C. *****, así como los gravámenes derivados del contrato de apertura de crédito con garantía hipotecaria, celebrado con *****, y que consta en la escritura 2
pública No. ***** de fecha 8 de febrero de 2008 y de modificación que consta en la escritura pública No.*****››
Además, la parte actora hizo valer como pretensiones en la presente causa: 1) la nulidad de la cancelación del embargo hecho por la autoridad demandada, y 2) que se restituya la inscripción de los gravámenes establecidos a su favor.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 10 diez de agosto de 2018 dos mil dieciocho, se admitió la demanda -previo cumplimiento de la prevención formulada-, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada para que diera contestación a la misma1; igualmente, se tuvo por acreditada la personalidad de la parte actora en el presente proceso.
También se corrió traslado de la demanda a los terceros con derecho incompatible para que comparecieran en el proceso y manifestaran lo conveniente a sus intereses.
Se concedió la suspensión solicitada para el efecto de mantener las cosas en el estado en que se encuentran, esto es, para que la autoridad demandada se abstenga de autorizar inscripciones o cancelaciones sobre el folio real *****, hasta en tanto se dicte sentencia en el presente proceso; además, se tuvieron por admitidas las pruebas ofrecidas y exhibidas por la parte actora en su demanda, así como por señalando correo electrónico para recibir notificaciones y designando abogado autorizados.
1 Precisando que no se tuvo como autoridad demandada a la Dirección General de Registros Públicos y Notarías dependiente de la Secretaría de Gobierno del Estado de Guanajuato, toda vez que del escrito de demanda y del de cuenta, no se desprende que haya dictado, ordenado, ejecutado o tratado de ejecutar el acto impugnado. 3
Asimismo, se solicitó al Juzgado Noveno Civil de Partido en el Estado, con residencia en León, Guanajuato, que expidiera copias certificadas del juicio mercantil *****; igualmente, se requirió a la encausada para que -junto con su escrito de contestación-, exhibiera en original o copia certificada, las constancias que obren en sus archivos y que tengan relación con los hechos controvertidos.
En ese orden temporal, mediante acuerdo dictado el 2 dos de octubre de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo al Registradora Pública Suplente de la Oficina del Registro Público de la Propiedad del partido judicial de Celaya, Guanajuato, por dando contestación a la demanda; igualmente, se le tuvo por designando autorizada para imponerse en autos, así como por señalando correo electrónico para recibir notificaciones, y se le requirió a la encausada que exhibiera la copia certificada de la solicitud *****, toda vez que ofreció la misma pero omitió exhibirla en su ocurso de contestación.
En el mismo acuerdo se tuvo por al Juez Noveno Civil de Partido de León, Guanajuato, por dando cumplimiento al requerimiento que le fue formulado, al exhibir copia certificada de las constancias que integran el juicio ejecutivo mercantil número *****.
Posteriormente, por auto emitido el 7 siete de febrero de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a *****, en su carácter de tercera con derecho incompatible a la pretensión del actor, por manifestando lo conveniente a sus intereses; asimismo, se le tuvo por admitida la prueba confesional ofrecida a cargo de la parte actora -por conducto de quien legalmente lo representa-, así como por designado autorizados para imponerse en autos y señalando los Estrados de este Tribunal para recibir notificaciones. 4
Igualmente, se tuvo por admitida la documental consistente en constancias relativas a la cancelación por caducidad inscrita en el folio real *****, con número de solicitud ***** misma que fue ofrecida y exhibida por la demandada.
Enseguida, mediante acuerdo emitido el 22 veintidós de abril de 2019 dos mil diecinueve, se hizo de conocimiento a ***** que para efecto de tenerle por acreditada su personalidad como Registrador Publico de la Propiedad y del Comercio de Celaya, Guanajuato, debería exhibir original o copia certificada de su nombramiento.
Asimismo, se encomendó a los Actuarios adscritos a la Coordinación de Actuarios de este Tribunal, para que realizaran personalmente la notificación del acuerdo en cita y de los emitidos los días el 10 diez de agosto y 2 dos de octubre de 2018 dos mil dieciocho, así como el de 7 siete de febrero de 2019 dos mil diecinueve, a *****, tercero con derecho incompatible a la pretensión del actor.
Así, por auto emitido el 2 dos de julio de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a *****, por acreditando su personalidad como Registradora Público de la Propiedad y del Comercio de Celaya, Guanajuato y, en consecuencia, se le tuvo por dando cumplimiento al requerimiento que le fue formulado, al exhibir copia certificada de: a) solicitud ***** correspondiente a la apertura de crédito inscrita con solicitud *****; b) solicitud ***** correspondiente al contrato de modificación de crédito inscrito mediante solicitud 339641; c) solicitud ***** correspondiente a la inscripción de embargo inscrita mediante solicitud *****; y d) solicitud ***** correspondiente a la cancelación por caducidad inscrita mediante solicitud *****. 5
En el mismo acuerdo, se ordenó notificar a *****, tercero con derecho incompatible a la pretensión del actor, por medio de edictos a publicarse por dos veces consecutivas en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato y en uno de los diarios de mayor circulación en el territorio estatal de este Partido Judicial2 y, por tal motivo, se requirió a la parte actora para que acudiera ante esta Sala a recoger los edictos, a fin de emplazar a la persona antes mencionada.
Además, se ordenó fijar en los Estrados de este Tribunal el acuerdo en comento y los emitidos el 10 diez de agosto y 2 dos de octubre de 2018 dos mil dieciocho, así como el de 7 siete de febrero y 22 veintidós de abril de 2019 dos mil diecinueve; así como la demanda de nulidad -y sus anexos- promovida por *****, a través de su apoderado *****.
De manera posterior, mediante acuerdo dictado el día 15 quince de octubre de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo al actor por exhibiendo las constancias con las cuales acredita que se publicó por dos veces consecutivas (30 treinta de septiembre y 1 uno de octubre de 2019 dos mil diecinueve) en el periódico «Correo», el edicto mediante el cual se emplaza a *****, por tener el carácter de tercero con derecho incompatible a la actora.
Finalmente, se señaló fecha y hora para llevar a cabo la celebración de la audiencia de alegatos, así como el desahogo de la prueba confesional ofrecida por *****, tercero con derecho incompatible con la pretensión de la actora, a cargo de la parte accionante.
2 Ante la imposibilidad para notificar a *****, tercero con derecho incompatible a la pretensión del actor, según se desprendía de las constancias que integran los autos del presente proceso. 6
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el tuvo 6 seis de noviembre de 2019 dos mil diecinueve verificativo la audiencia de alegatos, los cuales fueron presentados por la parte actora, y no así por las demás partes.
En la misma audiencia, se desahogó la prueba confesional a cargo de *****, representante legal de *****.
Además, por auto dictado el día 16 dieciséis de enero de 2020 dos mil veinte, se tuvo a *****, tercero con derecho incompatible, por no manifestando lo que a sus intereses conviene3.
3 Toda vez que se le emplazó al proceso a través de notificación por edictos, cuya última publicación corresponde al 1 uno de octubre de 2019 dos mil diecinueve, sin que hasta el momento hubiera comparecido al presente proceso. 7
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2 y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. De conformidad con lo previsto por el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, previo al estudio del fondo, debe fijarse de manera precisa los actos impugnados por el actor.4
Así, del análisis integral al escrito de demanda, así como de los documentos que obran anexos a la misma, se advierte que el accionante pretende controvertir la legalidad de:
▪ La cancelación de la inscripción de los gravámenes5 con números de solicitud *****, ***** y *****, respecto del bien
4 Al efecto, resulta ilustrativo lo establecido en la tesis de rubro: «ACTOS RECLAMADOS. REGLAS PARA SU FIJACIÓN CLARA Y PRECISA EN LA SENTENCIA DE AMPARO.» Novena Época; Registro: 181810; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIX, Abril de 2004; Materia(s): Común; Tesis: P. VI/2004; Página: 255 5 Constituidos a favor del accionante con motivo del contrato de apertura de crédito con garantía hipotecaria que consta en la escritura pública número ***** de fecha 8 ocho de febrero de 2008 dos mil ocho y de modificación que consta en la escritura pública número *****; así como derivado del embargo judicial realizado en el Juicio número *****, seguido ante el Juzgado Noveno Civil del Partido Judicial de León, Guanajuato. 8
inmueble6 que obra bajo el folio real número *****, y que obra contenida en la (foja 108), de boleta de resolución número ***** fecha 7 siete de junio de 2017 dos mil diecisiete, emitido por el Registrador Público de la Propiedad de Celaya, Guanajuato.
La cual, además, se encuentra reflejada en el certificado de (foja 35), de fecha 30 treinta de abril gravámenes número ***** de 2018 dos mil dieciocho, emitido por el Registrador Público de la Propiedad de Celaya, Guanajuato.
Actuaciones cuya existencia se encuentra debidamente acreditada mediante las documentales que exhiben tanto el actor como la autoridad demandada, mismas que al revestir la calidad de documentos públicos, tienen valor probatorio pleno para generar convicción en quien resuelve respecto de su contenido y existencia, aunado al reconocimiento expreso del Registrador Público demandado en su contestación sobre su veraz emisión y existencia.
Ello, con fundamento en lo dispuesto por los ordinales 48, fracción VIII, 114, 127, 128 y 129 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en relación con el artículo 55 del Reglamento del Registro Público de la Propiedad para el Estado de Guanajuato, así como de conformidad, por símil o analogía, en lo establecido en la tesis siguiente:
«DOCUMENTO ELECTRÓNICO. SI CUENTA CON CADENA ORIGINAL, SELLO O FIRMA DIGITAL QUE GENERE CONVICCIÓN EN CUANTO A SU AUTENTICIDAD, SU EFICACIA PROBATORIA ES
6 Identificado como: «Resto del terreno número ***** en calle Chihuahua, número sin número, colonia *****con superficie de *****, cuenta catastral *****cuenta predial *****» en el municipio de Celaya, Guanajuato. 9
PLENA. De conformidad con el artículo 210-A del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley de Amparo, la información generada o comunicada que conste en medios electrónicos, ópticos o en cualquier otra tecnología, constituye un medio de prueba que debe valorarse conforme a las reglas específicas contenidas en el propio precepto y no con base en las reglas generales aplicables a las copias simples de documentos públicos o privados impresos. Así, para establecer la fuerza probatoria de aquella información, conocida como documento electrónico, debe atenderse a la fiabilidad del método en que se generó, comunicó, recibió o archivó y, en su caso, si es posible atribuir su contenido a las personas obligadas e, igualmente, si es accesible para su ulterior consulta. En congruencia con ello, si el documento electrónico, por ejemplo, una factura, cuenta con cadena original, sello o firma digital que genere convicción en cuanto a su autenticidad, su eficacia probatoria es plena y, por ende, queda a cargo de quien lo objete aportar las pruebas necesarias o agotar los medios pertinentes para desvirtuarla»7
Lo subrayado es propio.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados8.
Luego, en su escrito de manifestaciones, ***** -tercera con derecho incompatible-, sostiene que en el presente proceso se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 261, fracción IV, del
7 Tesis: XXI.1o.P.A.11 K (10a.), Décima Época, Registro: 2015428 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 47, Octubre de 2017, Tomo IV Materia(s): Común Página: 2434 8 Ello, acorde a lo establecido en la jurisprudencia siguiente: «IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías». Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87. 10
Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, misma que dispone:
«Artículo 261. El proceso administrativo es improcedente contra actos o resoluciones: (…) IV. Respecto de los cuales hubiere consentimiento expreso o tácito, entendiendo que se da este último únicamente cuando no se promovió el proceso administrativo ante el Tribunal o los Juzgados, en los plazos que señala este Código; (…).»
Ello, pues expresa que la demanda fue promovida de manera extemporánea, ya que la accionante tenía previo conocimiento de la caducidad de los gravámenes que menciona.
Al respecto, quien resuelve determina que no se actualiza la causal de improcedencia invocada por la tercero con derecho incompatible, con base en los siguientes planteamientos:
Los ordinales 263, primer párrafo, 265, fracción II, y 266, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, disponen lo siguiente:
«Artículo 263. La demanda deberá presentarse por escrito o en la modalidad de juicio en línea ante el Tribunal; y por escrito ante el Juzgado respectivo, dentro de los treinta días siguientes a aquél en que haya surtido efectos la notificación del acto o resolución impugnado o a aquél en que se haya ostentado sabedor de su contenido o de su ejecución(…)»
Artículo 265. El escrito de demanda expresará: (…) II. El acto o resolución que se impugna y, en su caso, la fecha de su notificación o en la que se haya ostentado sabedor del mismo;…
Artículo 266. A la demanda se anexará: IV. La constancia de notificación del acto o resolución impugnado, excepto cuando el demandante declare bajo protesta de decir verdad que no recibió la misma o cuando hubiera sido por correo; (…)»
Lo resaltado es propio. 11
De los anteriores preceptos legales, se tiene que la «oportunidad» para promover el proceso administrativo constituye un presupuesto de procedencia necesario para conocer y dirimir la causa.
De ese modo, la presentación de la demanda ante este Tribunal, ya sea por escrito o mediante juicio en línea, deberá ajustarse de -manera inexorable- a la temporalidad legal de treinta días hábiles y, para efecto de computar dicho plazo, se parte de dos hipótesis:
1. En caso de haberse «notificado» el acto impugnado, el cómputo será a partir del día siguiente a aquél en que haya surtido efectos dicha notificación; y
2. Cuando no se haya notificado, el plazo se computará a partir del día siguiente en que se haya «ostentado sabedor» del acto o resolución que se impugna.
Además, como formalidad legal necesaria, primero, el accionante deberá expresar en su demanda la fecha en que le fue notificado el acto combatido o bien, la fecha en que se haya ostentado sabedor del mismo; y segundo, deberá anexar su constancia de notificación, quedando exceptuado de ello cuando refiera -bajo protesta de decir verdad- que no recibió la misma.
En la especie, la parte accionante manifiesta en su demanda que no le fue realizada notificación alguna y que fue hasta el día 30 treinta de abril de 2018 dos mil dieciocho en que «tuvo conocimiento»9 de la determinación impugnada, esto es, de la cancelación o desaparición de
9 Fecha en que indica le fue entregado el certificado de gravámenes correspondiente a la solicitud número *****, en el cual ya no aparecían los aludidos gravámenes 12
los gravámenes que tenía constituidos a su favor respecto del inmueble bajo el folio real número *****.
Ello, sin perjuicio de que ésta exhiba en su demanda la resolución contenida en la boleta número *****, emitida el día 7 siete de junio de 2017 dos mil diecisiete, pues no se encuentra acreditado en autos que la autoridad demandada hubiere efectuado su notificación al accionante.
Más aún que, al haber negado la parte actora que se le hubiere notificado la decisión impugnada, dicha circunstancia constituyó a las contrapartes y, concretamente, a la autoridad demandada, la carga de exhibir las constancias mediante las cuales se demuestre la legal notificación de la resolución contenida en la boleta número *****, conforme a lo dispuesto en los ordinales 39, fracción I, y 43, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Ello, con fundamento en lo dispuesto por el ordinal 47 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato10, así como de conformidad con lo establecido por la jurisprudencia siguiente:
«JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. CUANDO EL ACTOR NIEGA CONOCER EL ACTO IMPUGNADO, LA AUTORIDAD AL CONTESTAR LA DEMANDA DEBE EXHIBIR EL DOCUMENTO ORIGINAL O, EN SU CASO, COPIA CERTIFICADA. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia 2a./J. 209/2007, de
10 «Artículo 47. Los actos administrativos se presumirán legales; sin embargo, las autoridades administrativas deberán probar los hechos que los motiven cuando el interesado los niegue lisa y llanamente, a menos que la negativa implique la afirmación de otro hecho.» 13
rubro: «JUICIO DE NULIDAD. SI EL ACTOR NIEGA CONOCER EL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO, LA AUTORIDAD AL CONTESTAR LA DEMANDA DEBE EXHIBIR CONSTANCIA DE ÉSTE Y DE SU NOTIFICACIÓN.», sostuvo que del artículo 209 bis, fracción II, del Código Fiscal de la Federación, vigente hasta el 31 de diciembre de 2005 (cuyo contenido sustancial reproduce el artículo 16, fracción II, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo), se advierte que la autoridad al contestar la demanda, en caso de que el actor manifieste desconocer la resolución que determina un crédito fiscal, ya sea porque aduzca que le fue notificado incorrectamente o simplemente que no se le dio a conocer, la autoridad debe exhibir constancia del acto y su notificación. De lo que se sigue que el término «constancia» a que se refiere dicho precepto debe entenderse como el documento original o en copia certificada, que reúna los elementos necesarios para que el actor lo conozca como fue emitido, con el fin de que pueda impugnarlo, resultando insuficiente que la autoridad exhiba la reimpresión o copia simple del acto impugnado, dado que estos documentos no cumplen con todos los requisitos de un acto administrativo. Cabe destacar que el cumplimiento del requisito indicado es independiente a los conceptos de invalidez que el particular haga valer, pues lo que se pretende es conocer el contenido del acto en los términos de su emisión, para que el actor pueda entablar su defensa.»11
Énfasis añadido.
Luego, al no encontrarse acreditado en los autos del presente proceso que las autoridades demandadas hubieren efectuado al accionante la legal notificación de la boleta impugnada, se concluye ésta tuvo «pleno conocimiento» de la determinación consignada en la boleta de resolución número 424371, esto es, de la cancelación de los gravámenes inscritos bajo las solicitudes números *****, ***** y *****, respecto del bien inmueble que obra bajo el folio real número ***** el día*****30 treinta de abril de 2018 dos mil dieciocho (fecha en que le fue comunicado el contenido del certificado de gravámenes correspondiente a la solicitud número *****.
11 Novena Época Registro: 163102 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXXIII, Enero de 2011 Materia(s): Administrativa Tesis: 2a./J. 196/2010 Página: 878 14
*****Luego, es precisamente a partir del 30 treinta de abril de 2018 dos mil dieciocho, cuando la parte actora tuvo la oportunidad -real y auténtica- de controvertir tal determinación, a lo cual cabe remarcar que la eficacia y exigibilidad de todo acto administrativo se configura a partir del día siguiente en que surta efectos la notificación «legalmente efectuada» o, en su defecto, a partir de la fecha en que el interesado se ostentó sabedor de su contenido, de conformidad con lo dispuesto por los numerales 45, último párrafo, y 141, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Hecho patente lo anterior y para efecto de generar mayor certeza al respecto, quien resuelve procede a realizar el cómputo para verificar la oportuna presentación de la demanda ante este Tribunal, siguiente:
▪ El 30 treinta de abril de 2018 dos mil dieciocho, la parte actora tuvo conocimiento de la resolución impugnada;
▪ El 2 dos de mayo de 2018 dos mil dieciocho, inició el término de los treinta días hábiles para presentar la demanda ante este Tribunal, conforme a lo establecido en el ordinal 263, primer párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato;
▪ El día 12 doce de junio de 2018 dos mil dieciocho, feneció el término legal de 30 treinta días hábiles para presentar la demanda ante este Tribunal;
▪ El 12 doce de junio de 2018 dos mil dieciocho, la parte actora presentó su escrito de demanda en este Tribunal; y
15
▪ Entre el 2 dos de mayo de 2018 dos mil dieciocho y el día en que la parte actora promovió la demanda, transcurrieron 30 treinta días hábiles, descontándose el día 1 uno de mayo con motivo de la conmemoración del día del Trabajo, así como los sábados y domingos12, por ser días inhábiles.
Habida cuenta del cómputo anterior, se concluye que el actor promovió proceso administrativo en contra de la resolución impugnada dentro del término legal de 30 treinta días hábiles que establece el artículo 263 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, esto es, de manera oportuna.
Con base en todo lo anterior, se desestima la causal de improcedencia y sobreseimiento invocada por *****, en su carácter de tercera con derecho incompatible a la pretensión del actor.
En consecuencia, al no advertirse la actualización de alguna causal de improcedencia o sobreseimiento de las previstas por los ordinales 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se procede a realizar el estudio de la controversia planteada, al no existir impedimento alguno para entrar conocer y dirimir el fondo de la presente causa administrativa.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos
12 De conformidad con el Calendario Oficial de Labores 2018, aprobado en Sesión Ordinaria del Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, celebrada el 4 cuatro de enero de 2018 dos mil dieciocho. Consultable en la siguiente dirección electrónica: http://tcagto.gob.mx/?page_id=2184 16
esgrimidos por la autoridad encausada tendentes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos.13
QUINTO. Contexto de la resolución impugnada. Antes de entrar al estudio del fondo del presente asunto, resulta necesario precisar como antecedentes relevantes del acto impugnado en esta causa, los siguientes:
1. El día , fue inscrita 10 diez de febrero de 2006 dos mil seis mediante solicitud número ***** en el Registro Público de la Propiedad de Celaya, Guanajuato, la escritura pública número *****, de fecha 8 ocho febrero de 2006 dos mil seis, efectuada ante la fe del Licenciado *****, Notario Público número ***** de Celaya, Guanajuato, en la cual se hizo constar que *****-a través de su representante legal-, celebró con ***** y con *****-obligada solidaria y avalista-, contrato de apertura de crédito en cuenta corriente con garantía hipotecaria por la cantidad de $2,500,000.00 (dos millones quinientos mil pesos 00/100 moneda nacional) a un plazo de 6 seis años contados a partir de la fecha en que dicho instrumento fue suscrito, con causación de intereses y quedando en garantía del cumplimiento de dicha obligación la constitución de
13 Sustenta tal aserto, lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN» Tesis: 2a. /J.58/2010, Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Página: 830. 17
una hipoteca en favor del acreedor -parte actora-, sobre el inmueble14 que obra bajo el folio real número *****
2. Posteriormente, el día , 14 catorce de julio de 2006 dos mil seis fue inscrita mediante solicitud número ***** en el Registro Público de la Propiedad de Celaya, Guanajuato, la escritura pública número *****, de fecha 17 diecisiete de julio de 2006 dos mil seis, efectuada ante la fe del Licenciado *****, Notario Público número ***** de Celaya, Guanajuato, en la cual se hizo constar la celebración de convenio modificatorio a diversas cláusulas15 del contrato consignado en la escritura pública número *****, de fecha de fecha 8 ocho febrero de 2006 dos mil seis.
3. Luego, el día , 19 diecinueve de noviembre de 2009 dos mil nueve fue inscrita mediante solicitud número ***** en el Registro Público de la Propiedad de Celaya, Guanajuato, el acta de embargo de fecha 2 dos de junio de 2009 dos mil nueve, practicada por el Juzgado Noveno Civil de Partido de León, Guanajuato, dentro del expediente número *****, y en la cual se traba embargo contra *****(demandada) para garantizar el pago de la cantidad de $***** en favor de *****, quedando afectado el inmueble que obra bajo el folio real número *****, en su carácter de definitivo.
Dicha inscripción, fue ordenada por el Juez Segundo de lo Civil de Primera Instancia en Celaya, Guanajuato, en atención al exhorto realizado por el Juez Noveno Civil de Partido de
14 Identificado como: «Resto del terreno número ***** en calle Chihuahua, número sin número, colonia *****con superficie de *****, cuenta catastral *****cuenta predial *****» en el municipio de Celaya, Guanajuato. 15 Cuarta disposición, quinta condiciones que deberán contener los contratos de la acreditada con los productores, sexta amortización del crédito, séptima comisiones e intereses, octava lugar y forma de pago, novena obligaciones de hacer, decima primera, décima tercera, decima cuarta, decima quinta, decima sexta, decima séptima, decima octava, decima novena, vigésima, vigésima primera, vigésima segunda, vigésima tercera y vigésima cuarta del contrato de crédito. 18
León, Guanajuato, en el auto dictado el día 30 treinta de junio de 2009 dos mil nueve, dentro del Juicio Ejecutivo Mercantil *****.
4. En ese orden temporal, el 18 dieciocho de mayo de 2017 dos mil , fue emitido certificado de gravámenes correspondiente a diecisiete la solicitud número *****, por el Registrador Público de la Propiedad de Celaya, Guanajuato, en la cual se informó a ***** que en el inmueble que obra identificado con el folio real número *****, constan 3 tres gravámenes inscritos, correspondientes a las solicitudes números *****, *****y ***** mismos que ya fueron relatados en líneas anteriores.
5. De manera posterior, el 7 siete de junio de 2017 dos mil , fue inscrita la solicitud número ***** en el Registro diecisiete Público de la Propiedad de Celaya, Guanajuato, a través de la cual se cancelaron «por caducidad» las inscripciones relativas a los créditos con números de solicitud *****, *****y *****, constituidas sobre el inmueble identificado con el folio real número *****.
Ello, con motivo de la petición formulada -en la misma fecha-, por *****, en los siguientes términos:
«Con fundamento en lo dispuesto por los artículos 8 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 2522 2524-VII, 2531-111, 2536 A y 2536 B del Código Civil reformado para el Estado de Guanajuato, 95 del Registro Público de la Propiedad, solicito se sirva usted a cancelar los gravámenes que describo a continuación:
1. SOLICITUD ***** REGISTRADO EL DIA 10 DE FEBRERO 2006. Escritura *****de fecha 08 de Febrero de 2006. Ante el Notario número *****, Licenciado *****, con jurisdicción en Celaya, Guanajuato. EI 19
Acreedor ***** Representado por *****, otorga Apertura de Crédito en Cuenta Corriente con Garantía Hipotecaria, a *****y como Obligada Solidaria y Avalista *****. Por la cantidad de $***** a un plazo de 6 años contado a partir de la fecha de la firma del presente. Constituyendo el deudor en garantía del pago hipoteca en favor del acreedor sobre el inmueble a que se refiere la presente inscripción.
2. SOLICITUD*****REGISTRADO EL DIA 14 DE JULIO 2006. Escritura *****de fecha 17 de Julio de 2006. Ante el Notario número *****, Licenciado *****, con jurisdicción en Celaya, Guanajuato. Se hace constar la modificación de la Escritura *****de fecha 08 de Febrero de 2006 Ante el Notario número *****, Licenciado *****, con jurisdicción en Celaya, Guanajuato.
3. SOLICITUD ***** REGISTRADO EL DIA 19 DE NOVIEMBRE 2009. Por Acta de Embargo de fecha 02 de Junio de 2009. Presentada para su registro el 19 de Noviembre del 2009 a las 10:20 (diez veinte minutos) y levantada por el Juzgado Noveno Civil en el Expediente número *****. Demandada *****, Actor ***** Apoderado de *****Se traba Embargo para garantizar la cantidad de $*****quedando afectado el inmueble a que se refiere la presente inscripción.
Dichas afectaciones se encuentran sobre el bien inmueble registrado con el folio *****.
RESTO DEL TERRENO *****EN CALLE ***** SIN NUMERO, COLONIA *****, CON SUPERFICIE *****QUE MIDE Y LINDA. NORTE 50 METROS LINEALES, CON FRACCION VENDIDA A JOSE ANTONIO LAUSTALOT LACLET Y OTRO S -PO-22M- -S-OM-OP-28M- CON DAVID RODRIGUEZ Y CALLE CHIHUAHUA AL ORIENTE 114 METROS LINEALES, CON MARA GONZALEZ. AL PONIENTE 164 METROS LINEALES, CON ADRIAN GONZALEZ
Lo anterior en virtud de haber operado la caducidad de la inscripción registral, solicitando a bien se sirva a cancelar los gravámenes referidos en líneas anteriores. Respecto del inmueble ya descrito.»
Subrayado añadido.
20
6. Así, el , fue emitido 30 treinta de abril de 2018 dos mil dieciocho certificado de gravámenes correspondiente a la solicitud número *****, por el Registrador Público de la Propiedad de Celaya, Guanajuato, en la cual se informó a *****que en el inmueble que obra identificado con el folio real número *****, no se encontró gravamen alguno que afecte dicho folio real.
7. Inconforme con lo anterior, la accionante presentó demanda de nulidad ante este Tribunal el día 12 doce junio de 2018 dos mil dieciocho.
Hechos que se encuentran debidamente acreditados mediante los documentos aportados al proceso tanto por la parte actora -en su demanda-, como por la autoridad demandada -en su ocurso de contestación-, los cuales tienen valor probatorio pleno para generar convicción en quien resuelve respecto de su contenido y existencia, de conformidad con lo dispuesto por los ordinales 48, fracción VIII, 114, 127, 128 y 129 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en relación con el artículo 55 del Reglamento del Registro Público de la Propiedad para el Estado de Guanajuato.
SEXTO. Estudio de los conceptos de impugnación. En su escrito de demanda y, concretamente, en el único concepto de impugnación esgrimido, la parte accionante aduce que la resolución impugnada carece de la debida fundamentación y motivación.
Asimismo, esgrime que la autoridad demandada no respetó su derecho de audiencia y debido proceso, ya que no le fue otorgada la oportunidad de intervenir ni defenderse, esto es, para que pudiera 21
hacer valer las manifestaciones pertinentes de que no operaba la figura jurídica de la caducidad, previo a determinar la cancelación de la garantía hipotecaria que tenía constituida a su favor, más aún que no existió orden alguna citada por el Juez Noveno de lo Civil del Partido Judicial de León, Guanajuato, ante quien se tramitaba el Juicio Ejecutivo Mercantil número *****.
Al respecto, en el punto correlativo de su contestación, la autoridad demandada manifiesta que no existe violación alguna a la garantía de audiencia del actor, toda vez que el trámite de cancelación por caducidad procedió una vez que se verificó el cumplimiento de todos los requisitos legales y por no haber el acreedor acudido a solicitar la prorroga en documento formal otorgado ante notario o por mandato de autoridad, para el efecto de que se conservara la prelación registral, por un plazo de tres años cada vez que se requiera y antes de que caduque la existente, en términos de lo previsto por el artículo 2536-A del Código Civil para el Estado de Guanajuato.
Por su parte, *****, en su carácter de tercera con derecho incompatible, expresa que la cancelación de la inscripción de hipoteca se encuentra debidamente fundada y motivada, además de que no se transgredió en forma alguna el derecho de audiencia del justiciable; igualmente, señala que era obligación del justiciable solicitar en tiempo la prórroga de la vigencia de los gravámenes, sin que lo haya hecho y, por tanto, carece de derecho para solicitar su restitución.
Finalmente, en relación con ***** -tercero con derecho incompatible a la pretensión del actor-, se reitera que se tuvo a la misma por no compareciendo al proceso y, por tanto, por no manifestando lo conveniente a sus intereses. 22
Así, de conformidad con lo previsto por el ordinal 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se tiene que el problema jurídico a dilucidar en la presente causa estriba en determinar: (i) si la resolución impugnada se encuentra o no debidamente fundada y motivada, y (ii) si la autoridad respetó o no el derecho de la accionante de audiencia previa y debido proceso para efecto de emitir el acto confutado.
Ahora bien, una vez realizado el análisis a la determinación consignada en la boleta recaída a la solicitud número *****, así como a las constancias que integran los autos, quien resuelve concluye que el concepto de impugnación esgrimido por el actor resulta fundado y suficiente para declarar la nulidad de la resolución impugnada, con base en las siguientes consideraciones:
Los artículos 14 y 16, párrafos primero, undécimo y décimo sexto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, instituyen que para efecto de emitir cualquier acto de autoridad, deberá existir un mandamiento por escrito, expedido por autoridad competente, en el cual se funde y motive debidamente su causa legal; igualmente, es necesario que para su dictado sean respetadas las formalidades esenciales del procedimiento, cuyo contenido tutela los derechos de audiencia y el debido proceso.
Garantías que consagra el 137, fracciones VI y VIII, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, al disponer que todo administrativo debe contener como elementos de validez: (i) encontrarse debidamente fundado y motivado; y (ii) ser expedido en observancia de las 23
formalidades del procedimiento administrativo que establecen los ordenamientos jurídicos aplicables.
En tal sentido, por motivación deberá entenderse la expresión del razonamiento preciso y detallado de los hechos inherentes a las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que hayan sido actualizadas con base en la hipótesis normativa, y que permitan establecer, de manera clara, la adecuación del hecho en el supuesto jurídico establecido por la norma; y por fundamentación, la cita exacta de los preceptos legales en que se encuadra la conducta del gobernado, así como de los relativos a la competencia y facultades de la autoridad para emitir el acto, precisando, en su caso, los incisos, sub-incisos y fracciones correspondientes.
Al efecto, resulta oportuno hacer cita de la siguiente jurisprudencia:
«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.- De acuerdo con el artículo 16 constitucional, todo acto de autoridad debe estar suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y por lo segundo, que también deben señalarse con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, siendo necesario además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configure la hipótesis normativa. Esto es, que cuando el precepto en comento previene que nadie puede ser molestado en su persona, propiedades o derechos sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento, está exigiendo a todas las autoridades que apeguen sus actos a la ley, expresando de que ley se trata y los preceptos de ella que sirvan de apoyo al mandamiento relativo. En materia administrativa, específicamente, para poder considerar un acto autoritario como correctamente fundado, es necesario que en él se citen: a).- los cuerpos legales y preceptos que se están aplicando al caso concreto, es decir, los supuestos normativos en que se encuadra la conducta del gobernado para que esté obligado al pago, que serán señalados con toda exactitud, precisándose los incisos, subincisos, 24
fracciones y preceptos aplicables, y b).- los cuerpos legales, y preceptos que otorgan competencia o facultades a las autoridades para emitir el acto en agravio del gobernado.» 16
Lo relatado es propio.
Luego, para considerar un acto administrativo por correctamente fundado y motivado, es necesario que éste cumpla con los siguientes elementos: a) preceptos legales aplicables; b) relato pormenorizado de los hechos, incluyendo elementos temporales, espaciales y de modo; y c) argumentación lógica jurídica que explique con claridad la razón por la cual los preceptos de ley tienen aplicación al caso concreto, es decir, la subsunción racional del caso fáctico a la hipótesis normativa.
Por otra parte, las formalidades esenciales del procedimiento implican escuchar plenamente al sujeto afectado antes de la emisión de un acto privativo, es decir, que debe concedérseles a aquéllos, la oportunidad de exponer argumentos en defensa de sus intereses pues en caso contrario, el acto privativo resultaría ilegal.
En adición a lo anterior, ha sido considerado que la facultad para emitir actos privativos también asiste a las autoridades administrativas, no sólo a las jurisdiccionales; de ahí que, por mayoría de razón debe sostenerse que los actos privativos de las autoridades no judiciales deben cumplir como regla general con la garantía de previa audiencia.
En el caso concreto y de un análisis realizado a la boleta de resolución número *****, se advierte que el Registrador Público de la Propiedad de Celaya, Guanajuato, resolvió que era procedente (autorizó) la
16 Octava Época, Registro: 164618, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 64, Abril de 1993, Tesis: VI.2o. /J.248, Página: 43. 25
solicitud presentada por *****Gaona en relación con el folio real número *****17, la inscripción de los siguientes actos e instrumentos jurídicos:
Conforme a los cuales, se determina como nuevos titulares nuevos a *****y *****, en remplazo de *****, como anterior titular registral.
Ello, bajo la siguiente fundamentación y motivación:
«***SE CANCELAN LOS CREDITOS EN SOLICITUDES 319226 339641 Y 1023544***»
No obstante, de lo anterior se advierte que la determinación controvertida carece de fundamentación y motivación, requisitos imprescindibles que todo acto de autoridad debe revestir para tenerse por legalmente valido.
Ello, pues la autoridad encausada omitió señalar los preceptos legales que consideró resultaban aplicables para asumir su decisión, ni expresó las razones o causas por las cuales concluyó que la solicitud de «cancelación de inscripción por caducidad» formulada por *****resultaba procedente; además, tampoco se aprecia que la indicación de los actos o instrumentos jurídicos se hubieren precisado de manera clara y legible.
17 Bajo el cual obra el bien inmueble identificado como «Resto del terreno número ***** en calle Chihuahua, número sin número, colonia *****con superficie de *****, cuenta catastral *****cuenta predial *****» en el municipio de Celaya, Guanajuato. 26
Circunstancias que debieron haberse pormenorizado en la resolución impugnada con la finalidad de otorgar certeza y seguridad jurídica al justiciable, para así poder justificar su determinación y considerarse la misma legalmente valida. Sirve de sustento a lo anterior, lo establecido en la jurisprudencia cuyo rubro y texto señalan:
«MOTIVACION, CONCEPTO DE. La motivación exigida por el artículo 16 constitucional consiste en el razonamiento, contenido en el texto mismo del acto autoritario de molestia, según el cual quien lo emite llega a la conclusión de que el acto concreto al cual se dirige, se ajusta exactamente a las prevenciones de determinados preceptos legales. Es decir, motivar un acto es externar las consideraciones relativas a las circunstancias de hecho que se formula la autoridad para establecer la adecuación del caso concreto a la hipótesis legal».18
Énfasis añadido
De esa manera, se estima que las exiguas y simples expresiones referidas por la autoridad en la determinación controvertida, de ninguna manera constituyen la suficiente fundamentación y motivación para legitimar su actuación y, así, generar seguridad jurídica al accionante respecto de la legalidad del menoscabo ocurrido en sus intereses y derechos.
Además, no se soslaya el hecho de que, al momento de dar contestación a la demanda, la autoridad pretende fundamentar la determinación impugnada en el artículo 2536-A del Código Civil para el Estado de Guanajuato, al señalar que:
«(…) el trámite de cancelación por caducidad procedió, una vez que se verificó el cumplimiento de todos los requisitos legales y por no haber el acreedor acudido a solicitar la prorroga en documento formal otorgado ante notario o por mandato de
18 Tesis publicada en el Semanario Judicial de la Federación correspondiente a la Séptima Época, Volumen 151-156, Tercera Parte, Núm. de Registro: 237716, Página 225. 27
autoridad, para el efecto de que se conservara la prelación registral, por un plazo de tres años cada vez que se requiera y antes de que caduque la existente (…)»
Sin embargo, como tales consideraciones no fueron vertidas en la resolución impugnada, debe considerarse que las mismas están dirigidas a perfeccionar la actuación de la autoridad, lo cual resulta jurídicamente inadmisible, de acuerdo con lo establecido en el artículo 282, primer párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Lo anterior, ya que las autoridades administrativas están obligadas a fundar y motivar sus determinaciones, razón por la cual -por regla general-, esa fundamentación y motivación debe constar en el documento continente del propio acto y no en otro diverso, como lo es su ocurso de contestación a la demanda.
Sustenta lo anterior, lo establecido en la jurisprudencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que indica:
«FUNDAMENTACION Y MOTIVACION. DEBEN CONSTAR EN EL CUERPO DE LA RESOLUCION Y NO EN DOCUMENTO DISTINTO. Las autoridades responsables no cumplen con la obligación constitucional de fundar y motivar debidamente las resoluciones que pronuncian, expresando las razones de hecho y las consideraciones legales en que se apoyan, cuando éstas aparecen en documento distinto.» 19
Sin perjuicio de lo anterior, también se aprecia que *****, sustentó su solicitud de cancelación por caducidad conforme a lo previsto, entre otros, por diversos numerales del Código Civil para el Estado de
19 Séptima Época; Registro: 917740; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Apéndice 2000; Tomo VI, Común, Jurisprudencia SCJN; Materia(s): Común; Tesis: 206; Página: 168. 28
Guanajuato, relacionados con las inscripciones en el Registro Público de la Propiedad y del Comercio en el Estado de Guanajuato y, especialmente, con su extinción.
De esa manera, es importante tomar en cuenta lo dispuesto por los artículos 2506, 2521, 2522, 2531, 2524, 2524-A, 2535, 2536, 2536-A y 2536-B del Código Civil para el Estado de Guanajuato, que indican lo siguiente:
«Artículo 2506. La inscripción de los títulos en el Registro puede pedirse por todo el que tenga interés legítimo en asegurar el derecho que se va a inscribir, o por el Notario que haya autorizado la escritura de que se trate.
Artículo 2521. Las inscripciones no se extinguen en cuanto a tercero, sino por su cancelación, o por el registro de la transmisión del dominio, o derecho real inscrito a otra persona.
Artículo 2522. Las inscripciones pueden cancelarse por consentimiento de las partes, por caducidad, por decisión judicial o por cambio a inscripción definitiva.
Artículo 2524. Podrá pedirse y deberá ordenarse, en su caso, la cancelación total:
I. Cuando se extinga por completo el inmueble objeto de la inscripción; II. Cuando se extinga también por completo el derecho inscrito; III. Cuando se declare la nulidad del título en cuya virtud se haya hecho la inscripción; IV. Cuando se declare la nulidad de la inscripción; V. Cuando sea vendido judicialmente el inmueble que reporte el gravamen en el caso previsto en el artículo 1820; VI. Cuando se trate de un embargo y se hubiere declarado la caducidad del procedimiento en que fue decretado, o hubieren transcurrido tres años de inactividad procesal después de la fecha de la inscripción; VII. Cuando opere la caducidad de la inscripción.
Artículo 2524-A. Cancelada una inscripción o una anotación, se presumen extinguidos sus efectos. 29
Artículo 2531. La cancelación de las inscripciones de hipotecas constituidas en garantía, puede hacerse: I. Presentándose la escritura de cancelación otorgada por el acreedor hipotecario; II. Por resolución judicial, y III. Por caducidad.
Artículo 2535. Las cancelaciones se harán en la forma que fije el reglamento; pero deberán contener, para su validez, los datos necesarios, a fin de que con toda exactitud se conozca cuál es la inscripción que se cancela, la causa porque se hace la cancelación y su fecha.
Artículo 2536. Las inscripciones preventivas se cancelarán por caducidad cuando se extinga el derecho inscrito y cuando se conviertan en definitivas.
Artículo 2536-A. La inscripción para garantizar el cumplimiento de obligaciones o derechos, sujetos a plazo determinado, caducan en un término de tres años contados a partir de la fecha en que se extinguió el plazo concedido al deudor para su cumplimiento.
En caso de que el documento que contenga obligaciones o derechos, no establezcan plazo, la inscripción caducará en un término de cinco años contados a partir de la fecha en que fue inscrito.
A petición de parte en documento formal otorgado ante notario público, o por mandato de autoridad, podrá solicitarse la prórroga de la inscripción, para que se conserve la prelación registral, por un plazo de tres años cada vez que se requiera y antes de que caduque la existente.
Artículo 2536-B. La caducidad de la inscripción registral operará por el simple transcurso del tiempo y el registrador podrá hacer la cancelación de oficio, a petición de parte o de terceros.»
Subrayado añadido.
De los artículos antes transcritos, se advierte que las inscripciones que obren en el Registro Público de la Propiedad del Estado de Guanajuato, pueden cancelarse y al actualizarse dicho supuesto, se presumirá que sus efectos se han extinguido. 30
En concreto, considerando lo dispuesto por el ordinal 2524, fracciones VI y VII, en relación con el diverso 2536-A20, de la aludida codificación civil estatal, también es necesario distinguir entre dos supuestos de cancelación:
1) Por caducidad administrativa, la cual puede efectuarse de oficio por el Registrador, a petición de parte o bien, a petición de terceros, y resultando aplicable a la inscripción de actos jurídicos que tienen como finalidad el garantizar el cumplimiento de obligaciones o derechos, sujetos a plazo determinado, y no el de asegurar el resultado de una pretensión deducida en juicio21; y
2) Por decisión judicial que determine la caducidad procesal o inactividad en la instancia, la cual versa sobre inscripciones de embargos efectuados con motivo de un proceso judicial y opera únicamente cuando se haya declarado la caducidad del juicio por inactividad procesal, de manera que la inscripción es un accesorio del procedimiento y, en consecuencia, su vigencia se encuentra directamente condicionada a la subsistencia del propio juicio22.
20 En congruencia con el pronunciamiento realizado por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, en la resolución de fecha 30 treinta mayo de 2019 dos mil diecinueve dentro del Amparo Directo Administrativo número 53/19. 21 Esta figura no es aplicable a la inscripción de embargos judiciales, por la propia naturaleza de éstos, que nacen y terminan con el proceso en el que se decretan, respecto de los cuales existe disposición legal específica para la cancelación de sus inscripciones, como lo es el artículo 2524, fracción VI, de ese Código, el cual, atento al principio de especialidad, es el que debe observarse. 22 Dicha cancelación se funda en la inacción del interesado para conservar viva la razón del embargo, el cual depende de la subsistencia del juicio del que deriva, porque se decreta con motivo de éste, para asegurar el pago de las prestaciones ahí reclamadas. 31
Más aún, si se toma en cuenta que, al haber sido ordenado por una autoridad judicial23, el embargo tiene como finalidad la eventual ejecución de la pretensión que se deduce en el juicio que lo originó; lo cual, no está sujeto a plazo determinado, sino a la sentencia condenatoria en la que se defina la procedencia de las prestaciones reclamadas.
Ilustra lo anterior, el siguiente criterio emitido por esta Primera Sala:
«CADUCIDAD DE LA INSCRIPCIÓN REGISTRAL. TRATÁNDOSE DE LA INSCRIPCIÓN DE UN EMBARGO ORDENADO CON MOTIVO DE UN PROCEDIMIENTO JURISDICCIONAL, NO OPERA LA FIGURA JURÍDICA DE LA. Cuando la inscripción registral verse sobre el embargo ordenado por una autoridad jurisdiccional, no opera la figura de la caducidad de la inscripción registral prevista por el artículo 2536-A del Código Civil para el Estado de Guanajuato, dado que su finalidad es garantizar la eventual ejecución de la pretensión que se deduce en el juicio que lo originó, siendo en consecuencia accesorio de este último. Derivado de lo anterior, la subsistencia de la inscripción depende y se encuentra directamente vinculada a la del propio juicio civil o mercantil respectivo»24
Aunado a lo anterior, conviene puntualizar que la cancelación de una inscripción implica la afectación o menoscabo de los derechos que un particular tiene constituidos a su favor, como sería la prelación y la publicidad hacía terceros.
En ese sentido y atendiendo a la naturaleza «privativa» de la cancelación, es necesario que antes de llevar a cabo el dictado de la cancelación de una inscripción, se respete y garantice al titular
23 En relación con el artículo 80 del Reglamento del Registro Público de la Propiedad para el Estado de Guanajuato, mismo que dispone: «La cancelación de la inscripción de embargos, demandas, medidas precautorias o cautelares, secuestros, intervenciones de inmuebles, cédulas hipotecarias, providencias judiciales y cualquier otra inscripción ordenada por autoridad jurisdiccional, deberá constar por escrito otorgado por la autoridad ordenadora o por la que legalmente la sustituya en el conocimiento del negocio, glosándose la orden al apéndice respectivo (…)» 24 Expediente: 1536/1ª Sala/17. Sentencia del 18 de junio de 2019. Consultable en el Sistema de Criterios del Tribunal de Justica Administrativa del Estado de Guanajuato, con dirección electrónica: https://criterios.tjagto.gob.mx/ 32
registral o bien, a quien pudiera resultar afectado, su derecho de audiencia previa y debido proceso previsto en el artículo 14 de la Constitución. Lo anterior, encuentra apoyo en la tesis siguiente:
«CANCELACIÓN DE LA INSCRIPCIÓN DE UNA HIPOTECA EN EL REGISTRO PÚBLICO DE LA PROPIEDAD. LOS ARTÍCULOS 2531, FRACCIÓN III, 2535, 2536-A Y 2536-B DEL CÓDIGO CIVIL PARA EL ESTADO DE GUANAJUATO, AL PERMITIRLA POR CADUCIDAD, SIN DAR INTERVENCIÓN AL TITULAR DEL DERECHO INSCRITO PARA QUE MANIFIESTE LO QUE A SU INTERÉS CONVENGA, TRANSGREDEN EL DERECHO FUNDAMENTAL DE AUDIENCIA. En términos de los artículos 2531, fracción III, 2535, 2536-A y 2536-B del Código Civil para el Estado de Guanajuato, la cancelación de las inscripciones de hipotecas puede hacerse, entre otros supuestos, por caducidad. Dicha figura jurídica opera por el simple transcurso del tiempo y el registrador puede hacer la cancelación de oficio, a petición de parte o de terceros. De acuerdo con lo anterior, el referido ordenamiento permite la cancelación de la inscripción sin otorgar intervención al interesado en su subsistencia, esto es, autoriza afectar el derecho registrado a favor de determinada persona, sin que el titular tenga la oportunidad de intervenir en el trámite de cancelación. Por tanto, los numerales citados transgreden el derecho fundamental de audiencia, al no prever la posibilidad de que, previo a cancelar por caducidad el asiento registral, el titular del derecho inscrito manifieste lo que a su interés convenga, en su caso, ofreciendo las pruebas con las cuales pueda demostrar que no operó esa figura jurídica, o bien, que el plazo se interrumpió o suspendió.››25
Subrayado propio.
De ese modo, la garantía de audiencia y debido proceso tiene a su vez -como parte medular-, el respeto de las formalidades esenciales del procedimiento, las que han sido definidas por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación como aquéllas etapas o trámites que garantizan una adecuada defensa.
25 Tesis: XVI.1o.A.T.15 K (10a.), Décima Época, Registro: 2004162, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Libro XXIII, Agosto de 2013, Tomo 3 Materia(s): Constitucional Página: 1607 33
En esos términos, el Máximo Tribunal ha precisado que las formalidades esenciales del procedimiento, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) la notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) la oportunidad de ofrecer y desahogar pruebas en que se finque la defensa; 3) la oportunidad de alegar; y 4) el dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas.
Ello, conforme a lo establecido en la jurisprudencia siguiente:
«FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO. La garantía de audiencia establecida por el artículo 14 constitucional consiste en otorgar al gobernado la oportunidad de defensa previamente al acto privativo de la vida, libertad, propiedad, posesiones o derechos, y su debido respeto impone a las autoridades, entre otras obligaciones, la de que en el juicio que se siga «se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento». Estas son las que resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada antes del acto de privación y que, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. De no respetarse estos requisitos, se dejaría de cumplir con el fin de la garantía de audiencia, que es evitar la indefensión del afectado.»›26
Luego, en su demanda, la parte actora negó que se le hubiera otorgado la oportunidad de intervenir y defenderse para demostrar que no operaba la caducidad decretada previo al dictado de la resolución impugnada.
26 Tesis: P./J. 47/95, Novena Época, Registro: 200234 Instancia: Pleno Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo II, Diciembre de 1995 Materia(s): Constitucional, Común Página: 133 34
Al respecto, el artículo 47 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, dispone que los actos administrativos se presumirán legales; sin embargo, las autoridades administrativas deberán probar los hechos que los motiven cuando el interesado los niegue lisa y llanamente, salvo que la negativa implique la afirmación de otro hecho.
De esa manera, quien resuelve determina que la expresión vertida por el actor sí implica una negativa lisa y llana27, pues ésta fue realizada de manera categórica, sin condiciones y, sobre todo, sin comprender la afirmación de otro hecho. Entonces, conforme a las reglas de la distribución de la carga probatoria, le fue constituido a la parte demandada demostrar que sí respetó el derecho de audiencia de la parte actora previo a emitir la resolución impugnada.
Sin embargo, de las constancias que obran en el expediente, se advierte que la autoridad demandada no cumplió con el débito probatorio que le fue asignado y, por tanto, se concluye que las inscripciones de los gravámenes correspondientes a las solicitudes números *****, ***** y *****28 fueron canceladas sin respetar a la parte actora -como titular registral-, sus derecho al
27 Ilustrativo de lo anterior, resulta la tesis de rubro siguiente: «CARGA PROBATORIA EN EL JUICIO DE NULIDAD. NO CONSTITUYE UN REQUISITO SOLEMNE PARA FINCARLA A LA AUTORIDAD DEMANDADA CUANDO EL ACTOR NIEGA LOS HECHOS QUE MOTIVEN LOS ACTOS O RESOLUCIONES DE AQUÉLLA, QUE AL HACERLO UTILICE LA EXPRESIÓN «LISA Y LLANAMENTE».» Novena Época; Registro: 170117; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXVII, Marzo de 2008; Materia(s): Administrativa; Tesis: V.2o.P.A.12 A Página: 1741. 28 Constituidos a favor del accionante con motivo del contrato de apertura de crédito con garantía hipotecaria que consta en la escritura pública número ***** de fecha 8 ocho de febrero de 2008 dos mil ocho y de modificación que consta en la escritura pública número *****; así como derivado del embargo judicial realizado en el Juicio número *****, seguido ante el Juzgado Noveno Civil del Partido Judicial de León, Guanajuato. 35
debido proceso y a la audiencia previa, conforme a lo dispuesto por el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Clarificando al efecto que, si bien el Reglamento del Registro Público de la Propiedad para el Estado de Guanajuato no prevé algún trámite o procedimiento especifico a través del cual al Registrador Público respete el derecho fundamental de audiencia previa consagrado en favor del accionante, lo cierto es que ello no exime a la autoridad administrativa de cumplir con su obligación consistente en otorgar al particular la oportunidad de ser oído en defensa antes de llevar a cabo el acto privativo, sin excepción alguna.
Sustenta lo anterior29, lo establecido en la jurisprudencia siguiente:
«AUDIENCIA, GARANTIA DE. DEBE RESPETARSE AUNQUE LA LEY EN QUE SE FUNDE LA RESOLUCION NO PREVEA EL PROCEDIMIENTO PARA TAL EFECTO. La circunstancia de que no exista en la ley aplicable precepto alguno que imponga a la autoridad responsable la obligación de respetar a alguno de los interesados la garantía de previa audiencia para pronunciar la resolución de un asunto, cuando los actos reclamados lo perjudican, no exime a la autoridad de darle oportunidad de oírlo en defensa, en atención a que, en ausencia de precepto específico, se halla el mandato imperativo del artículo 14 constitucional, que protege dicha garantía a favor de todos los gobernados, sin excepción.››30
29 En congruencia con el criterio asumido por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, dentro de la resolución emitida el día 22 veintidós de febrero de 2019 dios mil diecinueve, dentro del Amparo Directo Administrativo número 573/2018, en el cual se pronunció, en esencia, que: «(…) debe privilegiarse la aplicación del artículo 14 de la Constitución Federal, pues la circunstancia de que la norma aplicable al caso no imponga a la autoridad administrativa la obligación de respetar el derecho fundamental de previa audiencia, no la exime de darle al gobernado, sin excepción, la oportunidad de ser oído en defensa.» 30 Séptima Época, Registro: 238542 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación Volumen 66, Tercera Parte Materia(s): Administrativa, Común Tesis: Página: 50 36
Además, también refuerza el aserto antes pronunciado, la tesis que indica:
«ANOTACIONES REGISTRALES PREVENTIVAS. LA NORMATIVA DE SU CANCELACIÓN OMITE LA AUDIENCIA PREVIA, PERO EL REGISTRADOR PUEDE INSTRUMENTARLA. Las anotaciones preventivas hechas en el Registro Público de la Propiedad originan la constitución de algunos derechos subjetivos, de los que el titular se ve privado con la cancelación. Sin embargo, el artículo 3035 del Código Civil para el Distrito Federal autoriza tal cancelación, sin prever en él o en otras disposiciones, un procedimiento de audiencia previa para los beneficiarios, por lo cual el enunciado legal es contrario al artículo 14 constitucional. No obstante, para purgar ese vicio, no es indispensable un acto legislativo, sino que el registrador está en aptitud de instrumentar un procedimiento idóneo, para respetar dicha garantía, mediante la aplicación directa del imperativo constitucional, el cual deberá contener, como elementos indispensables, la comunicación fehaciente y completa de la causa por la que se pretende cancelar la anotación, y otorgar brevísimo plazo para que el beneficiario de la anotación registral fije su posición al respecto, aporte las pruebas adecuadas e idóneas para acreditar los escasos hechos o situaciones que pudieran evitar la cancelación, y formular allí mismo las alegaciones conducentes. Al respecto, conforme al artículo 3035 del Código Civil para el Distrito Federal, el afectado con la posible caducidad del asiento preventivo, sólo podría aducir: 1) que la ley le da al caso un tratamiento diferente; 2) que aún no han transcurrido los tres años previstos para la caducidad de la anotación preventiva; 3) que el beneficiario con la anotación solicitó la prórroga oportunamente; y 4) si se actúa a solicitud de alguien, que hace la petición carece de interés para hacerla. Para acreditar esos hechos, el afectado requerirá ordinariamente pruebas documentales recabables de manera sencilla y práctica, pues el Registro Público de la Propiedad tendría que demostrar que ya transcurrieron tres años, desde la inscripción hasta la solicitud de cancelación, y que la solicitante tiene interés suficiente para realizarla, y el afectado tendría que demostrar que existe un supuesto normativo que le da un tratamiento diverso a la cancelación, o bien, que solicitó la prórroga antes de que venciera el plazo. Por tanto, el procedimiento que deberá sustanciarse podrá colmar las formalidades constitucionales del procedimiento, si una vez que, a juicio del Registro Público, se estima generada la caducidad de la anotación preventiva, o ante la presentación de la solicitud de cancelación, se da vista al titular del derecho registral, para que, verbigracia, en tres días manifieste lo que a su derecho convenga y, en su caso, exhiba las pruebas correspondientes, y una vez transcurrido ese 37
término, el Registro Público de la Propiedad resuelva de inmediato lo conducente.››31
Resaltado propio.
Con base en todo lo anterior, se considera que en la presente causa le asiste la razón a la parte actora, pues la resolución impugnada, por una parte, carece de fundamentación y motivación para generar certidumbre al particular sobre la decisión asumida y, por otro lado, fue emitida sin que previamente se hubiera otorgado al accionante la oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas que considere oportunas para su defensa, así como alegar con tal fin lo que estime pertinente.
Así, queda acreditada la causal de nulidad prevista en las fracciones II y III del artículo 302 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, al evidenciarse que la resolución contenida en la boleta número ***** fue emitida en inobservancia y desapego a lo dispuesto por los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 137, fracciones VI y VIII, del código de la materia.
Además, al estar en presencia de vicios de carácter formal y de procedimiento32, la nulidad deberá ser para efecto33 de que se
31 Tesis: I.4o.C.28 C (10a.), Décima Época Registro: 2005956 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 4, Marzo de 2014, Tomo II Materia(s): Constitucional, Civil Página: 1592 32 Por no haberse fundado ni motivado la resolución impugnada, así como tampoco haberse otorgado al accionante la oportunidad de alegar y probar en contra del acto privativo de sus derechos 33 De lo anterior, por analogía, es propicio acudir a la jurisprudencia de rubro siguiente: «SENTENCIAS DE NULIDAD. FORMA EN QUE LAS AUTORIDADES DEBEN CUMPLIRLAS, EN ATENCIÓN AL ORIGEN DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA Y LOS VICIOS DETECTADOS, CONFORME A LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO» Décima Época; Registro: 2008190; Instancia: 38
retrotraigan los efectos producidos con motivo de la resolución impugnada y, subsecuentemente, se emita una nueva decisión en la que -siguiendo los lineamientos del presente fallo-, se purguen los vicios detectados.
Lo anterior, de conformidad con el artículo 143 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como en lo establecido -por analogía- en la jurisprudencia de rubro siguiente: «SENTENCIAS DE NULIDAD. FORMA EN QUE LAS AUTORIDADES DEBEN CUMPLIRLAS, EN ATENCIÓN AL ORIGEN DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA Y LOS VICIOS DETECTADOS, CONFORME A LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO»34
En consecuencia, de conformidad con en el artículo 300, fracción III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad de la resolución contenida en la boleta número *****emitida el día 7 siete de junio de 2017 dos mil diecisiete, para efecto de que la autoridad demandada:
1. Restablezca el registro de las inscripciones que fueron canceladas, esto es, aquellas correspondientes a las solicitudes números *****, ***** y *****, respecto del bien inmueble identificado bajo el folio real número *****;
Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 14, Enero de 2015, Tomo II; Materia(s): Administrativa; Tesis: XVI.1o.A. J/17 (10a.); Página: 1659 34 Décima Época; Registro: 2008190; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 14, Enero de 2015, Tomo II; Materia(s): Administrativa; Tesis: XVI.1o.A. J/17 (10a.); Página: 1659 39
2. Una vez efectuado lo anterior y previo a resolver sobre la procedencia o improcedencia de lo peticionado en la solicitud número ***** presentada el día 7 siete de junio de 2017 dos mil diecisiete por *****, otorgue a la parte actora la posibilidad de expresar su defensa en un trámite o procedimiento de cancelación por caducidad***** con la finalidad de que se le permita ofrecer pruebas y rendir alegatos para desvirtuar las causales aducidas por el solicitante; y
3. Una vez concluido el trámite del procedimiento correspondiente, emita una nueva resolución debidamente fundada y motivada, en la que: (i) se valoren los argumentos y elementos de prueba se hayan aportado a dicho procedimiento, y (ii) se resuelva conforme a derecho sobre lo peticionado por *****.
Finalmente, el Registrador Público de la Propiedad de Celaya, Guanajuato, deberá cumplimentar la determinación que precede e informar sobre ello a esta Sala, en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en los artículos 319, 321 y 322 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SÉPTIMO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora.
40
En su demanda, la parte accionante solicita que se restituya la inscripción de los gravámenes establecidos a su favor.
Al respecto, de conformidad con lo dispuesto por el ordinal 300, fracción V, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se determina que la pretensión solicitada por la parte actora ha quedado satisfecha, pues la misma se traduce directamente en el efecto de la nulidad decretada.
Al efecto, resulta orientador el criterio emitido por la Segunda Sala de este Tribunal, siguiente:
«RECONOCIMIENTO DEL DERECHO Y CONDENA. CUANDO SE TRADUCEN DIRECTAMENTE EN EL EFECTO DE LA NULIDAD OTORGADA, SU ESTUDIO ES INNECESARIO. Cuando las pretensiones de reconocimiento a un derecho y/o la condena –solicitadas por la parte accionante– se traducen directamente en el efecto de la nulidad decretada, resulta innecesario un pronunciamiento al respecto, pues estas pretensiones se encuentran ya atendidas dentro del estudio que llevó a la nulidad decretada y se encuentran supeditadas a la emisión de ese nuevo acto.»35
Sin embargo, se aclara que la nulidad decretada es de carácter «formal», pues atendiendo al concepto de impugnación esgrimido y a los vicios así detectados, la ineficacia de la resolución conlleva al hecho de que la autoridad subsane la violación formal o procedimental cometida y, una vez satisfecho lo anterior, es que se podrá válidamente proceder al estudio de las cuestiones de fondo.
35 Expedientes 2422/2ªSala/16, sentencia del 9 de febrero de 2017; 486/2ªSala/16, sentencia del 27 de abril de 2017; y 316/2ªSala/17, sentencia del 8 de junio de 2017. Actor: *****. 41
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 298, 299 y 300, fracción III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.
TERCERO. Se decreta la Nulidad de la resolución impugnada, para el efecto precisado en el Considerando Sexto de esta sentencia, por los motivos y fundamentos expuestos en el mismo.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido, y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, 3 tres de diciembre de 2019 dos mil diecinueve.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 883/1ªSala/19 promovido por ***** , ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante juicio en línea en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 09 nueve de mayo de 2019 dos mil diecinueve, ***** , por propio derecho, promovió proceso administrativo, y señaló como actos impugnados los siguientes:
«1.- La supuesta multa: “…POR LA CANTIDAD DE $***** (*****) GENERADA DE UNA MULTA MUNICIPAL IMPUESTA POR LA DIRECCIÓN GENERAL DE SERVICIOS MUNICIPALES, EN FECHA 2018- 10-09 CON NÚMERO DE INFRACCIÓN ***** DE LA CUAL SE GENERÓ EL CRÉDITO FISCAL NÚMERO ***** […] multa que dio origen a;
2.- El Requerimiento de pago con número de folio ***** , de fecha 08 de marzo de 2019, […] con número de crédito: “***** […] en donde me requieren por un supuesto adeudo de $***** (***** ), suscrito por la Dirección de Ingresos y la Ministro Ejecutor adscrito a dicha Dirección de Ingresos, ambas de Celaya, Gto; y
2
3.- Así como el crédito fiscal que dio origen al citado Requerimiento de Pago de fecha 08 de marzo de 2019, con número de folio ***** , por Adeudo de: “…POR LA CANTIDAD DE $***** (***** ) GENERADA DE UNA SUPUESTA MULTA MUNICIPAL IMPUESTA POR LA DIRECCIÓN GENERAL DE SERVICIOS MUNICIPALES, EN FECHA 2018-10-09, CON NUMERO DE INFRACCIÓN ***** DE LA CUAL SE GENERÓ EL CRÉDITO FISCAL NÚMERO ***** POR CONCEPTO DE MULTA Y FUNDAMENTO: “ART. 69 FRAC. III NO HACER ENTREGA DE RESIDUOS SÓLIDOS EN EL TIEMPO Y FORMA QUE FIJE EL DEPARTAMENTO…»
Asimismo, en el escrito de ampliación de demanda esgrimió agravios en contra de la boleta de infracción con folio *****, de fecha 09 nueve de octubre de 2018 dos mil dieciocho.
La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad total de los actos impugnados; 2) El reconocimiento a su derecho; y 3) La condena a la autoridad demandada para que se cancele la multa y el crédito fiscal, así como para que se abstengan las demandadas de cobrarlo nuevamente.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de 14 catorce de mayo de 2019 dos mil diecinueve, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a las autoridades encausadas y se les emplazó para que dieran contestación a la misma.
Se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en su escrito inicial de demanda.
Además, se concedió la suspensión para el efecto de mantener las cosas en el estado en que se encuentran, esto es, para que no se continuara el procedimiento administrativo de ejecución, hasta en tanto se dictara sentencia en el presente proceso. 3
En proveído de fecha 27 veintisiete de junio de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo al Director de Ingresos y al Director General de Servicios Municipales, ambos de Celaya, Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma.
Respecto de las pruebas documentales, se admitieron las ofrecidas y exhibidas por las encausadas, y se les tuvo por haciendo propias las ofertadas por el actor. Asimismo, se admitió la presuncional legal y humana
Adicionalmente, se concedió a la parte actora el derecho a ampliar su escrito inicial de demanda, concretamente de la copia del folio de infracción *****, de fecha 9 nueve de octubre de 2018 dos mil dieciocho.
Luego, en acuerdo de 09 nueve de agosto de la misma anualidad, se tuvo a *****, Ministro Ejecutor de Celaya, Guanajuato, por no dando contestación a la demanda en tiempo y forma, en virtud de que no dio cumplimiento al requerimiento que le fue formulado. Por consiguiente, se tienen como ciertos los hechos que el actor le atribuyó de manera precisa, salvo que por los medios de prueba rendidos o por los hechos notorios resulten desvirtuados.
Simultáneamente, se tuvo a la actora por haciendo uso de su derecho a ampliar demanda, por lo que se ordenó correr traslado a las autoridades encausadas del escrito de ampliación para que dieran contestación.
4
El 30 treinta de agosto de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a las autoridades encausadas por no dando contestación a la ampliación de la demanda en tiempo y forma.
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 30 treinta de septiembre de 2019 dos mil diecinueve, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por la parte actora y no así por las autoridades demandadas.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, primer párrafo, y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1; en relación con el artículo 243, segundo párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato2; así como por lo previsto en los numerales 1,
1Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete, mediante Decreto 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, el 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete, conforme a sus transitorios primero y segundo. 2 «Artículo 243. […] Los actos y resoluciones administrativas dictadas por el presidente municipal y por las dependencias y entidades de la administración pública municipal podrán ser impugnados optativamente ante los juzgados administrativos municipales o ante el Tribunal de Justicia Administrativa, cuando afecten intereses de los particulares. Ejercida la acción ante cualquiera de ellos, no se podrá impugnar ante el otro el mismo acto…» 5
fracción II, 307 A, 307 B y 307 D del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia de los actos impugnados. Previo al estudio del presente asunto conviene precisar cuáles son los actos impugnados, ello con la finalidad de fijar con exactitud la litis en este proceso administrativo y proceder con posterioridad, al estudio de la legalidad de dichos actos.
Resulta aplicable por analogía, la tesis aislada del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con el rubro y texto siguientes:
«ACTOS RECLAMADOS. REGLAS PARA SU FIJACIÓN CLARA Y PRECISA EN LA SENTENCIA DE AMPARO. El artículo 77, fracción I, de la Ley de Amparo establece que las sentencias que se dicten en el juicio de garantías deberán contener la fijación clara y precisa de los actos reclamados, así como la apreciación de las pruebas conducentes para tenerlos o no por demostrados; asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido el criterio de que para lograr tal fijación debe acudirse a la lectura íntegra de la demanda sin atender a los calificativos que en su enunciación se hagan sobre su constitucionalidad o inconstitucionalidad. Sin embargo, en algunos casos ello resulta insuficiente, por lo que los juzgadores de amparo deberán armonizar, además, los datos que emanen del escrito inicial de demanda, en un sentido que resulte congruente con todos sus elementos, e incluso con la totalidad de la información del expediente del juicio, atendiendo preferentemente al pensamiento e intencionalidad de su autor, descartando las precisiones que generen oscuridad o confusión. Esto es, el juzgador de amparo, al fijar los actos reclamados, deberá atender a lo que quiso decir el quejoso y no únicamente a lo que en apariencia dijo, pues sólo de esta manera se logra congruencia entre lo pretendido y lo resuelto.»3
Lo subrayado no es de origen.
3 Época: Novena Época; Registro: 181810; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIX, Abril de 2004; Materia(s): Común; Tesis: P. VI/2004; Página: 255. 6
En este contexto, del análisis integral al escrito inicial de demanda, se advierte que los actos impugnados por el actor son:
(a) La infracción con folio ***** , de fecha 09 nueve de octubre de 2018 dos mil dieciocho, emitida por el Inspector adscrito a la Dirección General de Servicios Municipales de Celaya, Guanajuato, adminiculada con el reconocimiento de la encausada.
(b) El crédito fiscal *****, de fecha 08 ocho de marzo de 2019 dos mil diecinueve; y
(c) El requerimiento de pago con folio *****, de fecha 28 veintiocho de marzo de 2019 dos mil diecinueve, suscrito por el Director de Ingresos y la Ministro Ejecutor, ambos de Celaya, Guanajuato.
Por lo tanto, se determina que la existencia de los actos impugnados se acredita fehacientemente con la copia simple de la infracción con folio *****, de fecha 09 nueve de octubre de 2018 dos mil dieciocho, así como del requerimiento de pago *****, de fecha 28 veintiocho de marzo de 2019 dos mil diecinueve, en que constan también los datos relativos al crédito fiscal.
Las pruebas descritas tienen valor probatorio pleno al tenor de lo dispuesto en os artículos 124 y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, dado que no fueron objetadas por las partes del proceso.
El efecto, resulta orientador el siguiente criterio jurisprudencial:
7
«COPIAS SIMPLES, VALOR PROBATORIO DE LAS. La copia simple, al carbón o fotostática, de un documento público o privado, no objetada, merece valor probatorio pleno, pues, la falta de objeción presupone la aceptación de que lo asentado en la copia coincide con su original, lo que hace innecesario el perfeccionamiento ofrecido en términos de los artículos 798 y 807 de la Ley Federal del Trabajo.»4
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido en el artículo 261 en vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos citados.
En la especie, las autoridades demandadas no invocaron causal alguna de improcedencia del proceso o sobreseimiento, luego, al no advertir de oficio alguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, que impida el análisis de fondo de la presente causa administrativa, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del presente proceso administrativo.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por las autoridades demandadas tendientes a controvertir su eficacia.
4 Época: Octava Época; Registro: 217851; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Núm. 59, Noviembre de 1992; Materia(s): Laboral; Tesis: III.T. J/30, Página: 59. 8
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».5
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. Por cuestión de método, se precisa que el estudio de los conceptos de impugnación se abordará en un orden diverso al propuesto por el actor en el escrito inicial de demanda, lo cual tiene sustento por analogía en la tesis de jurisprudencia con el rubro «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO»6.
En este contexto, se analizará el «único» concepto de impugnación esgrimido en la ampliación de demanda, en que el actor sostiene la indebida fundamentación y motivación del acto impugnado, además, niega lisa y llanamente haber realizado la conducta imputada.
Al dar contestación, el encargado de despacho de la Dirección General de Servicios Municipales de Celaya, Guanajuato sostuvo la legalidad de la infracción impugnada y refirió que la negativa lisa y llana del impetrante es improcedente en virtud de que el demandante está
5 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 6 Época: Novena Época; Registro: 167961; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIX, Febrero de 2009; Materia(s): Común; Tesis: VI.2o.C. J/304; Página: 1677. 9
haciendo aseveraciones y confirmando lo que el inspector plasmó dentro del folio de infracción.
En las relatadas circunstancias el problema jurídico a dilucidar consiste en determinar si los textos señalados en la infracción impugnada son suficientes para considerar debidamente motivado dicho acto.
A juicio de esta Sala el concepto de impugnación que se analiza es fundado como enseguida se explica.
Ahora, es necesario apuntar algunas ideas relacionadas con la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativa a la fundamentación y motivación, distinguiendo los aspectos formal y material que deben contener los actos administrativos.
La correcta fundamentación implica que en el acto de autoridad se exprese la norma legal aplicable al caso concreto; la motivación se trata del argumento que revela y explica al justiciable la actuación de la autoridad, de modo que, además de justificarla, le permita su defensa, para el caso que resulte irregular.
Entonces, cuando hay violación a la garantía de motivación, ésta podrá ocurrir de dos maneras:
(a) Formal, cuando hay omisión total o incongruencia del argumento explicativo; también si es tan insuficiente que el destinatario no pueda conocer lo esencial de las razones que informan el acto, de manera que esté imposibilitado para cuestionarlo y defenderse adecuadamente, y
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(b) Material, cuando la explicación o razones dadas son insuficientes o indebidas, pero dan noticia de las razones de manera tal, que se pueda cuestionar el mérito de lo decidido.
Por tanto, la transgresión a la garantía de motivación, puede configurarse de diversas maneras.
La omisión de la motivación, se configura cuando la actuación de la autoridad no expresa argumento que permita reconocer la aplicación del sistema jurídico o de criterios racionales, sea tratándose de aspectos reglados o cuando se ejercen facultades en el ámbito discrecional.
Asimismo, la incongruencia en la motivación, se revela cuando los argumentos justificatorios de la autoridad no coinciden o se relacionan con la decisión expresada, es decir, no se permite identificar la «ratio decidenci».
Por otra parte, una indebida motivación acontece cuando las razones de la decisión administrativa no tienen relación con la apreciación o valoración de los hechos que tuvo en cuenta la autoridad, o el precepto en el que se subsumen es inadecuado, no aplicable o se interpreta incorrectamente, es decir, no hay justificación de la actuación de la autoridad que sea acorde con los hechos apreciados.
Finalmente, una motivación insuficiente se traduce en una falta de razones que impiden conocer los criterios fundamentales de la decisión, es decir, cuando se expresan ciertos argumentos pro forma, que pueden tener ciertos grados de intensidad o variantes que determinan una violación formal o material, aunque permiten al 11
afectado defenderse o impugnar tales razonamientos, pero que resultan exiguos para tener conocimiento pleno de los elementos considerados por la autoridad en la decisión administrativa.
Tal criterio se advierte de la tesis jurisprudencial que establece:
«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. EL ASPECTO FORMAL DE LA GARANTÍA Y SU FINALIDAD SE TRADUCEN EN EXPLICAR, JUSTIFICAR, POSIBILITAR LA DEFENSA Y COMUNICAR LA DECISIÓN. El contenido formal de la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 constitucional relativa a la fundamentación y motivación tiene como propósito primordial y ratio que el justiciable conozca el «para qué» de la conducta de la autoridad, lo que se traduce en darle a conocer en detalle y de manera completa la esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron el acto de voluntad, de manera que sea evidente y muy claro para el afectado poder cuestionar y controvertir el mérito de la decisión, permitiéndole una real y auténtica defensa. Por tanto, no basta que el acto de autoridad apenas observe una motivación pro forma pero de una manera incongruente, insuficiente o imprecisa, que impida la finalidad del conocimiento, comprobación y defensa pertinente, ni es válido exigirle una amplitud o abundancia superflua, pues es suficiente la expresión de lo estrictamente necesario para explicar, justificar y posibilitar la defensa, así como para comunicar la decisión a efecto de que se considere debidamente fundado y motivado, exponiendo los hechos relevantes para decidir, citando la norma habilitante y un argumento mínimo pero suficiente para acreditar el razonamiento del que se deduzca la relación de pertenencia lógica de los hechos al derecho invocado, que es la subsunción.»7
Énfasis añadido.
En el caso, al emitir la infracción *****, de fecha 09 nueve de octubre de 2018 dos mil dieciocho, la autoridad demandada no observó el requisito de debida o suficiente motivación en los términos destacados,
7 Época: Novena Época; Registro: 175082; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta ; Tomo XXIII, Mayo de 2006; Materia(s): Común; Tesis: I.4o.A. J/43; Página: 1531. 12
pues si bien se señalaron las circunstancias de tiempo y lugar, como es la hora, el día y el lugar específico en el que se realizó la infracción, fue omisa la autoridad en señalar las circunstancias de modo.
En el formato preimpreso que utilizó la autoridad encausada, en el rubro referente a los hechos, señaló de forma hológrafa lo siguiente: «No hacer entrega de Residuos sólidos (basura) en forma y tiempo que fija el depto.»
La omisión indicada constituye una omisión señalada de forma genérica y por lo tanto abstracta, cuya redacción resulta coincidente con el supuesto legal redactado también en forma general, abstracta e impersonal en el artículo 69, fracción III, del Reglamento de Limpia, Recolección y Disposición Final de Residuos Sólidos no Peligrosos del Municipio de Celaya, Guanajuato que a la letra indica:
«Artículo 69. Se sancionará conforme a lo previsto por este Reglamento, las siguientes faltas […] III. No hacer la entrega de residuos en la forma y tiempos que fije el Departamento…»
Así pues, la encausada al describir los hechos que motivaron la infracción citó el contenido de una norma, pero no expuso las razones particulares por las que infraccionó a la impetrante, como cuál es la forma señalada para entregar residuos, así como los tiempos y horarios fijados, el departamento que señaló dichos términos y en dónde fueron establecidos, cómo advirtió o percibió la encausada que ***** cometió la infracción, esto es, si no lo hizo de la forma establecida o bien, en un tiempo diverso al establecido, en sí los hechos ocurridos el día en que se emitió la infracción.
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Dado que la autoridad demandada no asentó en la infracción impugnada las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas por las cuales consideró que la promovente no entregó la basura en la forma y tiempo fijados por el departamento, lo que conllevaría a explicar la referida infracción, se concluye que la autoridad encausada no detalló pormenorizadamente la causa que motivó la emisión del acto, con el fin de que la ahora actora tuviera la oportunidad de controvertir correctamente lo asentado en el instrumento impugnado, dejándola así en estado de indefensión.
Lo señalado se justifica porque las autoridades administrativas están obligadas a fundar y motivar sus determinaciones, razón por la cual, esa fundamentación y motivación debe constar en el documento continente del propio acto o bien, en otro diverso siempre y cuando se trate de actuaciones vinculadas, la remisión de la motivación y fundamento sea expresa; y el interesado tenga conocimiento del acto al que se remite el sustento de la decisión; y no en la contestación de demanda, al no reunir ésta dichas condiciones.
Ello, de conformidad con lo dispuesto por la siguiente jurisprudencia:
«FUNDAMENTACION Y MOTIVACION. CUANDO PUEDE CONSTAR EN DOCUMENTO DISTINTO AL QUE CONTENGA EL ACTO RECLAMADO. Una excepción a la regla de que la fundamentación y motivación debe constar en el cuerpo de la resolución y no en documento distinto, se da cuando se trata de actuaciones o resoluciones vinculadas, pues, en ese supuesto, no es requisito indispensable que el acto de molestia reproduzca literalmente la que le da origen, sino que basta con que se haga remisión a ella, con tal de que se tenga la absoluta certeza de que tal actuación o resolución fue conocida oportunamente por el afectado, pues igual se cumple el propósito tutelar de la garantía de legalidad reproduciendo literalmente el documento en el que se apoya la resolución derivada de él, como, simplemente, indicándole al interesado 14
esa vinculación, ya que, en uno y en otro caso, las posibilidades de defensa son las mismas.»8
En virtud de que la autoridad emisora funge como testigo, juez y parte, lo menos que debe exigírsele es que las infracciones sean cuidadosamente motivadas, de manera que de ellas se desprenda claramente cuál fue la versión de los hechos afirmada por la autoridad, para determinar la aplicabilidad de la sanción prevista en la norma relativa.
Entonces, la motivación insuficiente de la infracción imputada a la parte actora trasciende en una indebida motivación en su aspecto material, es decir, se dieron razones que permitieron al particular -hoy parte actora- cuestionarlas en juicio, pero tales razones fueron exiguas para un conocimiento pleno de la decisión de la autoridad, lo que se traduce en que el acto impugnado fue emitido sin observar la disposición debida, es decir, sin observar los postulados establecidos en el artículo 16 Constitucional, que ordena a las autoridades fundar y motivar debidamente sus actuaciones, razón por la cual, se actualiza el supuesto de nulidad previsto en el artículo 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En este orden de ideas y dado que la insuficiente motivación de la infracción con folio *****, de 09 nueve de octubre de 2018 dos mil dieciocho, constituye un vicio de ilegalidad que trasciende a su aspecto material o de contenido, y que existe cosa juzgada sobre el problema de fondo debatido, con fundamento en el artículo 300, fracción II, del
8 Octava Época; Registro: 213644; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 73, Enero de 1994; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.2o.A. J/39 Página: 57. 15
Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se declara la Nulidad Total de la mencionada infracción, así como de los actos subsecuentes consistentes en determinación del crédito fiscal ***** , de fecha 08 ocho de marzo de 2019 dos mil diecinueve; y requerimiento de pago con folio ***** , de fecha 28 veintiocho de marzo de 2019 dos mil diecinueve, al derivar éstos últimos de un acto viciado que fue declarado nulo en este fallo.
Son aplicables por analogía los criterios que a continuación se transcriben:
«NULIDAD LISA Y LLANA PREVISTA EN EL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. SUPUESTOS Y CONSECUENCIAS. Conforme al artículo 239 del Código Fiscal de la Federación, las sentencias definitivas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que declaren la nulidad pueden ser de manera lisa y llana cuando ocurra alguno de los dos supuestos de ilegalidad previstos en las fracciones I y IV del artículo 238 del código invocado, lo que se actualiza, en el primer caso, cuando existe incompetencia de la autoridad que dicta u ordena la resolución impugnada o tramita el procedimiento del que deriva y, en el segundo, cuando los hechos que motivaron el acto no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien, se dictó en contravención de las disposiciones aplicables o dejó de aplicar las debidas, lo que implica el fondo o sustancia del contenido de la resolución impugnada. En ambos casos se requiere, en principio, que la Sala Fiscal realice el examen de fondo de la controversia. Es así que, de actualizarse tales supuestos, la nulidad debe declararse en forma lisa y llana, lo que impide cualquier actuación posterior de la autoridad en razón de la profundidad o trascendencia de la materia sobre la cual incide el vicio casado y que determina, en igual forma, un contexto específico sobre el que existirá cosa juzgada que no puede volver a ser discutida.»9
9 Época: Novena Época; Registro: 184612; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XVII, Marzo de 2003; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.4o.A. J/21; Página: 1534. 16
«ACTOS VICIADOS, FRUTOS DE. Si un acto o diligencia de la autoridad está viciado y resulta inconstitucional, todos los actos derivados de él, o que se apoyen en él, o que en alguna forma estén condicionados por él, resultan también inconstitucionales por su origen, y los tribunales no deben darles valor legal, ya que de hacerlo, por una parte alentarían prácticas viciosas, cuyos frutos serían aprovechables por quienes las realizan y, por otra parte, los tribunales se harían en alguna forma partícipes de tal conducta irregular, al otorgar a tales actos valor legal.»10
Énfasis añadido.
Dado el sentido del fallo, es innecesario el análisis de los restantes conceptos de impugnación que se hicieron valer, pues ello a nada práctico conduciría si la resolución impugnada ha quedado insubsistente.
Sirve de apoyo a la afirmación que antecede, la tesis del Poder Judicial Federal que a la letra dice:
«CONCEPTOS DE VIOLACION. ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Habiendo resultado fundado y suficiente para otorgar el amparo solicitado, uno de los conceptos de violación, resulta innecesario el estudio de los demás conceptos de violación vertidos en la demanda de amparo.»11
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora.
10 Época: Séptima Época; Registro: 252103; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación; Volumen 121-126, Sexta Parte; Materia(s): Común; Página: 280
11 Época: Novena Época; Registro: 195992; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo VII, Junio de 1998; Materia(s): Laboral; Tesis: XI.3o.5 L; Página: 626. 17
Solicita el justiciable el reconocimiento del derecho y la condena a la autoridad demandada para que se cancelen la multa y el crédito fiscal, así como para que se abstengan de cobrarlo nuevamente.
Se estima que al haberse decretado la nulidad lisa y llana de los actos impugnados por los motivos expuestos en el Considerando Quinto de esta sentencia, la acción del reconocimiento de un derecho en análisis queda satisfecha, ello ya que una consecuencia intrínseca es que los actos impugnados no podrán surtir efecto alguno.
Lo anterior, en virtud de que al tenor de lo dispuesto en el artículo 143 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, la infracción ***** , la determinación del crédito fiscal ***** , y el requerimiento de pago ***** , son actos inválidos, no se presumen legítimos ni ejecutables, ni podrán subsanarse.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
18
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, por los motivos y fundamentos expuestos en el Considerando Tercero del presente fallo.
TERCERO. Se decreta la Nulidad Total de los actos impugnados, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto de la misma.
CUARTO. Se declara que la pretensión relativa a cancelar la multa y el crédito fiscal así como la condena a las demandadas para abstenerse de cobrarlo nuevamente queda atendida, ello de conformidad con lo expuesto en el Considerando Sexto de este fallo.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, 24 veinticuatro de octubre de 2019 dos mil diecinueve.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 852/1ªSala/19 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante juicio en línea en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el día 06 seis de mayo de 2019 dos mil diecinueve, *****, promovió proceso administrativo, señalando como actos impugnados son los siguientes:
«…El acto impugnado lo constituye el oficio número *****, mediante la cual se determinó una multa en mi contra por la cantidad de $***** (*****.)»
Asimismo, en el escrito de ampliación de demanda esgrimió agravios en contra de los actos siguientes:
«1. Citatorio de fecha 20 de noviembre de 2018. 2. Orden de inspección número *****, de fecha 21 de noviembre de 2018; 2
3. Acta de inspección número *****, de fecha 21 de noviembre de 2018.
La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad total de los actos impugnados; 2) El reconocimiento del derecho de la parte actora; y; 3) La condena a la parte demandada para que se deje sin efectos el crédito fiscal determinado en su contra.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 08 ocho de mayo de 2019 dos mil diecinueve, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella al Director de Imagen Urbana y Gestión del Centro Histórico de Guanajuato, Guanajuato, como autoridad demandada, y se le emplazó para que diera contestación a la misma.
Se concedió la suspensión para que se mantengan las cosas en el estado en que se encuentran, esto es, para que no se inicie el procedimiento administrativo de ejecución.
Respecto de las pruebas, se admitió la presuncional legal y humana en todo lo que favorezca a la parte actora.
Luego, en proveído de fecha 02 dos de julio de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo al Director de Imagen Urbana y Gestión del Centro Histórico de Guanajuato, Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma legal. Además, se admitieron las documentales ofrecidas y exhibidas por citada autoridad.
En virtud de que la encausada introdujo cuestiones novedosas; esto es, anexó las constancias del expediente administrativo con clave ***** 3
derivado de la orden de visita de inspección de 21 veintiuno de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, se concedió a la parte actora el derecho para ampliar su escrito inicial de demanda.
Posteriormente, el 09 nueve de agosto de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo al actor por haciendo uso de su derecho a ampliar la demanda, motivo por el cual se emplazó a *****, Inspector adscrito a la Dirección de Imagen Urbana y Gestión del Centro Histórico de Guanajuato, Guanajuato, para que diera contestación a la misma.
El 20 veinte de septiembre de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo al Director de Imagen Urbana y Gestión del Centro Histórico de Guanajuato, Guanajuato, por contestando en tiempo y forma legal la ampliación de la demanda.
En relación al escrito signado por *****, quien se ostenta como inspector adscrito a la Dirección de Imagen Urbana y Gestión del Centro Histórico de Guanajuato, Guanajuato, mediante el cual pretende dar contestación a la demanda instaurada en contra de ***** – emplazada como autoridad demandada- no ha lugar a acordar de conformidad su escrito.
Sin embargo, no pasó inadvertido que el inspector que emitió el citatorio de fecha 20 veinte de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, así como el acta de inspección ***** del día 21 veintiuno del mismo mes y año, prestó sus servicios hasta el 16 dieciséis de enero de 2019 dos mil diecinueve, por lo que correspondía al superior jerárquico dar contestación a la demanda y a su ampliación.
4
Dado que el Director General de Imagen Urbana y Gestión del Centro Histórico de Guanajuato, Guanajuato, al dar contestación a la demanda y su ampliación, hace referencia a los hechos y argumentos esgrimidos por el actor en contra de *****, fue innecesario emplazarlo nuevamente como superior jerárquico de dicho inspector.
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 07 siete de octubre de 2019 dos mil diecinueve, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que no fueron presentados por ninguna de las partes.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1; en relación con el artículo 243, segundo párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1,
1Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete , mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete , conforme a sus transitorios primero y segundo. 5
fracción II, 307 A, 307 B y 307 D del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Previo al estudio del presente asunto conviene precisar cuáles son los actos impugnados, ello con la finalidad de fijar con exactitud la litis en este proceso administrativo y proceder con posterioridad, al estudio de la legalidad de dichos actos.
Resulta aplicable por analogía, la tesis aislada del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con el rubro y texto siguientes:
«ACTOS RECLAMADOS. REGLAS PARA SU FIJACIÓN CLARA Y PRECISA EN LA SENTENCIA DE AMPARO. El artículo 77, fracción I, de la Ley de Amparo establece que las sentencias que se dicten en el juicio de garantías deberán contener la fijación clara y precisa de los actos reclamados, así como la apreciación de las pruebas conducentes para tenerlos o no por demostrados; asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido el criterio de que para lograr tal fijación debe acudirse a la lectura íntegra de la demanda sin atender a los calificativos que en su enunciación se hagan sobre su constitucionalidad o inconstitucionalidad. Sin embargo, en algunos casos ello resulta insuficiente, por lo que los juzgadores de amparo deberán armonizar, además, los datos que emanen del escrito inicial de demanda, en un sentido que resulte congruente con todos sus elementos, e incluso con la totalidad de la información del expediente del juicio, atendiendo preferentemente al pensamiento e intencionalidad de su autor, descartando las precisiones que generen oscuridad o confusión. Esto es, el juzgador de amparo, al fijar los actos reclamados, deberá atender a lo que quiso decir el quejoso y no únicamente a lo que en apariencia dijo, pues sólo de esta manera se logra congruencia entre lo pretendido y lo resuelto.»2
En este contexto, del análisis integral al escrito inicial de demanda, se advierte que el acto impugnado por el actor es el oficio ***** del
2 Época: Novena Época; Registro: 181810; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIX, Abril de 2004; Materia(s): Común; Tesis: P. VI/2004; Página: 255. 6
día 25 veinticinco de febrero de 2019 dos mil diecinueve, en que se impuso al propietario y/o responsable del inmueble ubicado en Calle ***** sin número, una multa de 20 veinte salarios mínimos vigentes en la zona, equivalentes a $***** (*****).
Respecto de la orden de inspección y acta circunstanciada de inspección *****, se precisa que constituyen actos emitidos dentro del procedimiento de inspección previsto en el artículo 173, 174 y 175 del Reglamento de Edificación y Mantenimiento para la Ciudad de Guanajuato y su Municipio, por lo que pueden ser cuestionados en el proceso administrativo una vez que se dicta la resolución definitiva, tal y como acontece en la especie, por lo que su análisis se realizará considerándolos como actos procedimentales, y no de manera aislada.
Resulta aplicable la jurisprudencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que indica:
«PROCEDIMIENTOS EN FORMA DE JUICIO SEGUIDOS POR AUTORIDADES DISTINTAS DE TRIBUNALES A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 114, FRACCIÓN II, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY DE AMPARO. SU CONCEPTO COMPRENDE TANTO AQUELLOS EN QUE LA AUTORIDAD DIRIME UNA CONTROVERSIA ENTRE PARTES CONTENDIENTES, COMO LOS PROCEDIMIENTOS MEDIANTE LOS QUE LA AUTORIDAD PREPARA SU RESOLUCIÓN DEFINITIVA CON INTERVENCIÓN DEL PARTICULAR. La Ley de Amparo establece que tratándose de actos dentro de un procedimiento, la regla general, con algunas excepciones, es que el juicio constitucional sólo procede hasta la resolución definitiva, ocasión en la cual cabe alegar tanto violaciones de fondo como de procedimiento, sistema que tiene el propósito de armonizar la protección de las garantías constitucionales del gobernado, con la necesidad de asegurar la expeditez de las diligencias procedimentales. Tal es la estructura que dicha Ley adopta en el amparo directo, así como en los procedimientos de ejecución y en los procedimientos de remate, como lo establece en sus artículos 158 y 114, fracción III, respectivamente. Por tanto, al establecer el segundo párrafo de la fracción II del 7
artículo 114 acabado de citar, que cuando el acto reclamado de autoridades distintas de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, emanen de un procedimiento en forma de juicio, el amparo sólo procede en contra de la resolución definitiva, debe interpretarse de manera amplia la expresión «procedimiento en forma de juicio», comprendiendo aquellos en que la autoridad dirime una controversia entre partes contendientes, así como todos los procedimientos en que la autoridad, frente al particular, prepara su resolución definitiva, aunque sólo sea un trámite para cumplir con la garantía de audiencia, pues si en todos ellos se reclaman actos dentro de procedimiento, en todos debe de aplicarse la misma regla, conclusión que es acorde con la interpretación literal de dicho párrafo.»3
Énfasis añadido.
Respecto del citatorio de fecha 20 veinte de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, se advierte que la intención del actor es controvertir vicios en el procedimiento de inspección que en su consideración afectaron su defensa y que trascendieron al sentido de la resolución.
Ello en virtud de que en el derecho administrativo, tanto el citatorio como la notificación, constituyen la actuación de la administración en virtud de la cual se informa o se pone en conocimiento de una o varias personas un acto o resolución determinada.
Dentro de las características más destacadas y que a su vez determinan su naturaleza jurídica, cabe precisar que el citatorio y la notificación tienen vida jurídica independiente ya que su validez se juzga con criterios jurídicos distintos de los del acto administrativo que se notifica, resulta lógico que éste carezca de eficacia mientras no sea notificado al que deba cumplirlo o al interesado.
3 Época: Novena Época; Registro: 184435; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XVII, Abril de 2003; Materia(s): Común; Tesis: 2a./J. 22/2003; Página: 196.
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El citatorio no constituye una resolución administrativa, por cuanto que no es una declaración de voluntad de la administración, sino una comunicación de ésta. Por ello, el citatorio no tiene contenido propio, sino que transmite el del acto que la precede.
Por lo tanto, se determina que la existencia del acto impugnado se acredita fehacientemente con el original con firma autógrafa del oficio ***** del día 25 veinticinco de febrero de 2019 dos mil diecinueve, emitido por el Director de Imagen Urbana y Gestión del Centro Histórico de Guanajuato, Guanajuato; documento con valor probatorio pleno al tenor de lo dispuesto en los artículos 48, fracción II, 78, 121, 123 y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado de Guanajuato y sus Municipios, dado que tiene el carácter de público al haber sido emitido por servidor público en ejercicio de sus funciones, así como por la existencia de firmas, sellos y logotipos.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
La autoridad demandada no invocó causales de improcedencia o sobreseimiento, por lo que al no advertirse, oficiosamente, la actualización de alguna de las hipótesis previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el 9
Estado y los Municipios de Guanajuato, que impida resolver el fondo de la causa, a continuación se estudiará la «litis» sometida a esta Sala.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por la parte actora, ni aquellos esgrimidos por la autoridad encausada tendientes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».4
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. Se precisa que el estudio de los conceptos de impugnación se realizará en un orden diverso al propuesto por la parte actora en su escrito inicial de demanda, ello dado que de los principios de la garantía de acceso a la impartición de justicia que consagra el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los numerales 298 y 299 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, son el de congruencia y exhaustividad de las sentencias.
4 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 10
A través de dichos principios se obliga a los órganos jurisdiccionales a resolver todas las cuestiones sometidas a su conocimiento; no obstante la inexistencia de una norma que establezca el orden en que deben analizarse los conceptos de impugnación en el proceso administrativo, este Juzgador se encuentra constreñido a estudiar preferentemente aquéllos que conlleven un mayor beneficio para el demandante.
Apoya el criterio relativo al estudio preferente de los conceptos de impugnación orientados a declarar la nulidad lisa y llana de los actos impugnados, la jurisprudencia con el rubro y texto que a continuación se transcriben:
«CONCEPTOS DE ANULACIÓN EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. ES PREFERENTE EL ESTUDIO DE AQUELLOS QUE CONDUZCAN A DECLARAR LA NULIDAD LISA Y LLANA DEL ACTO IMPUGNADO POR REPRESENTAR UN MAYOR BENEFICIO PARA EL ACTOR (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE GUANAJUATO). El artículo 17 constitucional consagra la garantía de acceso a la impartición de justicia, la cual se encuentra encaminada a asegurar que las autoridades -órganos judiciales o materialmente jurisdiccionales- lo hagan de manera pronta, completa, gratuita e imparcial, por lo que uno de los principios que consagra dicha garantía es el de exhaustividad, entendiéndose por tal la obligación de los tribunales de resolver todas las cuestiones sometidas a su conocimiento, sin que les sea lícito dejar de pronunciarse sobre alguna. Por su parte, los numerales 87 y 89, fracción I, de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, establecen la existencia de dos requisitos que deben observarse en el dictado de las resoluciones: el de congruencia y el de exhaustividad. Ahora, si bien es cierto que en la citada ley no existe una disposición expresa que establezca el orden en que deben analizarse los conceptos de anulación, también lo es que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado se encuentra constreñido a ocuparse de todos los motivos de impugnación en que descansa la pretensión anulatoria del actor, y preferentemente de los orientados a declarar la nulidad lisa y llana del acto impugnado, ya que de resultar fundados se producirá un mayor beneficio jurídico para el actor, pues se eliminarán en su totalidad los efectos del acto administrativo, con lo que se respeta la 11
garantía de acceso efectivo a la justicia y, en particular, el principio de completitud que ésta encierra.»5
Lo resaltado es propio.
En este contexto, se analizará el concepto de impugnación tercero del escrito inicial de demanda, en el cual el justiciable sostiene la indebida motivación del acto impugnado en virtud de que la autoridad demandada omitió señalar las circunstancias especiales, razones o causas inmediatas que tuvo en consideración para la emisión del acto.
Por su parte, la autoridad demandada sostiene la legalidad del acto impugnado, dado que se expuso con precisión en la calificación del acta de inspección, así como en la notificación de fecha 25 veinticinco de febrero de 2019 dos mil diecinueve, del expediente *****, la motivación sustento de la sanción impuesta, habiendo una adecuación entre los motivos y los fundamentos invocados.
En consecuencia, la controversia del presente proceso consiste en dilucidar si los argumentos señalados en la resolución impugnada son suficientes para considerar debidamente motivado dicho acto.
A juicio de este resolutor el concepto de impugnación que se analiza es fundado, con base en las consideraciones de hecho y de derecho que a continuación se exponen:
Para ello, es necesario apuntar algunas ideas relacionadas con la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 de la Constitución
5 Época: Novena Época; Registro: 166717; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXX, Agosto de 2009; Materia(s): Administrativa; Tesis: XVI.1o.A.T. J/9; Página: 1275. 12
Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativa a la fundamentación y motivación, distinguiendo los aspectos formal y material que deben contener los actos administrativos.
La correcta fundamentación implica que en el acto de autoridad se exprese la norma legal aplicable al caso concreto; la motivación se trata del argumento que revela y explica al justiciable la actuación de la autoridad, de modo que, además de justificarla, le permita su defensa, para el caso que resulte irregular.
Entonces, cuando hay violación a la garantía de motivación, ésta podrá ocurrir de dos maneras:
(a) Formal, cuando hay omisión total o incongruencia del argumento explicativo; también si es tan insuficiente que el destinatario no pueda conocer lo esencial de las razones que informan el acto, de manera que esté imposibilitado para cuestionarlo y defenderse adecuadamente, y
(b) Material, cuando la explicación o razones dadas son insuficientes o indebidas, pero dan noticia de las razones de manera tal, que se pueda cuestionar el mérito de lo decidido.
Por tanto, la transgresión a la garantía de motivación, puede configurarse de diversas maneras.
La omisión de la motivación, se configura cuando la actuación de la autoridad no expresa argumento que permita reconocer la aplicación del sistema jurídico o de criterios racionales, sea tratándose de aspectos reglados o cuando se ejercen facultades en el ámbito discrecional.
13
Asimismo, la incongruencia en la motivación, se revela cuando los argumentos justificatorios de la autoridad no coinciden o se relacionan con la decisión expresada, es decir, no se permite identificar la «ratio decidenci».
Por otra parte, una indebida motivación acontece cuando las razones de la decisión administrativa no tienen relación con la apreciación o valoración de los hechos que tuvo en cuenta la autoridad, o el precepto en el que se subsumen es inadecuado, no aplicable o se interpreta incorrectamente, es decir, no hay justificación de la actuación de la autoridad que sea acorde con los hechos apreciados.
Finalmente, una motivación insuficiente se traduce en una falta de razones que impiden conocer los criterios fundamentales de la decisión, es decir, cuando se expresan ciertos argumentos pro forma, que pueden tener ciertos grados de intensidad o variantes que determinan una violación formal o material, aunque permiten al afectado defenderse o impugnar tales razonamientos, pero que resultan exiguos para tener conocimiento pleno de los elementos considerados por la autoridad en la decisión administrativa.
Tal criterio se advierte de la tesis jurisprudencial que establece:
«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. EL ASPECTO FORMAL DE LA GARANTÍA Y SU FINALIDAD SE TRADUCEN EN EXPLICAR, JUSTIFICAR, POSIBILITAR LA DEFENSA Y COMUNICAR LA DECISIÓN. El contenido formal de la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 constitucional relativa a la fundamentación y motivación tiene como propósito primordial y ratio que el justiciable conozca el «para qué» de la conducta de la autoridad, lo que se traduce en darle a conocer en detalle y de manera completa la esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron el acto de voluntad, de manera que sea evidente y muy claro para el afectado poder cuestionar 14
y controvertir el mérito de la decisión, permitiéndole una real y auténtica defensa. Por tanto, no basta que el acto de autoridad apenas observe una motivación pro forma pero de una manera incongruente, insuficiente o imprecisa, que impida la finalidad del conocimiento, comprobación y defensa pertinente, ni es válido exigirle una amplitud o abundancia superflua, pues es suficiente la expresión de lo estrictamente necesario para explicar, justificar y posibilitar la defensa, así como para comunicar la decisión a efecto de que se considere debidamente fundado y motivado, exponiendo los hechos relevantes para decidir, citando la norma habilitante y un argumento mínimo pero suficiente para acreditar el razonamiento del que se deduzca la relación de pertenencia lógica de los hechos al derecho invocado, que es la subsunción.»6
Énfasis añadido.
En el caso, la autoridad demandada no observó el requisito de debida fundamentación y motivación en los términos destacados, pues en la resolución *****, de fecha 25 veinticinco de febrero del 2019 dos mil diecinueve, la demandada señaló de forma exigua lo siguiente:
«…esta Dirección de Imagen Urbana y Gestión del Centro Histórico notifica a usted que ha incurrido en violaciones al ordenamiento antes citado por lo que es acreedor a una sanción económica determinada en 20 Salarios mínimos vigentes en la zona, que corresponden a un monto de $***** (*****) […]
Motivos: Por no mostrar Permiso de Construcción para local comercial. Según consta en el Acta ***** con fecha 21 veintiuno de noviembre de 2018 INFRINGIENDO los artículos 2 fracción XXXI, 362, 371 del Código Territorial para el Estado y los Municipios de Guanajuato
Fundamentos: Artículos 530, 548, 550 fracción I, 551 fracciones I, II 557 fracción V, del referido Reglamento…»
6 Época: Novena Época; Registro: 175082; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta ; Tomo XXIII, Mayo de 2006; Materia(s): Común; Tesis: I.4o.A. J/43; Página: 1531. 15
De la transcripción anterior, se advierte que la autoridad demandada determinó que el actor no mostró licencia para construcción para local comercial
Sin embargo, omitió la demandada señalar las razones particulares por las que en su consideración la actora estaba obligada a tener el permiso indicado en el párrafo precedente, tales como la existencia de una construcción en el inmueble ubicado en calle ***** sin número o en la vía pública; o bien, si se trataba de una demolición, modificación, restauración, ampliación o la colocación de aditamentos exteriores; ni tampoco cómo se percató de la existencia de dichas obras, ello a fin de motivar debidamente la resolución impugnada.
Si bien, en el acto impugnado la demandada hizo referencia al acta de inspección ***** de fecha 21 veintiuno de noviembre 2018 dos mil dieciocho, se advierte que a pesar de que dicha diligencia no se atendió con persona alguna, incongruentemente el inspector asentó que se entregó la orden de visita y que solicitó la exhibición de licencia, permiso y autorización para la construcción, aunado a que prescindió de señalar si en el lugar inspeccionado se realizaba o no algún tipo de construcción y si ésta requería el previo otorgamiento de una licencia de construcción o de un permiso, puesto que el Reglamento de Edificación y Mantenimiento para la Ciudad de Guanajuato y su Municipio, prevé supuestos diversos para cada uno de éstos actos.
Lo anterior reviste especial relevancia, ya que el hecho de que se esté ejecutando alguna obra en el inmueble inspeccionado, es premisa fundamental, al tenor de lo dispuesto en los artículos 371, 375 y 376 del Código Territorial para el Estado y los Municipios de Guanajuato, para que la autoridad demandada estuviera en posibilidades de exigir la 16
licencia de construcción o bien el permiso correspondiente, esto dependiendo del tipo de obra de que se tratara puesto que no en todos los casos se requiere.
Para su mejor comprensión, a continuación se transcribe el precepto indicado en el párrafo anterior:
«Artículo 371. Para la ejecución de cualquier obra, instalación o edificación se deberá obtener el permiso de construcción respectivo, para lo que se deberá obtener previamente el permiso de uso de suelo.
En edificaciones ya ejecutadas se podrá autorizar el cambio de uso de suelo, si se efectúan las modificaciones requeridas por la unidad administrativa municipal para cumplir con las disposiciones legales y reglamentarias.»
«Artículo 375. Quedan exceptuados del permiso de construcción: I. Resanes y aplanados, interiores o exteriores en paredes, pisos o techos; II. Trabajos de impermeabilización; III. Pintura interior o exterior; IV. Colocación de portones, rejas o cancelería, siempre que tengan una altura total inferior a tres metros; V. Reparación de tuberías de agua o de gas, albañales o instalaciones sanitarias; VI. Divisiones, interiores o exteriores, que no afecten la estructura de la construcción; VII. Cercado de lotes baldíos, siempre que tengan una altura total inferior a tres metros y no se cierre alguna vialidad urbana; VIII. Trabajos de mantenimiento o conservación que no afecten substancialmente obras previamente aprobadas mediante un permiso de construcción; y IX. Obras urgentes o preventivas de accidentes, siempre que se dé aviso a la autoridad competente en caso de afectaciones estructurales, a la vialidad urbana o a los predios colindantes.»
«Artículo 376. Para ocupar o modificar la vía pública en cualquier proceso de edificación, modificación, reparación o demolición, o en general toda clase de obras de naturaleza similar, será necesario el otorgamiento previo del permiso 17
correspondiente, expedido por la unidad administrativa municipal, en los términos del reglamento respectivo.»
Lo resaltado es propio.
Al asentar únicamente en el acta de inspección el requerimiento de la licencia de construcción, omitió precisar las circunstancias de tiempo, modo y lugar, tal y como lo dispone el artículo 137, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, lo que impide arribar a la conclusión de que el justiciable estaba obligado a tener una licencia o bien un permiso, como lo refieren los artículos transcritos.
Así, a pesar de haber realizado una remisión al acta de inspección, es correcto considerar que en la resolución impugnada no se detallaron pormenorizadamente las causas que justificaran su emisión, con el fin de que la ahora actora tuviera la oportunidad de controvertir correctamente lo asentado en ésta, dejándola en estado de indefensión.
No se soslaya, que en el escrito de contestación la autoridad demandada refirió que en la calificación del acta de inspección se expusieron con precisión la fundamentación y motivación sustento de la multa impuesta.
Sin embargo, como tales consideraciones no fueron vertidas en la resolución impugnada, debe considerarse que están dirigidas a perfeccionar la actuación de la autoridad; por tanto, no es jurídicamente factible tomarlas en consideración, de acuerdo a lo establecido en el artículo 282, primer párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. 18
Ilustra lo anterior por analogía7, la tesis aislada VIII.1o.22 A8, que enseguida se transcribe:
«JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. NO PUEDE MEJORARSE EN LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA. El artículo 215 del Código Fiscal de la Federación establece que en la contestación de la demanda de nulidad no podrán cambiarse los fundamentos de derecho de la resolución impugnada. En ese tenor, si el Tribunal Fiscal al dirimir la controversia planteada se apoya en la contestación de la demanda, la cual argumenta motivos y fundamentos distintos de los invocados en la resolución combatida, tales como el hecho de que haga valer la prescripción de la acción apoyándose en el artículo 213 fracción II del propio código en cita, el cual dispone que el demandado en su contestación y en la contestación de la ampliación de la demanda expresará entre otras consideraciones, las que demuestren que se ha extinguido el derecho en el que el actor apoya su demanda, de lo anterior resulta que se está mejorando indebidamente la resolución impugnada, toda vez que, no es jurídicamente posible basar su contestación de la demanda aduciendo prescripción de la acción intentada, siendo que en todo evento la autoridad al resolver, fundamentó y motivó en sentido diverso al indicado en la misma, con la consecuente violación al artículo 215 del Código Fiscal de la Federación, trastocándose la interposición del juicio contencioso administrativo, cuyo objeto es examinar la legalidad de los actos de autoridad administrativa a petición de los afectados por ellas mismas, y no empeorar la situación legal del afectado, mejorando la resolución impugnada.»
Lo subrayado es propio.
Lo señalado se justifica porque las autoridades administrativas están obligadas a fundar y motivar sus determinaciones, razón por la cual,
7 Tanto el artículo 215 del Código Fiscal de la Federación como el 282 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, disponen que en la contestación de la demanda de nulidad no podrán cambiarse los fundamento de la resolución impugnada. 8 Novena Época Registro: 194495 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo IX, Marzo de 1999 Materia(s): Administrativa Tesis: VIII.1o.22 A Página: 1415 19
esa fundamentación y motivación debe constar en el documento continente del propio acto o bien, en otro diverso siempre y cuando se trate de actuaciones vinculadas, la remisión de la motivación y fundamento sea expresa; y el interesado tenga conocimiento del acto al que se remite el sustento de la decisión; y no en la contestación de demanda, al no reunir ésta dichas condiciones.
Ello, de conformidad con lo dispuesto por la siguiente jurisprudencia:
«FUNDAMENTACION Y MOTIVACION. CUANDO PUEDE CONSTAR EN DOCUMENTO DISTINTO AL QUE CONTENGA EL ACTO RECLAMADO. Una excepción a la regla de que la fundamentación y motivación debe constar en el cuerpo de la resolución y no en documento distinto, se da cuando se trata de actuaciones o resoluciones vinculadas, pues, en ese supuesto, no es requisito indispensable que el acto de molestia reproduzca literalmente la que le da origen, sino que basta con que se haga remisión a ella, con tal de que se tenga la absoluta certeza de que tal actuación o resolución fue conocida oportunamente por el afectado, pues igual se cumple el propósito tutelar de la garantía de legalidad reproduciendo literalmente el documento en el que se apoya la resolución derivada de él, como, simplemente, indicándole al interesado esa vinculación, ya que, en uno y en otro caso, las posibilidades de defensa son las mismas.»9
En la especie, no se advierte en la resolución u oficio impugnado la remisión a la calificación del acta de inspección, ni tampoco se acreditó que ésta le fuera notificada a la parte actora.
Así pues se concluye que el acto impugnado fue emitido sin observar la disposición debida, es decir, sin cumplir los postulados establecidos en el artículo 16 Constitucional, que ordena a las autoridades motivar
9 Octava Época; Registro: 213644; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 73, Enero de 1994; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.2o.A. J/39 Página: 57. 20
debidamente sus actuaciones, razón por la cual se actualiza el supuesto de nulidad previsto en el artículo 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En este orden de ideas; y dado que la insuficiente fundamentación y motivación de la resolución ***** del día 25 veinticinco de febrero de 2019 dos mil diecinueve, constituye un vicio de ilegalidad que trasciende a su aspecto material o de contenido, y que existe cosa juzgada sobre el problema de fondo debatido, con fundamento en el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad Total de la mencionada resolución.
Es aplicable por analogía, la jurisprudencia que a continuación se transcribe:
«NULIDAD LISA Y LLANA PREVISTA EN EL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. SUPUESTOS Y CONSECUENCIAS. Conforme al artículo 239 del Código Fiscal de la Federación, las sentencias definitivas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que declaren la nulidad pueden ser de manera lisa y llana cuando ocurra alguno de los dos supuestos de ilegalidad previstos en las fracciones I y IV del artículo 238 del código invocado, lo que se actualiza, en el primer caso, cuando existe incompetencia de la autoridad que dicta u ordena la resolución impugnada o tramita el procedimiento del que deriva y, en el segundo, cuando los hechos que motivaron el acto no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien, se dictó en contravención de las disposiciones aplicables o dejó de aplicar las debidas, lo que implica el fondo o sustancia del contenido de la resolución impugnada. En ambos casos se requiere, en principio, que la Sala Fiscal realice el examen de fondo de la controversia. Es así que, de actualizarse tales supuestos, la nulidad debe declararse en forma lisa y llana, lo que impide cualquier actuación posterior de la autoridad en razón de la profundidad o 21
trascendencia de la materia sobre la cual incide el vicio casado y que determina, en igual forma, un contexto específico sobre el que existirá cosa juzgada que no puede volver a ser discutida.»10
Énfasis añadido.
Dado el sentido del fallo, es innecesario el análisis de los restantes conceptos de impugnación que se hicieron valer en el escrito inicial de demanda, pues ello a nada práctico conduciría si la resolución impugnada ha quedado insubsistente.
Sirve de apoyo a la afirmación que antecede, la tesis del Poder Judicial Federal que a la letra dice:
«CONCEPTOS DE VIOLACION. ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Habiendo resultado fundado y suficiente para otorgar el amparo solicitado, uno de los conceptos de violación, resulta innecesario el estudio de los demás conceptos de violación vertidos en la demanda de amparo.»11
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora.
Solicita el justiciable el reconocimiento del derecho para que se deje sin efectos el crédito fiscal determinado en su contra.
10 Época: Novena Época; Registro: 184612; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XVII, Marzo de 2003; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.4o.A. J/21; Página: 1534. 11 Época: Novena Época; Registro: 195992; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo VII, Junio de 1998; Materia(s): Laboral; Tesis: XI.3o.5 L; Página: 626. 22
Este Juzgador estima que al haberse decretado la nulidad del acto impugnado, la acción del reconocimiento de un derecho queda atendida, ya que una consecuencia intrínseca de dicha nulidad es que el acto insubsistente no podrá surtir efecto alguno.
Ello en virtud de que al tenor de lo dispuesto en el artículo 143 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, los actos impugnados inválidos no se presumen legítimos ni ejecutables, ni podrán subsanarse porque carecen de los requisitos de validez exigidos por el artículo 137, fracciones I y VI, del Código citado.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracción I, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, por los motivos y fundamentos expuestos en el Considerando Tercero del presente fallo.
23
TERCERO. Se decreta la Nulidad Total del acto impugnado, conforme a lo expuesto en el Considerando Quinto de la presente sentencia.
CUARTO. Se declara que la pretensión relativa a dejar sin efectos el acto impugnado queda atendida, ello de conformidad con lo expuesto en el Considerando Sexto de este fallo
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, 14 catorce de octubre de 2019 dos mil diecinueve.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 850/1ªSala/19 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante juicio en línea en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 06 seis de mayo de 2019 dos mil diecinueve, *****, por su propio derecho, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«…lo constituye la Resolución de la solicitud de la Autorización de Impacto Ambiental Expediente Número *****, de fecha 11 de marzo del 2019, pronunciada por el Ingeniero *****, en su carácter de Director General de Gestión Ambiental de la Secretaría del Medio Ambiente y Ordenamiento Territorial del Estado de Guanajuato.» (Sic)
La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad total de la resolución impugnada; y 2) El reconocimiento a su derecho a que se le autorice el proyecto denominado «Banco de material pétreo (arena y grava) con trituradora», en el predio 2
denominado «*****», ubicado en el Municipio de San José Iturbide, Guanajuato.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 10 diez de mayo de 2019 dos mil diecinueve, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma.
Se tuvo por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en su escrito inicial de demanda, así como la presuncional legal y humana en todo lo que le favorezca.
Asimismo, se tuvo a la parte actora por designando abogado únicamente para imponerse de los autos en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como correo electrónico para recibir notificaciones.
En proveído de fecha 02 dos de julio de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a la autoridad demandada -Director General de Gestión Ambiental, adscrito a la Secretaría de Medio Ambiente y Ordenamiento Territorial del Estado de Guanajuato- por contestando la demanda en tiempo y forma, designando abogados únicamente para imponerse de los autos y señalando correo electrónico para recibir notificaciones, así como por admitidas las diversas pruebas ofrecidas y exhibidas en su ocurso de contestación. 3
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, misma que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 07 siete de agosto de 2019 dos mil diecinueve tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por la parte actora, y no así por la autoridad demandada.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente juicio en línea, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I, inciso a) y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, 249, 307 A, 307 B y 307 D del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Se tiene por debidamente acreditada la existencia de la resolución impugnada
1 Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete, mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete, conforme a sus transitorios primero y segundo. 4
dictada dentro del expediente número *****, de fecha 11 once de marzo de 2019 dos mil diecinueve, suscrita por el Director General de Gestión Ambiental, adscrito a la Secretaría de Medio Ambiente y Ordenamiento Territorial del Estado de Guanajuato, mediante la reproducción del documento en copia simple con firma autógrafa, exhibido por la parte actora a través del Sistema Informático del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el cual reviste pleno valor probatorio en términos de lo dispuesto por los artículos 78, 117 y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; máxime si no fue controvertida ni objetada por la autoridad encausada.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público -previo al estudio de fondo del asunto- se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
Lo anterior, acorde a la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente: «IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías».2
2 Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87. 5
Subrayado añadido
Al no advertirse causal de improcedencia o sobreseimiento alguna que impida el análisis de fondo de la presente causa administrativa, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del proceso administrativo, ya que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por la autoridad encausada tendientes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de congruencia y exhaustividad en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia por contradicción de tesis sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».3
3 Tesis número 2a./J.58/2010, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Núm. de Registro: 164618, Tomo XXXI, Mayo de 2010, consultable a Página 830. 6
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. Este resolutor procede a realizar el estudio correspondiente de los conceptos de impugnación de manera conjunta, al no existir obligación de seguir el orden propuesto por la parte actora; lo anterior, en virtud del siguiente criterio jurisprudencial emitido por el Segundo Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Cuarta Región, que se cita a continuación:
«CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO. El artículo 76 de la Ley de Amparo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 2 de abril de 2013, en vigor al día siguiente, previene que el órgano jurisdiccional que conozca del amparo podrá examinar en su conjunto los conceptos de violación o los agravios, así como los demás razonamientos de las partes, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, empero, no impone la obligación a dicho órgano de seguir el orden propuesto por el quejoso o recurrente, sino que la única condición que establece el referido precepto es que no se cambien los hechos de la demanda. Por tanto, el estudio correspondiente puede hacerse de manera individual, conjunta o por grupos, en el propio orden de su exposición o en uno diverso.»4
Una vez analizada la resolución impugnada, dictada dentro del expediente administrativo número *****, de fecha 11 once de marzo de 2019 dos mil diecinueve, suscrita por el Director General de Gestión Ambiental, adscrito a la Secretaría de Medio Ambiente y Ordenamiento Territorial del Estado de Guanajuato, este juzgador considera Infundados los conceptos de impugnación esgrimidos por el impetrante en su escrito inicial de demanda, en virtud de las siguientes consideraciones:
4 Tesis (IV Región) 2o. J/5 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación correspondiente a la Décima Época, Libro 29, Abril de 2016, Tomo III, Núm. de Registro: 2011406, consultable a Página 2018. 7
En fecha 23 veintitrés de febrero de 2018 dos mil dieciocho, el justiciable presentó ante el extinto Instituto de Ecología del Estado, solicitud de «autorización de impacto ambiental» para desarrollar el proyecto denominado «Banco de material pétreo (arena y grava) con trituradora», que consiste en la extracción del material referido por medios mecánicos y la instalación de una planta de trituración en el predio denominado «*****», ubicado en el Municipio de San José Iturbide, Guanajuato.
Al respecto, el Instituto de Ecología del Estado -mediante oficio número *****, de fecha 09 nueve de marzo de 2018 dos mil dieciocho- informó al accionante que el proyecto referido sería sometido a un «proceso de evaluación de impacto ambiental», mediante la presentación de una Manifestación de Impacto Ambiental Modalidad General «C», con el objeto de poder determinar la factibilidad ambiental del proyecto presentado y poder emitir así la resolución correspondiente.
Finalmente, el 07 siete de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, el hoy actor presentó la manifestación requerida en el párrafo que antecede, registrándose con el número de expediente *****, la cual fue elaborada por la Bióloga *****, quien funge como responsable ante la Secretaría de Medio Ambiente y Ordenamiento Territorial del Estado.
Por su parte, la autoridad demandada hace del conocimiento del impetrante -mediante la resolución impugnada- la determinación siguiente:
8
[…]
VII.- La Opinión Técnica número *****, expedida por la Dirección de Recursos Naturales de “La SMAOT” y considerando que dicho proyecto se encuentra dentro de una zona de Conservación, se desprende: “Al respecto de su solicitud de Opinión Técnica le informo que el proyecto denominado “Banco de Material Pétreo (Arena y Grava) con Trituradora, NO ES CONGRUENTE con la Política de Conservación ubicado en la UGAT 277, debiendo observar las estrategias E46, E52 y E54, conforme al Programa Estatal de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Ecológico Territorial (PEDUOET), publicado en el Periódico Oficial el 28 de Noviembre de 2014, y publicaciones subsecuentes referidas al mismo PEDUOET de fechas 02 de diciembre de 2014, del 20 de marzo de 2015 y del 15 de abril de 2016, que es el instrumento vigente…” —————————————————–
Así también, se describen las Estrategias mencionadas: ——————————-
Estrategia “E46.- Mitigar la erosión mediante aplicación de medidas de restauración, además de las medidas de prevención. ———————————————————– E52.- Restaurar la estructura, funcionalidad y autosuficiencia de los ecosistemas degradados a las condiciones naturales presentadas previos a su deterioro. ———————————— E54.- Frenar los asentamientos humanos y aprovechamientos que retiran la cubierta vegetal natural.” —————————————————————————————-
Por lo tanto, se actualiza la hipótesis contenida en el artículo 41 cuarenta y uno fracción III tercera inciso a) de la Ley para la Protección y Preservación del Ambiente del Estado de Guanajuato, al contravenir disposiciones contenidas en la Norma Técnica Ambiental NTA-IEG-006/2002 que establece los requisitos que deben cumplir e información que deben contener las Manifestaciones de Impacto Ambiental en sus diferentes modalidades y los Estudios de Riesgo en el Estado de Guanajuato, publicada mediante Decreto Gubernativo número 165 ciento sesenta y cinco en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado número 142 ciento cuarenta y dos, Segunda Parte, de fecha 5 cinco de Septiembre de 2003 dos mil tres y mediante Decreto Gubernativo Número 211 doscientos once publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado Número 96 noventa y seis, Segunda Parte de fecha 15 quince de Junio de 2012 dos mil doce, se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones al citado 9
Decreto Gubernativo Número 165 ciento sesenta y cinco, así como las disposiciones contenidas en la Norma Técnica Ambiental NTA-IEE-002/2007 que establece los lineamientos y especificaciones para la selección, operación, seguimiento, abandono, obras complementarias y medidas de regeneración ambiental de un sitio de extracción o explotación de materiales pétreos, publicada mediante Decreto Gubernativo número 98 noventa y ocho, en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato número 209 doscientos nueve, segunda parte, de fecha 30 treinta de diciembre de 2008 dos mil ocho. ————————————————————————————–
SEPTIMO.- Para determinar el sentido y especificación de la presente Resolución, se consideró lo dispuesto por los artículos 15 quince y 50 cincuenta de la Ley para la Protección y Preservación del Ambiente del Estado de Guanajuato; 34 treinta y cuatro y 51 cincuenta y uno del Reglamento de la Ley para la Protección y Preservación del Ambiente del Estado de Guanajuato en Materia de la Evaluación de Impacto Ambiental. –————————————
OCTAVO.- El artículo 41 cuarenta y uno fracción III tercera inciso a) de la Ley para la Protección y Preservación del Ambiente del Estado de Guanajuato, señala que se podrá negar la autorización de Impacto Ambiental solicitada cuando: “Se contravenga lo establecido en esta Ley, los reglamentos, las normas oficiales mexicanas, normas técnicas ambientales y las demás disposiciones aplicables”. En este tenor dicha hipótesis normativa se actualiza en el presente procedimiento por los razonamientos esgrimidos en el Considerando Sexto de la presente Resolución. —————————————-
Por las consideraciones previamente establecidas y con fundamento en las disposiciones jurídicas invocadas “La SMAOT”: ————————————-
RESUELVE
PRIMERO.- Se Niega al ciudadano *****, la Solicitud de Autorización de Impacto Ambiental para el proyecto denominado Banco de Material Pétreo (Arena y Grava) con Trituradora, que consiste en la extracción del material 10
mencionado por medios mecánicos y la instalación de una planta de trituración en el sitio de proyecto; en una superficie de proyecto de 60,000 m2 sesenta mil metros cuadrados, dentro de una superficie total de 111,243.00 m2 ciento once mil doscientos treinta y cuatro metros cuadrados; y con pretendida ubicación en predio denominado “*****”, en el Municipio de San José Iturbide, Guanajuato, con coordenadas UTM en uno de los vértices de acuerdo a lo indicado en el estudio presentado 347595.40 Este y 2325093.12 Norte, en atención a los razonamientos señalados en el Considerando Sexto, los cuales se tienen por aquí reproducidos como si a la letra se insertaren y con fundamento en lo establecido en el artículo 41 cuarenta y uno fracción III tercera inciso a) de la Ley para la Protección y Preservación del Ambiente del Estado de Guanajuato. ————————————————
[…]
Énfasis de origen
Sobre esa base, este juzgador considera dotada de legalidad y validez la resolución impugnada, en atención a las siguientes consideraciones:
Primeramente, cabe mencionar que el justiciable -en su manifestación de impacto ambiental5- señaló que el predio a explotar se encuentra ubicado dentro de la Unidad de Gestión Ambiental Territorial (UGAT) 277 doscientos setenta y siete, cuya política ecológica es de «conservación», dado que su actividad dominante es la conservación del ecosistema de matorral xerófilo, su biodiversidad y la recuperación de zonas degradadas.
5 Visible a páginas 124 y 130 de la Manifestación de Impacto Ambiental Modalidad General «C», presentada por la parte actora el 07 siete de septiembre de 2018 dos mil dieciocho. 11
Cabe precisar, que dicha información constituye una «confesión expresa y espontánea» que perjudica al propio accionante, a la cual se le otorga pleno valor probatorio en términos de los artículos 57, 118 y 119 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Ahora bien, una vez identificado el sitio donde se pretende llevar a cabo el proyecto referido, la autoridad encausada consultó el «Subsistema de Información Geográfica y Medio Ambiente del Estado de Guanajuato», el cual corroboró la información mencionada, con base en las coordenadas, ubicación y fotografías satelitales proporcionadas por el hoy actor.
No se omite señalar, que en el «procedimiento de evaluación de impacto ambiental», la autoridad enjuiciada está obligada a tomar en consideración los programas de ordenamiento ecológico aplicables6; es decir, el Programa Estatal de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Ecológico Territorial (PEDUOET), así como el Programa Municipal de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Ecológico Territorial (PMDUOET), para el Municipio de San José Iturbide, Guanajuato.
Adicionalmente, la autoridad demandada tomó en consideración la «opinión técnica» número SMAOT-DRN-001/18, de fecha 15 quince de octubre de 2018 dos mil dieciocho, emitida
6 De conformidad con lo dispuesto en la fracción I, del artículo 51 del Reglamento de la Ley para la Protección y Preservación del Ambiente del Estado de Guanajuato en Materia de Evaluación del Impacto Ambiental, el cual señala lo siguiente: «Artículo 51. En el procedimiento de evaluación del impacto ambiental, el Instituto deberá considerar: I. Los programas de ordenamiento ecológico aplicables. 12
por la Dirección de Recursos Naturales, la cual determino lo siguiente:
«…el proyecto denominado «Banco de Material Pétreo (Arena y Grava) con Trituradora», NO ES CONGRUENTE con la Política de Conservación ubicado en la UGAT 277, debiendo observar las estrategias E46, E52 y E54, conforme al Programa Estatal de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Ecológico Territorial (PEDUOET), publicado en el Periódico Oficial el 28 de noviembre de 2014, y publicaciones subsecuentes referidas al mismo PEDUOET de fechas 02 de diciembre de 2014, del 20 de marzo de 2015 y del 15 de abril de 2016, que es el instrumento vigente…».———————————–
[…]
Énfasis de origen
Por su parte, el impetrante arguye -en su primer y segundo concepto de impugnación- que la autoridad encausada no valoró adecuadamente el estudio de impacto ambiental que le fue presentado, dado que nunca evaluó las «medidas de compensación, mitigación y restauración» propuestas para los impactos que se pudieran ocasionar para el componente suelo y subsuelo por las actividades de explotación del Banco de Materiales; circunstancia que a criterio del justiciable no cumple con la debida motivación que todo acto de autoridad debe contener.
Sin embargo, dicha manifestación es de desestimarse, dado que independientemente de las medidas propuestas por el accionante, el proyecto implica la «extracción de material pétreo», y por lo tanto, el «retiro de cubierta vegetal»; situación que es incompatible con los ordenamientos ecológicos previamente invocados, máxime si el hoy actor no acreditó 13
-mediante la prueba pericial correspondiente- que el proyecto a realizar no produciría un impacto ambiental de carácter negativo.
Además, también deviene inoperante su argumentativa, puesto que independientemente de las «medidas de compensación, mitigación y restauración» propuestas en su manifestación de impacto ambiental, esto no cambia el hecho de que por su ubicación, el Banco de material pétreo (arena y grava) con trituradora, es incompatible con los programas ecológicos en la materia.
Cabe precisar, que el hecho de que el impetrante haya presentado una «manifestación de impacto ambiental»7, no vincula a la autoridad enjuiciada a emitir una resolución favorable, dado que su viabilidad queda sujeta a las normas jurídicas aplicables y a los Programas (estatal y municipal) de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Ecológico Territorial, más no así al contenido material de los estudios presentados.
Finalmente, cabe mencionar que el párrafo tercero, del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece el derecho de «imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el interés público»; situación que no permite al justiciable ejercer su «derecho de propiedad» (ius utendi, ius fruendi y ius abutendi)8 de una manera «absoluta», tal
7 Documento mediante el cual se da a conocer, con base en estudios, el impacto ambiental, significativo y potencial que generaría una obra o actividad, así como la forma de evitarlo o atenuarlo en caso de que sea negativo. 8 «Ius utendi» (derecho a usar una cosa), «Ius fruendi» (derecho a disfrutar una cosa) y «Ius abutendi» (derecho a disponer de una cosa). 14
y como lo manifestó en su tercer concepto de impugnación, sino en acatamiento a las restricciones o modalidades establecidas en un ordenamiento legal desde un punto de vista formal y material.
Así, el accionante omitió cumplir con las «normas técnicas ambientales»9 NTA-IEG-006/2002,10 que establece los requisitos que deben cumplir e información que deben contener las Manifestaciones de Impacto Ambiental en sus diferentes modalidades y los Estudios de Riesgo en el Estado de Guanajuato, así como también con la NTA-IEE-002/2007,11 que establece los lineamientos y especificaciones para la selección, operación, seguimiento, abandono, obras complementarias y medidas de regeneración ambiental de un sitio de extracción o explotación de materiales pétreos, por lo que en la especie se actualizó la hipótesis contenida en el artículo 41, fracción III, inciso a), de la Ley para la Protección y Preservación del Ambiente del Estado de Guanajuato, el cual se transcribe a continuación:
«ARTÍCULO 41.- Agotado el procedimiento de evaluación de impacto ambiental, la Secretaría de Medio Ambiente y Ordenamiento Territorial, en un plazo no mayor de treinta días hábiles, emitirá debidamente fundada y motivada la resolución correspondiente, en la que podrá:
9 Son disposiciones de carácter obligatorio en el Estado y que tienen por objeto prevenir, reducir, mitigar y, en su caso, compensar los efectos adversos o alteraciones de carácter antropogénico, que se ocasionen o pudieran ocasionar al ambiente y sus recursos. 10 Publicada mediante Decreto Gubernativo número 165 ciento sesenta y cinco en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado número 142 ciento cuarenta y dos, Segunda Parte, de fecha 5 cinco de Septiembre de 2003 dos mil tres y mediante Decreto Gubernativo Número 211 doscientos once publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado Número 96 noventa y seis, Segunda Parte de fecha 15 quince de Junio de 2012 dos mil doce, se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones al citado Decreto Gubernativo Número 165 ciento sesenta y cinco. 11 Publicada mediante Decreto Gubernativo número 98 noventa y ocho, en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato número 209 doscientos nueve, segunda parte, de fecha 30 treinta de diciembre de 2008 dos mil ocho. 15
III.- Negar la autorización solicitada, cuando:
a) Se contravenga lo establecido en esta Ley, los reglamentos, las normas oficiales mexicanas, normas técnicas ambientales y las demás disposiciones aplicables;
Énfasis y subrayado añadido
Por lo expuesto con anterioridad, resulta procedente reconocer la Validez Total de la resolución impugnada, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 300, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Por lo que respecta a las pretensiones ejercitadas por la parte actora previstas en las fracciones II y III del artículo 255 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, este juzgador al respecto concluye que reconocida la validez respecto de la resolución impugnada, no ha lugar al reconocimiento para que se autorice el proyecto denominado «Banco de material pétreo (arena y grava) con trituradora», ni a imponer condena alguna a la autoridad demandada.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 298, 299 y 300, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E 16
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.
TERCERO. Se reconoce la Validez Total de la resolución controvertida, atento a lo determinado en el Considerando Quinto de la misma.
CUARTO. Como consecuencia del reconocimiento de validez total de la resolución impugnada, no se reconoce derecho ni condena alguna, acorde a lo señalado en el Considerando Sexto de esta resolución jurisdiccional.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.-
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