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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 8 ocho de diciembre de 2020 dos mil veinte.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 116/20PL -juicio en línea- interpuesto por el representante de la autoridad demandada en el proceso de origen, en contra de la sentencia emitida por el Magistrado de la Sala Especializada, en el proceso administrativo número *****, en donde se decretó la nulidad del acto controvertido.
TRÁMITE
I. Interposición. Por escrito presentado en la modalidad de juicio en línea el 3 tres de marzo de 2020 dos mil veinte, se promovió recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 11 once de marzo de 2020 dos mil veinte, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
III. Turno. El 29 veintinueve de octubre del presente año, se tuvo a la parte actora por desahogando la vista concedida, finalmente se ordenó remitir los autos al ponente.
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CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato, 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia, como se asentó en el proveído dictado el 11 once de marzo de 2020 dos mil veinte.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. El recurrente invoca textualmente como agravio, el siguiente:
«ÚNICO. En el considerando quinto de la sentencia (…) SE LE RECONOCE EL PAGO DE LOS INTERESES generados desde la fecha en que se realizó el pago de la multa, lo anterior atendiendo a la hipótesis anotada en el segundo párrafo del ordinal 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, situación que es contraria a derecho, pues el dispositivo en referencia señala como condición que este procederá cuando se hubiere determinado un
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crédito fiscal situación que en la especie NO ocurrió, tal como se precisa a continuación:
Para efectos de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato, dentro del artículo 15 se establecen de manera precisa como autoridades fiscales (…) En la especie, ninguna de estas facultades se ejerció, puesto que el cumplimiento del pago de la multa se dio de manera espontánea por el actor, ello de conformidad con el artículo 45 de la Ley de Hacienda Municipal, que precisa que a falta de disposición la obligación deberá pagarse desde el momento en que nació la obligación, hasta en el plazo de 15 días siguientes (…) En ese sentido es un HECHO NOTORIO, que no consta en el expediente determinación del crédito fiscal por autoridad fiscal alguna, por lo que NO es procedente el pago de los intereses al que hace referencia el artículo 53 referido, no se actualiza el supuesto…
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio de los disensos expuestos por el recurrente, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
1. *****, presentó demanda de nulidad en contra de los siguientes actos: a) Arresto administrativo; y b) La calificación del arresto, donde se determinó un crédito fiscal por la cantidad de $*****.
2. Seguida la secuela procesal, el Magistrado de la Sala Especializada decretó la nulidad total y reconoció el derecho solicitado por la justiciable.
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3. Ante ese panorama, quien representa al Tesorero Municipal de Guanajuato, Guanajuato, presentó recurso bajo los agravios transcritos en el considerando que antecede.
QUINTO. Estudio. Quien resuelve considera infundado el único agravio materia de análisis bajo las siguientes consideraciones jurídicas:
En esencia refiere quien representa a la autoridad demandada que el Magistrado de la Sala Especializada, no debió reconocer el derecho al pago de los intereses que se generaron desde la fecha en que la justiciable realizó el pago de la multa, pues no se encuentra dentro de la hipótesis del segundo párrafo del ordinal 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato.
Al respecto, se determina que al proceder la acción de nulidad en relación al acto impugnado en el proceso origen, es evidente que también resulta procedente la devolución de la cantidad $*****, dicho reintegro conlleva el pago de los intereses, tal como lo señalan los artículos 44, 52 y 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios de Guanajuato, que de manera literal establecen:
Artículo 44. El crédito fiscal es la obligación determinada en cantidad líquida conforme a las disposiciones vigentes en el momento de su nacimiento, siéndole aplicables las normas sobre procedimientos que se expidan con posterioridad, para efectos de su pago voluntario o del requerimiento del mismo en los términos de Ley.
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Artículo 52. Las autoridades fiscales estarán obligadas a devolver las cantidades que hubieran sido pagadas indebidamente.
Los retenedores podrán solicitar la devolución, pero ésta se hará directamente a los contribuyentes.
Si el pago de lo indebido se hubiere efectuado en cumplimiento de acto de autoridad, el derecho a la devolución nace cuando dicho acto hubiere quedado insubsistente.
Artículo 53. Cuando se solicite la devolución, ésta deberá efectuarse dentro del plazo de dos meses siguientes a la fecha en que se presentó la solicitud ante la autoridad fiscal competente con todos los datos, informes y documentos que señale la forma oficial respectiva. Si dentro de dicho plazo no se efectúa la devolución, el fisco deberá pagar intereses conforme a una tasa que será igual a la prevista para los recargos en los términos del artículo 49 de esta Ley. Los intereses se calcularán sobre las cantidades que proceda devolver, excluyendo los propios intereses y se computarán desde que se venció el plazo hasta la fecha en que se efectúe la devolución o se pongan las cantidades a disposición del interesado.
El contribuyente que habiendo efectuado el pago de un crédito fiscal determinado por la autoridad interponga oportunamente los medios de defensa que las leyes establezcan y obtenga resolución firme que le sea favorable total o parcialmente, tendrá derecho a obtener del fisco el pago de intereses conforme a la tasa que señale la Ley Anual de Ingresos para los recargos, sobre las cantidades pagadas indebidamente y a partir de que se efectuó el pago.
Énfasis añadido.
De los anteriores ordenamientos legales se desprende que el pago de los intereses solicitados por la justiciable en el proceso de origen, resultaba procedente, porque las multas por infracciones administrativas constituyen créditos fiscales,
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y las autoridades fiscales están obligadas a devolver las cantidades que hubieran sido pagadas indebidamente con los respectivos intereses que se calcularan conforme a la tasa que señala la Ley de Ingresos para el Municipio de Guanajuato, Guanajuato, para el ejercicio fiscal 2020 dos mil veinte, temporalidad en que se resolvió el proceso de origen.
Sirven de sustento las siguientes tesis de jurisprudencia, bajo los rubros y textos siguientes:
MULTAS
ADMINISTRATIVAS. AL
CONSTITUIR APROVECHAMIENTOS QUE ADQUIEREN LA NATURALEZA DE CRÉDITOS FISCALES, EN LA SUSPENSIÓN CONTRA SU COBRO DEBE GARANTIZARSE EL INTERÉS FISCAL, CONFORME AL ARTÍCULO 135 DE LA LEY DE AMPARO. El primer párrafo del precepto citado dispone que cuando el amparo se solicite contra actos relativos a determinación, liquidación, ejecución o cobro de contribuciones o créditos de naturaleza fiscal, podrá concederse discrecionalmente la suspensión del acto reclamado, la que surtirá efectos si se ha constituido o se constituye la garantía del interés fiscal ante la autoridad exactora por cualquiera de los medios permitidos por las leyes fiscales aplicables. Ahora bien, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las jurisprudencias 2a./J. 148/2005, de rubro: «MULTAS ADMINISTRATIVAS NO FISCALES. PARA QUE SURTA EFECTOS LA SUSPENSIÓN CONTRA SU COBRO, EL QUEJOSO DEBE GARANTIZAR EL INTERÉS FISCAL ANTE LA AUTORIDAD EXACTORA O ACREDITAR HABERLO HECHO.» y 2a./J. 138/2008, de rubro: «MULTAS ADMINISTRATIVAS, SON APROVECHAMIENTOS Y LA SUSPENSIÓN CONTRA SU COBRO DEBE GARANTIZARSE CONFORME AL ARTÍCULO 135 DE LA LEY DE AMPARO.», estableció que las multas administrativas constituyen aprovechamientos que adquieren la naturaleza de créditos fiscales, exigibles mediante el procedimiento administrativo de ejecución; por tanto, con independencia de que las multas provengan de infracciones de carácter tributario u ordenamientos administrativos,
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al constituir créditos que participan de tal naturaleza, en términos de la norma vigente, podrá otorgarse discrecionalmente la suspensión en su contra, la que surtirá efectos si se ha constituido o se constituye garantía del interés fiscal ante la autoridad exactora correspondiente por cualquiera de los medios permitidos por las leyes fiscales aplicables1.
PAGO DE LO INDEBIDO. LAS SALAS DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA ESTÁN OBLIGADAS A DETERMINAR SI EL ACTOR TIENE DERECHO A SU RESTITUCIÓN, SIENDO INNECESARIO QUE PREVIAMENTE SOLICITE SU DEVOLUCIÓN A LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA. Bajo el modelo de plena jurisdicción que adoptan las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en el juicio de nulidad, conforme a los artículos 50, penúltimo párrafo, y 52, fracción V, de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, al dictar sus sentencias cuentan con facultades no sólo para anular los actos administrativos, sino también para determinar, como regla general, la forma de reparación del derecho subjetivo del actor lesionado por la autoridad demandada en su actuación, fijando los derechos de aquél, sus límites y proporciones, y condenando a la administración a restablecerlos y a hacerlos efectivos, salvo que no se tengan elementos suficientes para emitir un pronunciamiento sobre el tema. Por tanto, siempre que las Salas del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa tengan elementos suficientes para cerciorarse del derecho subjetivo a la devolución del pago de lo indebido reclamado, están obligadas a decidir si el actor tiene derecho o no a la condena por su restitución, sin que sea necesario que previamente se plantee a la autoridad administrativa dicha solicitud de devolución de pago, en aras de proteger el derecho humano de los gobernados a la justicia pronta y completa, reconocido por el artículo 17, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos2.
1 Pleno de Circuito, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, décima época, registro 2010522, tesis PC.I.A. J/57 A (10a.), página 2118. 2 Época: Décima Época; Registro: 2013250; Instancia: Plenos de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 37, Diciembre de 2016, Tomo II; Materia(s): Administrativa; Tesis: PC.VIII. J/2 A (10a.); Página: 1364.
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Énfasis añadido.
Así entonces, si la ciudadana demandó el acto administrativo ante autoridad judicial y se resuelve la ilegalidad del mismo, en ese momento nace su prerrogativa a obtener la devolución (artículo 52); empero, el cómputo de los intereses empezará a partir de que realizó el pago (artículo 53), dado que el contribuyente se desprendió de parte de su patrimonio, conminado por un acto ilegal de la autoridad; luego entonces, el mismo no debe estar obligado a sufrir detrimento alguno.
Entendiendo que dichos intereses son los rendimientos que el actor pudo estar en aptitud de percibir si hubiese contado con el recurso monetario del que fue privado indebidamente o incluso se trata de su costo de oportunidad cuantificado.
No se omite señalar, que el invocado ordinal 53 contiene dos supuestos diversos, por una parte en su primer párrafo alude a la devolución mediante solicitud, mientras que en su segundo párrafo se refiere a la devolución por haberse obtenido una resolución firme, siendo que en la especie nos encontramos en este último supuesto.
Lo anterior es así, porque el primer supuesto (pago espontáneo) del ordinal 53 antes transcrito, sugiere que existió un error o confusión por parte del contribuyente y por ende, no es dable que se generen intereses a su favor con antelación. Sin embargo, en el segundo caso del mismo
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dispositivo, el error o confusión radica en la autoridad que conminó al ciudadano a realizar un pago al cual no estaba obligado (extremo que quedó acreditado por medio de la sentencia).
Es este segundo supuesto el que tuvo lugar en el proceso de origen, luego entonces y contrario a lo que esgrime la parte recurrente, el particular tiene derecho a recibir el pago de intereses, pues se trata de una cantidad de dinero que indebidamente salió de su patrimonio, y para resarcir el valor o utilidad que ese dinero le pudo haber generado, se actualiza lo señalado por el artículo 53 de la Ley de Hacienda para los Municipios de Guanajuato, en su segundo párrafo.
Cabe resaltar, que las multas por infracciones administrativas sí constituyen créditos fiscales, al tenor de lo dispuesto en el ordinal 44 de la Ley de Hacienda para los Municipios, como puede advertirse, el numeral arriba transcrito no distingue el tipo de obligación a la que alude, esto es, puede tratarse de una obligación que provenga de un impuesto o como en la especie de un aprovechamiento (sanción pecuniaria).
Por lo tanto, y ante lo infundado del único agravio, lo procedente es confirmar la sentencia emitida, ello con fundamento en lo prevenido por los artículos 308, fracción II, 309 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es de resolverse y se:
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RESUELVE
ÚNICO. Se confirma la sentencia de 31 treinta y uno de enero de 2020 dos mil veinte, emitida por el Magistrado de la Sala Especializada en el proceso administrativo número *****, por lo expuesto en el Considerando Quinto de la presente resolución.
Notifíquese, en su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; el Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el primero de los mencionados, quienes firman3 con el Secretario General de Acuerdos, Eliseo Hernández Campos, quien da fe.
3 Estas firmas corresponden al Toca 116/20PL -juicio en línea- aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 8 ocho de diciembre de 2020 dos mil veinte.
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 23 veintitrés de abril de 2020 dos mil veinte.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 116/19PL interpuesto por el representante de la autoridad demandada en el proceso de origen, en contra de la sentencia emitida por el Magistrado de la Cuarta Sala, en el proceso administrativo número *****, en donde se decretó la nulidad del acto controvertido.
TRÁMITE
I. Interposición. Por escrito presentado el 24 veinticuatro de enero de la pasada anualidad, se promovió recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 27 veintisiete de febrero de 2019 dos mil diecinueve, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
III. Turno. El 20 veinte de enero de 2020 dos mil veinte, se tuvo a la parte actora por desahogando la vista concedida, y se ordenó remitir los autos al ponente, los cuales le fueron enviados el 4 cuatro de febrero del mismo año.
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CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato, 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia, como se asentó en el proveído dictado el 27 veintisiete de febrero de 2019 dos mil diecinueve.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. El recurrente invoca textualmente como agravio, el siguiente:
Primero. (…) causa agravio (…) por falta de motivación y fundamentación de la autoridad resolutora, pues si bien cierto, se infiere que le otorga valor probatorio al oficio *****de fecha 30 de junio de 2017, no es menos veraz, que no motiva las razones lógicas-jurídicas ni los fundamentos por los que el mismo le da la convicción de lo ahí contenido. Amén de que hace una lectura incompleta del mismo, pues de lo ahí señalado no fue un acto definitivo dictado por mi representada que cause perjuicio a la ahora actora pues sólo se refiere a un cálculo previo, tomando como referencia la consulta informativa realizada por la 3
C. *****a la Dirección de Prestaciones del Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato (…) es decir, si la autoridad que resuelve le otorgó valor probatorio a dicho oficio ya que no lo motiva y fundamenta en su resolución, no debe de concedérselo de manera aislada, debe valorar como se expone en la propia resolución que ahora se combate, el relato pormenorizado de los hechos, incluyendo elementos temporales, espaciales y circunstanciales, caso que no aconteció, pues en dicha resolución es omisa en delimitar que el propio oficio impugnado orienta a la parte actora que una vez que presente la solicitud de la pensión a la que alude, deberá acompañar la baja definitiva y estado de cuenta y que luego entonces con la constancias de derechos se efectuará el cálculo, de decir, dicho oficio fue un simple ejercicio de un cálculo previo, sin que se resolviera de fondo derecho en cuestión. Así las cosas, la resolución que se combate, es excesiva, porque además de valorar de forma parcial lo contenido en el oficio impugnado, asevera que mi representada realizó un cálculo erróneo, cuando de manera reiterativa se expone que en el propio oficio se delimitó una vez que se presente dicha solicitud de pensión se hará el cálculo correspondiente, y ahora esa autoridad obliga a mi representada hacer un cálculo contrario a derecho, sin reglas y tecnicismos que solo este Instituto puede invocar por ser el recto en la materia, bajo un razonamiento equivocado, porque sí la finalidad era declara la nulidad del oficio impugnado por falta de motivación y fundamentación como lo expone en la misma, debe de diferenciar que en dicho oficio no resolvió sobre montos a recibir cuando se tramitara la solicitud de pensión.
Segundo. (…) Causa agravio a mi representada dicha determinación, pues contrario a lo aseverado por la resolutora, el artículo 37 de la Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, emitida bajo el Decreto número 165 de la Quincuagésima Tercera Legislatura del Congreso del Estado de Guanajuato, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, número 9, segunda parte, de fecha 29 de enero de 1988, sí establece el supuesto restrictivo en cuestión; (…) De lo trasunto, se reitera que el supuesto restrictivo si fue contemplado en el artículo 37, segundo párrafo, de la Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato de 1988, por lo que no hay quebranto de derecho adquirido alguno, como lo señala el juzgador (…) Asimismo, es imprescindible enfatizar que el juzgador realizó la cita del referido 4
artículo (…) de una manera parcial (…) omitiendo la mención de su segundo párrafo, el cual comprende el supuesto restrictivo que no atañe, en esa línea de ideas, se colige que el análisis efectuado por la autoridad jurisdiccional es incompleto, pues pasó inadvertido dicho extracto normativo. En esa idea, el resolutor obvió la disposición normativa in fine del artículo 37, que sí prevé la restricción para el otorgamiento de una cuota superior al 100% máxime que en diverso preceptos de la propia Ley de 1988, v.gr. artículo 24, bajo una interpretación sistemática si se establecieron por el legislador, sendas restricciones a la obtención de una pensión cuya cuantía supere el cien por ciento de la base de cotización (…) Por otro lado, el hecho de que la norma en cuestión establezca un tope máximo al monto de las pensiones por riesgos de trabajo y vejez que son compatibles no implica restricción al derecho de poder recibir ambas, sino que sólo establece una regla para fijar el alcance máximo de aquéllas, conforme a una racionalidad que deriva de la viabilidad financiera del sistema de seguridad social en su conjunto, por lo que, reitero, este tope no limita ni restringe el derecho a la seguridad social de la actora…
Tercero. (…) la autoridad que resuelve no hace una valoración pormenorizada de las pruebas ofertadas en el expediente, sino que solamente se limita a invocar el oficio ahora impugnado, por lo que esa Cuarta Sala, transgrede los artículos 298 y 299 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato (…)
Cuarto. (…) es inconcuso que la autoridad administrativa que represento respetó en todo momento las garantías constitucionales de seguridad y certeza jurídica del asegurado. Ahora bien, no es óbice mencionar que la Cuarta Sala es imprecisa en señalar si lo que actualizó supuestamente mi representada es una indebida, insuficiente o en su caso, incongruente motivación y fundamentación, lo cual atiende a supuestos esencialmente diversos.
Quinto. Finalmente, la sentencia resulta incongruente per se, en virtud de que no guarda congruencia interna. Ello en razón de que si el efecto de protección deriva al decretar la nulidad del acto impugnado, en razón 5
de lo que el resolutor consideró falta de fundamentación y motivación (…) el reconocimiento del derecho -como condena a establecer un porcentaje superior al 100%- resulta contradictorio en sí mismo con el sentido del fallo, puesto que da un alcance mayor al determinado con base en la litis cerrada. De tal suerte, se patentiza que el efecto y la consecuencia transgrede el principio de congruencia interna (…)
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio de los disensos expuestos por el recurrente, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
1. *****, presentó demanda en contra del oficio número ***** de 30 treinta de junio de 2017 dos mil diecisiete, suscrito por el Director de Prestaciones del Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato.
2. Seguida la secuela procesal, el Magistrado de la Cuarta Sala decretó la nulidad total del acto controvertido.
3. Ante ese panorama, quien representa a la parte demandada, presentó recurso bajo los agravios transcritos en el considerando que antecede.
QUINTO. Estudio. Los agravios se analizarán en forma distinta a la que fueron expuestos en el recurso. Ello, de conformidad con lo establecido en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO1».
1Tribunales Colegiados de Circuito, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta novena época, Tesis VI.2o.C. J/304, p. registro 167961. 6
Este Pleno considera parcialmente fundado el segundo agravio que esgrime la parte recurrente en virtud de las siguientes consideraciones jurídicas:
En esencia señala quien recurre, que le causa perjuicio la resolución del A quo, pues contrario a lo aseverado por el Magistrado de la Cuarta Sala, el artículo 37 de la Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, emitida bajo el Decreto número 165 de la Quincuagésima Tercera Legislatura del Congreso del Estado de Guanajuato, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, número 9, segunda parte, de fecha 29 de enero de 1988, sí establece el supuesto restrictivo en cuestión, por lo que no hay quebranto de derecho adquirido alguno, de igual manera señala la autoridad recurrente que el juzgador realizó la cita del referido artículo de una manera parcial omitiendo la mención de su segundo párrafo, el cual comprende el supuesto restrictivo que atañe; en esa línea de ideas, se colige que el análisis efectuado por la autoridad jurisdiccional es incompleto, pues pasó inadvertido dicho extracto normativo.
En el proceso de origen, la ciudadana *****, el 30 treinta de mayo de 2017 dos mil diecisiete, mediante el formato de solicitud de cálculo de pensión2, requirió del Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, el respectivo cálculo de la pensión por vejez.
Así, mediante oficio ***** de 30 treinta de junio de 2017 dos mil diecisiete, el Director de Prestaciones del Instituto de
2 Foja 33 del proceso de origen. 7
Seguridad Social del Estado de Guanajuato, le respondió en esencia a la justiciable lo siguiente:
Con base en lo dispuesto en el último párrafo del artículo 57 de la Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, que a la letra dice: «En los casos en que las pensiones acumuladas sean pensiones directas, la suma de éstas no podrá exceder del cien por ciento del salario base de cotización» le informo lo siguiente:
Descripción Importe Seguro de Riesgo de Trabajo: 7,825.64 Salario base de cotización: 19,564.10 Importe de pensión de vejez: 11,738.46 Importe que recibirá por ambas pensiones de forma mensual: 19,564.10 (Diecinueve mil quinientos sesenta y cuatro pesos 10/100 m.n.) Equivalente al 100 por ciento de su último salario base de cotización, conforme al Art. 57 de la ISSEG.
El Magistrado de la Cuarta Sala, en la resolución controvertida, consideró fundado el único concepto de impugnación y determinó lo siguiente:
El oficio número *****, de fecha 30 (treinta) de junio de 2017 (dos mil diecisiete), -que constituye el acto impugnado- sustentó el sentido de la respuesta dada a la petición formulada por la actora, con base en lo dispuesto en el último párrafo del artículo 57 de la Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, disposición que entró en vigor con motivo de la publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, número 205, Primera Parte, del 23 (veintitrés) de diciembre de 2008 (dos mil ocho) del Decreto Legislativo número 227, mediante el cual se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato.
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En ese tenor, y de acuerdo al contenido del artículo noveno transitorio de la citada Ley, que a la letra señala:
«Artículo noveno.- Los asegurados inscritos con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley, así como sus beneficiarios, conservarán los derechos previstos en la Ley que se abroga en cuanto a lo que resulte más favorable a sus intereses.»
Es que se estableció el beneficio de los asegurados con la ley que se abrogó (1988); a conservar los derechos previstos en dicha ley, en cuanto les sean más favorables a sus intereses.
Así, debe considerarse que la Ley de Seguridad Social contenida en el Decreto Número 165 de la Quincuagésima Tercera Legislatura del Congreso del Estado de Guanajuato, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado Número 9, Segunda Parte, de fecha 29 de enero de 1988, no establecía el supuesto restrictivo previsto en el artículo 57 de la Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato en comento, que señala: “En los casos en que las pensiones acumuladas sean pensiones directas, la suma de éstas no podrá exceder del cien por ciento del salario base de cotización”.
(…)
Lo anterior es así, dado que las pensiones a que tiene derecho la actora son las relativas a vejez y riesgo de trabajo, por lo que se actualiza el supuesto normativo señalado en el párrafo que antecede, aunado a que la referida Ley no preveía disposición que limitara el goce de las pensiones compatibles, ni las limitabas a que el monto de ambas pensiones no sobrepasara al 100 por ciento del salario base de cotización como lo determinó la autoridad demandada.
Énfasis añadido.
Tal como lo refiere la autoridad que recurre de un análisis completo de la Ley de Seguridad Social del Estado de 9
Guanajuato -1988-3, es de advertirse que en su numeral 37 establecía:
Artículo 37.- Las pensiones a que se refiere este Capítulo son compatibles con el disfrute de otras pensiones, o con el desempeño de trabajos remunerados, de acuerdo a lo siguiente:
I. La percepción de una pensión por invalidez, vejez o retiro con:
a) El disfrute de una pensión por viudez y concubinato derivada de los derechos del trabajador pensionista, y b) El disfrute de una pensión por riesgo de trabajo.
II. La percepción de una pensión de viudez o concubinato con:
a) El disfrute de una pensión por invalidez, vejez o retiro, derivada por derechos propios como trabajador; b) El disfrute de una pensión por riesgo de trabajo ya sea por derechos propios o derivados de los derechos como cónyuge o concubinario del trabajador o pensionista; y c) El desempeño de un trabajo remunerado que no implique la incorporación la régimen de esta Ley; y
III. La percepción de una pensión por orfandad, con el disfrute de otra pensión igual proveniente de los derechos derivados del otro progenitor.
En caso de las fracciones anteriores, la suma de las cuotas no podrá exceder de la cantidad fijada como cuota máxima, en los términos del artículo 56…
Por su parte el numeral 56, de la abrogada Ley en comento, señalaba:
3 Decreto Número 165 de la Quincuagésima Tercera Legislatura del Congreso del Estado de Guanajuato, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado Número 9, Segunda Parte, de fecha 29 de enero de 1988. 10
Artículo 56.- Los importes de las pretensiones por invalidez, por vejez y por muerte se calculan aplicando, al sueldo base promedio, los siguientes porcentajes: TABLA DE PORCENTAJES AÑOS DE PORCENTAJES COTIZACIONES 15 50 % 16 52.5 % 17 55 % 18 57.5 % 19 60 % 20 62.5 % 21 65 % 22 67.5 % 23 70 % 24 72.5 % 25 75 % 26 80 % 27 85 % 28 90 % 29 95 %
En el cómputo final de la antigüedad, toda fracción superior a seis meses se acreditará como un año completo.
En esta línea interpretativa, la Ley Seguridad Social del Estado de Guanajuato de 1988 mil novecientos ochenta y ocho, instituía cuáles pensiones eran compatibles, en el caso que nos ocupa la de vejez, con la de riesgo de trabajo, sin embargo, resulta desacertado señalar que dicha norma -Ley de seguridad social del Estado de Guanajuato de 1988 mil novecientos ochenta y ocho-, no establecía un tope o límite, en caso de que un pensionista tuviera derecho o dos pensiones de las compatibles, pues como fue transcrito, dicho 11
ordenamiento legal en su momento señalaba que «En caso de las fracciones anteriores, la suma de las cuotas no podrá exceder de la cantidad fijada como cuota máxima, en los términos del artículo 56»; así del propio artículo 56 igualmente insertado se advierte que el monto máximo de la suma de cuotas de las pensiones compatibles será el 95% novena y cinco.
Ello, dado que en la sentencia primigenia no se consideró la antepenúltima parte del artículo 37 que se invoca, en la cual establece de forma expresa el tope cuando se trata de pensiones compatibles como en la especie.
En tales circunstancias, ante lo parcialmente fundado del agravio esgrimido por el reclamante, lo procedente es modificar la sentencia que se analiza, al efecto, sirve de sustento la jurisprudencia4 cuyo texto y rubro señalan: «RECLAMACIÓN. CUANDO EL PLENO DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO, AL RESOLVER EL RECURSO RELATIVO, MODIFICA O REVOCA LA SENTENCIA RECURRIDA, DEBE ESTUDIAR LOS CONCEPTOS DE IMPUGNACIÓN NO ANALIZADOS POR EL A QUO».
Ahora bien, del proceso de origen se advierte que la parte actora, comenzó a cotizar en el Instituto de Seguridad Social de Estado de Guanajuato, desde el 1 uno de febrero de 1990 mil novecientos noventa5, por ello, tal como lo precisó por
4 Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa publicada en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, décimo época, tesis XVI.1o.A.T. J/28 (9a.) en la del Libro IX, Junio de 2012, tomo 2, página 757. 5 Lo anterior se advierte de la documental consisten en constancia de vigencia de derechos, expedida por la Coordinadora de Vigencia de Derechos y Archivo del Instituto de Seguridad Social de Estado de Guanajuato -foja 13 proceso de origen.- 12
el A quo, conserva en todo lo que le beneficie lo previsto en la norma de 1988 mil novecientos ochenta y ocho, ello con fundamento en el artículo noveno transitorio de la Ley Seguridad Social del Estado de Guanajuato6 -2002 dos mil dos-, que señalaba:
Artículo noveno.- Los asegurados inscritos con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley, así como sus beneficiarios, conservarán los derechos previstos en la Ley que se abroga en cuanto a lo que resulte más favorable a sus intereses.
Énfasis añadido.
Para un mejor entendimiento en torno al tema materia de análisis, se realizará un cuadro comparativo de la Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato -1988 mil novecientos ochenta y ocho, con las reformas de 2002 dos mil dos, que utilizó la demandada para atender la petición de la justiciable.
1988 2002 Establecía que la percepción de una pensión por vejez, es compatible con el disfrute de una pensión por riesgo de trabajo. Señalaba que la percepción de una pensión por vejez, es compatible con el disfrute de una pensión por riesgo de trabajo. Determinaba que la suma de las cuotas no podrá exceder de la cantidad fijada como cuota máxima, artículo 56 de la propia norma. Manifestaba que en los casos de las pensiones acumuladas, la suma de ellas no podrá exceder del 100% cien por ciento.
6 Decreto Número 128 de la Quincuagésima Octava Legislatura del Congreso del Estado de Guanajuato, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de 16 de agosto de 2002. 13
Artículo 56, señalaba como porcentaje máximo el 95% noventa y cinco.
Como puede advertirse ambas legislaciones, establecen que algunas pensiones son compatibles, en el caso que nos ocupa, la de vejez, con la de riesgo de trabajo, de igual forma señalan un tope, solo existe diferencia en el monto que se deberá otorgar con la suma de ambas a los pensionados.
Esto es, del análisis completo de la Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato -1988 mil novecientos ochenta y ocho7-, en su numeral 37, se desprende que contrario a la interpretación de la justiciable, la Ley en comento es clara en precisar que cuando un pensionista tuviera derecho o dos pensiones de las compatibles, la suma de las cuotas no podrá exceder de la cantidad fijada como cuota máxima, en los términos del artículo 56; que señalaba como monto máximo de la suma de cuotas de la pensiones compatibles el 95% noventa y cinco.
Se comparte para lo anterior la siguiente jurisprudencia8 cuyo rubro y texto expresan:
PENSIONES COMPATIBLES. EL ARTÍCULO 51, FRACCIÓN III, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA ABROGADA LEY DEL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES
7 Decreto Número 165 de la Quincuagésima Tercera Legislatura del Congreso del Estado de Guanajuato, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado Número 9, Segunda Parte, de fecha 29 de enero de 1988. 8 Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tesis 2a./J. 17/2010, p. 802, registro 162771.
14
DEL ESTADO, QUE FIJA SU MONTO MÁXIMO, NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE SEGURIDAD SOCIAL PREVISTO EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XI, INCISO A), CONSTITUCIONAL. El citado precepto constitucional establece las bases mínimas de la seguridad social para los trabajadores al servicio del Estado, de las que deriva el derecho al pago de pensiones por jubilación, invalidez, vejez y muerte, aunque sin señalar el monto a cubrir por cada una de ellas, ya que deja al legislador ordinario su regulación. En ese sentido, se concluye que el artículo 51, fracción III, segundo párrafo, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, vigente hasta el 31 de marzo de 2007, al señalar que la suma de las pensiones compatibles en términos del propio numeral no podrá exceder la cantidad fijada como cuota máxima en el artículo 57 de la misma Ley, no contraviene la garantía de seguridad social contenida en el artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues al regular el monto a cubrir por concepto de las mencionadas pensiones respetó lo prescrito en éste.
En esta tesitura, no pasa inadvertido para quien resuelve, que las autoridades, en todo momento deben fundar y motivar sus actos, así, el derecho a la seguridad jurídica es la noción de contenido sustantivo del artículo 16 constitucional y, por tanto, es en función del mismo que se impone que los órganos del Estado deban sujetarse a un conjunto de requisitos en la emisión de actos de molestia, para que los individuos no caigan en incertidumbre sobre su relación con el Estado, lo que hace posible la subsistencia de un margen inalterable de la esfera de derechos y bienes del gobernado y constituye también un coto a la arbitrariedad.
De tal suerte, que los requisitos en los actos administrativos, que sean emitidos por autoridad competente y, destacadamente, por lo que hace a este asunto, estén 15
debidamente fundamentados y motivados, constituyen instrumentales elevados a rango constitucional a fin de asegurar el respeto al derecho humano a la seguridad.
Así, el primer requisito que deben cumplir los actos materialmente administrativos -entre otros-, dirigidos a ocasionar una molestia en la esfera jurídica del gobernado, es el de constar por escrito, lo que tiene como propósito fundamental el de asegurar que el ciudadano pueda constatar el cumplimiento de las demás garantías, esto es, que el acto proviene de autoridad competente y que se encuentre debidamente fundado y motivado.
Ahora bien, en cuanto a fundar y motivar, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido reiteradamente que por lo primero se entiende que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y, por lo segundo, que también deben señalarse, con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto; siendo necesario, además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configuren las hipótesis normativas.
Ahora bien, retomando el análisis de los requisitos contenidos en el artículo 16 constitucional, vistos como garantía del derecho a la seguridad jurídica y, a su vez, éste contextualizado a la luz del principio de legalidad, es necesario señalar que por el rango supremo de la norma que los 16
contiene, los referidos requisitos, instrumentales del derecho a la seguridad jurídica, vinculan en general a todo acto de molestia proveniente de cualquier autoridad; no obstante, por lo que hace al acto administrativo, tales requisitos se encuentran a su vez reforzados a través de los artículos 137 y 138 del Código de la materia, donde se contienen los elementos y requisitos de validez del acto administrativo.
De todo lo apreciado se obtiene, como una conclusión preliminar, que si bien el principio de legalidad, apreciado en su mayor amplitud, como una garantía primigenia del derecho a la seguridad jurídica, cuya adopción para el orden nacional queda reflejada en el primer párrafo del artículo 16 constitucional, da cabida al principio de oposición a la arbitrariedad, también conlleva a que éste opere a través de una actividad de control, en el caso jurisdiccional, lo que da como resultado que no baste que la justiciable considere que determinado acto carece o se encuentra indebidamente fundamentado para que se estime como obligatorio ni vinculante, sino que, en todo caso, está a su cargo señalar ante los órganos de control la asumida ausencia o indebida fundamentación, a su vez, corresponda a la autoridad demostrar que el acto cuestionado encuentra sustento en una facultad prevista por la norma, so pena de que el acto sea declarado contrario al derecho a la seguridad jurídica, de modo que, así, los procedimientos de control jurisdiccional constituyen la última garantía de verificación del respeto al derecho a la seguridad jurídica, cuyas reglas, establecidas por el legislador, deben en todo caso ser conducentes y congruentes con ese propósito. 17
Es ilustrativa para lo anterior, la siguiente tesis9 cuyo rubro y texto establecen:
PRINCIPIO DE LEGALIDAD. CARACTERÍSTICAS DE SU DOBLE FUNCIONALIDAD TRATÁNDOSE DEL ACTO ADMINISTRATIVO Y SU RELACIÓN CON EL DIVERSO DE INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD Y EL CONTROL JURISDICCIONAL. Del artículo 16, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierten los requisitos de mandamiento escrito, autoridad competente y fundamentación y motivación, como garantías instrumentales que, a su vez, revelan la adopción en el régimen jurídico nacional del principio de legalidad, como una garantía del derecho humano a la seguridad jurídica, acorde al cual las autoridades sólo pueden hacer aquello para lo que expresamente les facultan las leyes, en el entendido de que éstas, a su vez, constituyen la manifestación de la voluntad general. Bajo esa premisa, el principio mencionado tiene una doble funcionalidad, particularmente tratándose del acto administrativo, pues, por un lado, impone un régimen de facultades expresas en el que todo acto de autoridad que no represente el ejercicio de una facultad expresamente conferida en la ley a quien lo emite, se considerará arbitrario y, por ello, contrario al derecho a la seguridad jurídica, lo que legitima a las personas para cuestionar la validez de un acto desajustado a las leyes, pero, por otro, bajo la adopción del mismo principio como base de todo el ordenamiento, se genera la presunción de que toda actuación de la autoridad deriva del ejercicio de una facultad que la ley le confiere, en tanto no se demuestre lo contrario, presunción de legalidad ampliamente reconocida tanto en la doctrina como en la legislación nacional. Así, el principio de legalidad, apreciado en su mayor amplitud, da cabida al diverso de interdicción de la arbitrariedad, pero también conlleva que éste opere a través de un control jurisdiccional, lo que da como resultado que no basta que el gobernado considere que determinado acto carece de fundamentación y motivación para que lo estime no obligatorio ni vinculante o lo señale como fuente de un derecho
9 Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, décima época, tesis: IV.2o.A.51 K (10a.), p. 2239, registro 2005766.
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incontrovertible a una sentencia que lo anule, sino que, en todo caso, está a su cargo recurrir a los órganos de control a hacer valer la asumida ausencia o insuficiencia de fundamento legal y motivación dentro de dicho procedimiento y, a su vez, corresponderá a la autoridad demostrar que el acto cuestionado encuentra sustento en una facultad prevista por la norma, so pena de que sea declarado contrario al derecho a la seguridad jurídica, lo que revela que los procedimientos de control jurisdiccional, constituyen la última garantía de verificación del respeto al derecho a la seguridad jurídica, cuyas reglas deben ser conducentes y congruentes con ese propósito.
Énfasis añadido.
En esta tesitura, tal como lo precisó el Magistrado de la Cuarta Sala, la autoridad demandada se encontraba constreñía en todo lo que le beneficie a la actora, en relación al otorgamiento de su pensión por vejez, a aplicarle la norma abrogada, sin dejar de lado, que también deberá utilizar en todo lo que le resulte favorecedor al momento de otorgar la pensión solicitada el ordenamiento legal que le aporte mayor beneficio -incluso la vigente Ley de Seguridad Social10-, esto es, pues si del análisis del artículo 37 de la Ley Seguridad Social del Estado de Guanajuato de 1988 mil novecientos ochenta y ocho, se desprende que la suma de las pensiones consideradas como compatibles no podrá exceder de la cantidad fijada como cuota máxima, en los términos del artículo 56; la cual será del 95% noventa y cinco, deberá entonces aplicar en beneficio de la justiciable la Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, que resulte mas
10 Decreto Número 273 de la Sexagésima Tercera Legislatura del Congreso del Estado de Guanajuato, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado Número 224, Quinta Parte, de 20 de diciembre de 2017. 19
benéfica, en este caso la que establece: «…En los casos en que las pensiones acumuladas sean pensiones directas, la suma de éstas no podrá exceder del cien por ciento del salario base de cotización…», ello en atención al principio de legalidad, pues la autoridad sólo pueden hacer aquello para lo que expresamente le faculten la norma, de igual forma deberá observar el análisis de la retroactividad de las Leyes, en cuanto a no aplicar normas vigentes en perjuicio de derechos adquiridos, solo en beneficio de la personas (principio pro persona), es ilustrativa para lo anterior la siguiente jurisprudencia11 cuyo rubro y texto señalan:
RETROACTIVIDAD DE LA LEY Y APLICACIÓN RETROACTIVA. SUS DIFERENCIAS. El análisis de retroactividad de las leyes implica estudiar si una determinada norma tiene vigencia o aplicación respecto de derechos adquiridos o situaciones jurídicas acaecidas con anterioridad a su entrada en vigor. En cambio, el análisis sobre la aplicación retroactiva de una ley supone la verificación de que los actos materialmente administrativos o jurisdiccionales estén fundados en normas vigentes, y que en caso de un conflicto de normas en el tiempo se aplique la que genere un mayor beneficio al particular.
Bajo las anteriores premisas, tal como lo señaló el A quo, resulta procedente decretar la nulidad del oficio número ***** de 30 treinta de junio de 2017 dos mil diecisiete, suscrito por el Director de Prestaciones del Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, sin embargo será para el efecto de que dicha autoridad demandada emita una nueva determinación en donde de manera fundada y motivada
11 Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tesis 1a./J. 78/2010, página 285, registro 162299.
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atienda la petición de *****, esto es, de forma clara y desglosada aplique cada una de las normas12 que le resulte más benéfica, para otorgarle la pensión por vejez, así en cada rubro o concepto correspondiente deberá aplicar la Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, que le aporte un mayor beneficio, entendiéndose que no podrá aplicarle aquella que le perjudique.
Es ilustrativa para lo anterior la siguiente tesis13, cuyo rubro y texto señalan:
SENTENCIAS DE NULIDAD. FORMA EN QUE LAS AUTORIDADES DEBEN CUMPLIRLAS, EN ATENCIÓN AL ORIGEN DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA Y LOS VICIOS DETECTADOS, CONFORME A LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Los artículos 51 y 52 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo prevén los tipos de nulidad que pueden decretarse en el juicio contencioso administrativo, los cuales dependerán del origen de la resolución impugnada y de los vicios detectados; aspectos a los que debe acudirse para determinar la forma en que las autoridades deben cumplir las sentencias de nulidad. En cuanto a su origen, debe distinguirse si la resolución se emitió con motivo de una instancia, solicitud o recurso promovido por el gobernado o con motivo del ejercicio de una facultad de la autoridad. En el primer caso, donde el orden jurídico exige de la autoridad demandada un pronunciamiento, la reparación de la violación
12 Decreto Número 165 de la Quincuagésima Tercera Legislatura del Congreso del Estado de Guanajuato, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado Número 9, Segunda Parte, de fecha 29 de enero de 1988. Decreto Número 128 de la Quincuagésima Octava Legislatura del Congreso del Estado de Guanajuato, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de 16 de agosto de 2002. Decreto Número 273 de la Sexagésima Tercera Legislatura del Congreso del Estado de Guanajuato, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado Número 224, Quinta Parte, de 20 de diciembre de 2017. 13 Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Décimo Sexto Circuito, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época Tesis XVI.1o.A. J/17 (10a.), p.1659, registro 2008190. 21
dictada no se colma con la simple declaración de nulidad de dicha resolución, sino que es preciso que se obligue a la autoridad a dictar otra para no dejar incierta la situación jurídica del administrado. En cambio, cuando la resolución administrativa impugnada nace del ejercicio de una facultad de la autoridad, no es factible, válidamente, obligarla a que dicte una nueva, ante la discrecionalidad que la ley le otorga para decidir si debe o no actuar y para determinar cuándo y cómo debe hacerlo. Por lo que corresponde al vicio en que se incurrió, éste puede ser material o formal; en aquél, su ineficacia es total y, por eso, la declaración de nulidad que se impone, impide a la autoridad demandada volver a emitir el acto impugnado, si éste no tuvo su origen en una solicitud, instancia o recurso del particular, pues de ser así, al emitirlo de nuevo deberá prescindir del vicio material detectado. Para el caso de que el vicio incida en la forma del acto, esto es, en su parte estructural o en un acto procedimental que puede ser susceptible de reponerse, la ineficacia debe ser para el efecto de que se emita otro en el que se subsane esa deficiencia, si deriva de una solicitud, instancia o procedimiento promovidos por el gobernador o, simplemente, declarar su nulidad si no tiene ese origen, lo que no impide que la autoridad vuelva a emitir otro en idéntico sentido, siempre que purgue el vicio formal detectado.
Énfasis añadido.
Sirve de sustento para la anterior determinación lo previsto en los artículos 300 fracción II, 308, fracción II, 309 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es de resolverse y se:
RESUELVE
PRIMERO. Se modifica la sentencia de 7 siete de enero de 2019 dos mil diecinueve, emitida en el proceso 22
administrativo número *****, por los razonamientos expuestos en el Considerando Quinto que antecede.
Notifíquese, en su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; el Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el primero de los mencionados, quienes firman14 con el Secretario General de Acuerdos, Eliseo Hernández Campos, quien da fe.
14 Estas firmas corresponden al Toca 116/19 aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 23 veintitrés de abril de 2020 dos mil veinte.
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Sentencias
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1
Silao de la Victoria, Guanajuato, a 18 dieciocho de marzo de 2021 dos mil veintiuno.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 108/20 PL -juicio en línea-, interpuesto por el Director de Medio Ambiente de San José Iturbide, Guanajuato, en contra del acuerdo, dictado por el Magistrado de la Segunda Sala, en el proceso número *****, en el cual, entre otras cuestiones, concedió la suspensión con efectos restitutorios, no admitió la prueba confesional que ofrecieron la demandadas y desechó el incidente de acumulación.
TRÁMITE
I. Interposición. El 26 veintiséis de febrero de 2020 dos mil veinte, fue presentado el recurso de reclamación en la modalidad de juicio en línea por quien se señala en el proemio de esta resolución.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 5 cinco de marzo de 2020 dos mil veinte, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
III. Turno. El 28 veintiocho de enero de 2021 dos mil veintiuno, se tuvo a la parte actora por desahogando la vista concedida, y se ordenó remitir los autos al ponente.
CONSIDERANDO 2
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato; 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción I, incisos b) y c), 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia, como se asentó en el proveído dictado el 5 cinco de marzo de 2020 dos mil veinte.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. Los recurrentes invocan textualmente lo siguiente:
Primero. (…) En el asunto que se combate el C. Magistrado instructor dejó de considerar lo consignado en el 269 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa, al CONCEDER LA SUSPENSIÓN CON EFECTOS RESTITUTORIOS, para que el actor pueda seguir explotando la concesión que le fue otorgada y continúe realizando la separación, clasificación y traslado de residuos urbanos y de manejo especial no peligrosas que se genera en el municipio de San José Iturbide, Guanajuato, sin embargo se le acreditó a la autoridad mediante el informe que le fue requerido (…) que existen razones por demás objetivas que demuestran le existencia del perjuicio ocasionado al interés social pues la actividad que ha venido 3
desempeñando el actor por varios años en calidad de concesionario, atenta contra la seguridad de toda la ciudadanía que conforma el municipio de San José Iturbide, pues ha puesto en grave riesgo la salud a los habitantes y vecinos, con un mal manejo de los residuo solidos que el operaba mediante el ejercicio de la concesión (…) Si precisamente el procedimiento que concluyó en la revocación de la concesión inició con motivo de las probables irregularidades en la prestación del servicio público concesionado, es evidente que al concederse la suspensión para el efecto de que el concesionario revocado continúe prestando el servicio se pone en grave riesgo el interés social al permitir que el concesionario siga prestando el servicio de forma tan deficiente que dio lugar a la revocación de la concesión. Bajo este orden de ideas, consideramos que si bien es cierto el principio de la apariencia del buen derecho permite suspender un acto administrativo sin resolver anticipadamente sobre la legalidad. En el presente caso, el A quo debió observar un principio de mayor jerarquía, que es el interés social sobre el interés particular para negar la suspensión. Tampoco es debido considerar que al negarse la suspensión el particular resentiría perjuicios irreparables. Esto es verdad, porque la concesión del actor se refiere a la separación, clasificación y traslado de residuos urbanos y de manejo especial no peligrosos que se generen en el municipio de San José Iturbide (…) lo cual representa una actividad susceptible de cuantificar económicamente y por lo tanto, en caso de acreditarse la ilegalidad de la revocación, es procedente que el Municipio reo deba reparar los daños y perjuicios que se le hubiere ocasionado. En cambio, la medida suspensional, establece un claro riego de ocasionar daños y perjuicios, estos si, de difícil reparación ya que los resultados de las visitas de inspección acreditan la probable responsabilidad del concesionario por irregularidades en el manejo del sitio de disposición final, muchas de ellas, con graves afectaciones al medio ambiente de muy difícil cuantificación…
Segundo. En segundo plano la Autoridad DESECHA LA PRUEBA CONFESIONAL OFRECIDA POR LA SUSCRITA, situación que violenta y vulnera el debido proceso, pues aunque el presente asunto versa sobre una supuesta ilegalidad sobre el procedimiento de revocación que aún no ha sido una acreditada al momento procesal en 4
que se emite el auto que ahora se recurre, el desahogo de dicha prueba está relacionado de manera por demás directa con las violaciones que el actor pretende hacer valer, y en el acto que se combate la autoridad solo se limita a señalar que el objeto de la demanda es acreditar o no la legalidad del acto impugnado, pero basa su determinación dentro del acuerdo que se recurre, solamente en supuestos sin analizar el contenido de las instancias del expediente, pues debido a la etapa procesal en la que se encuentra el presente asunto, aún no ha sido estudiado a conciencia, por ende es imposible que el Juzgador pueda determinar si es necesario o no, el desahogo de dicha prueba para los efectos que se persiguen, privando de manera arbitraria con ello, un derecho que la Ley le concede a mi representada…
Tercero. El Magistrado dictaminó el DESECHO DE PLANO INCIDENTE DE PREVIO Y ESPECIAL PRONUNCIAMIENTO DE ACUMULACIÓN aplicando inapropiadamente lo consignado en el artículo 292 del ordenamiento aplicable a la materia, pues intenta suplir una deficiencia inexistente, es decir, advierte y señala que el incidente no se promovió dentro del expediente 684/2ª.Sala/2019 que es anterior, pero no aplica lo que con claridad se expresa en el precepto invocado, y es que el artículo precisa como requisito, en cual Sala o Juzgado se debe interponer el incidente por acumulación, y en el caso que nos ocupa, ese requisito si se cumplió, pues se tramitó en la Segunda Sala de ese Tribunal, por ello recurro el Pleno (…) en ese sentido el juzgador no puede y no debe aplicar el contenido de un artículo como el 292 invocado, agregándole a su discreción palabras que éste no contiene para que pueda proceder su aplicación, como lo hizo (…) y utilizó para justificar su acto, al momento de desechar indebidamente mi incidente, pues jamás y en ninguna parte de este artículo se hace referencia a expedientes, como lo señala el juzgador, y la ley es muy clara, solo precisa ante qué Sala o Juzgado, hecho que como ya se advirtió, si se cumple pues se hizo valer ante la Segunda Sala (…) y por último se niega el sobreseimiento del presente juicio debido a la mala interpretación de la literalidad del artículo 272 del Código de la materia…
5
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio de los disensos expuestos por el recurrente, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
1. El ciudadano *****, presentó demanda de nulidad en la modalidad de juicio en línea, en contra de los siguiente actos: la resolución final de 29 veintinueve de abril de 2019 dos mil diecinueve, recaída dentro del procedimiento administrativo con número de expediente *****, en la cual se determinó revocar la concesión otorgada a favor del justiciable, para realizar la separación, clasificación y traslado de residuos sólidos urbanos y de manera especial considerados no peligrosos en el municipio de San José Iturbide; y el acta de ayuntamiento número 28, en el punto tercero, de la sesión privada, realizada el 1 uno de abril de 2019 dos mil diecinueve, en donde se aprobó por mayoría, la revocación de la concesión.
2. Mediante proveído de 6 seis de febrero de 2020 dos mil veinte, el Magistrado de la Segunda Sala de este Tribunal, entre otros aspectos:
a) Concedió la suspensión con efectos restitutorios, para que el actor siguiera explotando la concesión que le fue otorgada y continúe realizando la separación, clasificación y traslado de residuos urbanos y de manejo especial no peligrosos que se generen en el municipio de San José de Iturbide, Guanajuato.
6
b) Con fundamento en el artículo 54 del multicitado Código de Procedimiento y Justicia Administrativa, no admitió la prueba confesional, consideró que el acto que se demanda es la revocación del título concesión para realizar la separación, clasificación y traslado de residuos sólidos urbanos y de manejo especial considerados no peligrosos y teniendo en cuenta el sentido en que se expresan los conceptos de agravios, resulta evidente que los puntos controvertidos como materia de la litis versan sobre situaciones de puro derecho; y
c) Desechó de plano el incidente de previo y especial pronunciamiento de acumulación, promovido por las autoridades demandas, al considerarlo notoriamente improcedente, al promoverse en el expediente más nuevo y no en el más antiguo *****.
3. Ante ese panorama, la autoridad demandada presentó el recurso bajo los agravios transcritos en el considerando que antecede.
QUINTO. Estudio de los agravios. Este Pleno considera infundado el primer agravio, por los siguientes motivos y fundamentos.
En esencia señala quien recurre que le causa perjuicio el acuerdo controvertido, en virtud de que el juzgador dejó de considerar lo consignado en el artículo 269 del Código de la Materia, pues al conceder la suspensión con efectos 7
restitutorios, para que el actor pueda seguir explotando la concesión que le fue otorgada y continuara realizando la separación, clasificación y traslado de residuos urbanos y de manejo especial no peligrosos que se genera en el municipio de San José Iturbide, Guanajuato, causa un evidente daño al interés público.
Argumenta quien recurre que en su momento acreditó con el informe que les fue requerido que existen razones por demás objetivas que demuestran la existencia del perjuicio que se ocasiona, pues la actividad que ha venido desempeñando el actor por varios años en calidad de concesionario, atenta contra la seguridad de toda la ciudadanía que conforma el municipio de San José Iturbide, poniendo en grave riesgo la salud de los habitantes y vecinos, con un mal manejo de los residuos sólidos con los cuales opera mediante el ejercicio de la concesión.
Así las cosas, se parte de la premisa de que la suspensión del acto o resolución impugnada es una institución jurídica procesal que en función de medida cautelar o de seguridad, por regla general, su otorgamiento tiene «efectos conservativos», esto es, mantener las cosas en el estado en que se encuentren, mediante la paralización transitoria de los efectos jurídicos y materiales del acto o resolución impugnada, en tanto sea pronunciada sentencia.
8
En ese sentido, tratándose de la suspensión del acto o resolución impugnada, la tutela jurisdiccional efectiva se cristaliza con base en los principios de «conservación» y «seguridad jurídica», mismos que tienen como fines ulteriores evitar daños y perjuicios irreparables o de difícil reparación, así como garantizar la plena ejecución de la resolución que llegue a dictarse.
Ello, de conformidad con lo previsto por los numerales 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 22, 8.1 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y 2, párrafo tercero, del Pacto de las Naciones Unidas sobre Derechos Civiles y Políticos.
En la especie, en el proceso de origen se solicitó la nulidad del la resolución final de 29 veintinueve de abril de 2019 dos mil diecinueve, recaída dentro del procedimiento administrativo con número de expediente *****, en la cual se determinó revocar la concesión otorgada a favor del justiciable, para realizar la separación, clasificación y traslado de residuos sólidos urbanos y de manera especial considerados no peligrosos en el Municipio de San José Iturbide; en virtud de que no atendió los requerimientos que le fueron solicitados.
En esta línea argumentativa tenemos que efectivamente el objetivo de la suspensión es mantener la situación jurídica de la parte actora en el estado en que se encuentra a la fecha de la presentación de la demanda, para salvaguardar sus derechos y conservar la materia, hecho 9
que en la especie acontece, pues la materia de la litis será la legalidad o ilegalidad de un acto donde se le está revocando a la parte actora la concesión que le fue otorgada en Sesión Ordinaria de Ayuntamiento número de acta 47 cuarenta y siete, el 16 dieciséis de febrero de 2011 dos mil once, así del análisis de la convocatoria que en su momento se emitió se advierte1 que el objeto y la duración del respectivo contrato es la concesión parcial de los Servicios Municipales para el tratamiento integral de los residuos sólidos municipales que ingresan al tiradero Municipal y que se generen en el territorio del municipio, a través de la recepción, separación, procesamiento y reciclaje en el Municipio de San José Iturbide, Guanajuato, por el término de 15 quince años, como puede apreciarse dicha negativa de prestar el servicio concesionado trae como consecuencia efectos positivos, porque estos últimos implican una acción, una orden, una privación o una molestia, siendo únicamente éstos aptos de paralización, no así los negativos que constituyen abstenciones, negativas simples o prohibiciones de las autoridades, a través de las cuales se rehúsa a hacer algo u omiten efectuar lo solicitado por los gobernados.
Por ello, al conceder el Magistrado de origen la medida cautelar está conservando la materia del litigio pues en el momento procesal deberá analizar la legalidad o ilegalidad de los motivos y fundamentos que tuvo la autoridad que hoy recurre para revocar la concesión que en su momento le fue otorgada a la parte actora.
1 Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, segunda parte, número 143, publicado el 7 siete de septiembre del 2029 dos mil diez. 10
Sirve de sustento a lo anterior, la jurisprudencia2: SUSPENSIÓN. LA NATURALEZA OMISIVA DEL ACTO RECLAMADO NO IMPIDE SU PROCEDENCIA.
Así, se precisa que el otorgamiento de la suspensión – en cualquiera de sus efectos-, no puede resultar irrestricto en favor del solicitante, sino que dicha decisión deberá dictarse en función de un «cálculo preventivo de probabilidades», en el cual será menester ponderar cuidadosamente los siguientes extremos: 1) la petición de dicha medida por el accionante; 2) el peligro en la demora; 3) la apariencia del buen derecho; y 4) el grado de afectación al orden público y al interés social, de concederse y viceversa.
Por lo tanto, debe suspenderse en aras de ser congruentes con la finalidad de preservar la materia del juicio y evitar la ejecución de actos de imposible o difícil reparación, siempre y cuando exista interés suspensional del solicitante y materia para la suspensión, para lo que es menester considerar la naturaleza del acto reclamado, por ello cuando se trata de un acto negativo que produce efectos positivos, como en el caso la revocación de la concesión que en su momento le fue otorgada al justiciable, procede conceder la suspensión sólo en cuanto a los efectos positivos todavía no realizados que constituyen la inminencia de la ejecución del acto; finalmente, al dictarse la resolución correspondiente se analizará la legalidad o ilegalidad del acto controvertido y se determinará si el ciudadano *****, continúa explotando o no la concesión que le fue otorgada en su momento, amén de que
2 Primera Sala, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, décima época, tesis 1a./J. 70/2019 (10a.), p. 286, registro 2021263. 11
es necesario asegurar una tutela cautelar efectiva que preserve la materia del juicio y la cabal restitución del afectado, pues de no concederse, la restitución que pudiera ordenarse en caso de decretarse la nulidad del acto controvertido podría ser ilusoria.
Por ello, de conformidad con lo previsto por el ordinal 275 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, tal como lo refiere el Magistrado resolutor, es procedente conceder la suspensión para el efecto de mantener las cosas en el estado en que se encuentran.
En conclusión, al tratarse la medida cautelar de un acto de molestia considerado como prohibitivo, que son aquellos3 que fijan una limitación, que tienen efectos positivos, como son los de coartar o limitar los derechos de quienes los reclaman en el proceso contencioso, esto es, los actos prohibitivos imponen al particular una obligación de no hacer, que se traduce en una limitación de su conducta; la imposición del acto constituye el hacer positivo de la autoridad, lo que lo diferencia de los actos negativos, en los que prevalece una actitud de abstención y rehusamiento de actuar de las autoridades. Es importante significar que con la emisión de los actos prohibitivos la autoridad impone obligaciones de no hacer a los individuos, a diferencia de los negativos en donde aquélla se abstiene de actuar o se
3 Décimo Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tesis I.15o.A.43 K, p. 1599, Registro: 161733.
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rehúsa a conducirse de la forma solicitada por el particular. En otras palabras, los actos prohibitivos entrañan una orden positiva de la autoridad encaminada a impedir el ejercicio de un derecho o vedar una conducta o actividad del particular previamente autorizada por el Estado.
Sobre esas premisas jurídicas, es patente que resulta procedente la suspensión contra los actos prohibitivos, porque implican un actuar de la autoridad encaminado a impedir o restringir el ejercicio de un derecho de los particulares, dado que aquéllos no se traducen en una abstención o la negativa de una solicitud, sino que equivalen a un verdadero hacer positivo de las autoridades, consistente en imponer determinadas obligaciones de no hacer o limitaciones a la actividad de los gobernados. Se expone tal aserto, en virtud de que si se entiende que prohibir entraña un impedimento o restricción, es válido señalar que los actos prohibitivos imponen al individuo una obligación de no hacer, que se traduce en una limitación a su conducta y derechos. Por tales motivos, los actos prohibitivos son susceptibles de paralizarse, porque si un acto impide el ejercicio de derechos jurídicamente reconocidos y vigentes o coarta la libertad de acción de los particulares, la medida cautelar procede para mantener la situación que existía antes de que se dictara o ejecutara el acto que se impugna, sin que esto implique dar a la suspensión efectos restitutorios, sino sólo impedir que surta efectos la orden prohibitiva.
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En el segundo motivo de agravio señala quien recurre, que le causa perjuicio la determinación del Magistrado de la Segunda Sala de este Tribunal, pues desechó de plano la prueba confesional ofrecida por quien recurre, situación que violenta y vulnera el debido proceso; manifiesta la autoridad que recurre, que no obstante que el acto controvertido en el proceso de origen verse sobre el procedimiento de revocación que aún no ha sido acreditada en juicio la ilegalidad de su emisión, por ello consideran necesario el desahogo de la prueba confesional, en virtud de que está relacionada con las violaciones que el actor pretende hacer valer en el proceso de origen.
Al respecto, este Tribunal en Pleno estima infundado el agravio en estudio, por las siguientes consideraciones jurídicas:
En principio, del artículo 54 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se desprende que la autoridad ante quien se tramite el proceso, acordará sobre la admisión de las pruebas ofrecidas, desechando aquéllas que no fuesen ofertadas por el promovente conforme a derecho (presentación extemporánea conforme a la norma), no tengan relación con el fondo del asunto o sean innecesarias; siendo el efecto ulterior de esa determinación negativa, con independencia del rigorismo o formalismo semántico con que se exprese, la imposibilidad jurídica y fáctica para que se desahoguen dichas probanzas.
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Ahora bien, dicho ordinal debe interpretarse conjuntamente con el diverso 46 de la misma codificación en comento, porque si bien es cierto que este último dispositivo establece que en el proceso administrativo se admitirán toda clase de pruebas que tengan relación con los hechos controvertidos, con excepción de la confesional mediante absolución de posiciones de la autoridad; sin embargo, el contenido de dicho artículo no debe interpretarse en el sentido de que el juzgador está obligado a admitir y desahogar invariablemente cualquier prueba que se ofrezca, para su admisión, deben cumplir con los principios de pertinencia e idoneidad.
Esto es, el primero de los principios impone como limitación al juzgador, tanto al calificar la admisión o desechamiento de las pruebas ofrecidas por las partes, que tengan relación inmediata con los hechos controvertidos, con la finalidad de evitar, por economía procesal, diligencias innecesarias y carentes de objeto y, el segundo, regido, a su vez, por los principios de expeditez en la administración de justicia y de economía procesal, consiste en que la prueba sea el medio apropiado y adecuado para probar el hecho que se pretende demostrar, de modo que recibir una prueba que no cumpla con esas exigencias provocaría una mayor dilación en el trámite del proceso en perjuicio de los justiciables y de la pronta y expedita impartición de justicia consagrada en el artículo 17 de nuestra Carta Magna.
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Es en atención al principio de pertinencia o congruencia de las pruebas, el que éstas deben tener relación inmediata con los hechos que se controvierten en el proceso, esto es, respecto de los hechos de la demanda que no son aceptados en la contestación.
Con relación al objeto de la prueba Eduardo Pallares4 expresa:
«… Sólo debe admitirse prueba sobre los hechos que se controvierten en el juicio y que tengan influencia sobre la decisión que ha de pronunciar el juez. Por tanto, no cabe la prueba: a) Sobre los hechos no controvertidos porque las partes están conformes respecto de ellos; b) Sobre los hechos que no tengan relación con la materia del juicio; c) Tampoco puede admitirse contra-prueba de hechos ya confesados o respecto de los cuales, la ley excluya la contraprueba, expresa o implícitamente.
Por su parte, Francesco Carnelutti5 refiere:
«…Son los llamados hechos controvertidos, que constituyen la regla en materia de prueba. El juez se encuentra aquí frente a la afirmación de una parte y a la negación de la otra, es decir, ante la discusión de un hecho: es necesario proporcionarle el medio o indicarle la vía para resolver la discusión, o sea para fijar en la sentencia el hecho no fijado por las partes…»
Bajo esta premisa, con la finalidad de evitar, por economía procesal, diligencias innecesarias, y en atención a los principios de expeditez en la administración de justicia,
4 Pallares, Eduardo (1994), Diccionario de Derecho procesal civil, México: Editorial Porrúa. 5 Carnelutti, Francesco (1993), La prueba civil, cómo nace el derecho y cómo se hace un proceso, México: Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal. 16
atendiendo a que la prueba sea el medio apropiado y adecuado para probar el hecho que se pretende demostrar, este Pleno señala que resultó acertada la determinación del A quo en torno al desechamiento de la prueba confesional a cargo de *****, pues, son las autoridades demandadas quienes en el procedimiento de revocación de la concesión deben acreditar, las faltas o violaciones cometidas por el justiciable, pues las autoridades demandadas solo pueden ofrecer pruebas idóneas con la finalidad de desvirtuar los hechos que les atribuye en el proceso de origen el justiciable, y como puede observarse la prueba confesional ofertada no resulta ser la idónea para acreditar que el justiciable al incumplir con lo pactado en la concesión que le fue otorgada -mal manejo de los residuo solidos- se hizo acreedor a la revocación de la misma, pues tal hecho en su caso puede acreditarse con otras probanzas, como con las documentales del procedimiento respectivo e incluso la pericial.
En ese sentido, el admitir una prueba con la que se pretende probar un hecho que en realidad debe demostrarse con una prueba diversa, se desnaturalizaría el proceso administrativo, máxime si se considera que el artículo 54 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, establece puntualmente tres supuestos por lo que se podrán rechazar una probanza, 1) que no fuesen ofrecidas conforme a derecho, 2) que no tengan relación con el fondo del asunto y 3) que sean innecesarias.
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Luego, si en el caso concreto las autoridades ofrecieron la prueba confesional para acreditar que el justiciable se hizo acreedor al procedimiento administrativo que concluyó con la revocación de la concesión que le fue otorgada, es inconcuso que la misma resulta innecesaria, porque la prueba idónea es la documental o pericial, lo cual impide la admisión de tal probanza.
Resulta ilustrativo para sustentar lo anterior, respecto a la falta de idoneidad y pertinencia de una prueba (confesional) que posibilita su desechamiento por el juzgador, la siguiente tesis aislada, cuyo rubro y texto señala:
PRUEBAS EN EL JUICIO DE AMPARO. LA FALTA DE IDONEIDAD Y PERTINENCIA IMPLICA QUE EL JUEZ DE DISTRITO NO ESTÉ OBLIGADO A RECABARLAS. Los artículos 150 y 152 de la Ley de Amparo, así como el 79 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a los juicios de garantías, disponen que en el juicio de amparo son admisibles toda clase de pruebas, con excepción de la de posiciones y de las que atenten contra la moral y el derecho y que, a efecto de que las partes puedan rendirlas, las autoridades están obligadas a expedir con toda oportunidad las que tengan en su poder y si no cumplen con esa obligación, a petición del interesado, el Juez de Distrito les exigirá tales medios de prueba con el único requisito de que, previo a esa petición, se hubieran solicitado directamente a los funcionarios. Sin embargo, el contenido de dichos dispositivos no debe interpretarse en el sentido de que el juzgador está obligado, en todos los casos, a recabar las pruebas ofrecidas por las partes, sino que, para su admisión, deben cumplir con los principios de pertinencia e idoneidad. Ahora bien, el primero de tales principios impone como limitación al juzgador, tanto al calificar la admisión o desechamiento de las pruebas ofrecidas por las partes como las que traiga oficiosamente, que tengan relación inmediata con los hechos controvertidos, con la finalidad de evitar, por economía procesal, diligencias innecesarias y carentes de objeto, y el 18
segundo, regido, a su vez, por los principios de expeditez en la administración de justicia y de economía procesal, consiste en que la prueba sea el medio apropiado y adecuado para probar el hecho que se pretende demostrar, de modo que intentar recabar una prueba que no cumpla con esas exigencias provocaría una mayor dilación en el trámite del proceso en perjuicio de los justiciables y de la pronta y expedita impartición de justicia6. [Énfasis añadido].
Finalmente, la parte que recurre señala que le causa agravio que no se le diera trámite al incidente de acumulación, de igual forma refiere que el Magistrado no analizó correctamente el artículo 272 del Código de la Materia, y por ello no sobreseyó el proceso de origen.
Este Pleno considera inoperante7 el agravio que esgrime quien recurrente conforme a la jurisprudencia del siguiente rubro: «AGRAVIOS INOPERANTES EN LA REVISIÓN. SON AQUELLOS QUE SÓLO PROFUNDIZAN O ABUNDAN EN LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN, SIN COMBATIR LAS CONSIDERACIONES DE LA SENTENCIA RECURRIDA.»
En principio, tenemos que el recurso de reclamación es un medio de control que permite a las partes y al propio Tribunal rectificar determinaciones que no sean asertivas o bien, reencauzar el proceso cuando el mismo por un yerro humano no se ha substanciado conforme a la norma y principios procesales aplicables, más aun dicho recurso permite una ulterior reflexión o análisis colegiado sobre el problema jurídico en debate.
6 Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, registro 175823, tesis: I.1o.A.14 K, página 1888. 7 Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tesis la. /J. 85/2008, tomo XXVIIJ, página 144. 19
Ahora bien, para que a través de dicho medio de defensa se pueda revocar o modificar un acuerdo o sentencia dictados por este Tribunal, es necesario que los agravios o disensos del recurrente sean atinentes y suficientes, esto es, que además de ser veraces, racionales y convictivos, se dirijan contra todos los extremos o motivos de la determinación que se combate, contrastando eficazmente esta última con el marco normativo aplicable.
En la especie, la acumulación de juicios es una institución procesal que sólo otorga derechos adjetivos a las partes, con la finalidad de evitar el dictado de sentencias contradictorias, por lo que, si bien la decisión de acumular o no diversos juicios pudiera afectar sus derechos, tal afectación no es de carácter material a derechos sustantivos que haga procedente en su caso el recurso de reclamación, al tratarse de derechos otorgados por la norma para que el proceso se desarrolle de la mejor forma posible.
Esto es, la acumulación de autos es una figura procesal que obedece a la conexidad de dos o más litigios distintos, sometidos a procesos separados, pero vinculados por referirse al mismo acto reclamado, cuya finalidad consiste en concentrar litigios y, por economía procesal, resolverlos conjuntamente mediante una sola sentencia, lo cual evita el dictado de resoluciones contradictorias, así la resolución que niega dar trámite al incidente respectivo no es trascendental ni grave, es decir, no produce una afectación imposible de repararse en la sentencia definitiva, en virtud de que el daño que pudiere causar, consistente en el dictado de sentencias 20
contradictorias, sería en su caso motivo de recurso u otro medio de defensa, así como las posibles afectaciones en la debida integración de la litis que pudieran reclamar las partes.
Por ello, es de concluirse lo inoperante del agravio, en virtud de que no le afecta al recurrente que se determinara la improcedencia de la acumulación de autos.
De igual forma, también resulta ineficaz el reclamo del recurrente consistente en que el Magistrado de la Segunda Sala, fue omiso en pronunciarse en relación a las causales de improcedencia y sobreseimiento que hicieron valer en el proceso de origen, como lo señala el propio 262 del Código de la Materia; ello, dado que el juzgador puede realizar dicho análisis en cualquier momento y etapa del juicio, esto es, hasta en la sentencia. Sustenta lo anterior la jurisprudencia8 del siguiente tenor:
IMPROCEDENCIA. ESTUDIO PREFERENCIAL DE LAS CAUSALES PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 73 DE LA LEY DE AMPARO. De conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 73 de la Ley de Amparo las causales de improcedencia deben ser examinadas de oficio y debe abordarse en cualquier instancia en que el juicio se encuentre; de tal manera que si en la revisión se advierte que existen otras causas de estudio preferente a la invocada por el Juez para sobreseer, habrán de analizarse, sin atender razonamiento alguno expresado por el recurrente. Esto es así porque si bien el artículo 73 prevé diversas causas de improcedencia y todas ellas conducen a decretar el sobreseimiento en el juicio, sin analizar el fondo del asunto, de entre ellas existen algunas cuyo orden de importancia amerita que se estudien de forma preferente. Una de estas causas es la
8 Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tesis 1a./J. 3/99, p. 13, registro 194697. 21
inobservancia al principio de definitividad que rige en el juicio de garantías, porque si, efectivamente, no se atendió a ese principio, la acción en sí misma es improcedente, pues se entiende que no es éste el momento de ejercitarla; y la actualización de este motivo conduce al sobreseimiento total en el juicio. Así, si el Juez de Distrito para sobreseer atendió a la causal propuesta por las responsables en el sentido de que se consintió la ley reclamada y, por su parte, consideró de oficio que respecto de los restantes actos había dejado de existir su objeto o materia; pero en revisión se advierte que existe otra de estudio preferente (inobservancia al principio de definitividad) que daría lugar al sobreseimiento total en el juicio y que, por ello, resultarían inatendibles los agravios que se hubieren hecho valer, lo procedente es invocar tal motivo de sobreseimiento y con base en él confirmar la sentencia, aun cuando por diversos motivos, al sustentado por el referido Juez de Distrito.
En el orden de ideas precisado, y ante lo infundado de los agravios primero y segundo, así como lo inoperante del tercero, lo procedente es confirmar el acuerdo recurrido.
Lo anterior tiene su fundamento en el artículo 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En mérito de lo expuesto y fundado, es de resolverse y se;
RESUELVE
ÚNICO. Se confirma el acuerdo emitido el 6 seis de febrero del 2020 dos mil veinte, en el proceso número *****, acorde a lo expuesto en el Considerando Quinto de esta resolución. 22
Notifíquese, en su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón, el Magistrado de la Primera Sala; Gerardo Arroyo Figueroa; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el segundo de los mencionados, quienes firman9 con la Secretaria General de Acuerdos, Mariana Martínez Piña, quien da fe.
9 Estas firmas corresponden al Toca 108/20 -juicio en línea- aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 18 dieciocho de marzo de 2021 dos mil veintiuno.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 18 dieciocho de marzo de 2021 dos mil veintiuno.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 1/21 PL -juicio en línea-, interpuesto por el Secretario de Ayuntamiento de San José Iturbide, Guanajuato -autoridad demandada en el proceso de origen-, en contra del acuerdo, dictado por el Magistrado de la Segunda Sala, en el proceso número *****, en el cual entre otras cuestiones concedió la suspensión con efectos restitutorios, no admitió la prueba confesional que ofrecieron la demandadas y desechó el incidente de acumulación.
TRÁMITE
I. Interposición. El 26 veintiséis de febrero de 2020 dos mil veinte, fue presentado el recurso de reclamación en la modalidad de juicio en línea por quien se señala en el proemio de esta resolución.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 11 once de enero de 2021 dos mil veintiuno, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
III. Turno. El 4 cuatro de marzo de 2021 dos mil veintiuno, se tuvo a la parte actora por no desahogando la vista concedida, y se ordenó remitir los autos al ponente.
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CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato; 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción I, incisos b) y c), 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia, como se asentó en el proveído dictado el 11 once de enero de 2021 dos mil veintiuno.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. El recurrente invoca textualmente lo siguiente:
Primero. (…) En el asunto que se combate el C. Magistrado instructor dejó de considerar lo consignado en el 269 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa, al CONCEDER LA SUSPENSIÓN CON EFECTOS RESTITUTORIOS, para que el actor pueda seguir explotando la concesión que le fue otorgada y continúe realizando la separación, clasificación y traslado de residuos urbanos y de manejo especial no peligrosas que se genera en el municipio de San José Iturbide, Guanajuato, sin embargo se le acreditó a la autoridad mediante el informe que le fue requerido (…) que existen razones por demás objetivas que demuestran le existencia del perjuicio ocasionado al 3
interés social pues la actividad que ha venido desempeñando el actor por varios años en calidad de concesionario, atenta contra la seguridad de toda la ciudadanía que conforma el municipio de San José Iturbide, pues ha puesto en grave riesgo la salud a los habitantes y vecinos, con un mal manejo de los residuo solidos que el operaba mediante el ejercicio de la concesión (…) Si precisamente el procedimiento que concluyó en la revocación de la concesión inició con motivo de las probables irregularidades en la prestación del servicio público concesionado, es evidente que al concederse la suspensión para el efecto de que el concesionario revocado continúe prestando el servicio se pone en grave riesgo el interés social al permitir que el concesionario siga prestando el servicio de forma tan deficiente que dio lugar a la revocación de la concesión. Bajo este orden de ideas, consideramos que si bien es cierto el principio de la apariencia del buen derecho permite suspender un acto administrativo sin resolver anticipadamente sobre la legalidad. En el presente caso, el A quo debió observar un principio de mayor jerarquía, que es el interés social sobre el interés particular para negar la suspensión. Tampoco es debido considerar que al negarse la suspensión el particular resentiría perjuicios irreparables. Esto es verdad, porque la concesión del actor se refiere a la separación, clasificación y traslado de residuos urbanos y de manejo especial no peligrosos que se generen en el municipio de San José Iturbide (…) lo cual representa una actividad susceptible de cuantificar económicamente y por lo tanto, en caso de acreditarse la ilegalidad de la revocación, es procedente que el Municipio reo deba reparar los daños y perjuicios que se le hubiere ocasionado. En cambio, la medida suspensional, establece un claro riego de ocasionar daños y perjuicios, estos si, de difícil reparación ya que los resultados de las visitas de inspección acreditan la probable responsabilidad del concesionario por irregularidades en el manejo del sitio de disposición final, muchas de ellas, con graves afectaciones al medio ambiente de muy difícil cuantificación…
Segundo. En segundo plano la Autoridad DESECHA LA PRUEBA CONFESIONAL OFRECIDA POR LA SUSCRITA, situación que violenta y vulnera el debido proceso, pues aunque el presente asunto versa sobre una supuesta ilegalidad sobre el procedimiento de revocación que aún no ha sido una acreditada al momento procesal en que se emite el 4
auto que ahora se recurre, el desahogo de dicha prueba está relacionado de manera por demás directa con las violaciones que el actor pretende hacer valer, y en el acto que se combate la autoridad solo se limita a señalar que el objeto de la demanda es acreditar o no la legalidad del acto impugnado, pero basa su determinación dentro del acuerdo que se recurre, solamente en supuestos sin analizar el contenido de las instancias del expediente, pues debido a la etapa procesal en la que se encuentra el presente asunto, aún no ha sido estudiado a conciencia, por ende es imposible que el Juzgador pueda determinar si es necesario o no, el desahogo de dicha prueba para los efectos que se persiguen, privando de manera arbitraria con ello, un derecho que la Ley le concede a mi representada…
Tercero. El Magistrado dictaminó el DESECHO DE PLANO INCIDENTE DE PREVIO Y ESPECIAL PRONUNCIAMIENTO DE ACUMULACIÓN aplicando inapropiadamente lo consignado en el artículo 292 del ordenamiento aplicable a la materia, pues intenta suplir una deficiencia inexistente, es decir, advierte y señala que el incidente no se promovió dentro del expediente ***** que es anterior, pero no aplica lo que con claridad se expresa en el precepto invocado, y es que el artículo precisa como requisito, en cual Sala o Juzgado se debe interponer el incidente por acumulación, y en el caso que nos ocupa, ese requisito si se cumplió, pues se tramitó en la Segunda Sala de ese Tribunal, por ello recurro el Pleno (…) en ese sentido el juzgador no puede y no debe aplicar el contenido de un artículo como el 292 invocado, agregándole a su discreción palabras que éste no contiene para que pueda proceder su aplicación, como lo hizo (…) y utilizó para justificar su acto, al momento de desechar indebidamente mi incidente, pues jamás y en ninguna parte de este artículo se hace referencia a expedientes, como lo señala el juzgador, y la ley es muy clara, solo precisa ante qué Sala o Juzgado, hecho que como ya se advirtió, si se cumple pues se hizo valer ante la Segunda Sala (…) y por último se niega el sobreseimiento del presente juicio debido a la mala interpretación de la literalidad del artículo 272 del Código de la materia…
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CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio de los disensos expuestos por el recurrente, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
1. El ciudadano *****, presentó demanda de nulidad en la modalidad de juicio en línea, en contra de los siguiente actos: la resolución final de 29 veintinueve de abril de 2019 dos mil diecinueve, recaída dentro del procedimiento administrativo con número de expediente *****, en la cual se determinó revocar la concesión otorgada a favor del justiciable, para realizar la separación, clasificación y traslado de residuos sólidos urbanos y de manera especial considerados no peligrosos en el municipio de San José Iturbide; y el acta de ayuntamiento número 28, en el punto tercero, de la sesión privada, realizada el 1 uno de abril de 2019 dos mil diecinueve, en donde se aprobó por mayoría, la revocación de la concesión.
2. Mediante proveído de 6 seis de febrero de 2020 dos mil veinte, el Magistrado de la Segunda Sala de este Tribunal, entre otros aspectos:
a) Concedió la suspensión con efectos restitutorios, para que el actor siguiera explotando la concesión que le fue otorgada y continúe realizando la separación, clasificación y traslado de residuos urbanos y de manejo especial no peligrosos que se generen en el municipio de San José de Iturbide, Guanajuato.
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b) Con fundamento en el artículo 54 del multicitado Código de Procedimiento y Justicia Administrativa, no admitió la prueba confesional, consideró que el acto que se demanda es la revocación del título concesión para realizar la separación, clasificación y traslado de residuos sólidos urbanos y de manejo especial considerados no peligrosos y teniendo en cuenta el sentido en que se expresan los conceptos de agravios, resulta evidente que los puntos controvertidos como materia de la litis versan sobre situaciones de puro derecho; y
c) Desechó de plano el incidente de previo y especial pronunciamiento de acumulación, promovido por las autoridades demandas, al considerarlo notoriamente improcedente, al promoverse en el expediente más nuevo y no en el más antiguo *****.
3. Ante ese panorama, la autoridad demandada presentó el recurso bajo los agravios transcritos en el considerando que antecede.
QUINTO. Estudio de los agravios. Este Pleno considera infundado el primer agravio, por los siguientes motivos y fundamentos.
En esencia señalan quien recurre que le causa perjuicio el acuerdo controvertido, en virtud de que el juzgador dejó de considerar lo consignado en el artículo 269 del Código de la Materia, pues al conceder la suspensión con efectos 7
restitutorios, para que el actor pueda seguir explotando la concesión que le fue otorgada y continuara realizando la separación, clasificación y traslado de residuos urbanos y de manejo especial no peligrosos que se genera en el municipio de San José Iturbide, Guanajuato, causa un evidente daño al interés público.
Argumenta quien recurre que en su momento acreditó con el informe que le fue requerido que existen razones por demás objetivas que demuestran la existencia del perjuicio que se ocasiona, pues la actividad que ha venido desempeñando el actor por varios años en calidad de concesionario, atenta contra la seguridad de toda la ciudadanía que conforma el municipio de San José Iturbide, poniendo en grave riesgo la salud de los habitantes y vecinos, con un mal manejo de los residuos sólidos con los cuales opera mediante el ejercicio de la concesión.
Así las cosas, se parte de la premisa de que la suspensión del acto o resolución impugnada es una institución jurídica procesal que en función de medida cautelar o de seguridad, por regla general, su otorgamiento tiene «efectos conservativos», esto es, mantener las cosas en el estado en que se encuentren, mediante la paralización transitoria de los efectos jurídicos y materiales del acto o resolución impugnada, en tanto sea pronunciada sentencia.
En ese sentido, tratándose de la suspensión del acto o resolución impugnada, la tutela jurisdiccional efectiva se 8
cristaliza con base en los principios de «conservación» y «seguridad jurídica», mismos que tienen como fines ulteriores evitar daños y perjuicios irreparables o de difícil reparación, así como garantizar la plena ejecución de la resolución que llegue a dictarse.
Ello, de conformidad con lo previsto por los numerales 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 22, 8.1 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y 2, párrafo tercero, del Pacto de las Naciones Unidas sobre Derechos Civiles y Políticos.
En la especie, en el proceso de origen se solicitó la nulidad del la resolución final de 29 veintinueve de abril de 2019 dos mil diecinueve, recaída dentro del procedimiento administrativo con número de expediente *****, en la cual se determinó revocar la concesión otorgada a favor del justiciable, para realizar la separación, clasificación y traslado de residuos sólidos urbanos y de manera especial considerados no peligrosos en el Municipio de San José Iturbide; en virtud de que no atendió los requerimientos que le fueron solicitados.
En esta línea argumentativa tenemos que efectivamente el objetivo de la suspensión es mantener la situación jurídica de la parte actora en el estado en que se encuentra a la fecha de la presentación de la demanda, para salvaguardar sus derechos y conservar la materia, hecho que en la especie acontece, pues la materia de la litis será la legalidad o ilegalidad de un acto donde se le está revocando a la parte 9
actora la concesión que le fue otorgada en Sesión Ordinaria de Ayuntamiento número de acta 47 cuarenta y siete, el 16 dieciséis de febrero de 2011 dos mil once, así del análisis de la convocatoria que en su momento se emitió se advierte1 que el objeto y la duración del respectivo contrato es la concesión parcial de los Servicios Municipales para el tratamiento integral de los residuos sólidos municipales que ingresan al tiradero Municipal y que se generen en el territorio del municipio, a través de la recepción, separación, procesamiento y reciclaje en el Municipio de San José Iturbide, Guanajuato, por el término de 15 quince años, como puede apreciarse dicha negativa de prestar el servicio concesionado trae como consecuencia efectos positivos, porque estos últimos implican una acción, una orden, una privación o una molestia, siendo únicamente éstos aptos de paralización, no así los negativos que constituyen abstenciones, negativas simples o prohibiciones de las autoridades, a través de las cuales se rehúsa a hacer algo u omiten efectuar lo solicitado por los gobernados.
Por ello, al conceder el Magistrado de origen la medida cautelar está conservando la materia del litigio pues en el momento procesal deberá analizar la legalidad o ilegalidad de los motivos y fundamentos que tuvo la autoridad que hoy recurre para revocar la concesión que en su momento le fue otorgada a la parte actora.
1 Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, segunda parte, número 143, publicado el 7 siete de septiembre del 2029 dos mil diez. 10
Sirve de sustento a lo anterior, la jurisprudencia2: SUSPENSIÓN. LA NATURALEZA OMISIVA DEL ACTO RECLAMADO NO IMPIDE SU PROCEDENCIA.
Así, se precisa que el otorgamiento de la suspensión – en cualquiera de sus efectos-, no puede resultar irrestricto en favor del solicitante, sino que dicha decisión deberá dictarse en función de un «cálculo preventivo de probabilidades», en el cual será menester ponderar cuidadosamente los siguientes extremos: 1) la petición de dicha medida por el accionante; 2) el peligro en la demora; 3) la apariencia del buen derecho; y 4) el grado de afectación al orden público y al interés social, de concederse y viceversa.
Por lo tanto, debe suspenderse en aras de ser congruentes con la finalidad de preservar la materia del juicio y evitar la ejecución de actos de imposible o difícil reparación, siempre y cuando exista interés suspensional del solicitante y materia para la suspensión, para lo que es menester considerar la naturaleza del acto reclamado, por ello cuando se trata de un acto negativo que produce efectos positivos, como en el caso la revocación de la concesión que en su momento le fue otorgada al justiciable, procede conceder la suspensión sólo en cuanto a los efectos positivos todavía no realizados que constituyen la inminencia de la ejecución del acto; finalmente al dictarse la resolución correspondiente se analizará la legalidad o ilegalidad del acto controvertido y se determinará si el ciudadano *****, continúa explotando o no la
2 Primera Sala, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, décima época, tesis 1a./J. 70/2019 (10a.), p. 286, registro 2021263. 11
concesión que le fue otorgada en su momento, amén de que es necesario asegurar una tutela cautelar efectiva que preserve la materia del juicio y la cabal restitución del afectado, pues de no concederse, la restitución que pudiera ordenarse en caso de decretarse la nulidad del acto controvertido podría ser ilusoria.
Por ello, de conformidad con lo previsto por el ordinal 275 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, tal como lo refiere el Magistrado resolutor, es procedente conceder la suspensión para el efecto de mantener las cosas en el estado en que se encuentran.
En conclusión, al tratarse la medida cautelar de un acto de molestia considerado como prohibitivo, que son aquellos3 que fijan una limitación, que tienen efectos positivos, como son los de coartar o limitar los derechos de quienes los reclaman en el proceso contencioso, esto es, los actos prohibitivos imponen al particular una obligación de no hacer, que se traduce en una limitación de su conducta; la imposición del acto constituye el hacer positivo de la autoridad, lo que lo diferencia de los actos negativos, en los que prevalece una actitud de abstención y rehusamiento de actuar de las autoridades. Es importante significar que con la emisión de los actos prohibitivos la autoridad impone obligaciones de no hacer a los individuos, a diferencia de los negativos en donde
3 Décimo Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tesis I.15o.A.43 K, p. 1599, Registro: 161733.
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aquélla se abstiene de actuar o se rehúsa a conducirse de la forma solicitada por el particular. En otras palabras, los actos prohibitivos entrañan una orden positiva de la autoridad encaminada a impedir el ejercicio de un derecho o vedar una conducta o actividad del particular previamente autorizada por el Estado.
Sobre esas premisas jurídicas, es patente que resulta procedente la suspensión contra los actos prohibitivos, porque implican un actuar de la autoridad encaminado a impedir o restringir el ejercicio de un derecho de los particulares, dado que aquéllos no se traducen en una abstención o la negativa de una solicitud, sino que equivalen a un verdadero hacer positivo de las autoridades, consistente en imponer determinadas obligaciones de no hacer o limitaciones a la actividad de los gobernados. Se expone tal aserto, en virtud de que si se entiende que prohibir entraña un impedimento o restricción, es válido señalar que los actos prohibitivos imponen al individuo una obligación de no hacer, que se traduce en una limitación a su conducta y derechos. Por tales motivos, los actos prohibitivos son susceptibles de paralizarse, porque si un acto impide el ejercicio de derechos jurídicamente reconocidos y vigentes o coarta la libertad de acción de los particulares, la medida cautelar procede para mantener la situación que existía antes de que se dictara o ejecutara el acto que se impugna, sin que esto implique dar a la suspensión efectos restitutorios, sino sólo impedir que surta efectos la orden prohibitiva.
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En el segundo motivo de agravio señala quien recurre, que le causa perjuicio la determinación del Magistrado de la Segunda Sala de este Tribunal, pues desechó de plano la prueba confesional ofrecida por quien recurre, situación que violenta y vulnera el debido proceso; manifiesta la autoridad que recurre, que no obstante que el acto controvertido en el proceso de origen verse sobre el procedimiento de revocación que aún no ha sido acreditada en juicio la ilegalidad de su emisión, por ello consideran necesario el desahogo de la prueba confesional, en virtud de que está relacionada con las violaciones que el actor pretende hacer valer en el proceso de origen.
Al respecto, este Tribunal en Pleno estima infundado el agravio en estudio, por las siguientes consideraciones jurídicas:
En principio, del artículo 54 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se desprende que la autoridad ante quien se tramite el proceso, acordará sobre la admisión de las pruebas ofrecidas, desechando aquéllas que no fuesen ofertadas por el promovente conforme a derecho (presentación extemporánea conforme a la norma), no tengan relación con el fondo del asunto o sean innecesarias; siendo el efecto ulterior de esa determinación negativa, con independencia del rigorismo o formalismo semántico con que se exprese, la imposibilidad jurídica y fáctica para que se desahoguen dichas probanzas.
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Ahora bien, dicho ordinal debe interpretarse conjuntamente con el diverso 46 de la misma codificación en comento, porque si bien es cierto que este último dispositivo establece que en el proceso administrativo se admitirán toda clase de pruebas que tengan relación con los hechos controvertidos, con excepción de la confesional mediante absolución de posiciones de la autoridad; sin embargo, el contenido de dicho artículo no debe interpretarse en el sentido de que el juzgador está obligado a admitir y desahogar invariablemente cualquier prueba que se ofrezca, para su admisión, deben cumplir con los principios de pertinencia e idoneidad.
Esto es, el primero de los principios impone como limitación al juzgador, tanto al calificar la admisión o desechamiento de las pruebas ofrecidas por las partes, que tengan relación inmediata con los hechos controvertidos, con la finalidad de evitar, por economía procesal, diligencias innecesarias y carentes de objeto y, el segundo, regido, a su vez, por los principios de expeditez en la administración de justicia y de economía procesal, consiste en que la prueba sea el medio apropiado y adecuado para probar el hecho que se pretende demostrar, de modo que recibir una prueba que no cumpla con esas exigencias provocaría una mayor dilación en el trámite del proceso en perjuicio de los justiciables y de la pronta y expedita impartición de justicia consagrada en el artículo 17 de nuestra Carta Magna.
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Es en atención al principio de pertinencia o congruencia de las pruebas, el que éstas deben tener relación inmediata con los hechos que se controvierten en el proceso, esto es, respecto de los hechos de la demanda que no son aceptados en la contestación.
Con relación al objeto de la prueba Eduardo Pallares4 expresa:
«… Sólo debe admitirse prueba sobre los hechos que se controvierten en el juicio y que tengan influencia sobre la decisión que ha de pronunciar el juez. Por tanto, no cabe la prueba: a) Sobre los hechos no controvertidos porque las partes están conformes respecto de ellos; b) Sobre los hechos que no tengan relación con la materia del juicio; c) Tampoco puede admitirse contra-prueba de hechos ya confesados o respecto de los cuales, la ley excluya la contraprueba, expresa o implícitamente.
Por su parte, Francesco Carnelutti5 refiere:
«…Son los llamados hechos controvertidos, que constituyen la regla en materia de prueba. El juez se encuentra aquí frente a la afirmación de una parte y a la negación de la otra, es decir, ante la discusión de un hecho: es necesario proporcionarle el medio o indicarle la vía para resolver la discusión, o sea para fijar en la sentencia el hecho no fijado por las partes…»
Bajo esta premisa, con la finalidad de evitar, por economía procesal, diligencias innecesarias, y en atención a los principios de expeditez en la administración de justicia,
4 Pallares, Eduardo (1994), Diccionario de Derecho procesal civil, México: Editorial Porrúa. 5 Carnelutti, Francesco (1993), La prueba civil, cómo nace el derecho y cómo se hace un proceso, México: Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal. 16
atendiendo a que la prueba sea el medio apropiado y adecuado para probar el hecho que se pretende demostrar, este Pleno señala que resultó acertada la determinación del A quo en torno al desechamiento de la prueba confesional a cargo de *****, pues, son las autoridades demandadas quienes en el procedimiento de revocación de la concesión deben acreditar, las faltas o violaciones cometidas por el justiciable, pues las autoridades demandadas solo pueden ofrecer pruebas idóneas con la finalidad de desvirtuar los hechos que les atribuye en el proceso de origen el justiciable, y como puede observarse la prueba confesional ofertada no resulta ser la idónea para acreditar que el justiciable al incumplir con lo pactado en la concesión que le fue otorgada -mal manejo de los residuo solidos- se hizo acreedor a la revocación de la misma, pues tal hecho en su caso puede acreditarse con otras probanzas, como con las documentales del procedimiento respectivo e incluso la pericial.
En ese sentido, el admitir una prueba con la que se pretende probar un hecho que en realidad debe demostrarse con una prueba diversa, se desnaturalizaría el proceso administrativo, máxime si se considera que el artículo 54 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, establece puntualmente tres supuestos por lo que se podrán rechazar una probanza, 1) que no fuesen ofrecidas conforme a derecho, 2) que no tengan relación con el fondo del asunto y 3) que sean innecesarias.
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Luego, si en el caso concreto las autoridades ofrecieron la prueba confesional para acreditar que el justiciable se hizo acreedor al procedimiento administrativo que concluyó con la revocación de la concesión que le fue otorgada, es inconcuso que la misma resulta innecesaria, porque la prueba idónea es la documental o pericial, lo cual impide la admisión de tal probanza.
Resulta ilustrativo para sustentar lo anterior, respecto a la falta de idoneidad y pertinencia de una prueba (confesional) que posibilita su desechamiento por el juzgador, la siguiente tesis aislada, cuyo rubro y texto señala:
PRUEBAS EN EL JUICIO DE AMPARO. LA FALTA DE IDONEIDAD Y PERTINENCIA IMPLICA QUE EL JUEZ DE DISTRITO NO ESTÉ OBLIGADO A RECABARLAS. Los artículos 150 y 152 de la Ley de Amparo, así como el 79 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a los juicios de garantías, disponen que en el juicio de amparo son admisibles toda clase de pruebas, con excepción de la de posiciones y de las que atenten contra la moral y el derecho y que, a efecto de que las partes puedan rendirlas, las autoridades están obligadas a expedir con toda oportunidad las que tengan en su poder y si no cumplen con esa obligación, a petición del interesado, el Juez de Distrito les exigirá tales medios de prueba con el único requisito de que, previo a esa petición, se hubieran solicitado directamente a los funcionarios. Sin embargo, el contenido de dichos dispositivos no debe interpretarse en el sentido de que el juzgador está obligado, en todos los casos, a recabar las pruebas ofrecidas por las partes, sino que, para su admisión, deben cumplir con los principios de pertinencia e idoneidad. Ahora bien, el primero de tales principios impone como limitación al juzgador, tanto al calificar la admisión o desechamiento de las pruebas ofrecidas por las partes como las que traiga oficiosamente, que tengan relación inmediata con los hechos controvertidos, con la finalidad de evitar, por economía procesal, diligencias innecesarias y carentes de objeto, y el segundo, regido, a su vez, 18
por los principios de expeditez en la administración de justicia y de economía procesal, consiste en que la prueba sea el medio apropiado y adecuado para probar el hecho que se pretende demostrar, de modo que intentar recabar una prueba que no cumpla con esas exigencias provocaría una mayor dilación en el trámite del proceso en perjuicio de los justiciables y de la pronta y expedita impartición de justicia6. [Énfasis añadido].
Finalmente, la parte que recurre señala que le causa agravio que no se le diera trámite al incidente de acumulación, de igual forma refiere que el Magistrado no analizó correctamente el artículo 272 del Código de la Materia, y por ello no sobreseyó el proceso de origen.
Este Pleno considera inoperante7 el agravio que esgrime quien recurrente conforme a la jurisprudencia: «AGRAVIOS INOPERANTES EN LA REVISIÓN. SON AQUELLOS QUE SÓLO PROFUNDIZAN O ABUNDAN EN LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN, SIN COMBATIR LAS CONSIDERACIONES DE LA SENTENCIA RECURRIDA.»
En principio, tenemos que el recurso de reclamación es un medio de control que permite a las partes y al propio Tribunal rectificar determinaciones que no sean asertivas o bien, reencauzar el proceso cuando el mismo por un yerro humano no se ha substanciado conforme a la norma y principios procesales aplicables, más aun dicho recurso permite una ulterior reflexión o análisis colegiado sobre el problema jurídico en debate.
6 Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, registro 175823, tesis: I.1o.A.14 K, página 1888. 7 Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tesis la. /J. 85/2008, tomo XXVIIJ, página 144. 19
Ahora bien, para que a través de dicho medio de defensa se pueda revocar o modificar un acuerdo o sentencia dictados por este Tribunal, es necesario que los agravios o disensos del recurrente sean atinentes y suficientes, esto es, que además de ser veraces, racionales y convictivos, se dirijan contra todos los extremos o motivos de la determinación que se combate, contrastando eficazmente esta última con el marco normativo aplicable.
En la especie, la acumulación de juicios es una institución procesal que sólo otorga derechos adjetivos a las partes, con la finalidad de evitar el dictado de sentencias contradictorias, por lo que, si bien la decisión de acumular o no diversos juicios pudiera afectar sus derechos, tal afectación no es de carácter material a derechos sustantivos que haga procedente en su caso el recurso de reclamación, al tratarse de derechos otorgados por la norma para que el proceso se desarrolle de la mejor forma posible.
Esto es, la acumulación de autos es una figura procesal que obedece a la conexidad de dos o más litigios distintos, sometidos a procesos separados, pero vinculados por referirse al mismo acto reclamado, cuya finalidad consiste en concentrar litigios y, por economía procesal, resolverlos conjuntamente mediante una sola sentencia, lo cual evita el dictado de resoluciones contradictorias, así la resolución que niega dar trámite al incidente respectivo no es trascendental ni grave, es decir, no produce una afectación imposible de repararse en la sentencia definitiva, en virtud de que el daño que pudiere causar, consistente en el dictado de sentencias 20
contradictorias, sería en su caso motivo de recurso u otro medio de defensa, así como las posibles afectaciones en la debida integración de la litis que pudieran reclamar las partes.
Por ello, es de concluirse lo inoperante del agravio, en virtud de que no le afecta al recurrente que se determinara la improcedencia de la acumulación de autos.
De igual forma, también resulta ineficaz el reclamo del recurrente consistente en que el Magistrado de la Segunda Sala, fue omiso en pronunciarse en relación a las causales de improcedencia y sobreseimiento que hicieron valer en el proceso de origen, como lo señala el propio 262 del Código de la Materia; ello, dado que el juzgador puede realizar dicho análisis en cualquier momento y etapa del juicio, esto es, hasta en la sentencia. Sustenta lo anterior la jurisprudencia8 del siguiente tenor:
IMPROCEDENCIA. ESTUDIO PREFERENCIAL DE LAS CAUSALES PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 73 DE LA LEY DE AMPARO. De conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 73 de la Ley de Amparo las causales de improcedencia deben ser examinadas de oficio y debe abordarse en cualquier instancia en que el juicio se encuentre; de tal manera que si en la revisión se advierte que existen otras causas de estudio preferente a la invocada por el Juez para sobreseer, habrán de analizarse, sin atender razonamiento alguno expresado por el recurrente. Esto es así porque si bien el artículo 73 prevé diversas causas de improcedencia y todas ellas conducen a decretar el sobreseimiento en el juicio, sin analizar el fondo del asunto, de entre ellas existen algunas cuyo orden de importancia amerita que se
8 Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tesis 1a./J. 3/99, p. 13, registro 194697. 21
estudien de forma preferente. Una de estas causas es la inobservancia al principio de definitividad que rige en el juicio de garantías, porque si, efectivamente, no se atendió a ese principio, la acción en sí misma es improcedente, pues se entiende que no es éste el momento de ejercitarla; y la actualización de este motivo conduce al sobreseimiento total en el juicio. Así, si el Juez de Distrito para sobreseer atendió a la causal propuesta por las responsables en el sentido de que se consintió la ley reclamada y, por su parte, consideró de oficio que respecto de los restantes actos había dejado de existir su objeto o materia; pero en revisión se advierte que existe otra de estudio preferente (inobservancia al principio de definitividad) que daría lugar al sobreseimiento total en el juicio y que, por ello, resultarían inatendibles los agravios que se hubieren hecho valer, lo procedente es invocar tal motivo de sobreseimiento y con base en él confirmar la sentencia, aun cuando por diversos motivos, al sustentado por el referido Juez de Distrito.
En el orden de ideas precisado, y ante lo infundado de los agravios primero y segundo, así como lo inoperante del tercero, lo procedente es confirmar el acuerdo recurrido.
Lo anterior tiene su fundamento en el artículo 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
En mérito de lo expuesto y fundado, es de resolverse y se;
RESUELVE
ÚNICO. Se confirma el acuerdo emitido el 6 seis de febrero de 2020 dos mil veinte, en el proceso número *****, acorde a lo expuesto en el Considerando Quinto de esta resolución. 22
Notifíquese, en su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón, el Magistrado de la Primera Sala; Gerardo Arroyo Figueroa; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el segundo de los mencionados, quienes firman9 con la Secretaria General de Acuerdos, Mariana Martínez Piña, quien da fe.
9 Estas firmas corresponden al Toca 1/21 -juicio en línea- aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 18 dieciocho de marzo de 2021 dos mil veintiuno.
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Sentencias
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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 8 ocho de junio de 2021 dos mil veintiuno.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente SUMARIO 962/1ªSala/21 promovido por*****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede. ***** A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 24 veinticuatro de marzo de 2021 dos mil veintiuno, la persona mencionada en el párrafo precedente promovió, por su propio derecho, proceso administrativo en el cual señaló como acto impugnado el siguiente:
«La infracción de fecha 17 diecisiete de marzo de 2021 dos mil veintiuno, emitida por Tránsito municipal de León, Guanajuato… bajo el folio número *****…»sic.
Además, hizo valer como pretensiones: 1) la nulidad lisa y llana del acto impugnado; y 2) como reconocimiento del derecho y condena a la autoridad demandada: (i) la cancelación de la cantidad que se le pide pagar.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto dictado el 5 cinco de abril de 2021 dos mil veintiuno, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma. Además, se admitió la prueba documental y la presuncional legal y humana.
Con relación a la suspensión solicitada por la parte actora, la misma se concedió para el efecto de mantener las cosas en el estado en que se encuentran, esto es, para que no se iniciara el procedimiento administrativo de ejecución. Además, dado que de la boleta de infracción impugnada, se advierte que le fue retenida en garantía al actor, la «tarjeta de circulación», se concedió la medida cautelar para efecto de que la autoridad demandada procediera a la devolución de dicha garantía. Posteriormente, en proveído emitido el 4 cuatro de mayo de 2021 dos mil veintiuno, se tuvo a ***** Agente de Vialidad adscrito a la Dirección General de Tránsito
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Municipal de León, Guanajuato, por contestando en tiempo y forma legal la demanda, y se admitió la prueba documental y la presuncional legal y humana.
Asimismo, se tuvo a la autoridad demandada, por dando cumplimiento a la suspensión, al acreditar la entrega de la tarjeta de circulación al actor. Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 25 veinticinco de mayo de 2021 dos mil veintiuno, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que no fueron presentados por ninguna de las partes.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; artículo 243, segundo párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 304 A del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Oportunidad y Vía. De acuerdo a lo señalado en auto dictado el 5 cinco de abril de 2021 dos mil veintiuno, y de las constancias del proceso de origen, se advierte que la demanda fue presentada con oportunidad en el plazo establecido en el ordinal 304 C del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, como proceso o juicio de nulidad por la vía ordinaria tradicional sumaria.
TERCERO. Fijación y Existencia del acto impugnado. De conformidad con lo previsto por el artículo 299, fracción I, del código de la materia, previo al estudio del fondo, deben fijarse de manera precisa los actos impugnados por el actor.1 Así, del
1 Al efecto, resulta ilustrativo lo establecido en la tesis de rubro: «ACTOS RECLAMADOS. REGLAS PARA SU FIJACIÓN CLARA Y PRECISA EN LA SENTENCIA DE AMPARO.» Novena Época; Registro: 181810; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIX, Abril de 2004; Materia(s): Común; Tesis: P. VI/2004; Página: 255
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análisis integral al escrito de demanda, se advierte que en la presente causa el actor pretende controvertir la legalidad de:
▪ El acta de infracción con número de folio *****, redactada el día 17 diecisiete de marzo de 2021 dos mil veintiuno, por el Agente de Vialidad adscrito a la Dirección General de Tránsito Municipal de León, Guanajuato.
Actuación cuya existencia se encuentra debidamente acreditada en autos, pues el actor exhibió la misma en original, aunado a que esta no fue objetada por la parte demandada en el proceso; y, en consecuencia, se tiene por cierta y veraz la existencia del folio de infracción confutado. Lo anterior, con fundamento en lo dispuesto en los artículos los artículos 48, fracción II, 78, 121, 130 y 131 del Código de la materia.
CUARTO. Procedencia. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, y previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados2.
A) Afectación al interés jurídico del actor. Refiere el demandado que se configura la causal de improcedencia prevista en el artículo 261, fracción I, y 262, fracción II, del Código en comento; ello, pues manifiesta que el acto que se pretende impugnar, no afecta el interés jurídico, en virtud de que no agrega documental con la que acredite haberse calificado dicho folio de infracción o que se haya determinado un crédito fiscal.
El planteamiento anterior debe desestimarse, en virtud de que los artículos 6, fracción II, 34, 38, 39, 103, último párrafo, 140, segundo párrafo, y 157 del Reglamento de Policía y Vialidad para el Municipio de León, Guanajuato, disponen que a quien infrinja las disposiciones contenidas en la normatividad en materia de
2 Ello, acorde a la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, de rubro siguiente: «IMPROCEDENCIA». Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87.
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tránsito municipal, le podrá ser impuesta una «multa» como sanción, cuya calificación será a cargo del Juez Cívico correspondiente o bien, en su caso, por la Tesorería municipal.
No obstante, dicha circunstancia no implica una exigencia para otorgar firmeza a la infracción impuesta al actor, ni tampoco es necesaria para que la boleta impugnada incida válidamente en la esfera jurídica del particular, sino que la aludida boleta -por sí misma-, constituye una manifestación aislada que no requiere de un procedimiento para reflejar la voluntad definitiva de la administración pública. De modo que, desde el momento en que ésta se impone al particular, tal actuación le sitúa en una posición jurídica desfavorable, al serle imputada la comisión de una infracción y más aún que en la especie, se determinó retirar la tarjeta de circulación al actor como garantía.
Lo anterior, permite concluir a este Juzgador que el acta de infracción controvertida sí tiene la calidad de «definitiva» para estimar procedente el presente proceso, pues al estar frente a una resolución que define la situación jurídica y administrativa del actor, el mismo se encontró válidamente habilitado para acudir ante esta instancia jurisdiccional3.
B) Interés jurídico. Sostiene la autoridad demandada la improcedencia del proceso, pues refiere que la parte actora no acredita tener un interés jurídico, argumento que resulta infundado como enseguida se expone:
Los artículos 9, párrafo segundo, y 251, fracción I, inciso a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, señalan que el interés jurídico implica tener la titularidad de un derecho subjetivo para intervenir en el proceso administrativo, para ello, el particular deberá acreditar la afectación a su interés jurídico; es decir, que el acto del cual pretende su nulidad haya vulnerado su derecho subjetivo legítimamente tutelado por la norma jurídica, y el cual al ser quebrantado por la actuación de la autoridad le otorga al
3 Tal aserto, por analogía o similitud, se robustece con lo establecido en la jurisprudencia intitulada: «BOLETAS DE INFRACCIÓN EMITIDAS POR VIOLACIÓN AL REGLAMENTO SOBRE EL PESO, DIMENSIONES Y CAPACIDAD DE LOS VEHÍCULOS DE AUTOTRANSPORTE QUE TRANSITAN EN LOS CAMINOS Y PUENTES DE JURISDICCIÓN FEDERAL. SE CONSIDERAN RESOLUCIONES DEFINITIVAS PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DEL JUICIO DE NULIDAD (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 6 DE DICIEMBRE DE 2007)» Novena Época Registro: 170123.
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gobernado la potestad de acudir al órgano jurisdiccional a pedir la reparación de dicha transgresión.4
Así pues, del acto impugnado se advierte que el actor es el destinario del acto administrativo cuya existencia ha sido debidamente acreditada en la presente causa administrativa, por lo que cuenta con un derecho subjetivo amparado en una norma objetiva para impugnarlo, así como también los actos derivados del mismo por considerar que se afectan sus intereses jurídicos5, en virtud de que no fueron emitidos conforme a derecho.
Hechas las precisiones anteriores y al no actualizarse ninguna de las causales invocadas por las autoridades demandadas, así como aquellas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, quien resuelve determina procedente no decretar el sobreseimiento del presente proceso administrativo.
QUINTO. Estudio Jurídico. Enseguida este Juzgador procederá al análisis de los conceptos de impugnación que establece el actor en su escrito demanda, considerando los argumentos que exterioriza el demandado en su contestación.
A). Metodología. El estudio del primer concepto de impugnación se realizará conforme a los argumentos referidos en el mismo, aplicando el principio de mayor beneficio y en concordancia con los principios de congruencia y exhaustividad.6 B). Planteamiento del Problema.
4 Resulta aplica la jurisprudencia cuyo rubro es el siguiente: «INTERES JURIDICO. EN QUE CONSISTE.» Época: Octava Época Registro: 224803 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación Tomo VI, Segunda Parte-1, Julio-Diciembre de 1990 Materia(s): Común. 5 Apoya el razonamiento anterior la tesis aislada XXIII.2o.3 A, que es del tenor siguiente: «INTERÉS JURÍDICO PARA PROMOVER EL JUICIO DE NULIDAD ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA. LO TIENE LA PERSONA CUYOS DATOS APAREZCAN EN LA BOLETA DE INFRACCIÓN QUE SE IMPUGNA.» Época: Novena Época; Registro: 183512; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XVIII, Agosto de 2003; Materia(s): Administrativa; Tesis: XXIII.2o.3 A; Página: 1768. 6 De conformidad con la siguiente jurisprudencia que es del siguiente tenor literal: «CONCEPTOS DE ANULACIÓN EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. ES PREFERENTE EL ESTUDIO DE AQUELLOS QUE CONDUZCAN A DECLARAR LA NULIDAD LISA Y LLANA DEL ACTO IMPUGNADO POR REPRESENTAR UN MAYOR BENEFICIO PARA EL ACTOR (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE GUANAJUATO». Época: Novena Época, Registro: 1007661, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Apéndice de 2011 Tomo IV. Administrativa Segunda Parte – TCC Primera Sección- Administrativa, Materia(s): Administrativa Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, agosto de 2009.
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(i) Postura del Actor. En su escrito de demanda, la parte accionante aduce como concepto de impugnación «1» medularmente, la indebida motivación y fundamentación del acta de infracción impugnada7. Ello, pues refiere que el agente omitió plasmar las circunstancias de tiempo, modo y lugar que sustentan la conducta que le fue atribuida.
(ii) Postura del demandado. En el punto correlativo de su contestación de demanda, el agente demandado sostiene que el acta de infracción impugnada se encuentra debidamente fundada y motivada, y agrega que en el acta de infracción sí se asentaron las circunstancias de tiempo, modo y lugar.
(iii) Problema Jurídico a resolver. Así, de conformidad con el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, el «problema jurídico a dilucidar» consiste en determinar si lo señalado en la infracción impugnada es suficiente o no para considerarla debidamente motivada.
C). Razonamiento Jurisdiccional. Luego, una vez realizado el análisis al contenido de la actuación controvertida, así como a la totalidad de las constancias que integran los autos, quien resuelve concluye que resulta fundado el concepto de impugnación en estudio, y suficiente para declarar la nulidad del acta de infracción impugnada, con base en las siguientes consideraciones:
Para ello, es necesario apuntar algunas ideas relacionadas con la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativa a la fundamentación y motivación, distinguiendo los aspectos formal y material que deben contener los actos administrativos. La correcta fundamentación implica que en el acto de autoridad se exprese la norma legal aplicable al caso concreto; la motivación se trata del argumento que revela y explica al actor la actuación de la autoridad, de modo que, además de justificarla, le permita su defensa, para el caso que resulte irregular. La transgresión a la garantía de motivación puede configurarse de diversas maneras: (a) omisión de la motivación;
7 Ello, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN». Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI.
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(b) incongruencia en la motivación; (c) indebida motivación; y (d) motivación insuficiente.
En el caso, al emitir la infracción impugnada el agente demandado inobservó el requisito de suficiente motivación en los términos destacados, pues si bien es cierto que expresó un precepto que consideró infringido, -el artículo 102, fracción III, del Reglamento de Policía y Vialidad para el Municipio de León, Guanajuato- también lo es que señaló de forma exigua en el apartado de «motivos de la infracción», lo siguiente: “En los cruceros regulados por semáforos cuando la luz este en color ambar los conductores y peatones deberán de abstenerse de entrar al cruce” y en el espacio destinado para describir como fue detectada en flagrancia la infracción, el agente de vialidad describe: “Dicho vehículo no respeto la luz color ámbar del semáforo, cual procede con la misma”, lo cierto también es que omitió señalar de manera detallada las circunstancias de modo en que aconteció la conducta infractora, advirtiéndose así la sola descripción de una conducta «genérica y abstracta».
En este tenor, si bien la demandada indicó las circunstancias relativas al tiempo y lugar, debió señalar lo que observó y la manera en que se percató de tales hechos, pues no razonó ni explicó principalmente como fue que se percató de que el actor no detuvo la marcha de su vehículo cuando el semáforo marcaba la luz ámbar. Ahora bien, respecto a lo redactado en el apartado de cómo fue detectada en flagrancia la infracción, tampoco es suficiente para tener por debidamente motivada el acta confutada, a la luz de lo mencionado en esta misma sentencia acerca del significado de una adecuada y suficiente motivación.
Ello es así, toda vez que si lo que el agente quería, era señalar la violación al artículo y fracción establecido como infringido, no bastaba que sólo refiriera que el actor no respetó la luz ámbar del semáforo; empero, no explica porqué dicha acción constituye una infracción al Reglamento de Policía y Vialidad para el Municipio de León, Guanajuato, ni tampoco detalló cómo tal, si la conducta se adecúa al artículo que invocó.
De lo anterior, se obtiene la motivación insuficiente del acto impugnado, que se traduce en una falta de razones que impiden tener conocimiento pleno de los elementos considerados por la autoridad en la decisión administrativa, dado que la
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misma funge como testigo, juez y parte; por tanto, lo menos que debe exigírsele es que las infracciones sean cuidadosamente motivadas.
D). Conclusión. Agotado lo anterior, se concluye que la razón asiste a la parte actora, al estar insuficientemente motivada la infracción impugnada, se configura la causal de nulidad prevista en la fracción IV del artículo 302 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato8. De ese modo, al prosperar el concepto de impugnación en estudio, resulta innecesario el análisis del resto de los conceptos de impugnación aducidos por la parte actora9.
SEXTO. Decisión o Fallo. En suma, con fundamento en lo dispuesto por el ordinal 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la nulidad total del acta de infracción impugnada. Se puntualiza que la nulidad deberá ser lisa y llana, ya que, al estar en presencia de un vicio material, su ineficacia es total y al existir cosa juzgada sobre los problemas de fondo debatidos, la autoridad demandada se encuentra impedida para dictar una nueva resolución.
SÉPTIMO. Pretensiones del actor y consecuencias. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas.
A) Cancelación del crédito fiscal. Solicita el actor la cancelación de la cantidad que se le pide pagar. Este juzgador desestima su pretensión, en virtud de que dentro de los autos que integran el proceso no se advierte que se haya determinado multa alguna. Ello aunado a que se concedió la medida cautelar para efecto de que la autoridad demandada procediera a la devolución de la tarjeta de circulación a la actora, misma que le fue retenida en garantía, de donde no puede advertirse que la infracción efectivamente haya sido calificada en cantidad liquida (multa).
8 Es de citarse además lo establecido en la jurisprudencia intitulada: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. ESTUDIO INNECESARIO DE LOS» Octava Época, Registro: 394649, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Apéndice de 1995, Tomo VI, Parte TCC, Materia: Común, Tesis: 693, Página: 466. 9 Ello, por analogía, concuerda con lo establecido en la jurisprudencia intitulada: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN. ESTUDIO INNECESARIO DE LOS» Octava Época, Registro: 394649, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Apéndice de 1995, Tomo VI, Parte TCC, Materia: Común, Tesis: 693, Página: 466.
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Clarificándose que se tuvo a la demandada por dando cumplimiento a dicha suspensión restitutoria.10
OCTAVO. Ejecución de la Sentencia. Finalmente, no subsiste condena alguna que deba cumplir el demandado, dado el alcance de esta sentencia y de la suspensión restitutoria concedida en su oportunidad.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracción I, 298, 299 y 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Cuarto.
TERCERO. Se decreta la nulidad total de la acta de infracción, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto y Sexto de la misma.
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se satisfizo la pretensión del actor y no existe condena alguna a la autoridad demandada, en los términos precisados en los Considerandos Séptimo y Octavo de esta sentencia.
Notifíquese a las partes. En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
10 Mediante la exhibición de las siguientes documentales públicas que obran en copia simple: oficio *****, así como el documento denominado «ACTA DE ENTREGA DE DOCUMENTO», de fecha 21 veintiuno de abril de 2021 dos mil veintiuno, el cual fue signado al calce por la actora una vez que recibió su «tarjeta de circulación». Documentales que revisten pleno valor probatorio en términos de lo dispuesto por los artículos 78, 117 y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
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Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
La presente hoja de firmas corresponde a la sentencia definitiva del proceso expediente SUMARIO 962/1ª Sala/2021.——————————————————-
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