Silao de la Victoria, Guanajuato, 10 diez de agosto de 2020 dos mil veinte.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 255/1ªSala/20 promovido por «*****», a través de su representante legal *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado en la Secretaría General de Acuerdos de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el día 30 treinta de enero de 2020 dos mil veinte, «*****», a través de su representante legal *****, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado:
«La resolución adminsitrativa de fecha 2 de diciembre de 2019 relacionada con el procedimiento administrativo disciplinario *****, y notificado el 20 de diciembre de 2019.»
Además, la parte actora hizo valer como pretensiones en la presente causa: 1) la nulidad de la resolución impugnada, así como 2) la condena a la autoridad demandada, para que: (i) se restablezca plenamente a la actora en sus derechos conculcados, y (ii) le sean pagados los daños y perjuicios causados por la expedición del acto ilícito.
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SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 5 cinco de febrero de 2020 dos mil veinte, se tuvo por acreditada la personalidad de la parte actora; además, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada, y se le emplazó para que diera contestación a la misma.
Se concedió la suspensión solicitada por el actor para efecto de que no se imponga la sanción consistente en multa por la cantidad de $*****, hasta en tanto se dicte sentencia en el presente juicio, sin necesidad de que se garantice el interés fiscal.
Tambien se tuvieron por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por la parte actora, así como la prueba presuncional legal y humana en todo lo que le favorezca; asimismo, se le tuvo por señalando domicilio para recibir notificaciones y por designando abogados autorizados, en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Posteriormente, mediante proveído de fecha 23 veintitrés de junio de 2020 dos mil veinte, se tuvo a la Dirección General de Profesiones, Servicios Escolares e Incorporaciones de la Secretaría de Educación del Gobierno del Estado de Guanajuato, por no contestando la demanda en tiempo y forma; asimismo, se le tuvo por designando abogados autorizados, así como por señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
Además, por tener relación con los hechos controvertidos, se requirió a la autoridad demandada para que exhibiera copias certificadas del expediente del procedimiento administrativo disciplinario *****; asimismo, se solicitó a la Segunda Sala copias certificadas de los 3
procesos administrativos números *****y *****, por tener relación con los hechos controvertidos, y por ser necesarios para el conocimiento de la verdad.
En ese orden temporal, mediante proveído emitido el día 16 dieciséis de julio de 2020 dos mil veinte, se tuvo a la autoridad demandada por cumpliendo el requerimiento que le fue formulado, al remitir copias certificadas del expediente del procedimiento administrativo disciplinario *****igualmente, se tuvo a la Segunda Sala de este Tribunal por exhibiendo copias certificadas de los expedientes de los procesos administrativos números *****y *****.
Finalmente, al no existir pruebas pendientes de desahogo, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el , fue celebrada 6 seis de agosto de 2020 dos mil veinte audiencia de alegatos, mismos que sí fueron presentados por las partes.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7. Fracción I, inciso a), y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código 4
de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. De conformidad con lo previsto por el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, previo al estudio del fondo, debe fijarse de manera precisa los actos impugnados por el actor1.
Luego, del análisis integral al escrito de demanda, se advierte que la parte accionante pretende controvertir la legalidad de:
▪ La resolución emitida dentro del Procedimiento Administrativo Disciplinario número *****, el día 27 veintisiete de agosto de 2019 dos mil diecinueve, por la Dirección General de Profesiones, Servicios Escolares e Incorporaciones de la Secretaría de Educación de Guanajuato.
Actuación cuya existencia se encuentra debidamente acreditada en autos mediante la documental exhibida por la parte actora consistente en el original de la aludida resolución, y que al revestir la calidad de documental pública, genera convicción en quien resuelve respecto de su existencia y contenido, de conformidad con los ordinales 117, 121 y 131 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
1 Al efecto, resulta ilustrativo lo establecido en la tesis de rubro: «ACTOS RECLAMADOS. REGLAS PARA SU FIJACIÓN CLARA Y PRECISA EN LA SENTENCIA DE AMPARO.» Novena Época; Registro: 181810; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIX, Abril de 2004; Materia(s): Común; Tesis: P. VI/2004; Página: 255 5
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados2.
En el caso concreto, se tuvo a la autoridad demandada por no contestando en tiempo y forma legal la demanda y, por tanto, se le tiene por no formulando invocación alguna de improcedencia o sobreseimiento.
Además, al no advertirse «de oficio» la actualización de alguno de los supuestos de improcedencia o sobreseimiento previstos en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, que impida realizar el análisis de fondo de la presente causa, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del presente proceso administrativo.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por la impetrante, ni aquéllos esgrimidos por la autoridad encausada, tendientes a controvertir su eficacia.
2 Ello, acorde a lo establecido en la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente: «IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías».2 Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87 6
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».3
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. En los conceptos de impugnación identificados como «TERCERO» y «CUARTO»4, la parte actora esgrime la indebida fundamentación y motivación de la resolución impugnada, al manifestar que la autoridad demandada emitió y notificó la sanción con motivo del Procedimiento Administrativo Disciplinario ***** soslayando que para tal momento ya había operado la extinción de sus facultades para determinar la aludida sanción.
Ello, pues expresa que la autoridad demandada tenía la obligación de dictar resolución final en un plazo de 30 treinta días hábiles una vez transcurrido el término para formular alegatos, así como de resolver el procedimiento en un plazo máximo de 3 tres meses, en inobservancia a lo dispuesto en los ordinales 164, fracción IV, de la Ley de Educación para el Estado de Guanajuato, y 159 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en aplicación supletoria.
3 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 4 Correlativo a los puntos números «4» y «5» del apartado correspondiente a «HECHOS QUE DAN MOTIVO A LA DEMANDA». 7
Al respecto, se reitera que en la presente causa se tuvo a la autoridad demandada por no contestando en tiempo y forma legal la demanda y, por lo cual, se le hizo efectivo el apercibimiento de que se le tendrían como ciertos los hechos que el actor impute de manera precisa, de conformidad con lo previsto por el ordinal 279 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Bajo tal contexto, de conformidad con el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, el problema jurídico a dilucidar en el presente proceso estriba en determinar si la resolución impugnada se encuentra debidamente fundada y motivada, derivado de esclarecer si se actualizó o no la extinción de las facultades de la autoridad para determinar sanción administrativa impuesta al accionante.
Luego, una vez realizado el análisis a las constancias que integran los autos, quien resuelve advierte que resultan fundados los conceptos de impugnación en estudio y suficientes para declarar la nulidad de la resolución confutada, con base en las siguientes consideraciones:
El artículo 219, ubicado en el Libro Segundo, Titulo Quinto, Capitulo único denominado «DE LAS INFRACCIONES Y SANCIONES» del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, establece a literalidad, que:
«Artículo 219. A falta de disposición expresa, la facultad de la autoridad para determinar sanciones administrativas caduca en dos años.
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Las sanciones administrativas impuestas prescriben en dos años, salvo las multas que para su cobro son créditos fiscales y que se regirán por las disposiciones legales aplicables.
Los plazos serán continuos y se contarán desde el día en que se cometió la infracción administrativa si fuere consumada, desde que cesó si fuere continua o desde la fecha de emisión del acto que imponga la sanción.»
Énfasis añadido.
Del precepto legal en estudio, es posible colegir la regulación de dos instituciones jurídicas en el ámbito administrativo: (i) la caducidad de las facultades de la autoridad para determinar sanciones administrativas; y (ii) la prescripción de sanciones administrativas -una vez determinadas-. En lo que al caso concierne, ha de profundizarse en lo relativo a la primera de ellas, esto es, la caducidad de la facultad sancionadora de las autoridades administrativas.
En tal sentido, a la luz del citado ordinal, se desprende que al momento de que la autoridad administrativa se percate de la comisión de una infracción a lo dispuesto en los ordenamientos legales de índole administrativo correspondientes, ésta tendrá el lapso de 2 dos años a partir de que advirtió la conducta infractora -en caso de ser – o bien, a partir de que la misma cesó -en caso de ser una consumada -, para ejercer oportunamente sus facultades legales conducta continua y, en concreto, para resolver sobre la determinación de la comisión de las infracciones cometidas por el administrado, así como las sanciones que vía consecuencia le correspondan.
Destacando que, en términos del tercer párrafo del citado numeral, el plazo de 2 dos años será «continuo», es decir, no será objeto de suspensión ni de interrupción alguna. 9
Luego, en caso de que transcurra el plazo legal de 2 años contabilizado en los términos del citado ordinal 219, sin que la autoridad determine la sanción respectiva, por mandato legal, habrá operado la caducidad de su potestad sanciondora; dicho en otras palabras, la autoridad administrativa quedara jurídicamente imposibilitada para determinar la sanción que le corresponda a la infracción constatada.
De ahí, la relevancia de que las autoridades sujeten su actuación a los estándares de eficacia establecidos en el orden jurídico y, particularmente, la oportunidad en la emisión de sus fallos.
Además, conviene destacar que el establecimiento de la caducidad de las facultes de la autoridad para determinar sanciones, tiene un doble propósito, por un lado, pretende evitar que, ante la indefinición de la ley sobre un procedimiento sancionador, exista una libertad unilateral y absoluta de decisión por parte de la autoridad administrativa para dictar la resolución respectiva; y por otro, busca romper el estado de indefensión e incertidumbre jurídica de los particulares que se encentran sujetos a un procedimiento de inspección, con motivo de la inactividad de la autoridad administrativa.
Entonces, al hablar de caducidad de las facultades de las autoridades administrativas, es inconcusa la referencia al principio de seguridad jurídica, garantizado en su expresión genérica a través del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; principio que se respeta cuando, por un lado se establecen los elementos mínimos necesarios a fin de que el gobernado pueda proteger su derecho y, por otro, tratándose de normas que confieren alguna facultad a la autoridad, acotan en la medida necesaria y razonable esa 10
atribución, de forma que se impida que ésta actúe de manera arbitraria o caprichosa.
Robustece el anterior razonamiento, lo establecido en el criterio emitido por la Tercera Sala de este Tribunal, siguiente:
«CADUCIDAD DE LAS FACULTADES DE LA AUTORIDAD PARA SANCIONAR. ES PROCEDENTE CUANDO LA AUTORIDAD NO EMITE SU RESOLUCIÓN EN EL PLAZO QUE TIENE PARA ELLO. La autoridad administrativa que ordena una inspección está constreñida a emitir la resolución correspondiente en el plazo legal (30 treinta días); ello, no obstante que el dispositivo que contenga dicho plazo no prevea cuál será la consecuencia de no dictar la resolución sancionadora dentro del plazo fijado. Lo anterior es así, pues no significa que ante la manifiesta indefinición de la ley que regula el procedimiento sancionador exista una libertad unilateral y absoluta de decisión por parte de la autoridad administrativa para dictar la resolución respectiva, que deje en estado de indefensión a los particulares a los que se les practicó el procedimiento de inspección, ante la incertidumbre jurídica provocada por la inactividad de la autoridad administrativa, pues de manera supletoria el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato contempla que el plazo de caducidad es de 2 dos años, e inicia desde el día en que se cometió la infracción administrativa si fuere consumada, desde que cesó si fuera continua, o bien desde la fecha de emisión del acto que imponga la sanción. En efecto, el artículo 219 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato tiene como finalidad, brindar certeza jurídica respecto de una situación determinada que involucra a los gobernados, provocando la cesación de la facultad de la autoridad que no ejerció en tiempo su atribución para afectar legalmente la esfera jurídica del administrado, de modo que produce la definición del derecho y el rompimiento del estado de inseguridad jurídica. Dicho precepto no tiene como fin la caducidad de las atribuciones de las autoridades para poner fin al procedimiento sancionador una vez que concluyó su trámite, sino que regula la caducidad de las facultades para instaurar procedimientos para determinar sanciones administrativas»5
5 Expediente 267/3ªSala/2016. Sentencia del 6 de julio de 2017. Actora. *****. Consultable en la liga electrónica siguiente: http://tcagto.gob.mx/wp-content/uploads/2018/01/CRITERIOS_JURIDICOS_2017.pdf (página 10 de 14) 11
En el caso concreto y desprendido de la resolución emitida dentro del Procedimiento Administrativo Disciplinario expediente número *****, se aprecia que el Director General de Profesiones, Servicios Escolares e Incorporaciones de la Secretaría de Educación del Gobierno del Estado de Guanajuato, resolvió6 imponer al accionante – como sanción-, una multa equivalente a 105 ciento cinco salarios mínimos aplicables en el Estado de Guanajuato a la fecha en que se detectó la conducta irregular7, que corresponde a la cantidad de $*****.
Ello, pues en los Considerandos identificados como «TERCERO» y «QUINTO» de la resolución, la encausada determinó que fue plenamente demostrado que la Asociación Civil «*****»8, titular de la Institución Educativa «*****», cometió las conductas infractoras consistentes en:
1) Aplicar de un reglamento interno no autorizado por la Dirección General de Profesiones, Servicios Escolares e Incorporaciones de la Secretaría de Educación del Gobierno del Estado de Guanajuato, durante el ciclo escolar 2014-2015; y
2) No enterar de manera inmediata a ***** y ***** -progenitores del entonces alumno de la institución educativa, menor de iniciales *****-, de las determinaciones a que llegó el órgano escolar de la institución educativa, respecto de los hechos de violencia en que se vio afectado éste, no dar tratamiento urgente,
6 Conforme a lo plasmado en el Considerando «SEXTO» y resolutivo «PRIMERO» de la resolución impugnada. 7 Que en el asunto en análisis, el salario mínimo aplicable en el año 2014 dos mil catorce es en razón de $*****. 8 Particular al que la ley ha investido con capacidad para ser titular de derechos y obligaciones, cuyo objeto social es la educación en todos sus aspectos sin que ello implique una limitación a restricción en sus actividades. 12
así como no haber dictado las medidas pertinentes para evitar la continuación de actos de violencia intra-escolar, en incumplimiento a lo previsto en los artículos 38, fracción XVII, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77 y 78 del Reglamento para la Convivencia en la Paz del Estado de Guanajuato, 11 y 40 Ley para una convivencia libre de violencia en el entorno escolar para el Estado de Guanajuato y sus municipios.
Conducta en virtud de la cual, a consideración de la autoridad demandada, el particular actualizó las infracciones previstas por el numeral 159, fracción I y XVIII, de la Ley de Educación para el Estado de Guanajuato, mismo que dispone:
«Artículo 159. Quienes prestan servicios educativos se harán acreedores a sanciones cuando incurran en las siguientes infracciones:
I. Incumplir cualquier obligación o incurrir en las acciones prohibidas, previstas en esta Ley; (…)
XVIII. Incumplir cualquier precepto de la presente Ley, de la Ley General de Educación, ley General del Servicio Profesional Docente, Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación y de las disposiciones expedidas con fundamento en ellas.»
Además, la autoridad demandada resolvió en el Considerando «SEXTO» de la resolución impugnada, que la infracción constatada ocurrió desde el 15 quince de octubre de 2014 dos mil catorce al 3 tres de diciembre de 2015 dos mil quince (fecha en que se instauró el Procedimiento Administrativo Disciplinario *****; además, se advierte que la autoridad demandada tuvo conocimiento de tales infracciones a través de las siguientes quejas o escritos de inconformidad:
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(i) oficio número *****, presentado el día 25 veinticinco de , ante la Oficialía de partes de la marzo de 2015 dos mil quince Dirección General de Profesiones, Servicios Escolares e Incorporaciones suscrito por la Coordinadora de Atención y Seguimiento a Peticiones mediante el cual se remitió el folio 34472, signado por el Secretario Técnico del Gobernador y al cual se adjuntaba el escrito de *****, en el cual solicitaba atención a la violencia escolar sufrida por su hijo por parte de un compañero del «*****»; y
(ii) oficio *****, de fecha 20 veinte de abril de 2015 dos mil , mediante el cual la Dirección General de Consejería quince Legal, informó que el 13 trece de abril de 2015 dos mil quince, se recibió solicitud de información pública folio 21152, ingresada por ***** mediante la cual solicitó a la Unidad de Apoyo de Consejería Legal conocer el Reglamento Escolar de la Primaria «*****», que tiene registrado la SEG, proporcionándole un ejemplar del mismo y por tal motivo, fue requerido a la Directora del Plantel Educativo que remitiera copia del reglamento escolar de la institución educativa, mismo que al ser proporcionado, fue analizado y cotejado con el registrado, no encontrando coincidencia entre ambos reglamentos.
Ahora bien, cabe precisarse que la sustanciación del procedimiento administrativo disciplinario al que fue sujeto el accionante, se encuentra regulado en lo dispuesto por los numerales 72, 73, 74, 75 76, 77, 78 del Reglamento para la Prestación del Servicio Educativo por los Particulares del Estado de Guanajuato, atendiendo a las etapas 14
y plazos señalados en el artículo 164 de la Ley de Educación para el Estado de Guanajuato9, mismos que establecen:
▪ Reglamento para la Prestación del Servicio Educativo por los Particulares del Estado de Guanajuato
«Artículo 72. La DGPSEI realizará las visitas de inspección que refiere el artículo 154 de la Ley. Éstas tendrán como objeto verificar el cumplimento de lo establecido en las disposiciones legales, reglamentarias, el Acuerdo Secretarial respectivo y demás disposiciones aplicables a la prestación del servicio educativo. Procedimiento administrativo de inspección
Artículo 73. En los procedimientos administrativos de inspección a petición de parte se deberán señalar el motivo y las causas en las que se sustente, adjuntando los elementos probatorios o evidencias de la probable irregularidad. La DGPSEI valorará y determinará su procedencia emitiendo la orden correspondiente o, en su caso, el escrito de improcedencia. En todos los demás casos, estos procedimientos se realizarán de oficio. Etapas y plazos
Artículo 74. El procedimiento administrativo de inspección atenderá a las etapas y plazos señalados en el artículo 155 de la Ley. Resolución de la visita de inspección
Artículo 75. La resolución que emita la DGPSEI sobre una visita de inspección deberá contener: I. Proemio; II. Señalamiento de haber cumplido o no con las observaciones; III. Fundamento legal en que se apoya; y IV. Puntos resolutivos. Capítulo IV Procedimiento Administrativo Disciplinario Procedimientos disciplinarios a petición de parte
Artículo 76. En los procedimientos administrativos disciplinarios a petición de parte se deberá señalar el motivo y las causas en las que se sustente, adjuntando los elementos probatorios o evidencias de la probable irregularidad. De igual manera, los procedimientos disciplinarios se podrán derivar de las quejas, inconformidades o inspecciones cuyo procedimiento se haya instaurado. En todos los demás casos, estos procedimientos se realizarán de oficio. Etapas y plazos
9 Artículo 77 del Reglamento para la Prestación del Servicio Educativo por los Particulares del Estado de Guanajuato. 15
Artículo 77. El procedimiento administrativo disciplinario atenderá a las etapas y plazos señalados en el artículo 164 de la Ley. Resolución del procedimiento disciplinario
Artículo 78. La resolución que emita la DGPSEI sobre el procedimiento administrativo disciplinario deberá contener: I. Proemio; II. La valoración de las pruebas que se hayan rendido; III. El fundamento legal en que se apoya; IV. La individualización de la sanción de conformidad con lo que dispone el primer párrafo del artículo 163 de la Ley y el Reglamento; y V. Los puntos resolutivos.»
▪ Ley de Educación para el Estado de Guanajuato
«Artículo 164. La Secretaría de oficio o a petición de parte, podrá iniciar el procedimiento administrativo disciplinario en contra de las instituciones educativas particulares, a que se refiere el artículo anterior, y determinará, en su caso, la instauración del mismo, dentro de los treinta días hábiles contados a partir de que tenga conocimiento de la presunta irregularidad.
Con anterioridad al acuerdo de instauración del procedimiento administrativo disciplinario, la Secretaría podrá abrir un periodo de información previa por el término de hasta quince días hábiles, a fin de conocer las circunstancias del caso concreto.
El procedimiento administrativo disciplinario, se integrará de las siguientes etapas y plazos:
I. De emplazamiento; la Instauración del procedimiento administrativo disciplinario se notificará y se correrá traslado al particular dentro de los seis días hábiles siguientes, contados a partir del acuerdo de ésta; otorgando diez días hábiles al particular, para manifestar lo que a su derecho convenga; II. De Ofrecimiento, admisión y desahogo de las pruebas; esta etapa se desarrollará conforme a lo previsto por el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; III. De alegatos; concluida la etapa anterior, se pondrán las actuaciones a disposición de los interesados por un plazo de tres días hábiles siguientes a la notificación del acuerdo respectivo para que formulen los alegatos que estimen pertinentes; 16
IV. De resolución; transcurrido el plazo para formular alegatos o hecha la manifestación de no presentarlos, se dictará la resolución en un plazo de treinta días hábiles.
La Secretaría establecerá los parámetros para la individualización de la imposición de sanciones a que se refiere el presente capítulo de conformidad a la normativa que para tal efecto emita.
Lo no previsto en el procedimiento administrativo disciplinario se atenderá conforme a lo establecido en el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.»
Énfasis añadido.
De lo expuesto en los aludidos preceptos legales, es posible colegir que el procedimiento administrativo sancionador previsto por el Reglamento para la Prestación del Servicio Educativo por los Particulares del Estado de Guanajuato, y la Ley de Educación para el Estado de Guanajuato, no contienen disposición expresa que defina el marco temporal de las facultades de sanción en la materia; de tal suerte que, en términos del último párrafo del artículo 164 de la ley educativa de marras, lo no regulado por el procedimiento administrativo disciplinario contemplado en la Ley de Educación para el Estado de Guanajuato, será completado por las disposiciones genéricas del procedimiento administrativo sancionador previstas en el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Máxime que el citado código administrativo, resulta ser una ley marco en materia de procedimientos administrativos según lo dispone el artículo 133 de esa codificación: «Artículo 133. Los procedimientos administrativos especiales creados y regulados como tales por otros ordenamientos, se 17
regirán supletoriamente por el presente Código, cuando la ley que los regula no prevea la supletoriedad de otro ordenamiento.››
Luego, pese a que el accionante señala en su escrito inicial demanda que la autoridad demandada inobservó el cumplimiento a los plazos establecidos en los ordinales 164, fracción III, de la Ley de Educación para el Estado de Guanajuato10, y 159 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato11, tambien es cierto que dichos ordenamientos legales no establecen cuál es la consecuencia jurídica del incumplimiento a esas reglas por la autoridad educativa; sin embargo, ello no implica que exista una libertad absoluta para ésta en cuanto al tiempo para emitir la resolución respectiva, dejando en incertidumbre jurídica al particular con motivo de su inactividad.
Por tanto, con el propósito de otorgar certidumbre al sujeto a procedimiento, se concluye que en el caso concreto cobraba aplicación, en forma supletoria, lo dispuesto en el artículo 219 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Numeral que, como ya fue abordado en líneas anteriores, dispone que a falta de disposición expresa, la facultad de la autoridad para determinar sanciones administrativas se extingue o caduca en 2 dos años, plazo que será «continuo» (es decir, no estará sujeto a suspensión o interrupción alguna) y se contará desde el día en que se
10 «Artículo 164. (…) IV. De resolución; transcurrido el plazo para formular alegatos o hecha la manifestación de no presentarlos, se dictará la resolución en un plazo de treinta días hábiles. (…)» 11 «Artículo 159. (…) Los procedimientos administrativos deberán resolverse en un plazo máximo de tres meses, el cual podrá prorrogarse por una sola vez, por un término igual, siempre y cuando se justifique por la autoridad, ello sin perjuicio de lo establecido en otras leyes.» 18
cometió la infracción administrativa, si fuere consumada, o bien desde que cesó, si fuere continua.
Esta consideración se apoya, en lo establecido por la tesis siguiente:
«CADUCIDAD DE LAS FACULTADES SANCIONADORAS DE LA AUTORIDAD EDUCATIVA. OPERA EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DISCIPLINARIO INSTRUIDO CONTRA INSTITUCIONES PARTICULARES, CONFORME AL ARTÍCULO 219 DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO Y JUSTICIA ADMINISTRATIVA PARA EL ESTADO Y LOS MUNICIPIOS DE GUANAJUATO. La Ley de Educación para la entidad federativa mencionada no prevé la figura de la caducidad de las facultades sancionadoras en la materia, pues si bien es cierto que su artículo 164 señala que transcurrido el plazo para formular alegatos o hecha la manifestación de que no serán presentados, se dictará la resolución en el procedimiento administrativo correspondiente en el plazo de treinta días, también lo es que no establece cuál será la consecuencia jurídica del incumplimiento a esa regla por la autoridad educativa; sin embargo, ello no implica que exista una libertad absoluta para ésta en cuanto al tiempo para emitir la resolución respectiva, dejando en incertidumbre jurídica al particular con motivo de su inactividad, pues el precepto indicado dispone que lo no previsto en el procedimiento disciplinario aludido, se atenderá conforme al Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, que en su numeral 219, primer párrafo, señala: «A falta de disposición expresa, la facultad de la autoridad para determinar sanciones administrativas caduca en dos años.»; precepto cuya aplicación supletoria otorga certeza jurídica a las instituciones particulares contra las que aquél se instruye, en cuanto al tiempo para resolver sobre la imputación de la comisión de alguna infracción en materia educativa.»12
Subrayado y énfasis añadido.
12 Tesis: XVI.1o.A.139 A (10a.), Décima Época Registro: 2015420 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 47, Octubre de 2017, Tomo IV Materia(s): Administrativa Página: 2413. 19
De esa manera y como ya fue indicado en líneas anteriores, se precisa que la autoridad demandada tuvo conocimiento del incumplimiento de la normatividad educativa los días 25 veinticinco de marzo y 20 veinte de abril de 2015 dos mil quince, a través de los oficios números ***** y *****.
Por otra parte, se indica en el Considerando Sexto de la resolución controvertida y, particularmente, en el apartado identificado como «circunstancias en que se cometió la infracción», que la conducta infractora ocurrió del día 15 quince de octubre del 2014 dos mil (fecha en que fue catorce al 3 tres de diciembre de 2015 dos mil quince instaurado el Procedimiento Administrativo Disciplinario).
Por tanto y con el propósito de estar en posibilidad de contabilizar el plazo en que la autoridad administrativa se encontraba válidamente facultada para determinar la sanción a cargo del particular, se determina que fue a partir del día 3 tres de diciembre de 2015 dos mil quince cuando la autoridad demandada estuvo en posibilidad de hacer efectivo el uso de sus facultades de sanción13.
En tal sentido, si la caducidad opera de pleno derecho por el simple transcurso del tiempo, en este caso 2 dos años contados a partir de la fecha en que se tuvo conocimiento de la comisión de la infracción y,
13 Ello, en congruencia con el criterio asumido por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Decimosexto Circuito, dentro del Amparo Director Administrativo número 431/2016, el 13 trece de octubre de 2016 dos mil dieciséis, al resolver, en esencia, que: «En tales condiciones, el plazo con el que cuenta la autoridad administrativa, para substanciar el procedimiento previsto en la Ley para la Protección y Preservación del Medio Ambiente del Estado de Guanajuato, dictar la resolución y notificar la imposición de la multa que en su caso proceda, es el de dos años, de conformidad con el artículo 219 del Código de Procedimientos y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, contados a partir de que se cometió la infracción administrativa, lo que debe entenderse que será cuando la autoridad tenga conocimiento de dicha irregularidad.» 20
en la especie, ello acaeció el 3 tres de diciembre de 2015 dos mil quince, es inconcuso que la autoridad tenía hasta el 3 tres de diciembre de 2017 dos mil diecisiete para determinar la imposición de la sanción administrativa correspondiente.
No obstante lo anterior, la resolución que impone al accionante la sanción consistente en multa, le fue notificada hasta el día 20 veinte de diciembre de 2019 dos mil diecinueve, lo cual implica que ya habían caducado las facultades de la autoridad para sancionar al accionante, en términos de lo previsto por los artículos 33, fracciones I y III, y 219 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Para mayor comprensión, se expone la siguiente tabla de información:
Fecha en que la autoridad demandada estuvo en posibilidad de hacer efectivo el uso de sus facultades de sanción
3 tres de diciembre de 2015 dos mil quince Plazo en el que caducan las facultades de la autoridad para sancionar
2 dos años Fecha en que se extinguieron las facultades legales de la autoridad para sancionar al accionante
3 tres de diciembre de 2017 dos mil diecisiete Fecha en que la autoridad demandada resolvió y notificó al accionante la resolución del procedimiento
20 veinte de diciembre de 2019 dos mil diecinueve Tiempo total transcurrido en la autoridad estuvo en ejercicio de sus facultades de sanción
4 cuatro años y 17 diecisiete días
Dicha conclusión, sin perjuicio del tiempo transcurrido durante el proceso contencioso Administrativo número *****, así como del lapso ocurrido con motivo de la reposición del procedimiento Administrativo disciplinario a partir del 1 uno de julio de 2019 dos mil diecinueve, pues -como ya fue abordado en supralíneas- el plazo legal 21
de 2 dos años previsto por el ordinal 219 del citado código, es de carácter «continuo» y, por tanto, el mismo no se encuentra sujeto a interrupción ni suspensión del plazo previsto.
De esa forma, se estima que en la presente causa le asiste la razón al accionante, toda vez que la autoridad demandada cometió una violación a sus garantías de «seguridad y certeza jurídica» mediante la desatención de su obligación de actuar en el margen permitido por la ley -incumplimiento normativo- y, más aún, que se tuvo a la parte demandada por no contestando la demanda entablada en su contra.
En consecuencia, queda demostrada la causal de nulidad prevista por el numeral 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, al evidenciarse la indebida fundamentación y motivación de la resolución controvertida, al evidenciarse que la misma fue dictada en contravención de las disposiciones aplicadas, dejando de aplicar las debidas en perjuicio del actor, al no tomar en cuenta que sus facultades para determinar la sanción administrativa impuesta al accionante ya se encontraban extintas; ello, en transgresión al margen de legalidad previsto por los numerales al no haberse observado las garantías de legalidad y seguridad jurídica previstas en los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los artículos 137, fracciones VI y VIII, y 219 del citado código.
Asimismo, al resultar fundados los conceptos de impugnación analizados, resulta innecesario el estudio de los demás conceptos de impugnación vertidos por la parte actora en la demanda 22
promovida, dado que su análisis no le representa mayor beneficio, ni varía el sentido de la presente resolución14.
Además, se puntualiza que la nulidad deberá ser lisa y llana15, ya que al estar en presencia de un vicio material, su ineficacia es total y al existir cosa juzgada sobre los problemas de fondo debatidos, la autoridad demandada se encuentra impedida para dictar una nueva resolución. De lo anterior, por analogía, es propicio acudir a la jurisprudencia siguiente:
«NULIDAD LISA Y LLANA PREVISTA EN EL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. SUPUESTOS Y CONSECUENCIAS. Conforme al artículo 239 del Código Fiscal de la Federación, las sentencias definitivas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa que declaren la nulidad pueden ser de manera lisa y llana cuando ocurra alguno de los dos supuestos de ilegalidad previstos en las fracciones I y IV del artículo 238 del código invocado, lo que se actualiza, en el primer caso, cuando existe incompetencia de la autoridad que dicta u ordena la resolución impugnada o tramita el procedimiento del que deriva y, en el segundo, cuando los hechos que motivaron el acto no se realizaron, fueron distintos o se apreciaron en forma equivocada, o bien, se dictó en contravención de las disposiciones aplicables o dejó de aplicar las debidas, lo que implica el fondo o sustancia del contenido de la resolución impugnada. En ambos casos se requiere, en principio, que la Sala Fiscal realice el examen de fondo de la controversia. Es así que, de actualizarse tales supuestos, la nulidad debe declararse en forma lisa y llana, lo que impide cualquier actuación posterior de la autoridad en razón de la profundidad o trascendencia de la materia sobre la cual incide el vicio casado y que
14 Apoya tal decisión, lo establecido en la tesis intitulada: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN AMPARO DIRECTO. EL ESTUDIO DE LOS QUE DETERMINEN SU CONCESIÓN DEBE ATENDER AL PRINCIPIO DE MAYOR BENEFICIO, PUDIÉNDOSE OMITIR EL DE AQUELLOS QUE AUNQUE RESULTEN FUNDADOS, NO MEJOREN LO YA ALCANZADO POR EL QUEJOSO, INCLUSIVE LOS QUE SE REFIEREN A CONSTITUCIONALIDAD DE LEYES» Tesis: P./J. 3/2005; Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Novena Época, Tomo XXI, Febrero de 2005; página: 5; registro. 15 Ello, de conformidad con lo consignado en la jurisprudencia intitulada: «NULIDAD DE LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS. SENTIDO AMPLIO DEL CONCEPTO Y EFECTOS DE LA DECRETADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL» Décima Época Registro: 2020803 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación Publicación: viernes 11 de octubre de 2019 10:21 h Materia(s): (Administrativa) Tesis: I.4o.A. J/4 (10a.) 23
determina, en igual forma, un contexto específico sobre el que existirá cosa juzgada que no puede volver a ser discutida.»16
Énfasis añadido.
En suma, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la nulidad total de la resolución recaída al Procedimiento Administrativo Disciplinario número *****, emitida el 27 veintisiete de agosto de 2019 dos mil diecinueve, por el Director General de Profesiones, Servicios Escolares e Incorporaciones de la Secretaría de Educación del Estado de Guanajuato, y notificada el día 20 veinte de diciembre de 2019 dos mil diecinueve.
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones instadas por la parte actora; en tal sentido, el impetrante solicita como condena a la autoridad demandada, que: (i) se restablezca plenamente en sus derechos conculcados, y (ii) le sean pagados los daños y perjuicios causados por la expedición del acto ilícito.
Primeramente, en relación con el restablecimiento de los derechos que le fueron conculcados a la parte actora, se determina tal pretensión resulta inatendible, ya que de autos no se desprende la existencia de algún derecho de la parte actora que deba ser restablecido en su ejercicio, aunado a que en su demanda no indicó de manera específica y precisa el derecho cuyo restablecimiento solicita.
16 Novena; Registro: 184612; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XVII, Marzo de 2003; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.4o.A. J/21; Página: 1534.
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Por otra parte, respecto al pago de daños y perjuicios que se hubieren ocasionado al accionante, se determina que resulta improcedente dicha pretensión, pues de las constancias que obran en el expediente de la presente causa no se advierte medio de prueba que acredite fehacientemente el acontecimiento de algún daño o perjuicio al patrimonio de la parte actora.
Con base en lo anterior, no ha lugar a imponer condena alguna a la autoridad demandada.
Por lo anterior, con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracción I, 298, 299 y 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, conforme a lo determinado en el Considerando Tercero del presente fallo.
TERCERO. Se decreta la nulidad total de la resolución impugnada, por los motivos y fundamentos expuestos en el Considerando Quinto de la presente sentencia.
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CUARTO. No ha lugar a imponer condena alguna a la autoridad demandada, conforme a lo expuesto en el Considerando Sexto de la presente sentencia.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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