Guanajuato, Guanajuato, 20 veinte de abril de 2018 dos mil dieciocho.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1040/1ªSala/17, promovido en la modalidad de juicio en línea por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante juicio en línea en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 7 siete de junio de 2017 dos mil diecisiete, *****, por su propio derecho, promovió proceso administrativo y señaló como acto impugnado el siguiente:
«… la infracción con folio número *****, de fecha 27 de abril de 2017…»
La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) la nulidad total de la boleta de infracción con folio número *****; y 2) el reconocimiento del derecho, así como la condena respectiva, consistentes en: (i) la devolución de la cantidad pagada indebidamente con motivo de la boleta de infracción impugnada, y (ii) el pago de los intereses generados desde la fecha en que se realizó dicho pago hasta la fecha en que se lleve a cabo la devolución de la cantidad que se reclama.
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SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Por acuerdo de 12 doce de junio de 2017 dos mil diecisiete, se admitió la demanda; se ordenó correr traslado de la misma y de sus anexos a *****, Supervisora de la Dirección General de Movilidad y Transporte Público de Celaya, Guanajuato, y a la Tesorería Municipal de Celaya, Guanajuato, en su carácter de tercero con derecho incompatible con la pretensión del actor; ello para efecto de que dieran contestación a la misma en el término legal. Asimismo se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por la parte actora.
El 29 veintinueve de septiembre de 2017 dos mil diecisiete, se acordó que *****, Supervisora de la Dirección General de Movilidad y Transporte Público de Celaya, Guanajuato, contestó en tiempo y forma legal la demanda; objetó las pruebas que ofreció el justiciable; y se admitió la documental ofrecida, así como la presuncional en su doble aspecto.
De igual forma se tuvo a la Tesorera municipal de Celaya, en su carácter de tercero con derecho incompatible, por manifestando lo conveniente a su interés.
También se otorgó a la parte actora el derecho a ampliar la demanda, toda vez que en la contestación de demanda, la autoridad demandada introdujo cuestiones desconocidas por el actor.
El 11 once de diciembre de 2017 dos mil diecisiete, se tuvo a la parte actora por haciendo uso de su derecho a ampliar la demanda. Escrito en el cual la actora esgrimió conceptos de impugnación en contra de la audiencia de calificación de multa de folio *****, de 15 quince de mayo de 2017 dos mil diecisiete, levantada por la Coordinadora Jurídica de la Dirección General de Movilidad y Transporte Público de Celaya, Gto. Así, mediante auto de 26 veintiséis de febrero de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo a la autoridad 3
demanda por dando contestación en tiempo y forma legal a la ampliación de la demanda.
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 21 veintiuno de marzo de 2018 dos mil dieciocho tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por la parte actora y por la parte demandada; no así por el tercero con derecho incompatible a la pretensión del actor.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 3, primer párrafo, 6, fracción I, y 20, fracción X, de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guanajuato1, vigente en el momento en que inició el trámite del presente proceso; 243, segundo párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, 298, 307 A, 307 B y 307 D del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Se acreditó la existencia del acto impugnado mediante la boleta de infracción folio *****, de 27
1 Ahora Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, emitido por la Sexagésima Tercera Legislatura Constitucional del Congreso del Estado Libre y Soberano de Guanajuato, mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete. 4
veintisiete de abril de 2017 dos mil diecisiete; la cual, bajo protesta de decir verdad, presentó en original el particular. Aunado a ello, en su escrito de contestación de demanda la autoridad ratificó la autenticidad de su contenido al ofrecer dicha documental como propia.
A lo anterior, con apoyo en los ordinales 78, 117, 266, fracción II, 307 D y 307 K, primer y segundo párrafos, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se le otorga valor probatorio pleno a dicha documental pública.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Al ser cuestiones de orden público y, por tanto, de estudio oficioso y preferente, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento.
La autoridad demandada manifestó medularmente como causales de improcedencia la prevista en la fracción I del artículo 261 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en razón de que no se afecta el interés jurídico del actor; alega además que la parte actora no acredita que haya sufrido menoscabo en su patrimonio.
Invoca también la causal de improcedencia prevista en la fracción VI del artículo 261 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en razón de que es inexistente, por lo siguiente: la parte actora no acredita que haya sufrido un menoscabo en su patrimonio.
Quien resuelve desestima las causales de improcedencias esgrimidas, en virtud de lo siguiente:
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Para ser parte en un proceso contencioso-administrativo, se requiere de la existencia de un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica que ha sido vulnerado por la autoridad administrativa al dictar el acto impugnado. Esto es, debe haber un agravio personal y directo en contra del actor, ya que esto constituye un presupuesto procesal para la legitimidad en el proceso (acción) así como de interés jurídico.
En ese orden de ideas, este Juzgador analiza la legalidad de la boleta de infracción levantada por la Supervisora de la Dirección General de Movilidad y Transporte del municipio de Celaya, Guanajuato, el 27 veintisiete de abril de 2017 dos mil diecisiete; de donde se desprende que el justiciable tiene interés jurídico al ser el destinatario de la referida boleta la cual además le irrogó una afectación a su patrimonio, al configurarse una sanción pecuniaria en contra de su patrimonio.
Contrario a lo que aduce la supervisora demandada, sí existe el acto impugnado, y el mismo consiste en el folio de infracción *****. Tal como lo reconoció la autoridad en su escrito de contestación de demanda, máxime que hizo propias las pruebas documentales aportadas por la actora.
Sobre dichos argumentos, resulta notorio que tanto la falta de afectación al interés jurídico, como la inexistencia del acto que la autoridad hace valer, se sostienen en la defensa de la legalidad del acto emitido por su parte. Por ende, dichas cuestiones se refieren al fondo de la controversia y no son atendibles como causas de improcedencia o de sobreseimiento. Agotado lo anterior, y al no advertirse de oficio alguna causa que impida el análisis de fondo del proceso, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del presente proceso administrativo, dado que en la especie no se actualizó ninguna de las hipótesis normativas previstas en los 6
artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni aquellos esgrimidos por la autoridad encausada tendientes a controvertir su eficacia.
Lo anterior toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos. Ello de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».2
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. Este Juzgador tiene la obligación de examinar de oficio la competencia de la autoridad demandada para emitir el acto impugnado. La cual constituye una cuestión de orden público y garantía constitucional.
Ello con fundamento en el artículo 302, último párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Por tanto, quien resuelve se avoca al estudio oficioso de la competencia de la autoridad demandada para dictar el acto impugnado, en todo lo relacionado con la misma: ausencia, indebida o insuficiente fundamentación.
2 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 7
En tal sentido, resulta aplicable por analogía al presente estudio, la tesis jurisprudencial siguiente:
«COMPETENCIA. SU ESTUDIO OFICIOSO RESPECTO DE LA AUTORIDAD DEMANDADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, DEBE SER ANALIZADA POR LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. El artículo 238, penúltimo párrafo, del Código Fiscal de la Federación y su correlativo 51, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, establece que ese Tribunal podrá hacer valer de oficio, por ser de orden público, la incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada. Al respecto debe decirse que ese estudio implica todo lo relacionado con la competencia de la autoridad, supuesto en el cual se incluye tanto la ausencia de fundamentación de la competencia, como la indebida o insuficiente fundamentación de la misma, en virtud de que al tratarse de una facultad oficiosa, las Salas fiscales de cualquier modo entrarán al examen de las facultades de la autoridad para emitir el acto de molestia; lo anterior con independencia de que exista o no agravio del afectado, o bien, de que invoque incompetencia o simplemente argumente una indebida, insuficiente o deficiente fundamentación de la competencia. Cabe agregar que en el caso de que las Salas fiscales estimen que la autoridad administrativa es incompetente, su pronunciamiento en ese sentido será indispensable, porque ello constituirá causa de nulidad de la resolución impugnada; sin embargo, si considera que la autoridad es competente, esto no quiere decir que dicha autoridad jurisdiccional necesariamente deba pronunciarse al respecto en los fallos que emita, pues el no pronunciamiento expreso, simplemente es indicativo de que estimó que la autoridad demandada sí tenía competencia para emitir la resolución o acto impugnado en el juicio de nulidad.»3
Énfasis añadido.
Ahora bien, fundar en el acto la competencia de la autoridad, es un requisito esencial y una obligación de la autoridad, cuya actuación se delimita por la ley. Así, la validez del acto dependerá de si fue emitido por autoridad competente. Ello de conformidad con los artículos 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 137, fracción VI, del Código de
3 Novena Época. Registro: 170827. Instancia: Segunda Sala. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXVI, Diciembre de 2007. Materia s : Administrativa. Tesis: 2a./J. 218/2007. Página: 154 8
Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
De esta manera, la autoridad esta constreñida a determinar con precisión y exactitud los preceptos legales que la faculten para emitir el acto administrativo, con el propósito de brindar al gobernado certeza y seguridad jurídica.
La fundamentación de la competencia se determina debidamente realizada cuando la autoridad enuncia con precisión y exactitud aquella disposición, llámese ley, decreto o acuerdo, que le otorgue la atribución que ejerza, fijando para ello el apartado, fracción, inciso o subinciso que corresponda.
Resulta aplicable a lo antes expuesto la jurisprudencia con el rubro y texto siguientes:
«COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. EL MANDAMIENTO ESCRITO QUE CONTIENE EL ACTO DE MOLESTIA A PARTICULARES DEBE FUNDARSE EN EL PRECEPTO LEGAL QUE LES OTORGUE LA ATRIBUCIÓN EJERCIDA, CITANDO EL APARTADO, FRACCIÓN, INCISO O SUBINCISO, Y EN CASO DE QUE NO LOS CONTENGA, SI SE TRATA DE UNA NORMA COMPLEJA, HABRÁ DE TRANSCRIBIRSE LA PARTE CORRESPONDIENTE. De lo dispuesto en la tesis de jurisprudencia P. /J. 10/94 del Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Número 77, mayo de 1994, página 12, con el rubro: «COMPETENCIA. SU FUNDAMENTACIÓN ES REQUISITO ESENCIAL DEL ACTO DE AUTORIDAD.», así como de las consideraciones en las cuales se sustentó dicho criterio, se advierte que la garantía de fundamentación consagrada en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lleva implícita la idea de exactitud y precisión en la cita de las normas legales que facultan a la autoridad administrativa para emitir el acto de molestia de que se trate, al atender al valor jurídicamente protegido por la exigencia constitucional, que es la posibilidad de otorgar certeza y seguridad jurídica al particular frente a los actos de las autoridades que afecten o lesionen su interés jurídico y, por tanto, asegurar la prerrogativa de su defensa ante un acto que no cumpla con los requisitos legales necesarios. En 9
congruencia con lo anterior, se concluye que es un requisito esencial y una obligación de la autoridad fundar en el acto de molestia su competencia, pues sólo puede hacer lo que la ley le permite, de ahí que la validez del acto dependerá de que haya sido realizado por la autoridad facultada legalmente para ello dentro de su respectivo ámbito de competencia, regido específicamente por una o varias normas que lo autoricen; por tanto, para considerar que se cumple con la garantía de fundamentación establecida en el artículo 16 de la Constitución Federal, es necesario que la autoridad precise exhaustivamente su competencia por razón de materia, grado o territorio, con base en la ley, reglamento, decreto o acuerdo que le otorgue la atribución ejercida, citando en su caso el apartado, fracción, inciso o subinciso; sin embargo, en caso de que el ordenamiento legal no los contenga, si se trata de una norma compleja, habrá de transcribirse la parte correspondiente, con la única finalidad de especificar con claridad, certeza y precisión las facultades que le corresponden, pues considerar lo contrario significaría que el gobernado tiene la carga de averiguar en el cúmulo de normas legales que señale la autoridad en el documento que contiene el acto de molestia, si tiene competencia por grado, materia y territorio para actuar en la forma en que lo hace, dejándolo en estado de indefensión, pues ignoraría cuál de todas las normas legales que integran el texto normativo es la específicamente aplicable a la actuación del órgano del que emana, por razón de materia, grado y territorio.»4
Lo resaltado es propio.
A mayor abundamiento, cabe puntualizar que la fundamentación y motivación de la boleta de infracción debe contener los siguientes elementos: a) preceptos legales aplicables; b) relato pormenorizado de los hechos, incluyendo elementos temporales, espaciales y circunstanciales; y c) argumentación lógica jurídica que explique con claridad la razón por la cual los preceptos de ley tienen aplicación al caso concreto.
Ahora bien, del análisis del contenido de la infracción con folio *****, de 27 veintisiete de abril de 2017 dos mil diecisiete, cuyo valor y alcances probatorios han sido precisados con antelación, se obtiene que la Supervisora General de la Dirección de Movilidad y Transporte Público de
4 Novena Época; Registro: 1011551; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Apéndice de 2011; Tomo I. Constitucional 3. Derechos Fundamentales Primera Parte – SCJN Décima Tercera Sección – Fundamentación y motivación; Materia(s): Administrativa; Tesis: 259; Página: 1230. 10
Celaya, fundamentó su competencia en los artículos 1, 2, 3, 7, 8, 9, 12, 181, 187 y 190 del Reglamento de Transporte Público de Personas en Ruta Fija del Municipio de Celaya, Gto., que disponen textualmente:
«Artículo 1. El presente reglamento es de orden público e interés social y tiene por objeto establecer las bases y programas para garantizar la movilidad de las personas; y las normas para la planeación, organización, operación, prestación, administración y supervisión del Servicio Público de Transporte de Pasajeros en su modalidad de Urbano y Suburbano en ruta fija en el Municipio de Celaya, Guanajuato.
Artículo 2. Las Autoridades Municipales en materia de transporte planearán, desarrollarán y organizarán su actividad conforme a lo previsto en este Reglamento y la Ley de Tránsito y Transporte del Estado de Guanajuato y los respectivos planes de desarrollo.
En la elaboración de los planes municipales, la Autoridad deberá vincular al Plan Municipal de Desarrollo, al de Ordenamiento Territorial y al de Transporte.
Artículo 3. Toda persona que haga uso de las vías públicas ya sea como concesionario, permisionario y/o usuario del servicio público del transporte de pasajeros en su modalidad de urbano y suburbano en ruta fija, están sujetos a las disposiciones de la Ley, del presente Reglamento y a las normas técnicas que de él se deriven.
Artículo 7. El Director, para la mejor organización de sus actividades y cuando así lo considere pertinente, podrá delegar alguna de sus facultades a sus subordinados, excepto a aquellas que por disposición de la Ley o de este Reglamento tengan que ser ejercidas por el mismo.
Artículo 8. Corresponde a las Autoridades de Transporte y Movilidad Municipales, dentro de su respectiva esfera de competencia, cumplir y hacer cumplir las disposiciones del presente reglamento, así como todas aquellas normas técnicas y convenios de colaboración administrativa que se deriven de las previsiones del mismo y de la Ley.
Las normas técnicas y los convenios de colaboración administrativa a que hace referencia, deberán ser publicadas en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado para su debido cumplimiento.
Artículo 9. Son autoridades en materia de movilidad y transporte público municipal, las siguientes: I. El Ayuntamiento; 11
II. El Presidente Municipal; III. El Secretario del Ayuntamiento; IV. El Director General; y, V. El personal con facultades de decisión o supervisión de la Dirección.
Artículo 12. El personal de inspección de la Dirección tendrá las facultades siguientes:
I. Levantar actas de inspección o boletas de infracción por violaciones flagrantes o no flagrantes a la Ley y al presente reglamento; II. Realizar operativos y actividades de inspección y vigilancia respecto a la prestación del servicio, vehículos e infraestructura afecta al servicio de transporte; III. Ejecutar las órdenes de inspección que gire el Director y levantar las actas correspondientes; IV. Retirar y asegurar los vehículos en los términos del presente reglamento; V. Participar en las revisiones físico-mecánicas a los vehículos del servicio de transporte de competencia municipal; VI. Cumplir con las ordenes de requerimiento a los concesionarios y permisionarios la disminución o aumento provisional de despachos, las frecuencias o intervalos en las rutas que así lo solicita la Dirección; VII. Participar en la revisión a los conductores del transporte público de competencia Municipal los exámenes para la detección de consumo de drogas o de bebidas alcohólicas; VIII. Solicitar la cooperación y apoyo necesarios a las autoridades auxiliares, con motivo de sus actividades de inspección y vigilancia; y IX. Las demás que la Ley y el presente reglamento le confieren.»
Artículo 181. El personal de inspección de la Dirección conocerá de las violaciones flagrantes a la Ley y al presente reglamento, debiendo elaborar las actas de infracción correspondientes. Asimismo, conocerá de las infracciones que cometan los conductores del servicio público de transporte al reglamento de tránsito municipal y que incidan en la prestación del servicio.
Para garantizar el interés fiscal del municipio, el personal de inspección de la Dirección estará facultado para retener la licencia de conducir, tarjeta o placas de circulación del vehículo y el propio vehículo, en caso de no contar con ninguno de esos documentos o que la no retención del vehículo represente la continuación en la comisión de la falta o un riesgo para los usuarios.
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Artículo 187. A quienes infrinjan las disposiciones contenidas en la Ley o en el presente reglamento, se les impondrá conjunta o separadamente, cualquiera de las siguientes sanciones:
I. Multa; II. Retiro y aseguramiento de vehículos hasta por treinta días; III. Suspensión de vehículo hasta por noventa días; IV. Suspensión de los derechos derivados de las concesiones o permisos eventuales hasta por noventa días; V. Revocación de concesiones o permisos eventuales; y, VI. Suspensión o privación de los derechos derivados de la cédula de conductor expedida por la Dirección, hasta por ciento ochenta días.
La imposición de las sanciones a que se refiere el presente artículo corresponde a la Dirección con excepción de las señaladas en las fracciones IV y V que corresponden al Ayuntamiento.
Las sanciones anteriores se aplicarán sin perjuicio de las de carácter civil o penal que pudieran derivarse de las infracciones cometidas.
Artículo 190. Las multas por violaciones al presente ordenamiento serán fijadas en salarios mínimos conforme al tabulador contenido en este artículo.
El pago de las multas deberá efectuarse ante la Tesorería Municipal o en su caso en la caja de cobro habilitada por la misma. Las autoridades fiscales municipales podrán aplicar descuentos, conforme a los parámetros y montos que al efecto establezcan, siempre y cuando dicho pago se realice en forma espontánea.
El pago de las multas y demás sanciones que se impongan a los concesionarios por violaciones al reglamento, así como de los derechos por expedición, refrendo y servicios accesorios de los permisos eventuales y concesiones, se pagarán de manera directa por el sistema de recaudo de tarifa con cargo a la dispersión de tarifa del concesionario que corresponda, en términos de la orden de retención que para el efecto gire la Dirección y del convenio que para ello se suscriba. TABULADOR DE MULTAS (…)»
Énfasis añadido.
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De las disposiciones citadas por la demandada en el acto impugnado se advierte por una parte que los artículos 9 y 12 constituyen normas complejas, dado que la primera de ella contiene cinco hipótesis diversas, mientras que el segundo de los artículos contiene nueve, omitiendo la demandada precisar en cuál de ellas sustenta su competencia.
Sostiene lo anterior, la jurisprudencia con el rubro y texto siguientes:
«NORMAS COMPLEJAS. SU NATURALEZA DEPENDE DE LA PLURALIDAD DE HIPÓTESIS QUE LAS COMPONEN. De conformidad con la jurisprudencia 2a./J. 115/2005 de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, septiembre de 2005, página 310, de rubro: «COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. EL MANDAMIENTO ESCRITO QUE CONTIENE EL ACTO DE MOLESTIA A PARTICULARES DEBE FUNDARSE EN EL PRECEPTO LEGAL QUE LES OTORGUE LA ATRIBUCIÓN EJERCIDA, CITANDO EL APARTADO, FRACCIÓN, INCISO O SUBINCISO, Y EN CASO DE QUE NO LOS CONTENGA, SI SE TRATA DE UNA NORMA COMPLEJA, HABRÁ DE TRANSCRIBIRSE LA PARTE CORRESPONDIENTE.», una norma compleja es aquella que incluye diversos elementos competenciales o establece una pluralidad de competencias o facultades que constituyan aspectos independientes unos de otros, de manera que para estimarse correcta la fundamentación de un acto de autoridad que se apoye en un precepto de tal naturaleza es necesaria la cita precisa del apartado, fracción, inciso o subinciso que otorgue la atribución ejercida o, si no los contiene, la transcripción del texto correspondiente. Por tanto, la naturaleza de una norma compleja depende de la pluralidad de hipótesis que la componen, porque el particular no tiene la certeza a cuál de ellas se refiere el acto que le perjudica.»5
Énfasis añadido.
Por otra parte, se advierte que de las disposiciones citadas no se desprende la competencia de la parte demandada para emitir el acto impugnado.
5Décima Época; Registro: 159997; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Libro XI, Agosto de 2012, Tomo 2; Materia(s): Constitucional, Administrativa; Tesis: I.7o.A. J/65 (9a.); Página: 1244. 14
Si bien dichas disposiciones normativas refieren que el «personal de inspección de la Dirección» está facultado para emitir actas de inspección o boletas de infracción por violaciones a la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, así como al Reglamento de Transporte Público de Personas en Ruta Fija del Municipio de Celaya, Guanajuato, son insuficientes para determinar que la Supervisora de la Dirección General de Movilidad y Transporte Público, que emitió la boleta de infracción con folio *****, es parte de ese personal de inspección.
Por ello, era menester que la autoridad demandada fundamentara su competencia en el artículo 5, fracción XVII, del Reglamento de Transporte Público de Personas en Ruta Fija del Municipio de Celaya, Guanajuato. Pues dicho ordinal refiere que, tanto el inspector como el supervisor forman parte del personal de la Dirección de Movilidad y Transporte público de Celaya, Guanajuato, y en consecuencia, son competentes para emitir el acto impugnado, como se observa de la siguiente transcripción:
«Artículo 5. Para efectos de este Reglamento se entiende por: (…)
XVII. Inspector o Supervisor. Personal de la Dirección de Movilidad y Transporte público de Celaya, Gto., con facultades de revisión, inspección y ejecución del cumplimiento de la ley y el presente reglamento…»
Lo resaltado es propio.
Numeral omitido en el acto de autoridad y del cual se desprende la facultad de la Supervisora de la Dirección General de Movilidad y Transporte Público del municipio de Celaya, Guanajuato, para la expedir de la boleta de infracción impugnada.
Para fundar debidamente la competencia de la autoridad demandada, necesariamente debió citar la disposición legal que reconoce al «supervisor» 15
como parte del «personal de inspección de la Dirección» a que refiere el artículo 12, fracción I, del Reglamento de Transporte Público de Personas en Ruta Fija del Municipio de Celaya, Guanajuato, y precisar con exactitud el apartado, fracción, inciso o subinciso de los artículos 9 y 12 del ordenamiento en comento.
En la especie, la autoridad no fundó debidamente su competencia, tal y como quedó demostrado. Pues se insiste que la autoridad encausada debió especificar con claridad, certeza y precisión las facultades que le corresponden. Establecer lo contrario significaría imponer la carga al gobernado de investigar la competencia de la autoridad para actuar en la forma en que lo hace, dejándolo en estado de indefensión.
De esta manera, se concluye que el acto impugnado carece del requisito de debida fundamentación de la competencia de la autoridad, elemento exigido por los artículos 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 137, fracciones I y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por lo que se actualiza la causal de nulidad prevista en el artículo 302, fracción II, del último de los ordenamientos citados.
Al efecto es aplicable la siguiente jurisprudencia:
«NULIDAD. LA DECRETADA POR INSUFICIENCIA EN LA FUNDAMENTACIÓN DE LA COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA, DEBE SER LISA Y LLANA. En congruencia con la jurisprudencia 2a./J. 52/2001 de esta Segunda Sala, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIV, noviembre de 2001, página 32, con el rubro: «COMPETENCIA DE LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. LA NULIDAD DECRETADA POR NO HABERLA FUNDADO NO PUEDE SER PARA EFECTOS, EXCEPTO EN LOS CASOS EN QUE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA RECAIGA A UNA PETICIÓN, INSTANCIA O RECURSO.», se concluye que cuando la autoridad emisora de un acto administrativo no cite con precisión 16
el apartado, fracción, inciso o subinciso correspondiente o, en su caso, no transcriba el fragmento de la norma si ésta resulta compleja, que le conceda la facultad de emitir el acto de molestia, el particular quedaría en estado de inseguridad jurídica y de indefensión, al desconocer si aquélla tiene facultades para ello, por lo que el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa deberá declarar la nulidad lisa y llana del acto administrativo emitido por aquélla, esto es, no la vinculará a realizar acto alguno, por lo que su decisión no podrá tener un efecto conclusivo sobre el acto jurídico material que lo motivó, salvo el caso de excepción previsto en la jurisprudencia citada, consistente en que la resolución impugnada hubiese recaído a una petición, instancia o recurso, supuesto en el cual deberá ordenarse el dictado de una nueva en la que se subsane la insuficiente fundamentación legal.»6
Énfasis añadido.
Por todo lo anterior, este Juzgador determina la falta de debida fundamentación de la competencia de la autoridad del acto impugnado. En consecuencia, se decreta la Nulidad Total de la boleta de infracción con folio *****, de 27 veintisiete de abril de 2017 dos mil diecisiete, suscrita por la supervisora de la Dirección General de Movilidad y Transporte Público de Celaya, Guanajuato. Lo anterior con fundamento en el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. En vista de lo anterior, lo conducente también es decretar la Nulidad Total del resto de las actuaciones que emanaron del acto nulificado, así como de aquellas que en alguna forma se encuentran condicionadas por dicho acto, esto es, la audiencia de calificación de la boleta de infracción *****, realizada el 15 quince de mayo de 2017 dos mil diecisiete, por *****, Coordinadora Jurídica de la Dirección General de Movilidad y Transporte Público municipal, por tener el carácter de fruto derivado de un acto viciado de origen.
6Novena Época; Registro: 172182; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXV, Junio de 2007; Materia(s): Administrativa; Tesis: 2a./J. 99/2007; Página: 287. 17
Lo anterior con fundamento en lo dispuesto en el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como con sustento en la siguiente jurisprudencia: «ACTOS VICIADOS, FRUTOS DE. Si un acto o diligencia de la autoridad está viciado y resulta inconstitucional, todos los actos derivados de él, o que se apoyen en él, o que en alguna forma estén condicionados por él, resultan también inconstitucionales por su origen, y los tribunales no deben darles valor legal, ya que de hacerlo, por una parte alentarían prácticas viciosas, cuyos frutos serían aprovechables por quienes las realizan y, por otra parte, los tribunales se harían en alguna forma partícipes de tal conducta irregular, al otorgar a tales actos valor legal.»7 Énfasis añadido.
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por el actor, conforme a los siguientes puntos:
(i) Devolución del pago por concepto de multa.
La parte actora solicitó el reconocimiento de su derecho, consistente en la devolución de la cantidad de $*****.
Para acreditar lo anterior, el accionante exhibe reproducción digital de recibo oficial número *****, expedido el 15 quince de mayo de 2017 dos mil diecisiete, por la Tesorería Municipal de Celaya, Guanajuato; mismo que señala como conceptos: «***** APROVECHAMIENTOS» y «PAGO DE MULTA IMPUESTA POR LA DIRECCIÓN DE MOVILIDAD Y TRANSPORTE CON NÚMERO DE FOLIO ***** DE FECHA 27/04/2017» , y en el cual se consigna el pago de la cantidad de $*****.
7Séptima Época. Registro: 252103. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Volumen 121-126, Sexta Parte. Materia(s): Común. Tesis: .Página: 280 18
Cabe precisar que el recibo oficial de pago es un documento público, el cual constituye un elemento con valor probatorio pleno, al tenor de lo dispuesto en el artículo 78 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por lo tanto, el documento referido genera convicción a este Juzgador respecto de que la cantidad indicada fue pagada por el impetrante, en el monto y por el concepto señalado.
Al respecto, de conformidad con lo dispuesto por el ordinal 300, fracción V, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, este Juzgador determina procedente el reconocimiento del derecho solicitado por el justiciable, en virtud de las siguientes consideraciones:
El artículo 143, segundo párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, dispone que la nulidad deberá tener efectos retroactivos y, por ende, que el afectado no tiene por qué resentir las consecuencias de actos nulos, aunado a que el justiciable acreditó haber realizado el pago de la multa y en este tenor se configura el pago de lo indebido.
En este sentido, se comparte el criterio sustentado en la tesis aislada con el rubro y texto que a continuación se transcriben:
«FACULTAD DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE CONSTATAR LA EXISTENCIA DEL DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR PARA OBTENER SU RESTITUCIÓN O LA DEVOLUCIÓN DE UNA CANTIDAD. SU EJERCICIO PRESUPONE LA DECLARACIÓN DE ILEGALIDAD DE LAS CONSIDERACIONES QUE SUSTENTAN LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA. La regla general sobre la litis en el juicio contencioso administrativo es que se integra con las consideraciones que rigen el acto impugnado, los conceptos de anulación de la demanda (o su ampliación), la contestación a ésta (o a la 19
ampliación) y las pruebas que ofrezcan las partes. Como excepción, destaca la prevista en el artículo 50, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, cuya aplicación se encuentra vinculada con el diverso 22 del propio ordenamiento, subordinados al artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Esto es, del artículo primeramente citado se advierte que, cuando se declare la ilegalidad de la resolución impugnada y, en consecuencia, proceda restituir un derecho subjetivo o la devolución de una cantidad al actor, previamente debe constatarse el derecho que tiene éste para ello. Por tanto, la obligación de constatar ese derecho subjetivo opera cuando, declarada la ilegalidad de la resolución, se produce la nulidad lisa y llana del acto, y devendría entonces necesaria la obligación de la autoridad administrativa de emitir una determinación que dé solución final a lo gestionado, libre de los motivos de ilegalidad estudiados, pero no exenta de la constatación de que el particular realmente tenga derecho a la restitución del derecho o a la devolución pretendidos, pues en este aspecto el precepto citado refleja con claridad el modelo de plena jurisdicción del Tribunal Federal de Justicia Administrativa. Así, no cabe esa constatación cuando se reconoce la validez del acto impugnado, pues en ese caso no podrá haber algún pronunciamiento sobre el derecho subjetivo a realizar una conducta, como tampoco cuando la nulidad decretada se produce por la falta de fundamentación o motivación del acto administrativo impugnado, dado que, en ese supuesto, al desconocerse las razones que sustentan su determinación, no cabe que el órgano jurisdiccional se sustituya a la autoridad para negar la pretensión del gobernado elevada a la administración, con argumentos no externados por ésta en ejercicio de su potestad para decidir sobre lo pedido. Es así, porque la facultad de constatación referida no es una carta abierta para ignorar la litis y negar lo solicitado ante la autoridad administrativa, con razones no expuestas en la resolución impugnada, sino que deviene como consecuencia de haber declarado la ilegalidad de las consideraciones que la sustentan. Abona a esta conclusión el artículo 22 mencionado, pues si establece que la demandada en su contestación no puede cambiar los fundamentos de derecho que sostuvo en la resolución impugnada; con mayor razón, el tribunal administrativo no puede variar los fundamentos de dicha resolución para reconocer su validez y negar la pretensión elevada a la autoridad demandada, ya que esa prohibición tiene como razón principal no sólo el principio de congruencia en la sentencia, sino también el denominado non reformatio in peius que rige en todo medio de defensa y opera en el caso, como una modalidad de tutela a la congruencia procesal, protegida en el artículo 17 de la Carta Magna. De ahí que la constatación del derecho a la restitución o a la devolución se aplique en aquellos casos en que, declarada la nulidad lisa y llana del acto impugnado por su ilegalidad, la autoridad administrativa deba emitir una determinación que dé solución final a lo gestionado, pero que, por economía procesal la Sala, en aras de una pronta y completa resolución de lo solicitado en la instancia de origen, tiene la facultad de determinar que el actor no obtenga un beneficio indebido por la restitución de un derecho que no está en su esfera jurídica o que no ha sido demostrado; o bien, cuando 20
los elementos probatorios a su alcance revelan la existencia de ese derecho, el particular no tenga que esperar la resolución de la autoridad administrativa para obtener la restitución del derecho o la devolución correspondiente.»8
Lo resaltado es propio.
En consecuencia, con fundamento en el artículo 300, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se condena a la autoridad demandada para que realice las gestiones necesarias a fin de que le sea devuelta a *****, la cantidad de $*****.
(ii) El pago de los intereses generados desde la fecha en que se realizó dicho pago y hasta la fecha en que se lleve a cabo la devolución de la cantidad reclamada.
Al respecto, este Juzgador, determina procedente el pago de los intereses generados desde la fecha en que se realizó dicho pago, esto es el 15 quince de mayo de 2017 dos mil diecisiete, y hasta la fecha en que lleve a cabo la devolución de la cantidad que se reclamada, en virtud de las siguientes consideraciones:
Los artículos 52 y 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, en los que la parte actora pretende fundar su pretensión, disponen lo siguiente:
«Artículo 52. Las autoridades fiscales estarán obligadas a devolver las cantidades que hubieran sido pagadas indebidamente.
8 Décima Época; Registro: 2013828; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 40, Marzo de 2017, Tomo IV; Materia(s): Administrativa; Tesis: IV.2o.A.136 A (10a.); Página: 2707. 21
Los retenedores podrán solicitar la devolución, pero ésta se hará directamente a los contribuyentes.
Si el pago de lo indebido se hubiere efectuado en cumplimiento de acto de autoridad, el derecho a la devolución nace cuando dicho acto hubiere quedado insubsistente.
Artículo 53. Cuando se solicite la devolución, ésta deberá efectuarse dentro del plazo de dos meses siguientes a la fecha en que se presentó la solicitud ante la autoridad fiscal competente con todos los datos, informes y documentos que señale la forma oficial respectiva. Si dentro de dicho plazo no se efectúa la devolución, el fisco deberá pagar intereses conforme a una tasa que será igual a la prevista para los recargos en los términos del artículo 49 de esta Ley. Los intereses se calcularán sobre las cantidades que proceda devolver, excluyendo los propios intereses y se computarán desde que se venció el plazo hasta la fecha en que se efectúe la devolución o se pongan las cantidades a disposición del interesado.
El contribuyente que habiendo efectuado el pago de un crédito fiscal determinado por la autoridad interponga oportunamente los medios de defensa que las leyes establezcan y obtenga resolución firme que le sea favorable total o parcialmente, tendrá derecho a obtener del fisco el pago de intereses conforme a la tasa que señale la Ley Anual de Ingresos para los recargos, sobre las cantidades pagadas indebidamente y a partir de que se efectuó el pago.»
Como puede observarse, de conformidad con el tercer párrafo del artículo 52 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, se advierte que cuando el pago de lo indebido se efectuó en cumplimiento a un acto de autoridad -una multa derivada de una infracción- el derecho a su devolución nace a partir de que dicho acto ha quedado insubsistente, esto es, a partir de que cause ejecutoria la presente sentencia. Además, conforme al segundo párrafo del artículo 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, para la procedencia del pago de intereses por la indebida determinación y cobro de un crédito fiscal, se requiere la concurrencia de los siguientes elementos: 22
a) El establecimiento de un crédito fiscal por la autoridad en contra de un contribuyente. b) La realización del pago de ese crédito fiscal por ese particular. c) La inconformidad del contribuyente con el crédito fiscal pagado, manifestada a través del ejercicio de algún medio de defensa legal. d) La resolución de la impugnación a favor del particular inconforme, declarando la nulidad del crédito fiscal. Con base en lo anterior, se puntualiza que el pago de la sanción impuesta al actor constituye un pago de lo indebido y, por ende, procede el pago de intereses ya que concurren los elementos apuntados, a saber: a) por la comisión de la falta administrativa asentada en el acta de infracción, folio *****, de 27 veintisiete de abril de 2017 dos mil diecisiete, se impuso al actor como sanción una multa; b) éste realizó el pago de esa multa el 15 quince de mayo del mismo año, como se advierte del recibo oficial número *****; c) contra el acta de infracción, se promovió el proceso administrativo que nos ocupa; y d) ante la ilegalidad de esa acta se decretó su nulidad en el presente fallo. En efecto, se está en presencia de un supuesto donde la calificación de pago de lo indebido, provino de un medio de defensa promovido contra el establecimiento de un crédito fiscal por la autoridad, obteniendo la nulidad de la imposición, calificación y pago de dicha multa, entonces es evidente que en el presente asunto, se surte del segundo supuesto contemplado en el artículo 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, para la generación de intereses derivada de un pago declarado como indebido, con motivo de un medio de defensa ejercido. De tal suerte, que una vez que haya causado ejecutoria la presente sentencia, se actualiza la hipótesis normativa del segundo párrafo del artículo 53 de la 23
Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, toda vez que el contribuyente acreditó en la presente causa administrativa haber efectuado el pago de un crédito fiscal por concepto de multa y al haberse obtenido una resolución totalmente favorable, tendrá derecho a obtener del fisco el pago de los intereses solicitados conforme a la tasa prevista para los recargos en la Ley de Ingresos Municipal del ejercicio fiscal correspondiente, sobre la cantidad pagada indebidamente a partir de la fecha en que se efectuó el pago y hasta que opere tal devolución.
Consecuentemente, si la tasa para los recargos señalada por la Ley de Ingresos para el Municipio de Celaya, Guanajuato para el ejercicio fiscal 2017 dos mil diecisiete, es del 2% dos por ciento mensual, entonces sobre esa tasa el actor tiene derecho a obtener el pago de intereses.
Ello de conformidad a lo señalado en el artículo 39, párrafos primero y segundo, de la citada Ley, que establece:
«Artículo 39. Cuando no se pague un crédito fiscal en la fecha o dentro del plazo señalado en las disposiciones respectivas, se cobrarán recargos a la tasa del 2% mensual.
Los recargos se causarán por cada mes o fracción que transcurra a partir de la fecha de la exigibilidad, hasta que se efectúe el pago, hasta por 5 años y se calcularán sobre el total del crédito fiscal, excluyendo los propios recargos, la indemnización a que se refiere el artículo 46 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, los gastos de ejecución y las multas por infracciones a las leyes fiscales…»
Por consiguiente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 300, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se condena a la autoridad demandada realice las gestiones pertinentes para que se efectué a *****, el pago de los intereses generados sobre la cantidad cubierta indebidamente por el mismo motivo de la infracción decretada nula, a razón del 2% dos por ciento mensual, desde la fecha en que se 24
efectuó el pago -15 quince de mayo de 2017 dos mil diecisiete- y hasta la fecha en que materialmente se realice la devolución o la cantidad se ponga a disposición del interesado.
Al efecto, es ilustrativa la siguiente tesis:
«DEVOLUCIÓN DEL PAGO DE LO INDEBIDO. LOS INTERESES DERIVADOS DE LA DECLARATORIA DE NULIDAD DE LA NEGATIVA DE LA AUTORIDAD FISCAL A EFECTUARLA DEBEN CALCULARSE CONFORME A LA TASA QUE SEÑALE LA LEY ANUAL DE INGRESOS PARA LOS RECARGOS, A PARTIR DE QUE SE REALIZÓ EL PAGO (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE GUANAJUATO). El artículo 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato distingue dos supuestos en los que procede el pago de intereses con motivo de la devolución de pagos indebidos, a saber: a) Cuando previa solicitud de devolución, ésta no se realice dentro del plazo de dos meses, en cuyo caso serán calculados sobre la cantidad que deba reintegrarse desde que venció ese plazo hasta que se restituya el numerario (primer párrafo), y b) Cuando existiendo pago de un crédito fiscal el contribuyente interponga medio de defensa y obtenga resolución firme favorable total o parcialmente, supuesto en el cual los intereses serán calculados a partir de que se efectuó el pago indebido (segundo párrafo). Así, cuando un contribuyente acude al juicio de nulidad ante la negativa de la autoridad fiscal a devolverle las cantidades enteradas indebidamente y obtiene sentencia favorable que declara la nulidad del acto impugnado y reconoce el derecho relativo, el pago de intereses procede en términos de la segunda hipótesis mencionada, esto es, conforme a la tasa que señale la ley anual de ingresos para los recargos, a partir de que se efectuó el pago.».9
Finalmente, *****, Supervisora de la Dirección General de Movilidad y Transporte Público de Celaya, Guanajuato, deberá cumplimentar la condena que precede e informar sobre ello, en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en los artículos 319, 321 y 322 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
9Décima Época, Registro: 2002292, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tesis Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Volumen: Libro XV, Diciembre de 2012, Tomo 2, XVI.1o.A.T.13 A (10a.)Página: 1318. 25
Con fundamento en los artículos 298, 299, 300, fracciones II, V y VI, 302, fracción II, 307 A y 307 J, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercerode la presente sentencia.
TERCERO. Se decreta la Nulidad Total de la boleta de infracción número *****, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto de la misma.
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconoce el derecho solicitado por la parte actora y se condena a la autoridad demandada, atento a lo determinado en el Considerando Sexto de esta resolución jurisdiccional.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
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Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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