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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 19 diecinueve de enero de 2022 dos mil veintidós.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación Toca 265/21 PL interpuesto por el Director de Responsabilidades de la Contraloría Municipal de León, Guanajuato, autoridad demandada en el proceso de origen, en contra de la sentencia emitida por el Magistrado de la Sala Especializada, en el proceso administrativo número *****, mediante la cual se decretó la nulidad del acto impugnado y se reconoció el derecho solicitado.
TRÁMITE
I. Interposición. Por escrito presentado el 1 uno de junio de 2021 dos mil veintiuno, se promovió recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 16 dieciséis de junio de la pasada anualidad, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
III. Turno. El 28 veintiocho de septiembre de 2021 dos mil veintiuno, se tuvo a la parte actora por no desahogando la vista concedida, y se ordenó remitir los autos al ponente. CONSIDERANDO
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PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato, 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca, se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. El reclamante, invoca textualmente como agravio:
«…La resolución que se impugna es contraria a la Ley de la Materia, que es de orden público, y que tiene por objeto establecer las responsabilidades administrativas de los servidores públicos, es decir, es contraria a lo preceptuado en el artículo 1 de la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato (…) Es decir el servidor público sujeto a procedimiento de responsabilidad administrativa, hoy parte actora incumplió con la obligación en el artículo 11 fracción I de la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato, al no cumplir diligentemente las funciones propias del cargo, prevista en el artículo 20 de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las mismas (…) el procedimiento instaurado en contra del actor no fue por los motivos expuestos en la sentencia emitida por el Tribunal, sino que fue porqué, la parte actora, sujeta a procedimiento incumplió con sus obligaciones propias de su encargo,
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como ha quedado señalado (…) y demostrado con la prueba documental pública que obra en el sumario (…) amén de que el objeto de la Ley de Responsabilidades Administrativas, es precisamente revisar que la actuación de los servidores públicos se encuentre ajustada a lo propiamente establecido en las leyes, cumpliendo con el principio de legalidad, en el que la autoridad solo puede hacer aquello que la Ley le faculta, y en el asunto que nos ocupa, el sujeto a proceso (…) incumplió con las obligaciones propias de su cargo, por lo que fue sujeto a procedimiento de responsabilidad, no porque se le haya iniciado un procedimiento, con relación a la ejecución y cumplimiento de un contrato de obra pública en el cual se invirtieron recursos públicos federales (…) Es falso, que la conducta reprochada al actora derive de la formalización del contrato de obras públicas ******, para la ejecución de la obra consistente en la ampliación del sistema integrado de transporte, debido a que se inició la ejecución de la obra sin contar con la resolución en materia de impacto ambiental. Luego entonces hay incongruencia entre lo señalado por el Tribunal en la emisión de la resolución con la resolución emitida dentro del procedimiento de responsabilidad administrativa, pues en ésta se instauró el procedimiento al actor, por incumplimiento en sus obligaciones propias del cargo que tenía, situación de hecho y por lo que se instauró el procedimiento de responsabilidad, que es muy distinto a lo señalado en la resolución que se impugna (…) Contrario a lo que señala la autoridad resolutora, del caudal probatorio y de la prueba documental pública que obra en autos, consistente en todo lo actuado dentro del proceso, se desprende que el actor fue sujeto a procedimiento de responsabilidad administrativa por no contar con la resolución en materia de evaluación del impacto ambiental al momento de formalizar el contrato de obra ******e iniciar la ejecución de dicha obra sin haber obtenido la resolución en materia de evaluación del impacto ambiental dentro de los plazos establecidos en las normas aplicables, esto es, con anterioridad a la formalización del contrato…».
CUARTO. Antecedentes. Ahora bien, resulta oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
1. *****, presentó demanda de nulidad en contra de la resolución 24 veinticuatro de julio de 2018 dos mil dieciocho,
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emitida por la Contraloría del H. Ayuntamiento de León, Guanajuato, que contiene la sanción consistente en la Inhabilitación de 6 seis meses para ejercer un empleo, cargo o comisión en el servicio público, que puso fin al Procedimiento de Responsabilidad Administrativa Disciplinario Número *****.
2. Seguida la secuela procesal, el 30 treinta de abril de 2021 dos mil veintiuno, el Magistrado de la Sala Especializada, decretó la nulidad de la resolución impugnada y reconoció el derecho solicitado por el actor.
3. Ante ese panorama, la autoridad demandada, presentó recurso bajo los agravios transcritos en el considerando que antecede.
QUINTO. Estudio. En esencia sostiene el recurrente, que el Magistrado de la Sala Especializada, emitió una sentencia con falta de congruencia y exhaustividad, pues en su consideración, es falso, que la conducta reprochada al servidor público, derive de la formalización del contrato de obras públicas *****, para la ejecución de la obra consistente en la ampliación del sistema integrado de transporte, por el contrario, aduce quien recurre que al actor en el proceso de origen, se le sustanció y sancionó por incumplir con la obligación prevista en el artículo 11, fracción I, de la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios, esto es, no cumplir diligentemente las funciones propias del cargo, relacionadas con el artículo 20 de la Ley de Obras Públicas y
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Servicios Relacionados con las mismas, finalmente señala la autoridad recurrente, que del caudal probatorio que obra en autos, consistente en todo lo actuado dentro del proceso, se desprende que el actor fue sujeto a procedimiento de responsabilidad administrativa por no contar con la resolución en materia de evaluación del impacto ambiental al momento de formalizar el contrato de obra *****.
Este Pleno considera infundado el agravio que esgrime la autoridad que recurre, por las siguientes consideraciones jurídicas:
Por principios de congruencia y exhaustividad, en forma genérica, se entiende que el juzgador deberá dictar su resolución acorde a lo solicitado por las partes, sin llegar al extremo de obligar a los órganos jurisdiccionales a referirse expresamente en sus fallos, renglón a renglón, punto a punto, a todo lo controvertido en el proceso, cuando ello sea intrascendente para el resultado del juicio o no atiende al fondo del debate, pues también se deberá ponderar una administración de justicia pronta y expedita. Sirve de sustento a lo anterior, la siguiente Jurisprudencia1:
«GARANTÍA DE DEFENSA Y PRINCIPIO DE EXHAUSTIVIDAD Y CONGRUENCIA. ALCANCES. La garantía de defensa y el principio de exhaustividad y congruencia de los fallos que
1 Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, registro 187528, tomo XV, Marzo de 2002, tesis: VI.3o.A. J/13, página 1187.
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consagra el artículo 17 constitucional, no deben llegar al extremo de permitir al impetrante plantear una serie de argumentos tendentes a contar con un abanico de posibilidades para ver cuál de ellos le prospera, a pesar de que muchos entrañen puntos definidos plenamente, mientras que, por otro lado, el propio numeral 17 exige de los tribunales una administración de justicia pronta y expedita, propósito que se ve afectado con reclamos como el comentado, pues en aras de atender todas las proposiciones, deben dictarse resoluciones en simetría longitudinal a la de las promociones de las partes, en demérito del estudio y reflexión de otros asuntos donde los planteamientos verdaderamente exigen la máxima atención y acuciosidad judicial para su correcta decisión. Así pues, debe establecerse que el alcance de la garantía de defensa en relación con el principio de exhaustividad y congruencia, no llega al extremo de obligar a los órganos jurisdiccionales a referirse expresamente en sus fallos, renglón a renglón, punto a punto, a todos los cuestionamientos, aunque para decidir deba obviamente estudiarse en su integridad el problema, sino a atender todos aquellos que revelen una defensa concreta con ánimo de demostrar la razón que asiste, pero no, se reitera, a los diversos argumentos que más que demostrar defensa alguna, revela la reiteración de ideas ya expresadas.»
Atendiendo a lo que precede, y contrario a las apreciaciones del recurrente, el Magistrado cumple en su sentencia con los principios de congruencia y exhaustividad, en vinculación directa con los artículos 298, 299 y 300, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en virtud de que ponderó lo argumentado por las partes y dio prioridad a los conceptos de impugnación que atienden el fondo del debate, concluyendo así la nulidad total de la resolución
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controvertida, debido a la falta de competencia tanto de la autoridad al resolver el procedimiento disciplinario respectivo; en relación con la ejecución y cumplimiento de un contrato de obra pública en el cual se invirtieron recursos públicos federales, en donde al celebrarlo bajo la legislación federal en materia de obra pública y servicios relacionados con la misma, el procedimiento de fiscalización fue realizado por la Auditoría Superior de la Federación.
Así las cosas, en el procedimiento administrativo controvertido en el proceso de origen, se advierte que el 28 veintiocho de febrero de 2018 dos mil dieciocho, el Director de Responsabilidades de la Contraloría Municipal de León, Guanajuato, inició el Procedimiento de Responsabilidad Administrativa número *****, en contra de *****, fundamentando su competencia en las siguientes normas:
«…de conformidad con los artículos 3 fracción III de la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato, y 73 fracciones I y II del Reglamento Interior de la Administración Pública Municipal de León, Guanajuato…»
En la resolución dictada el 23 veintitrés de julio de 2018 dos mil dieciocho, respecto del procedimiento de responsabilidad administrativa aludido, el Director de Responsabilidades de la Contraloría Municipal de León, en torno a la competencia, en el considerando primero, señaló:
«PRIMERO. Competencia. Esta Dirección de Responsabilidades de la Contraloría Municipal de León, Guanajuato, resulta competente para resolver el presente
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procedimiento de responsabilidad administrativa, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 109, fracción III, párrafos segundo, quinto y sexto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 3, fracción IV, 208 fracción X de la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato; así como el 9, fracción IV, 71 fracción XI, 73 fracción II del Reglamento Interior de la Administración Pública Municipal de León, Guanajuato. Lo anterior, en virtud de que en términos del artículo 109 fracción III, párrafo segundo, quinto y sexto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los procedimientos de responsabilidad administrativa por las faltas administrativas no graves serán resueltos por los órganos de control, como lo es la Contraloría Municipal (…) En términos de los artículos 124, fracciones III y 131 de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, la Contraloría Municipal es el órgano interno de control Municipal encargado de sancionar los actos y omisiones que pudieran constituir responsabilidades administrativas (…) Ahora bien, conforme lo dispuesto en los artículos 9, fracción IV, 71, fracción XI, 73, fracción II del Reglamento Interior de la Administración Pública Municipal de León, Guanajuato, la Dirección de Responsabilidades de la Contraloría Municipal es la encargada de resolver los procedimientos de responsabilidad administrativa derivados de las faltas administrativas no graves (…) Por lo que, dentro de la Administración Pública de León, Guanajuato, la Contraloría Municipal tiene entre sus atribuciones el de resolver los procedimientos de responsabilidad administrativa relacionados con las faltas administrativas calificadas como no graves, correspondiendo por estructura orgánica a la Dirección de Responsabilidades el emitir dicha resolución. En conclusión, dentro de la Administración Pública Municipal de León, Guanajuato, la Dirección de Responsabilidades del Órgano Interno de Control es la encargada de resolver los procedimientos de responsabilidad administrativa iniciados en
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contra de los servidores públicos que incurran en faltas administrativas calificadas como no graves…»
De las transcripciones realizadas, en efecto se advierte que el Órgano de Control Interno del Municipio de León, Guanajuato, en materia municipal tiene atribuciones para resolver procedimientos de responsabilidad administrativa, derivados de las faltas administrativas calificadas como no graves, sin embargo, en el caso en estudio, la presunta infracción2 por la cual fue sancionado el servidor público, tiene su génesis en el ejercicio de recursos públicos federales provenientes del Fondo Nacional de Infraestructura, conocido como FONADIN de los ejercicios fiscales 2014 dos mil catorce y 2015 dos mil quince; de ahí que no tenga atribuciones para conocer y resolver el procedimiento de responsabilidad administrativa debatido, como a continuación se explica.
Mediante DECRETO3 se ordenó la creación del Fideicomiso Fondo Nacional de Infraestructura, antes mencionado, cuyo objeto es coordinar a la Administración Pública Federal para la inversión en infraestructura, principalmente en las áreas de comunicaciones, transportes, hidráulica, medio ambiente y turística, que auxiliará en la planeación, fomento, construcción, conservación, operación y
2 Consistente en: «… la formalización del contrato de obra pública *****, para la ejecución de la obra consistente en la «***** (*****).». Debido a que se inició la ejecución de la obra sin contar con la resolución en materia de impacto ambiental…» 3 Publicado el jueves 7 siete de febrero de 2008 dos mil dieciocho en el Diario Oficial de la Federación (Primera Sección).
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transferencia de proyectos de infraestructura con impacto social o rentabilidad económica, de acuerdo con los programas y los recursos presupuestados correspondientes, a saber:
DECRETO por el que se ordena la creación del Fideicomiso Fondo Nacional de Infraestructura.
«ARTÍCULO PRIMERO. Se ordena la creación del Fideicomiso público, no considerado entidad paraestatal, denominado Fondo Nacional de Infraestructura que será un vehículo de coordinación de la Administración Pública Federal para la inversión en infraestructura, principalmente en las áreas de comunicaciones, transportes, hidráulica, medio ambiente y turística, que auxiliará en la planeación, fomento, construcción, conservación, operación y transferencia de proyectos de infraestructura con impacto social o rentabilidad económica, de acuerdo con los programas y los recursos presupuestados correspondientes.
ARTÍCULO SEGUNDO. Para efecto de dar cumplimiento a lo previsto en el artículo anterior, se ordena al Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, Sociedad Nacional de Crédito, Institución de Banca de Desarrollo, en su calidad de mandatario del Gobierno Federal y a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, respectivamente: a) Modificar el Fideicomiso de Apoyo para el Rescate de Autopistas Concesionadas a efecto de transformarse en el nuevo Fideicomiso Fondo Nacional de Infraestructura, y b) Modificar el Fideicomiso Fondo de Inversión en Infraestructura, con la finalidad de que sus fines, patrimonio y proyectos se transmitan al Fideicomiso que se crea por virtud del presente Decreto y, en su oportunidad, extinguir el primero de ellos.
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ARTÍCULO TERCERO. El Fideicomiso Fondo Nacional de Infraestructura tendrá los fines siguientes:
I. Promover y fomentar la participación de los sectores público, privado y social en el desarrollo de infraestructura y sus servicios públicos, mediante la realización de inversiones y el otorgamiento de apoyos recuperables y, en su caso, a través de la contratación de garantías a proyectos financieramente viables, así como apoyos no recuperables a proyectos rentables socialmente; II. Apoyar el desarrollo de obra pública de infraestructura a cargo de la Administración Pública Federal; III. Participar con los sectores público, privado y social, en esquemas de diseño, construcción, financiamiento, operación y transferencia de infraestructura; así como de apoyos orientados al acceso de los usuarios a la misma; IV. Participar en la evaluación, estructuración y ejecución de los proyectos de infraestructura; V. Adquirir, administrar y ceder derechos y obligaciones establecidos en concesiones o permisos; VI. Disponer, según lo determine el Comité Técnico, de los activos con los que cuente en su patrimonio; VII. Participar y apoyar en la realización de estudios, proyectos, investigaciones y desarrollo de infraestructura, y VIII. Suscribir, adquirir y administrar instrumentos financieros asociados a los proyectos de infraestructura, en términos de las disposiciones aplicables.
(…)
ARTÍCULO DÉCIMO PRIMERO. En el ámbito de su respectiva competencia las secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública vigilarán el cumplimiento de lo establecido en este Decreto con base en las disposiciones aplicables y cuidarán que la implementación del Fideicomiso Fondo Nacional de
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Infraestructura se realice con transparencia para efectos de los informes que se deben rendir al Congreso de la Unión en términos de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria…»
Lo anterior cobra relevancia, pues el origen del procedimiento administrativo sancionador deriva de la Auditoría Especial de Cumplimiento Financiero realizada por la Auditoría Superior de la Federación la cual obra en el expediente *****, aportada por la autoridad demandada.
Por ello, al tratarse de recurso federales, a la Auditoría Superior de la Federación y a la Secretaría de la Función Pública, les corresponde vigilar el cumplimiento de lo establecido en este Decreto con base en las disposiciones aplicables, así como cuidar que la implementación del Fideicomiso Fondo Nacional de Infraestructura se realice con transparencia; en esta tesitura, si la obra pública formalizada mediante el contrato *****, no se realizó en la forma y términos convenidos por las partes, o bien, sí los servidores públicos municipales que intervinieron, actualizaron alguna infracción administrativa disciplinaria, al regirse desde su contratación la obra pública bajo las reglas de la legislación federal de la materia, la competencia para investigar los hechos, substanciar y resolver el procedimiento de responsabilidad administrativa respectivo, corresponde a los órganos de control interno de la federación, y no a la Contraloría Municipal de León, ni a su Director de Responsabilidades.
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En esta tesitura, la autoridad que hoy recurre carece de atribuciones legales para resolver un procedimiento disciplinario instaurado con motivo del ejercicio de recursos públicos federales. Lo anterior se advierte incluso del propio contrato de obra *****, al determinarse en el mismo lo siguiente:
«DECLARACIONES (…)
g) Que el presente contrato de obra pública se adjudicó el día 08 del mes de Abril del 2015 mediante el proceso de contratación de: LICITACIÓN PÚBLICA NACIONAL NÚMERO ***** y que para cubrir el importe derivado del mismo, se emplearán recursos provenientes: ***** CELEBRADO ENTRE EL MUNICIPIO DE LEÓN Y *****DE FECHA 01 DE SEPTIEMBRE DE 2014. (…)
TRIGÉSIMA PRIMERA.- Jurisdicción: Para la interpretación y cumplimiento de este contrato, y en todo lo que no esté expresamente pactado en el mismo, las partes se someterán a la jurisdicción de los tribunales federales en esta ciudad, renunciando al fuero de sus presentes y futuros domicilios.»
En esta línea de pensamiento es de concluirse que las responsabilidades administrativas en que incurran los servidores públicos locales, serán sancionadas en los términos de la legislación federal respectiva. Siendo esta última aplicable por las instancias de ese mismo orden de gobierno y no por la dependencia municipal de control interno.
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Todo lo antes referido tiene relevancia, en virtud de que el artículo 16 de la Constitución General, exige que todo acto de molestia provenga de autoridad competente. Tal precepto consagra el principio de legalidad, por virtud del cual las autoridades del poder público sólo están facultadas para hacer lo que la ley expresamente les permite, a efecto de dar seguridad jurídica a los gobernados.
En consecuencia, este Tribunal en Pleno estima que no le asiste la razón a la autoridad recurrente, pues no tiene atribuciones para conocer y resolver, procedimientos disciplinarios respecto de la comisión de faltas administrativas cometidas por servidores públicos municipales, cuando éstas se encuentren relacionadas con recursos públicos federales.
Por lo tanto y ante lo infundado del agravio, lo procedente es confirmar la sentencia emitida, ello con fundamento en lo prevenido por los artículos 308, fracción II, 309 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es de resolverse y se:
RESUELVE
ÚNICO. Se confirma la sentencia emitida el 30 treinta de abril de 2021 dos mil veintiuno, en el proceso número *****, acorde a lo expuesto en el Considerando Quinto de esta resolución.
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Notifíquese, en su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; el Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el segundo de los mencionados, quienes firman4 con la Secretaria General de Acuerdos, Mariana Martínez Piña, quien da fe.
4 Estas firmas corresponden al Toca 265/21 PL aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 19 diecinueve de enero de 2022 dos mil veintidós.
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 5 cinco de agosto de 2022 dos mil veintidós.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 262/22 PL, interpuesto por el autorizado del Coordinador de Seguros del Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato y del Director de Seguros, adscrito a la Subdirección General de Prestaciones del Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato -autoridades demandadas-, en contra de la sentencia emitida por el Magistrado de la Cuarta Sala, en el proceso administrativo número ******, en la cual, por una parte, se reconoció la validez de unas resoluciones impugnadas, en otro extremo se decretó la nulidad de otras resoluciones combatidas y, además, se reconocieron parcialmente los derechos solicitados por la actora.
TRÁMITE
I. Interposición. Por escrito presentado en este Tribunal, el 16 dieciséis de marzo de 2022 dos mil veintidós, se promovió recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 21 veintiuno de abril de 2022 dos mil veintidós, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
III. Turno. El 31 treinta y uno de mayo de 2022 dos mil veintidós, se tuvo a la parte actora por no desahogando la vista concedida, y se ordenó remitir los autos al ponente para la formulación del proyecto de resolución.
TOCA 262/22 PL
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CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato, 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia.
TERCERO. Expresión de agravios. En el pliego de reclamación, la autoridad recurrente expone como agravios, los siguientes:
En el primer agravio expresa medularmente que en el fallo recurrido se contravienen las garantías de legalidad y seguridad jurídica consagradas en los artículos 14, 16 y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Ello, pues sostiene que la decisión pronunciada por la Sala resulta contradictoria al criterio recientemente asumido por el Tribunal de rubro siguiente: «DERECHO A SOLICITAR EL PAGO DEL SEGURO DE VIDA PREVISTO EN EL ARTÍCULO 74 DE LA LEY DE SEGURIDAD SOCIAL DEL ESTADO DE GUANAJUATO. NO LO TIENE EL ALBACEA DE LA SUCESIÓN A BIENES DE UN BENEFICIARIO SI ESTE ÚLTIMO MURIÓ PRIMERO TOCA 262/22 PL
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QUE EL ASEGURADO O PENSIONADO»1, que establece que el derecho de un beneficiario a obtener el pago de seguro de vida nace e ingresa a su patrimonio cuando el asegurado o pensionado muere.
De ese modo, la autoridad recurrente señala que la parte actora sólo tenía una simple expectativa de derecho para el cobro de la indemnización de seguro de vida, desde la fecha de su designación como beneficiaria hasta la fecha en que falleció el pensionado; ante lo cual, agrega que el momento en que acaece el riesgo cubierto por el seguro es cuando se adquiere el derecho a la indemnización correspondiente y, solo hasta ese momento, es que estará en posibilidad de reclamar el derecho a ese seguro, no antes. En ese tenor, manifiesta que, al no contar la parte actora con un derecho adquirido, entonces no podía determinarse que le fue vulnerado algún derecho y, a su vez, tampoco era procedente el análisis constitucional del artículo 73 de la Ley de Seguridad Social del Estado.
En el agravio segundo la recurrente expone en esencia que, en el fallo recurrido, se determinó indebidamente que el contenido del artículo 73 de la Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, constituye una regresión, en ejercicio del control constitucional; además, reitera que la parte actora no tenía algún derecho adquirido, sino una simple expectativa de derecho para el cobro de la indemnización del seguro de vida; ante lo cual, señala que también resulta ilegal la determinación de que fue transgredido el principio de irretroactividad, toda vez que no se le modificaron o destruyeron derechos adquiridos o supuestos jurídicos nacidos bajo la vigencia de una ley anterior.
1 Expediente: 1616/3a. SALA/19. Sentencia de 1 uno de octubre de 2020 dos mil veinte. Parte Actora: **********; consultable en el Sistema de Criterios del Tribunal: https://criterios.tjagto.gob.mx/ TOCA 262/22 PL
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Por último, aduce que la sentencia recurrida carece de justificación, pues el régimen de seguridad social del Estado de Guanajuato, toma como referente para el pago de seguros y prestaciones a las que esta obligado, el salario base de cotización y no el salario mínimo, por lo que la reforma para armonizar las referencias que se contenían en los ordenamientos legales referentes al salario mínimo, y quedar como Unidad de Medida y Actualización (UMAS), no tenía que sentar la base de una nueva estructura para el establecimiento y mantenimiento del salario mínimo, máxime que la Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, no es el medio ni repositorio para el establecimiento de políticas de recuperación del poder adquisitivo del salario mínimo.
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio del agravio expuesto por los recurrentes, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
1. ******presentó demanda de nulidad mediante la cual controvirtió la legalidad de:
▪ El oficio número ******, emitido el día 23 veintitrés de agosto de 2021 dos mil veintiuno, por el Director de Seguros del Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, en respuesta a la solicitud formulada por la parte actora, a través de la cual se determinó que el pago del seguro de vida solicitado se calcularía atendiendo lo dispuesto por el artículo 73, de la vigente Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato que establece que el monto de la indemnización a cubrir en ese supuesto, es el que resulte de elevar 2000 dos mil veces la UMA (Unidad de Medida y Actualización) diaria vigente al fallecimiento del asegurado o pensionado.
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▪ El dictamen legal ******, emitido el 12 doce de julio de 2021 dos mil veintiuno, suscrito por el Coordinador de Seguros, en el cual se resolvió cubrir a favor de la parte actora la indemnización por concepto de seguro de vida, fijada en el pago de dos mil veces la Unidad de Medida y Actualización (UMA), correspondiente al monto de $******.
▪ El oficio número ******, emitido el 7 siete de septiembre de 2021 dos mil veintiuno, por el Director de Seguros del Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, en respuesta a la solicitud formulada por la parte actora, a través de la cual se determinó procedente otorgarle una pensión derivada del seguro de muerte.
▪ El dictamen legal ******, emitido el 25 veinticinco de junio de 2021 dos mil veintiuno, por el Coordinador de Seguros, en el cual se resolvió que conforme al artículo 43, último párrafo, de la Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato vigente, cuando se trate de una pensión originada por el fallecimiento de un pensionado, se otorgará el importe que éste percibía al momento de su muerte.
2. Asunto que fue turnado al Magistrado de la Cuarta Sala de este Tribunal y que, una vez seguido el trámite correspondiente, el 24 veinticuatro de febrero de 2022 dos mil veintidós, se emitió sentencia en la cual:
(i) se reconoció la validez de las resoluciones consistentes en el oficio ******, de fecha 7 siete de septiembre de 2021 dos mil veintiuno, así como del dictamen número ******, de fecha 25 veinticinco de junio de 2021 dos mil veintiuno; y
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(ii) se decretó la nulidad del oficio ****** de fecha 23 veintitrés de agosto de 2021 dos mil veintiuno y del dictamen ****** del 12 doce de julio de 2021 dos mil veintiuno, para efecto de que la autoridad demandada emitiera una nueva resolución y dictamen, en los que:
a) reconociera el derecho que tiene la parte actora como beneficiaria al 100% (cien por ciento) del seguro de vida del pensionado ******, efectuando el cálculo del seguro de vida, en términos del artículo 51 de la Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, emitida mediante Decreto Legislativo número 128, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado número 98, Segunda Parte, de fecha 16 dieciséis de agosto de 2002 dos mil dos2, y
b) procediera a la correcta determinación, y pago de la diferencia con respecto del cálculo y pago realizado en términos del artículo 73 de la vigente Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato.
3. Ante ese panorama, la autoridad demandada en el proceso de origen presentó recurso de reclamación bajo los agravios expuestos en el considerando que antecede.
QUINTO. Estudio. Se precisa que, como método de estudio, los agravios se examinarán en el orden propuesto por la autoridad recurrente en el pliego de reclamación3.
2 http://periodico.guanajuato.gob.mx/downloadfile?dir=files_migrados&file=PO_98_2da_Parte_20131205_1311_25.pdf 3 Ello, de conformidad con lo establecido en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO» Registro: 167961, Tesis VI.2o.C. J/304, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, tomo XXIX, de Febrero de 2009 dos mil nueve, visible a página 1677.
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I. A juicio de este Tribunal en Pleno, se considera que el disenso vertido en el agravio primero resulta infundado y, por tanto, ineficaz para revocar o modificar la sentencia recurrida, como enseguida se explicará.
En la sentencia recurrida y, concretamente, en el Considerando Cuarto, la Sala determinó que la razón asistía a la parte actora en los conceptos de impugnación enderezados en contra del oficio ******y del dictamen ******.
Ello, pues constató que la parte actora fue designada como beneficiaria desde el 25 veinticinco de febrero de 2013 dos mil trece4, calidad que conservó hasta la fecha en que el pensionado falleció; asimismo, señaló que en términos del artículo 50 de la abrogada Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato5, los beneficiarios designados por los asegurados en la cédula correspondiente, son quienes tendrán «derecho» a la indemnización del seguro de vida.
En ese tenor, la Sala desestimó el argumento planteado por la autoridad -consistente en que con el fallecimiento del asegurado se actualizaba el supuesto jurídico que daba nacimiento al derecho del pago de la indemnización-, pues indicó que si bien el pago del seguro de vida se torna «exigible» hasta el fallecimiento del derechohabiente (pensionado, en el caso), también era verdad que dicha expectativa únicamente era respecto a la persona a quién debía otorgarse la indemnización correspondiente, en su calidad de beneficiaria.
4 Mediante la cédula de aseguramiento y designación de beneficiario, misma que no fue modificada con posterioridad por el pensionado asegurado. 5 Emitida mediante Decreto Legislativo número 128, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado número 98, Segunda Parte, de fecha 16 dieciséis de agosto de 2002 dos mil dos.
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Por otra parte, la Sala verificó que el derechohabiente (pensionado) durante la vigencia de la abrogada Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, ya «gozaba» del seguro de vida en cuestión, pues advirtió que durante sus 25 veinticinco años ininterrumpidos de servicio, el ahora fallecido enteró 0.41 puntos de la cuota aportada (12 % doce por ciento del salario base de cotización) destinados a financiar dicho seguro, en términos del numeral 18 del citado ordenamiento6. Por tanto, la Sala destacó que el derechohabiente (pensionado), en mérito de que cubría el pago de dicho seguro durante la vigencia de la abrogada Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, entonces válidamente le era aplicable lo dispuesto por el artículo 51 del citado ordenamiento legal7.
Hasta este punto y, respecto a lo aseverado por la autoridad recurrente -consistente en que la parte actora sólo tenía una simple expectativa de derecho para el cobro de la indemnización de seguro de vida, desde la fecha de su designación como beneficiaria y hasta la fecha en que falleció el pensionado-, se considera que dicho reclamo resulta incorrecto.
Ello, pues tal y como la Sala lo explicó en la sentencia recurrida, más allá de la fecha en que se torna exigible el pago de la indemnización correspondiente, es decir, el momento en que ingresa a la esfera jurídica de la beneficiaria el derecho a obtener el pago por seguro de vida, también debía atenderse a que el derechohabiente (pensionado) ya cubría las cuotas correspondientes al seguro en
6 «Artículo 18.- Los asegurados cubrirán al Instituto una cuota del doce por ciento del salario base de cotización que perciban. De la cuota se destinarán (…) 0.41 puntos para financiar el seguro de vida (…)» 7 «Artículo 51.- El importe del seguro de vida será el equivalente a dos mil días de salario mínimo general vigente en el Estado a la fecha del fallecimiento. En caso de muerte accidental, la cual será determinada por la autoridad competente, el importe del seguro se duplicará» TOCA 262/22 PL
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mención con antelación a la reforma efectuada mediante Decreto número 273, publicado el día 20 veinte de diciembre de 2017 dos mil diecisiete, número 224, Quinta Parte.
De modo que, desde el momento en que el derechohabiente (pensionado) comenzó a cubrir las cuotas correspondientes al seguro de vida, su situación jurídica se encontraba tutelada por un «marco de protección» establecido por esa misma normativa que le permitía tener certidumbre respecto de los seguros y prestaciones del régimen de seguridad social a los que tenía derecho a recibir, en los términos así establecidos durante su vigencia y mientras tanto éste conservara el carácter de derechohabiente.
De ahí que, contrario a lo aseverado por la autoridad recurrente -al señalar que la parte actora no contaba con algún derecho adquirido y, por tanto, no podía determinarse que le fue vulnerado su derecho-, si bien no se puede entender que lo establecido en el artículo 51 de la abrogada Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato se trate de un derecho adquirido «directamente» por la beneficiaria, lo cierto es que se está frente a un provecho que el ahora finado «obtuvo»8 desde el momento en que fue inscrito al régimen de seguridad social y el cual conservó durante todo el tiempo en que estuvo activo como asegurado, y hasta el momento de su fallecimiento, como pensionado.
8 El derecho adquirido se define como el acto realizado que introduce un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona, y ese hecho no puede afectarse, ni por la voluntad de quienes intervinieron en el acto, ni por disposición legal en contrario; esclarece tal aserto, lo establecido en la tesis de rubro: «DERECHOS ADQUIRIDOS Y EXPECTATIVAS DE DERECHO, CONCEPTO DE LOS, EN MATERIA DE RETROACTIVIDAD DE LEYES» Registro digital: 232511 Instancia: Pleno Séptima Época Materias(s): Común Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Volumen 145-150, Primera Parte, página 53 Tipo: Aislada.
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En ese tenor, el marco de protección del cual gozaba el ahora finado durante el tiempo que estuvo como asegurado y, posteriormente, como pensionado, ante la Institución de Seguridad Social, produce sus efectos de manera extensiva sobre la esfera jurídica de la cónyuge supérstite -en su calidad de beneficiaria-.
Ello, pues si bien fue hasta el momento en que el pensionado falleció cuando la parte actora pudo reclamar válidamente el pago del seguro de vida, lo cierto es que la forma en que debía efectuarse la cuantificación de dicha prestación estaba sujeta a lo establecido en el artículo 51 de la abrogada Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, pues es dicha porción normativa la que se encontraba vigente durante los años en que el finado tuvo el carácter de derechohabiente (tanto como asegurado y pensionado) y que además irroga un «mayor beneficio» a los intereses de la parte actora.
Por lo que, en congruencia con lo resuelto por la Sala, era procedente que el pago de la indemnización por seguro de vida fuera realizada a la luz del artículo 51 de la abrogada Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, y no así conforme a lo establecido en el numeral 73 de la normativa vigente; ello, pues dicho seguro representa una prestación que otorga cobertura al asegurado en caso de siniestro (fallecimiento) desde que se encuentra inscrito en la Institución de Seguridad Social y durante todo el tiempo que conserve dicho carácter o bien, como pensionado, y cuyo beneficio indemnizatorio obtendrán las personas designadas en la cédula correspondiente para tal efecto.
Asimismo, no se omite mencionar que resulta irrelevante la fecha en que la cónyuge supérstite fue designada como beneficiaria, TOCA 262/22 PL
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pues se aclara que tal situación no acarrea la generación de algún derecho subjetivo en su favor (sino una mera expectativa, pues puede ser modificada su designación), ni tampoco es apto para determinar cuál ordenamiento legal debe aplicarse para efecto de cuantificar el monto de la indemnización a cubrirse.
Ahora bien, en cuanto al disenso -consistente en que la decisión pronunciada por la Sala resulta contradictoria al criterio recientemente asumido por el Tribunal de rubro siguiente: «DERECHO A SOLICITAR EL PAGO DEL SEGURO DE VIDA PREVISTO EN EL ARTÍCULO 74 DE LA LEY DE SEGURIDAD SOCIAL DEL ESTADO DE GUANAJUATO. NO LO TIENE EL ALBACEA DE LA SUCESIÓN A BIENES DE UN BENEFICIARIO SI ESTE ÚLTIMO MURIÓ PRIMERO QUE EL ASEGURADO O PENSIONADO»-, se considera que la autoridad recurrente parte de una premisa falsa.
Se explica. En dicho criterio, en esencia, la Tercera Sala interpretó lo previsto por el artículo 74, primer párrafo, de la Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, y desentrañó -en lo que interesa- que el derecho de un beneficiario a obtener el pago del seguro de vida nace e ingresa a su patrimonio cuando el asegurado o pensionado muere.
Ahora bien, se observa que en la sentencia recurrida no se refutó el hecho de que el pago del seguro de vida ingresó a la esfera jurídica de la beneficiaria cuando el pensionado falleció, sino que el punto de debate que fue esclarecido por la Sala, se centró en establecer cuál era la normativa a aplicarse con el propósito de fijar la forma en que se calcularía la indemnización por concepto de seguro de vida.
De ahí, que resulte errónea la inconformidad expuesta por la autoridad recurrente, pues en el fallo discutido no existió TOCA 262/22 PL
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contradicción sobre el momento en que la beneficiaria podía exigir a la Institución de Seguridad Social el pago del seguro de vida, como erróneamente se arguye en el reclamo en estudio.
II. Por otra parte, se considera que lo aseverado en el agravio segundo -consistente en que se determinó indebidamente que el contenido del artículo 73 de la Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, constituye una regresión-, resulta inoperante9, conforme a los siguientes razonamientos.
En principio, es conveniente destacar que el recurso de reclamación es un «medio de control» que permite a las partes y al propio Tribunal rectificar determinaciones que no sean asertivas, o bien, reencauzar el proceso cuando el mismo por un yerro humano no se ha substanciado conforme a la norma y principios procesales aplicables, más aún dicho recurso permite una ulterior reflexión o análisis colegiado sobre el problema jurídico en debate.
En ese sentido, para que a través de dicho medio de defensa se pueda revocar o modificar un acuerdo o sentencia dictados por este Tribunal, es necesario que los agravios o disensos del recurrente sean atinentes y suficientes, esto es, que además de ser veraces, racionales y convictivos, se dirijan contra todos los extremos o motivos de la determinación que se combate, contrastando eficazmente esta última con el marco normativo aplicable.
9 Esclarece tal aserto, lo establecido en la tesis de rubro siguiente: «CONCEPTOS DE VIOLACION. SON INOPERANTES SI NO ATACAN LA TOTALIDAD DE LAS CONSIDERACIONES SUSTENTADAS EN LA SENTENCIA RECLAMADA» Registro digital: 240779 Instancia: Tercera Sala Séptima Época Materias(s): Común Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Volumen 139-144, Cuarta Parte, página 26 Tipo: Aislada. TOCA 262/22 PL
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En el caso y, desprendido de la sentencia recurrida, se aprecia que la Sala constató que el oficio ******y el dictamen número ******, se encontraban indebidamente fundados y motivados, y reconoció el derecho de la parte actora para que la autoridad demandada procediera a la correcta determinación y pago de la diferencia por concepto de seguro de vida, en términos del artículo 51 de la Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, emitida mediante Decreto Legislativo número 128, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado número 98, Segunda Parte, de fecha 16 dieciséis de agosto de 2002 dos mil dos.
Para arribar a tal conclusión, la Sala ejerció el control difuso de constitucionalidad, y determinó la inaplicación de lo establecido en el artículo 73 de la vigente Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato. Ello, pues advirtió que la modificación del mencionado artículo 5110, representaba una disminución regresiva injustificada respecto de aquellos que accedieron al seguro de vida antes de la reforma emitida mediante Decreto Legislativo número 128, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado número 98, Segunda Parte, de fecha 16 dieciséis de agosto de 2002 dos mil dos, toda vez que el monto a pagar del seguro de vida por 2000 dos mil veces la Unidad de Medida y Actualización diaria vigente a la fecha del fallecimiento, resultaba menor la cuantía que el cálculo realizado considerando los 2000 dos mil días de Salario Mínimo General vigente en el Estado, a la fecha del fallecimiento.
Ahora bien, se considera que la inconformidad expuesta por la autoridad recurrente, aun cuando resultara fundada, no sería
10 Efectuada mediante Decreto número 104, publicado en el periódico oficial del Estado de Guanajuato, Segunda Parte, del 1 uno de julio de 2017 dos mil diecisiete, y posteriormente, con la expedición de la vigente Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, particularmente con su artículo 73. TOCA 262/22 PL
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suficiente para cambiar el sentido de la sentencia recurrida, ante la subsistencia de las consideraciones no destruidas que, por sí mismas, continúan rigiendo la determinación asumida por la Sala11.
Ello, toda vez que la Sala no basó su decisión exclusivamente en la inaplicación del artículo 73 de la vigente Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, sino que también resolvió declarar la nulidad de los actos impugnados en atención al análisis de la «aplicación retroactiva»12 del artículo 51 de la abrogada Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato en favor de la parte actora, a causa de que el ahora finado (en su calidad de asegurado y después como pensionado), ya gozaba del seguro de vida durante la vigencia de dicha Ley, toda vez que en ese entonces realizó el pago de las cuotas destinadas a financiar el seguro de vida, como ya fue explicado en líneas anteriores.
En ese sentido y, al verificarse que el agravio de la autoridad recurrente no combate de manera eficaz la totalidad de las causas y razones que llevaron a la Sala a determinar la nulidad de los actos combatidos consistentes en el oficio ******y el dictamen número ******. De ahí, que se considere ineficaz el agravio en estudio, al carecer de trascendencia jurídica por no ser apto ni
11 Ilustra tal pronunciamiento, por analogía, lo establecido en la tesis de rubro siguiente: «AGRAVIOS EN LA REVISIÓN FISCAL. ATENTO A LOS PRINCIPIOS DE PRONTA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA Y ECONOMÍA PROCESAL, SON INOPERANTES AQUELLOS QUE, SIENDO FUNDADOS, NO SON SUFICIENTES PARA CAMBIAR EL SENTIDO DE LA RESOLUCIÓN» Registro digital: 174558 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Novena Época Materias(s): Administrativa Tesis: IV.1o.A.62 A Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXIV, agosto de 2006, página 2136 Tipo: Aislada.
12 Esclarece al efecto, lo establecido en la jurisprudencia de rubro siguiente: «RETROACTIVIDAD DE LA LEY Y APLICACIÓN RETROACTIVA. SUS DIFERENCIAS» Registro digital: 162299 Instancia: Primera Sala Novena Época Materias(s): Constitucional Tesis: 1a./J. 78/2010 Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXXIII, Abril de 2011, página 285 Tipo: Jurisprudencia.
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suficiente para desvirtuar de manera total las razones en que se apoyó la Sala para dictar el sentido de su fallo.
Por tanto, ante lo infundado e inoperante de los dos agravios esgrimidos por la autoridad recurrente -respectivamente-, lo procedente es confirmar la sentencia dictada por el Magistrado de la Cuarta Sala. Con fundamento en lo prevenido por el artículo 311 del Código de la materia, es de resolverse y se:
RESUELVE
ÚNICO. Se confirma la sentencia emitida por el Magistrado de la Cuarta Sala, en el proceso administrativo número ******, por lo expuesto en el Considerando Quinto de la presente resolución.
Notifíquese. En su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; el Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el segundo de los mencionados, quienes firman13 con la Secretaria General de Acuerdos, Mariana Martínez Piña, quien da fe.
13 Estas firmas corresponden al Toca 262/22 PL, aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, de 5 cinco de agosto de 2022 dos mil veintidós.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 29 veintinueve de septiembre de 2021 dos mil veintiuno.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 262/21 PL, interpuesto por ***** parte actora en el proceso de origen, en contra del acuerdo emitido por el Magistrado de la Sala Especializada en el proceso administrativo número *****, en donde se negó la suspensión solicitada; ha llegado el momento de resolver lo que legalmente corresponda.
TRÁMITE
I. Interposición. Por escrito presentado el 1 uno de junio de 2021 dos mil veintiuno, se promovió recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 15 quince de junio de 2021 dos mil veintiuno, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
III. Turno. El 18 dieciocho de agosto de 2021 dos mil veintiuno, se tuvo a la autoridad demandada, por desahogando la vista concedida, y se ordenó remitir los autos al ponente con la finalidad de que formulara el proyecto de resolución respectivo.
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CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato, 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción I, inciso c), 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia, como se asentó en el proveído dictado el 15 quince de junio de 2021 dos mil veintiuno.
TERCERO. Antecedentes. Previo al estudio del agravio expuesto por el recurrente, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
1. El hoy recurrente presentó demanda de nulidad en contra de la resolución negativa ficta recaída a su solicitud presentada el 26 veintiséis de febrero de 2021 dos mil veintiuno, al Director General de Registros Públicos de la Propiedad y Notarías de la Secretaría de Gobierno del Poder Ejecutivo del Estado de Guanajuato.
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2. Seguida la secuela procesal, el Magistrado de la Sala Especializada, mediante acuerdo de 7 siete de mayo de 2021 dos mil veintiuno, además de dar trámite proceso administrativo, negó la suspensión solicitada y desechó la prueba consistente en la totalidad de las constancias que integran el expediente *****.
3. Ante ese panorama, la parte actora presentó recurso bajo los agravios que se analizarán en seguida.
CUARTO. Estudio. Este Órgano jurisdiccional en Pleno, considera infundado el primer agravio que esgrime quien recurre, bajo los siguientes argumentos jurídicos.
En esencia señala quien recurre, que le causa perjuicio la determinación del Magistrado de la Sala Especializada de este Tribunal, de no concederle la suspensión solicitada, pues ésta no se encuentra relacionada a la negativa ficta configurada por parte de la autoridad demandada, continúa manifestando que la petición de suspensión reside en torno a las consecuencias que pueden derivar a raíz de permitírsele a la Dirección General de Registros Públicos de la Propiedad y Notarías de la Secretaría de Gobierno, la continuación de la substanciación del procedimiento administrativo de responsabilidad notarial, pues de dejarle esa potestad lleva implícita la posibilidad de que la Secretaría de Gobierno dicte y posteriormente ejecute en su contra una resolución sancionatoria, con la cual se le podría suspender o revocar el Fiat, dejando sin materia el proceso administrativo y privándolo de la oportunidad de defenderse. 4
En la especie, el Magistrado de la Sala Especializada en el acuerdo debatido, negó la suspensión bajo el siguiente argumento:
«De conformidad con lo dispuesto por el artículo 269 doscientos sesenta y ocho (sic) del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los municipios de Guanajuato, dígasele a la parte actora que NO ES PROCEDENTE OTORGAR LA SUSPENSIÓN SOLICITADA, toda vez que el acto impugnado lo constituye la negativa ficta recaída en la solicitud de 26 veintiséis de febrero de 2021 , suscrito por ***** y dirigido al DIRECTOR GENERAL DE REGISTROS PÚBLICOS DE LA PROPIEDAD Y NOTARÍAS DE LA SECRETARÍA DE GOBIERNO DEL PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO y la suspensión no procede en contra de actos negativos que impliquen el rechazo a una solicitud del particular, porque se darían efectos constitutivos de derechos a la medida cautelar, lo que sólo corresponde analizar al momento de dictarse sentencia».
Así las cosas, se parte de la premisa de que la suspensión del acto o resolución impugnada es una institución jurídica procesal que en función de medida cautelar o de seguridad, por regla general, su otorgamiento tiene «efectos conservativos», esto es, mantener las cosas en el estado en que se encuentren, mediante la paralización transitoria de los efectos jurídicos y materiales del acto o resolución impugnada, en tanto sea pronunciada sentencia.
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En ese sentido, tratándose de la suspensión del acto o resolución impugnada, la tutela jurisdiccional efectiva se cristaliza con base en los principios de «conservación» y «seguridad jurídica», mismos que tienen como fines ulteriores evitar daños y perjuicios irreparables o de difícil reparación, incluso a terceros.
Atendiendo a la naturaleza del acto reclamado, se puede ordenar que las cosas se mantengan en el estado que guarden y, de ser jurídica y materialmente posible, restablecerá provisionalmente al actor en el goce del derecho violado mientras se dicta la sentencia correspondiente.
Al respecto, existen varios tipos de actos confutados, lo que origina que éstos se clasifiquen en atención a diversos criterios. Atendiendo a su naturaleza pueden ser positivos, declarativos o negativos.
Los positivos son aquellos que contienen una decisión o un hacer por parte de la autoridad, imponen obligaciones o se traducen en un acto de molestia o privación. Los declarativos se limitan a evidenciar una situación jurídica. Los negativos pueden ser simples, prohibitivos u omisivos, según resulte que a través de ellos la autoridad se rehúse a hacer algo, imponga a las personas una obligación de no hacer o se abstenga de actuar en perjuicio de las personas.
En esta tesitura, los actos omisivos se caracterizan porque la autoridad no actúa, es decir, se rehúsa a hacer algo o se abstiene de contestar no obstante existir una solicitud 6
expresa del gobernado; de ahí que siendo ésta su naturaleza, es improcedente la concesión de la suspensión solicitada, ya que no es dable que con motivo de la medida cautelar, se ordene a la autoridad abandonar su conducta omisa dando contestación, o bien, accediendo a la petición del justiciable, pues se darían a la suspensión así concedida, efectos restitutorios, que únicamente corresponden a la sentencia que se pronuncie en el proceso.
En el caso específico, la materia del proceso de origen versará sobre la negativa ficta configurada a la solicitud que el justiciable realizó al Director General de Registros Públicos de la Propiedad y Notarías de la Secretaría de Gobierno del Poder Ejecutivo del Estado de Guanajuato.
Como puede verse al tratarse de un acto negativo, no es procedente conceder la suspensión solicitada, pues concederla equivaldría a evitar que ese acto siguiera surtiendo efectos e impediría la prosecución del procedimiento, el cual es de orden público y no es dable que sea suspendido; además, se estaría resolviendo prematuramente el fondo del asunto, y la medida cautelar tendría efectos constitutivos, que en todo caso serán propios de la sentencia que resolverá el proceso principal.
Es ilustrativa para robustecer lo anterior, la siguiente tesis cuyo rubro y texto expresan:
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«SUSPENSION DEFINITIVA. NO PROCEDE CONCEDERLA CONTRA EL ACUERDO DE UNA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA POR EL QUE SE NIEGA A DECLARAR LA CADUCIDAD DEL PROCEDIMIENTO. Si el acto reclamado consistió en el acuerdo por virtud del cual la autoridad administrativa dio respuesta desfavorable a la solicitud del quejoso, consistente en que se declarara la caducidad del procedimiento administrativo, fue correcto que el Juez de Distrito negara la suspensión definitiva, pues concederla equivaldría a evitar que ese acto siguiera surtiendo efectos e impediría la prosecución del procedimiento, el cual es de orden público y no es dable que sea suspendido; además, se estaría resolviendo prematuramente el fondo del asunto, y la medida cautelar tendría efectos restitutorios, propios de la sentencia que se emitiera en el juicio principal». [Énfasis añadido]1.
Bajo la anterior premisa, este Pleno concluye que no es procedente conceder la suspensión solicitada, pues además de que se trata de un acto de naturaleza negativa – configuración de una negativa ficta-, como fue precisado la petición se encuentra dirigida a que se declare la caducidad del procedimiento de responsabilidad notarial, lo cual será materia de análisis del fondo del asunto.
Asimismo, se desestima el argumento del reclamante en cuanto a que de no concederse la suspensión, lleva implícita la posibilidad de que la Secretaría de Gobierno dicte y posteriormente ejecute en su contra una resolución sancionatoria; pues, es una afirmación basada en una eventualidad futura incierta, dado que no se acredita en
1 Registro digital: 199760, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Novena Época, Materias(s): Común, Tesis: II.1o.P.A.16 K, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo V, Enero de 1997. 8
autos la existencia actual de resolución expresa alguna desfavorable al recurrente, la cual en todo caso sería materia de otra impugnación o proceso diverso -la materia de impugnación en este proceso es una negativa ficta-, pues una vez sustanciado el procedimiento administrativo que refiere, puede o no darse dicha resolución que le sancione, ya que como el propio reclamante lo refiere con claridad, dicha sanción se trata al día de hoy de una mera posibilidad.
Así, no es dable conceder una medida cautelar respecto a una eventualidad futura no inminente, cuando además el acto impugnado en el proceso primigenio es una negativa ficta, de la cual no se advierte consecuencia alguna desfavorable al particular, dada su propia naturaleza de acto omisivo por ficción de ley.
No pasa desapercibido para este Juzgador, la existencia de una excepción que opera cuando de continuarse el procedimiento puedan quedar irreparablemente consumados daños y perjuicios que pudieran ocasionarse a la parte actora; sin embargo, corresponde al solicitante de la medida cautelar, demostrar los perjuicios que la ejecución del acto pudiere ocasionarle, a fin de establecer con suficiente acierto, el daño inminente e irreparable a su pretensión en caso de que se le niegue; de manera que si no existen ni siquiera indiciariamente elementos de convicción que justifiquen la hipótesis de excepción, resulta ilegal conceder la suspensión para que quede paralizado el procedimiento. Además, el justiciable, está en aptitud de defenderse en el procedimiento que se le 9
siga en su caso, mediante el acreditamiento de sus pretensiones y con ello, obtener una resolución favorable o, en su defecto, de serle adverso, impugnarlo.
Adicional a ello, no se acredita el extremo previsto en el ordinal 275 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en la inteligencia que de concederse la suspensión, redundaría en un obstáculo injustificado a la prosecución del procedimiento administrativo hasta su resolución definitiva, del cual se desconoce el sentido. Apoya lo anterior por analogía, las tesis de que refiere lo siguiente:
«SUSPENSION. SOLO POR EXCEPCION OPERA PARA LA PARALIZACION DEL PROCEDIMIENTO LA. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 138 de la Ley de Amparo, el otorgamiento de la suspensión de los actos reclamados no debe impedir la continuación del procedimiento hasta que se dicte la resolución o el laudo firme, y, como excepción opera, cuando de continuarse el procedimiento puedan quedar irreparablemente consumados los daños y perjuicios en contra de la parte quejosa; por tanto, si no existen, ni siquiera indiciariamente, elementos de convicción que justifiquen ese extremo que, constituye la hipótesis excepcional, resulta ilegal conceder la suspensión para la paralización del procedimiento.»2
Asimismo, se precisa que la sociedad se encuentra interesada en que la actuación notarial se desempeñe conforme a la normatividad aplicable, ya que al ser personas dotadas de fe pública, el desempeño de sus funciones debe
2 Novena Época Registro digital: 203884, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, , Materia: Común, Tesis: XX.45 K, Tomo II, Noviembre de 1995, página 611. 10
otorgar certeza jurídica de los actos celebrados ante su envestidura; por lo que de concederse dicha medida cautelar se estaría privilegiando el interés particular sobre el interés de la colectividad.
Apoya lo anterior por analogía, la siguiente tesis jurisprudencial que establece:
«NOTARIO PÚBLICO. NO PROCEDE CONCEDER LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL CONTRA ACTOS TENDENTES A CANCELAR EL FÍAT, PUES DE OTORGARSE SE AFECTARÍAN DISPOSICIONES DE ORDEN PÚBLICO E INTERÉS SOCIAL (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE JALISCO). Es improcedente conceder la suspensión provisional solicitada en contra de la aplicación de preceptos de la Ley del Notariado del Estado de Jalisco, que expresamente tiendan a cancelar el fíat de notario público, ya que la concesión de tal medida cautelar entrañaría la afectación del interés social y disposiciones de orden público, con evidente perjuicio para la sociedad, la cual está interesada en que la función notarial se realice siempre en los términos y condiciones que señale la ley. Lo anterior es así, pues la función notarial es de orden público, por la fe que las leyes conceden a los actos en que los notarios intervienen, y no puede dejarse desarrollar sin exigir requisitos como los que establece la ley aplicable, ya que esa función debe ser una garantía para que la colectividad pueda ejercer sus derechos derivados de una operación o pueda disfrutar libremente de sus bienes, sin perturbación alguna, ya que debe imperar, dentro del ámbito de justicia, la seguridad jurídica».3
3 Novena Época Registro: 185129 Instancia: Segunda Sala. Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XVII, Enero de 2003. Materia: Administrativa: 2ª./J. 144/2002. Página: 432.
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Por lo que hace al segundo agravio esgrimido por el reclamante, este Pleno igualmente lo estima infundado por una parte e inoperante por otro, por lo siguiente:
En lo medular el reclamante se duele de que el Magistrado Instructor no haya acordado solicitar a la autoridad demandada la totalidad de las constancias que integran el expediente *****, pues aduce que el asunto en debate no solo trata de la falta de respuesta a su solicitud – negativa ficta-, sino que pretende controvertir la respuesta recaída a la misma, para lo que reitera, es necesario contar con dichas documentales y hacer notar el estancamiento del procedimiento respectivo; con lo que arguye, se limita o restringe sin fundamento su derecho a probar.
Asimismo, refiere que el acuerdo recurrido no fue exhaustivo, pues no se pronunció respecto a allegar al proceso las constancias mencionadas que se encuentran en el expediente del diverso proceso 1788/3ªSala/20.
Del artículo 46 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se desprende que en el proceso administrativo se admitirán toda clase de pruebas que tengan relación con los hechos controvertidos; sin embargo, el contenido de dicho artículo no debe interpretarse en el sentido de que el juzgador está obligado a admitir y desahogar invariablemente cualquier prueba que se ofrezca sino que, para su admisión, deben cumplir con los principios de pertinencia e idoneidad.
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Esto es, el primero de los principios impone como limitación al juzgador, tanto al calificar la admisión o desechamiento de las pruebas ofrecidas por las partes, que las mismas tengan relación inmediata o próxima con los hechos controvertidos, con la finalidad de evitar, por economía procesal, diligencias innecesarias y carentes de objeto, esto es, pruebas respecto a hechos irrelevantes, imposibles, evidentes o no controvertidos.
Es así, que la relación de las pruebas con los hechos controvertidos debe advertirse por la autoridad instructora a partir del análisis integral e interpretación de los libelos o promociones que se le formulen, incluso bajo el apotegma de que para desechar una probanza debe concurrir una causal evidente y suficiente como acontecimiento extraordinario dentro del procedimiento o proceso que se instruya.
Ahora, este dispositivo en comento debe interpretarse de forma adminiculada con el diverso arábigo 54 del mismo Código, del cual se colige que la autoridad ante quien se tramite el proceso, acordará sobre la admisión de las pruebas ofrecidas, desechando aquéllas que no fuesen ofertadas por el promovente conforme a derecho, no tengan relación con el fondo del asunto o sean innecesarias.
En esta tesitura, se advierte que fue acertada la determinación del Magistrado instructor, relativa a rechazar las constancias de un procedimiento administrativo ofrecida por la parte actora, al actualizarse uno de los supuestos previstos por el artículo 54 del Código pluricitado, es decir, 13
que la prueba ofrecida sea innecesaria, pues en este caso la materia de la litis estriba en determinar en primer término si se configura o no la negativa ficta que se impugna y, en su caso, dilucidar la legalidad de la respuesta expresa. Empero, se puntualiza que en la especie no se debate un procedimiento administrativo en materia notarial, por lo que no se coligen como necesarias las constancias que lo integran.
Por lo que hace a las constancias del expediente del diverso proceso 1788/3ªSala/20, que se sigue en este mismo Tribunal, es de clarificarse que las mismas pueden invocarse por la Sala instructora al momento de dictar su sentencia, incluso como hecho notorio, si es que tales documentales se estiman necesarias por la misma e incluso vinculadas al asunto en debate.
Por otro lado, del expediente en que se actúa, se advierte como hecho notorio, que con fecha 13 trece de agosto del año que transcurre, se emitió por el Magistrado instructor, acuerdo donde se admiten como pruebas documentales de la parte demandada, entre otras, copias certificadas del expediente número *****; es decir, documentales ofrecidas igualmente por el recurrente y que son motivo de su agravio en este recurso.
De ahí que su disenso, además de calificarse de infundado deviene en inoperante, pues ha quedado sin materia de debate, al haberse incluido en el proceso que nos ocupa, las pruebas que ofertó en su oportunidad. 14
Así, ante lo infundado e inoperante de los agravios esgrimidos, lo procedente es confirmar el acuerdo recurrido. Lo anterior, conforme al artículo 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. En mérito de lo expuesto, es de resolverse y se; RESUELVE
ÚNICO. Se confirma el acuerdo de acuerdo de 7 siete de mayo de 2021 dos mil veintiuno, emitido por el Magistrado de la Sala Especializada en el proceso administrativo *****.
Notifíquese, en su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón, el Magistrado de la Primera Sala; Gerardo Arroyo Figueroa; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el segundo de los mencionados, quienes firman4 con la Secretaria General de Acuerdos, Mariana Martínez Piña, quien da fe.
4 Estas firmas corresponden al Toca 262/21 PL aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 29 veintinueve de septiembre de 2021 dos mil veintiuno.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 8 ocho de diciembre de 2021 dos mil veintiuno.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 26/21 PL —juicio en línea— interpuesto por la Visitadora General de la Fiscalía General del Estado de Guanajuato —autoridad demandada en el proceso de origen—, en contra de la sentencia emitida por el Magistrado de la Sala Especializada, en el proceso administrativo número 2235/Sala Especializada/19 —juicio en línea—, en la que se decretó la nulidad de la resolución impugnada, se reconoció el derecho al actor y se condenó a la autoridad demandada.
TRÁMITE
I. Interposición. Por escrito presentado el 15 quince de enero de 2021 dos mil veintiuno, se promovió recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 26 veintiséis de enero del presente año, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
III. Turno. El 21 veintiuno de abril de 2021 dos mil veintiuno, se tuvo a la parte actora en el proceso de origen, por desahogando la vista concedida y se ordenó remitir los autos al ponente. 2
CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato, 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia, como se asentó en el proveído dictado el 26 veintiséis de enero del presente año.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. La recurrente invoca textualmente como agravios, los siguientes:
PRIMERO. El fallo que se recurre, causa agravio a esta instancia en virtud de que violenta el contenido de los artículos 2, 3, 204 y 299 fracciones I y III del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa (…), al transgredir, entre otros, los principios de legalidad y congruencia que deben regir a todo resolución jurisdicción, contrario a lo resuelto por el Magistrado del texto expreso de la Ley (Ley General del Sistema Nacional de 3
Seguridad Pública y Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato), así como del marco constitucional aplicable, lo que origina que se encuentre indebidamente fundada y motivada, así como asumir una interpretación contraria a los principios jurídicos aplicables (…). Es de precisar que la determinación asumida por el A quo en el fallo que se combate es contraria al texto legal y constitucional aplicable (…) al sostener que el supuesto consistente en: “…acumular un determinado número de inasistencia corresponde a una falta, y no al incumplimiento de un requisito de permanencia…” y que el procedimiento que debió seguirse en contra de *****, por acumulación de faltas injustificadas era el de responsabilidad administrativa y no el de separación del servicio (…). En este sentido, la Sala Especializada resolvió en contravención al texto expreso de la Ley General del Sistema de Seguridad Pública, en concreto el artículo 88, apartado B, fracción XIV (…) debe precisarse que la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, atendiendo a su naturaleza, es un ordenamiento de observancia general (en todo el País) (…), el cual regula, establece y desarrolla en términos del artículo 21 constitucional, el Sistema Nacional de Seguridad Pública, conforme a las bases mínimas contempladas en dichos dispositivos de nuestra Carta Magna (…) en ese sentido, como apreciará ese órgano revisor, la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, establece de manera puntual y categórica en su artículo 88, apartado B, fracción XIV, que en el supuesto de “… no ausentarse del servicio sin causa justificada, por un período de tres días consecutivos o cinco días dentro de un término de 30 días…”. Es un requisito de permanencia, por lo que no existe soporte legal para aseverar, que “…la conducta consistente en acumular un determinado número de inasistencias corresponde a una falta y no al incumplimiento de un requisito de permanencia…” (…). Así, lo resuelto por el Magistrado, no sólo implica contravención a una disposición legal, de carácter “general” emitida por el Congreso de la Unión en cumplimiento 4
irrestricto al mandato de nuestra Carta Magna que, ha reconocido la Suprema Corte de Justicia de la nación en forma de la “ley Suprema de La Unión” y por ende observable y vinculante a todas las autoridades del país (de cualquier orden) (…). Por otra parte, pero en el mismo orden de ideas, es de precisarse que de igual manera la Sala Especializada resolvió en contravención al texto expreso de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en al artículo 85, fracción V y 94 fracción I (ambos en vinculación con el 88, apartado B, fracción XIV) (…) es de precisar que (…), la Ley General de Sistema Nacional de Seguridad Pública, establece que para que los agentes policiales puedan permanecer en el servicio, es indispensable que, entre otros aspectos, cumplan los requisitos de permanencia que previene la propia ley, así como, en el caso de incumplimiento a los referidos requisitos de permanencia su separación, que es de las formas de termina o conclusión del servicio (…) en relatadas circunstancias, lo resuelto por la Sala Especializada en el fallo que se combate, en relación a que el procedimiento que debe seguirse en contra de ***** por acumulación de faltas injustificadas era el de responsabilidad administrativa y no el de separación del servicio contraviene de manera frontal el texto expreso de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en concreto, los artículos 85 fracción V y 94 fracción I…
SEGUNDO. El fallo que se recurre causa agravio a la instancia demandada en virtud de que violenta el contenido de los artículos 2, 3, 204, 298 y 299 fracciones I y III del Código de procedimiento y Justicia administrativa (…), al transgredir, entre otro, los principios de legalidad y congruencia que debe regir toda resolución jurisdiccional, al resolver contra texto expreso de la Ley (Ley General del Sistema Nacional de seguridad y Ley del sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato), así como contravenir el marco constitucional aplicable, al estar indebidamente fundada y motivada, así como asumir una 5
interpretación contraria a los principios jurídicos aplicables, al asumir un conflicto normativo inexiste y soslayar la aplicación de una norma general (…) la Sala Especializada(…) asumió (…) la existencia de un conflicto eventual de leyes, entre las que dijo, se sustentó el fallo emitido por está Visitaduría General (…), es falso que la determinación asumida se haya sustentado en el artículo 87 fracción IV de la Ley Orgánica de la Fiscalía General del Estado de Guanajuato (…) es de puntualizar que, como servidores, en ejercicio de funciones o con motivo de las mismas, estamos sujetos a responsabilidades y procedimientos de diversa índole, no es obstáculo legal para generar distintas responsabilidades respeto de una misma conducta, pues se puedan substanciar distintos procedimientos o bien ser acreedores de distintos tipos de responsabilidad, puesto que estas no resultan excluyentes entre, en virtud de que cada una de ellas realiza un análisis desde una perspectiva y efectos o consecuencias diferentes…
TERCERO. La sentencia que se recurre causa agravio a la instancia demandada en virtud de que vulnera el contenido de los artículos 2, 3, 204, 298 y 299 fracciones I y III del Código de procedimiento y Justicia administrativa (…), así como el artículo 16 constitucional, toda vez que, además de controvertir el marco constitucional aplicable de manera imperante, sustenta su decisión en un criterio jurisprudencial inaplicable, lo que conlleva que la determinación que se combate resulte indebidamente fundada y motivada (…) la jurisprudencial fue emitida el 8 de abril de 2005, esto es, anterior a las reformas constitucionales detonadas a partir del 18 de junio de 2008, que modificaron substancialmente el marco constitucional y legal aplicable en materia de seguridad pública y justicia penal (…) al analizar la problemática específica en torno a la competencia de la entonces Comisión del Servicio Civil de Carrera Policial o de la otra Comisión de Honor y Justicia, para miembros de la extinta Policía Federal Preventiva por falta de carácter disciplinario en el 6
ejercicio de sus funciones, distintas al requisitos de previstos en el artículo 14 de la Ley de la Policía Federal Preventiva (…) en ese sentido, como apreciara ese Pleno, del contenido de la ejecutoria que dio origen al criterio jurisprudencial en que el A quo apoyar su decisión, se aprecia que se analiza una legislación actualmente abrogada (Ley de la Policía Federal Preventiva y Reglamento de la Policía Federal Preventiva), inclusive, es de acotarse que la derogación de la misma derivo de las reformas constitucionales publicadas el 18 de junio de 2008, en materia de seguridad pública y justicia penal que, entre otras cuestiones introdujeron un nuevo sistema nacional de seguridad pública, caracterizado por rígidas estructuras de control y seguimiento de sus miembros, en aras de salvaguardar la seguridad modificando sustantivamente la legislación aplicable…
CUARTO. De igual manera, causa agravio a la instancia demandada en virtud de que vulnera el contenido de los artículos 2, 3, 204, 298 y 299 fracciones I y III del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa (…), así como el artículo 16 constitucional, además de transgredir los principios de estricto derecho y congruencia de las sentencias, así como tergiversar y variar la litis planteada (…) el actor no cuestionó en el escrito de demanda la aplicación del artículo 88 apartado B fracción XIV de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, así como el diverso arábigo 80 fracción II, inciso m, de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato y 87 fracción VI de la Ley Orgánica de la Fiscalía General del Estado de Guanajuato, pues sólo estableció que la resolución dictada en el procedimiento de separación del servicio número *****(…) se emitió en contravención de las disposiciones aplicables dejando de aplicar las debidas, por lo que el actor no precisó Cuáles son los fundamentos y motivos que estimaba aplicables al caso concreto…
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QUINTO. Asimismo, causa agravio a la instancia demandada en virtud de que vulnera el contenido de los artículos 2, 3, 204, 298 y 299 fracciones I y III del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa (…), así como el artículo 16 constitucional, al estar indebidamente fundado y motivado, y resolver en contravención a las constancias de autos así como del expediente ***** Visitaduría General (…) En la resolución de 25 de septiembre de 2019, se determinó la separación del servicio de *****por el incumplimiento de los requisitos de permanencia previstos exclusivamente por los artículos 88, apartado “B” Fracción XIV de Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública y 80, fracción II, inciso “m” de la Ley del Nacional del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato…
SEXTO. Irroga igualmente agravio el contenido de los artículos 2, 3, 204, 298 y 299 fracciones I y III del Código de procedimiento y Justicia administrativa (…), al otorgar prestaciones no reclamadas o solicitadas por el actor, tergiversando y variando la litis, dejando a esta instancia en estado de indefensión (…). Adicionalmente ya manera particular es de puntualizar que inclusive aún en el supuesto de procedencia de las prestaciones referidas, las mismas no procederían en los términos planteados por el A quo como a continuación se demostrará: a) en relación al pago de la indemnización constitucional (3 meses, 20 días) no ha lugar a su concesión en virtud de que la Ley Orgánica de la Fiscalía del Estado, en su artículo 102 establece expresamente el pago de tres meses de sueldo base, así como el pago de las demás prestaciones que percibe el servidor público por la prestación de sus servicios, las cuales se computarán desde la fecha de separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio hasta por un período máximo de 12 meses, por lo que no ha lugar al pago de la indemnización, en su caso, por los montos y conceptos señalados por el A quo, al existir norma me expresa y aplicable al caso. Ahora bien, en relación al criterio que sostiene el pago de 20 días por año 8
invocado por el resolutor, es de estimarse que éste se sustenta en la falta de regulación al respecto, lo que no acontece en el caso concreto. b) Respecto a los conceptos de aguinaldo, vacaciones y prima vacacional, toda vez que su otorgamiento surge como un derecho por los servicios efectivamente brindados por él entonces servidor, cuya relación de servicio con la Fiscalía General del estado concluyó el 7 de octubre de 2019 no ha lugar a extender el pago dicha prestación más allá de la fecha de conclusión del servicio, siendo de recordar, además que el artículo 102 de la Ley Orgánica de la Fiscalía del Estado, establece un tope de 12 meses (…) c) En cuanto a las remuneraciones diarias ordinarias dejadas de percibir, de determinar improcedentes, toda vez que, conforme a lo aducido en la resolución que se impugna, su concesión sólo procede ante la actualización de causa de separación injustificada, lo que no se encuentra acreditado en el caso que nos ocupa…
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio de los disensos expuestos por el recurrente, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
1. *****, presentó demanda en contra de la resolución dictada en el procedimiento de separación del servicio número *****, el 25 veinticinco de septiembre de 2019 dos mil diecinueve, por el Visitador General de la Fiscalía General del Estado de Guanajuato.
2. Seguida la secuela procesal, el Magistrado de la Sala Especializada decretó la nulidad total del acto controvertido y reconoció el derecho solicitado.
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3. Ante ese panorama, la parte demandada presentó recurso bajo los agravios transcritos.
QUINTO. Estudio. Los agravios primero, segundo, tercero, cuarto y quinto se analizarán de manera conjunta, al encontrarse relacionados. Ello, de conformidad con lo establecido en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO1».
Este Pleno los considera fundados y suficientes tales disensos para revocar la sentencia que se recurre bajo los siguientes argumentos jurídicos:
En esencia, señala quien recurre que le causa perjuicio la resolución, en principio porque el actor en el proceso de origen no cuestionó la aplicación del artículo 88, apartado B, fracción XIV, de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, así como el diverso arábigo 80, fracción II, inciso m, de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, ni el 87, fracción VI, de la Ley Orgánica de la Fiscalía General del Estado de Guanajuato, pues sólo estableció que la resolución dictada en el procedimiento de separación del servicio número *****, fue emitida en contravención de las disposiciones aplicables dejando de aplicar las debidas, sin que precisara cuáles son los fundamentos y motivos que estimaba aplicables al caso concreto.
1Registro: 167961, Tesis VI.2o.C. J/304, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, tomo XXIX, de Febrero de 2009 dos mil nueve, visible a página 1677. 10
Continúa manifestando quien recurre, que le causa agravio la sentencia emitida en primera instancia, al ser violatoria de los artículos 2, 3, 204 y 299, fracciones I y III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, al transgredir, entre otros, los principios de legalidad y congruencia que deben regir a todo resolución jurisdicción, pues contrario a lo resuelto por el Magistrado, tanto la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública; como la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, por acumulación de faltas injustificadas, prevén que se pueda instaurar un procedimiento de responsabilidad administrativa, o bien, uno de separación —como en la especie ocurrió—, pues así establece la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en su artículo 88, apartado B, fracción XIV, al tratarse de un requisito de permanencia; por ello arguye, que del texto expreso de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en el artículo 85, fracción V, y 94 son claros en señalar que los agentes policiales que quieran permanecer en el servicio, deben cumplir con los requisitos de permanencia previstos en la propia norma, de igual forma, señala que en caso de incumplimiento a los referidos requisitos de permanencia, la consecuencia será su separación como una de las formas de termino o conclusión del servicio.
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Para resolver la materia de controversia, se invoca como «hecho notorio»2 lo resuelto por el Segundo Tribunal Colegiado del Decimosexto Circuito, en la ejecutoria emitida el día 31 treinta y uno de enero de 2020 dos mil veinte3, quien ya se pronunció en torno al tema en debate, como a continuación se explicará.
El artículo 21, párrafo décimo, inciso a), de la Constitución Federal, establece que el Ministerio Público y las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno conforman el Sistema Nacional de Seguridad Pública, cuya selección, ingreso, formación, permanencia, evaluación, reconocimiento y certificación será competencia de la Federación, las Entidades Federativas y de los Municipios en el ámbito de sus respectivas atribuciones y regulación, al efecto dicho numeral dispone:
Artículo 21. (…) Las instituciones de seguridad pública serán de carácter civil, disciplinado y profesional. El Ministerio Público y las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno deberán coordinarse entre sí para cumplir los objetivos de la seguridad pública y conformarán el Sistema Nacional de Seguridad Pública, que estará sujeto a las siguientes bases mínimas: (…)
2 Respecto a la invocación de hechos notorios, es oportuno citar al Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su tesis publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, décima época, registro 2017123, tesis P./J. 16/2018 (10a.), página 10, de rubro y texto: «HECHOS NOTORIOS. TIENEN ESE CARÁCTER LAS VERSIONES ELECTRÓNICAS DE LAS SENTENCIAS ALMACENADAS Y CAPTURADAS EN EL SISTEMA INTEGRAL DE SEGUIMIENTO DE EXPEDIENTES (SISE)». 3 Dicho pronunciamiento del Segundo Tribunal Colegiado del Decimosexto Circuito, en la ejecutoria emitida el día 31 treinta y uno de enero de 2020 dos mil veinte, dentro del amparo directo administrativo número 121/2019; consultable en el enlace electrónico: http://sise.cjf.gob.mx/SVP/word1.aspx?arch=1321/13210000246244290004006.pdf_1&sec=C%C3%A9sar_ Fernando_Mart%C3%ADnez_%C3%81lvarez&svp=1 12
a) La regulación de la selección, ingreso, formación, permanencia, evaluación, reconocimiento y certificación de los integrantes de las instituciones de seguridad pública. La operación y desarrollo de estas acciones será competencia de la Federación, las entidades federativas y los Municipios en el ámbito de sus respectivas atribuciones.
Además, conforme al artículo 123, Apartado B, fracción XIII, párrafo segundo, constitucional, los miembros de las instituciones policiales de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes señalen para permanecer en dichas instituciones, tal y como se advierte de su transcripción:
Artículo 123. (…)
B.- Entre los Poderes de la Unión y sus trabajadores:
XIII.- (…) Los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el 13
resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido.
En ese contexto, los artículos 78, 88, apartado B, fracción XIV, y 94, fracción I, de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, establecen lo siguiente:
Artículo 78. La Carrera Policial es el sistema de carácter obligatorio y permanente, conforme al cual se establecen los lineamientos que definen los procedimientos de reclutamiento, selección, ingreso, formación, certificación, permanencia, evaluación, promoción y reconocimiento; así como la separación o baja del servicio de los integrantes de las Instituciones Policiales…
Artículo 88. La permanencia es el resultado del cumplimiento constante de los requisitos establecidos en la presente Ley para continuar en el servicio activo de las Instituciones Policiales. Son requisitos de ingreso y permanencia en las Instituciones Policiales, los siguientes: (…)
B. De Permanencia:
(…) XIV. No ausentarse del servicio sin causa justificada, por un periodo de tres días consecutivos o de cinco días dentro de un término de treinta días, y (…)
Artículo 94.- La conclusión del servicio de un integrante es la terminación de su nombramiento o la cesación de sus efectos legales por las siguientes causas:
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I. Separación, por incumplimiento a cualquiera de los requisitos de permanencia, o cuando en los procesos de promoción concurran las siguientes circunstancias:
Asimismo, los numerales 70, 80, fracción II, inciso m), y 86, fracción I, de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, disponen lo siguiente:
Artículo 70. La carrera policial es el sistema de carácter obligatorio y permanente, conforme al cual se establecen los lineamientos que definen los procedimientos de reclutamiento, selección, ingreso, formación, certificación, permanencia, evaluación, promoción y reconocimiento; así como la conclusión del servicio de los integrantes de las Instituciones Policiales….
Artículo 80. La permanencia es el resultado del cumplimiento constante de los requisitos establecidos en la presente Ley para continuar en el servicio activo de las Instituciones Policiales. Son requisitos de ingreso y permanencia los siguientes: (…)
II. De Permanencia:
(…) m) No ausentarse del servicio sin causa justificada, por un periodo de tres días consecutivos o de cinco días no consecutivos dentro de un término de treinta días contados a partir de la primera falta injustificada en que incurra; y…
Artículo 86. La conclusión del servicio de un integrante de las Instituciones Policiales es la terminación de su nombramiento o la cesación de sus efectos legales por las siguientes causas:
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I. Separación, por incumplimiento a cualquiera de los requisitos de permanencia, o cuando en los procesos de promoción concurran las siguientes circunstancias:
Énfasis añadido.
Conforme a lo anterior, es causa de separación incumplir al requisito de permanencia de faltar o ausentarse al servicio sin causa justificada, por un periodo de tres días consecutivos o de cinco días no consecutivos dentro de un término de treinta días contados a partir de la primera falta injustificada en que incurra, esto es, ello corresponde al «régimen de carrera policial».
Como puede advertirse, de las pruebas que obran en el proceso de origen y, de manera concreta, el acto impugnado consistente en la resolución dictada en el procedimiento de separación del servicio número *****, el 25 veinticinco de septiembre de 2019 dos mil diecinueve, por el Visitador General de la Fiscalía General del Estado de Guanajuato, se desprende que la conducta que se le atribuyó al justiciable fue el «incumplimiento del requisito de permanencia previsto por los artículos 88, apartado B, fracción XIV, de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, y el 80, fracción II, inciso m, de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato.»
Ello, toda vez que el actor faltó a sus actividades, sin causa justificada, por un periodo de tres días consecutivos en 16
un periodo de treinta días contados a partir de la primera falta injustificada en que incurrió.
Luego, se aprecia que, conforme a la secuencia lógica, lenguaje empleado y el abordaje jurídico efectuado por la autoridad en la resolución impugnada, se denota que el procedimiento administrativo instrumentado se centra en la separación del elemento por el incumplimiento a un requisito de permanencia, no así la aplicación de una sanción sobre una conducta de indisciplina; lo cual, no deja en estado de indefensión al actor, pues si le fue explicado de manera clara, suficiente y debida, el requisito que se incumplió, así como la consecuencia legal asignada por el marco legal.
Por último, se considera que el hecho de que la Ley Orgánica de la Fiscalía General del Estado de Guanajuato,4 en su artículo 87, fracción IV, en relación con el numeral 101, párrafo segundo, prevean: «faltar injustificadamente a sus actividades por más de tres días en un periodo de treinta, o por tres días consecutivos», como falta grave5 y, a su vez, la misma conducta actualice el incumplimiento a un requisito de permanencia, no genera incertidumbre jurídica al actor (Agente de Investigación Criminal de la Fiscalía General del Estado de Guanajuato), ya que depende de la autoridad
4 Artículo 87 Son faltas de los servidores públicos de la Fiscalía General, las siguientes: fracción IV Faltar injustificadamente a sus actividades por más de tres días en un periodo de treinta, o por tres días consecutivos, 5 Artículo 101. Además, se consideran conductas graves las previstas en las fracciones II, IV, V, VI, VIII, XIII, XIV, XV, XVI, XVIII y XX del artículo 87 de esta Ley, así como aquellas en que expresamente así se disponga en la misma, en el reglamento de esta Ley, la Ley General de Responsabilidades Administrativas, la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato y las demás disposiciones aplicables 17
decidir cuando la conducta tiene tinte de falta grave (régimen disciplinario) o de incumplimiento a un requisito de permanencia (régimen de carrera policial), atendiendo al caso en concreto y a la actuación del servidor público6.
De manera que, con independencia del régimen que se trate (disciplinario o de carrera policial), así como de la autoridad que tenga que conocer de la conducta cometida, se destaca que la consecuencia legal asignada para el incumplimiento de los requisitos de permanencia (régimen de carrera policial) y la comisión de una falta grave (régimen disciplinario), es la «terminación del servicio» por separación, o bien, por remoción, respectivamente; y, por tal motivo, se considera que la actuación de la autoridad no causa una transgresión al orden normativo ni lesiona de manera relevante los derechos del actor, ya que de subsumirse su conducta en cualquiera de los dos supuestos, ello no variaría el sentido de la determinación asumida por la autoridad competente.
Sin que además se advierta una consecuencia más benéfica al hoy actor si se le hubiese instaurado el procedimiento disciplinario por la misma conducta que actualizó el procedimiento en el régimen de carrera policial7.
6 Aclarando que, en caso de que la autoridad decida iniciar un procedimiento de separación, esta deberá ser cuidadosa en la forma en que lleva a cabo el trámite y la resolución (fundamentación y motivación) de dicho procedimiento, evitando mencionar o hacer referencia alguna al sustento legal o bien, en el uso de su lenguaje, a cuestiones atinentes al régimen disciplinario (como serían los deberes, las faltas y las sanciones).
7 En la sentencia de origen no se menciona que se hubiera atendido al parámetro que genera mayor beneficio al particular, aunado a que el régimen disciplinario se trataría de una falta grave y así se anotaría en el registro respectivo. 18
Pronunciamiento que se encuentra «robustecido» con lo resuelto por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, dentro de las ejecutorias emitidas los días 3 tres y 17 diecisiete de septiembre del 2021 dos mil veintiuno, recaídas a los Amparos Directos Administrativos 108/2021 y 110/20218, las cuales se citan a manera de «hecho notorio».
En esta tesitura, ante lo fundado de los agravios esgrimidos por la reclamante y con la finalidad de no dejar en incertidumbre jurídica a las partes, lo procedente es reasumir jurisdicción; lo que implica que este Pleno se hará cargo de los aspectos no abordados en la sentencia de mérito para efecto de analizar y examinar los conceptos de impugnación que el A quo no abordó en el fallo reclamado.
Al efecto, sirve de sustento la jurisprudencia9 cuyo texto y rubro señalan: «RECLAMACIÓN. CUANDO EL PLENO DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO, AL RESOLVER EL RECURSO RELATIVO, MODIFICA O REVOCA LA SENTENCIA RECURRIDA, DEBE ESTUDIAR LOS CONCEPTOS DE IMPUGNACIÓN NO ANALIZADOS POR EL A QUO».
8 Consultables en el Sistema Integral de Seguimiento de Expedientes, en los siguientes enlaces electrónicos: http://sise.cjf.gob.mx/SVP/word1.aspx?arch=1321/13210000279519540005005.pdf_1&sec=C%C3%A9sar_ Fernando_Mart%C3%ADnez_%C3%81lvarez&svp=1 y http://sise.cjf.gob.mx/SVP/word1.aspx?arch=1321/13210000279519350006006.pdf_1&sec=Jos%C3%A9_B orja_Reynoso&svp=1 9 Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y publicado en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, décimo época, tesis XVI.1o.A.T. J/28 (9a.) en la del Libro IX, Junio de 2012, tomo 2, página 757. 19
SEXTO. Jurisdicción Reasumida. En esencia señala el actor que en el procedimiento de separación del servicio número *****, no se valoraron debidamente las pruebas que se aportaron y, por ello, la resolutora no tuvo elementos que le permitieran concluir que actualizó la conducta que se le imputó.
El concepto de violación que hace valer la parte actora, se considera fundado, por las siguientes consideraciones jurídicas.
Del material probatorio que obra en el expediente 2235/Sala Especializada/19, de manera específica la audiencia celebrada el 19 diecinueve de septiembre de 2019 dos mil diecinueve, a las 11:20 once horas con veinte minutos, en las oficinas de la Visitaduría General, se desprende que el servidor público *****, Agente de Investigación Criminal, acudió al desahogo de dicha audiencia, la cual le fue debidamente notificada, de la misma se advierte que negó el motivo por el cual se le inició el procedimiento de separación —faltar de manera injustificada a sus actividades por más de tres días en un periodo de treinta, o por tres días consecutivos—; lo relevante de dicha audiencia, es que el servidor público no contó con asistencia jurídica, lo que de manera evidente trascendió en el resultado del fallo, pues no estuvo en posibilidad de ofrecer pruebas para acreditar que no incumplió con el requisito de permanencia.
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Resulta conveniente mencionar, que el derecho de los miembros de los integrantes de las Instituciones de Seguridad Pública, a recibir asistencia jurídica institucional dentro de los procedimientos que les sean incoados con motivo de sus funciones, no constituye un capricho legislativo, sino que garantiza que el elemento de seguridad pública afectado tenga la oportunidad de defenderse plenamente; además, con ello queda debidamente acreditado que materialmente estuvo en posibilidad de: a) ofrecer las pruebas necesarias para su defensa; b) controvertir las probanzas aportadas a la instancia por la autoridad sustanciadora; c) formular las alegaciones correspondientes; y, d) conocer la resolución que decide sobre las cuestiones debatidas.
Cabe recalcar, que del análisis a la resolución que constituye el acto impugnado, no se advierte que la autoridad demandada hubiera concedido en beneficio del demandante, el derecho a ser asistido por un defensor gratuito proporcionado por la propia institución, tal como lo señala el artículo 43, fracción IV, de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato10, lo cual se infiere perjudicó al justiciable en el resultado de la resolución que se controvierte, pues al tratarse de un procedimiento en el que se prepara una resolución que definirá su permanencia en la institución, el acto inicial debe realizarse en estricta observancia a las formalidades esenciales del procedimiento,
10 Artículo 43. Son derechos de los integrantes de las Instituciones de Seguridad Pública, los siguientes: (…) V. Recibir asistencia jurídica gratuita institucional, en los casos en que por motivo del cumplimiento del servicio sean sujetos de algún procedimiento que tenga por objeto fincarles responsabilidades penal, civil o administrativa. [énfasis propio]. 21
esto es, conforme a las exigencias que tienen como finalidad garantizar que esté en aptitud de proponer una adecuada y oportuna defensa, lo que en la especie no aconteció, pues solo obran las pruebas que aportó la autoridad, no así las del justiciable, al carecer este de dicha defensa efectiva.
En esta línea de pensamiento, se concluye que era indispensable que el justiciable contara con la asistencia de un perito en la materia, esto es, un abogado defensor que le asesorara, entre otras cosas sobre las pruebas a aportar y como controvertir en su caso, las de la autoridad; en efecto, no pasa desapercibido para quien resuelve, que en la respectiva audiencia el actor narró diversos hechos que le impidieron ingresar a su centro de trabajo, los cuales en efecto no se probaron, pues se reitera no contaba con la defensa adecuada que hubiera posibilitado tal circunstancia.
Resulta para ello ilustrativo el criterio11 pronunciado por el Tribunal Pleno de este órgano jurisdiccional de rubro y texto siguientes:
ELEMENTOS DE LOS CUERPOS DE SEGURIDAD PÚBLICA. DERECHO A LA ASISTENCIA JURÍDICA GRATUITA INSTITUCIONAL. Si la Ley de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato establece, en su artículo 48, fracción IV, el derecho que tienen los elementos de los cuerpos de seguridad pública de ser asistidos por un defensor gratuito proporcionado por la propia institución, cuando pretenda fincárseles responsabilidad administrativa y en el procedimiento administrativo disciplinario
11 Expediente toca número 112/07, criterio pronunciado por el Pleno de este órgano jurisdiccional en la resolución de fecha 12 doce de marzo de 2008 dos mil. 22
se advierte que la profesionista designada únicamente se limitó a estar físicamente presente en las diligencias, sin ofrecer o desahogar pruebas de su parte, imponerse de las que obren en su contra, objetarlas y desvirtuarlas o alguna otra actuación técnico-jurídica dirigida a desvirtuar el señalamiento de responsabilidad en contra del actor, es de concluir que la demandada no está dando cumplimiento a su correlativa obligación legal como institución de seguridad pública, pues no garantiza que el servidor público sujeto a procedimiento tenga la oportunidad de controvertir los hechos que se le imputan, generando en su perjuicio un estado de indefensión, por lo que debe ordenarse la reposición del procedimiento por violaciones formales, concretamente a la garantía de audiencia prevista por el artículo 14 de nuestra Ley Fundamental.
En mérito de lo anterior, al no haberse concedido al demandante el derecho a ser asistido por un defensor gratuito proporcionado por la institución, trajo como consecuencia que la autoridad demandada no realizara una correcta valoración de las pruebas, pues como ya se mencionó, el justiciable no estuvo en posibilidad real y efectiva de ofertar y desahogar las mismas para acreditar en su caso que no incumplió un requisito de permanencia.
Consecuentemente, se decreta la nulidad total de la resolución de 25 veinticinco de septiembre de 2019 dos mil diecinueve, emitida por el Visitador General de la Fiscalía General del Estado de Guanajuato, con fundamento en el artículo 302, fracción III del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
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No obstante que la ilegalidad a que nos referimos se trata de un vicio en el procedimiento, no es dable imprimir efecto alguno, de conformidad con lo previsto por el artículo 123, apartado b), fracción XIII, de nuestra Carta Magna; y 50 de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, pues al tratarse de un Agente de Investigación Criminal, no es procedente bajo ninguna circunstancia su reincorporación o reinstalación, aun cuando el acto de separación haya sido tildado de ilegal como acontece en la especie.
SÉPTIMO. Pretensiones del actor y consecuencias. Ante la declaratoria de nulidad, se reitera el reconocimiento del derecho analizado por el Magistrado de la Sala Especializada, a saber:
I. REINSTALACIÓN. Una vez que quedó acreditado mediante el escrito de contestación de demanda, que la resolución impugnada fue notificada, y por ende, que la terminación del servicio quedó ejecutada; la reincorporación solicitada resulta inatendible, dado que la fracción XIII del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, contiene una tajante prohibición respecto a la reinstalación de los integrantes de Instituciones de Seguridad Pública que por cualquier causa sean separados o removidos de su cargo, con independencia del resultado del medio de defensa que promovieren, en los siguientes términos:
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XIII. Los militares (…) y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido.
En esta tesitura y atendiendo a lo señalado por tal disposición, la cual tiene Supremacía y Jerarquía respecto de toda Ley secundaria; tratándose de los miembros de las instituciones policiales, en ningún caso procede su reinstalación o restitución. Lo anterior, considerando que de las constancias que integraron el expediente de referencia, se acreditó fehacientemente que la terminación del servicio, determinada por la autoridad demandada, ya fue ejecutada y por ende, se posicionó en el supuesto normativo transcrito en el párrafo que antecede.
Sustenta lo anterior, la Tesis jurisprudencial número 2a./J. 103/2010, emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Novena Época, número de registro: 164225, página 310, que cita:
SEGURIDAD PÚBLICA. LA PROHIBICIÓN DE REINSTALAR EN SU CARGO A LOS MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES 25
POLICIALES, PREVISTA POR EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008, ES APLICABLE EN TODOS LOS CASOS, INDEPENDIENTEMENTE DE LA RAZÓN QUE MOTIVÓ EL CESE. Del citado precepto constitucional se advierte que los miembros de las instituciones policiales podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos de permanencia o si incurren en responsabilidad, con la expresa previsión de que si la autoridad resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo está obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tengan derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido. De lo anterior se sigue que a partir de la aludida reforma la prohibición de reincorporación es absoluta, lo que se corrobora con el análisis del proceso relativo del que deriva que el Constituyente Permanente privilegió el interés general por el combate a la corrupción y la seguridad por encima de la afectación que pudiere sufrir el agraviado la que, en su caso, se compensaría con el pago de la indemnización respectiva, por lo que independientemente de la razón del cese tiene preferencia la decisión del Constituyente de impedir que los miembros de las corporaciones policiacas que hubiesen causado baja se reincorporen al servicio.
En este orden de ideas, al haberse determinado y materialmente ejecutado el cese del ahora actor, tenemos que con independencia de que en el presente proceso se ha decretado ya la nulidad de esa determinación, este juzgador se encuentra imposibilitado para reconocerle un derecho a 26
ser reinstalado en el puesto que venía desempeñando, dada la prohibición constitucional referida.
II. INDEMNIZACIÓN CONSTITUCIONAL. La parte actora, solicitó el pago de 3 meses por concepto de indemnización constitucional. En este sentido, al haberse declarado la nulidad de la resolución mediante la cual se separó al actor de su cargo, y tomando como fundamento los artículos 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 50 de la Ley de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato y 60 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, que en conjunto establecen que los miembros de las instituciones policiales y de procuración de justicia, si fuesen privados de sus cargos en forma injustificada, no procederá su reinstalación o reincorporación y, en su caso, el estado o municipios, sólo estarán obligados a pagar una indemnización y las demás prestaciones que correspondan.
Por ende, se declara HA LUGAR AL RECONOCIMIENTO DEL DERECHO a favor del demandante A RECIBIR INDEMNIZACIÓN CONSTITUCIONAL POR EL MONTO DE TRES MESES DE SALARIO (equivalente a noventa días de salario integrado), lo anterior con fundamento además en el artículo 300, fracción V del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. Sirve de sustento para lo anterior la jurisprudencia12:
12 Tribunales Colegiados de Circuito, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, décima época, registro 2008892, tesis I.1o.A. J/6 (10a.), página 1620. 27
SEGURIDAD PÚBLICA. LA INDEMNIZACIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, PARA LOS MIEMBROS DE LAS CORPORACIONES RELATIVAS CUYA REMOCIÓN DEL SERVICIO SE DECLARE INJUSTIFICADA, EQUIVALE A TRES MESES DE SALARIO INTEGRADO. Aun cuando dicho precepto constitucional no precisa cómo debe cuantificarse la indemnización a que se refiere, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha definido que resulta aplicable, por regular supuestos análogos, el artículo 123, apartado A, fracción XXII, de la propia Constitución, puesto que la excepcionalidad del régimen establecido por el legislador constitucional para los integrantes de las corporaciones de seguridad pública, así como la magnitud de las restricciones que implica, obligan a que el desarrollo de sus bases mínimas esté contenido en la propia Norma Fundamental. Luego, si en el segundo precepto no se efectuó distinción alguna sobre los conceptos integrantes del salario, para el efecto de la cuantificación del monto resarcitorio, no es viable llevar a cabo ese ejercicio, conforme al principio que establece que donde la ley no distingue, no ha lugar a distinguir. De lo anterior resulta que la indemnización a que tienen derecho los miembros de las corporaciones de seguridad pública, cuya remoción se declare injustificada, equivale a tres meses de salario integrado, tomando en cuenta, además, que la prohibición de reinstalar al servidor público, aun cuando demuestre que fue separado en forma ilegal, constituye una restricción excepcional a sus derechos que no debe ser agravada sino que, por el contrario, es necesario que la compensación sea lo más amplia posible, sin exceder, desde luego, el contenido de las normas expresas de la propia Carta Magna ni desconocer el régimen de excepción que fue creado. Tal conclusión se corrobora considerando que la propia Suprema Corte ha establecido que el pago de las «demás prestaciones a que tenga derecho» incluye la remuneración diaria ordinaria, los beneficios, recompensas, 28
estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que percibía el servidor público, por lo que resultaría incongruente sostener que, para cubrir los tres meses de salario, no se deban incluir todos los rubros que obtuvo de forma regular y continua. [Énfasis añadido].
Para efecto de determinar la base diaria, y con ella cuantificar la presente prestación y las restantes, en su escrito de demanda el actor manifestó que sus percepciones correspondían a $*****(*****) quincenales, cantidad que acreditó mediante la impresión del recibo de pago de 14 catorce de junio de 2019 dos mil diecinueve. Por su parte, la autoridad exhibió la constancia de 15 quince de enero de 2020 dos mil veinte, en el que afirmó el otorgamiento de la misma cifra que señaló el demandante, como sueldo quincenal bruto, y para acreditarlo, exhibió copia certificada del recibo de pago de 14 catorce de agosto de 2019 dos mil diecinueve.
En consecuencia, dado que no existe controversia entre las partes, entre los montos, que integran el salario bruto, sino sólo en cuanto a la sustracción de las deducciones ordinaras, para efecto de cuantificar la percepción ordinaria; lo cual, conforme a la última jurisprudencia transcrita, no es permisible para efectos de determinar el salario ordinario base; sino que será permisible deducir sólo aquellas que legalmente corresponda, a la cantidad final que resulte pagar.
Por las causas anteriores, la cantidad que se emplee como referencia para efecto de determinar las percepciones 29
ordinarias base, será la que señaló la parte actora y que se ratifica del contenido de los recibos ofrecidos por ambas partes; de los que se desprende una percepción quincenal total, por: $*****(*****.).
Se obtiene entonces, una remuneración diaria de $*****(*****). Tal cantidad será la empleada para efecto de cuantificar las prestaciones que corresponda pagar a la parte actora.
Por lo tanto, la cantidad que procede cubrir al demandante por concepto de indemnización de tres meses de salario (noventa días) corresponde a la suma de $*****(*****).
Cabe señalar que la indemnización constitucional se integra también por el pago de 20 veinte días por año laborado; esto, de conformidad con la siguiente Jurisprudencia13:
SEGURIDAD PÚBLICA. LA INDEMNIZACIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, COMPRENDE EL PAGO DE 3 MESES DE SUELDO Y DE 20 DÍAS POR CADA AÑO LABORADO [ABANDONO DE LAS TESIS DE JURISPRUDENCIA 2a./J. 119/2011 Y AISLADAS 2a. LXIX/2011, 2a. LXX/2011 Y 2a. XLVI/2013 (10a.) (*)]. En una nueva reflexión, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación abandona las tesis indicadas, al estimar que conforme al artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la
13 Tesis 2a./J. 198/2016 (10a.) Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Décima Época. Libro 38, Enero de 2017, Tomo I. Materia: Constitucional. Registro: 2013440. 30
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Constituyente otorgó a favor de los servidores públicos enunciados en el referido dispositivo (agentes del Ministerio Público, peritos y miembros de las instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios) el derecho al pago de una indemnización en el caso de que, a través de una resolución emitida por autoridad jurisdiccional competente, se resuelva que su separación o cualquier vía de terminación del servicio de la que fue objeto resulta injustificada; ello, para no dejarlos en estado de indefensión al existir una prohibición absoluta de reincorporarlos en el servicio. Además, de la propia normatividad constitucional se advierte la obligación del legislador secundario de fijar, dentro de las leyes especiales que se emitan a nivel federal, estatal, municipal o en el Distrito Federal, los montos o mecanismos de delimitación de aquellos que, por concepto de indemnización, corresponden a los servidores públicos ante una terminación injustificada del servicio. Ahora bien, el derecho indemnizatorio debe fijarse en términos íntegros de lo dispuesto por la Constitución Federal, pues el espíritu del Legislador Constituyente al incluir el apartado B dentro del artículo 123 constitucional, fue reconocer a los servidores públicos garantías mínimas dentro del cargo o puesto que desempeñaban, sin importar, en su caso, la naturaleza jurídica de la relación que mediaba entre el Estado -en cualquiera de sus niveles- y el servidor; por tanto, si dentro de la aludida fracción XIII se establece el derecho de recibir una indemnización en caso de que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fuere injustificada y, por su parte, en las leyes especiales no se prevén los mecanismos suficientes para fijar el monto de tal concepto, es inconcuso que deberá recurrirse a lo dispuesto, como sistema normativo integral, no sólo al apartado B, sino también al diverso apartado A, ambos del citado precepto constitucional; en esa tesitura, a fin de determinar el monto indemnizatorio a que tienen derecho los agentes del Ministerio Público, peritos y miembros de las instituciones policiales debe recurrirse a la fracción XXII del apartado A, que consigna la misma razón jurídica que configura y da contenido a la diversa fracción XIII del apartado B, a saber, el resarcimiento de los daños y perjuicios ocasionados por el patrón particular o el Estado ante la separación injustificada y sea la ley o, en su caso, la propia Constitución, la que establezca la imposibilidad jurídica de 31
reinstalación. Bajo esas consideraciones, es menester precisar que la hipótesis normativa del artículo 123, apartado A, fracción XXII, que señala que «la ley determinará los casos en que el patrono podrá ser eximido de la obligación de cumplir el contrato, mediante el pago de una indemnización», deja la delimitación del monto que por concepto de indemnización deberá cubrirse al trabajador a la ley reglamentaria, constituyéndose en el parámetro mínimo que el patrón pagará por el despido injustificado y, más aún, cuando se le libera de la obligación de reinstalar al trabajador al puesto que venía desempeñando; por tanto, si la ley reglamentaria del multicitado apartado A, esto es, la Ley Federal del Trabajo, respeta como mínimo constitucional garantizado para efectos de la indemnización, el contenido en la fracción XXII del apartado A en su generalidad, empero, prevé el pago adicional de ciertas prestaciones bajo las circunstancias especiales de que es la propia norma quien releva al patrón de la obligación de reinstalación – cumplimiento forzoso del contrato- aun cuando el despido sea injustificado, se concluye que, a efecto de determinar el monto que corresponde a los servidores públicos sujetos al régimen constitucional de excepción contenido en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Carta Magna, resulta aplicable, como mínimo, el monto establecido en el diverso apartado A, fracción XXII, y los parámetros a los que el propio Constituyente refirió al permitir fuese la normatividad secundaria la que los delimitara. En consecuencia, la indemnización engloba el pago de 3 meses de salario y 20 días por cada año de servicio, sin que se excluya la posibilidad de que dentro de algún ordenamiento legal o administrativo a nivel federal, estatal, municipal o del Distrito Federal existan normas que prevean expresamente un monto por indemnización en estos casos, que como mínimo sea el anteriormente señalado, pues en tales casos será innecesario acudir a la Constitución, sino que la autoridad aplicará directamente lo dispuesto en esos ordenamientos. Énfasis añadido.
En estos términos, con independencia de que la Ley Orgánica de la Fiscalía General del Estado de Guanajuato, no prevé el otorgamiento del pago de 20 días por año laborado, tal como se desprende de los fragmentos 32
resaltados de la Jurisprudencia en supra líneas, esta forma de integración de la indemnización, debe comprender como mínimo el pago de tres meses de salario y 20 días por cada año de servicio.
Por lo que hace a la temporalidad hasta la que hará extensivo el otorgamiento de esta prestación, se invoca como fundamento, lo establecido en la siguiente Jurisprudencia14.
SEGURIDAD PÚBLICA. EL PAGO DE VEINTE DÍAS DE SALARIO POR CADA AÑO DE SERVICIO QUE FORMA PARTE DE LA INDEMNIZACIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, DEBE COMPUTARSE Y EFECTUARSE DESDE LA FECHA EN QUE INICIÓ LA RELACIÓN ADMINISTRATIVA HASTA AQUELLA EN QUE EL SERVIDOR PÚBLICO FUE SEPARADO INJUSTIFICADAMENTE DE SU CARGO. Hechos. Los Tribunales Colegiados contendientes al analizar cómo debe computarse y efectuarse el pago de veinte días de salario por cada año de servicio, que forma parte de la indemnización prevista en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Federal, llegaron a soluciones contrarias, puesto que para uno se realiza desde que inició la relación administrativa hasta que se decretó el cese o remoción ilegal del cargo, mientras que para otro se efectúa desde el inició de la prestación del servicio hasta que se ejecute el pago en cumplimiento a la sentencia que declaró injustificada la separación. Criterio jurídico. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación establece que el pago de veinte días por cada año de servicio que forma parte de la indemnización a que refiere el artículo 123, apartado B, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Federal, debe computarse y pagarse desde el momento en que inició la relación administrativa hasta la fecha en que se separó injustificadamente al servidor público de su cargo, salvo que exista norma específica en el ordenamiento
14 Tesis 2a./J. 46/2020 (10a.) Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Décima Época. Publicación: viernes 09 de octubre de 2020 10:19 h Registro: 2022229. 33
federal o local que amplíe tal periodo de pago. Justificación. Lo anterior, toda vez que la porción aludida del artículo 123 constitucional al proscribir la reincorporación al servicio del elemento de seguridad pública separado y sólo otorgarle en caso de que la autoridad jurisdiccional declare ilegal el cese, el derecho a recibir una indemnización, implica que la relación administrativa de aquél con el Estado debe tenerse por terminada definitivamente a partir de la remoción, baja o separación, subsistiendo únicamente la posibilidad de que se revise la legalidad del cese a fin de que el servidor público sea o no indemnizado. En ese sentido, la sentencia firme que declara injustificada la separación o remoción del servidor público, únicamente conlleva el surgimiento del derecho a la indemnización prevista en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Federal. En consonancia, la fracción II del artículo 50 de la Ley Federal del Trabajo en la que se apoyó esta Sala para dar contenido al concepto de indemnización, refiere expresamente que tal indemnización consistirá en veinte días de salario por cada uno de los años de servicios prestados, de lo que se deduce que el pago correspondiente se efectuará por los años efectivamente laborados, puesto que ello se desprende de la locución “servicios prestados”, que refiere al tiempo en que el trabajador o servidor estuvo en activo.
Por lo anteriormente expuesto, el pago por concepto de 20 días por año, se cuantificará atendiendo al tiempo efectivamente laborado.
En su escrito de demanda, el actor señaló que su fecha de ingreso había sido el día 01 uno de abril del año 2004 dos mil cuatro. La parte demandada, en su escrito de contestación, confirmó esa fecha. Por ende, no existe controversia al respecto.
Ahora bien, se ha establecido que la fecha en que se notificó la separación, fue el 07 siete de octubre de 2019 dos mil diecinueve. Se tiene entonces, que el actor desempeñó su 34
cargo durante 5668 cinco mil seiscientos sesenta y ocho días; de acuerdo con lo siguiente:
El actor laboró 275 días del año 2004 dos mil cuatro, 365 días del 2005 dos mil cinco, 365 días del 2006 dos mil seis, 365 días del 2007 dos mil siete, 366 días del 2008 dos mil ocho, 365 días del 2009 dos mil nueve, 365 días del 2010 dos mil diez, 365 días del 2011 dos mil once, 366 días del 2012 dos mil doce, 365 días del 2013 dos mil trece, 365 días del 2014 dos mil catorce, 365 días del 2015 dos mil quince, 366 días del 2016 dos mil dieciséis, 365 días del 2017 dos mil diecisiete, 365 días del 2018 dos mil dieciocho, y 280 días del año 2019 dos mil diecinueve.
Por lo que, con base en la operación aritmética conocida como “regla de tres”, se sigue que si por cada 365 trescientos sesenta y cinco días, le corresponde el pago de 20 veinte días de salario integrado; a 5668 días, le toca un pago por 310.57 días de salario; esto es (310.57*934.33)= $*****(*****) por concepto de veinte días por cada año de servicio, como parte integrante de la indemnización constitucional.
III. PRIMA DE ANTIGÜEDAD. En cuanto a este rubro, la demandante solicitó su pago a razón de 12 días por año laborado en la ahora Fiscalía General del Estado.
Al respecto, debe establecerse que dicha prestación no está contemplada formalmente en el artículo 123, apartado B, 35
fracción XIII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En otro orden de ideas, es de resaltarse que el mismo precepto constitucional establece que los miembros de las instituciones policiales se regirán por sus propias leyes.
En consonancia, el artículo 45 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, señala que las instituciones de seguridad pública deberán garantizar al menos las prestaciones previstas como mínimas para los trabajadores al servicio del estado (en este caso de Guanajuato). Pues bien, dentro del catálogo de prestaciones contempladas en la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado y de los Municipios, se encuentra que el pago de 12 doce días por año laborado (lo cual se traduce en una prima de antigüedad) es una prestación establecida exclusivamente para los trabajadores de base que se coloquen dentro de los supuestos contemplados en la fracción II de su artículo 63. Es decir, no es una prestación de la que gocen la totalidad de los trabajadores, razón por la que no puede considerarse como prestación mínima general.
En este contexto, no se encuentra disposición legal que demuestre la existencia de un régimen complementario específico que establezca como prestación mínima la prima de antigüedad para los elementos de seguridad pública; asimismo, el demandante no acreditó que la corporación entregara esa prestación de manera ordinaria. 36
Esta determinación encuentra respaldo en la tesis15 II.1o.C.T.37 L, que es del tenor literal siguiente:
PRIMA DE ANTIGÜEDAD, POLICIAS (LEGISLACION DEL ESTADO DE MEXICO). El pago de prima de antigüedad no es procedente aplicarlo a los empleados de confianza, de acuerdo con lo establecido en el artículo 162 de la Ley Federal del Trabajo, vinculado con el numeral 6o. del Estatuto Jurídico de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado, Municipios y Organismos Públicos Coordinados y Descentralizados de Carácter Estatal, del cual se deriva que los policías, como integrantes del cuerpo de seguridad, no son empleados de base y por ello, les impide acceder al beneficio.
Asimismo, cobra aplicación la tesis16 2a. XLVI/2013 (10a.), que indica:
SEGURIDAD PÚBLICA. LA INDEMNIZACIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008, NO COMPRENDE EL CONCEPTO DE 12 DÍAS POR AÑO…
De esta manera, se concluye la improcedencia del reconocimiento del derecho al pago de 12 doce días de salario por cada año de prestación de servicios como parte de las prestaciones mínimas garantizadas a los miembros de
15 Sostenida por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Civil y de Trabajo del Segundo Circuito; publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IV de diciembre de 1996, página 438. Con registro 199954. 16 Tesis: 2a. XLVI/2013 (10a.); sostenida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Décima Época, Libro XX, Mayo de 2013, Tomo 1, página 990. Con registro número 2003764. 37
las corporaciones de seguridad pública. Por todos los motivos expuestos, quien juzga determina que no ha lugar a reconocer el derecho a un pago por concepto de prima de antigüedad.
IV. AGUINALDO. La parte actora solicitó el pago de este concepto, a razón de 45 días por año laborado.
En respuesta a este reclamo, la autoridad demandada negó la existencia de adeudos por este concepto y señaló que el demandante tenía la carga de la prueba en relación con la temporalidad que señaló —45 días—; apreciación que no es compartida por este Juzgador. Ahora bien, debe señalarse que el acto no se refirió a una anualidad en específico, por lo cual no es dable extender su reclamo a ningún periodo anterior a la anualidad en que se ejecutó su separación (2019 dos mil diecinueve).
Entonces, dado que el demandado no acreditó la entrega de un pago por lo que respecta a la parte proporcional del año 2019 dos mil diecinueve, se considera que tal prestación que ya ha sido generada, aún se adeuda en favor del demandante. Al momento de establecer su reclamo, la parte actora solicitó el pago de aguinaldo a razón de 45 cuarenta y cinco días. Dicha base de otorgamiento no fue desvirtuada o controvertida por parte de la autoridad, ni señaló algún fundamento que indique que dicha prestación se otorga por alguna otra cantidad de días; siendo éste quien posee mejores medios para acreditar dicha información —y 38
no el demandante—. Por ende, para el cálculo de esta pretensión, se tomará en cuenta lo dicho por el actor.
En primer lugar debe establecerse que, conforme a las fechas previamente establecidas, el accionante laboró 280 días del año 2019 dos mil diecinueve.
Entonces, al realizar una operación con base en regla de tres, se tiene que si a 365 trescientos sesenta y cinco días, corresponde el pago por 45 cuarenta y cinco días de sueldo; a 280 le corresponde el pago de 34.52 días de sueldo. Multiplicando ahora, el número de días que le corresponden de pago, por la base diaria de sueldo que se ha determinado (34.52*934.33), da como producto: $*****(*****, por concepto de pago proporcional de aguinaldo correspondiente al año 2019 dos mil diecinueve.
Ahora bien, al haberse establecido que en relación con esta prestación, existe condena; el pago por este concepto debe hacerse extensivo, en acatamiento a lo dispuesto por la siguiente Jurisprudencia17 :
SEGURIDAD PÚBLICA. PROCEDE OTORGAR AL MIEMBRO DE ALGUNA INSTITUCIÓN POLICIAL, LAS CANTIDADES QUE POR CONCEPTO DE VACACIONES, PRIMA VACACIONAL Y AGUINALDO PUDO PERCIBIR DESDE EL MOMENTO EN QUE SE CONCRETÓ SU SEPARACIÓN, CESE, REMOCIÓN O BAJA INJUSTIFICADA Y HASTA AQUEL EN QUE SE REALICE EL PAGO DE LAS DEMÁS PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO,
17 Tesis: 2a./J. 18/2012 (10a.); sostenida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Décima Época, Libro VI, Marzo de 2012, Tomo 1, página 635. Con registro número 2000463. 39
SIEMPRE QUE HAYA UNA CONDENA POR TALES CONCEPTOS. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis 2a. LX/2011, de rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. INTERPRETACIÓN DEL ENUNCIADO ‘Y DEMÁS PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO’, CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008.», sostuvo que el referido enunciado «y demás prestaciones a que tenga derecho», forma parte de la obligación resarcitoria del Estado y debe interpretarse como el deber de pagar la remuneración diaria ordinaria, así como los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones o cualquier otro concepto que percibía el servidor público por la prestación de sus servicios, desde que se concretó su separación, cese, remoción o baja injustificada, y hasta que se realice el pago correspondiente. En ese sentido, dado que las vacaciones, la prima vacacional y el aguinaldo son prestaciones que se encuentran comprendidas dentro de dicho enunciado, deben cubrirse al servidor público, miembro de alguna institución policial, las cantidades que por esos conceptos pudo percibir desde el momento en que se concretó la separación, cese, remoción o baja injustificada, y hasta que se realice el pago de las demás prestaciones a que tenga derecho, siempre y cuando haya una condena por aquellos conceptos, ya que sólo de esa manera el Estado puede resarcirlo de manera integral de todo aquello de lo que fue privado con motivo de la separación.
No obstante, aun cuando en acatamiento a lo establecido por dicha Jurisprudencia, el pago por concepto de proporcional de aguinaldo, deba seguirse cuantificando; no puede obviarse que el artículo 102 de la Ley Orgánica de la Fiscalía General del Estado de Guanajuato, contiene una limitante en relación con la temporalidad hasta la que deban hacerse extensivas esta clase de prestaciones: 40
Artículo 102. Si la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio del personal ministerial, de investigación criminal y pericial que forme parte del servicio de carrera fuere injustificada de conformidad con una resolución judicial que haya adquirido firmeza procesal, se pagará la indemnización y demás prestaciones a que se refiere esta Ley, bajo los límites de la respectiva sentencia, en los términos siguientes:
I. Indemnización, que consistirá en tres meses de sueldo base; y
II. Las demás prestaciones que perciba el servidor público por la prestación de sus servicios, las cuales se computarán desde la fecha de su separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio hasta por un periodo máximo de doce meses.
Ahora bien, lo relacionado con el establecimiento de limitantes de esta naturaleza, se ha abordado en la siguiente Jurisprudencia18:
SEGURIDAD PÚBLICA. LA LIMITANTE TEMPORAL AL PAGO DE «Y LAS DEMÁS PRESTACIONES» QUE, CONFORME AL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, CORRESPONDE A LOS MIEMBROS DE LOS CUERPOS POLICIACOS CESADOS INJUSTIFICADAMENTE, ES CONSTITUCIONAL (LEGISLACIÓN DE LOS ESTADOS DE TABASCO Y ESTADO DE MÉXICO). En términos del artículo 116, fracción VI, en relación con el diverso precepto 123, apartado B, fracción XIII, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las legislaturas locales están facultadas para regular la manera en que se integra la indemnización a que tengan derecho los servidores públicos mencionados, como consecuencia del cese arbitrario de su cargo, así como para establecer el monto a pagar del
18 Tesis: 2a./J. 57/2019 (10a.); sostenida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Décima Época, Libro 65, Abril de 2019, Tomo II, página 1277. Con registro número 2019648. 41
concepto «y las demás prestaciones a que tenga derecho», incluso el periodo por el que deban pagarse, respetando los parámetros establecidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación como mínimos en la indemnización correspondiente. Ahora, si bien la Segunda Sala en la jurisprudencia 2a./J. 110/2012 (10a.), de rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. INTERPRETACIÓN DEL ENUNCIADO „Y DEMÁS PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO‟, CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008.», se pronunció en cuanto al alcance del referido concepto, dicho criterio no fijó limitante alguna a la libertad configurativa del legislador local para regular los montos o la temporalidad por la que deberían cubrirse tales prestaciones. En esa tesitura, la limitante temporal al pago de las referidas prestaciones es razonable y proporcional, en virtud de que atiende a la protección de las partidas presupuestarias fijadas para el pago de las indemnizaciones; así mismo, se trata de una medida que persigue un fin justificado y que es adecuada, así como proporcional para su consecución, en tanto que no se advierten efectos desmesurados en relación con el derecho de resarcimiento del servidor público.
Por lo anterior, a manera de acatar lo establecido por las Jurisprudencias previamente transcritas, lo procedente es que el pago por concepto de aguinaldo, se haga extensivo a partir del día siguiente a la fecha de terminación de la relación jurídica (08 ocho de octubre de 2019 dos mil diecinueve) y hasta doce meses después (08 ocho de octubre de 2020 dos mil veinte).
V. VACACIONES. Por lo que hace a este rubro, la parte actora solicitó el pago de 10 días de vacaciones, por cada seis meses de labores. Al igual que con la prestación anterior, el demandante fue omiso en referirse a algún periodo en 42
particular; por lo cual debe entenderse que únicamente reclama lo correspondiente al año 2019 dos mil diecinueve.
En respuesta a este reclamo, la autoridad demandada negó la existencia de adeudos por este concepto. Asimismo, en la constancia de fecha 15 quince de enero de 2020 dos mil veinte, manifestó que el actor había gozado de un periodo vacacional del 03 tres al 14 catorce de junio de 2019 dos mil diecinueve; sin embargo, fue omiso en acreditar el otorgamiento de dicho periodo, mediante la documental respectiva que debe obrar en sus archivos; es decir, toda vez que tiene un deber de resguardo acerca de la documental que acredite el cumplimiento con las obligaciones que correspondan pagarle al demandado —cuestión que no es de igual acceso para el demandante—, es entonces quien debe aportarla a este proceso.
De esta forma, al no haber soportado su dicho en relación con los días de descanso que afirma haber otorgado al demandado, como lo sería un formato de solicitud de vacaciones o el de su correspondiente otorgamiento, en el que obrara una firma del demandante; la sola manifestación contenida en el certificado que ofreció, no tiene los alcances para probar que el ahora actor gozó de tal periodo vacacional. En consecuencia, se tiene por cierto el reclamo del demandante en tanto reclama el proporcional a 10 diez días por cada seis meses de labores.
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En primer lugar debe establecerse que, conforme a las fechas previamente establecidas, el actor laboró 280 días del año 2019 dos mil diecinueve.
Entonces, al realizar una operación con base en regla de tres, se tiene que si a 365 trescientos sesenta y cinco días, corresponde el pago por 20 días de sueldo; a 280 le corresponde el pago de 15.34 días de sueldo. Multiplicando ahora, el número de días que le corresponden de pago, por la base diaria de sueldo que se ha determinado (15.34*934.33), da como producto: $*****(*****),*****por concepto de pago proporcional de los periodos vacacionales del año 2019 dos mil diecinueve. Ahora bien, en iguales términos que como se estableció en relación con el pago del aguinaldo; el otorgamiento de esta prestación, de igual forma debe hacerse extensivo hasta por doce meses, dado que existe una condena al respecto.
Entonces, la autoridad deberá pagar por concepto de periodos vacacionales, además de la cifra que fue cuantificada por el periodo efectivamente laborado; la cantidad que el actor pudo haber percibido desde el 08 ocho de octubre de 2019 dos mil diecinueve y hasta el 08 ocho de octubre de 2020 dos mil veinte.
VI. PRIMA VACACIONAL. El actor reclamó este concepto, a razón del 30% sobre la cantidad que se generara en el punto anterior (proporcional del periodo vacacional del año 2019 dos mil diecinueve). 44
Al igual que en los puntos anteriores, la autoridad no acreditó que el otorgamiento de esa prestación, se cuantificara en forma diferente a la señalada por el actor (30%); sin embargo, entre los recibos que aportó, se aprecia el pago de una prima vacacional durante esa anualidad (29 veintinueve de abril de 2019 dos mil diecinueve). Ahora bien, dado que al actor corresponden dos periodos de diez días hábiles por cada seis meses de trabajo; se tiene que al haberse materializado la destitución del actor el día 07 siete de octubre de 2019 dos mil diecinueve, se adeuda en favor del actor, la parte proporcional del segundo periodo vacacional de esa anualidad.
En este orden de ideas, se tiene que la autoridad cubrió el pago correspondiente al primer periodo vacacional, que a su vez corresponde a la primera mitad del año; esto es, cubrió la cantidad correspondiente a 182.5 días —365/2—.
No obstante, tal como se ha establecido previamente, en el año 2019 dos mil diecinueve, el actor laboró 280 días.
Se acredita entonces, que la autoridad sí adeuda una cantidad por concepto de los días laborados del segundo periodo del año 2019 dos mil diecinueve, es decir, le adeuda el pago que corresponda al 30% sobre el periodo vacacional que tocaría por 97.5 días (280- 182.5).
Entonces, si por cada 365 días corresponden veinte días de vacaciones, por 97.5 días tocaría el otorgamiento de 45
[97.5*20=1950/365] 5.34 días de vacaciones. Ahora bien, si por día el demandante percibía $*****(*****); por 5.34 días le tocaría un pago por: (934.33*5.34) = $*****(*****); dado que el pago por concepto de prima vacacional corresponde al 30% sobre la cantidad que correspondería por vacaciones; se tiene entonces que el demandado adeuda por este concepto, la cantidad de (4,989.32*.3) = $***** (*****.), cantidad a cuyo pago se condena a la autoridad demandada, por el tiempo efectivamente laborado del segundo periodo del año 2019 dos mil diecinueve.
Entonces, toda vez que existe adeudo por este concepto, se reconoce además, el derecho del actor a que esta prestación se continúe cuantificando, al igual que el aguinaldo y periodo vacacional, con fundamento en los criterios jurisprudenciales invocados en relación con la primera de las referidas prestaciones, a partir del día 08 ocho de octubre de 2019 dos mil diecinueve y hasta el 08 ocho de octubre de 2020 dos mil veinte.
VII. HABERES DEJADOS DE PERCIBIR (REMUNERACIÓN DIARIA ORDINARIA). A fin de estar en posibilidad de determinar la procedencia de la prestación económica que reclama el demandante, misma que se traduce en la remuneración diaria ordinaria que con motivo de sus funciones venía percibiendo, es necesario atender lo dispuesto en el artículo 123 apartado B, fracción XIII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que en la parte que nos interesa dispone:
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XIII. (…) Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido…
Énfasis añadido.
Lo anterior es congruente con lo contenido en la siguiente Jurisprudencia19:
SEGURIDAD PÚBLICA. LA SENTENCIA EN LA QUE SE CONCEDE EL AMPARO CONTRA LA SEPARACIÓN, REMOCIÓN, BAJA, CESE O CUALQUIER OTRA FORMA DE TERMINACIÓN DEL SERVICIO DE MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES, POR VIOLACIÓN AL DERECHO DE AUDIENCIA, DEBE CONSTREÑIR A LA AUTORIDAD RESPONSABLE A PAGAR LA INDEMNIZACIÓN CORRESPONDIENTE Y LAS DEMÁS PRESTACIONES A QUE EL QUEJOSO TENGA DERECHO. Conforme al artículo 123, apartado B, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuando la autoridad jurisdiccional resuelve, sea por vicios de procedimiento o por una decisión de fondo, que es injustificada la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio de, entre otros, los miembros de las instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, existe la imposibilidad de reincorporarlos en sus funciones. Por tanto, como la sentencia que les concede la protección federal contra el acto que dio por terminada la relación administrativa que guardan con el Estado, por violación al derecho de audiencia contenido en el artículo 14 de la Constitución Federal, no puede ordenar el restablecimiento de las cosas al estado en que se encontraban antes de la terminación del servicio, acorde con el artículo 80 de la Ley de Amparo, en aras de compensar esa imposibilidad aquélla debe constreñir a la autoridad responsable a subsanar la
19 Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, décima época, tesis 2a./J. 103/2012 (10a.), p 1517, registro digital 2002199. 47
violación formal correspondiente y resarcir integralmente el derecho del que se vio privado el quejoso, mediante el pago de la indemnización respectiva y las demás prestaciones a que tenga derecho, en términos de lo sostenido por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia 2a./J. 18/2012 (10a.) y en las tesis 2a. LX/2011 y 2a. LXIX/2011.
Aunado a lo anterior, es imperativo reconocer la aplicación suprema del derecho humano de igualdad, contenido en el artículo 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Dichos derechos resultan de obligatoria tutela, ya que no debe imponerse un trato diferenciado entre los trabajadores de los Poderes de la Unión y los miembros de las instituciones policiales federales, estatales y municipales, en cuanto a que a los primeros sí se les concede el derecho al pago de un concepto resarcitorio de daños y perjuicios (remuneración ordinaria diaria) y a los segundos no.
En este sentido, el parámetro mínimo internacional sobre el tema es que cualquier persona que preste un servicio —trabajo en sentido amplio—, tiene derecho a desempeñarlo en condiciones dignas y justas y recibir como contraprestación una remuneración que permita a ellos y sus familiares gozar de un estándar de vida digno. Así, la oportunidad de brindar protección al derecho humano referido en el artículo 1 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 24 de la Convención Americana sobre 48
Derechos Humanos, atinente al derecho de igualdad y no discriminación con base en la condición de integrante de los cuerpos de seguridad pública estatal o municipal, radica en asegurar al particular el predominio de lo establecido en la Constitución en pro de aplicar el derecho que más le protege, siendo tal, el mandato supremo contenido en el artículo 123 constitucional, apartado B, fracción XIII; protección que encuentra fundamento, además, en los artículos 1 párrafos primero, segundo y tercero y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, puesto que la desaplicación del citado precepto legal se traduce en lo más benéfico para el particular.
Por ello, una vez que se ha determinado que el cese del que fue objeto el actor, fue emitido en forma contraria a lo previsto por la normativa aplicable en la materia, resulta procedente reconocerle un derecho al pago resarcitorio de las remuneraciones que dejó de recibir a partir del último pago que percibió.
Con base en lo anterior, se tomará como base para la determinación de la percepción diaria ordinaria, la última fecha demostrada en que percibió una remuneración de esta naturaleza.
Para ello, se valorará lo contenido en el recibo de nómina de 14 catorce de agosto de 2019 dos mil diecinueve, que fue exhibido por la parte demandada. Aunado a las circunstancias previamente expuestas, dicho recibo de nómina fue emitido por un funcionario público en ejercicio de 49
sus funciones y presentado en una impresión obtenida del sistema informático correspondiente, aunado a haber sido exhibido por la parte demandada.
En adición a esto, la constancia que aportó la autoridad, de 15 quince de enero de 2020 dos mil veinte, contiene una confesión, en el sentido de que ese fue el último pago que erogó en favor del demandante, pues incluso señaló que dicho pago había sido indebido, pese a que su separación se notificó hasta el 7 siete de octubre de 2019 dos mil diecinueve.
Acredita por tanto, que el actor ya no percibió una remuneración, después del 14 catorce de agosto de 2019 dos mil diecinueve.
Por lo anterior, a tales documentos se les confiere un valor probatorio suficiente para acreditar la información contenida en ellos, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 121, 122 y 131 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Ahora bien, la preservación en el reconocimiento de una remuneración diaria ordinaria, como consecuencia de una separación injustificada, tiene como finalidad otorgar una continuidad en las percepciones que regularmente venía recibiendo el particular, de modo que sea como si la terminación nunca hubiese ocurrido.
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Por ende, el otorgamiento de esta prestación se realizará a modo de compensación a partir del día siguiente a aquél en que recibió su último pago ordinario.
En ese orden de ideas, para efecto de garantizar una continuidad en el otorgamiento de las percepciones, lo correspondiente es que el pago por concepto de remuneraciones dejadas de percibir, deba efectuarse a partir del 15 quince de agosto de 2019 dos mil diecinueve y hasta el día 15 de agosto del año 2020 dos mil veinte; a razón de $*****(*****) diarios.
La limitante en cuanto a la temporalidad de esta condena, sigue las mismas reglas que se fijaron en relación con los pagos por concepto de aguinaldo, periodo vacacional y prima vacacional; toda vez que, como se ha dicho, la citada Ley Orgánica de la Fiscalía General del Estado de Guanajuato, contiene un límite de hasta doce meses para su pago.
VIII. INFORMES ANTE EL REGISTRO NACIONAL DE PERSONAL DE SEGURIDAD PÚBLICA. El actor solicitó el reconocimiento de un derecho consistente en que la Fiscalía General se abstuviera de enviar cualquier tipo de comunicación a través de la cual se pretendiera informar que su baja atendió a una conducta impropia por su parte.
En este sentido, como integrante de una institución de seguridad pública, el menoscabo sufrido a consecuencia de una baja injustificada, no sólo se traduce en cuestiones económicas como las analizadas; sino que esta categoría de 51
funcionarios se encuentran sujetos a un régimen que prevé determinadas inscripciones y registros en los que se comparte a nivel nacional, información que contempla aspectos disciplinarios.
Por otra parte, resulta un hecho notorio, que las anotaciones de esa naturaleza son también inscritas en el Registro Nacional de Personal de Seguridad Pública, según lo dispone el artículo 122 fracción II de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública:
Artículo 122.- El Registro Nacional de Personal de Seguridad Pública, conforme lo acuerden las Conferencias Nacionales de Procuración de Justicia y de Secretarios de Seguridad Pública, contendrá la información actualizada, relativa a los integrantes de las Instituciones de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, el cual contendrá, por lo menos:
(…)
II. Los estímulos, reconocimientos y sanciones a que se haya hecho acreedor el servidor público, y…
Por ello, si bien jurídicamente resulta imposible suprimir las inscripciones que en su caso se hubieren ya realizado; el último párrafo del artículo citado supra líneas, dispone también la obligatoriedad en cuanto a la inscripción de cualquier resolución que modifique, confirme o revoque dichos actos, en los siguientes términos:
Cuando a los integrantes de las Instituciones de Seguridad Pública se les dicte cualquier auto de procesamiento, sentencia condenatoria o absolutoria, sanción administrativa o resolución 52
que modifique, confirme o revoque dichos actos, se notificará inmediatamente al Registro.
Por ende, para efecto de resarcir plenamente los efectos que la resolución anulada pueda ocasionar en la parte actora, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 122 —último párrafo— de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, se reconoce el derecho del impetrante, a que sea ahora inscrito ante ese registro, que la separación ejecutada ha quedado anulada con motivo de la presente sentencia.
IX. PLENO RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO VIOLENTADO. (BENEFICIOS EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL). Finalmente, se hace notorio para este Juzgador, que de los recibos de nómina aportados por ambas partes, se aprecia que en todos ellos, obra una deducción por concepto de “ISSEG Trabajador periodo”; de donde se desprende que la autoridad demandada tenía afiliado al ahora actor, ante aquella institución, para efecto de cubrir sus obligaciones en materia de seguridad social.
En todos esos recibos, obran además deducciones por concepto de aportaciones al ISSSTE; de donde se desprende además, que el demandante contaba con servicios de salud, brindados por parte de esa Institución.
Ahora bien, en relación con esta temática, el actor tiene un derecho a que se le continúen otorgando servicios de salud hasta en tanto se cumpla con la sentencia; lo anterior, con fundamento en la siguiente Jurisprudencia, publicada en 53
el Semanario Judicial de la Federación, en fecha 18 dieciocho de marzo de 2016 dos mil dieciséis, con número de registro: 2011293, que establece:
SENTENCIA DE AMPARO, EFECTOS DE LA. CUANDO SE DETERMINE QUE SE VULNERÓ LA GARANTÍA DE AUDIENCIA POR NO HABERSE SEGUIDO PROCEDIMIENTO ALGUNO RESPECTO A LA SEPARACIÓN, REMOCIÓN, BAJA, CESE O CUALQUIER OTRA FORMA DE TERMINACIÓN DEL SERVICIO DE LOS AGENTES DEL MINISTERIO PÚBLICO, LOS PERITOS Y LOS MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES DEL ESTADO DE PUEBLA Y SUS MUNICIPIOS. En estricto acatamiento de la jurisprudencia 2a./J. 103/2012 de rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. LA SENTENCIA EN LA QUE SE CONCEDE EL AMPARO CONTRA LA SEPARACIÓN, REMOCIÓN, BAJA, CESE O CUALQUIER OTRA FORMA DE TERMINACIÓN DEL SERVICIO DE MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES, POR VIOLACIÓN AL DERECHO DE AUDIENCIA, DEBE CONSTREÑIR A LA AUTORIDAD RESPONSABLE A PAGAR LA INDEMNIZACIÓN CORRESPONDIENTE Y LAS DEMÁS PRESTACIONES A QUE EL QUEJOSO TENGA DERECHO.», si en el juicio de amparo se resuelve que es injustificada la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio, por no haberse seguido procedimiento alguno al respecto, la autoridad responsable quedará constreñida a pagar la indemnización constitucional y las demás prestaciones a que tenga derecho la parte quejosa, desde que se concretó su cese, remoción o baja injustificada y hasta que se realice el pago correspondiente; sin que de manera alguna pueda ordenarse la sustanciación del procedimiento que no se instauró con antelación. Además, se estima que entre las prestaciones que deben cubrirse a la impetrante del amparo se encuentra la relativa a los servicios de salud, la cual se proporcionará hasta en tanto se pague la indemnización y las prestaciones referidas; y, si la legislación aplicable prevé la conservación de dichos derechos, deberá observarse el precepto legal respectivo para que el plazo de conservación transcurra a partir de que se haga la liquidación correspondiente.
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Entonces, en atención a la Jurisprudencia y al numeral enunciados supra líneas, se condena a la autoridad demandada, a que realice los trámites conducentes para efecto de que el actor continúe gozando de los servicios de salud, así como de los beneficios de seguridad social, hasta en tanto se pague la indemnización y las demás prestaciones contenidas en la presente sentencia. Por último, es de precisarse que a las cantidades mencionadas, deberán efectuarse, tanto las deducciones legales correspondientes, como las actualizaciones a las que haya lugar.
En esta tesitura ante lo fundado del agravio, se revoca la sentencia emitida por el Magistrado de la Sala Especializada, se reasume jurisdicción y se decreta la nulidad del acto controvertido; de igual forma en relación al reconocimiento del derecho solicitado por el justiciable, se precisa que quedó en los términos que se ordenaron en la sentencia de origen; todo ello con fundamento en lo prevenido por los artículos 308, fracción II, 309 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es de resolverse y se:
RESUELVE
PRIMERO. Se revoca la sentencia de 7 siete de diciembre de 2020 dos mil, emitida en el proceso administrativo número 2235/Sala Especializada/19, por los razonamientos expuestos en el Considerando Quinto que antecede. 55
SEGUNDO. Se reasume jurisdicción, se decreta la nulidad del acto impugnado, por los motivos y fundamentos expuestos en el Considero Sexto.
TERCERO. Se reconoce el derecho solicitado por la parte actora, en la forma y términos precisados en el Considerando Séptimo.
Notifíquese, en su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por mayoría de cuatro votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón, el Magistrado de la Primera Sala; Gerardo Arroyo Figueroa; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez (quien con fundamento en lo previsto por el artículo 23 de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, formuló voto particular en los términos que más adelante se agregarán como parte de la presente resolución); siendo ponente el segundo de los mencionados, 56
quienes firman20 con la Secretaria General de Acuerdos, Mariana Martínez Piña, quien da fe.
VOTO PARTICULAR SOBRE EL PROYECTO DE RESOLUCIÓN CORRESPONDIENTE AL RECURSO DE RECLAMACIÓN DEL TOCA 26/21PL.
Disiento del voto mayoritario de este H. Pleno en relación con el fallo que revoca la sentencia de fecha 7 siete de diciembre de 2020 dos mil veinte, emitida en el proceso administrativo número 2235/Sala Especializada/19, por los motivos que a continuación se explican:
Contrario a los argumentos vertidos en este fallo, que considera indistinto y optativo para las autoridades, decidir qué vía y autoridad elegirán para conocer de una misma conducta (acumulación de determinado número de inasistencias injustificadas); la ejecutoria de la Jurisprudencia21 que se empleó como base para resolver del
20 Estas firmas corresponden al Toca 26/21 PL —juicio en línea— aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 8 ocho de diciembre de 2021 dos mil veintiuno.
21 Jurisprudencia de rubro: POLICÍA FEDERAL PREVENTIVA. LA COMISIÓN DE HONOR Y JUSTICIA Y NO LA COMISIÓN DEL SERVICIO CIVIL DE CARRERA POLICIAL ES LA COMPETENTE 57
proceso 2235/SE/19, al momento de establecer cuál es el órgano competente para conocer de los asuntos que se tramiten con motivo de esta conducta, textualmente asentó:
“Este Alto Tribunal encuentra, según se ha dicho, que una primera lectura a las disposiciones transcritas permite entender que el incumplimiento al deber de puntualidad en el servicio constituye una falta disciplinaria (artículo 132 del reglamento de mérito), la que, a su vez, genera la inobservancia de uno de los «requisitos de permanencia» de los miembros en la institución (artículos 12 y 14 de la ley de la materia), lo cual hace surgir la competencia de la Comisión del Servicio Civil de Carrera Policial de la Policía Federal Preventiva para instaurar el procedimiento de baja correspondiente (artículos 15 de la ley y 81, fracciones III y XII, de su reglamento).
Al mismo tiempo, una primera lectura a dichas disposiciones implica que la Comisión de Honor y Justicia tiene también la posibilidad de instaurar un procedimiento de baja en contra de algún miembro que falte al deber de puntualidad en el servicio, como inobservancia de la disciplina exigida por el marco jurídico de la materia […].
Sin embargo, ambos procedimientos encuentran modalidades sustanciales y procedimentales distintas. De entrada, ambos son instaurados por autoridades de diferente naturaleza (disciplinaria/carrera policial).
[…] la instauración de un procedimiento de baja, con modalidades sustanciales y procedimentales diversas, por autoridades administrativas de distinto carácter, en razón a los mismos hechos, generando la posibilidad de que a algún miembro se le siga uno de ellos, y a otro miembro de la institución se le instaure uno diverso, por la misma conducta, sin que existan bases razonables y objetivas que pudieran permitir a la autoridad justificar, en su caso, una diferencia de trato de esa índole.”
PARA RESOLVER SOBRE LA BAJA DE SUS MIEMBROS POR INASISTENCIAS INJUSTIFICADAS. 58
Bajo esas consideraciones, en oposición a la apreciación que se contiene en el fallo en comento, dicha ejecutoria sostuvo que:
“Este Alto Tribunal observa, en consecuencia, que la concurrencia competencial que se ha puesto de manifiesto no resulta intrascendente desde el punto de vista de las garantías constitucionales.”
Lo anterior, es congruente con toda noción contenida en nuestro Código, y en general, en toda norma procesal que señale como elemento de validez, la competencia.
En este sentido, con independencia del asunto en tratamiento, no es viable enunciar que en relación con una misma conducta pueda depender de la autoridad decidir cuándo la misma pueda ser tramitada bajo uno u otro procedimiento, de acuerdo con sus “tintes”, pues al tratarse de exactamente la misma conducta, esto consentiría un actuar arbitrario por parte de las autoridades, y de acuerdo con la Segunda Sala de la Suprema Corte, es además una violación de garantías:
“Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación encuentra que la lectura normativa que hace posible la instauración de un procedimiento de baja, con modalidades sustanciales y procedimentales diversas, por autoridades administrativas de distinto carácter, por los mismos hechos, presenta un cierto grado de incidencia en los principios de igualdad en la aplicación del derecho, certidumbre jurídica y debido proceso legal.”
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En esos términos, dado que los ordenamientos vigentes en comento: Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública y su equivalente estatal, establecen esa conducta como requisito de permanencia, mientras que el artículo 87 fracción VI de la Ley Orgánica de la Fiscalía General del Estado de Guanajuato22 (empleado por la autoridad como fundamento para sancionar), señala la acumulación de inasistencias como falta y que corresponde a un procedimiento de naturaleza disciplinaria); es innegable entonces, que nos encontramos ante la concurrencia competencial a la que alude y resolvió aquella ejecutoria; y la cual aún prevalece, a pesar de que dicho criterio sea de fecha anterior a una reforma que no hizo sino crear un nuevo requisito de permanencia (la aprobación de las evaluaciones de control de confianza); sin que ello modificara la existencia de los dos tipos de régimen a los que alude aquella jurisprudencia.
De esa manera, la citada ejecutoria para efecto de dilucidar el tipo de procedimiento al que corresponde esa conducta, y por ende, el órgano colegiado al que corresponde conocer, explicó la diferencia habida en cuanto a la naturaleza de los procedimientos que son competencia de cada uno de ellos, en los siguientes términos:
22 LEY ORGÁNICA DE LA FISCALÍA GENERAL DEL ESTADO DE GUANAJUATO Faltas de los servidores públicos Artículo 87. Son faltas de los servidores públicos de la Fiscalía General, las siguientes: […] VI. Faltar injustificadamente a sus actividades por más de tres días en un periodo de treinta, o por tres días consecutivos; 60
“De la naturaleza de dichos requisitos de «ingreso y permanencia» es posible apreciar que la mayor parte de ellos se encuentran dirigidos a satisfacer, especialmente, las exigencias de eficiencia, profesionalismo y honradez necesarias para el cabal funcionamiento de la Policía Federal Preventiva.
En cambio, el Reglamento de la Policía Federal Preventiva es claro en regular los deberes de los miembros de la institución, tendentes a cumplir, más que con las indicadas exigencias de eficiencia y profesionalismo, con el principio de legalidad en ese ámbito, que se presenta también como finalidad de la ley de la materia. Dentro de dichos deberes, el reglamento otorga un lugar a la disciplina en el servicio, estableciendo claramente que el conocimiento de los procedimientos instaurados por faltas disciplinarias corresponde a la Comisión de Honor y Justicia. […] Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación encuentra que la Comisión del Servicio Civil de Carrera Policial no es competente para decretar la baja de los miembros de dicha institución por inasistencias injustificadas, puesto que dicha causal responde más bien al incumplimiento de uno de los deberes de disciplina de dichos miembros, cuyo conocimiento corresponde a la Comisión de Honor y Justicia, en términos de las disposiciones contenidas en el título cuarto del Reglamento de la Policía Federal Preventiva, especialmente de su artículo 132.”
En congruencia con ello, el sentido de la sentencia revocada en este recurso, consistió en una interpretación contenida en la Jurisprudencia por contradicción de tesis, que la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, emitió; misma que conforme a lo dispuesto por el primer párrafo del artículo 217 de la vigente Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es obligatoria para todas las 61
autoridades jurisdiccionales de la federación y entidades federativas.
Establecidas las diferencias sustanciales que existen en cuanto a la naturaleza de los procedimientos en tratamiento, así como lo dicho por la citada Segunda Sala en el sentido de las violaciones a los principios y garantías fundamentales que se suscitan por darse un tratamiento distinto a una misma conducta, sin que ahí se reconociera la posibilidad de que pueda adquirir distintos “tintes” que trasciendan en aspectos tan importantes como la competencia; cabe ahora añadir que es falso que por la conducta consistente en “Faltar injustificadamente a sus actividades por más de tres días en un periodo de treinta, o por tres días consecutivos”, la conclusión sea la «terminación del servicio».
Incluso la Ley Orgánica de la Fiscalía no contiene sanciones tasadas para ninguna de las conductas que contempla como faltas; y si bien, a algunas las considera como graves; no les da un tratamiento distinto al momento de determinar la sanción a imponer; sino que en su caso, trascendería en el elemento de gravedad, como factor de individualización.
Se transcribe a continuación la forma en que la citada Ley determina la consecuencia legal para esa y las demás faltas que contiene en el Título Séptimo “Responsabilidades”:
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En estos términos, es claro que dicha Ley contiene varias sanciones que pueden ser aplicables (sin que ninguna se encuentre tasada); sin que dé un trato diferenciado a las que considera como graves, como se pudo apreciar; y que pueden ser graduadas e individualizadas; de modo que la 63
conclusión del servicio es sólo una de las posibles sanciones a imponer; más no la única por ésta, ni las demás faltas que prevé el ordenamiento en comento.
Por lo tanto, es claro también, que la determinación del tipo de procedimiento que se tramite —además de la autoridad que sea competente para conocer del asunto—, implica una notoria diferencia en cuanto a la magnitud y trascendencia de las consecuencias que se determinen, (en uno, la separación inminente; y en el otro, la imposición de una sanción que puede consistir en: amonestación, multa, suspensión, despromoción, remoción o inhabilitación).
Ante este escenario, no es dable crear una identidad donde la Ley —y la interpretación que de ella, realizó la Corte—, determinó distinguir por su naturaleza, autoridad competente y forma de conclusión.
Ahora bien, no se omite señalar que los hechos notorios que este fallo invoca, identificados como ejecutorias de fechas 03 tres y 17 diecisiete de septiembre de 2021 dos mil veintiuno, resueltas por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, dentro de los Amparos Directos Administrativos 108/2021 y 110/2021; tuvieron como pronunciamiento de fondo, el confirmar lo resuelto por la Tercera Sala de este Tribunal en el sentido de establecer que el Consejo de Honor y Justicia —y no la Comisión del Servicio Profesional de Carrera Policial—, es el órgano competente para resolver del procedimiento que instauró por la acumulación de inasistencias injustificadas. 64
Conforme a todo lo expuesto, tramitar este tipo de asuntos mediante la vía disciplinaria, además de ser congruente con la Jurisprudencia de aplicación obligatoria, que se ha analizado; garantiza un ejercicio de ponderación y proporcionalidad, pues una vez que se ha demostrado que contrario al procedimiento que corresponde al incumplimiento de requisitos de permanencia (que sí concluye únicamente con la terminación del servicio); éste permite que se individualice la sanción a aplicar (que como se ha demostrado, no es únicamente la terminación), de modo que existiendo conductas más dañinas y perjudiciales al servicio y a la población, que la acumulación de inasistencias, este criterio permite someter a un test de proporcionalidad, la sanción que se determine.
Así, ante la existencia de dos ordenamientos que se oponen en cuanto a la determinación de competencia, procedimiento a seguir, y formas de conclusión; la sentencia revocada, atiende al mayor beneficio, como parámetro de interpretación, conforme al imperativo constitucional en este sentido. Es por ello que disiento del voto mayoritario de este H. Pleno.
Atentamente
Arturo Lara Martínez Magistrado de la Sala Especializada del 65
Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato.
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