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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 7 siete de julio de 2021 dos mil veintiuno.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 283/1ªSala/21 promovido por *****; ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante Juicio en Línea ante este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el día 4 cuatro de febrero de 2021 dos mil veintiuno, la persona mencionada en el párrafo precedente promovió, por su propio derecho, proceso administrativo en el cual señaló como actos impugnados los siguientes:
«a) La resolución negativa ficta que recayó a la petición formulada y presentada el 27 de octubre de 2020 al Gobernador Constitucional del Estado y que por razón de competencia fue remitida a la Secretaría de Gobierno del Estado para resolver lo peticionado, como se desprende del contenido del oficio folio *****, dictado el 29 de octubre de 2020.
b) La resolución contenida en el oficio *****, dictado el 18 de noviembre de 2020, que niega la autorización o expedición del permiso correspondiente para prestar el servicio especial de transporte ejecutivo (…)»(sic)
Además, hizo valer como pretensiones en el presente proceso: 1) la nulidad total de los actos impugnados; y 2) como reconocimiento del derecho y condena a las autoridades demandadas, para que se instaure el procedimiento para obtener el permiso solicitado, basado en requisitos y condiciones que marcan el artículo 210 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, y 463 del Reglamento de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto dictado 8 ocho de febrero de 2021 dos mil veintiuno, se admitió la demanda y se ordenó correr su traslado a las autoridades demandadas para que dieran contestación a la misma; además, se requirió a las demandadas para que exhibieran copia
2 certificada del «Estudio Técnico sobre las Necesidades del Servicio de Transporte Especial Ejecutivo para el Estado de Guanajuato», elaborado en noviembre de 2016 dos mil dieciséis, en Guanajuato, Guanajuato.
Posteriormente, mediante acuerdo de 12 doce de marzo de 2021 dos mil veintiuno, se tuvo al Director General de Transporte y al Secretario de Gobierno, ambos del Estado de Guanajuato, por contestando en tiempo y forma legal la demanda; además, se les tuvo por dando cumplimiento al requerimiento que les fue formulado1.
Enseguida, mediante acuerdo dictado el 21 veintiuno de abril de 2021 dos mil veintiuno, se tuvo a la parte actora por ampliando su escrito inicial de demanda, y se ordenó correr su traslado a las autoridades demandadas para que formularan contestación a la misma.
En ese orden temporal, en auto de fecha 11 once de mayo de 2021 dos mil veintiuno, se tuvo a las autoridades demandadas por contestando en tiempo y forma legal la ampliación de la demanda.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 2 dos de junio de 2021 dos mil veintiuno, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por la parte actora y el Secretario de Gobierno del Estado de Guanajuato.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I, inciso c), y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, 249, y 307K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
1 Al exhibir copia certificada del «Estudio Técnico sobre las Necesidades del Servicio de Transporte Especial Ejecutivo para el Estado de Guanajuato», elaborado en noviembre de 2016 dos mil dieciséis.
3 SEGUNDO. Oportunidad y Vía. De acuerdo a lo señalado en auto dictado el 8 ocho de febrero de 2021 dos mil veintiuno, así como con fundamento en lo establecido en el ordinal 263, fracción III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se advierte que la demanda fue presentada oportunamente como proceso o juicio de nulidad en línea, en la vía ordinaria.
TERCERO. Fijación y existencia del acto impugnado. De conformidad con lo previsto por el artículo 299, fracción I, del código de la materia, previo al estudio del fondo, deben fijarse de manera precisa los actos impugnados por la parte actora2. Así, del análisis integral al escrito de demanda, se advierte que en la presente causa la actora pretende controvertir la legalidad:
▪ La resolución contenida en el oficio número *****, emitida el día 18 dieciocho de noviembre de 2020 dos mil veinte, por el Director General de Transporte del Estado de Guanajuato.
Actuación cuya existencia, en términos de lo dispuesto por los artículos 78, 121 y 131 del Código precitado, se encuentra debidamente acreditada mediante la documental exhibida por la parte actora consistente en el original de la aludida resolución; ello, máxime que, en su ocurso de contestación de demanda, el Director General de Transporte del Estado de Guanajuato «reconoció expresamente»3 la veracidad de su existencia y emisión.
▪ La resolución negativa ficta que en su consideración se configuró, respecto de su escrito de petición presentado el día 27 veintisiete de octubre de 2020 dos mil veinte, ante el Gobernador Constitucional del Estado y que por razón de competencia fue remitida a la Secretaría de Gobierno para resolver lo peticionado.
Ahora bien, con el propósito de resolver sobre la configuración de la resolución negativa ficta impugnada, es conveniente realizar las siguientes consideraciones:
2 Al efecto, resulta ilustrativo lo establecido en la tesis de rubro: «ACTOS RECLAMADOS. REGLAS PARA SU FIJACIÓN CLARA Y PRECISA EN LA SENTENCIA DE AMPARO.» Novena Época; Registro: 181810; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIX, Abril de 2004; Materia(s): Común; Tesis: P. VI/2004; Página: 255 3 Aseveración que hace prueba plena en su contra, en términos de lo preceptuado por los ordinales 119 y 280, fracción III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
4 Desprendido de lo expuesto en la demanda, así como de los documentos que fueron ofrecidos y exhibidos por la parte actora, obran debidamente «acreditados»4 y no controvertidos por las partes, los siguientes hechos:
1) El día 27 veintisiete de octubre de 2020 dos mil veinte, la parte actora presentó ante el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Guanajuato, escrito a través del cual solicitó la autorización, así como la expedición del permiso para prestar el servicio del servicio especial de transporte ejecutivo.
2) El día 29 veintinueve de octubre de 2020 dos mil veinte, mediante oficio folio número 33998, el Director General Técnico de la Secretaría Particular del Gobernador remitió al Secretario de Gobierno la petición formulada por el actor, al considerar que lo solicitado era competencia de esa autoridad;
3) El día 5 cinco de noviembre de 2020 dos mil veinte, el Secretario Particular del Secretario de Gobierno, así como el Subsecretario de Servicios a la comunidad, remitieron a la Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato, el escrito de petición formulado por el actor, por considerar que se trataba de la autoridad competente para resolver lo solicitado.
4) El día 18 dieciocho de noviembre de 2020 dos mil veinte, el Director General de Transporte del Estado de Guanajuato, emitió el oficio *****, a través del cual se daba respuesta a la solicitud formulada por el actor.
5) Hasta el día 16 dieciséis de diciembre de 2020 dos mil veinte, la autoridad a quien se dirigió el escrito de petición permaneció en «inactividad o silencio» respecto de la petición que le fue presentada, toda vez que no obra acreditado en autos que se hubiera notificado al actor, de manera oportuna y debida, alguna de las diversas remisiones efectuadas tanto por el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Guanajuato, como por el Secretario de Gobierno;
4 De conformidad con lo previsto en los artículos 117, 119, 121, 124 y 131 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
5 6) Sin embargo, el día 16 dieciséis de diciembre de 2020 dos mil veinte, con motivo de la notificación y al ostentarse sabedor el actor del oficio número *****, se anuló el silencio administrativo que se había actualizado en perjuicio del actor a causa de la falta de respuesta y, por tanto, se restableció al actor en el estado de certidumbre y seguridad jurídica respecto de que sucedió y en qué términos fue resuelta su petición.
Lo anterior, sin perjuicio de que la respuesta a la petición formulada se haya emitido por una autoridad distinta a la que originalmente se dirigió la solicitud, esto es, por el Director General de Transporte del Estado de Guanajuato, pues si bien el derecho de petición implica, a su vez, el derecho a obtener una respuesta por parte de la autoridad a quien se dirigió la petición5, también es cierto que, de «manera excepcional», dicha prerrogativa podría encontrarse colmada cuando la respuesta sea emitida por una autoridad distinta a quien fue destinada la petición, siempre y cuando la respuesta sea dictada por la autoridad legalmente facultada para atender lo solicitado6.
En la especie y, como ya fue relatado en líneas anteriores, el actor presentó su escrito de petición ante el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Guanajuato y este lo remitió al Secretario de Gobierno7; a su vez, el Secretario de Gobierno remitió la petición formulada por el actor a la Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato, por considerarla competente para pronunciarse sobre lo solicitado por el actor en su petición formulada el día 27 veintisiete de octubre de 2020 dos mil veinte.
En tal sentido, y como fue señalado en el oficio número *****, de conformidad con lo previsto en el artículo 210 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, la Dirección General de Transporte del Estado es
5 Ilustra tal pronunciamiento, el criterio contenido en la tesis intitulada: «DERECHO DE PETICIÓN. LA AUTORIDAD A QUIEN SE HA DIRIGIDO LA PETICIÓN ESTA OBLIGADA A DAR CONTESTACIÓN A LA MISMA›› Octava Época, Registro: 209059, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación Tomo XV-1, Febrero de 1995 Materia: Administrativa Página: 169 6 Sustenta tal aserto, lo consignado en la tesis intitulada: «DERECHO DE PETICIÓN. SE VE SATISFECHO, AUN CUANDO UNA AUTORIDAD DISTINTA A LA QUE SE HIZO LA SOLICITUD, SEA LA QUE DA RESPUESTA DE MANERA CONGRUENTE A LO SOLICITADO, Y ORDENA SU NOTIFICACIÓN AL INTERESADO» Décima Época Registro: 2014889 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 45, Agosto de 2017, Tomo IV Materia(s): Constitucional Tesis: III.2o.P.1 CS (10a.) Página: 2831 7 Por considerarlo competente para resolver sobre dicho asunto.
6 la «autoridad competente» para resolver sobre la procedencia o improcedencia de lo peticionado por el actor.
Ello, pues el artículo 210 de la Ley de Movilidad y los Municipios de Guanajuato, dispone que, para obtener un «permiso del servicio especial de transporte ejecutivo», el interesado deberá presentar una propuesta (petición o solicitud) ante la unidad administrativa de transporte, esto es, la Dirección General de Transporte del Estado8, quien determinará sobre la necesidad del servicio tomando en cuenta el «estudio técnico»9 que se efectúe con base en los datos de que disponga y en caso de ser procedente la emisión del permiso, el solicitante deberá cubrir los derechos fiscales correspondientes.
En este contexto, de los artículos 201, fracción V, y 202 del mismo ordenamiento legal citado, se obtiene de forma precisa que es la unidad administrativa de transporte la facultada para expedir el permiso de servicio especial de transporte solicitado por el actor.
Por el contrario, desprendido del cúmulo de facultades que los artículos 16 y 17 de la Ley de Movilidad del Estado y los Municipios de Guanajuato, les otorga tanto al titular del Poder Ejecutivo del Estado de Guanajuato como al Secretario de Gobierno, se advierte que dichas autoridades «carecen de facultades legales» para decidir sobre lo peticionado por el actor, esto es, sobre la procedencia o improcedencia de la expedición de un permiso especial ejecutivo de transporte10.
Una vez clarificado lo anterior, y toda vez que, en la causa de conocimiento, ha quedado acreditado que la respuesta recaída a la petición del actor emitida por la autoridad competente le fue hecha de conocimiento de manera previa a la promoción de la demanda, misma que constituye materia de impugnación en el presente proceso; se concluye que no se actualiza el silencio administrativo atribuido al Secretario de Gobierno.
8 En términos de lo previsto por los artículos 2, fracción XIX ter, 15 ter y 18 bis de la Ley de Movilidad del Estado y los Municipios de Guanajuato; y 43 del Reglamento Interior de la Secretaria de Gobierno. 9 «Artículo 7. Para los efectos de esta Ley se entenderá por: (…) VIII. Estudio Técnico: El diagnóstico, análisis de evaluación y, en su caso estadístico, del cual se determinarán las necesidades de movilidad, así como las propuestas que permitan atender y mejorar las condiciones de movilidad sustentable; (…)» 10 Desprendido del cúmulo de facultades que los artículos 16 y 17 de la Ley de Movilidad del Estado y los Municipios de Guanajuato, les otorga a dichas autoridades, respectivamente.
7 Al efecto, resulta orientadora la tesis I.8o.A.114 A, que enseguida se transcribe:
«NEGATIVA FICTA. NO BASTA QUE FORMALMENTE SE CONFIGURE, PARA QUE MATERIALMENTE SE CONSIDERE QUE LA AUTORIDAD QUE OMITIÓ RESPONDER SEA COMPETENTE PARA RESOLVER SOBRE EL FONDO DE LA SOLICITUD PRESENTADA ANTE ELLA. Dentro del derecho a la seguridad jurídica, previsto en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se encuentra el elemento indispensable de validez de todo acto de autoridad, que consiste en su competencia. Ello implica que la autoridad debe existir conforme a una norma legal y ejercer las facultades que le estén expresamente conferidas. Es decir, debe fundar su acto no sólo en el precepto que la autoriza para emitirlo, sino, en algunos casos, también en razón del territorio y de la materia que trate. Por otra parte, la negativa ficta es la respuesta que la ley presume ha recaído en sentido negativo a una solicitud, petición o instancia formulada por escrito, cuando la autoridad no la contesta o no la resuelve en el plazo legalmente establecido para ello, la cual puede impugnarse en el juicio contencioso administrativo; esto es, se configura cuando: a) se presenta un escrito; b) hay silencio de la autoridad para da r respuesta a éste; y, c) transcurre un plazo legal sin que la autoridad resuelva expresamente. Sin embargo, el solo hecho de que formalmente se satisfagan estos elementos, no implica que materialmente se considere que la autoridad que omitió responder sea competente para resolver sobre el fondo de la solicitud presentada ante ella; esto es, si no está dentro de las facultades de ésta decidir sobre lo pedido, la negativa ficta es legal»11.
En consecuencia, no se encuentra configurada la resolución negativa ficta combatida y, por tanto, se reitera que no ha lugar a tener dicha actuación como materia de controversia en la presente causa.
CUARTO. Procedencia. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
En su ocurso de contestación de demanda, el Director General de Transporte del Estado sostiene que en la presente causa se actualizan las causales de improcedencia previstas por el ordinal 261, fracciones I y VI, del Código invocado, mismas que establecen:
11 Registro digital: 2015440; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Décima Época; Materias(s): Administrativa; Tesis: I.8o.A.114 A (10a.); Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 47, Octubre de 2017, Tomo IV, página 2503; Tipo: Aislada.
8 «Artículo 261. El proceso administrativo es improcedente contra actos o resoluciones: I. Que no afecten los intereses jurídicos del actor; (…) y VI. Que sean inexistentes, derivada claramente esta circunstancia de las constancias de autos; (…)»
Ello, pues expresa que la resolución negativa ficta impugnada no existe pues sí se le dio contestación al peticionante y, por otra parte, indica que la parte actora no acredita ser beneficiaria de algún permiso para explotar el servicio especial de transporte ejecutivo.
En relación con la inexistencia de la configuración de la negativa ficta, se concede la razón a la parte demandada, atento al Considerando anterior en el que se determinó que la resolución negativa ficta impugnada no se encontraba configurada y, por tanto, la misma resultaba inexistente.
Dado lo anterior, resulta conducente sobreseer en el presente proceso respecto del Secretario de Gobierno, al no tener este el carácter de «autoridad demandada»12, ya que no existe resolución alguna que hubiere dictado, ordenado, ejecutado o intentando ejecutar en contra del actor; ello, de conformidad con lo previsto por los artículos 261, fracción VII, y 262, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Por otra parte, se considera que resultan inatendibles las causales de improcedencia y sobreseimiento invocadas, en relación con que la accionante no acredita tener derecho a prestar el servicio especial de transporte ejecutivo, pues se estima que dicho aserto versa sobre situación que atañe al estudio del fondo del asunto; clarificando que, las causas de improcedencia estipuladas en el numeral 261 del código de la materia, constituyen una omisión o irregularidad en los presupuestos procesales que -precisamente- impiden analizar el fondo de la controversia planteada, es decir, la legalidad o ilegalidad del acto13.
12 Conforme a lo dispuesto en el artículo 251, fracción II, inciso a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. 13 Sustenta lo anterior, por analogía, lo establecido en la jurisprudencia intitulada: «IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO DEL ASUNTO, DEBERÁ DESESTIMARSE» Tesis P./J. 135/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Tomo XV, Enero de 2002, Núm. de Registro: 187973, consultable a Página 5.
9 Lo anterior, sin soslayar que en el presente proceso la accionante sí se encuentra legitimada procesalmente para promover el presente proceso, en virtud de fue correctamente acreditado que resintió una afectación en sus intereses jurídicos, en términos de los ordinales 9, segundo párrafo, y 251, fracción I, inciso a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Es así, pues se constató que la justiciable elevó una petición ante la demandada y fue la misma quien, posteriormente, fue directamente perjudicada al resolverse como improcedente lo solicitado, lo cual implicó una «resolución desfavorable» a sus intereses y, con ello, fue habilitado válidamente para acudir ante este Tribunal a defender sus derechos en contra del acto de autoridad que considera le perjudica su esfera jurídica.
Por lo que, al no ser actualizarse alguna de las hipótesis normativas que prevén los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, quien resuelve determina que no existe impedimento alguno para analizar el fondo de la cuestión planteada en el proceso relativa al acto impugnado consistente en oficio número *****, emitido por el Director General de Transporte del Estado de Guanajuato.
QUINTO. Estudio Jurídico. Enseguida, este Juzgador procederá al análisis de los conceptos de impugnación atendiendo a los argumentos que generan un mayor beneficio a las pretensiones del actor y, considerando los argumentos que la autoridad demandada exterioriza en su ocurso de contestación.
A) Metodología. El estudio del concepto de impugnación identificado como «TERCERO» realizará conforme a los argumentos referidos en el mismo14.
B). Planteamiento del Problema.
14 Ello, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN». Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI.
10 (i) Postura de la actora. En el concepto de impugnación en estudio, la parte actora aduce medularmente, la indebida motivación y fundamentación de la resolución impugnada. Ello, pues expresa que la autoridad demandada no sostuvo su negativa en un estudio técnico actualizado, sino que dicha decisión tuvo como base un estudio efectuado a finales del año 2016 dos mil dieciséis; lo cual revela que el análisis de su petición fue llevado a cabo fuera de la realidad actual, al existir condiciones totalmente distintas debido al aumento de la población que demanda el servicio, aunado a que el índice poblacional de León, Guanajuato, ha incrementado a pasos acelerados, así como la industria, la constante visita turística y de negocios por los asentamientos de empresas nacionales e internacionales.
Además, agrega que la autoridad tampoco toma en cuenta que debe basarse en un estudio que pondere un parámetro «real» del beneficio y la necesidad que se tiene de otorgar nuevos permisos para la prestación del servicio de transporte ejecutivo.
(ii) Postura de la parte demandada. En el punto correlativo de ocurso de contestación, la autoridad sostiene la legalidad y validez de su actuación, ya que en cumplimiento a lo previsto por el artículo 210 de la Ley de Movilidad del Estado y los Municipios de Guanajuato, fue elaborado el «Estudio Técnico sobre las Necesidades del Servicio Especial de Transporte Ejecutivo», mismo que constituye un documento público y que puede ser consultado en la página web15 Además, expresa que la necesidad del servicio en el municipio de León, Guanajuato, ya se encuentra cubierta y, en caso de que sea otorgado el permiso a toda persona que lo solicite, se estaría contraviniendo el orden público y transgrediendo el interés público.
(v) Problema jurídico a resolver. Así, de conformidad con el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, el «problema jurídico a dilucidar» consiste en determinar si la resolución impugnada se encuentra o no debidamente fundada y motivada.
15 http://segob.guanajuato.gob.mx:8088/files/im/EST_NEC_SETE.pdf
11
D). Razonamiento Jurisdiccional. Luego, una vez realizado el análisis al contenido de la actuación controvertida, así como a la totalidad de las constancias que integran los autos, quien resuelve concluye que el concepto de impugnación en estudio resulta fundado.
I. Fundamentación y motivación. Al efecto, en términos del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la correcta fundamentación implica que en el acto de autoridad se exprese la norma legal aplicable al caso concreto; la motivación se trata del argumento que revela y explica al justiciable la actuación de la autoridad, de modo que, además de justificarla, le permita su defensa para el caso que resulte irregular; de esa forma, la transgresión a la garantía de motivación puede configurarse de diversas maneras: (a) omisión de la motivación; (b) incongruencia en la motivación; (c) indebida motivación; y (d) motivación insuficiente16.
Además, tratándose de la petición elevada a una autoridad por un particular, la respuesta no deberá ser evasiva, ambigua, ni pretender confundirle, sino que habrá de otorgarse en forma congruente, completa, clara, expedita y exponiendo los motivos y fundamentos que sustenten su decisión, ello en respeto a lo dispuesto por los ordinales 8, 14 y 16 constitucionales.
II. Permiso del servicio especial de transporte ejecutivo. Por otra parte, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6, fracción I, 121, fracción II, 123, fracción III, 168 y 169 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, la prestación del servicio especial de transporte sin tener las características propias del servicio público de transporte, se presta para satisfacer una necesidad específica de determinado sector de la población, pudiendo ser el mismo remunerado; además, la prestación de dicho servicio es de «interés público» y, por tanto, requerirá de permiso otorgado por la autoridad competente.
16 Al efecto, resulta ilustrativa la tesis que al rubro reza: «MOTIVACIÓN. FORMAS EN QUE PUEDE PRESENTARSE LA VIOLACIÓN A ESA GARANTÍA EN FUNCIÓN DE LAS POSIBILIDADES DE DEFENSA DEL AFECTADO.» Novena Época Registro: 174228 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Septiembre de 2006 Materia(s): Común Tesis: I.4o.A.71 K Página: 1498.
12 De manera específica, la prestación del «servicio especial de transporte ejecutivo» tiene por objeto trasladar personas y sus cosas en vehículos con operador, previa contratación mediante el uso de plataformas tecnológicas y sus dispositivos electrónicos, caracterizándose por no estar sujeto a itinerarios, rutas, frecuencias ni horarios fijos, y quedando prohibido ofrecer servicio de forma libre y directa en la vía pública; además, sus especificaciones o características físicas son superiores en términos de «lujo» y «comodidad» a los vehículos destinados a la prestación del servicio público de transporte de alquiler sin ruta fija «taxi».
Luego, en términos del artículo 210 de la citada ley estatal de movilidad, para obtener el permiso del servicio especial de transporte ejecutivo, deberá llevarse a cabo el siguiente «procedimiento»:
1. Primero, el interesado en la prestación del servicio presentará una «propuesta» que contenga: (i) las características de operación del mismo, (ii) cantidad y características técnicas de los vehículos, (iii) de organización, y (iv) la información relativa a la o las plataformas tecnológicas en las cuales se establecerá el mecanismo de contratación y gestión del servicio. Además, con fundamento en el artículo 463 del Reglamento de la Ley de Movilidad para el Estado de Guanajuato, el solicitante deberá cubrir los «requisitos» y «condiciones» siguientes:
a) Proporcionar los documentos de identificación y representación del interesado; b) Proporcionar la constancia o documento que acredite que utilizará determinada plataforma tecnológica para la prestación del servicio y sus mecanismos y dispositivos para la contratación y gestión; c) Proporcionar la descripción pormenorizada de las características de organización de la persona física o jurídica colectiva solicitante; d) Proporcionar los documentos que acrediten la propiedad o legal posesión de los vehículos; e) Proporcionar las características de operación del servicio acreditando que cuenta con personal adecuado para su prestación; f) Mencionar la cantidad de vehículos (en caso de personas jurídico colectivas); g) Presentar los documentos que acrediten las características técnicas de los vehículos, que cuenten además con revista físico mecánica vigente; h) Contar con póliza de seguro de cobertura amplia en términos del artículo 134 de la Ley; y i) Acreditar estar inscrito en el Registro Federal de Contribuyentes y en su caso en el Registro Estatal de Contribuyentes.
13 2. Posteriormente, la unidad administrativa de transporte determinará sobre la necesidad del servicio, mediante el «estudio técnico»17 que se efectúe con base en los datos de que disponga.
3. En caso de ser procedente la emisión del permiso, el solicitante deberá cubrir los derechos fiscales correspondientes18, así como los requisitos siguientes: a) Licencia tipo “B”; y b) Vehículo tipo sedán o superior, con cuatro o cinco puertas.
III. Caso concreto. Como ya fue apuntado en líneas anteriores, en su petición la parte actora solicitó a la autoridad demandada la autorización, así como la expedición del permiso para prestar el servicio del servicio especial de transporte ejecutivo en el municipio de león, Guanajuato.
Sin embargo, en la respuesta recaída a su solicitud, la autoridad demandada determinó que:
▪ Se elaboró el estudio técnico correspondiente a efecto de determinar la necesidad de servicio especial de transporte ejecutivo del Estado de Guanajuato, incluyendo el municipio de León; y
▪ Conforme a los resultados obtenidos del estudio técnico antes referido, la necesidad de dicho servicio especial de transporte se encontraba cubierta y, por tanto, no resultaba factible acordar de conformidad lo peticionado por el actor.
Luego, de conformidad con el artículo 7, fracción VIII, de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, el «estudio técnico» es el diagnóstico, análisis de evaluación y, en su caso estadístico, del cual se determinarán las necesidades de movilidad, así como las propuestas que permitan atender y mejorar las condiciones de movilidad sustentable.
17 «Artículo 7. Para los efectos de esta Ley se entenderá por: (…) VIII. Estudio Técnico: El diagnóstico, análisis de evaluación y, en su caso estadístico, del cual se determinarán las necesidades de movilidad, así como las propuestas que permitan atender y mejorar las condiciones de movilidad sustentable; (…)» 18 «Artículo 463. Para la obtención del permiso del servicio especial de transporte ejecutivo, de conformidad con el procedimiento contenido en el artículo 210 de la Ley, el solicitante deberá cubrir los siguientes requisitos y condiciones: (…) X. En caso de aprobarse el otorgamiento de permiso, deberá realizar el pago de los derechos fiscales correspondientes a favor del erario del Estado conforme a la tarifa vigente».
14
De manera que, el estudio técnico al que hace referencia el artículo 210, fracción II, de la cita ley, representa el documento técnico-especializado a cargo de la unidad administrativa de transporte, que se efectuará con base en los datos de que disponga la autoridad (verbigracia, los previstos en el artículo 184, fracción I, del mismo ordenamiento legal19), y en el que se efectuará el análisis (en su caso, estadístico), y evaluación de los factores que incidan en el servicio especial de transporte ejecutivo, con el fin de detectar y diagnosticar la necesidad del mismo.
Luego, desprendido del contenido de la resolución impugnada, se aprecia que la autoridad demandada determinó que la solicitud de la actora resultaba improcedente, ya que la necesidad del servicio público de transporte ejecutivo en el municipio de León, Guanajuato, se encontraba cubierta en su totalidad.
Ello, de conformidad con lo establecido en el «estudio técnico sobre las necesidades del servicio especial de transporte ejecutivo para el Estado de Guanajuato»20, pero sin que la autoridad hubiera explicado las razones y motivos de cómo el contenido de dicho dictamen técnico resultaba subsumible a la petición formulada por el actor; lo cual se traduce, de antemano, en una «insuficiente motivación»21 de la resolución impugnada.
19 «Artículo 184. El otorgamiento de una concesión de servicio público de transporte en las modalidades de urbano, suburbano, intermunicipal y de alquiler sin ruta fija «Taxi», deberá ajustarse a los requisitos siguientes, sin que bajo ninguna circunstancia pueda alterarse el orden establecido al efecto, ni omitirse alguno de ellos: I. Las autoridades estatales o municipales, en el ámbito de su competencia, realizarán u ordenarán los estudios técnicos para detectar de manera oportuna las necesidades de transporte que se vayan presentando y que justifiquen el establecimiento de nuevos servicios o el aumento de los ya existentes. Los estudios técnicos a que se refiere el párrafo anterior, según corresponda al servicio de que se trate, contendrán como mínimo lo siguiente: a) El señalamiento de los servicios de transporte en las modalidades existentes en la zona que incidan en el servicio objeto del estudio con las características operativas necesarias; b) Datos estadísticos debidamente sustentados que avalen la demanda actual y el potencial de servicio; c) Modalidad y características del servicio de transporte que deba prestarse, precisando el número de vehículos que se requieran, especificando sus particularidades técnicas; d) Evaluación económica que considere los beneficios, así como los costos de operación del transporte; y e) Conclusiones y propuestas» 20 Mismo que, a manera de hecho notorio, obra consultable en las paginas comprendidas de la 78 a la 95 del documento contenido en el enlace electrónico siguiente: http://segob.guanajuato.gob.mx:8088/files/im/EST_NEC_SETE.pdf 21 Ya que las expresiones referidas en la resolución impugnada, de ninguna manera reflejaron certeza jurídica a la parte actora, al serle obstaculizado el tener pleno conocimiento de los criterios fundamentales de la decisión autoritaria y sin que la motivación vertida en la misma fuera suficiente ni apta para explicar correctamente la determinación asumida y, menos aún, para posibilitar al particular que esgrimiera correctamente la defensa de sus derechos; al efecto, resulta ilustrativa la tesis que al rubro reza: «MOTIVACIÓN. FORMAS EN QUE PUEDE PRESENTARSE LA VIOLACIÓN A ESA GARANTÍA EN FUNCIÓN DE LAS POSIBILIDADES DE DEFENSA DEL AFECTADO.» Novena Época Registro: 174228 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Septiembre de 2006 Materia(s): Común Tesis: I.4o.A.71 K Página: 1498
15 Sin embargo y, con el propósito de privilegiar el estudio de lo solicitado por el actor en su petición, es menester atender al aludido estudio técnico y, específicamente, al análisis relativo al municipio de León, Guanajuato, mismo que fue allegado en copia certificada al presente proceso por la demandada.
Luego, desprendido de su contenido, se aprecia que dicho estudio fue realizado por el entonces Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, en el mes de noviembre del año 2016 dos mil dieciséis, concluyéndose que para el municipio de León, Guanajuato, existía la necesidad de otorgar «550 quinientos cincuenta» permisos de servicio especial de transporte ejecutivo y, los cuales, a consideración de la autoridad demandada, ya se encontraban cubiertos.
En dicho estudio, se colige (de manera destacada), la siguiente información:
OBJETIVO GENERAL: «Este dictamen técnico tiene como objeto el “determinar las condiciones presentes de la demanda, con relación a los servicios especiales de transporte ejecutivo para los municipios del Estado de Guanajuato; cuál deberá ser el número óptimo de unidades que lleve una posición de equilibrio la oferta y la demanda, si es que resultara una necesidad no satisfecha, de la manera más sólida posible»
BASE POBLACIONAL PARA ANALISIS: «La población económicamente activa (PEA) del municipio de León para el año 2016 es de 656,237 habitantes, con una población ocupada (PEAO) de 627,670 habitantes, de los cuales aproximadamente el 3.00% de este último percibe arriba de 5 salarios mínimos. Esta información se considera relevante para la cuantificación de la Población Activa que podría hacer uso del Servicio Especial de Transporte Ejecutivo (PATE).» [Subrayado propio]
PROCESO METODOLÓGICO: «Para el caso del Municipio de León se tienen los siguientes valores:
PEAO22 actual (ajustada a 2016) 627,670 habitantes; PAT523 actual (ajustada a 2016) 18,980 viajes potenciales; Servicio Especial de Transporte Ejecutivo: 550 (según cálculo) Factor Población /Unidades (FIN24): 0.55 Población/Unidad Servicios Especial de Transporte Ejecutivo del PEAQ 2.89% (Cálculo para 2016)
Esta correlación del número resultante de unidades para el Servicio Especial de Transporte Ejecutivo necesarias en el marco del universo de usuarios potenciales de transporte convencional es muy significativa, dado que como se puede apreciar el
22 Población Económicamente Activa Ocupada (PEAO). 23 Población Activa del Transporte con ingresos superiores a los 5 cinco Salarios Mínimos (PAT5). 24 Factor Insatisfacción Usuarios (FIN).
16 impacto al transporte convencional es marginal y sólo es una consecuencia de que el usuario busca nuevas y mejores condiciones para realizar sus viajes, lo que sí es muy significativo para la población» RESULTADOS DEL ANALISIS: «Para el Municipio de León se estipula una demanda de quinientas cincuenta unidades. Esto en el corto plazo, sin embargo, no quiere decir que estas unidades hubieran de cubrir las necesidades a futuro en un horizonte de cinco años; el caso está acotado al 2016. Para obtener una cifra pronóstico al futuro, será necesario realizar actualizaciones a las cifras poblacionales y un sondeo sobre las características del nivel de insatisfacción en los usuarios potenciales de acuerdo a la metodología expresada en este análisis.» [Subrayado y énfasis añadidos]
De lo anterior y como acertadamente lo señala la parte actora, se colige que la autoridad demandada fundó y motivó de manera indebida su decisión.
Ello, pues la negativa a su petición se encuentra sustentada en un estudio elaborado con datos estadísticos y poblacionales del año 2016 dos mil dieciséis, y en el propio estudio se precisa que para años posteriores se requiere actualizar las cifras poblacionales y realizar un sondeo relativo a la insatisfacción del servicio, ya que, por una parte, el análisis, efectos y resultados de dicho dictamen se acota única y exclusivamente para el 2016 dos mil dieciséis. Incluso el propio estudio refiere que con tales unidades (550 quinientos cincuenta) no necesariamente se cubrirán las necesidades a futuro en cierto umbral de tiempo.
Por ende, considerando que la solicitud formulada por la actora fue planteada en el año 2020 dos mil veinte, resulta claro que el estudio elaborado en 2016 dos mil dieciséis no guarda congruencia ni corresponde al contexto y a las circunstancias poblacionales o económicas que reflejen la posible demanda o potencialidad de servicio que imperaron en la fecha de la solicitud de la actora; circunstancias que la autoridad debió tomar en cuenta para determinar si la necesidad del mismo se encontraba cubierta.
Además, en el estudio en comento no se advierte señalamiento alguno que determine la continuación de la vigencia de los resultados obtenidos para un plazo específico, ni tampoco la autoridad demandada aclara esa situación en la resolución combatida; por el contrario, en el propio texto del estudio técnico se establece que la demanda de unidades está acotada al 2016 dos mil dieciséis, y no así a un marco temporal superior.
17 E). Conclusión. Ante ese panorama, se concluye que le asiste la razón a la parte actora, ya que la autoridad demandada omitió basar su determinación en un estudio técnico elaborado con datos e información vigente, confiable y actualizada, que fuera congruente con el contexto económico- social, así como a las circunstancias en que vive la población para detectar correctamente la «demanda actual» del transporte ejecutivo y el «potencial» del servicio.
No es óbice a lo anterior, que los ordinales 210, fracción II, de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, y 463 del reglamento de la citada ley, no dispongan que la autoridad deba efectuar el estudio técnico bajo algún parámetro temporal o vigencia en específico, dado que la pertinencia e idoneidad del estudio a realizarse requiere por su naturaleza y objeto el uso de información actualizada; y por otra parte, la demandada (como autoridad en materia de movilidad y transporte), tiene el deber de llevar a cabo las medidas y acciones necesarias para garantizar la progresión25 en la protección de los derechos de las personas y, en concreto, para contar con planes, políticas y directrices públicas (un estudio técnico, en la especie) que garanticen su adecuado «derecho a la movilidad»26, de manera clara y actual.
Dado todo lo anterior, queda demostrada la causal de nulidad prevista por el artículo 302, fracción IV, del código de la materia, consistente en la indebida motivación y fundamentación de la resolución impugnada, al evidenciarse que la autoridad demandada determinó como improcedente el permiso solicitado por la actora con base en un estudio técnico «obsoleto» e «insuficiente» para fijar la necesidad actual del servicio especial de transporte ejecutivo en el municipio de León27.
25 Ello, atendiendo al principio de «progresividad» consagrado en los ordinales 1 y 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 2.1 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales; y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, consistente en que todas las autoridades del Estado, en el ámbito de su competencia, tienen el deber de generar un marco de progresión gradual de los derechos de las personas y, en particular, dicho principio genera en quien aplica la norma, la obligación de interpretar la ley de manera que se amplíen, en lo posible jurídicamente, el alcance y tutela de los derechos; esclarece tal aserto, lo establecido en la tesis intitulada: «PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS HUMANOS. SU CONCEPTO Y EXIGENCIAS POSITIVAS Y NEGATIVAS» Registro digital: 2013216 Instancia: Primera Sala Décima Época Materias(s): Constitucional Tesis: 1a. CCXCI/2016 (10a.) Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 37, Diciembre de 2016, Tomo I, página 378 Tipo: Aislada. 26 «Artículo 4o.- (…) Toda persona tiene derecho a la movilidad en condiciones de seguridad vial, accesibilidad, eficiencia, sostenibilidad, calidad, inclusión e igualdad» 27 Lo cual, incumplió el margen de legalidad establecido en los ordinales 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Constitucional; y 137, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
18 SEXTO. Decisión o Fallo. Al estar en presencia de un vicio material y tratándose el acto impugnado de una resolución recaída una gestión formulada por la accionante, se puntualiza que la nulidad deberá ser para efecto de que la autoridad demandada emita una nueva decisión, debiendo prescindir del vicio detectado y siguiendo los lineamientos del presente fallo, a propósito de que la gestión de la accionante no quede insatisfecha y ésta tenga certeza respecto a su situación jurídica28.
En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto por el ordinal 300, fracción III, del Código multicitado, se decreta la nulidad de la resolución contenida en el oficio número *****, emitida el día 18 dieciocho de noviembre de 2020 dos mil veinte29, para el efecto de que la autoridad demandada emita una nueva respuesta en la cual:
1) Considere datos poblacionales y económicos actuales y provenientes de fuentes fiables30 en el estudio técnico que sirva de base para determinar la necesidad del servicio especial de transporte ejecutivo para el Estado de Guanajuato y, concretamente, sobre la necesidad de dicho servicio en el municipio de León, a la fecha de su respuesta; y
2) Una vez efectuado lo anterior, emita una respuesta debidamente fundada y motivada, mediante la cual, considerando los datos que arroje el estudio técnico referido, respecto del número de permisos de servicio de transporte especial ejecutivo que constituyan la necesidad actual, frente al número de permisos otorgados a la fecha de respuesta (indicando el número de ellos), concluya si la necesidad se encuentra o no cubierta y, en ese sentido, se determine en definitiva el otorgamiento o la negativa del permiso solicitado por la actora.
28 De lo anterior, por analogía, es propicio acudir a la jurisprudencia de rubro siguiente: «SENTENCIAS DE NULIDAD. FORMA EN QUE LAS AUTORIDADES DEBEN CUMPLIRLAS, EN ATENCIÓN AL ORIGEN DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA Y LOS VICIOS DETECTADOS, CONFORME A LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.» Décima Época; Registro: 2008190; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 14, Enero de 2015, Tomo II; Materia(s): Administrativa; Tesis: XVI.1o.A. J/17 (10a.); Página: 1659 29 Dado el sentido del fallo, es innecesario el análisis de los conceptos de impugnación que se hicieron valer, pues ello a nada práctico conduciría si los actos impugnados han quedado insubsistentes. Sirve de apoyo a la afirmación que antecede, la tesis del Poder Judicial Federal que a la letra dice: «CONCEPTOS DE VIOLACION. ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Habiendo resultado fundado y suficiente para otorgar el amparo solicitado, uno de los conceptos de violación, resulta innecesario el estudio de los demás conceptos de violación vertidos en la demanda de amparo.» 30 Las que en la especie pueden derivar de los censos poblacionales y económicos de los años 2020 dos mil veinte y 2019 dos mil diecinueve, respectivamente, realizados por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, considerando dicha información como actual a la fecha en que la autoridad demandada debe dar cumplimiento a la presente resolución.
19 Para ello, es menester que en la respuesta que se otorgue, se dé a conocer a la actora el contenido del estudio que se realice, con datos confiables y actualizados, así como el número de permisos otorgados a la fecha de la respuesta, permitiendo con ello resolver la procedencia de lo solicitado en términos del artículo 210 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios.
SÉPTIMO. Pretensiones de la parte actora y consecuencias. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las pretensiones solicitadas:
A) La instauración del procedimiento para obtener el permiso solicitado. En su demanda, el actor solicita como reconocimiento del derecho y condena a las autoridades demandadas, para que se instaure el procedimiento para obtener el permiso solicitado, basado en requisitos y condiciones que marcan el artículo 210 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, y 463 del Reglamento de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios.
Al respecto, se determina que el reconocimiento del derecho solicitado por el actor se encuentra satisfecho, al margen de la declaración de nulidad y conforme a los motivos expuestos en el Considerando Quinto de este fallo.
Ello, precisando que la procedencia o improcedencia del otorgamiento del permiso solicitado en la petición de origen «se encuentra supeditada»31 al nuevo análisis que efectúe la autoridad demandada para determinar si el servicio público de transporte ejecutivo en el municipio de León, Guanajuato, se encuentra o no cubierto, tal y como lo prevé el artículo 210 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, aunado a que dicho servicio de transporte es una cuestión atiente al orden público e interés social.
31 Al efecto, resulta orientador el criterio emitido por la Segunda Sala de este Tribunal, siguiente: «RECONOCIMIENTO DEL DERECHO Y CONDENA. CUANDO SE TRADUCEN DIRECTAMENTE EN EL EFECTO DE LA NULIDAD OTORGADA, SU ESTUDIO ES INNECESARIO. Cuando las pretensiones de reconocimiento a un derecho y/o la condena –solicitadas por la parte accionante– se traducen directamente en el efecto de la nulidad decretada, resulta innecesario un pronunciamiento al respecto, pues estas pretensiones se encuentran ya atendidas dentro del estudio que llevó a la nulidad decretada y se encuentran supeditadas a la emisión de ese nuevo acto.» Expedientes 2422/2ªSala/16, sentencia del 9 de febrero de 2017; 486/2ªSala/16, sentencia del 27 de abril de 2017; y 316/2ªSala/17, sentencia del 8 de junio de 2017. Actor: *****).
20 OCTAVO. Ejecución de la Sentencia. Finalmente, la autoridad demandada, deberá cumplimentar los efectos que preceden e informar sobre ello, en un término de 5 cinco días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en los artículos 319, 321 y 322 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.***** Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. Se sobresee en el presente proceso únicamente por lo que hace a la negativa ficta atribuida al Secretario de Gobierno, acorde a lo manifestado en el Considerando Cuarto de la presente sentencia.
TERCERO. Se decreta la nulidad de la resolución impugnada para los efectos precisados en el Considerando Sexto de este fallo, en términos de lo expuesto en el mencionado considerando, así como en lo referido en el Considerando Quinto.
CUARTO. Se encuentra satisfecho el reconocimiento del derecho solicitado por la parte actora, al margen de la declaración de nulidad decretada en el presente fallo; ello, en los términos precisados en el Considerando Séptimo de esta sentencia.
Notifíquese a las partes y, en su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido, además dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Kenia Karolina Patlán González, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
21
La presente hoja de firmas corresponde a la sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 283/1ªSala/21.—————————————————————————————————————————————————
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, 7 siete de julio de 2021 dos mil veintiuno.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 282/1ªSala/2021 promovido por *****; ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante Juicio en Línea ante este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el día 4 cuatro de febrero de 2021 dos mil veintiuno, la persona mencionada en el párrafo precedente promovió, por su propio derecho, proceso administrativo en el cual señaló como actos impugnados los siguientes:
«a) La resolución negativa ficta que recayó a la petición formulada y presentada el 27 de octubre de 2020 al Gobernador Constitucional del Estado y que por razón de competencia fue remitida a la Secretaría de Gobierno del Estado para resolver lo peticionado, como se desprende del contenido del oficio folio *****, dictado el 29 de octubre de 2020.
b) La resolución contenida en el oficio *****, dictado el 18 de noviembre de 2020, que niega la autorización o expedición del permiso correspondiente para prestar el servicio especial de transporte ejecutivo (…)» (sic)
Además, hizo valer como pretensiones en el presente proceso: 1) la nulidad total de los actos impugnados; y 2) como reconocimiento del derecho y condena a las autoridades demandadas, para que se instaure el procedimiento para obtener el permiso solicitado, basado en requisitos y condiciones que marcan el artículo 210 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, y 463 del Reglamento de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto dictado 9 nueve de febrero de 2021 dos mil veintiuno, se admitió la demanda y se ordenó correr su traslado a las autoridades demandadas para que dieran contestación a la misma; además, se requirió a las demandadas para que exhibieran copia
2 certificada del «Estudio Técnico sobre las Necesidades del Servicio de Transporte Especial Ejecutivo para el Estado de Guanajuato», elaborado en noviembre de 2016 dos mil dieciséis, en Guanajuato, Guanajuato, así como del oficio folio *****, emitido el 29 veintinueve de octubre de 2020 dos mil veinte por el Director General Técnico de la Secretaría Particular del Gobernador
Posteriormente, mediante acuerdo de 16 dieciséis de marzo de 2021 dos mil veintiuno, se tuvo al Director General de Transporte y al Secretario de Gobierno, ambos del Estado de Guanajuato, por contestando en tiempo y forma legal la demanda; además, se les tuvo por haciendo propias diversas documentales ofertadas por el actor, entre ellas, el oficio de folio ***** dictado el 29 veintinueve de octubre de 2020 dos mil veinte, suscrito por el Director General Técnico de la Secretaría Particular del Gobernador, así como dando cumplimiento al requerimiento formulado1 la primera de las autoridades en mención.
Enseguida, mediante acuerdo dictado el 18 dieciocho de mayo de 2021 dos mil veintiuno, se tuvo a la parte actora por ampliando su escrito inicial de demanda, y se ordenó correr su traslado a las autoridades demandadas para que formularan contestación a la misma.
En ese orden temporal, en auto de fecha 22 veintidós de junio de 2021 dos mil veintiuno, se tuvo a las autoridades demandadas por contestando en tiempo y forma legal la ampliación de la demanda. Finalmente, al no existir pruebas pendientes de desahogo, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 07 siete de julio de 2021 dos mil veintiuno, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por la parte actora y no así por las autoridades demandadas.
1 Al exhibir copia certificada del «Estudio Técnico sobre las Necesidades del Servicio de Transporte Especial Ejecutivo para el Estado de Guanajuato», elaborado en noviembre de 2016 dos mil dieciséis.
3 C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I, inciso c), y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, 249, y 307K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Oportunidad y vía. De acuerdo a lo señalado en auto dictado el 9 nueve de febrero de 2021 dos mil veintiuno, así como con fundamento en lo establecido en el ordinal 263, fracción III, del Código de la materia, se advierte que la demanda fue presentada oportunamente como proceso o juicio de nulidad en línea, por la vía ordinaria.
TERCERO. Fijación y existencia del acto impugnado. De conformidad con lo previsto por el artículo 299, fracción I, del código de la materia, previo al estudio del fondo, deben fijarse de manera precisa los actos impugnados por la parte actora2. Así, del análisis integral al escrito de demanda, se advierte que en la presente causa la actora pretende controvertir la legalidad:
▪ La resolución contenida en el oficio número *****, emitida el día18 dieciocho de noviembre de 2020 dos mil veinte, por el Director General de Transporte del Estado de Guanajuato.
Actuación cuya existencia, en términos de lo dispuesto por los artículos 78, 121 y 131 del Código precitado, se encuentra debidamente acreditada mediante la documental exhibida por la parte actora consistente en el original de la aludida resolución; ello, máxime que, en su ocurso de contestación de demanda, el Director General de Transporte del Estado de Guanajuato «reconoció expresamente»3 la veracidad de su existencia y emisión.
2 Al efecto, resulta ilustrativo lo establecido en la tesis de rubro: «ACTOS RECLAMADOS. REGLAS PARA SU FIJACIÓN CLARA Y PRECISA EN LA SENTENCIA DE AMPARO.» Novena Época; Registro: 181810; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIX, Abril de 2004; Materia(s): Común; Tesis: P. VI/2004; Página: 255 3 Aseveración que hace prueba plena en su contra, en términos de lo preceptuado por los ordinales 119 y 280, fracción III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
4 ▪ La resolución negativa ficta que en su consideración se configuró, respecto de su escrito de petición presentado el día 27 veintisiete de octubre de 2020 dos mil veinte, ante el Gobernador Constitucional del Estado y que por razón de competencia fue remitida a la Secretaría de Gobierno para resolver lo peticionado.
Ahora bien, con el propósito de resolver sobre la configuración de la resolución negativa ficta impugnada, es conveniente realizar las siguientes consideraciones:
Desprendido de lo expuesto en la demanda, así como de los documentos que fueron ofrecidos y exhibidos por la parte actora en su ocurso inicial, obran debidamente «acreditados»4 y no controvertidos por las partes, los siguientes hechos relevantes:
1) El día 27 veintisiete de octubre de 2020 dos mil veinte, la parte actora presentó ante el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Guanajuato, escrito a través del cual solicitó la autorización, así como la expedición del permiso para prestar el servicio del servicio especial de transporte ejecutivo.
2) El día 29 veintinueve de octubre de 2020 dos mil veinte, mediante oficio folio número 33974, el Director General Técnico de la Secretaría Particular del Gobernador remitió al Secretario de Gobierno la petición formulada por el actor, al considerar que lo solicitado era competencia de esa autoridad;
3) El día 5 cinco de noviembre de 2020 dos mil veinte, el Secretario Particular del Secretario de Gobierno, así como el Subsecretario de Servicios a la comunidad, remitieron a la Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato, el escrito de petición formulado por el actor, por considerar que se trataba de la autoridad competente para resolver lo solicitado.
4 De conformidad con lo previsto en los artículos 117, 119, 121, 124 y 131 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
5 4) El día 18 dieciocho de noviembre de 2020 dos mil veinte, el Director General de Transporte del Estado de Guanajuato, emitió el oficio *****, a través del cual se daba respuesta a la solicitud formulada por el actor.
5) Hasta el día 16 dieciséis de diciembre de 2020 dos mil veinte, la autoridad a quien se dirigió el escrito de petición permaneció en «inactividad o silencio» respecto de la petición que le fue presentada, toda vez que no obra acreditado en autos que se hubiera notificado al actor, de manera oportuna y debida, alguna de las diversas remisiones efectuadas tanto por el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Guanajuato, como por el Secretario de Gobierno;
6) Sin embargo, el día 16 dieciséis de diciembre de 2020 dos mil veinte, con motivo de la notificación y al ostentarse sabedor el actor del oficio número *****, se anuló el silencio administrativo que se había actualizado en perjuicio del actor a causa de la falta de respuesta y, por tanto, se restableció al actor en el estado de certidumbre y seguridad jurídica respecto de que sucedió y en qué términos fue resuelta su petición.
Lo anterior, sin perjuicio de que la respuesta a la petición formulada se haya emitido por una autoridad distinta a la que originalmente se dirigió la solicitud, esto es, por el Director General de Transporte del Estado de Guanajuato, pues si bien el derecho de petición implica, a su vez, el derecho a obtener una respuesta por parte de la autoridad a quien se dirigió la petición5, también es cierto que, de «manera excepcional», dicha prerrogativa podría encontrarse colmada cuando la respuesta sea emitida por una autoridad distinta a quien fue destinada la petición, siempre y cuando la respuesta sea dictada por la autoridad legalmente facultada para atender lo solicitado6.
5 Ilustra tal pronunciamiento, el criterio contenido en la tesis intitulada: «DERECHO DE PETICIÓN. LA AUTORIDAD A QUIEN SE HA DIRIGIDO LA PETICIÓN ESTA OBLIGADA A DAR CONTESTACIÓN A LA MISMA›› Octava Época, Registro: 209059, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación Tomo XV-1, Febrero de 1995 Materia: Administrativa Página: 169 6 Sustenta tal aserto, lo consignado en la tesis intitulada: «DERECHO DE PETICIÓN. SE VE SATISFECHO, AUN CUANDO UNA AUTORIDAD DISTINTA A LA QUE SE HIZO LA SOLICITUD, SEA LA QUE DA RESPUESTA DE MANERA CONGRUENTE A LO SOLICITADO, Y ORDENA SU NOTIFICACIÓN AL INTERESADO» Décima Época Registro: 2014889 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 45, Agosto de 2017, Tomo IV Materia(s): Constitucional Tesis: III.2o.P.1 CS (10a.) Página: 2831
6 En la especie y, como ya fue relatado en líneas anteriores, el actor presentó su escrito de petición ante el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Guanajuato y este lo remitió al Secretario de Gobierno7; a su vez, el Secretario de Gobierno remitió la petición formulada por el actor a la Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato, por considerarla competente para pronunciarse sobre lo solicitado por el actor en su petición formulada el día 27 veintisiete de octubre de 2020 dos mil veinte.
En tal sentido, y como fue señalado en el oficio número *****, de conformidad con lo previsto en el artículo 210 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, la Dirección General de Transporte del Estado es la «autoridad competente» para resolver sobre la procedencia o improcedencia de lo peticionado por el actor.
Ello, pues el artículo 210 de la Ley de Movilidad y los Municipios de Guanajuato, dispone que, para obtener un «permiso del servicio especial de transporte ejecutivo», el interesado deberá presentar una propuesta (petición o solicitud) ante la unidad administrativa de transporte, esto es, la Dirección General de Transporte del Estado8, quien determinará sobre la necesidad del servicio tomando en cuenta el «estudio técnico»9 que se efectúe con base en los datos de que disponga y en caso de ser procedente la emisión del permiso, el solicitante deberá cubrir los derechos fiscales correspondientes.
En este contexto, de los artículos 201, fracción V, y 202 del mismo ordenamiento legal citado, se obtiene de forma precisa que es la unidad administrativa de transporte la facultada para expedir el permiso de servicio especial de transporte solicitado por el actor.
Por el contrario, desprendido del cúmulo de facultades que los artículos 16 y 17 de la Ley de Movilidad del Estado y los Municipios de Guanajuato, les otorga tanto al titular del Poder Ejecutivo del Estado de Guanajuato como al Secretario de Gobierno, se advierte que dichas autoridades «carecen de facultades
7 Por considerarlo competente para resolver sobre dicho asunto. 8 En términos de lo previsto por los artículos 2, fracción XIX ter, 15 ter y 18 bis de la Ley de Movilidad del Estado y los Municipios de Guanajuato; y 43 del Reglamento Interior de la Secretaria de Gobierno. 9 «Artículo 7. Para los efectos de esta Ley se entenderá por: (…) VIII. Estudio Técnico: El diagnóstico, análisis de evaluación y, en su caso estadístico, del cual se determinarán las necesidades de movilidad, así como las propuestas que permitan atender y mejorar las condiciones de movilidad sustentable; (…)»
7 legales» para decidir sobre lo peticionado por el actor, esto es, sobre la procedencia o improcedencia de la expedición de un permiso especial ejecutivo de transporte10.
Una vez clarificado lo anterior, y toda vez que en la causa de conocimiento, ha quedado acreditado que la respuesta recaída a la petición del actor emitida por la autoridad competente le fue hecha de conocimiento de manera previa a la promoción de la demanda, misma que constituye materia de impugnación en el presente proceso, se concluye que no se actualiza el silencio administrativo atribuido al Secretario de Gobierno.
Al efecto, resulta orientadora la tesis I.8o.A.114 A, que enseguida se transcribe:
«NEGATIVA FICTA. NO BASTA QUE FORMALMENTE SE CONFIGURE, PARA QUE MATERIALMENTE SE CONSIDERE QUE LA AUTORIDAD QUE OMITIÓ RESPONDER SEA COMPETENTE PARA RESOLVER SOBRE EL FONDO DE LA SOLICITUD PRESENTADA ANTE ELLA. Dentro del derecho a la seguridad jurídica, previsto en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se encuentra el elemento indispensable de validez de todo acto de autoridad, que consiste en su competencia. Ello implica que la autoridad debe existir conforme a una norma legal y ejercer las facultades que le estén expresamente conferidas. Es decir, debe fundar su acto no sólo en el precepto que la autoriza para emitirlo, sino, en algunos casos, también en razón del territorio y de la materia que trate. Por otra parte, la negativa ficta es la respuesta que la ley presume ha recaído en sentido negativo a una solicitud, petición o instancia formulada por escrito, cuando la autoridad no la contesta o no la resuelve en el plazo legalmente establecido para ello, la cual puede impugnarse en el juicio contencioso administrativo; esto es, se configura cuando: a) se presenta un escrito; b) hay silencio de la autoridad para da r respuesta a éste; y, c) transcurre un plazo legal sin que la autoridad resuelva expresamente. Sin embargo, el solo hecho de que formalmente se satisfagan estos elementos, no implica que materialmente se considere que la autoridad que omitió responder sea competente para resolver sobre el fondo de la solicitud presentada ante ella; esto es, si no está dentro de las facultades de ésta decidir sobre lo pedido, la negativa ficta es legal»11.
En consecuencia, no se encuentra configurada la resolución negativa ficta combatida y, por tanto, se reitera que no ha lugar a tener dicha actuación como materia de controversia en la presente causa.
10 Desprendido del cúmulo de facultades que los artículos 16 y 17 de la Ley de Movilidad del Estado y los Municipios de Guanajuato, les otorga a dichas autoridades, respectivamente. 11 Registro digital: 2015440; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Décima Época; Materias(s): Administrativa; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 47, Octubre de 2017, Tomo IV, página 2503; Tipo: Aislada.
8 CUARTO. Procedencia. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
En su ocurso de contestación de demanda, el Director General de Transporte del Estado sostiene que en la presente causa se actualizan las causales de improcedencia previstas por el ordinal 261, fracciones I y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, mismas que establecen:
«Artículo 261. El proceso administrativo es improcedente contra actos o resoluciones: I. Que no afecten los intereses jurídicos del actor; (…) y VI. Que sean inexistentes, derivada claramente esta circunstancia de las constancias de autos; (…)»
Ello, pues expresa que la resolución negativa ficta impugnada no existe pues sí se le dio contestación al peticionante y, por otra parte, indica que la parte actora no acredita ser beneficiaria de algún permiso para explotar el servicio especial de transporte ejecutivo.
En relación con la inexistencia de la configuración de la negativa ficta, se concede la razón a la parte demandada, atento al Considerando anterior en el que se determinó que la resolución negativa ficta impugnada no se encontraba configurada y, por tanto, la misma resultaba inexistente.
Dado lo anterior, resulta conducente sobreseer en el presente proceso respecto del Secretario de Gobierno, al no tener este el carácter de «autoridad demandada»12, ya que no existe resolución alguna que hubiere dictado, ordenado, ejecutado o intentando ejecutar en contra del actor; ello, de conformidad con lo previsto por los artículos 261, fracción VII, y 262, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
12 Conforme a lo dispuesto en el artículo 251, fracción II, inciso a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
9 Por otra parte, se considera que resultan inatendibles las causales de improcedencia y sobreseimiento invocadas, en relación con que la accionante no acredita tener derecho a prestar el servicio especial de transporte ejecutivo, pues se estima que dicho aserto versa sobre situación que atañe al estudio del fondo del asunto; clarificando que, las causas de improcedencia estipuladas en el numeral 261 del código de la materia, constituyen una omisión o irregularidad en los presupuestos procesales que -precisamente- impiden analizar el fondo de la controversia planteada, es decir, la legalidad o ilegalidad del acto13.
Lo anterior, sin soslayar que en el presente proceso la accionante sí se encuentra legitimada procesalmente para promover el presente proceso, en virtud de fue correctamente acreditado que resintió una afectación en sus intereses jurídicos, en términos de los ordinales 9, segundo párrafo, y 251, fracción I, inciso a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Es así, pues se constató que la justiciable elevó una petición ante la demandada y fue la misma quien, posteriormente, fue directamente perjudicada al resolverse como improcedente lo solicitado, lo cual implicó una «resolución desfavorable» a sus intereses y, con ello, fue habilitado válidamente para acudir ante este Tribunal a defender sus derechos en contra del acto de autoridad que considera le perjudica su esfera jurídica.
Por lo que, al no ser actualizarse alguna de las hipótesis normativas que prevén los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, quien resuelve determina que no existe impedimento alguno para analizar el fondo de la cuestión planteada en el proceso relativa al acto impugnado consistente en oficio número *****, emitido por el Director General de Transporte del Estado de Guanajuato.
13 Sustenta lo anterior, por analogía, lo establecido en la jurisprudencia intitulada: «IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO DEL ASUNTO, DEBERÁ DESESTIMARSE» Tesis P./J. 135/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Tomo XV, Enero de 2002, Núm. de Registro: 187973, consultable a Página 5.
10 QUINTO. Estudio Jurídico. Enseguida, este Juzgador procederá al análisis de los conceptos de impugnación atendiendo a los argumentos que generan un mayor beneficio a las pretensiones14 del actor y, considerando los argumentos que la autoridad demandada exterioriza en su ocurso de contestación.
A) Metodología. El estudio del concepto de impugnación identificado como «TERCERO» realizará conforme a los argumentos referidos en el mismo15.
B). Planteamiento del Problema.
(i) Postura de la actora. En el concepto de impugnación en estudio, la parte actora aduce medularmente, la indebida motivación y fundamentación de la resolución impugnada.
Ello, pues expresa que la autoridad demandada no sostuvo su negativa en un estudio técnico actualizado, sino que dicha decisión tuvo como base un estudio efectuado a finales del año 2016 dos mil dieciséis; lo cual revela que el análisis de su petición fue llevado a cabo fuera de la realidad actual, al existir condiciones totalmente distintas debido al aumento de la población que demanda el servicio, aunado a que el índice poblacional de León, Guanajuato, ha incrementado a pasos acelerados, así como la industria, la constante visita turística y de negocios por los asentamientos de empresas nacionales e internacionales.
Además, agrega que la autoridad tampoco toma en cuenta que debe basarse en un estudio que pondere un parámetro «real» del beneficio y la necesidad que se tiene de otorgar nuevos permisos para la prestación del servicio de transporte ejecutivo.
14 Sustenta tal pronunciamiento, lo establecido en la jurisprudencia intitulada: «CONCEPTOS DE ANULACIÓN EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. ES PREFERENTE EL ESTUDIO DE AQUELLOS QUE CONDUZCAN A DECLARAR LA NULIDAD LISA Y LLANA DEL ACTO IMPUGNADO POR REPRESENTAR UN MAYOR BENEFICIO PARA EL ACTOR (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE GUANAJUATO)» Novena; Registro: 166717; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, agosto de 2009; Materia(s): administrativa; Tesis: XVI.1o.A.T. J/9; Página: 1275. 15 Ello, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN». Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI.
11 (ii) Postura de la parte demandada. En el punto correlativo de su ocurso de contestación, la autoridad sostiene la legalidad y validez de su actuación, ya que en cumplimiento a lo previsto por el artículo 210 de la Ley de Movilidad del Estado y los Municipios de Guanajuato, fue elaborado el «Estudio Técnico sobre las Necesidades del Servicio Especial de Transporte Ejecutivo», mismo que constituye un documento público y que puede ser consultado en la página web16
Además, expresa que la necesidad del servicio en el municipio de León, Guanajuato, ya se encuentra cubierta y, en caso de que sea otorgado el permiso a toda persona que lo solicite, se estaría contraviniendo el orden público y transgrediendo el interés público.
(iii) Problema jurídico a resolver. Así, de conformidad con el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, el «problema jurídico a dilucidar» consiste en determinar si la resolución impugnada se encuentra o no debidamente fundada y motivada.
C). Razonamiento Jurisdiccional. Luego, una vez realizado el análisis al contenido de la actuación controvertida, así como a la totalidad de las constancias que integran los autos, quien resuelve concluye que el concepto de impugnación en estudio resulta fundado.
I. Fundamentación y motivación. Al efecto, en términos del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la correcta fundamentación implica que en el acto de autoridad se exprese la norma legal aplicable al caso concreto; la motivación se trata del argumento que revela y explica al justiciable la actuación de la autoridad, de modo que, además de justificarla, le permita su defensa para el caso que resulte irregular; de esa forma, la transgresión a la garantía de motivación puede configurarse de diversas maneras: (a) omisión de la motivación; (b) incongruencia en la motivación; (c) indebida motivación; y (d) motivación insuficiente17.
16 http://segob.guanajuato.gob.mx:8088/files/im/EST_NEC_SETE.pdf 17 Al efecto, resulta ilustrativa la tesis que al rubro reza: «MOTIVACIÓN. FORMAS EN QUE PUEDE PRESENTARSE LA VIOLACIÓN A ESA GARANTÍA EN FUNCIÓN DE LAS POSIBILIDADES DE DEFENSA DEL AFECTADO.» Novena Época Registro: 174228
12 Además, tratándose de la petición elevada a una autoridad por un particular, la respuesta no deberá ser evasiva, ambigua, ni pretender confundirle, sino que habrá de otorgarse en forma congruente, completa, clara, expedita y exponiendo los motivos y fundamentos que sustenten su decisión, ello en respeto a lo dispuesto por los ordinales 8, 14 y 16 constitucionales.
II. Permiso del servicio especial de transporte ejecutivo. Por otra parte, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6, fracción I, 121, fracción II, 123, fracción III, 168 y 169 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, la prestación del servicio especial de transporte sin tener las características propias del servicio público de transporte, se presta para satisfacer una necesidad específica de determinado sector de la población, pudiendo ser el mismo remunerado; además, la prestación de dicho servicio es de «interés público» y, por tanto, requerirá de permiso otorgado por la autoridad competente.
De manera específica, la prestación del «servicio especial de transporte ejecutivo» tiene por objeto trasladar personas y sus cosas en vehículos con operador, previa contratación mediante el uso de plataformas tecnológicas y sus dispositivos electrónicos, caracterizándose por no estar sujeto a itinerarios, rutas, frecuencias ni horarios fijos, y quedando prohibido ofrecer servicio de forma libre y directa en la vía pública; además, sus especificaciones o características físicas son superiores en términos de «lujo» y «comodidad» a los vehículos destinados a la prestación del servicio público de transporte de alquiler sin ruta fija «taxi».
Luego, en términos del artículo 210 de la citada ley estatal de movilidad, para obtener el permiso del servicio especial de transporte ejecutivo, deberá llevarse a cabo el siguiente «procedimiento»:
1. Primero, el interesado en la prestación del servicio presentará una «propuesta» que contenga: (i) las características de operación del mismo, (ii) cantidad y características técnicas de los vehículos, (iii) de organización, y (iv) la información relativa a la o las plataformas tecnológicas en las cuales se establecerá el mecanismo de contratación y gestión del servicio.
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Septiembre de 2006 Materia(s): Común Tesis: I.4o.A.71 K Página: 1498.
13 Además, con fundamento en el artículo 463 del Reglamento de la Ley de Movilidad para el Estado de Guanajuato, el solicitante deberá cubrir los «requisitos» y «condiciones» siguientes:
a) Proporcionar los documentos de identificación y representación del interesado; b) Proporcionar la constancia o documento que acredite que utilizará determinada plataforma tecnológica para la prestación del servicio y sus mecanismos y dispositivos para la contratación y gestión; c) Proporcionar la descripción pormenorizada de las características de organización de la persona física o jurídica colectiva solicitante; d) Proporcionar los documentos que acrediten la propiedad o legal posesión de los vehículos; e) Proporcionar las características de operación del servicio acreditando que cuenta con personal adecuado para su prestación; f) Mencionar la cantidad de vehículos (en caso de personas jurídico colectivas); g) Presentar los documentos que acrediten las características técnicas de los vehículos, que cuenten además con revista físico mecánica vigente; h) Contar con póliza de seguro de cobertura amplia en términos del artículo 134 de la Ley; y i) Acreditar estar inscrito en el Registro Federal de Contribuyentes y en su caso en el Registro Estatal de Contribuyentes.
2. Posteriormente, la unidad administrativa de transporte determinará sobre la necesidad del servicio, mediante el «estudio técnico»18 que se efectúe con base en los datos de que disponga.
3. En caso de ser procedente la emisión del permiso, el solicitante deberá cubrir los derechos fiscales correspondientes19, así como los requisitos siguientes: a) Licencia tipo “B”; y b) Vehículo tipo sedán o superior, con cuatro o cinco puertas.
III. Caso concreto. Como ya fue apuntado en líneas anteriores, en su petición la parte actora solicitó a la autoridad demandada la autorización, así como la expedición del permiso para prestar el servicio del servicio especial de transporte ejecutivo en el municipio de león, Guanajuato.
Sin embargo, en la respuesta recaída a su solicitud, la autoridad demandada determinó que:
18 «Artículo 7. Para los efectos de esta Ley se entenderá por: (…) VIII. Estudio Técnico: El diagnóstico, análisis de evaluación y, en su caso estadístico, del cual se determinarán las necesidades de movilidad, así como las propuestas que permitan atender y mejorar las condiciones de movilidad sustentable; (…)» 19 «Artículo 463. Para la obtención del permiso del servicio especial de transporte ejecutivo, de conformidad con el procedimiento contenido en el artículo 210 de la Ley, el solicitante deberá cubrir los siguientes requisitos y condiciones: (…) X. En caso de aprobarse el otorgamiento de permiso, deberá realizar el pago de los derechos fiscales correspondientes a favor del erario del Estado conforme a la tarifa vigente».
14 ▪ Se elaboró el estudio técnico correspondiente a efecto de determinar la necesidad de servicio especial de transporte ejecutivo del Estado de Guanajuato, incluyendo el municipio de León; y
▪ Conforme a los resultados obtenidos del estudio técnico antes referido, la necesidad de dicho servicio especial de transporte se encontraba cubierta y, por tanto, no resultaba factible acordar de conformidad lo peticionado por el actor.
Luego, de conformidad con el artículo 7, fracción VIII, de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, el «estudio técnico» es el diagnóstico, análisis de evaluación y, en su caso estadístico, del cual se determinarán las necesidades de movilidad, así como las propuestas que permitan atender y mejorar las condiciones de movilidad sustentable.
De manera que, el estudio técnico al que hace referencia el artículo 210, fracción II, de la cita ley, representa el documento técnico-especializado a cargo de la unidad administrativa de transporte, que se efectuará con base en los datos de que disponga la autoridad (verbigracia, los previstos en el artículo 184, fracción I, del mismo ordenamiento legal20), y en el que se efectuará el análisis (en su caso, estadístico), y evaluación de los factores que incidan en el servicio especial de transporte ejecutivo, con el fin de detectar y diagnosticar la necesidad del mismo.
Luego, desprendido del contenido de la resolución impugnada, se aprecia que la autoridad demandada determinó que la solicitud de la actora resultaba improcedente, ya que la necesidad del servicio público de transporte ejecutivo en el municipio de León, Guanajuato, se encontraba cubierta en su totalidad.
20 «Artículo 184. El otorgamiento de una concesión de servicio público de transporte en las modalidades de urbano, suburbano, intermunicipal y de alquiler sin ruta fija «Taxi», deberá ajustarse a los requisitos siguientes, sin que bajo ninguna circunstancia pueda alterarse el orden establecido al efecto, ni omitirse alguno de ellos: I. Las autoridades estatales o municipales, en el ámbito de su competencia, realizarán u ordenarán los estudios técnicos para detectar de manera oportuna las necesidades de transporte que se vayan presentando y que justifiquen el establecimiento de nuevos servicios o el aumento de los ya existentes. Los estudios técnicos a que se refiere el párrafo anterior, según corresponda al servicio de que se trate, contendrán como mínimo lo siguiente: a) El señalamiento de los servicios de transporte en las modalidades existentes en la zona que incidan en el servicio objeto del estudio con las características operativas necesarias; b) Datos estadísticos debidamente sustentados que avalen la demanda actual y el potencial de servicio; c) Modalidad y características del servicio de transporte que deba prestarse, precisando el número de vehículos que se requieran, especificando sus particularidades técnicas; d) Evaluación económica que considere los beneficios, así como los costos de operación del transporte; y e) Conclusiones y propuestas»
15 Ello, de conformidad con lo establecido en el «estudio técnico sobre las necesidades del servicio especial de transporte ejecutivo para el Estado de Guanajuato»21, pero sin que la autoridad hubiera explicado las razones y motivos de cómo el contenido de dicho dictamen técnico resultaba subsumible a la petición formulada por el actor; lo cual se traduce, de antemano, en una «insuficiente motivación»22 de la resolución impugnada.
Sin embargo y, con el propósito de privilegiar el estudio de lo solicitado por el actor en su petición, es menester atender al aludido estudio técnico y, específicamente, al análisis relativo al municipio de León, mismo que fue allegado en copia certificada al presente proceso por la autoridad demandada
Luego, desprendido de su contenido, se aprecia que dicho estudio fue realizado por el entonces Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, en el mes de noviembre del año 2016 dos mil dieciséis, concluyéndose que para el municipio de León, Guanajuato, existía la necesidad de otorgar «550 quinientos cincuenta» permisos de servicio especial de transporte ejecutivo y, los cuales, a consideración de la autoridad demandada, ya se encontraban cubiertos.
En dicho estudio, se colige (de manera destacada), la siguiente información:
OBJETIVO GENERAL: «Este dictamen técnico tiene como objeto el “determinar las condiciones presentes de la demanda, con relación a los servicios especiales de transporte ejecutivo para los municipios del Estado de Guanajuato; cuál deberá ser el número óptimo de unidades que lleve una posición de equilibrio la oferta y la demanda, si es que resultara una necesidad no satisfecha, de la manera más sólida posible»
BASE POBLACIONAL PARA ANALISIS: «La población económicamente activa (PEA) del municipio de León para el año 2016 es de ***** habitantes, con una población ocupada (PEAO) de ***** habitantes, de los cuales aproximadamente el 3.00% de este último percibe arriba de 5 salarios mínimos.
21 Mismo que, a manera de hecho notorio, obra consultable en las paginas comprendidas de la 78 a la 95 del documento contenido en el enlace electrónico siguiente: http://segob.guanajuato.gob.mx:8088/files/im/EST_NEC_SETE.pdf 22 Ya que las expresiones referidas en la resolución impugnada, de ninguna manera reflejaron certeza jurídica a la parte actora, al serle obstaculizado el tener pleno conocimiento de los criterios fundamentales de la decisión autoritaria y sin que la motivación vertida en la misma fuera suficiente ni apta para explicar correctamente la determinación asumida y, menos aún, para posibilitar al particular que esgrimiera correctamente la defensa de sus derechos; al efecto, resulta ilustrativa la tesis que al rubro reza: «MOTIVACIÓN. FORMAS EN QUE PUEDE PRESENTARSE LA VIOLACIÓN A ESA GARANTÍA EN FUNCIÓN DE LAS POSIBILIDADES DE DEFENSA DEL AFECTADO.» Novena Época Registro: 174228 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Septiembre de 2006 Materia(s): Común Tesis: I.4o.A.71 K Página: 1498
16 Esta información se considera relevante para la cuantificación de la Población Activa que podría hacer uso del Servicio Especial de Transporte Ejecutivo (PATE).»[Subrayado propio]
PROCESO METODOLÓGICO: «Para el caso del Municipio de León se tienen los siguientes valores:
PEAO23 actual (ajustada a 2016) ***** habitantes; PAT524 actual (ajustada a 2016) ***** viajes potenciales; Servicio Especial de Transporte Ejecutivo: *****(según cálculo) Factor Población /Unidades (FIN25): 0.55 Población/Unidad Servicios Especial de Transporte Ejecutivo del PEAQ 2.89% (Cálculo para 2016)
Esta correlación del número resultante de unidades para el Servicio Especial de Transporte Ejecutivo necesarias en el marco del universo de usuarios potenciales de transporte convencional es muy significativa, dado que como se puede apreciar el impacto al transporte convencional es marginal y sólo es una consecuencia de que el usuario busca nuevas y mejores condiciones para realizar sus viajes, lo que sí es muy significativo para la población»
RESULTADOS DEL ANALISIS: «Para el Municipio de León se estipula una demanda de quinientas cincuenta unidades. Esto en el corto plazo, sin embargo, no quiere decir que estas unidades hubieran de cubrir las necesidades a futuro en un horizonte de cinco años; el caso está acotado al 2016. Para obtener una cifra pronóstico al futuro, será necesario realizar actualizaciones a las cifras poblacionales y un sondeo sobre las características del nivel de insatisfacción en los usuarios potenciales de acuerdo a la metodología expresada en este análisis.» [Subrayado y énfasis añadidos]
De lo anterior y como acertadamente lo señala la parte actora, se colige que la autoridad demandada fundó y motivó de manera indebida su decisión.
Ello, pues la negativa a su petición se encuentra sustentada en un estudio elaborado con datos estadísticos y poblacionales del año 2016 dos mil dieciséis, y en el propio estudio se precisa que para años posteriores se requiere actualizar las cifras poblacionales y realizar un sondeo relativo a la insatisfacción del servicio, ya que, por una parte, el análisis, efectos y resultados de dicho dictamen se acota única y exclusivamente para el 2016 dos mil dieciséis. Incluso el propio estudio refiere que con tales unidades (*****) no necesariamente se cubrirán las necesidades a futuro en cierto umbral de tiempo.
23 Población Económicamente Activa Ocupada (PEAO). 24 Población Activa del Transporte con ingresos superiores a los 5 cinco Salarios Mínimos (PAT5). 25 Factor Insatisfacción Usuarios (FIN).
17 Por ende, considerando que la solicitud formulada por la actora fue planteada en el año 2020 dos mil veinte, resulta claro que el estudio elaborado en 2016 dos mil dieciséis no guarda congruencia ni corresponde al contexto y a las circunstancias poblacionales o económicas que reflejen la posible demanda o potencialidad de servicio que imperaron en la fecha de la solicitud de la actora; circunstancias que la autoridad debió tomar en cuenta para determinar si la necesidad del mismo se encontraba cubierta.
Además, en el estudio en comento no se advierte señalamiento alguno que determine la continuación de la vigencia de los resultados obtenidos para un plazo específico, ni tampoco la autoridad demandada aclara esa situación en la resolución combatida; por el contrario, en el propio texto del estudio técnico se establece que la demanda de unidades está acotada al 2016 dos mil dieciséis, y no así a un marco temporal superior.
D). Conclusión. Ante ese panorama, se concluye que le asiste la razón a la parte actora, ya que la autoridad demandada omitió basar su determinación en un estudio técnico elaborado con datos e información vigente, confiable y actualizada, que fuera congruente con el contexto económico- social, así como a las circunstancias en que vive la población para detectar correctamente la «demanda actual» del transporte ejecutivo y el «potencial» del servicio.
No es óbice a lo anterior, que los ordinales 210, fracción II, de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, y 463 del reglamento de la citada ley, no dispongan que la autoridad deba efectuar el estudio técnico bajo algún parámetro temporal o vigencia en específico, dado que la pertinencia e idoneidad del estudio a realizarse requiere por su naturaleza y objeto el uso de información actualizada; y por otra parte, la demandada (como autoridad en materia de movilidad y transporte), tiene el deber de llevar a cabo las medidas y acciones necesarias para garantizar la progresión26 en la
26 Ello, atendiendo al principio de «progresividad» consagrado en los ordinales 1 y 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 2.1 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales; y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, consistente en que todas las autoridades del Estado, en el ámbito de su competencia, tienen el deber de generar un marco de progresión gradual de los derechos de las personas y, en particular, dicho principio genera en quien aplica la norma, la obligación de interpretar la ley de manera que se amplíen, en lo posible jurídicamente, el alcance y tutela de los derechos; esclarece tal aserto, lo establecido en la tesis intitulada: «PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS HUMANOS. SU CONCEPTO Y EXIGENCIAS POSITIVAS Y NEGATIVAS» Registro digital: 2013216 Instancia: Primera Sala Décima Época Materias(s): Constitucional
18 protección de los derechos de las personas y, en concreto, para contar con planes, políticas y directrices públicas (un estudio técnico, en la especie) que garanticen su adecuado «derecho a la movilidad»27, de manera clara y actual.
Dado todo lo anterior, queda demostrada la causal de nulidad prevista por el artículo 302, fracción IV, del código de la materia, consistente en la indebida motivación y fundamentación de la resolución impugnada, al evidenciarse que la autoridad demandada determinó como improcedente el permiso solicitado por la actora con base en un estudio técnico «obsoleto» e «insuficiente» para fijar la necesidad actual del servicio especial de transporte ejecutivo en el municipio de León28.
SEXTO. Decisión o Fallo. Al estar en presencia de un vicio material y tratándose el acto impugnado de una resolución recaída una gestión formulada por la accionante, se puntualiza que la nulidad deberá ser para efecto de que la autoridad demandada emita una nueva decisión, debiendo prescindir del vicio detectado y siguiendo los lineamientos del presente fallo, a propósito de que la gestión de la accionante no quede insatisfecha y ésta tenga certeza respecto a su situación jurídica29.
En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto por el ordinal 300, fracción III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la nulidad de la resolución contenida en el oficio número *****, emitida el 18 dieciocho de noviembre del 2020 dos mil veinte30, para el efecto de que la autoridad demandada emita una nueva respuesta en la cual:
Tesis: 1a. CCXCI/2016 (10a.) Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 37, Diciembre de 2016, Tomo I, página 378 Tipo: Aislada. 27 «Artículo 4o.- (…) Toda persona tiene derecho a la movilidad en condiciones de seguridad vial, accesibilidad, eficiencia, sostenibilidad, calidad, inclusión e igualdad» 28 Lo cual, incumplió el margen de legalidad establecido en los ordinales 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Constitucional; y 137, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. 29 De lo anterior, por analogía, es propicio acudir a la jurisprudencia de rubro siguiente: «SENTENCIAS DE NULIDAD. FORMA EN QUE LAS AUTORIDADES DEBEN CUMPLIRLAS, EN ATENCIÓN AL ORIGEN DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA Y LOS VICIOS DETECTADOS, CONFORME A LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.» Décima Época; Registro: 2008190; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 14, Enero de 2015, Tomo II; Materia(s): Administrativa; Tesis: XVI.1o.A. J/17 (10a.); Página: 1659 30 Dado el sentido del fallo, es innecesario el análisis de los conceptos de impugnación que se hicieron valer, pues ello a nada práctico conduciría si los actos impugnados han quedado insubsistentes. Sirve de apoyo a la afirmación que antecede, la tesis del Poder Judicial Federal que a la letra dice: «CONCEPTOS DE VIOLACION. ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Habiendo resultado fundado y suficiente para otorgar el amparo solicitado, uno de los conceptos de violación, resulta innecesario el estudio de los demás conceptos de violación vertidos en la demanda de amparo.»
19 1) Considere datos poblacionales y económicos actuales y provenientes de fuentes fiables31 en el estudio técnico que sirva de base para determinar la necesidad del servicio especial de transporte ejecutivo para el Estado de Guanajuato y, concretamente, sobre la necesidad de dicho servicio en el municipio de León, a la fecha de su respuesta; y
2) Una vez efectuado lo anterior, emita una respuesta debidamente fundada y motivada, mediante la cual, considerando los datos que arroje el estudio técnico referido, respecto del número de permisos de servicio de transporte especial ejecutivo que constituyan la necesidad actual, frente al número de permisos otorgados a la fecha de respuesta (indicando el número de ellos), concluya si la necesidad se encuentra o no cubierta y, en ese sentido, se determine en definitiva el otorgamiento o la negativa del permiso solicitado por la actora.
Para ello, es menester que en la respuesta que se otorgue, se dé a conocer a la actora el contenido del estudio que se realice, con datos confiables y actualizados, así como el número de permisos otorgados a la fecha de la respuesta, permitiendo con ello resolver la procedencia de lo solicitado en términos del artículo 210 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios.
SÉPTIMO. Pretensiones de la parte actora y consecuencias. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las pretensiones solicitadas:
A) La instauración del procedimiento para obtener el permiso solicitado. En su demanda, el actor solicita como reconocimiento del derecho y condena a las autoridades demandadas, para que se instaure el procedimiento para obtener el permiso solicitado, basado en requisitos y condiciones que marcan el artículo 210 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, y 463 del Reglamento de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios.
31 Las que en la especie pueden derivar de los censos poblacionales y económicos de los años 2020 dos mil veinte y 2019 dos mil diecinueve, respectivamente, realizados por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, considerando dicha información como actual a la fecha en que la autoridad demandada debe dar cumplimiento a la presente resolución.
20 Al respecto, se determina que el reconocimiento del derecho solicitado por el actor se encuentra satisfecho, al margen de la declaración de nulidad y conforme a los motivos expuestos en el Considerando Quinto de este fallo.
Ello, precisando que la procedencia o improcedencia del otorgamiento del permiso solicitado en la petición de origen «se encuentra supeditada»32 al nuevo análisis que efectúe la autoridad demandada para determinar si el servicio público de transporte ejecutivo en el municipio de León, Guanajuato, se encuentra o no cubierto, tal y como lo prevé el artículo 210 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, aunado a que dicho servicio de transporte es una cuestión atiente al orden público e interés social.
OCTAVO. Ejecución de la Sentencia. Finalmente, la autoridad demandada, deberá cumplimentar los efectos que preceden e informar sobre ello, en un término de 5 cinco días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en los artículos 319, 321 y 322 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones III, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. Se sobresee en el presente proceso únicamente por lo que hace a la negativa ficta atribuida al Secretario de Gobierno, acorde a lo manifestado en el Considerando Cuarto de la presente sentencia.
32 Al efecto, resulta orientador el criterio emitido por la Segunda Sala de este Tribunal, intitulada: «RECONOCIMIENTO DEL DERECHO Y CONDENA. CUANDO SE TRADUCEN DIRECTAMENTE EN EL EFECTO DE LA NULIDAD OTORGADA, SU ESTUDIO ES INNECESARIO. Cuando las pretensiones de reconocimiento a un derecho y/o la condena –solicitadas por la parte accionante– se traducen directamente en el efecto de la nulidad decretada, resulta innecesario un pronunciamiento al respecto, pues estas pretensiones se encuentran ya atendidas dentro del estudio que llevó a la nulidad decretada y se encuentran supeditadas a la emisión de ese nuevo acto.» Expedientes 2422/2ªSala/16, sentencia del 9 de febrero de 2017; 486/2ªSala/16, sentencia del 27 de abril de 2017; y 316/2ªSala/17, sentencia del 8 de junio de 2017. Actor: *****).
21 TERCERO. Se decreta la nulidad de la resolución impugnada para los efectos precisados en el Considerando Sexto de este fallo, en términos de lo expuesto en el mencionado considerando, así como en lo referido en el Considerando Quinto.
CUARTO. Se encuentra satisfecho el reconocimiento del derecho solicitado por la parte actora, al margen de la declaración de nulidad decretada en el presente fallo; ello, en los términos precisados en el Considerando Séptimo de esta sentencia.
Notifíquese a las partes y, en su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido, además dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
La presente hoja de firmas corresponde a la sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 282/1ªSala/2021.—————————————————————————–
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 13 trece de agosto de 2021 dos mil veintiuno.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 281/1ªSala/21 promovido por *****; ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante Juicio en Línea ante este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el día 4 cuatro de febrero de 2021 dos mil veintiuno, la persona mencionada en el párrafo precedente promovió, por su propio derecho, proceso administrativo en el cual señaló como actos impugnados los siguientes:
«a) La resolución negativa ficta que recayó a la petición formulada y presentada el 27 de octubre de 2020 al Gobernador Constitucional del Estado y que por razón de competencia fue remitida a la Secretaría de Gobierno del Estado para resolver lo peticionado, como se desprende del contenido del oficio folio *****, dictado el 29 de octubre de 2020.
b) La resolución contenida en el oficio *****, dictado el 18 de noviembre de 2020, que niega la autorización o expedición del permiso correspondiente para prestar el servicio especial de transporte ejecutivo (…)» (sic)
Además, hizo valer como pretensiones en el presente proceso: 1) la nulidad total de los actos impugnados; y 2) como reconocimiento del derecho y condena a las autoridades demandadas, para que se instaure el procedimiento para obtener el permiso solicitado.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto dictado 8 ocho de febrero de 2021 dos mil veintiuno, se admitió la demanda y se ordenó correr su traslado a las autoridades demandadas para que dieran contestación a la misma; además, se requirió a las demandadas para que exhibieran copia certificada del «Estudio Técnico sobre las Necesidades del Servicio de Transporte Especial Ejecutivo para el Estado de Guanajuato», elaborado en noviembre de 2016 dos mil dieciséis, en Guanajuato, Guanajuato.
2
Posteriormente, mediante acuerdo de 12 doce de marzo de 2021 dos mil veintiuno, se tuvo al Director General de Transporte y al Secretario de Gobierno, ambos del Estado de Guanajuato, por contestando en tiempo y forma legal la demanda; además, se tuvo al Director General de Transporte por dando cumplimiento al requerimiento que le fue formulado, con la exhibición de la del «Estudio Técnico sobre las Necesidades del Servicio Especial de Transporte Ejecutivo para el Estado de Guanajuato», elaborado en noviembre de 2016 dos mil dieciséis.
Enseguida, mediante acuerdo dictado el 28 veintiocho de abril de 2021 dos mil veintiuno, se tuvo a la parte actora por ampliando su escrito inicial de demanda, y se ordenó correr su traslado a las autoridades demandadas para que formularan contestación a la misma.
En ese orden temporal, en auto de 24 veinticuatro de mayo de 2021 dos mil veintiuno, se tuvo a las autoridades demandadas por contestando en tiempo y forma legal la ampliación de la demanda.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 3 tres de junio de 2021 dos mil veintiuno, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por la parte actora y por el Secretario de Gobierno.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I, inciso c), y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, 249, y 307K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
3 SEGUNDO. Oportunidad y vía. De acuerdo a lo señalado en auto dictado el 8 ocho de febrero de 2021 dos mil veintiuno, así como con fundamento en lo establecido en el ordinal 263, fracción III, del Código de la materia, se advierte que la demanda fue presentada oportunamente como proceso o juicio de nulidad en línea, en la vía ordinaria.
TERCERO. Fijación y existencia del acto impugnado. De conformidad con lo previsto por el artículo 299, fracción I, del código de la materia, previo al estudio del fondo, deben fijarse de manera precisa los actos impugnados por la parte actora1. Así, del análisis integral al escrito de demanda, se advierte que en la presente causa la actora pretende controvertir la legalidad:
▪ La resolución contenida en el oficio número *****, emitida el día 18 dieciocho de noviembre de 2020 dos mil veinte, por el Director General de Transporte del Estado de Guanajuato.
Actuación cuya existencia, en términos de lo dispuesto por los artículos 78, 121 y 131 del Código precitado, se encuentra debidamente acreditada mediante la documental exhibida por la parte actora consistente en el original de la aludida resolución; ello, máxime que, en su ocurso de contestación de demanda, el Director General de Transporte del Estado de Guanajuato «reconoció expresamente»2 la veracidad de su existencia y emisión.
▪ La resolución negativa ficta que en su consideración se configuró, respecto de su escrito de petición presentado el día 27 veintisiete de octubre de 2020 dos mil veinte, ante el Gobernador Constitucional del Estado y que por razón de competencia fue remitida a la Secretaría de Gobierno para resolver lo peticionado.
Ahora bien, con el propósito de resolver sobre la configuración de la resolución negativa ficta impugnada, es conveniente realizar las siguientes consideraciones:
1 Al efecto, resulta ilustrativo lo establecido en la tesis de rubro: «ACTOS RECLAMADOS. REGLAS PARA SU FIJACIÓN CLARA Y PRECISA EN LA SENTENCIA DE AMPARO.» Novena Época; Registro: 181810; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIX, Abril de 2004; Materia(s): Común; Tesis: P. VI/2004; Página: 255 2 Aseveración que hace prueba plena en su contra, en términos de lo preceptuado por los ordinales 119 y 280, fracción III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
4 Desprendido de lo expuesto en la demanda, así como de los documentos que fueron ofrecidos y exhibidos por la parte actora en su ocurso inicial, obran debidamente «acreditados»3 y no controvertidos por las partes, los siguientes hechos relevantes:
1) El día 27 veintisiete de octubre de 2020 dos mil veinte, la parte actora presentó ante el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Guanajuato, escrito a través del cual solicitó la autorización, así como la expedición del permiso para prestar el servicio del servicio especial de transporte ejecutivo.
2) El día 29 veintinueve de octubre de 2020 dos mil veinte, mediante oficio folio número *****, el Director General Técnico de la Secretaría Particular del Gobernador remitió al Secretario de Gobierno la petición formulada por el actor, al considerar que lo solicitado era competencia de esa autoridad;
3) El día 5 cinco de noviembre de 2020 dos mil veinte, el Secretario Particular del Secretario de Gobierno, así como el Subsecretario de Servicios a la comunidad, remitieron a la Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato, el escrito de petición formulado por el actor, por considerar que se trataba de la autoridad competente para resolver.
4) El día 18 dieciocho de noviembre de 2020 dos mil veinte, el Director General de Transporte del Estado de Guanajuato, emitió el oficio *****, a través del cual se daba respuesta a la solicitud formulada por el actor.
5) Hasta el día 8 ocho de diciembre de 2020 dos mil veinte, la autoridad a quien se dirigió el escrito de petición permaneció en «inactividad o silencio» respecto de la petición que le fue presentada, toda vez que no obra acreditado en autos que se hubiera notificado al actor, de manera oportuna y debida, alguna de las diversas remisiones efectuadas tanto por el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Guanajuato, como por el Secretario de Gobierno;
3 De conformidad con lo previsto en los artículos 117, 119, 121, 124 y 131 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
5 6) Sin embargo, el día 8 ocho de diciembre de 2020 dos mil veinte, con motivo de la notificación y al ostentarse sabedor el actor del oficio número *****, se anuló el silencio administrativo que se había actualizado en perjuicio del actor a causa de la falta de respuesta y, por tanto, se restableció al actor en el estado de certidumbre y seguridad jurídica respecto de que sucedió.
Lo anterior, sin perjuicio de que la respuesta a la petición formulada se haya emitido por una autoridad distinta a la que originalmente se dirigió la solicitud, esto es, por el Director General de Transporte del Estado de Guanajuato, pues si bien el derecho de petición implica, a su vez, el derecho a obtener una respuesta por parte de la autoridad a quien se dirigió la petición4, también es cierto que, de «manera excepcional», dicha prerrogativa podría encontrarse colmada cuando la respuesta sea emitida por una autoridad distinta a quien fue destinada la petición, siempre y cuando la respuesta sea dictada por la autoridad legalmente facultada para atender lo solicitado5.
En la especie y, como ya fue relatado en líneas anteriores, el actor presentó su escrito de petición ante el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Guanajuato y este lo remitió al Secretario de Gobierno6; a su vez, el Secretario de Gobierno remitió la petición formulada por el actor a la Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato, por considerarla competente para pronunciarse sobre lo solicitado por el actor en su petición formulada el día 27 veintisiete de octubre de 2020 dos mil veinte. En tal sentido, y como fue señalado en el oficio número *****, de conformidad con lo previsto en el artículo 210 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, la Dirección General de Transporte del Estado es la «autoridad competente» para resolver sobre la procedencia o improcedencia de lo peticionado por el actor.
4 Ilustra tal pronunciamiento, el criterio contenido en la tesis intitulada: «DERECHO DE PETICIÓN. LA AUTORIDAD A QUIEN SE HA DIRIGIDO LA PETICIÓN ESTA OBLIGADA A DAR CONTESTACIÓN A LA MISMA›› Octava Época, Registro: 209059, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación Tomo XV-1, Febrero de 1995 Materia: Administrativa Página: 169 5 Sustenta tal aserto, lo consignado en la tesis intitulada: «DERECHO DE PETICIÓN. SE VE SATISFECHO, AUN CUANDO UNA AUTORIDAD DISTINTA A LA QUE SE HIZO LA SOLICITUD, SEA LA QUE DA RESPUESTA DE MANERA CONGRUENTE A LO SOLICITADO, Y ORDENA SU NOTIFICACIÓN AL INTERESADO» Décima Época Registro: 2014889 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 45, Agosto de 2017, Tomo IV Materia(s): Constitucional Tesis: III.2o.P.1 CS (10a.) Página: 2831 6 Por considerarlo competente para resolver sobre dicho asunto.
6 Ello, pues el artículo 210 de la Ley de Movilidad y los Municipios de Guanajuato, dispone que, para obtener un «permiso del servicio especial de transporte ejecutivo», el interesado deberá presentar una propuesta (petición o solicitud) ante la unidad administrativa de transporte, esto es, la Dirección General de Transporte del Estado7, quien determinará sobre la necesidad del servicio tomando en cuenta el «estudio técnico»8 que se efectúe con base en los datos de que disponga y en caso de ser procedente la emisión del permiso, el solicitante deberá cubrir los derechos fiscales correspondientes.
En este contexto, de los artículos 201, fracción V, y 202 del mismo ordenamiento legal citado, se obtiene de forma precisa que es la unidad administrativa de transporte la facultada para expedir el permiso de servicio especial de transporte solicitado por el actor.
Por el contrario, desprendido del cúmulo de facultades que los artículos 16 y 17 de la Ley de Movilidad del Estado y los Municipios de Guanajuato, les otorga tanto al titular del Poder Ejecutivo del Estado de Guanajuato como al Secretario de Gobierno, se advierte que dichas autoridades «carecen de facultades legales» para decidir sobre lo peticionado por el actor, esto es, sobre la procedencia o improcedencia de la expedición de un permiso especial ejecutivo de transporte9.
Una vez clarificado lo anterior, y toda vez que en la causa de conocimiento, ha quedado acreditado que la respuesta recaída a la petición del actor emitida por la autoridad competente le fue hecha de conocimiento de manera previa a la promoción de la demanda, misma que constituye materia de impugnación en el presente proceso, se concluye que no se actualiza el silencio administrativo atribuido al Secretario de Gobierno.
Al efecto, resulta orientadora la tesis I.8o.A.114 A, que enseguida se transcribe:
7 En términos de lo previsto por los artículos 2, fracción XIX ter, 15 ter y 18 bis de la Ley de Movilidad del Estado y los Municipios de Guanajuato; y 43 del Reglamento Interior de la Secretaria de Gobierno. 8 «Artículo 7. Para los efectos de esta Ley se entenderá por: (…) VIII. Estudio Técnico: El diagnóstico, análisis de evaluación y, en su caso estadístico, del cual se determinarán las necesidades de movilidad, así como las propuestas que permitan atender y mejorar las condiciones de movilidad sustentable; (…)» 9 Desprendido del cúmulo de facultades que los artículos 16 y 17 de la Ley de Movilidad del Estado y los Municipios de Guanajuato, les otorga a dichas autoridades, respectivamente.
7 «NEGATIVA FICTA. NO BASTA QUE FORMALMENTE SE CONFIGURE, PARA QUE MATERIALMENTE SE CONSIDERE QUE LA AUTORIDAD QUE OMITIÓ RESPONDER SEA COMPETENTE PARA RESOLVER SOBRE EL FONDO DE LA SOLICITUD PRESENTADA ANTE ELLA. Dentro del derecho a la seguridad jurídica, previsto en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se encuentra el elemento indispensable de validez de todo acto de autoridad, que consiste en su competencia. Ello implica que la autoridad debe existir conforme a una norma legal y ejercer las facultades que le estén expresamente conferidas. Es decir, debe fundar su acto no sólo en el precepto que la autoriza para emitirlo, sino, en algunos casos, también en razón del territorio y de la materia que trate. Por otra parte, la negativa ficta es la respuesta que la ley presume ha recaído en sentido negativo a una solicitud, petición o instancia formulada por escrito, cuando la autoridad no la contesta o no la resuelve en el plazo legalmente establecido para ello, la cual puede impugnarse en el juicio contencioso administrativo; esto es, se configura cuando: a) se presenta un escrito; b) hay silencio de la autoridad para da r respuesta a éste; y, c) transcurre un plazo legal sin que la autoridad resuelva expresamente. Sin embargo, el solo hecho de que formalmente se satisfagan estos elementos, no implica que materialmente se considere que la autoridad que omitió responder sea competente para resolver sobre el fondo de la solicitud presentada ante ella; esto es, si no está dentro de las facultades de ésta decidir sobre lo pedido, la negativa ficta es legal»10.
En consecuencia, no se encuentra configurada la resolución negativa ficta combatida y, por tanto, se reitera que no ha lugar a tener dicha actuación como materia de controversia en la presente causa.
CUARTO. Procedencia. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
En su ocurso de contestación de demanda, el Director General de Transporte del Estado sostiene que en la presente causa se actualizan las causales de improcedencia previstas por el ordinal 261, fracciones I y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, mismas que establecen:
10 Registro digital: 2015440; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Décima Época; Materias(s): Administrativa; Tesis: I.8o.A.114 A (10a.); Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 47, Octubre de 2017, Tomo IV, página 2503; Tipo: Aislada.
8 «Artículo 261. El proceso administrativo es improcedente contra actos o resoluciones: I. Que no afecten los intereses jurídicos del actor; (…) y VI. Que sean inexistentes, derivada claramente esta circunstancia de las constancias de autos; (…)»
Ello, pues expresa que la resolución negativa ficta impugnada no existe pues sí se le dio contestación al peticionante y, por otra parte, indica que la parte actora no acredita ser beneficiaria de algún permiso para explotar el servicio especial de transporte ejecutivo.
En relación con la inexistencia de la configuración de la negativa ficta, se concede la razón a la parte demandada, atento al Considerando anterior en el que se determinó que la resolución negativa ficta impugnada no se encontraba configurada y, por tanto, la misma resultaba inexistente.
Dado lo anterior, resulta conducente sobreseer en el presente proceso respecto del Secretario de Gobierno, al no tener este el carácter de «autoridad demandada»11, ya que no existe resolución alguna que hubiere dictado, ordenado, ejecutado o intentando ejecutar en contra del actor; ello, de conformidad con lo previsto por los artículos 261, fracción VII, y 262, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Por otra parte, se considera que resultan inatendibles las causales de improcedencia y sobreseimiento invocadas, en relación con que la accionante no acredita tener derecho a prestar el servicio especial de transporte ejecutivo, pues se estima que dicho aserto versa sobre situación que atañe al estudio del fondo del asunto; clarificando que, las causas de improcedencia estipuladas en el numeral 261 del código de la materia, constituyen una omisión o irregularidad en los presupuestos procesales que -precisamente- impiden analizar el fondo de la controversia planteada, es decir, la legalidad o ilegalidad del acto12.
11 Conforme a lo dispuesto en el artículo 251, fracción II, inciso a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. 12 Sustenta lo anterior, por analogía, lo establecido en la jurisprudencia intitulada: «IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO DEL ASUNTO, DEBERÁ DESESTIMARSE» Tesis P./J. 135/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Tomo XV, Enero de 2002, Núm. de Registro: 187973, consultable a Página 5.
9 Lo anterior, sin soslayar que en el presente proceso la accionante sí se encuentra legitimada procesalmente para promover el presente proceso, en virtud de fue correctamente acreditado que resintió una afectación en sus intereses jurídicos, en términos de los ordinales 9, segundo párrafo, y 251, fracción I, inciso a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Es así, pues se constató que la justiciable elevó una petición ante la demandada y fue la misma quien, posteriormente, fue directamente perjudicada al resolverse como improcedente lo solicitado, lo cual implicó una «resolución desfavorable» a sus intereses y, con ello, fue habilitado válidamente para acudir ante este Tribunal a defender sus derechos en contra del acto de autoridad que considera le perjudica su esfera jurídica.
Por lo que, al no ser actualizarse alguna de las hipótesis normativas que prevén los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, quien resuelve determina que no existe impedimento alguno para analizar el fondo de la cuestión planteada en el proceso relativa al acto impugnado consistente en oficio número *****, emitido por el Director General de Transporte del Estado de Guanajuato.
QUINTO. Estudio Jurídico. Enseguida, este Juzgador procederá al análisis de los conceptos de impugnación atendiendo a los argumentos que generan un mayor beneficio a las pretensiones13 del actor y, considerando los argumentos que la autoridad demandada exterioriza en su ocurso de contestación.
A) Metodología. El estudio del concepto de impugnación identificado como «TERCERO» realizará conforme a los argumentos referidos en el mismo14.
13 Sustenta tal pronunciamiento, lo establecido en la jurisprudencia intitulada: «CONCEPTOS DE ANULACIÓN EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. ES PREFERENTE EL ESTUDIO DE AQUELLOS QUE CONDUZCAN A DECLARAR LA NULIDAD LISA Y LLANA DEL ACTO IMPUGNADO POR REPRESENTAR UN MAYOR BENEFICIO PARA EL ACTOR (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE GUANAJUATO)» Novena; Registro: 166717; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, agosto de 2009; Materia(s): administrativa; Tesis: XVI.1o.A.T. J/9; Página: 1275. 14 Ello, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN». Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI.
10 B). Planteamiento del Problema.
(i) Postura de la actora. En el concepto de impugnación en estudio, la parte actora aduce medularmente, la indebida motivación y fundamentación de la resolución impugnada.
Ello, pues expresa que la autoridad demandada no sostuvo su negativa en un estudio técnico actualizado, sino que dicha decisión tuvo como base un estudio efectuado a finales del año 2016 dos mil dieciséis; lo cual revela que el análisis de su petición fue llevado a cabo fuera de la realidad actual, al existir condiciones totalmente distintas debido al aumento de la población que demanda el servicio, aunado a que el índice poblacional de León, Guanajuato, ha incrementado a pasos acelerados, así como la industria, la constante visita turística y de negocios por los asentamientos de empresas nacionales e internacionales.
Además, agrega que la autoridad tampoco toma en cuenta que debe basarse en un estudio que pondere un parámetro «real» del beneficio y la necesidad que se tiene de otorgar nuevos permisos para la prestación del servicio de transporte ejecutivo.
(ii) Postura de la parte demandada. En el punto correlativo de ocurso de contestación, la autoridad sostiene la legalidad y validez de su actuación, ya que en cumplimiento a lo previsto por el artículo 210 de la Ley de Movilidad del Estado y los Municipios de Guanajuato, fue elaborado el «Estudio Técnico sobre las Necesidades del Servicio Especial de Transporte Ejecutivo», mismo que constituye un documento público y que puede ser consultado en la página web15
Además, expresa que la necesidad del servicio en el municipio de León, Guanajuato, ya se encuentra cubierta y, en caso de que sea otorgado el permiso a toda persona que lo solicite, se estaría contraviniendo el orden público y transgrediendo el interés público.
15 http://segob.guanajuato.gob.mx:8088/files/im/EST_NEC_SETE.pdf
11 (v) Problema jurídico a resolver. Así, de conformidad con el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, el «problema jurídico a dilucidar» consiste en determinar si la resolución impugnada se encuentra o no debidamente fundada y motivada.
D). Razonamiento Jurisdiccional. Luego, una vez realizado el análisis al contenido de la actuación controvertida, así como a la totalidad de las constancias que integran los autos, quien resuelve concluye que el concepto de impugnación en estudio resulta fundado.
I. Fundamentación y motivación. Al efecto, en términos del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la correcta fundamentación implica que en el acto de autoridad se exprese la norma legal aplicable al caso concreto; la motivación se trata del argumento que revela y explica al justiciable la actuación de la autoridad, de modo que, además de justificarla, le permita su defensa para el caso que resulte irregular; de esa forma, la transgresión a la garantía de motivación puede configurarse de diversas maneras: (a) omisión de la motivación; (b) incongruencia en la motivación; (c) indebida motivación; y (d) motivación insuficiente16.
Además, tratándose de la petición elevada a una autoridad por un particular, la respuesta no deberá ser evasiva, ambigua, ni pretender confundirle, sino que habrá de otorgarse en forma congruente, completa, clara, expedita y exponiendo los motivos y fundamentos que sustenten su decisión, ello en respeto a lo dispuesto por los ordinales 8, 14 y 16 constitucionales.
II. Permiso del servicio especial de transporte ejecutivo. Por otra parte, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6, fracción I, 121, fracción II, 123, fracción III, 168 y 169 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, la prestación del servicio especial de transporte sin tener las características propias del servicio público de transporte, se presta para satisfacer una necesidad específica de determinado sector de la población,
16 Al efecto, resulta ilustrativa la tesis que al rubro reza: «MOTIVACIÓN. FORMAS EN QUE PUEDE PRESENTARSE LA VIOLACIÓN A ESA GARANTÍA EN FUNCIÓN DE LAS POSIBILIDADES DE DEFENSA DEL AFECTADO.» Novena Época Registro: 174228 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Septiembre de 2006 Materia(s): Común Tesis: I.4o.A.71 K Página: 1498.
12 pudiendo ser el mismo remunerado; además, la prestación de dicho servicio es de «interés público» y, por tanto, requerirá de permiso otorgado por la autoridad competente.
De manera específica, la prestación del «servicio especial de transporte ejecutivo» tiene por objeto trasladar personas y sus cosas en vehículos con operador, previa contratación mediante el uso de plataformas tecnológicas y sus dispositivos electrónicos, caracterizándose por no estar sujeto a itinerarios, rutas, frecuencias ni horarios fijos, y quedando prohibido ofrecer servicio de forma libre y directa en la vía pública; además, sus especificaciones o características físicas son superiores en términos de «lujo» y «comodidad» a los vehículos destinados a la prestación del servicio público de transporte de alquiler sin ruta fija «taxi».
Luego, en términos del artículo 210 de la citada ley estatal de movilidad, para obtener el permiso del servicio especial de transporte ejecutivo, deberá llevarse a cabo el siguiente «procedimiento»:
1. Primero, el interesado en la prestación del servicio presentará una «propuesta» que contenga: (i) las características de operación del mismo, (ii) cantidad y características técnicas de los vehículos, (iii) de organización, y (iv) la información relativa a la o las plataformas tecnológicas en las cuales se establecerá el mecanismo de contratación y gestión del servicio. Además, con fundamento en el artículo 463 del Reglamento de la Ley de Movilidad para el Estado de Guanajuato, el solicitante deberá cubrir los «requisitos» y «condiciones» siguientes:
a) Proporcionar los documentos de identificación y representación del interesado; b) Proporcionar la constancia o documento que acredite que utilizará determinada plataforma tecnológica para la prestación del servicio y sus mecanismos y dispositivos para la contratación y gestión; c) Proporcionar la descripción pormenorizada de las características de organización de la persona física o jurídica colectiva solicitante; d) Proporcionar los documentos que acrediten la propiedad o legal posesión de los vehículos; e) Proporcionar las características de operación del servicio acreditando que cuenta con personal adecuado para su prestación; f) Mencionar la cantidad de vehículos (en caso de personas jurídico colectivas); g) Presentar los documentos que acrediten las características técnicas de los vehículos, que cuenten además con revista físico mecánica vigente; h) Contar con póliza de seguro de cobertura amplia en términos del artículo 134 de la Ley; y
13 i) Acreditar estar inscrito en el Registro Federal de Contribuyentes y en su caso en el Registro Estatal de Contribuyentes.
2. Posteriormente, la unidad administrativa de transporte determinará sobre la necesidad del servicio, mediante el «estudio técnico»17 que se efectúe con base en los datos de que disponga.
3. En caso de ser procedente la emisión del permiso, el solicitante deberá cubrir los derechos fiscales correspondientes18, así como los requisitos siguientes: a) Licencia tipo “B”; y b) Vehículo tipo sedán o superior, con cuatro o cinco puertas.
III. Caso concreto. Como ya fue apuntado en líneas anteriores, en su petición la parte actora solicitó a la autoridad demandada la autorización, así como la expedición del permiso para prestar el servicio del servicio especial de transporte ejecutivo en el municipio de León, Guanajuato. Sin embargo, en la respuesta recaída a su solicitud, la autoridad demandada determinó que:
▪ Se elaboró el estudio técnico correspondiente a efecto de determinar la necesidad de servicio especial de transporte ejecutivo del Estado de Guanajuato, incluyendo el municipio de León; y
▪ Conforme a los resultados obtenidos del estudio técnico antes referido, la necesidad de dicho servicio especial de transporte se encontraba cubierta y, por tanto, no resultaba factible acordar de conformidad lo peticionado por el actor.
Luego, de conformidad con el artículo 7, fracción VIII, de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, el «estudio técnico» es el diagnóstico, análisis de evaluación y, en su caso estadístico, del cual se determinarán las necesidades de movilidad, así como las propuestas que permitan atender y mejorar las condiciones de movilidad sustentable.
17 «Artículo 7. Para los efectos de esta Ley se entenderá por: (…) VIII. Estudio Técnico: El diagnóstico, análisis de evaluación y, en su caso estadístico, del cual se determinarán las necesidades de movilidad, así como las propuestas que permitan atender y mejorar las condiciones de movilidad sustentable; (…)» 18 «Artículo 463. Para la obtención del permiso del servicio especial de transporte ejecutivo, de conformidad con el procedimiento contenido en el artículo 210 de la Ley, el solicitante deberá cubrir los siguientes requisitos y condiciones: (…) X. En caso de aprobarse el otorgamiento de permiso, deberá realizar el pago de los derechos fiscales correspondientes a favor del erario del Estado conforme a la tarifa vigente».
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De manera que, el estudio técnico al que hace referencia el artículo 210, fracción II, de la cita ley, representa el documento técnico-especializado a cargo de la unidad administrativa de transporte, que se efectuará con base en los datos de que disponga la autoridad (verbigracia, los previstos en el artículo 184, fracción I, del mismo ordenamiento legal19), y en el que se efectuará el análisis (en su caso, estadístico), y evaluación de los factores que incidan en el servicio especial de transporte ejecutivo, con el fin de detectar y diagnosticar la necesidad del mismo.
Luego, desprendido del contenido de la resolución impugnada, se aprecia que la autoridad demandada determinó que la solicitud de la actora resultaba improcedente, ya que la necesidad del servicio público de transporte ejecutivo en el municipio de León, Guanajuato, se encontraba cubierta en su totalidad.
Ello, de conformidad con lo establecido en el «estudio técnico sobre las necesidades del servicio especial de transporte ejecutivo para el Estado de Guanajuato»20, pero sin que la autoridad hubiera explicado las razones y motivos de cómo el contenido de dicho dictamen técnico resultaba subsumible a la petición formulada por el actor; lo cual se traduce, de antemano, en una «insuficiente motivación»21 de la resolución impugnada.
19 «Artículo 184. El otorgamiento de una concesión de servicio público de transporte en las modalidades de urbano, suburbano, intermunicipal y de alquiler sin ruta fija «Taxi», deberá ajustarse a los requisitos siguientes, sin que bajo ninguna circunstancia pueda alterarse el orden establecido al efecto, ni omitirse alguno de ellos: I. Las autoridades estatales o municipales, en el ámbito de su competencia, realizarán u ordenarán los estudios técnicos para detectar de manera oportuna las necesidades de transporte que se vayan presentando y que justifiquen el establecimiento de nuevos servicios o el aumento de los ya existentes. Los estudios técnicos a que se refiere el párrafo anterior, según corresponda al servicio de que se trate, contendrán como mínimo lo siguiente: a) El señalamiento de los servicios de transporte en las modalidades existentes en la zona que incidan en el servicio objeto del estudio con las características operativas necesarias; b) Datos estadísticos debidamente sustentados que avalen la demanda actual y el potencial de servicio; c) Modalidad y características del servicio de transporte que deba prestarse, precisando el número de vehículos que se requieran, especificando sus particularidades técnicas; d) Evaluación económica que considere los beneficios, así como los costos de operación del transporte; y e) Conclusiones y propuestas» 20 Mismo que, a manera de hecho notorio, obra consultable en las paginas comprendidas de la 78 a la 95 del documento contenido en el enlace electrónico siguiente: http://segob.guanajuato.gob.mx:8088/files/im/EST_NEC_SETE.pdf 21 Ya que las expresiones referidas en la resolución impugnada, de ninguna manera reflejaron certeza jurídica a la parte actora, al serle obstaculizado el tener pleno conocimiento de los criterios fundamentales de la decisión autoritaria y sin que la motivación vertida en la misma fuera suficiente ni apta para explicar correctamente la determinación asumida y, menos aún, para posibilitar al particular que esgrimiera correctamente la defensa de sus derechos; al efecto, resulta ilustrativa la tesis que al rubro reza: «MOTIVACIÓN. FORMAS EN QUE PUEDE PRESENTARSE LA VIOLACIÓN A ESA GARANTÍA EN FUNCIÓN DE LAS POSIBILIDADES DE DEFENSA DEL AFECTADO.» Novena Época Registro: 174228 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Septiembre de 2006 Materia(s): Común Tesis: I.4o.A.71 K Página: 1498
15 Sin embargo y, con el propósito de privilegiar el estudio de lo solicitado por el actor en su petición, es menester atender al aludido estudio técnico y, específicamente, al análisis relativo al municipio de León, Guanajuato, mismo que fue allegado en copia certificada al presente proceso.
Luego, desprendido de su contenido, se aprecia que dicho estudio fue realizado por el entonces Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, en el mes de noviembre del año 2016 dos mil dieciséis, concluyéndose que para el municipio de León, Guanajuato, existía la necesidad de otorgar «550 quinientos cincuenta» permisos de servicio especial de transporte ejecutivo y, los cuales, a consideración de la autoridad demandada, ya se encontraban cubiertos. En dicho estudio, se colige (de manera destacada), la siguiente información:
OBJETIVO GENERAL: «Este dictamen técnico tiene como objeto el “determinar las condiciones presentes de la demanda, con relación a los servicios especiales de transporte ejecutivo para los municipios del Estado de Guanajuato; cuál deberá ser el número óptimo de unidades que lleve una posición de equilibrio la oferta y la demanda, si es que resultara una necesidad no satisfecha, de la manera más sólida posible» BASE POBLACIONAL PARA ANALISIS: «La población económicamente activa (PEA) del municipio de León para el año 2016 es de 656,237 habitantes, con una población ocupada (PEAO) de 627,670 habitantes, de los cuales aproximadamente el 3.00% de este último percibe arriba de 5 salarios mínimos. Esta información se considera relevante para la cuantificación de la Población Activa que podría hacer uso del Servicio Especial de Transporte Ejecutivo (PATE).»[Subrayado propio] PROCESO METODOLÓGICO: «Para el caso del Municipio de León se tienen los siguientes valores:
PEAO22 actual (ajustada a 2016) 627,670 habitantes; PAT523 actual (ajustada a 2016) 18,980 viajes potenciales; Servicio Especial de Transporte Ejecutivo: 550 (según cálculo) Factor Población /Unidades (FIN24): 0.55 Población/Unidad Servicios Especial de Transporte Ejecutivo del PEAQ 2.89% (Cálculo para 2016)
Esta correlación del número resultante de unidades para el Servicio Especial de Transporte Ejecutivo necesarias en el marco del universo de usuarios potenciales de transporte convencional es muy significativa, dado que como se puede apreciar el impacto al transporte convencional es marginal y sólo es una consecuencia de que el usuario busca nuevas y mejores condiciones para realizar sus viajes, lo que sí es muy significativo para la población»
22 Población Económicamente Activa Ocupada (PEAO). 23 Población Activa del Transporte con ingresos superiores a los 5 cinco Salarios Mínimos (PAT5). 24 Factor Insatisfacción Usuarios (FIN).
16 RESULTADOS DEL ANALISIS: «Para el Municipio de León se estipula una demanda de quinientas cincuenta unidades. Esto en el corto plazo, sin embargo, no quiere decir que estas unidades hubieran de cubrir las necesidades a futuro en un horizonte de cinco años; el caso está acotado al 2016. Para obtener una cifra pronóstico al futuro, será necesario realizar actualizaciones a las cifras poblacionales y un sondeo sobre las características del nivel de insatisfacción en los usuarios potenciales de acuerdo a la metodología expresada en este análisis.» [Subrayado y énfasis añadidos]
De lo anterior y como acertadamente lo señala la parte actora, se colige que la autoridad demandada fundó y motivó de manera indebida su decisión.
Ello, pues la negativa a su petición se encuentra sustentada en un estudio elaborado con datos estadísticos y poblacionales del año 2016 dos mil dieciséis, y en el propio estudio se precisa que para años posteriores se requiere actualizar las cifras poblacionales y realizar un sondeo relativo a la insatisfacción del servicio, ya que, por una parte, el análisis, efectos y resultados de dicho dictamen se acota única y exclusivamente para el 2016 dos mil dieciséis. Incluso el propio estudio refiere que con tales unidades (550 quinientos cincuenta) no necesariamente se cubrirán las necesidades a futuro en cierto umbral de tiempo.
Por ende, considerando que la solicitud formulada por la actora fue planteada en el año 2020 dos mil veinte, resulta claro que el estudio elaborado en 2016 dos mil dieciséis no guarda congruencia ni corresponde al contexto y a las circunstancias poblacionales o económicas que reflejen la posible demanda o potencialidad de servicio que imperaron en la fecha de la solicitud de la actora; circunstancias que la autoridad debió tomar en cuenta para determinar si la necesidad del mismo se encontraba cubierta.
Además, en el estudio en comento no se advierte señalamiento alguno que determine la continuación de la vigencia de los resultados obtenidos para un plazo específico, ni tampoco la autoridad demandada aclara esa situación en la resolución combatida; por el contrario, en el propio texto del estudio técnico se establece que la demanda de unidades está acotada al 2016 dos mil dieciséis, y no así a un marco temporal superior.
17 E). Conclusión. Ante ese panorama, se concluye que le asiste la razón a la parte actora, ya que la autoridad demandada omitió basar su determinación en un estudio técnico elaborado con datos e información vigente, confiable y actualizada, que fuera congruente con el contexto económico- social, así como a las circunstancias en que vive la población para detectar correctamente la «demanda actual» del transporte ejecutivo y el «potencial» del servicio.
No es óbice a lo anterior, que los ordinales 210, fracción II, de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, y 463 del reglamento de la citada ley, no dispongan que la autoridad deba efectuar el estudio técnico bajo algún parámetro temporal o vigencia en específico, dado que la pertinencia e idoneidad del estudio a realizarse requiere por su naturaleza y objeto el uso de información actualizada; y por otra parte, la demandada (como autoridad en materia de movilidad y transporte), tiene el deber de llevar a cabo las medidas y acciones necesarias para garantizar la progresión25 en la protección de los derechos de las personas y, en concreto, para contar con planes, políticas y directrices públicas (un estudio técnico, en la especie) que garanticen su adecuado «derecho a la movilidad»26, de manera clara y actual.
Dado todo lo anterior, queda demostrada la causal de nulidad prevista por el artículo 302, fracción IV, del código de la materia, consistente en la indebida motivación y fundamentación de la resolución impugnada, al evidenciarse que la autoridad demandada determinó como improcedente el permiso solicitado por la actora con base en un estudio técnico «obsoleto» e «insuficiente» para fijar la necesidad actual del servicio especial de transporte ejecutivo en el municipio de León27.
25 Ello, atendiendo al principio de «progresividad» consagrado en los ordinales 1 y 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 2.1 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales; y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, consistente en que todas las autoridades del Estado, en el ámbito de su competencia, tienen el deber de generar un marco de progresión gradual de los derechos de las personas y, en particular, dicho principio genera en quien aplica la norma, la obligación de interpretar la ley de manera que se amplíen, en lo posible jurídicamente, el alcance y tutela de los derechos; esclarece tal aserto, lo establecido en la tesis intitulada: «PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS HUMANOS. SU CONCEPTO Y EXIGENCIAS POSITIVAS Y NEGATIVAS» Registro digital: 2013216 Instancia: Primera Sala Décima Época Materias(s): Constitucional Tesis: 1a. CCXCI/2016 (10a.) Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 37, Diciembre de 2016, Tomo I, página 378 Tipo: Aislada. 26 «Artículo 4o.- (…) Toda persona tiene derecho a la movilidad en condiciones de seguridad vial, accesibilidad, eficiencia, sostenibilidad, calidad, inclusión e igualdad» 27 Lo cual, incumplió el margen de legalidad establecido en los ordinales 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Constitucional; y 137, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
18 SEXTO. Decisión o Fallo. Al estar en presencia de un vicio material y tratándose el acto impugnado de una resolución recaída una gestión formulada por la accionante, se puntualiza que la nulidad deberá ser para efecto de que la autoridad demandada emita una nueva decisión, debiendo prescindir del vicio detectado y siguiendo los lineamientos del presente fallo, a propósito de que la gestión de la accionante no quede insatisfecha y ésta tenga certeza respecto a su situación jurídica28.
En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto por el ordinal 300, fracción III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la nulidad de la resolución contenida en el oficio número *****, emitida el día 18 dieciocho de noviembre de 2020 dos mil veinte29, para el efecto de que la autoridad demandada emita una nueva respuesta en la cual:
1) Considere datos poblacionales y económicos actuales y provenientes de fuentes fiables30 en el estudio técnico que sirva de base para determinar la necesidad del servicio especial de transporte ejecutivo para el Estado de Guanajuato y, concretamente, sobre la necesidad de dicho servicio en el municipio de León, a la fecha de su respuesta; y 2) Una vez efectuado lo anterior, emita una respuesta debidamente fundada y motivada, mediante la cual, considerando los datos que arroje el estudio técnico referido, respecto del número de permisos de servicio de transporte especial ejecutivo que constituyan la necesidad actual, frente al número de permisos otorgados a la fecha de respuesta (indicando el número de ellos), concluya si la necesidad se encuentra o no cubierta y, en ese sentido, se determine en definitiva el otorgamiento o la negativa del permiso solicitado por la actora.
28 De lo anterior, por analogía, es propicio acudir a la jurisprudencia de rubro siguiente: «SENTENCIAS DE NULIDAD. FORMA EN QUE LAS AUTORIDADES DEBEN CUMPLIRLAS, EN ATENCIÓN AL ORIGEN DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA Y LOS VICIOS DETECTADOS, CONFORME A LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.» Décima Época; Registro: 2008190; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 14, Enero de 2015, Tomo II; Materia(s): Administrativa; Tesis: XVI.1o.A. J/17 (10a.); Página: 1659 29 Dado el sentido del fallo, es innecesario el análisis de los conceptos de impugnación que se hicieron valer, pues ello a nada práctico conduciría si los actos impugnados han quedado insubsistentes. Sirve de apoyo a la afirmación que antecede, la tesis del Poder Judicial Federal que a la letra dice: «CONCEPTOS DE VIOLACION. ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Habiendo resultado fundado y suficiente para otorgar el amparo solicitado, uno de los conceptos de violación, resulta innecesario el estudio de los demás conceptos de violación vertidos en la demanda de amparo.» 30 Las que en la especie pueden derivar de los censos poblacionales y económicos de los años 2020 dos mil veinte y 2019 dos mil diecinueve, respectivamente, realizados por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, considerando dicha información como actual a la fecha en que la autoridad demandada debe dar cumplimiento a la presente resolución.
19 Para ello, es menester que en la respuesta que se otorgue, se dé a conocer a la actora el contenido del estudio que se realice, con datos confiables y actualizados, así como el número de permisos otorgados a la fecha de la respuesta, permitiendo con ello resolver la procedencia de lo solicitado en términos del artículo 210 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios.
SÉPTIMO. Pretensiones de la parte actora y consecuencias. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las pretensiones solicitadas:
A) La instauración del procedimiento para obtener el permiso solicitado. En su demanda, el actor solicita como reconocimiento del derecho y condena a las autoridades demandadas, para que se instaure el procedimiento para obtener el permiso solicitado, basado en requisitos y condiciones que marcan el artículo 210 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, y 463 del Reglamento de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios.
Al respecto, se determina que el reconocimiento del derecho solicitado por el actor se encuentra satisfecho, al margen de la declaración de nulidad y conforme a los motivos expuestos en el Considerando Quinto de este fallo.
Ello, precisando que la procedencia o improcedencia del otorgamiento del permiso solicitado en la petición de origen «se encuentra supeditada»31 al nuevo análisis que efectúe la autoridad demandada para determinar si el servicio público de transporte ejecutivo en el municipio de León, Guanajuato, se encuentra o no cubierto, tal y como lo prevé el artículo 210 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, aunado a que dicho servicio de transporte es una cuestión atiente al orden público e interés social.
31 Al efecto, resulta orientador el criterio emitido por la Segunda Sala de este Tribunal, intitulada: «RECONOCIMIENTO DEL DERECHO Y CONDENA. CUANDO SE TRADUCEN DIRECTAMENTE EN EL EFECTO DE LA NULIDAD OTORGADA, SU ESTUDIO ES INNECESARIO. Cuando las pretensiones de reconocimiento a un derecho y/o la condena –solicitadas por la parte accionante– se traducen directamente en el efecto de la nulidad decretada, resulta innecesario un pronunciamiento al respecto, pues estas pretensiones se encuentran ya atendidas dentro del estudio que llevó a la nulidad decretada y se encuentran supeditadas a la emisión de ese nuevo acto.» Expedientes 2422/2ªSala/16, sentencia del 9 de febrero de 2017; 486/2ªSala/16, sentencia del 27 de abril de 2017; y 316/2ªSala/17, sentencia del 8 de junio de 2017. Actor: **********).
20 OCTAVO. Ejecución de la Sentencia. Finalmente, la autoridad demandada, deberá cumplimentar los efectos que preceden e informar sobre ello, en un término de 5 cinco días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en los artículos 319, 321 y 322 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.***** Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. Se sobresee en el presente proceso únicamente por lo que hace a la negativa ficta atribuida al Secretario de Gobierno, acorde a lo manifestado en el Considerando Cuarto de la presente sentencia.
TERCERO. Se decreta la nulidad de la resolución impugnada para los efectos precisados en el Considerando Sexto de este fallo, en términos de lo expuesto en el mencionado considerando, así como en lo referido en el Considerando Quinto.
CUARTO. Se encuentra satisfecho el reconocimiento del derecho solicitado por la parte actora, al margen de la declaración de nulidad decretada en el presente fallo; ello, en los términos precisados en el Considerando Séptimo de esta sentencia.
Notifíquese a las partes y, en su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido, además dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Kenia Karolina Patlán González, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
21
ZMTA
La presente hoja de firmas corresponde a la sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 281/1ªSala/21.—————————————————————————————————————————————————
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, 14 catorce de diciembre de 2021 dos mil veintiuno. A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 2797/1ª.Sala/2021 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 2 dos de agosto de 2021 dos mil veintiuno, la persona mencionada en el párrafo precedente, promovió por su propio derecho, proceso administrativo en el cual señaló como acto impugnado el siguiente:
«[…] la resolución de fecha treinta y uno del mes de mayo del año dos mil veintiuno […]».
Además, hizo valer como única pretensión la nulidad total del acto impugnado y de las sanciones ahí impuestas.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto dictado el 5 cinco de agosto del 2021 dos mil veintiuno, se requirió al actor para que aclarara1 su escrito de demanda.
Luego, mediante auto dictado el 20 veinte de agosto de 2021 dos mil veintiuno, se admitió la demanda; se ordenó correr traslado de ella a las autoridades demandadas, a quienes además se les requirió para que exhibieran copia certificada del expediente administrativo de inspección *****; y se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por el accionante. Asimismo, se concedió la suspensión a la parte actora para el efecto de mantener las cosas en el estado en que se encuentran con relación a la multa impuesta2, y por otra
1 A fin de que precisara los actos impugnados, así como los efectos de la suspensión solicitada. 2 Esto es, para que las autoridades demandadas se abstengan de iniciar el procedimiento administrativo de ejecución, tendente a realizar el cobro coactivo del crédito fiscal, hasta en tanto se dicte sentencia en el presente proceso, sin necesidad de garantizar el importe del crédito dada su cuantía.
2 parte, se requirió a la parte demandada un informe3 a fin de proveer sobre la suspensión con efectos restitutorios solicitada.
Posteriormente, en proveído de 12 doce de octubre de 2021 dos mil veintiuno, atento al informe rendido por la demanda, se negó la suspensión4 solicitada por la parte actora. Se tuvo además a *****, Director de Verificación Urbana y Asuntos Jurídicos, y a *****, Supervisor de Verificación Urbana de la Dirección de Zona Norte, ambos adscritos a la Dirección General de Desarrollo Urbano de León, Guanajuato, por contestando en tiempo y forma legal la demanda; se les admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas, la presuncional legal y humana, así como la confesional expresa. Aunado a que dieron cumplimiento a lo requerido.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 11 once de noviembre de 2021 dos mil veintiuno, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, los que no fueron presentados por ninguna de las partes. Luego, mediante auto dictado el 17 diecisiete de noviembre de 2021 dos mil veintiuno, la parte demandada acreditó el cumplimiento5 a la suspensión concedida.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2 y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; 243, segundo párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, así como en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de
3 Para que informara: 1. Si con motivo de lo determinado en la resolución de ***** de ***** de 2021 dos mil veintiuno, también se clausuraron los accesos de los inmuebles ubicados en calle ***** números *****, *****, ***** y ***** de la colonia y/o fraccionamiento y/o predio *****, de esta ciudad de *****, Guanajuato. 2. Si con dicha medida cautelar provisional se causa perjuicio al orden público, especificando en su caso los preceptos normativos respectivos; y, 3. Si con la citada suspensión se causa perjuicio al interés general. 4 Ello, dado que del informe y de las constancias que integran el expediente administrativo exhibido, se concluyó que la suspensión solicitada por la parte actora quedó sin materia, pues la autoridad demandada ordenó el retiro de los sellos de clausura ejecutado por acuerdo de ***** de ***** del 2021 dos mil veintiuno. 5 Para lo cual exhibió copia simple del oficio *****, de ***** de ***** de 2021 dos mil veintiuno, signado por la Directora General de Ingresos de León, Guanajuato, así como el visto de ***** de ***** de 2021 dos mil veintiuno, emitido por el Director de Ejecución de León, Guanajuato, en el que se suspende el Procedimiento Administrativo de Ejecución, relativo al crédito número ***** perteneciente al actor.
3 Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Oportunidad y Vía. De acuerdo a lo señalado en el auto dictado el 20 veinte de agosto de 2021 dos mil veintiuno, y de las constancias del proceso de origen, se advierte que la demanda fue presentada con oportunidad en el plazo establecido en el ordinal 263 del Código aludido, como proceso o juicio de nulidad en la vía ordinaria.
TERCERO. Fijación y Existencia del acto impugnado. De conformidad con lo previsto por el artículo 299, fracción I, del código de la materia, previo al estudio del fondo, deben fijarse de manera precisa los actos impugnados por el actor.6 Así, del análisis integral al escrito de demanda, se advierte que en la presente causa el accionante pretende controvertir la legalidad de:
▪ La resolución de fecha ***** de ***** de 2021 dos mil veintiuno, dictada en el procedimiento administrativo de inspección número *****, instaurado por la Dirección de Verificación Urbana y Asuntos Jurídicos de la Dirección General de Desarrollo Urbano de *****, Guanajuato; y la ejecución de la resolución descrita, llevada a cabo el **** de ***** de 2021 dos mil veintiuno, por el Inspector adscrito a la Dirección de Verificación Urbana y Asuntos Jurídicos de la Dirección General de Desarrollo Urbano de *****, Guanajuato.
Actuación cuya existencia se encuentra debidamente acreditada en autos, dado que el actor exhibió el original de la resolución descrita y copia simple del acta elaborada, sumado a que la parte demandada acompañó copia certificada de las constancias que integran dicho expediente administrativo de inspección. En consecuencia, se tiene certeza de la existencia y contenido de la resolución confutada. Lo anterior, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 78, 117, 121, 123 y 131, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
6 Al efecto, resulta ilustrativo lo establecido en la tesis de rubro: «ACTOS RECLAMADOS. REGLAS PARA SU FIJACIÓN CLARA Y PRECISA EN LA SENTENCIA DE AMPARO.» Novena Época; Registro: 181810; Instancia: Pleno; Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIX, Abril de 2004; Materia: Común; Tesis: P. VI/2004; Página: 255.
4 Asimismo, conviene precisar que de las constancias exhibidas por la demandada, así como de la documental exhibida por la parte actora, no se desprenden elementos que haga presumir la existencia del acto descrito como «la clausura temporal del inmueble al que se le da uso de servicio de taller de mecánica en general (taller de mantenimiento preventivo) que se encuentra ubicado en: calle *****número *****, *****, ***** y ***** de la colonia *****, de la ciudad de *****, Guanajuato…».
Esto es, únicamente obran en el sumario los procedimientos administrativos de inspección números *****y *****, instaurados al actor y relativos al inmueble ubicado en calle *****números *****, *****, ***** y *****, colonia ***** de León, Guanajuato.
CUARTO. Procedencia. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas7.
Falta de afectación al interés jurídico del actor. Señala la demandada la falta de interés jurídico del actor, toda vez que no es titular de algún derecho público subjetivo, pues no cuenta con el permiso de uso de suelo y la autorización de uso y ocupación vigente, por parte de la autoridad municipal para desarrollar el uso de: « Taller de mantenimiento preventivo automotriz».
No asiste la razón a la parte demandada, como enseguida se explica.
La noción de interés jurídico a cargo quien promueva el proceso administrativo, encuentra sustento en lo dispuesto por la fracción I, inciso a), del artículo 251, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, que a la letra cita:
7 Ello, acorde a la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente: «IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías». Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia: Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87.
5 «Artículo 251. Sólo podrán intervenir en el proceso administrativo, las personas que tengan un interés jurídico que funde su pretensión:
I. Tendrán el carácter de actor:
a) Los particulares que sean afectados en sus derechos y bienes por un acto o resolución administrativa; y»
Esto es, para acreditar el carácter de ‹‹parte actora›› en un proceso administrativo, debe probarse suficientemente:
i. Una afectación real y directa a un derecho o un bien; ii. La existencia de un acto o resolución administrativa; iii. Un nexo causal entre los dos extremos anteriores que además coincida en una misma persona física o moral.
Se colige pues que el interés jurídico es un presupuesto necesario para actuar en el proceso administrativo, y que no se trata de un hecho controvertido o de un documento necesario para conocer la verdad entre dos posiciones contrarias; así, la carga de la prueba para su acreditación siempre corresponde ineludiblemente a la parte actora.
Luego, en el proceso en estudio, se tiene que el actor aportó la resolución dictada por el Director de Verificación Urbana, adscrito a la Dirección General de Desarrollo Urbano de *****, Guanajuato, en el expediente *****, en la que se resuelve el procedimiento administrativo de inspección instaurado en contra de *****-actor-.
De lo anterior, resulta indubitable la existencia de un procedimiento administrativo de inspección que representa una afectación real y directa al interés jurídico del actor, por tratarse de la persona a quien se encuentra dirigida la resolución del procedimiento que impone una sanción8; esto de conformidad con lo previsto por los ordinales 78, 117 y 130 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como en lo establecido por el criterio emitido por el Pleno de
8 Lo anterior con apoyo en el criterio emitido por la Segunda Sala de este tribunal, publicado en el boletín de Criterios y Tesis aprobados por el Pleno 1987-1996, que obra en la página 46 bajo el rubro «INTERES JURÍDICO. LO TIENEN QUIENES SON DESTINATARIOS DE UN ACTO ADMINISTRATIVO».
6 este Tribunal, de rubro: «INTERÉS JURÍDICO. INTERPRETACIÓN SISTEMÁTICA DE LOS LIBROS PRIMERO Y TERCERO DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO Y JUSTICIA ADMINISTRATIVA PARA EL ESTADO Y LOS MUNICIPIOS DE GUANAJUATO.»9
En otras palabras, el interés jurídico a que hace referencia el artículo 251 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, implica la afectación de los derechos del actor o de sus bienes; de tal suerte que, la resolución del procedimiento administrativo en el que se impone una sanción consistente en multa y clausura de un inmueble, son los motivos para promover el medio de defensa; de ahí su interés jurídico.
Acorde a lo precedente, es infundada la causal de improcedencia invocada, considerando que el acto impugnado estriba en la resolución del procedimiento administrativo de inspección, de la que se pretende su nulidad; y únicamente cuando el actor pretenda obtener sentencia que le permita realizar actividades regladas -lo cual no sucede- deberá acreditar el interés jurídico que sustente esa pretensión -derecho subjetivo-, pues es evidente que en ese tipo de casos se requiere la concesión, licencia, permiso o autorización que le faculte para ello, en el entendido de que la jurisdicción contenciosa no es constitutiva de derechos.
Resulta ilustrativa de este razonamiento, por analogía al caso en estudio, la tesis de rubro:
‹‹CLAUSURA. AFECTA EL INTERES JURIDICO DEL PARTICULAR, LEGITIMANDOLO PARA COMBATIR EN AMPARO LOS PRECEPTOS CON BASE EN LOS CUALES ESTA SE DECRETO. AUNQUE NO ACREDITE CONTAR CON LA LICENCIA DE FUNCIONAMIENTO RESPECTIVA.›› 10
Hechas las precisiones anteriores y al no actualizarse la causal invocada por la parte demandada, así como aquellas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, quien resuelve determina procedente no decretar el sobreseimiento del presente proceso administrativo.
9 Toca 169/12 PL. Recurso de reclamación interpuesto por *****, parte actora. Resolución de 17 de agosto de 2012. 10 Tesis: 3a. LXVI/93, Octava Época, Registro: 206676, Instancia: Tercera Sala. Tesis Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación Tomo XII, Diciembre de 1993 Materia Constitucional, Administrativa Página: 354.
7
QUINTO. Estudio Jurídico. Enseguida este Juzgador procederá al análisis de la causa de pedir que establece el actor en su demanda, considerando los argumentos que exterioriza la parte demandada en su contestación.
A). Antecedentes Relevantes. Con la finalidad de otorgar contexto al acto combatido, conforme con lo expuesto en la demanda, así como de los documentos ofrecidos y exhibidos por las partes, obran debidamente «acreditados»11 y no controvertidos, los siguientes hechos relevantes:
I. El ***** de ***** de 2019 dos mil diecinueve, se expidió el permiso de uso de suelo con el folio *****, número de control *****, a nombre de *****, en el inmueble ubicado en calle *****números *****, *****, ***** y *****, colonia ***** de León, Guanajuato, para el giro de «Taller de mantenimiento preventivo automotriz».
II. Procedimiento administrativo de inspección *****. El ***** de ***** de 2020 dos mil veinte, se inició el procedimiento administrativo de inspección *****, con la orden de visita de inspección al actor, en el inmueble ubicado en calle ***** números *****, *****, ***** y *****, colonia *****, León, Guanajuato. Procedimiento que concluyó con la resolución de ***** de ***** de 2020 dos mil veinte; en la cual se impuso una multa y la clausura total temporal del inmueble, dado que el actor no contaba con la autorización de uso y ocupación correspondiente.
El ***** de ***** de 2020 dos mil veinte, se clausuró el inmueble materia de inspección, para lo cual se colocaron sellos. Sin embargo, el 18 dieciocho de diciembre de 2020 dos mil veinte, se ordenó el retiro provisional de los sellos a efecto de permitir realizar trabajos de construcción autorizados en el permiso de construcción *****, por un término de 3 tres meses.
11 De conformidad con lo previsto en los artículos 117, 119, 121, 124 y 131 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
8 III. Procedimiento administrativo de inspección *****. El ***** de ***** de 2020 dos mil veinte, el Director de Verificación Urbana y Asuntos Jurídicos adscrito a la Dirección General de Desarrollo Urbano de *****, Guanajuato, emitió la «orden de visita de inspección» a *****, en el inmueble ubicado en calle *****números *****, *****, ***** y *****, colonia *****, *****, Guanajuato.
IV. El ***** de ***** de 2020 dos mil veinte, se realizó el «acta de inspección» en el inmueble descrito; se realizó la clausura total temporal de dicho inmueble, dejando únicamente habilitado el acceso del inmueble identificado con el número *****, al tratarse de una casa habitación.
V. El ***** de ***** de 2020 dos mil veinte, se realizó la «diligencia de garantía de previa audiencia» sin la comparecencia de la parte actora.
VI. El ***** de ***** de 2020 dos mil veinte, se ordenó el retiro provisional de sellos del inmueble ubicado en calle *****números *****, *****, ***** y *****, colonia *****, León, Guanajuato; ello a efecto de que se realicen trabajos de construcción autorizados en el permiso de construcción *****, por un término de 3 tres meses.
VII. El ***** de ***** de 2021 dos mil veintiuno, se emitió la resolución al procedimiento administrativo de inspección *****; en la cual se determinó que ***** no contaba con la autorización de uso y ocupación correspondiente, por lo que se impuso una multa de $*****(*****pesos en moneda nacional) y la clausura de los accesos al inmueble al cual se le da un uso de servicio de taller de mecánica en general (taller de mantenimiento preventivo).
VIII. El ***** de ***** de 2021 dos mil veintiuno, se notificó la resolución descrita en el párrafo precedente y se ejecutó la clausura del inmueble referido.
9 IX. Inconforme con la resolución ahí dictada y las sanciones en ella impuestas, la parte actora promovió el presente juicio de nulidad.
B). Metodología. Una vez acotado lo anterior, este Juzgador efectuará el análisis de la competencia de la autoridad administrativa, atento a que es una cuestión de orden público que debe ser analizada de forma preferente e incluso de oficio por parte del juzgador.
C). Planteamiento del Problema. Se realizará el estudio oficioso de la competencia de la autoridad demandada para emitir la resolución de ***** de ***** de 2021 dos mil veintiuno, dictada en el procedimiento administrativo de inspección *****, la cual impone una multa a cargo del actor y la clausura del inmueble ubicado en calle *****números *****, *****, ***** y *****, colonia *****, *****, Guanajuato.
(i) Problema Jurídico a resolver. Así, de conformidad con el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, el «problema jurídico a dilucidar» consiste en determinar si la demandada fundamentó debidamente su competencia.
D). Razonamiento Jurisdiccional. Luego, una vez realizado el análisis al contenido de la actuación controvertida, quien resuelve advierte la indebida fundamentación de la competencia de la autoridad para dictar el acto confutado, conforme las siguientes precisiones:
Primeramente, cabe señalar que este juzgador procede al estudio de la competencia de la autoridad demandada para emitir el acto impugnado, así como lo relacionado con ella, incluso la ausencia, indebida o insuficiente fundamentación.12 En este sentido, fundar en el acto la competencia de la autoridad, es por una parte un requisito esencial y, por otra, una obligación de la autoridad, pues su actuación se encuentra delimitada en ley, por lo que la validez del acto dependerá que haya sido emitido por una autoridad
12 Sustenta lo anterior, la jurisprudencia de rubro: «COMPETENCIA. SU ESTUDIO OFICIOSO RESPECTO DE LA AUTORIDAD DEMANDADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, DEBE SER ANALIZADA POR LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA». Novena Época; Registro: 170827; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXVI, Diciembre de 2007; Materia: Administrativa; Tesis: 2a./J. 218/2007; Página: 154.
10 competente, conforme al artículo 16 de la Constitución Federal y al ordinal 137, fracción VI, del Código pluricitado.
De esta manera, la autoridad esta constreñida a determinar con precisión y exactitud los preceptos legales que la faculten para emitir el acto administrativo, con el propósito de brindar al particular o gobernado certeza y seguridad jurídica. La fundamentación de la competencia se considera debidamente realizada cuando la autoridad enuncia con precisión y exactitud aquella disposición, llámese ley, decreto o acuerdo que le otorgue la atribución que ejerza, fijando para ello el apartado, fracción, inciso o subinciso que corresponda.
Dado lo anterior, se procede al análisis del tema, habida cuenta de que el pronunciamiento de falta de atribuciones por parte de la autoridad administrativa conllevaría, necesariamente, a la declaración de la nulidad total del acto o resolución combatida, sin que importe que se trate de la ausencia total de fundamentación de la competencia o de su indebida o insuficiente fundamentación, tal y como se advierte en la tesis de jurisprudencia13:
«COMPETENCIA. SU ESTUDIO OFICIOSO RESPECTO DE LA AUTORIDAD DEMANDADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, DEBE SER ANALIZADA POR LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. El artículo 238, penúltimo párrafo, del Código Fiscal de la Federación y su correlativo 51, penúltimo párrafo, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, establece que ese Tribunal podrá hacer valer de oficio, por ser de orden público, la incompetencia de la autoridad para dictar la resolución impugnada. Al respecto debe decirse que ese estudio implica todo lo relacionado con la competencia de la autoridad, supuesto en el cual se incluye tanto la ausencia de fundamentación de la competencia, como la indebida o insuficiente fundamentación de la misma, en virtud de que al tratarse de una facultad oficiosa, las Salas fiscales de cualquier modo entrarán al examen de las facultades de la autoridad para emitir el acto de molestia; lo anterior con independencia de que exista o no agravio del afectado, o bien, de que invoque incompetencia o simplemente argumente una indebida, insuficiente o deficiente fundamentación de la competencia. Cabe agregar que en el caso de que las Salas fiscales estimen que la autoridad administrativa es incompetente, su pronunciamiento en ese sentido será indispensable, porque ello constituirá causa de nulidad de la resolución impugnada; sin embargo, si considera que la autoridad es competente, esto no quiere decir que dicha autoridad jurisdiccional necesariamente
13 Sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 154, del Tomo XXVI de diciembre de 2007 dos mil siete, correspondiente a la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.
11 deba pronunciarse al respecto en los fallos que emita, pues el no pronunciamiento expreso, simplemente es indicativo de que estimó que la autoridad demandada sí tenía competencia para emitir la resolución o acto impugnado en el juicio de nulidad.»
El artículo 137, fracciones I y V, del Código en comento, refiere como elementos de validez del acto administrativo, los siguientes:
«Artículo 137. Son elementos de validez del acto administrativo: I. Ser expedido por autoridad competente;
V. Constar por escrito, indicar la autoridad de la que emane y contener la firma autógrafa o electrónica del servidor público, salvo en aquellos casos en que se trate de negativa o afirmativa fictas, o el ordenamiento aplicable autorice una forma distinta de emisión, inclusive medios electrónicos…;»
En este caso, el acto impugnado consistente en la resolución dictada el 31 treinta y uno de mayo de 2021 dos mil veintiuno, fue emitida por el Director de Verificación Urbana y Asuntos Jurídicos adscrito a la Dirección General de Desarrollo Urbano del municipio de ****, Guanajuato, autoridad que fundamentó su competencia en la siguiente normativa, la cual para su mejor comprensión se transcribe a continuación:
Reglamento Interior de la Administración Pública Municipal de León, Guanajuato14:
«Artículo 135. La Dirección General de Desarrollo Urbano para el Municipio de León, Guanajuato tiene, además de las atribuciones comunes a los titulares de las dependencias, las siguientes:
I. Aplicar el Código Reglamentario de Desarrollo Urbano para el Municipio de León, Guanajuato, así como ejercer por sí o a través de la dirección y unidades administrativas que se le encuentren adscrita, las atribuciones que le confiere dicho ordenamiento.
II. Vigilar el cumplimiento de lo que establece el Código Reglamentario de Desarrollo Urbano para el Municipio de León, Guanajuato, en las materias siguientes: […] d) Zonificación y usos de suelo, de conformidad a lo establecido en el Programa Municipal de Desarrollo Urbano y de Ordenamiento Ecológico y Territorial de León, Guanajuato. […]»
14 Abrogado por el Reglamento Interior de la Administración Pública Municipal de León, Guanajuato, publicado en la Tercera Parte del Periódico Oficial del Gobierno del Estado, el 29 veintinueve de octubre de 2021 dos mil veintiuno, número 216. Consultable en el siguiente enlace: http://periodico.guanajuato.gob.mx/downloadfile?dir=anio_2019&file=PO_243_2da_Parte_20191205_1516_9.pdf
12 «Artículo 136. La Dirección General de Desarrollo Urbano debe planear, apoyar, coordinar y supervisar el trabajo de las siguientes direcciones de área: […]
III. Dirección de Verificación Urbana y Asuntos Jurídicos.»
«Artículo 139. La Dirección de Verificación Urbana y Asuntos Jurídicos, tiene además de las atribuciones comunes a los directores de área, las siguientes:
I. Ordenar y ejecutar las visitas de verificación o inspección para comprobar el cumplimiento del Código Reglamentario de Desarrollo Urbano para el Municipio de León, Guanajuato, así como del Código Territorial para el Estado y los Municipios de Guanajuato, decretando las medidas de seguridad procedentes y, en su caso, imponiendo las sanciones por delegación expresa que el Presidente Municipal le otorga en los términos del artículo 77 fracción XVIII de la Ley Orgánica, de conformidad con el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; […]
VIII. Las demás que le señale el presente ordenamiento y otras disposiciones jurídicas vigentes.»
Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato.
«Artículo 77. El presidente municipal tendrá las siguientes atribuciones: […]
XVIII. Imponer las sanciones que correspondan, por violación a esta Ley, a los reglamentos, bandos de policía y buen gobierno, acuerdos y demás disposiciones administrativas de observancia general. Esta facultad podrá ser delegada; […]»
Código Reglamentario de Desarrollo Urbano para el Municipio de León, Guanajuato.
«Artículo 4.- Para la aplicación de este Código son autoridades competentes:
IV. La Dirección General de Desarrollo Urbano; y, […]»
«Artículo 11.- El Presidente Municipal, en materia de desarrollo urbano, además de las atribuciones previstas en la Ley Orgánica Municipal y el Código Territorial, tiene las siguientes: […]
13 III. Imponer las sanciones y medidas de seguridad que correspondan, por violaciones a este Código, facultad que ejercerá a través de las dependencias municipales que en este mismo ordenamiento se delega; y, […]»
«Artículo 524.- La Dirección será competente para ordenar y ejecutar visitas de verificación e inspección a efecto de comprobar el cumplimiento de lo dispuesto en este Código para las materias citadas en el artículo anterior, decretando en su caso las medidas de seguridad, ello en los términos señalados en este ordenamiento y en el Código del Procedimiento Administrativo.»
«Artículo 525.- Corresponde a la Dirección imponer, por delegación expresa que el Presidente Municipal en los términos del artículo 77 fracción XVIII de la Ley Orgánica Municipal, las sanciones que correspondan por violaciones a las materias de su competencia.»
Código Territorial para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
«Artículo 548. Las personas físicas o jurídico colectivas que infrinjan las disposiciones del presente Código, así como de los reglamentos, programas y declaratorias que de éste deriven, serán administrativamente sancionadas por la Procuraduría o el Presidente Municipal, en el ámbito de sus respectivas competencias, en los términos de este Título y de las demás disposiciones jurídicas aplicables. Lo anterior con independencia de la responsabilidad civil o penal en que incurran.» [Énfasis añadido]
De la interpretación armónica y sistemática de las normas jurídicas transcritas se desprende, en primer lugar, que la atribución para imponer sanciones a la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, a los reglamentos, bandos de policía y buen gobierno, acuerdos así como otras disposiciones administrativas de observancia general, corresponde originalmente al Presidente Municipal y éste podrá delegarla.
Lo anterior es congruente con el artículo 259 de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato que establece: «La aplicación de las sanciones corresponderá al Presidente Municipal, y en su caso al titular de la unidad administrativa en la que delegue esta facultad, en los términos de esta Ley y de los reglamentos». Asimismo, de acuerdo con los preceptos normativos transcritos, la atribución de imponer sanciones por infringir alguna de las disposiciones del Código Reglamentario de Desarrollo Urbano para el Municipio de León así como del Código Territorial para el Estado y los Municipios de
14 Guanajuato, corresponderá a la Dirección de Verificación Urbana y Asuntos Jurídicos de León, adscrita a la Dirección General de Desarrollo Urbano, solo por delegación expresa del Presidente Municipal.
Es decir, la Dirección de Verificación Urbana y Asuntos Jurídicos no puede ejercer directamente la atribución para imponer sanciones, sino que debe mediar el acto por el cual el Presidente Municipal exteriorice su voluntad de delegarle dicha atribución; acto delegatorio que deberá ser publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, como lo ordena el artículo 139 del Código de la materia, a fin de que los gobernados que eventualmente resientan el ejercicio de esa atribución tengan la plena certeza de la existencia del acto delegatorio y de ser el caso, puedan cuestionarlo.
Es pertinente destacar que el artículo 11, fracción III, del Código Reglamentario de Desarrollo Urbano para el Municipio de León15, dispone que el Presidente Municipal ejercerá su atribución de imponer las sanciones y medidas de seguridad que correspondan, por violaciones a dicho código «a través de las dependencias municipales que en este mismo ordenamiento se delega»; y de acuerdo con el numeral 13, fracción LXIII, del mismo código reglamentario16, esa dependencia es la Dirección General de Desarrollo Urbano de León, mas no alguna de las unidades administrativas que la integran, como la Dirección de Verificación Urbana y Asuntos Jurídicos.
Así pues, a fin de fundar la competencia del Director de Verificación Urbana y Asuntos Jurídicos de León para imponer sanciones en la resolución impugnada por infringir alguna de las disposiciones del Código Reglamentario de Desarrollo Urbano para el Municipio de León, así como del Código Territorial para el Estado y los Municipios de Guanajuato; debió especificar que actuaba en ejercicio de facultades delegadas y además citar la norma jurídica que otorgue al Presidente Municipal (autoridad delegante) la facultad de imponer
15 Artículo 11.- El Presidente Municipal, en materia de desarrollo urbano, además de las atribuciones previstas en la Ley Orgánica Municipal y el Código Territorial, tiene las siguientes: […] III. Imponer las sanciones y medidas de seguridad que correspondan, por violaciones a este Código, facultad que ejercerá a través de las dependencias municipales que en este mismo ordenamiento se delega; y,[…] 16 Artículo 13.- La Dirección, además de las atribuciones previstas en el Código Territorial para la unidad administrativa municipal en materia sustentable del territorio, salvo lo previsto en la fracción XX del artículo 35 del mismo, tendrá las siguientes: […] LXIII. Vigilar el cumplimiento del presente Código en los términos del Título Séptimo relativo al Procedimiento Administrativo en materia Urbana, ello mediante la ejecución de visitas de verificación e inspección, decretando en su caso las medidas de seguridad y sanciones que procedan;[…]
15 sanciones, la norma jurídica que autorice la delegación, la norma jurídica que autorice al Director de Verificación Urbana y Asuntos Jurídicos para recibir una competencia por la vía de la delegación, así como el acuerdo mediante el cual se formalice la delegación y la fecha de su publicación.
Sin embargo, dentro de la fundamentación de la resolución combatida no se hace mención a la existencia y publicación del acto mediante el cual el Presidente Municipal de León haya delegado de forma expresa al Director de Verificación Urbana y Asuntos Jurídicos adscrito a la Dirección General de Desarrollo Urbano de León, la potestad sancionadora de referencia.
De lo anterior, resulta ilustrativo el contenido de la tesis17, donde se aborda el tema de la transferencia de competencia mediante la delegación de facultades, en la siguiente forma:
«COMPETENCIA, FUNDAMENTO DE LA, EN CASO DE DELEGACIÓN DE FACULTADES. La delegación de facultades, como una técnica de transferencia de una competencia propia de un órgano superior de la administración pública a favor de un órgano inferior, persigue como propósito facilitar los fines del primero, cuya justificación y alcance se encuentran en la ley orgánica, reglamento interior o acuerdo del titular, y si bien es cierto que para el perfeccionamiento del acto delegatorio se requiere la reunión de varios requisitos de índole legal, entre otros, la existencia de dos órganos, el delegante y delegado, la titularidad por parte del primero de dos facultades, una que será transferida y otra la de delegar y la aptitud del segundo para recibir una competencia por la vía de la delegación, tales requisitos son necesarios para la emisión del acuerdo delegatorio; sin embargo, cuando el delegado emite un acuerdo por virtud de tal delegación, su competencia queda fundamentada en la medida en que se cita el acuerdo delegatorio y la fecha de publicación en el órgano de difusión oficial, pues de estimar que el delegante tiene que manifestar expresamente dicha delegación en cada uno de los actos que emita el delegado por virtud del acuerdo delegatorio, éste perdería su razón de ser, que no es otra cosa más que facilitar los fines del delegante.»
E). Conclusión. Agotado lo anterior, se concluye la insuficiente fundamentación de la competencia de la autoridad en la resolución impugnada, por lo que se actualiza la hipótesis de nulidad prevista en el artículo 143, en intima vinculación con las fracciones I y VI, del ordinal 137, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los
17 Tesis: I.1o.A.38 A. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIII, Marzo de 2001. Materia(s): Administrativa. Página: 173. Registro: 190206.
16 Municipios de Guanajuato. Encuentra aplicación lo asentado en la Jurisprudencia por contradicción de tesis18, del siguiente rubro: «NULIDAD. LA DECRETADA POR INSUFICIENCIA EN LA FUNDAMENTACIÓN DE LA COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA, DEBE SER LISA Y LLANA…»
Por tanto, queda demostrada la causal de nulidad prevista por el artículo 302, fracciones I y IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consistente en la indebida fundamentación de la incompetencia de la autoridad para dictar el acto que se impugna, lo que implica además que se dictó en contravención de las disposiciones aplicables.
SEXTO. Decisión o Fallo. En suma, con fundamento en lo dispuesto por el ordinal 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la nulidad total de la resolución dictada en el expediente administrativo de inspección *****, el ***** de ***** de 2021 dos mil veintiuno, así como de los actos subsecuentes que estén condicionados por la resolución declarada nula19.
Asimismo, se puntualiza que la nulidad es lisa y llana, ya que, al estar en presencia de un vicio material, su ineficacia es total.
SÉPTIMO. Pretensiones del actor y consecuencias. Como se señaló previamente, la parte actora únicamente solicitó la nulidad de la resolución impugnada, pretensión que se encuentra atendida y satisfecha en los Considerandos Quinto y Sexto de esta sentencia.
No pasa desapercibido para este Juzgador la existencia del diverso procedimiento administrativo de inspección identificado con el número *****; relativo a la inspección realizada al actor, en el inmueble ubicado en calle *****números *****, *****, ***** y *****, colonia *****, *****, Guanajuato, cuyas constancias fueron exhibidas por la parte demanda. De lo cual, se advierte la identidad del inmueble y de la persona a quien se instauró, sin embargo, la
18 Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV de junio de 2007, página 287. 19 Sustenta tal pronunciamiento, lo establecido en la jurisprudencia intitulada: «ACTOS VICIADOS, FRUTOS DE» Séptima Época. Registro: 252103. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Volumen 121-126, Sexta Parte. Materia: Común. Tesis: .Página: 280.
17 resolución emitida en dicho procedimiento y las medidas ahí dictadas subsisten, dado que, como quedó acotado, la materia de la presente Litis fue la resolución al procedimiento administrativo de inspección *****.
Además, se precisa que lo asumido en la presente resolución no exime a la parte accionante de la obligación de cumplir con la normativa que en materia de Desarrollo Urbano le es aplicable y, en su caso, de concluir la obtención de la autorización de uso y ocupación correspondiente. Aclarándose así, que la autoridad demandada tiene expeditas sus facultades legales y reglamentarias para verificar en cualquier momento el debido cumplimiento de las obligaciones en dicha materia.
OCTAVO. Ejecución de la Sentencia. Finalmente, no subsiste condena alguna que deba cumplir la autoridad demandada, dado el alcance y sentido de esta sentencia respecto de la nulidad lisa y llana antes decretada.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento, acorde a lo manifestado en el Considerando Cuarto de la presente sentencia.
TERCERO. Se decreta la nulidad total del acto impugnado, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto y Sexto de la misma.
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se estima satisfecha la pretensión del actor, atento a lo determinado en el Considerando Séptimo de esta resolución jurisdiccional.
18 Notifíquese a las partes. En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la licenciada Kenia Karolina Patlán González, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
La presente hoja de firmas corresponde a la sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 2797/1ª Sala/2021.——————————————
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 9 nueve de julio de 2021 dos mil veintiuno.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 279/1ªSala/21 promovido por *****; ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante Juicio en Línea ante este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el día 4 cuatro de febrero de 2021 dos mil veintiuno, la persona mencionada en el párrafo precedente promovió, por su propio derecho, proceso administrativo en el cual señaló como actos impugnados los siguientes:
«a) La resolución negativa ficta que recayó a la petición formulada y presentada el 27 de octubre de 2020 al Gobernador Constitucional del Estado y que por razón de competencia fue remitida a la Secretaría de Gobierno del Estado para resolver lo peticionado, como se desprende del contenido del oficio folio *****, dictado el 29 de octubre de 2020.
b) La resolución contenida en el oficio *****, dictado el 18 de noviembre de 2020, que niega la autorización o expedición del permiso correspondiente para prestar el servicio especial de transporte ejecutivo (…)» (sic)
Además, hizo valer como pretensiones en el presente proceso: 1) la nulidad total de los actos impugnados; y 2) como reconocimiento del derecho y condena a las autoridades demandadas, para que se instaure el procedimiento para obtener el permiso solicitado, basado en requisitos y condiciones que marcan el artículo 210 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, y 463 del Reglamento de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto dictado 8 ocho de febrero de 2021 dos mil veintiuno, se admitió la demanda y se ordenó correr su traslado a las autoridades demandadas para que dieran contestación a la misma; además, se requirió a las demandadas para que exhibieran copia
2 certificada del «Estudio Técnico sobre las Necesidades del Servicio de Transporte Especial Ejecutivo para el Estado de Guanajuato», elaborado en noviembre de 2016 dos mil dieciséis, en Guanajuato, Guanajuato, así como del oficio folio *****, emitido el 29 veintinueve de octubre de 2020 dos mil veinte por el Director General Técnico de la Secretaría Particular del Gobernador.
Posteriormente, mediante acuerdo de 6 seis de abril de 2021 dos mil veintiuno, se tuvo al Director General de Transporte y al Secretario de Gobierno, ambos del Estado de Guanajuato, por contestando en tiempo y forma legal la demanda; además, se les tuvo por dando cumplimiento parcial al requerimiento que les fue formulado1; por otra parte, se tuvo por no ofrecida la documental ofrecida por la parte actora, consistente en copia certificada del oficio folio *****, emitido el 29 veintinueve de octubre de 2020 dos mil veinte, al no cumplir con su exhibición ante esta Sala.
Enseguida, mediante acuerdo dictado el 15 quince de abril de 2021 dos mil veintiuno, se tuvo a la parte actora por ampliando su escrito inicial de demanda, y se ordenó correr su traslado a las autoridades demandadas para que formularan contestación a la misma.
En ese orden temporal, en auto de fecha 31 treinta y uno de mayo de 2021 dos mil veintiuno, se tuvo a las autoridades demandadas por contestando en tiempo y forma legal la ampliación de la demanda, se les tuvo.
Finalmente, al no existir pruebas pendientes de desahogo, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 4 cuatro de junio de 2021 dos mil veintiuno, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por la parte actora y por el Secretario de Gobierno.
1 Al exhibir copia certificada del «Estudio Técnico sobre las Necesidades del Servicio de Transporte Especial Ejecutivo para el Estado de Guanajuato», elaborado en noviembre de 2016 dos mil dieciséis.
3 C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I, inciso c), y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, 249, y 307K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Oportunidad y vía. De acuerdo a lo señalado en auto dictado el 9 nueve de febrero de 2021 dos mil veintiuno, así como con fundamento en lo establecido en el ordinal 263, fracción III, del Código de la materia, se advierte que la demanda fue presentada oportunamente como proceso o juicio de nulidad en línea, en la vía ordinaria.
TERCERO. Fijación y existencia del acto impugnado. De conformidad con lo previsto por el artículo 299, fracción I, del código de la materia, previo al estudio del fondo, deben fijarse de manera precisa los actos impugnados por la parte actora2. Así, del análisis integral al escrito de demanda, se advierte que en la presente causa la actora pretende controvertir la legalidad:
▪ La resolución contenida en el oficio número *****, emitida el día 18 dieciocho de noviembre de 2020 dos mil veinte, por el Director General de Transporte del Estado de Guanajuato.
Actuación cuya existencia, en términos de lo dispuesto por los artículos 78, 121 y 131 del Código precitado, se encuentra debidamente acreditada mediante la documental exhibida por la parte actora consistente en el original de la aludida resolución; ello, máxime que, en su ocurso de contestación de demanda, el Director General de Transporte del Estado de Guanajuato «reconoció expresamente»3 la veracidad de su existencia y emisión.
2 Al efecto, resulta ilustrativo lo establecido en la tesis de rubro: «ACTOS RECLAMADOS. REGLAS PARA SU FIJACIÓN CLARA Y PRECISA EN LA SENTENCIA DE AMPARO.» Novena Época; Registro: 181810; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIX, Abril de 2004; Materia(s): Común; Tesis: P. VI/2004; Página: 255 3 Aseveración que hace prueba plena en su contra, en términos de lo preceptuado por los ordinales 119 y 280, fracción III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
4 ▪ La resolución negativa ficta que en su consideración se configuró, respecto de su escrito de petición presentado el día 27 veintisiete de octubre de 2020 dos mil veinte, ante el Gobernador Constitucional del Estado y que por razón de competencia fue remitida a la Secretaría de Gobierno para resolver lo peticionado.
Ahora bien, con el propósito de resolver sobre la configuración de la resolución negativa ficta impugnada, es conveniente realizar las siguientes consideraciones:
Desprendido de lo expuesto en la demanda, así como de los documentos que fueron ofrecidos y exhibidos por la parte actora en su ocurso inicial, obran debidamente «acreditados»4 y no controvertidos por las partes, los siguientes hechos relevantes:
1) El día 27 veintisiete de octubre de 2020 dos mil veinte, la parte actora presentó ante el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Guanajuato, escrito a través del cual solicitó la autorización, así como la expedición del permiso para prestar el servicio del servicio especial de transporte ejecutivo.
2) El día 29 veintinueve de octubre de 2020 dos mil veinte, mediante oficio folio número *****, el Director General Técnico de la Secretaría Particular del Gobernador remitió al Secretario de Gobierno la petición formulada por el actor, al considerar que lo solicitado era competencia de esa autoridad;
3) El día 5 cinco de noviembre de 2020 dos mil veinte, el Secretario Particular del Secretario de Gobierno, así como el Subsecretario de Servicios a la comunidad, remitieron a la Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato, el escrito de petición formulado por el actor, por considerar que se trataba de la autoridad competente para resolver lo solicitado.
4 De conformidad con lo previsto en los artículos 117, 119, 121, 124 y 131 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
5 4) El día 18 dieciocho de noviembre de 2020 dos mil veinte, el Director General de Transporte del Estado de Guanajuato, emitió el oficio *****, a través del cual se daba respuesta a la solicitud formulada por el actor.
5) Hasta el día 14 catorce de diciembre de 2020 dos mil veinte, la autoridad a quien se dirigió el escrito de petición permaneció en «inactividad o silencio» respecto de la petición que le fue presentada, toda vez que no obra acreditado en autos que se hubiera notificado al actor, de manera oportuna y debida, alguna de las diversas remisiones efectuadas tanto por el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Guanajuato, como por el Secretario de Gobierno;
6) Sin embargo, el día 14 catorce de diciembre de 2020 dos mil veinte, con motivo de la notificación y al ostentarse sabedor el actor del oficio número *****, se anuló el silencio administrativo que se había actualizado en perjuicio del actor a causa de la falta de respuesta y, por tanto, se restableció al actor en el estado de certidumbre y seguridad jurídica respecto de que sucedió y en qué términos fue resuelta su petición.
Lo anterior, sin perjuicio de que la respuesta a la petición formulada se haya emitido por una autoridad distinta a la que originalmente se dirigió la solicitud, esto es, por el Director General de Transporte del Estado de Guanajuato, pues si bien el derecho de petición implica, a su vez, el derecho a obtener una respuesta por parte de la autoridad a quien se dirigió la petición5, también es cierto que, de «manera excepcional», dicha prerrogativa podría encontrarse colmada cuando la respuesta sea emitida por una autoridad distinta a quien fue destinada la petición, siempre y cuando la respuesta sea dictada por la autoridad legalmente facultada para atender lo solicitado6.
5 Ilustra tal pronunciamiento, el criterio contenido en la tesis intitulada: «DERECHO DE PETICIÓN. LA AUTORIDAD A QUIEN SE HA DIRIGIDO LA PETICIÓN ESTA OBLIGADA A DAR CONTESTACIÓN A LA MISMA›› Octava Época, Registro: 209059, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación Tomo XV-1, Febrero de 1995 Materia: Administrativa Página: 169 6 Sustenta tal aserto, lo consignado en la tesis intitulada: «DERECHO DE PETICIÓN. SE VE SATISFECHO, AUN CUANDO UNA AUTORIDAD DISTINTA A LA QUE SE HIZO LA SOLICITUD, SEA LA QUE DA RESPUESTA DE MANERA CONGRUENTE A LO SOLICITADO, Y ORDENA SU NOTIFICACIÓN AL INTERESADO» Décima Época Registro: 2014889 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 45, Agosto de 2017, Tomo IV Materia(s): Constitucional Tesis: III.2o.P.1 CS (10a.) Página: 2831
6 En la especie y, como ya fue relatado en líneas anteriores, el actor presentó su escrito de petición ante el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Guanajuato y este lo remitió al Secretario de Gobierno7; a su vez, el Secretario de Gobierno remitió la petición formulada por el actor a la Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato, por considerarla competente para pronunciarse sobre lo solicitado por el actor en su petición formulada el día 27 veintisiete de octubre de 2020 dos mil veinte.
En tal sentido, y como fue señalado en el oficio número *****, de conformidad con lo previsto en el artículo 210 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, la Dirección General de Transporte del Estado es la «autoridad competente» para resolver sobre la procedencia o improcedencia de lo peticionado por el actor.
Ello, pues el artículo 210 de la Ley de Movilidad y los Municipios de Guanajuato, dispone que, para obtener un «permiso del servicio especial de transporte ejecutivo», el interesado deberá presentar una propuesta (petición o solicitud) ante la unidad administrativa de transporte, esto es, la Dirección General de Transporte del Estado8, quien determinará sobre la necesidad del servicio tomando en cuenta el «estudio técnico»9 que se efectúe con base en los datos de que disponga y en caso de ser procedente la emisión del permiso, el solicitante deberá cubrir los derechos fiscales correspondientes.
En este contexto, de los artículos 201, fracción V, y 202 del mismo ordenamiento legal citado, se obtiene de forma precisa que es la unidad administrativa de transporte la facultada para expedir el permiso de servicio especial de transporte solicitado por el actor.
Por el contrario, desprendido del cúmulo de facultades que los artículos 16 y 17 de la Ley de Movilidad del Estado y los Municipios de Guanajuato, les otorga tanto al titular del Poder Ejecutivo del Estado de Guanajuato como al Secretario de Gobierno, se advierte que dichas autoridades «carecen de facultades
7 Por considerarlo competente para resolver sobre dicho asunto. 8 En términos de lo previsto por los artículos 2, fracción XIX ter, 15 ter y 18 bis de la Ley de Movilidad del Estado y los Municipios de Guanajuato; y 43 del Reglamento Interior de la Secretaria de Gobierno. 9 «Artículo 7. Para los efectos de esta Ley se entenderá por: (…) VIII. Estudio Técnico: El diagnóstico, análisis de evaluación y, en su caso estadístico, del cual se determinarán las necesidades de movilidad, así como las propuestas que permitan atender y mejorar las condiciones de movilidad sustentable; (…)»
7 legales» para decidir sobre lo peticionado por el actor, esto es, sobre la procedencia o improcedencia de la expedición de un permiso especial ejecutivo de transporte10.
Una vez clarificado lo anterior, y toda vez que en la causa de conocimiento, ha quedado acreditado que la respuesta recaída a la petición del actor emitida por la autoridad competente le fue hecha de conocimiento de manera previa a la promoción de la demanda, misma que constituye materia de impugnación en el presente proceso, se concluye que no se actualiza el silencio administrativo atribuido al Secretario de Gobierno.
Al efecto, resulta orientadora la tesis I.8o.A.114 A, que enseguida se transcribe:
«NEGATIVA FICTA. NO BASTA QUE FORMALMENTE SE CONFIGURE, PARA QUE MATERIALMENTE SE CONSIDERE QUE LA AUTORIDAD QUE OMITIÓ RESPONDER SEA COMPETENTE PARA RESOLVER SOBRE EL FONDO DE LA SOLICITUD PRESENTADA ANTE ELLA. Dentro del derecho a la seguridad jurídica, previsto en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se encuentra el elemento indispensable de validez de todo acto de autoridad, que consiste en su competencia. Ello implica que la autoridad debe existir conforme a una norma legal y ejercer las facultades que le estén expresamente conferidas. Es decir, debe fundar su acto no sólo en el precepto que la autoriza para emitirlo, sino, en algunos casos, también en razón del territorio y de la materia que trate. Por otra parte, la negativa ficta es la respuesta que la ley presume ha recaído en sentido negativo a una solicitud, petición o instancia formulada por escrito, cuando la autoridad no la contesta o no la resuelve en el plazo legalmente establecido para ello, la cual puede impugnarse en el juicio contencioso administrativo; esto es, se configura cuando: a) se presenta un escrito; b) hay silencio de la autoridad para da r respuesta a éste; y, c) transcurre un plazo legal sin que la autoridad resuelva expresamente. Sin embargo, el solo hecho de que formalmente se satisfagan estos elementos, no implica que materialmente se considere que la autoridad que omitió responder sea competente para resolver sobre el fondo de la solicitud presentada ante ella; esto es, si no está dentro de las facultades de ésta decidir sobre lo pedido, la negativa ficta es legal»11.
En consecuencia, no se encuentra configurada la resolución negativa ficta combatida y, por tanto, se reitera que no ha lugar a tener dicha actuación como materia de controversia en la presente causa.
10 Desprendido del cúmulo de facultades que los artículos 16 y 17 de la Ley de Movilidad del Estado y los Municipios de Guanajuato, les otorga a dichas autoridades, respectivamente. 11 Registro digital: 2015440; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Décima Época; Materias(s): Administrativa; Tesis: I.8o.A.114 A (10a.); Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 47, Octubre de 2017, Tomo IV, página 2503; Tipo: Aislada.
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CUARTO. Procedencia. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
En su ocurso de contestación de demanda, el Director General de Transporte del Estado sostiene que en la presente causa se actualizan las causales de improcedencia previstas por el ordinal 261, fracciones I y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, mismas que establecen:
«Artículo 261. El proceso administrativo es improcedente contra actos o resoluciones: I. Que no afecten los intereses jurídicos del actor; (…) y VI. Que sean inexistentes, derivada claramente esta circunstancia de las constancias de autos; (…)»
Ello, pues expresa que la resolución negativa ficta impugnada no existe pues sí se le dio contestación al peticionante y, por otra parte, indica que la parte actora no acredita ser beneficiaria de algún permiso para explotar el servicio especial de transporte ejecutivo.
En relación con la inexistencia de la configuración de la negativa ficta, se concede la razón a la parte demandada, atento al Considerando anterior en el que se determinó que la resolución negativa ficta impugnada no se encontraba configurada y, por tanto, la misma resultaba inexistente.
Dado lo anterior, resulta conducente sobreseer en el presente proceso respecto del Secretario de Gobierno, al no tener este el carácter de «autoridad demandada»12, ya que no existe resolución alguna que hubiere dictado, ordenado, ejecutado o intentando ejecutar en contra del actor; ello, de conformidad con lo previsto por los artículos 261, fracción VII, y 262, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
12 Conforme a lo dispuesto en el artículo 251, fracción II, inciso a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
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Por otra parte, se considera que resultan inatendibles las causales de improcedencia y sobreseimiento invocadas, en relación con que la accionante no acredita tener derecho a prestar el servicio especial de transporte ejecutivo, pues se estima que dicho aserto versa sobre situación que atañe al estudio del fondo del asunto; clarificando que, las causas de improcedencia estipuladas en el numeral 261 del código de la materia, constituyen una omisión o irregularidad en los presupuestos procesales que -precisamente- impiden analizar el fondo de la controversia planteada, es decir, la legalidad o ilegalidad del acto13.
Lo anterior, sin soslayar que en el presente proceso la accionante sí se encuentra legitimada procesalmente para promover el presente proceso, en virtud de fue correctamente acreditado que resintió una afectación en sus intereses jurídicos, en términos de los ordinales 9, segundo párrafo, y 251, fracción I, inciso a), del Código invocado.
Es así, pues se constató que la justiciable elevó una petición ante la demandada y fue la misma quien, posteriormente, fue directamente perjudicada al resolverse como improcedente lo solicitado, lo cual implicó una «resolución desfavorable» a sus intereses y, con ello, fue habilitado válidamente para acudir ante este Tribunal a defender sus derechos en contra del acto de autoridad que considera le perjudica su esfera jurídica.
Por lo que, al no ser actualizarse alguna de las hipótesis normativas que prevén los artículos 261 y 262 del Código de la materia, quien resuelve determina que no existe impedimento alguno para analizar el fondo de la cuestión planteada en el proceso relativa al acto impugnado consistente en oficio número *****, emitido por el Director General de Transporte del Estado de Guanajuato. QUINTO. Estudio Jurídico. Enseguida, este Juzgador procederá al análisis de los conceptos de impugnación atendiendo a los argumentos que generan un
13 Sustenta lo anterior, por analogía, lo establecido en la jurisprudencia intitulada: «IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO DEL ASUNTO, DEBERÁ DESESTIMARSE» Tesis P./J. 135/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Tomo XV, Enero de 2002, Núm. de Registro: 187973, consultable a Página 5.
10 mayor beneficio a las pretensiones14 del actor y, considerando los argumentos que la autoridad demandada exterioriza en su ocurso de contestación.
A) Metodología. El estudio del concepto de impugnación identificado como «TERCERO» realizará conforme a los argumentos referidos en el mismo15.
B). Planteamiento del Problema.
(i) Postura de la actora. En el concepto de impugnación en estudio, la parte actora aduce medularmente, la indebida motivación y fundamentación de la resolución impugnada.
Ello, pues expresa que la autoridad demandada no sostuvo su negativa en un estudio técnico actualizado, sino que dicha decisión tuvo como base un estudio efectuado a finales del año 2016 dos mil dieciséis; lo cual revela que el análisis de su petición fue llevado a cabo fuera de la realidad actual, al existir condiciones totalmente distintas debido al aumento de la población que demanda el servicio, aunado a que el índice poblacional de León, Guanajuato, ha incrementado a pasos acelerados, así como la industria, la constante visita turística y de negocios por los asentamientos de empresas nacionales e internacionales.
Además, agrega que la autoridad tampoco toma en cuenta que debe basarse en un estudio que pondere un parámetro «real» del beneficio y la necesidad que se tiene de otorgar nuevos permisos para la prestación del servicio de transporte ejecutivo.
(ii) Postura de la parte demandada. En el punto correlativo de ocurso de contestación, la autoridad sostiene la legalidad y validez de su actuación,
14 Sustenta tal pronunciamiento, lo establecido en la jurisprudencia intitulada: «CONCEPTOS DE ANULACIÓN EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. ES PREFERENTE EL ESTUDIO DE AQUELLOS QUE CONDUZCAN A DECLARAR LA NULIDAD LISA Y LLANA DEL ACTO IMPUGNADO POR REPRESENTAR UN MAYOR BENEFICIO PARA EL ACTOR (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE GUANAJUATO)» Novena; Registro: 166717; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, agosto de 2009; Materia(s): administrativa; Tesis: XVI.1o.A.T. J/9; Página: 1275. 15 Ello, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN». Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI.
11 ya que en cumplimiento a lo previsto por el artículo 210 de la Ley de Movilidad del Estado y los Municipios de Guanajuato, fue elaborado el «Estudio Técnico sobre las Necesidades del Servicio Especial de Transporte Ejecutivo», mismo que constituye un documento público y que puede ser consultado en la página web16
Además, expresa que la necesidad del servicio en el municipio de León, Guanajuato, ya se encuentra cubierta y, en caso de que sea otorgado el permiso a toda persona que lo solicite, se estaría contraviniendo el orden público y transgrediendo el interés público.
(v) Problema jurídico a resolver. Así, de conformidad con el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, el «problema jurídico a dilucidar» consiste en determinar si la resolución impugnada se encuentra o no debidamente fundada y motivada.
D). Razonamiento Jurisdiccional. Luego, una vez realizado el análisis al contenido de la actuación controvertida, así como a la totalidad de las constancias que integran los autos, quien resuelve concluye que el concepto de impugnación en estudio resulta fundado.
I. Fundamentación y motivación. Al efecto, en términos del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la correcta fundamentación implica que en el acto de autoridad se exprese la norma legal aplicable al caso concreto; la motivación se trata del argumento que revela y explica al justiciable la actuación de la autoridad, de modo que, además de justificarla, le permita su defensa para el caso que resulte irregular; de esa forma, la transgresión a la garantía de motivación puede configurarse de diversas maneras: (a) omisión de la motivación; (b) incongruencia en la motivación; (c) indebida motivación; y (d) motivación insuficiente17.
16 http://segob.guanajuato.gob.mx:8088/files/im/EST_NEC_SETE.pdf 17 Al efecto, resulta ilustrativa la tesis que al rubro reza: «MOTIVACIÓN. FORMAS EN QUE PUEDE PRESENTARSE LA VIOLACIÓN A ESA GARANTÍA EN FUNCIÓN DE LAS POSIBILIDADES DE DEFENSA DEL AFECTADO.» Novena Época Registro: 174228 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Septiembre de 2006 Materia(s): Común Tesis: I.4o.A.71 K Página: 1498.
12 Además, tratándose de la petición elevada a una autoridad por un particular, la respuesta no deberá ser evasiva, ambigua, ni pretender confundirle, sino que habrá de otorgarse en forma congruente, completa, clara, expedita y exponiendo los motivos y fundamentos que sustenten su decisión, ello en respeto a lo dispuesto por los ordinales 8, 14 y 16 constitucionales.
II. Permiso del servicio especial de transporte ejecutivo. Por otra parte, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6, fracción I, 121, fracción II, 123, fracción III, 168 y 169 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, la prestación del servicio especial de transporte sin tener las características propias del servicio público de transporte, se presta para satisfacer una necesidad específica de determinado sector de la población, pudiendo ser el mismo remunerado; además, la prestación de dicho servicio es de «interés público» y, por tanto, requerirá de permiso otorgado por la autoridad competente.
De manera específica, la prestación del «servicio especial de transporte ejecutivo» tiene por objeto trasladar personas y sus cosas en vehículos con operador, previa contratación mediante el uso de plataformas tecnológicas y sus dispositivos electrónicos, caracterizándose por no estar sujeto a itinerarios, rutas, frecuencias ni horarios fijos, y quedando prohibido ofrecer servicio de forma libre y directa en la vía pública; además, sus especificaciones o características físicas son superiores en términos de «lujo» y «comodidad» a los vehículos destinados a la prestación del servicio público de transporte de alquiler sin ruta fija «taxi».
Luego, en términos del artículo 210 de la citada ley estatal de movilidad, para obtener el permiso del servicio especial de transporte ejecutivo, deberá llevarse a cabo el siguiente «procedimiento»:
1. Primero, el interesado en la prestación del servicio presentará una «propuesta» que contenga: (i) las características de operación del mismo, (ii) cantidad y características técnicas de los vehículos, (iii) de organización, y (iv) la información relativa a la o las plataformas tecnológicas en las cuales se establecerá el mecanismo de contratación y gestión del servicio.
13 Además, con fundamento en el artículo 463 del Reglamento de la Ley de Movilidad para el Estado de Guanajuato, el solicitante deberá cubrir los «requisitos» y «condiciones» siguientes:
a) Proporcionar los documentos de identificación y representación del interesado; b) Proporcionar la constancia o documento que acredite que utilizará determinada plataforma tecnológica para la prestación del servicio y sus mecanismos y dispositivos para la contratación y gestión; c) Proporcionar la descripción pormenorizada de las características de organización de la persona física o jurídica colectiva solicitante; d) Proporcionar los documentos que acrediten la propiedad o legal posesión de los vehículos; e) Proporcionar las características de operación del servicio acreditando que cuenta con personal adecuado para su prestación; f) Mencionar la cantidad de vehículos (en caso de personas jurídico colectivas); g) Presentar los documentos que acrediten las características técnicas de los vehículos, que cuenten además con revista físico mecánica vigente; h) Contar con póliza de seguro de cobertura amplia en términos del artículo 134 de la Ley; y i) Acreditar estar inscrito en el Registro Federal de Contribuyentes y en su caso en el Registro Estatal de Contribuyentes.
2. Posteriormente, la unidad administrativa de transporte determinará sobre la necesidad del servicio, mediante el «estudio técnico»18 que se efectúe con base en los datos de que disponga.
3. En caso de ser procedente la emisión del permiso, el solicitante deberá cubrir los derechos fiscales correspondientes19, así como los requisitos siguientes: a) Licencia tipo “B”; y b) Vehículo tipo sedán o superior, con cuatro o cinco puertas.
III. Caso concreto. Como ya fue apuntado en líneas anteriores, en su petición la parte actora solicitó a la autoridad demandada la autorización, así como la expedición del permiso para prestar el servicio del servicio especial de transporte ejecutivo en el municipio de león, Guanajuato.
Sin embargo, en la respuesta recaída a su solicitud, la autoridad demandada determinó que:
18 «Artículo 7. Para los efectos de esta Ley se entenderá por: (…) VIII. Estudio Técnico: El diagnóstico, análisis de evaluación y, en su caso estadístico, del cual se determinarán las necesidades de movilidad, así como las propuestas que permitan atender y mejorar las condiciones de movilidad sustentable; (…)» 19 «Artículo 463. Para la obtención del permiso del servicio especial de transporte ejecutivo, de conformidad con el procedimiento contenido en el artículo 210 de la Ley, el solicitante deberá cubrir los siguientes requisitos y condiciones: (…) X. En caso de aprobarse el otorgamiento de permiso, deberá realizar el pago de los derechos fiscales correspondientes a favor del erario del Estado conforme a la tarifa vigente».
14
▪ Se elaboró el estudio técnico correspondiente a efecto de determinar la necesidad de servicio especial de transporte ejecutivo del Estado de Guanajuato, incluyendo el municipio de León; y
▪ Conforme a los resultados obtenidos del estudio técnico antes referido, la necesidad de dicho servicio especial de transporte se encontraba cubierta y, por tanto, no resultaba factible acordar de conformidad lo peticionado por el actor.
Luego, de conformidad con el artículo 7, fracción VIII, de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, el «estudio técnico» es el diagnóstico, análisis de evaluación y, en su caso estadístico, del cual se determinarán las necesidades de movilidad, así como las propuestas que permitan atender y mejorar las condiciones de movilidad sustentable.
De manera que, el estudio técnico al que hace referencia el artículo 210, fracción II, de la cita ley, representa el documento técnico-especializado a cargo de la unidad administrativa de transporte, que se efectuará con base en los datos de que disponga la autoridad (verbigracia, los previstos en el artículo 184, fracción I, del mismo ordenamiento legal20), y en el que se efectuará el análisis (en su caso, estadístico), y evaluación de los factores que incidan en el servicio especial de transporte ejecutivo, con el fin de detectar y diagnosticar la necesidad del mismo.
Luego, desprendido del contenido de la resolución impugnada, se aprecia que la autoridad demandada determinó que la solicitud de la actora resultaba improcedente, ya que la necesidad del servicio público de transporte ejecutivo en el municipio de León, Guanajuato, se encontraba cubierta en su totalidad.
20 «Artículo 184. El otorgamiento de una concesión de servicio público de transporte en las modalidades de urbano, suburbano, intermunicipal y de alquiler sin ruta fija «Taxi», deberá ajustarse a los requisitos siguientes, sin que bajo ninguna circunstancia pueda alterarse el orden establecido al efecto, ni omitirse alguno de ellos: I. Las autoridades estatales o municipales, en el ámbito de su competencia, realizarán u ordenarán los estudios técnicos para detectar de manera oportuna las necesidades de transporte que se vayan presentando y que justifiquen el establecimiento de nuevos servicios o el aumento de los ya existentes. Los estudios técnicos a que se refiere el párrafo anterior, según corresponda al servicio de que se trate, contendrán como mínimo lo siguiente: a) El señalamiento de los servicios de transporte en las modalidades existentes en la zona que incidan en el servicio objeto del estudio con las características operativas necesarias; b) Datos estadísticos debidamente sustentados que avalen la demanda actual y el potencial de servicio; c) Modalidad y características del servicio de transporte que deba prestarse, precisando el número de vehículos que se requieran, especificando sus particularidades técnicas; d) Evaluación económica que considere los beneficios, así como los costos de operación del transporte; y e) Conclusiones y propuestas»
15 Ello, de conformidad con lo establecido en el «estudio técnico sobre las necesidades del servicio especial de transporte ejecutivo para el Estado de Guanajuato»21, pero sin que la autoridad hubiera explicado las razones y motivos de cómo el contenido de dicho dictamen técnico resultaba subsumible a la petición formulada por el actor; lo cual se traduce, de antemano, en una «insuficiente motivación»22 de la resolución impugnada.
Sin embargo y, con el propósito de privilegiar el estudio de lo solicitado por el actor en su petición, es menester atender al aludido estudio técnico y, específicamente, al análisis relativo al municipio de León, Guanajuato, mismo que fue allegado en copia certificada al presente proceso por la autoridad demandada
Luego, desprendido de su contenido, se aprecia que dicho estudio fue realizado por el entonces Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, en el mes de noviembre del año 2016 dos mil dieciséis, concluyéndose que para el municipio de León, Guanajuato, existía la necesidad de otorgar «550 quinientos cincuenta» permisos de servicio especial de transporte ejecutivo y, los cuales, a consideración de la autoridad demandada, ya se encontraban cubiertos. En dicho estudio, se colige (de manera destacada), la siguiente información:
OBJETIVO GENERAL: «Este dictamen técnico tiene como objeto el “determinar las condiciones presentes de la demanda, con relación a los servicios especiales de transporte ejecutivo para los municipios del Estado de Guanajuato; cuál deberá ser el número óptimo de unidades que lleve una posición de equilibrio la oferta y la demanda, si es que resultara una necesidad no satisfecha, de la manera más sólida posible»
BASE POBLACIONAL PARA ANALISIS: «La población económicamente activa (PEA) del municipio de León para el año 2016 es de 656,237 habitantes, con una población ocupada (PEAO) de 627,670 habitantes, de los cuales aproximadamente el 3.00% de este último percibe arriba de 5 salarios mínimos.
21 Mismo que, a manera de hecho notorio, obra consultable en las paginas comprendidas de la 78 a la 95 del documento contenido en el enlace electrónico siguiente: http://segob.guanajuato.gob.mx:8088/files/im/EST_NEC_SETE.pdf 22 Ya que las expresiones referidas en la resolución impugnada, de ninguna manera reflejaron certeza jurídica a la parte actora, al serle obstaculizado el tener pleno conocimiento de los criterios fundamentales de la decisión autoritaria y sin que la motivación vertida en la misma fuera suficiente ni apta para explicar correctamente la determinación asumida y, menos aún, para posibilitar al particular que esgrimiera correctamente la defensa de sus derechos; al efecto, resulta ilustrativa la tesis que al rubro reza: «MOTIVACIÓN. FORMAS EN QUE PUEDE PRESENTARSE LA VIOLACIÓN A ESA GARANTÍA EN FUNCIÓN DE LAS POSIBILIDADES DE DEFENSA DEL AFECTADO.» Novena Época Registro: 174228 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Septiembre de 2006 Materia(s): Común Tesis: I.4o.A.71 K Página: 1498
16 Esta información se considera relevante para la cuantificación de la Población Activa que podría hacer uso del Servicio Especial de Transporte Ejecutivo (PATE).»[Subrayado propio]
PROCESO METODOLÓGICO: «Para el caso del Municipio de León se tienen los siguientes valores:
PEAO23 actual (ajustada a 2016) 627,670 habitantes; PAT524 actual (ajustada a 2016) 18,980 viajes potenciales; Servicio Especial de Transporte Ejecutivo: 550 (según cálculo) Factor Población /Unidades (FIN25): 0.55 Población/Unidad Servicios Especial de Transporte Ejecutivo del PEAQ 2.89% (Cálculo para 2016)
Esta correlación del número resultante de unidades para el Servicio Especial de Transporte Ejecutivo necesarias en el marco del universo de usuarios potenciales de transporte convencional es muy significativa, dado que como se puede apreciar el impacto al transporte convencional es marginal y sólo es una consecuencia de que el usuario busca nuevas y mejores condiciones para realizar sus viajes, lo que sí es muy significativo para la población»
RESULTADOS DEL ANALISIS: «Para el Municipio de León se estipula una demanda de quinientas cincuenta unidades. Esto en el corto plazo, sin embargo, no quiere decir que estas unidades hubieran de cubrir las necesidades a futuro en un horizonte de cinco años; el caso está acotado al 2016. Para obtener una cifra pronóstico al futuro, será necesario realizar actualizaciones a las cifras poblacionales y un sondeo sobre las características del nivel de insatisfacción en los usuarios potenciales de acuerdo a la metodología expresada en este análisis.» [Subrayado y énfasis añadidos]
De lo anterior y como acertadamente lo señala la parte actora, se colige que la autoridad demandada fundó y motivó de manera indebida su decisión.
Ello, pues la negativa a su petición se encuentra sustentada en un estudio elaborado con datos estadísticos y poblacionales del año 2016 dos mil dieciséis, y en el propio estudio se precisa que para años posteriores se requiere actualizar las cifras poblacionales y realizar un sondeo relativo a la insatisfacción del servicio, ya que, por una parte, el análisis, efectos y resultados de dicho dictamen se acota única y exclusivamente para el 2016 dos mil dieciséis. Incluso el propio estudio refiere que con tales unidades (550 quinientos cincuenta) no necesariamente se cubrirán las necesidades a futuro en cierto umbral de tiempo.
23 Población Económicamente Activa Ocupada (PEAO). 24 Población Activa del Transporte con ingresos superiores a los 5 cinco Salarios Mínimos (PAT5). 25 Factor Insatisfacción Usuarios (FIN).
17 Por ende, considerando que la solicitud formulada por la actora fue planteada en el año 2020 dos mil veinte, resulta claro que el estudio elaborado en 2016 dos mil dieciséis no guarda congruencia ni corresponde al contexto y a las circunstancias poblacionales o económicas que reflejen la posible demanda o potencialidad de servicio que imperaron en la fecha de la solicitud de la actora; circunstancias que la autoridad debió tomar en cuenta para determinar si la necesidad del mismo se encontraba cubierta.
Además, en el estudio en comento no se advierte señalamiento alguno que determine la continuación de la vigencia de los resultados obtenidos para un plazo específico, ni tampoco la autoridad demandada aclara esa situación en la resolución combatida; por el contrario, en el propio texto del estudio técnico se establece que la demanda de unidades está acotada al 2016 dos mil dieciséis, y no así a un marco temporal superior.
E). Conclusión. Ante ese panorama, se concluye que le asiste la razón a la parte actora, ya que la autoridad demandada omitió basar su determinación en un estudio técnico elaborado con datos e información vigente, confiable y actualizada, que fuera congruente con el contexto económico- social, así como a las circunstancias en que vive la población para detectar correctamente la «demanda actual» del transporte ejecutivo y el «potencial» del servicio.
No es óbice a lo anterior, que los ordinales 210, fracción II, de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, y 463 del reglamento de la citada ley, no dispongan que la autoridad deba efectuar el estudio técnico bajo algún parámetro temporal o vigencia en específico, dado que la pertinencia e idoneidad del estudio a realizarse requiere por su naturaleza y objeto el uso de información actualizada; y por otra parte, la demandada (como autoridad en materia de movilidad y transporte), tiene el deber de llevar a cabo las medidas y acciones necesarias para garantizar la progresión26 en la
26 Ello, atendiendo al principio de «progresividad» consagrado en los ordinales 1 y 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 2.1 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales; y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, consistente en que todas las autoridades del Estado, en el ámbito de su competencia, tienen el deber de generar un marco de progresión gradual de los derechos de las personas y, en particular, dicho principio genera en quien aplica la norma, la obligación de interpretar la ley de manera que se amplíen, en lo posible jurídicamente, el alcance y tutela de los derechos; esclarece tal aserto, lo establecido en la tesis intitulada: «PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS HUMANOS. SU CONCEPTO Y EXIGENCIAS POSITIVAS Y NEGATIVAS» Registro digital: 2013216 Instancia: Primera Sala Décima Época Materias(s): Constitucional
18 protección de los derechos de las personas y, en concreto, para contar con planes, políticas y directrices públicas (un estudio técnico, en la especie) que garanticen su adecuado «derecho a la movilidad»27, de manera clara y actual.
Dado todo lo anterior, queda demostrada la causal de nulidad prevista por el artículo 302, fracción IV, del código de la materia, consistente en la indebida motivación y fundamentación de la resolución impugnada, al evidenciarse que la autoridad demandada determinó como improcedente el permiso solicitado por la actora con base en un estudio técnico «obsoleto» e «insuficiente» para fijar la necesidad actual del servicio especial de transporte ejecutivo en el municipio de León28.
SEXTO. Decisión o Fallo. Al estar en presencia de un vicio material y tratándose el acto impugnado de una resolución recaída una gestión formulada por la accionante, se puntualiza que la nulidad deberá ser para efecto de que la autoridad demandada emita una nueva decisión, debiendo prescindir del vicio detectado y siguiendo los lineamientos del presente fallo, a propósito de que la gestión de la accionante no quede insatisfecha y ésta tenga certeza respecto a su situación jurídica29.
En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto por el ordinal 300, fracción III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la nulidad de la resolución contenida en el oficio número *****, emitida el día 18 dieciocho de noviembre de 2020 dos mil veinte30, para el efecto de que la autoridad demandada emita una nueva respuesta en la cual:
Tesis: 1a. CCXCI/2016 (10a.) Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 37, Diciembre de 2016, Tomo I, página 378 Tipo: Aislada. 27 «Artículo 4o.- (…) Toda persona tiene derecho a la movilidad en condiciones de seguridad vial, accesibilidad, eficiencia, sostenibilidad, calidad, inclusión e igualdad» 28 Lo cual, incumplió el margen de legalidad establecido en los ordinales 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Constitucional; y 137, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. 29 De lo anterior, por analogía, es propicio acudir a la jurisprudencia de rubro siguiente: «SENTENCIAS DE NULIDAD. FORMA EN QUE LAS AUTORIDADES DEBEN CUMPLIRLAS, EN ATENCIÓN AL ORIGEN DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA Y LOS VICIOS DETECTADOS, CONFORME A LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.» Décima Época; Registro: 2008190; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 14, Enero de 2015, Tomo II; Materia(s): Administrativa; Tesis: XVI.1o.A. J/17 (10a.); Página: 1659 30 Dado el sentido del fallo, es innecesario el análisis de los conceptos de impugnación que se hicieron valer, pues ello a nada práctico conduciría si los actos impugnados han quedado insubsistentes. Sirve de apoyo a la afirmación que antecede, la tesis del Poder Judicial Federal que a la letra dice: «CONCEPTOS DE VIOLACION. ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Habiendo resultado fundado y suficiente para otorgar el amparo solicitado, uno de los conceptos de violación, resulta innecesario el estudio de los demás conceptos de violación vertidos en la demanda de amparo.»
19 1) Considere datos poblacionales y económicos actuales y provenientes de fuentes fiables31 en el estudio técnico que sirva de base para determinar la necesidad del servicio especial de transporte ejecutivo para el Estado de Guanajuato y, concretamente, sobre la necesidad de dicho servicio en el municipio de León, a la fecha de su respuesta; y
2) Una vez efectuado lo anterior, emita una respuesta debidamente fundada y motivada, mediante la cual, considerando los datos que arroje el estudio técnico referido, respecto del número de permisos de servicio de transporte especial ejecutivo que constituyan la necesidad actual, frente al número de permisos otorgados a la fecha de respuesta (indicando el número de ellos), concluya si la necesidad se encuentra o no cubierta y, en ese sentido, se determine en definitiva el otorgamiento o la negativa del permiso solicitado por la actora.
Para ello, es menester que en la respuesta que se otorgue, se dé a conocer a la actora el contenido del estudio que se realice, con datos confiables y actualizados, así como el número de permisos otorgados a la fecha de la respuesta, permitiendo con ello resolver la procedencia de lo solicitado en términos del artículo 210 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios.
SÉPTIMO. Pretensiones de la parte actora y consecuencias. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las pretensiones solicitadas:
A) La instauración del procedimiento para obtener el permiso solicitado. En su demanda, el actor solicita como reconocimiento del derecho y condena a las autoridades demandadas, para que se instaure el procedimiento para obtener el permiso solicitado, basado en requisitos y condiciones que marcan el artículo 210 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, y 463 del Reglamento de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios.
31 Las que en la especie pueden derivar de los censos poblacionales y económicos de los años 2020 dos mil veinte y 2019 dos mil diecinueve, respectivamente, realizados por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, considerando dicha información como actual a la fecha en que la autoridad demandada debe dar cumplimiento a la presente resolución.
20 Al respecto, se determina que el reconocimiento del derecho solicitado por el actor se encuentra satisfecho, al margen de la declaración de nulidad y conforme a los motivos expuestos en el Considerando Quinto de este fallo.
Ello, precisando que la procedencia o improcedencia del otorgamiento del permiso solicitado en la petición de origen «se encuentra supeditada»32 al nuevo análisis que efectúe la autoridad demandada para determinar si el servicio público de transporte ejecutivo en el municipio de León, Guanajuato, se encuentra o no cubierto, tal y como lo prevé el artículo 210 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, aunado a que dicho servicio de transporte es una cuestión atiente al orden público e interés social.
OCTAVO. Ejecución de la Sentencia. Finalmente, la autoridad demandada, deberá cumplimentar los efectos que preceden e informar sobre ello, en un término de 5 cinco días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en los artículos 319, 321 y 322 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.***** Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. Se sobresee en el presente proceso únicamente por lo que hace a la negativa ficta atribuida al Secretario de Gobierno, acorde a lo manifestado en el Considerando Cuarto de la presente sentencia.
32 Al efecto, resulta orientador el criterio emitido por la Segunda Sala de este Tribunal, intitulada: «RECONOCIMIENTO DEL DERECHO Y CONDENA. CUANDO SE TRADUCEN DIRECTAMENTE EN EL EFECTO DE LA NULIDAD OTORGADA, SU ESTUDIO ES INNECESARIO. Cuando las pretensiones de reconocimiento a un derecho y/o la condena –solicitadas por la parte accionante– se traducen directamente en el efecto de la nulidad decretada, resulta innecesario un pronunciamiento al respecto, pues estas pretensiones se encuentran ya atendidas dentro del estudio que llevó a la nulidad decretada y se encuentran supeditadas a la emisión de ese nuevo acto.» Expedientes 2422/2ªSala/16, sentencia del 9 de febrero de 2017; 486/2ªSala/16, sentencia del 27 de abril de 2017; y 316/2ªSala/17, sentencia del 8 de junio de 2017. Actor: **********).
21 TERCERO. Se decreta la nulidad de la resolución impugnada para los efectos precisados en el Considerando Sexto de este fallo, en términos de lo expuesto en el mencionado considerando, así como en lo referido en el Considerando Quinto.
CUARTO. Se encuentra satisfecho el reconocimiento del derecho solicitado por la parte actora, al margen de la declaración de nulidad decretada en el presente fallo; ello, en los términos precisados en el Considerando Séptimo de esta sentencia.
Notifíquese a las partes y, en su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido, además dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Kenia Karolina Patlán González, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
La presente hoja de firmas corresponde a la sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 279/1ªSala/21.—————————————————————————————————————————————————
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 9 nueve de julio de 2021 dos mil veintiuno.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 278/1ªSala/2021 promovido por *****; ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante Juicio en Línea ante este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el día 4 cuatro de febrero de 2021 dos mil veintiuno, la persona mencionada en el párrafo precedente promovió, por su propio derecho, proceso administrativo en el cual señaló como actos impugnados los siguientes:
«a) La resolución negativa ficta que recayó a la petición formulada y presentada el 27 de octubre de 2020 al Gobernador Constitucional del Estado y que por razón de competencia fue remitida a la Secretaría de Gobierno del Estado para resolver lo peticionado, como se desprende del contenido del oficio folio *****, dictado el 29 de octubre de 2020.
b) La resolución contenida en el oficio *****, dictado el 18 de noviembre de 2020, que niega la autorización o expedición del permiso correspondiente para prestar el servicio especial de transporte ejecutivo (…)» (sic)
Además, hizo valer como pretensiones en el presente proceso: 1) la nulidad total de los actos impugnados; y 2) como reconocimiento del derecho y condena a las autoridades demandadas, para que se instaure el procedimiento para obtener el permiso solicitado, basado en requisitos y condiciones que marcan el artículo 210 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, y 463 del Reglamento de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto dictado 9 nueve de febrero de 2021 dos mil veintiuno, se admitió la demanda y se ordenó correr su traslado a las autoridades demandadas para que dieran contestación a la misma; además, se requirió a las demandadas para que exhibieran copia
2 certificada del «Estudio Técnico sobre las Necesidades del Servicio de Transporte Especial Ejecutivo para el Estado de Guanajuato», elaborado en noviembre de 2016 dos mil dieciséis, en Guanajuato, Guanajuato, así como del oficio folio *****, emitido el 29 veintinueve de octubre de 2020 dos mil veinte por el Director General Técnico de la Secretaría Particular del Gobernador.
Posteriormente, mediante acuerdo de 16 dieciséis de marzo de 2021 dos mil veintiuno, se tuvo al Director General de Transporte y al Secretario de Gobierno, ambos del Estado de Guanajuato, por contestando en tiempo y forma legal la demanda; además, se les tuvo por dando cumplimiento al requerimiento que les fue formulado1.
Enseguida, mediante acuerdo dictado el 14 catorce de abril de 2021 dos mil veintiuno, se tuvo a la parte actora por ampliando su escrito inicial de demanda, y se ordenó correr su traslado a las autoridades demandadas para que formularan contestación a la misma. En ese orden temporal, en auto de fecha 3 tres de mayo de 2021 dos mil veintiuno, se tuvo a las autoridades demandadas por contestando en tiempo y forma legal la ampliación de la demanda, se les tuvo.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 24 veinticuatro de mayo de 2021 dos mil veintiuno, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por la parte actora.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I, inciso c), y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, 249, y 307K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
1 Al exhibir copia certificada del «Estudio Técnico sobre las Necesidades del Servicio de Transporte Especial Ejecutivo para el Estado de Guanajuato», elaborado en noviembre de 2016 dos mil dieciséis.
3 SEGUNDO. Oportunidad y vía. De acuerdo a lo señalado en auto dictado el 9 nueve de febrero de 2021 dos mil veintiuno, así como con fundamento en lo establecido en el ordinal 263, fracción III, del Código de la materia, se advierte que la demanda fue presentada oportunamente como proceso o juicio de nulidad en línea, en la vía ordinaria.
TERCERO. Fijación y existencia del acto impugnado. De conformidad con lo previsto por el artículo 299, fracción I, del código de la materia, previo al estudio del fondo, deben fijarse de manera precisa los actos impugnados por la parte actora2. Así, del análisis integral al escrito de demanda, se advierte que en la presente causa la actora pretende controvertir la legalidad:
▪ La resolución contenida en el oficio número *****, emitida el día 18 dieciocho de noviembre de 2020 dos mil veinte, por el Director General de Transporte del Estado de Guanajuato.
Actuación cuya existencia, en términos de lo dispuesto por los artículos 78, 121 y 131 del Código precitado, se encuentra debidamente acreditada mediante la documental exhibida por la parte actora consistente en el original de la aludida resolución; ello, máxime que, en su ocurso de contestación de demanda, el Director General de Transporte del Estado de Guanajuato «reconoció expresamente»3 la veracidad de su existencia y emisión.
▪ La resolución negativa ficta que en su consideración se configuró, respecto de su escrito de petición presentado el día 27 veintisiete de octubre de 2020 dos mil veinte, ante el Gobernador Constitucional del Estado y que por razón de competencia fue remitida a la Secretaría de Gobierno para resolver lo peticionado.
Ahora bien, con el propósito de resolver sobre la configuración de la resolución negativa ficta impugnada, es conveniente realizar las siguientes consideraciones:
2 Al efecto, resulta ilustrativo lo establecido en la tesis de rubro: «ACTOS RECLAMADOS. REGLAS PARA SU FIJACIÓN CLARA Y PRECISA EN LA SENTENCIA DE AMPARO.» Novena Época; Registro: 181810; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIX, Abril de 2004; Materia(s): Común; Tesis: P. VI/2004; Página: 255 3 Aseveración que hace prueba plena en su contra, en términos de lo preceptuado por los ordinales 119 y 280, fracción III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
4 Desprendido de lo expuesto en la demanda, así como de los documentos que fueron ofrecidos y exhibidos por la parte actora en su ocurso inicial, obran debidamente «acreditados»4 y no controvertidos por las partes, los siguientes hechos relevantes:
1) El día 27 veintisiete de octubre de 2020 dos mil veinte, la parte actora presentó ante el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Guanajuato, escrito a través del cual solicitó la autorización, así como la expedición del permiso para prestar el servicio del servicio especial de transporte.
2) El día 29 veintinueve de octubre de 2020 dos mil veinte, mediante oficio folio número 33999, el Director General Técnico de la Secretaría Particular del Gobernador remitió al Secretario de Gobierno la petición formulada por el actor, al considerar que lo solicitado era competencia de esa autoridad;
3) El día 5 cinco de noviembre de 2020 dos mil veinte, el Secretario Particular del Secretario de Gobierno, así como el Subsecretario de Servicios a la comunidad, remitieron a la Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato, el escrito de petición formulado por el actor, por considerar que se trataba de la autoridad competente para resolver lo solicitado.
4) El día 18 dieciocho de noviembre de 2020 dos mil veinte, el Director General de Transporte del Estado de Guanajuato, emitió el oficio *****, a través del cual se daba respuesta a la solicitud formulada por el actor.
5) Hasta el día 14 catorce de diciembre de 2020 dos mil veinte, la autoridad a quien se dirigió el escrito de petición permaneció en «inactividad o silencio» respecto de la petición que le fue presentada, toda vez que no obra acreditado en autos que se hubiera notificado al actor, de manera oportuna y debida, alguna de las diversas remisiones efectuadas tanto por el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Guanajuato, como por el Secretario de Gobierno;
4 De conformidad con lo previsto en los artículos 117, 119, 121, 124 y 131 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
5 6) Sin embargo, el día 14 catorce de diciembre de 2020 dos mil veinte, con motivo de la notificación y al ostentarse sabedor el actor del oficio número *****, se anuló el silencio administrativo que se había actualizado en perjuicio del actor a causa de la falta de respuesta y, por tanto, se restableció al actor en el estado de certidumbre y seguridad jurídica respecto de que sucedió y en qué términos fue resuelta su petición.
Lo anterior, sin perjuicio de que la respuesta a la petición formulada se haya emitido por una autoridad distinta a la que originalmente se dirigió la solicitud, esto es, por el Director General de Transporte del Estado de Guanajuato, pues si bien el derecho de petición implica, a su vez, el derecho a obtener una respuesta por parte de la autoridad a quien se dirigió la petición5, también es cierto que, de «manera excepcional», dicha prerrogativa podría encontrarse colmada cuando la respuesta sea emitida por una autoridad distinta a quien fue destinada la petición, siempre y cuando la respuesta sea dictada por la autoridad legalmente facultada para atender lo solicitado6.
En la especie y, como ya fue relatado en líneas anteriores, el actor presentó su escrito de petición ante el titular del Poder Ejecutivo del Estado de Guanajuato y este lo remitió al Secretario de Gobierno7; a su vez, el Secretario de Gobierno remitió la petición formulada por el actor a la Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato, por considerarla competente para pronunciarse sobre lo solicitado por el actor en su petición formulada el día 27 veintisiete de octubre de 2020 dos mil veinte.
En tal sentido, y como fue señalado en el oficio número *****, de conformidad con lo previsto en el artículo 210 de la Ley de Movilidad del Estado de
5 Ilustra tal pronunciamiento, el criterio contenido en la tesis intitulada: «DERECHO DE PETICIÓN. LA AUTORIDAD A QUIEN SE HA DIRIGIDO LA PETICIÓN ESTA OBLIGADA A DAR CONTESTACIÓN A LA MISMA›› Octava Época, Registro: 209059, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación Tomo XV-1, Febrero de 1995 Materia: Administrativa Página: 169 6 Sustenta tal aserto, lo consignado en la tesis intitulada: «DERECHO DE PETICIÓN. SE VE SATISFECHO, AUN CUANDO UNA AUTORIDAD DISTINTA A LA QUE SE HIZO LA SOLICITUD, SEA LA QUE DA RESPUESTA DE MANERA CONGRUENTE A LO SOLICITADO, Y ORDENA SU NOTIFICACIÓN AL INTERESADO» Décima Época Registro: 2014889 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 45, Agosto de 2017, Tomo IV Materia(s): Constitucional Tesis: III.2o.P.1 CS (10a.) Página: 2831 7 Por considerarlo competente para resolver sobre dicho asunto.
6 Guanajuato y sus Municipios, la Dirección General de Transporte del Estado es la «autoridad competente» para resolver sobre la procedencia o improcedencia de lo peticionado por el actor.
Ello, pues el artículo 210 de la Ley de Movilidad y los Municipios de Guanajuato, dispone que, para obtener un «permiso del servicio especial de transporte ejecutivo», el interesado deberá presentar una propuesta (petición o solicitud) ante la unidad administrativa de transporte, esto es, la Dirección General de Transporte del Estado8, quien determinará sobre la necesidad del servicio tomando en cuenta el «estudio técnico»9 que se efectúe con base en los datos de que disponga y en caso de ser procedente la emisión del permiso, el solicitante deberá cubrir los derechos fiscales correspondientes.
En este contexto, de los artículos 201, fracción V, y 202 del mismo ordenamiento legal citado, se obtiene de forma precisa que es la unidad administrativa de transporte la facultada para expedir el permiso de servicio especial de transporte solicitado por el actor.
Por el contrario, desprendido del cúmulo de facultades que los artículos 16 y 17 de la Ley de Movilidad del Estado y los Municipios de Guanajuato, les otorga tanto al titular del Poder Ejecutivo del Estado como al Secretario de Gobierno, se advierte que dichas autoridades «carecen de facultades legales» para decidir sobre lo peticionado por el actor, esto es, sobre la procedencia o improcedencia de la expedición de un permiso especial ejecutivo de transporte10.
Una vez clarificado lo anterior, y toda vez que en la causa de conocimiento, ha quedado acreditado que la respuesta recaída a la petición del actor emitida por la autoridad competente le fue hecha de conocimiento de manera previa a la promoción de la demanda, misma que constituye materia de impugnación en el presente proceso, se concluye que no se actualiza el silencio administrativo atribuido al Secretario de Gobierno.
8 En términos de lo previsto por los artículos 2, fracción XIX ter, 15 ter y 18 bis de la Ley de Movilidad del Estado y los Municipios de Guanajuato; y 43 del Reglamento Interior de la Secretaria de Gobierno. 9 «Artículo 7. Para los efectos de esta Ley se entenderá por: (…) VIII. Estudio Técnico: El diagnóstico, análisis de evaluación y, en su caso estadístico, del cual se determinarán las necesidades de movilidad, así como las propuestas que permitan atender y mejorar las condiciones de movilidad sustentable; (…)» 10 Desprendido del cúmulo de facultades que los artículos 16 y 17 de la Ley de Movilidad del Estado y los Municipios de Guanajuato, les otorga a dichas autoridades, respectivamente.
7 Al efecto, resulta orientadora la tesis I.8o.A.114 A, que enseguida se transcribe:
«NEGATIVA FICTA. NO BASTA QUE FORMALMENTE SE CONFIGURE, PARA QUE MATERIALMENTE SE CONSIDERE QUE LA AUTORIDAD QUE OMITIÓ RESPONDER SEA COMPETENTE PARA RESOLVER SOBRE EL FONDO DE LA SOLICITUD PRESENTADA ANTE ELLA. Dentro del derecho a la seguridad jurídica, previsto en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se encuentra el elemento indispensable de validez de todo acto de autoridad, que consiste en su competencia. Ello implica que la autoridad debe existir conforme a una norma legal y ejercer las facultades que le estén expresamente conferidas. Es decir, debe fundar su acto no sólo en el precepto que la autoriza para emitirlo, sino, en algunos casos, también en razón del territorio y de la materia que trate. Por otra parte, la negativa ficta es la respuesta que la ley presume ha recaído en sentido negativo a una solicitud, petición o instancia formulada por escrito, cuando la autoridad no la contesta o no la resuelve en el plazo legalmente establecido para ello, la cual puede impugnarse en el juicio contencioso administrativo; esto es, se configura cuando: a) se presenta un escrito; b) hay silencio de la autoridad para da r respuesta a éste; y, c) transcurre un plazo legal sin que la autoridad resuelva expresamente. Sin embargo, el solo hecho de que formalmente se satisfagan estos elementos, no implica que materialmente se considere que la autoridad que omitió responder sea competente para resolver sobre el fondo de la solicitud presentada ante ella; esto es, si no está dentro de las facultades de ésta decidir sobre lo pedido, la negativa ficta es legal»11.
En consecuencia, no se encuentra configurada la resolución negativa ficta combatida y, por tanto, se reitera que no ha lugar a tener dicha actuación como materia de controversia en la presente causa.
CUARTO. Procedencia. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
En su ocurso de contestación de demanda, el Director General de Transporte del Estado sostiene que en la presente causa se actualizan las causales de improcedencia previstas por el ordinal 261, fracciones I y VI, del Código aplicable, mismas que establecen:
11 Registro digital: 2015440; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Décima Época; Materias(s): Administrativa; Tesis: I.8o.A.114 A (10a.); Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 47, Octubre de 2017, Tomo IV, página 2503; Tipo: Aislada.
8 «Artículo 261. El proceso administrativo es improcedente contra actos o resoluciones: I. Que no afecten los intereses jurídicos del actor; (…) y VI. Que sean inexistentes, derivada claramente esta circunstancia de las constancias de autos; (…)»
Ello, pues expresa que la resolución negativa ficta impugnada no existe pues sí se le dio contestación al peticionante y, por otra parte, indica que la parte actora no acredita ser beneficiaria de algún permiso para explotar el servicio especial de transporte ejecutivo.
En relación con la inexistencia de la configuración de la negativa ficta, se concede la razón a la parte demandada, atento al Considerando anterior en el que se determinó que la resolución negativa ficta impugnada no se encontraba configurada y, por tanto, la misma resultaba inexistente.
Dado lo anterior, resulta conducente sobreseer en el presente proceso respecto del Secretario de Gobierno, al no tener este el carácter de «autoridad demandada»12, ya que no existe resolución alguna que hubiere dictado, ordenado, ejecutado o intentando ejecutar en contra del actor; ello, de conformidad con lo previsto por los artículos 261, fracción VII, y 262, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Por otra parte, se considera que resultan inatendibles las causales de improcedencia y sobreseimiento invocadas, en relación con que la accionante no acredita tener derecho a prestar el servicio especial de transporte ejecutivo, pues se estima que dicho aserto versa sobre situación que atañe al estudio del fondo del asunto; clarificando que, las causas de improcedencia estipuladas en el numeral 261 del código de la materia, constituyen una omisión o irregularidad en los presupuestos procesales que -precisamente- impiden analizar el fondo de la controversia planteada, es decir, la legalidad o ilegalidad del acto13.
12 Conforme a lo dispuesto en el artículo 251, fracción II, inciso a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. 13 Sustenta lo anterior, por analogía, lo establecido en la jurisprudencia intitulada: «IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO DEL ASUNTO, DEBERÁ DESESTIMARSE» Tesis P./J. 135/2001, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Tomo XV, Enero de 2002, Núm. de Registro: 187973, consultable a Página 5.
9 Lo anterior, sin soslayar que en el presente proceso la accionante sí se encuentra legitimada procesalmente para promover el presente proceso, en virtud de fue correctamente acreditado que resintió una afectación en sus intereses jurídicos, en términos de los ordinales 9, segundo párrafo, y 251, fracción I, inciso a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Es así, pues se constató que la justiciable elevó una petición ante la demandada y fue la misma quien, posteriormente, fue directamente perjudicada al resolverse como improcedente lo solicitado, lo cual implicó una «resolución desfavorable» a sus intereses y, con ello, fue habilitado válidamente para acudir ante este Tribunal a defender sus derechos en contra del acto de autoridad que considera le perjudica su esfera jurídica.
Por lo que, al no ser actualizarse alguna de las hipótesis normativas que prevén los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, quien resuelve determina que no existe impedimento alguno para analizar el fondo de la cuestión planteada en el proceso relativa al acto impugnado consistente en oficio número *****, emitido por el Director General de Transporte del Estado de Guanajuato.
QUINTO. Estudio Jurídico. Enseguida, este Juzgador procederá al análisis de los conceptos de impugnación atendiendo a los argumentos que generan un mayor beneficio a las pretensiones14 del actor y, considerando los argumentos que la autoridad demandada exterioriza en su ocurso de contestación.
A) Metodología. El estudio del concepto de impugnación identificado como «TERCERO» realizará conforme a los argumentos referidos en el mismo15.
14 Sustenta tal pronunciamiento, lo establecido en la jurisprudencia intitulada: «CONCEPTOS DE ANULACIÓN EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. ES PREFERENTE EL ESTUDIO DE AQUELLOS QUE CONDUZCAN A DECLARAR LA NULIDAD LISA Y LLANA DEL ACTO IMPUGNADO POR REPRESENTAR UN MAYOR BENEFICIO PARA EL ACTOR (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE GUANAJUATO)» Novena; Registro: 166717; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, agosto de 2009; Materia(s): administrativa; Tesis: XVI.1o.A.T. J/9; Página: 1275. 15 Ello, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN». Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI.
10 B). Planteamiento del Problema.
(i) Postura de la actora. En el concepto de impugnación en estudio, la parte actora aduce medularmente, la indebida motivación y fundamentación de la resolución impugnada.
Ello, pues expresa que la autoridad demandada no sostuvo su negativa en un estudio técnico actualizado, sino que dicha decisión tuvo como base un estudio efectuado a finales del año 2016 dos mil dieciséis; lo cual revela que el análisis de su petición fue llevado a cabo fuera de la realidad actual, al existir condiciones totalmente distintas debido al aumento de la población que demanda el servicio, aunado a que el índice poblacional de León, Guanajuato, ha incrementado a pasos acelerados, así como la industria, la constante visita turística y de negocios por los asentamientos de empresas nacionales e internacionales.
Además, agrega que la autoridad tampoco toma en cuenta que debe basarse en un estudio que pondere un parámetro «real» del beneficio y la necesidad que se tiene de otorgar nuevos permisos para la prestación del servicio de transporte ejecutivo.
(ii) Postura de la parte demandada. En el punto correlativo de ocurso de contestación, la autoridad sostiene la legalidad y validez de su actuación, ya que en cumplimiento a lo previsto por el artículo 210 de la Ley de Movilidad del Estado y los Municipios de Guanajuato, fue elaborado el «Estudio Técnico sobre las Necesidades del Servicio Especial de Transporte Ejecutivo», mismo que constituye un documento público y que puede ser consultado en la página web16
Además, expresa que la necesidad del servicio en el municipio de León, Guanajuato, ya se encuentra cubierta y, en caso de que sea otorgado el permiso a toda persona que lo solicite, se estaría contraviniendo el orden público y transgrediendo el interés público.
16 http://segob.guanajuato.gob.mx:8088/files/im/EST_NEC_SETE.pdf
11 (v) Problema jurídico a resolver. Así, de conformidad con el artículo 299, fracción I, del Código aplicable, el «problema jurídico a dilucidar» consiste en determinar si la resolución impugnada se encuentra o no debidamente fundada y motivada.
D). Razonamiento Jurisdiccional. Luego, una vez realizado el análisis al contenido de la actuación controvertida, así como a la totalidad de las constancias que integran los autos, quien resuelve concluye que el concepto de impugnación en estudio resulta fundado.
I. Fundamentación y motivación. Al efecto, en términos del artículo 16 de la Constitución General, la correcta fundamentación implica que en el acto de autoridad se exprese la norma aplicable al caso concreto; la motivación se trata del argumento que revela y explica al justiciable la actuación de la autoridad; de esa forma, la transgresión a la garantía de motivación puede configurarse de diversas maneras: (a) omisión de la motivación; (b) incongruencia en la motivación; (c) indebida motivación; y (d) motivación insuficiente17.
Además, tratándose de la petición elevada a una autoridad por un particular, la respuesta no deberá ser evasiva, ambigua, ni pretender confundirle, sino que habrá de otorgarse en forma congruente, completa, clara, expedita y exponiendo los motivos y fundamentos que sustenten su decisión, ello en respeto a lo dispuesto por los ordinales 8, 14 y 16 constitucionales.
II. Permiso del servicio especial de transporte ejecutivo. Por otra parte, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6, fracción I, 121, fracción II, 123, fracción III, 168 y 169 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, la prestación del servicio especial de transporte sin tener las características propias del servicio público de transporte, se presta para satisfacer una necesidad específica de determinado sector de la población, pudiendo ser el mismo remunerado; además, la prestación de dicho servicio es de «interés público» y, por tanto, requerirá de permiso otorgado por la autoridad competente.
17 Al efecto, resulta ilustrativa la tesis que al rubro reza: «MOTIVACIÓN. FORMAS EN QUE PUEDE PRESENTARSE LA VIOLACIÓN A ESA GARANTÍA EN FUNCIÓN DE LAS POSIBILIDADES DE DEFENSA DEL AFECTADO.» Novena Época Registro: 174228 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Septiembre de 2006 Materia(s): Común Tesis: I.4o.A.71 K Página: 1498.
12 De manera específica, la prestación del «servicio especial de transporte ejecutivo» tiene por objeto trasladar personas y sus cosas en vehículos con operador, previa contratación mediante el uso de plataformas tecnológicas y sus dispositivos electrónicos, caracterizándose por no estar sujeto a itinerarios, rutas, frecuencias ni horarios fijos, y quedando prohibido ofrecer servicio de forma libre y directa en la vía pública; además, sus especificaciones o características físicas son superiores en términos de «lujo» y «comodidad» a los vehículos destinados a la prestación del servicio público de transporte de alquiler sin ruta fija «taxi».
Luego, en términos del artículo 210 de la citada ley estatal de movilidad, para obtener el permiso del servicio especial de transporte ejecutivo, deberá llevarse a cabo el siguiente «procedimiento»:
1. Primero, el interesado en la prestación del servicio presentará una «propuesta» que contenga: (i) las características de operación del mismo, (ii) cantidad y características técnicas de los vehículos, (iii) de organización, y (iv) la información relativa a la o las plataformas tecnológicas en las cuales se establecerá el mecanismo de contratación y gestión del servicio. Además, con fundamento en el artículo 463 del Reglamento de la Ley de Movilidad para el Estado de Guanajuato, el solicitante deberá cubrir los «requisitos» y «condiciones» siguientes:
a) Proporcionar los documentos de identificación y representación del interesado; b) Proporcionar la constancia o documento que acredite que utilizará determinada plataforma tecnológica para la prestación del servicio y sus mecanismos y dispositivos para la contratación y gestión; c) Proporcionar la descripción pormenorizada de las características de organización de la persona física o jurídica colectiva solicitante; d) Proporcionar los documentos que acrediten la propiedad o legal posesión de los vehículos; e) Proporcionar las características de operación del servicio acreditando que cuenta con personal adecuado para su prestación; f) Mencionar la cantidad de vehículos (en caso de personas jurídico colectivas); g) Presentar los documentos que acrediten las características técnicas de los vehículos, que cuenten además con revista físico mecánica vigente; h) Contar con póliza de seguro de cobertura amplia en términos del artículo 134 de la Ley; y i) Acreditar estar inscrito en el Registro Federal de Contribuyentes y en su caso en el Registro Estatal de Contribuyentes.
13 2. Posteriormente, la unidad administrativa de transporte determinará sobre la necesidad del servicio, mediante el «estudio técnico»18 que se efectúe con base en los datos de que disponga.
3. En caso de ser procedente la emisión del permiso, el solicitante deberá cubrir los derechos fiscales correspondientes19, así como los requisitos siguientes: a) Licencia tipo “B”; y b) Vehículo tipo sedán o superior, con cuatro o cinco puertas.
III. Caso concreto. Como ya fue apuntado en líneas anteriores, en su petición la parte actora solicitó a la autoridad demandada la autorización, así como la expedición del permiso para prestar el servicio del servicio especial de transporte ejecutivo en el municipio de león, Guanajuato. Sin embargo, en la respuesta recaída a su solicitud, la autoridad demandada determinó que:
▪ Se elaboró el estudio técnico correspondiente a efecto de determinar la necesidad de servicio especial de transporte ejecutivo del Estado de Guanajuato, incluyendo el municipio de León; y
▪ Conforme a los resultados obtenidos del estudio técnico antes referido, la necesidad de dicho servicio especial de transporte se encontraba cubierta y, por tanto, no resultaba factible acordar de conformidad lo peticionado por el actor.
Luego, de conformidad con el artículo 7, fracción VIII, de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, el «estudio técnico» es el diagnóstico, análisis de evaluación y, en su caso estadístico, del cual se determinarán las necesidades de movilidad, así como las propuestas que permitan atender y mejorar las condiciones de movilidad sustentable.
De manera que, el estudio técnico al que hace referencia el artículo 210, fracción II, de la cita ley, representa el documento técnico-especializado a cargo
18 «Artículo 7. Para los efectos de esta Ley se entenderá por: (…) VIII. Estudio Técnico: El diagnóstico, análisis de evaluación y, en su caso estadístico, del cual se determinarán las necesidades de movilidad, así como las propuestas que permitan atender y mejorar las condiciones de movilidad sustentable; (…)» 19 «Artículo 463. Para la obtención del permiso del servicio especial de transporte ejecutivo, de conformidad con el procedimiento contenido en el artículo 210 de la Ley, el solicitante deberá cubrir los siguientes requisitos y condiciones: (…) X. En caso de aprobarse el otorgamiento de permiso, deberá realizar el pago de los derechos fiscales correspondientes a favor del erario del Estado conforme a la tarifa vigente».
14 de la unidad administrativa de transporte, que se efectuará con base en los datos de que disponga la autoridad (verbigracia, los previstos en el artículo 184, fracción I, del mismo ordenamiento legal20), y en el que se efectuará el análisis (en su caso, estadístico), y evaluación de los factores que incidan en el servicio especial de transporte ejecutivo, con el fin de detectar y diagnosticar la necesidad del mismo.
Luego, desprendido del contenido de la resolución impugnada, se aprecia que la autoridad demandada determinó que la solicitud de la actora resultaba improcedente, ya que la necesidad del servicio público de transporte ejecutivo en el municipio de León, Guanajuato, se encontraba cubierta en su totalidad.
Ello, de conformidad con lo establecido en el «estudio técnico sobre las necesidades del servicio especial de transporte ejecutivo para el Estado de Guanajuato»21, pero sin que la autoridad hubiera explicado las razones y motivos de cómo el contenido de dicho dictamen técnico resultaba subsumible a la petición formulada por el actor; lo cual se traduce, de antemano, en una «insuficiente motivación»22 de la resolución impugnada.
Sin embargo y, con el propósito de privilegiar el estudio de lo solicitado por el actor en su petición, es menester atender al aludido estudio técnico y, específicamente, al análisis relativo al municipio de León, mismo que fue allegado en copia certificada al presente proceso por la autoridad demandada
20 «Artículo 184. El otorgamiento de una concesión de servicio público de transporte en las modalidades de urbano, suburbano, intermunicipal y de alquiler sin ruta fija «Taxi», deberá ajustarse a los requisitos siguientes, sin que bajo ninguna circunstancia pueda alterarse el orden establecido al efecto, ni omitirse alguno de ellos: I. Las autoridades estatales o municipales, en el ámbito de su competencia, realizarán u ordenarán los estudios técnicos para detectar de manera oportuna las necesidades de transporte que se vayan presentando y que justifiquen el establecimiento de nuevos servicios o el aumento de los ya existentes. Los estudios técnicos a que se refiere el párrafo anterior, según corresponda al servicio de que se trate, contendrán como mínimo lo siguiente: a) El señalamiento de los servicios de transporte en las modalidades existentes en la zona que incidan en el servicio objeto del estudio con las características operativas necesarias; b) Datos estadísticos debidamente sustentados que avalen la demanda actual y el potencial de servicio; c) Modalidad y características del servicio de transporte que deba prestarse, precisando el número de vehículos que se requieran, especificando sus particularidades técnicas; d) Evaluación económica que considere los beneficios, así como los costos de operación del transporte; y e) Conclusiones y propuestas» 21 Mismo que, a manera de hecho notorio, obra consultable en las paginas comprendidas de la 78 a la 95 del documento contenido en el enlace electrónico siguiente: http://segob.guanajuato.gob.mx:8088/files/im/EST_NEC_SETE.pdf 22 Ya que las expresiones referidas en la resolución impugnada, de ninguna manera reflejaron certeza jurídica a la parte actora, al serle obstaculizado el tener pleno conocimiento de los criterios fundamentales de la decisión autoritaria y sin que la motivación vertida en la misma fuera suficiente ni apta para explicar correctamente la determinación asumida y, menos aún, para posibilitar al particular que esgrimiera correctamente la defensa de sus derechos; al efecto, resulta ilustrativa la tesis que al rubro reza: «MOTIVACIÓN. FORMAS EN QUE PUEDE PRESENTARSE LA VIOLACIÓN A ESA GARANTÍA EN FUNCIÓN DE LAS POSIBILIDADES DE DEFENSA DEL AFECTADO.» Novena Época Registro: 174228 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Septiembre de 2006 Materia(s): Común Tesis: I.4o.A.71 K Página: 1498
15 Luego, desprendido de su contenido, se aprecia que dicho estudio fue realizado por el entonces Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, en el mes de noviembre del año 2016 dos mil dieciséis, concluyéndose que para el municipio de León, Guanajuato, existía la necesidad de otorgar «550 quinientos cincuenta» permisos de servicio especial de transporte ejecutivo y, los cuales, a consideración de la autoridad demandada, ya se encontraban cubiertos.
En dicho estudio, se colige (de manera destacada), la siguiente información:
OBJETIVO GENERAL: «Este dictamen técnico tiene como objeto el “determinar las condiciones presentes de la demanda, con relación a los servicios especiales de transporte ejecutivo para los municipios del Estado de Guanajuato; cuál deberá ser el número óptimo de unidades que lleve una posición de equilibrio la oferta y la demanda, si es que resultara una necesidad no satisfecha, de la manera más sólida posible»
BASE POBLACIONAL PARA ANALISIS: «La población económicamente activa (PEA) del municipio de León para el año 2016 es de 656,237 habitantes, con una población ocupada (PEAO) de 627,670 habitantes, de los cuales aproximadamente el 3.00% de este último percibe arriba de 5 salarios mínimos. Esta información se considera relevante para la cuantificación de la Población Activa que podría hacer uso del Servicio Especial de Transporte Ejecutivo (PATE).»[Subrayado propio]
PROCESO METODOLÓGICO: «Para el caso del Municipio de León se tienen los siguientes valores:
PEAO23 actual (ajustada a 2016) 627,670 habitantes; PAT524 actual (ajustada a 2016) 18,980 viajes potenciales; Servicio Especial de Transporte Ejecutivo: 550 (según cálculo) Factor Población /Unidades (FIN25): 0.55 Población/Unidad Servicios Especial de Transporte Ejecutivo del PEAQ 2.89% (Cálculo para 2016)
Esta correlación del número resultante de unidades para el Servicio Especial de Transporte Ejecutivo necesarias en el marco del universo de usuarios potenciales de transporte convencional es muy significativa, dado que como se puede apreciar el impacto al transporte convencional es marginal y sólo es una consecuencia de que el usuario busca nuevas y mejores condiciones para realizar sus viajes, lo que sí es muy significativo para la población»
23 Población Económicamente Activa Ocupada (PEAO). 24 Población Activa del Transporte con ingresos superiores a los 5 cinco Salarios Mínimos (PAT5). 25 Factor Insatisfacción Usuarios (FIN).
16 RESULTADOS DEL ANALISIS: «Para el Municipio de León se estipula una demanda de quinientas cincuenta unidades. Esto en el corto plazo, sin embargo, no quiere decir que estas unidades hubieran de cubrir las necesidades a futuro en un horizonte de cinco años; el caso está acotado al 2016. Para obtener una cifra pronóstico al futuro, será necesario realizar actualizaciones a las cifras poblacionales y un sondeo sobre las características del nivel de insatisfacción en los usuarios potenciales de acuerdo a la metodología expresada en este análisis.» [Subrayado y énfasis añadidos]
De lo anterior y como acertadamente lo señala la parte actora, se colige que la autoridad demandada fundó y motivó de manera indebida su decisión.
Ello, pues la negativa a su petición se encuentra sustentada en un estudio elaborado con datos estadísticos y poblacionales del año 2016 dos mil dieciséis, y en el propio estudio se precisa que para años posteriores se requiere actualizar las cifras poblacionales y realizar un sondeo relativo a la insatisfacción del servicio, ya que, por una parte, el análisis, efectos y resultados de dicho dictamen se acota única y exclusivamente para el 2016 dos mil dieciséis. Incluso el propio estudio refiere que con tales unidades (550 quinientos cincuenta) no necesariamente se cubrirán las necesidades a futuro en cierto umbral de tiempo.
Por ende, considerando que la solicitud formulada por la actora fue planteada en el año 2020 dos mil veinte, resulta claro que el estudio elaborado en 2016 dos mil dieciséis no guarda congruencia ni corresponde al contexto y a las circunstancias poblacionales o económicas que reflejen la posible demanda o potencialidad de servicio que imperaron en la fecha de la solicitud de la actora; circunstancias que la autoridad debió tomar en cuenta para determinar si la necesidad del mismo se encontraba cubierta.
Además, en el estudio en comento no se advierte señalamiento alguno que determine la continuación de la vigencia de los resultados obtenidos para un plazo específico, ni tampoco la autoridad demandada aclara esa situación en la resolución combatida; por el contrario, en el propio texto del estudio técnico se establece que la demanda de unidades está acotada al 2016 dos mil dieciséis, y no así a un marco temporal superior.
17 E). Conclusión. Ante ese panorama, se concluye que le asiste la razón a la parte actora, ya que la autoridad demandada omitió basar su determinación en un estudio técnico elaborado con datos e información vigente, confiable y actualizada, que fuera congruente con el contexto económico- social, así como a las circunstancias en que vive la población para detectar correctamente la «demanda actual» del transporte ejecutivo y el «potencial» del servicio.
No es óbice a lo anterior, que los ordinales 210, fracción II, de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, y 463 del reglamento de la citada ley, no dispongan que la autoridad deba efectuar el estudio técnico bajo algún parámetro temporal o vigencia en específico, dado que la pertinencia e idoneidad del estudio a realizarse requiere por su naturaleza y objeto el uso de información actualizada; y por otra parte, la demandada (como autoridad en materia de movilidad y transporte), tiene el deber de llevar a cabo las medidas y acciones necesarias para garantizar la progresión26 en la protección de los derechos de las personas y, en concreto, para contar con planes, políticas y directrices públicas (un estudio técnico, en la especie) que garanticen su adecuado «derecho a la movilidad»27, de manera clara y actual.
Dado todo lo anterior, queda demostrada la causal de nulidad prevista por el artículo 302, fracción IV, del código de la materia, consistente en la indebida motivación y fundamentación de la resolución impugnada, al evidenciarse que la autoridad demandada determinó como improcedente el permiso solicitado por la actora con base en un estudio técnico «obsoleto» e «insuficiente» para fijar la necesidad actual del servicio especial de transporte ejecutivo en el municipio de León28.
26 Ello, atendiendo al principio de «progresividad» consagrado en los ordinales 1 y 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 2.1 del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales; y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, consistente en que todas las autoridades del Estado, en el ámbito de su competencia, tienen el deber de generar un marco de progresión gradual de los derechos de las personas y, en particular, dicho principio genera en quien aplica la norma, la obligación de interpretar la ley de manera que se amplíen, en lo posible jurídicamente, el alcance y tutela de los derechos; esclarece tal aserto, lo establecido en la tesis intitulada: «PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS HUMANOS. SU CONCEPTO Y EXIGENCIAS POSITIVAS Y NEGATIVAS» Registro digital: 2013216 Instancia: Primera Sala Décima Época Materias(s): Constitucional Tesis: 1a. CCXCI/2016 (10a.) Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 37, Diciembre de 2016, Tomo I, página 378 Tipo: Aislada. 27 «Artículo 4o.- (…) Toda persona tiene derecho a la movilidad en condiciones de seguridad vial, accesibilidad, eficiencia, sostenibilidad, calidad, inclusión e igualdad» 28 Lo cual, incumplió el margen de legalidad establecido en los ordinales 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Constitucional; y 137, fracción VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
18 SEXTO. Decisión o Fallo. Al estar en presencia de un vicio material y tratándose el acto impugnado de una resolución recaída una gestión formulada por la accionante, se puntualiza que la nulidad deberá ser para efecto de que la autoridad demandada emita una nueva decisión, debiendo prescindir del vicio detectado y siguiendo los lineamientos del presente fallo, a propósito de que la gestión de la accionante no quede insatisfecha y ésta tenga certeza respecto a su situación jurídica29.
En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto por el ordinal 300, fracción III, del Código aplicable, se decreta la nulidad de la resolución contenida en el oficio número *****, emitida el día 18 dieciocho de noviembre de 2020 dos mil veinte30, para el efecto de que la autoridad demandada emita una nueva respuesta en la cual:
1) Considere datos poblacionales y económicos actuales y provenientes de fuentes fiables31 en el estudio técnico que sirva de base para determinar la necesidad del servicio especial de transporte ejecutivo para el Estado de Guanajuato y, concretamente, sobre la necesidad de dicho servicio en el municipio de León, a la fecha de su respuesta; y
2) Una vez efectuado lo anterior, emita una respuesta debidamente fundada y motivada, mediante la cual, considerando los datos que arroje el estudio técnico referido, respecto del número de permisos de servicio de transporte especial ejecutivo que constituyan la necesidad actual, frente al número de permisos otorgados a la fecha de respuesta (indicando el número de ellos), concluya si la necesidad se encuentra o no cubierta y, en ese sentido, se determine en definitiva el otorgamiento o la negativa del permiso solicitado por la actora.
29 De lo anterior, por analogía, es propicio acudir a la jurisprudencia de rubro siguiente: «SENTENCIAS DE NULIDAD. FORMA EN QUE LAS AUTORIDADES DEBEN CUMPLIRLAS, EN ATENCIÓN AL ORIGEN DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA Y LOS VICIOS DETECTADOS, CONFORME A LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.» Décima Época; Registro: 2008190; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 14, Enero de 2015, Tomo II; Materia(s): Administrativa; Tesis: XVI.1o.A. J/17 (10a.); Página: 1659 30 Dado el sentido del fallo, es innecesario el análisis de los conceptos de impugnación que se hicieron valer, pues ello a nada práctico conduciría si los actos impugnados han quedado insubsistentes. Sirve de apoyo a la afirmación que antecede, la tesis del Poder Judicial Federal que a la letra dice: «CONCEPTOS DE VIOLACION. ESTUDIO INNECESARIO DE LOS. Habiendo resultado fundado y suficiente para otorgar el amparo solicitado, uno de los conceptos de violación, resulta innecesario el estudio de los demás conceptos de violación vertidos en la demanda de amparo.» 31 Las que en la especie pueden derivar de los censos poblacionales y económicos de los años 2020 dos mil veinte y 2019 dos mil diecinueve, respectivamente, realizados por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía, considerando dicha información como actual a la fecha en que la autoridad demandada debe dar cumplimiento a la presente resolución.
19 Para ello, es menester que en la respuesta que se otorgue, se dé a conocer a la actora el contenido del estudio que se realice, con datos confiables y actualizados, así como el número de permisos otorgados a la fecha de la respuesta, permitiendo con ello resolver la procedencia de lo solicitado en términos del artículo 210 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios.
SÉPTIMO. Pretensiones de la parte actora y consecuencias. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las pretensiones solicitadas:
A) La instauración del procedimiento para obtener el permiso solicitado. En su demanda, el actor solicita como reconocimiento del derecho y condena a las autoridades demandadas, para que se instaure el procedimiento para obtener el permiso solicitado, basado en requisitos y condiciones que marcan el artículo 210 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, y 463 del Reglamento de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios.
Al respecto, se determina que el reconocimiento del derecho solicitado por el actor se encuentra satisfecho, al margen de la declaración de nulidad y conforme a los motivos expuestos en el Considerando Quinto de este fallo.
Ello, precisando que la procedencia o improcedencia del otorgamiento del permiso solicitado en la petición de origen «se encuentra supeditada»32 al nuevo análisis que efectúe la autoridad demandada para determinar si el servicio público de transporte ejecutivo en el municipio de León, Guanajuato, se encuentra o no cubierto, tal y como lo prevé el artículo 210 de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, aunado a que dicho servicio de transporte es una cuestión atiente al orden público e interés social.
32 Al efecto, resulta orientador el criterio emitido por la Segunda Sala de este Tribunal, intitulada: «RECONOCIMIENTO DEL DERECHO Y CONDENA. CUANDO SE TRADUCEN DIRECTAMENTE EN EL EFECTO DE LA NULIDAD OTORGADA, SU ESTUDIO ES INNECESARIO. Cuando las pretensiones de reconocimiento a un derecho y/o la condena –solicitadas por la parte accionante– se traducen directamente en el efecto de la nulidad decretada, resulta innecesario un pronunciamiento al respecto, pues estas pretensiones se encuentran ya atendidas dentro del estudio que llevó a la nulidad decretada y se encuentran supeditadas a la emisión de ese nuevo acto.» Expedientes 2422/2ªSala/16, sentencia del 9 de febrero de 2017; 486/2ªSala/16, sentencia del 27 de abril de 2017; y 316/2ªSala/17, sentencia del 8 de junio de 2017. Actor: *****).
20 OCTAVO. Ejecución de la Sentencia. Finalmente, la autoridad demandada, deberá cumplimentar los efectos que preceden e informar sobre ello, en un término de 5 cinco días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en los artículos 319, 321 y 322 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. Se sobresee en el presente proceso únicamente por lo que hace a la negativa ficta atribuida al Secretario de Gobierno, acorde a lo manifestado en el Considerando Cuarto de la presente sentencia.
TERCERO. Se decreta la nulidad de la resolución impugnada para los efectos precisados en el Considerando Sexto de este fallo, en términos de lo expuesto en el mencionado considerando, así como en lo referido en el Considerando Quinto.
CUARTO. Se encuentra satisfecho el reconocimiento del derecho solicitado por la parte actora, al margen de la declaración de nulidad decretada en el presente fallo; ello, en los términos precisados en el Considerando Séptimo de esta sentencia.
Notifíquese a las partes y, en su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido, además dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
21 Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
La presente hoja de firmas corresponde a la sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 278/1ªSala/2021.—————————————————————————–
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