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Silao de la Victoria, Guanajuato, a 23 veintitrés de abril de 2020 dos mil veinte.
RESOLUCIÓN correspondiente al recurso de reclamación toca 116/19PL interpuesto por el representante de la autoridad demandada en el proceso de origen, en contra de la sentencia emitida por el Magistrado de la Cuarta Sala, en el proceso administrativo número *****, en donde se decretó la nulidad del acto controvertido.
TRÁMITE
I. Interposición. Por escrito presentado el 24 veinticuatro de enero de la pasada anualidad, se promovió recurso de reclamación por quien se señala en el proemio de esta resolución.
II. Admisión. Mediante acuerdo emitido el 27 veintisiete de febrero de 2019 dos mil diecinueve, se admitió a trámite el recurso, designándose como ponente al Magistrado de la Primera Sala.
III. Turno. El 20 veinte de enero de 2020 dos mil veinte, se tuvo a la parte actora por desahogando la vista concedida, y se ordenó remitir los autos al ponente, los cuales le fueron enviados el 4 cuatro de febrero del mismo año.
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CONSIDERANDO
PRIMERO. Competencia. El Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, es competente para conocer y resolver el presente recurso, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política del Estado de Guanajuato, 25, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 308, fracción II, 309, 310 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Procedencia. De las constancias del toca se advierte que el recurso se interpuso oportunamente y que se reunieron los requisitos legales previstos para su procedencia, como se asentó en el proveído dictado el 27 veintisiete de febrero de 2019 dos mil diecinueve.
TERCERO. Transcripción de la expresión de agravios. El recurrente invoca textualmente como agravio, el siguiente:
Primero. (…) causa agravio (…) por falta de motivación y fundamentación de la autoridad resolutora, pues si bien cierto, se infiere que le otorga valor probatorio al oficio *****de fecha 30 de junio de 2017, no es menos veraz, que no motiva las razones lógicas-jurídicas ni los fundamentos por los que el mismo le da la convicción de lo ahí contenido. Amén de que hace una lectura incompleta del mismo, pues de lo ahí señalado no fue un acto definitivo dictado por mi representada que cause perjuicio a la ahora actora pues sólo se refiere a un cálculo previo, tomando como referencia la consulta informativa realizada por la 3
C. *****a la Dirección de Prestaciones del Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato (…) es decir, si la autoridad que resuelve le otorgó valor probatorio a dicho oficio ya que no lo motiva y fundamenta en su resolución, no debe de concedérselo de manera aislada, debe valorar como se expone en la propia resolución que ahora se combate, el relato pormenorizado de los hechos, incluyendo elementos temporales, espaciales y circunstanciales, caso que no aconteció, pues en dicha resolución es omisa en delimitar que el propio oficio impugnado orienta a la parte actora que una vez que presente la solicitud de la pensión a la que alude, deberá acompañar la baja definitiva y estado de cuenta y que luego entonces con la constancias de derechos se efectuará el cálculo, de decir, dicho oficio fue un simple ejercicio de un cálculo previo, sin que se resolviera de fondo derecho en cuestión. Así las cosas, la resolución que se combate, es excesiva, porque además de valorar de forma parcial lo contenido en el oficio impugnado, asevera que mi representada realizó un cálculo erróneo, cuando de manera reiterativa se expone que en el propio oficio se delimitó una vez que se presente dicha solicitud de pensión se hará el cálculo correspondiente, y ahora esa autoridad obliga a mi representada hacer un cálculo contrario a derecho, sin reglas y tecnicismos que solo este Instituto puede invocar por ser el recto en la materia, bajo un razonamiento equivocado, porque sí la finalidad era declara la nulidad del oficio impugnado por falta de motivación y fundamentación como lo expone en la misma, debe de diferenciar que en dicho oficio no resolvió sobre montos a recibir cuando se tramitara la solicitud de pensión.
Segundo. (…) Causa agravio a mi representada dicha determinación, pues contrario a lo aseverado por la resolutora, el artículo 37 de la Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, emitida bajo el Decreto número 165 de la Quincuagésima Tercera Legislatura del Congreso del Estado de Guanajuato, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, número 9, segunda parte, de fecha 29 de enero de 1988, sí establece el supuesto restrictivo en cuestión; (…) De lo trasunto, se reitera que el supuesto restrictivo si fue contemplado en el artículo 37, segundo párrafo, de la Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato de 1988, por lo que no hay quebranto de derecho adquirido alguno, como lo señala el juzgador (…) Asimismo, es imprescindible enfatizar que el juzgador realizó la cita del referido 4
artículo (…) de una manera parcial (…) omitiendo la mención de su segundo párrafo, el cual comprende el supuesto restrictivo que no atañe, en esa línea de ideas, se colige que el análisis efectuado por la autoridad jurisdiccional es incompleto, pues pasó inadvertido dicho extracto normativo. En esa idea, el resolutor obvió la disposición normativa in fine del artículo 37, que sí prevé la restricción para el otorgamiento de una cuota superior al 100% máxime que en diverso preceptos de la propia Ley de 1988, v.gr. artículo 24, bajo una interpretación sistemática si se establecieron por el legislador, sendas restricciones a la obtención de una pensión cuya cuantía supere el cien por ciento de la base de cotización (…) Por otro lado, el hecho de que la norma en cuestión establezca un tope máximo al monto de las pensiones por riesgos de trabajo y vejez que son compatibles no implica restricción al derecho de poder recibir ambas, sino que sólo establece una regla para fijar el alcance máximo de aquéllas, conforme a una racionalidad que deriva de la viabilidad financiera del sistema de seguridad social en su conjunto, por lo que, reitero, este tope no limita ni restringe el derecho a la seguridad social de la actora…
Tercero. (…) la autoridad que resuelve no hace una valoración pormenorizada de las pruebas ofertadas en el expediente, sino que solamente se limita a invocar el oficio ahora impugnado, por lo que esa Cuarta Sala, transgrede los artículos 298 y 299 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato (…)
Cuarto. (…) es inconcuso que la autoridad administrativa que represento respetó en todo momento las garantías constitucionales de seguridad y certeza jurídica del asegurado. Ahora bien, no es óbice mencionar que la Cuarta Sala es imprecisa en señalar si lo que actualizó supuestamente mi representada es una indebida, insuficiente o en su caso, incongruente motivación y fundamentación, lo cual atiende a supuestos esencialmente diversos.
Quinto. Finalmente, la sentencia resulta incongruente per se, en virtud de que no guarda congruencia interna. Ello en razón de que si el efecto de protección deriva al decretar la nulidad del acto impugnado, en razón 5
de lo que el resolutor consideró falta de fundamentación y motivación (…) el reconocimiento del derecho -como condena a establecer un porcentaje superior al 100%- resulta contradictorio en sí mismo con el sentido del fallo, puesto que da un alcance mayor al determinado con base en la litis cerrada. De tal suerte, se patentiza que el efecto y la consecuencia transgrede el principio de congruencia interna (…)
CUARTO. Antecedentes. Previo al estudio de los disensos expuestos por el recurrente, es oportuno relatar los antecedentes del presente asunto:
1. *****, presentó demanda en contra del oficio número ***** de 30 treinta de junio de 2017 dos mil diecisiete, suscrito por el Director de Prestaciones del Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato.
2. Seguida la secuela procesal, el Magistrado de la Cuarta Sala decretó la nulidad total del acto controvertido.
3. Ante ese panorama, quien representa a la parte demandada, presentó recurso bajo los agravios transcritos en el considerando que antecede.
QUINTO. Estudio. Los agravios se analizarán en forma distinta a la que fueron expuestos en el recurso. Ello, de conformidad con lo establecido en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO1».
1Tribunales Colegiados de Circuito, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta novena época, Tesis VI.2o.C. J/304, p. registro 167961. 6
Este Pleno considera parcialmente fundado el segundo agravio que esgrime la parte recurrente en virtud de las siguientes consideraciones jurídicas:
En esencia señala quien recurre, que le causa perjuicio la resolución del A quo, pues contrario a lo aseverado por el Magistrado de la Cuarta Sala, el artículo 37 de la Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, emitida bajo el Decreto número 165 de la Quincuagésima Tercera Legislatura del Congreso del Estado de Guanajuato, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, número 9, segunda parte, de fecha 29 de enero de 1988, sí establece el supuesto restrictivo en cuestión, por lo que no hay quebranto de derecho adquirido alguno, de igual manera señala la autoridad recurrente que el juzgador realizó la cita del referido artículo de una manera parcial omitiendo la mención de su segundo párrafo, el cual comprende el supuesto restrictivo que atañe; en esa línea de ideas, se colige que el análisis efectuado por la autoridad jurisdiccional es incompleto, pues pasó inadvertido dicho extracto normativo.
En el proceso de origen, la ciudadana *****, el 30 treinta de mayo de 2017 dos mil diecisiete, mediante el formato de solicitud de cálculo de pensión2, requirió del Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, el respectivo cálculo de la pensión por vejez.
Así, mediante oficio ***** de 30 treinta de junio de 2017 dos mil diecisiete, el Director de Prestaciones del Instituto de
2 Foja 33 del proceso de origen. 7
Seguridad Social del Estado de Guanajuato, le respondió en esencia a la justiciable lo siguiente:
Con base en lo dispuesto en el último párrafo del artículo 57 de la Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, que a la letra dice: «En los casos en que las pensiones acumuladas sean pensiones directas, la suma de éstas no podrá exceder del cien por ciento del salario base de cotización» le informo lo siguiente:
Descripción Importe Seguro de Riesgo de Trabajo: 7,825.64 Salario base de cotización: 19,564.10 Importe de pensión de vejez: 11,738.46 Importe que recibirá por ambas pensiones de forma mensual: 19,564.10 (Diecinueve mil quinientos sesenta y cuatro pesos 10/100 m.n.) Equivalente al 100 por ciento de su último salario base de cotización, conforme al Art. 57 de la ISSEG.
El Magistrado de la Cuarta Sala, en la resolución controvertida, consideró fundado el único concepto de impugnación y determinó lo siguiente:
El oficio número *****, de fecha 30 (treinta) de junio de 2017 (dos mil diecisiete), -que constituye el acto impugnado- sustentó el sentido de la respuesta dada a la petición formulada por la actora, con base en lo dispuesto en el último párrafo del artículo 57 de la Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, disposición que entró en vigor con motivo de la publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, número 205, Primera Parte, del 23 (veintitrés) de diciembre de 2008 (dos mil ocho) del Decreto Legislativo número 227, mediante el cual se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato.
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En ese tenor, y de acuerdo al contenido del artículo noveno transitorio de la citada Ley, que a la letra señala:
«Artículo noveno.- Los asegurados inscritos con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley, así como sus beneficiarios, conservarán los derechos previstos en la Ley que se abroga en cuanto a lo que resulte más favorable a sus intereses.»
Es que se estableció el beneficio de los asegurados con la ley que se abrogó (1988); a conservar los derechos previstos en dicha ley, en cuanto les sean más favorables a sus intereses.
Así, debe considerarse que la Ley de Seguridad Social contenida en el Decreto Número 165 de la Quincuagésima Tercera Legislatura del Congreso del Estado de Guanajuato, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado Número 9, Segunda Parte, de fecha 29 de enero de 1988, no establecía el supuesto restrictivo previsto en el artículo 57 de la Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato en comento, que señala: “En los casos en que las pensiones acumuladas sean pensiones directas, la suma de éstas no podrá exceder del cien por ciento del salario base de cotización”.
(…)
Lo anterior es así, dado que las pensiones a que tiene derecho la actora son las relativas a vejez y riesgo de trabajo, por lo que se actualiza el supuesto normativo señalado en el párrafo que antecede, aunado a que la referida Ley no preveía disposición que limitara el goce de las pensiones compatibles, ni las limitabas a que el monto de ambas pensiones no sobrepasara al 100 por ciento del salario base de cotización como lo determinó la autoridad demandada.
Énfasis añadido.
Tal como lo refiere la autoridad que recurre de un análisis completo de la Ley de Seguridad Social del Estado de 9
Guanajuato -1988-3, es de advertirse que en su numeral 37 establecía:
Artículo 37.- Las pensiones a que se refiere este Capítulo son compatibles con el disfrute de otras pensiones, o con el desempeño de trabajos remunerados, de acuerdo a lo siguiente:
I. La percepción de una pensión por invalidez, vejez o retiro con:
a) El disfrute de una pensión por viudez y concubinato derivada de los derechos del trabajador pensionista, y b) El disfrute de una pensión por riesgo de trabajo.
II. La percepción de una pensión de viudez o concubinato con:
a) El disfrute de una pensión por invalidez, vejez o retiro, derivada por derechos propios como trabajador; b) El disfrute de una pensión por riesgo de trabajo ya sea por derechos propios o derivados de los derechos como cónyuge o concubinario del trabajador o pensionista; y c) El desempeño de un trabajo remunerado que no implique la incorporación la régimen de esta Ley; y
III. La percepción de una pensión por orfandad, con el disfrute de otra pensión igual proveniente de los derechos derivados del otro progenitor.
En caso de las fracciones anteriores, la suma de las cuotas no podrá exceder de la cantidad fijada como cuota máxima, en los términos del artículo 56…
Por su parte el numeral 56, de la abrogada Ley en comento, señalaba:
3 Decreto Número 165 de la Quincuagésima Tercera Legislatura del Congreso del Estado de Guanajuato, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado Número 9, Segunda Parte, de fecha 29 de enero de 1988. 10
Artículo 56.- Los importes de las pretensiones por invalidez, por vejez y por muerte se calculan aplicando, al sueldo base promedio, los siguientes porcentajes: TABLA DE PORCENTAJES AÑOS DE PORCENTAJES COTIZACIONES 15 50 % 16 52.5 % 17 55 % 18 57.5 % 19 60 % 20 62.5 % 21 65 % 22 67.5 % 23 70 % 24 72.5 % 25 75 % 26 80 % 27 85 % 28 90 % 29 95 %
En el cómputo final de la antigüedad, toda fracción superior a seis meses se acreditará como un año completo.
En esta línea interpretativa, la Ley Seguridad Social del Estado de Guanajuato de 1988 mil novecientos ochenta y ocho, instituía cuáles pensiones eran compatibles, en el caso que nos ocupa la de vejez, con la de riesgo de trabajo, sin embargo, resulta desacertado señalar que dicha norma -Ley de seguridad social del Estado de Guanajuato de 1988 mil novecientos ochenta y ocho-, no establecía un tope o límite, en caso de que un pensionista tuviera derecho o dos pensiones de las compatibles, pues como fue transcrito, dicho 11
ordenamiento legal en su momento señalaba que «En caso de las fracciones anteriores, la suma de las cuotas no podrá exceder de la cantidad fijada como cuota máxima, en los términos del artículo 56»; así del propio artículo 56 igualmente insertado se advierte que el monto máximo de la suma de cuotas de las pensiones compatibles será el 95% novena y cinco.
Ello, dado que en la sentencia primigenia no se consideró la antepenúltima parte del artículo 37 que se invoca, en la cual establece de forma expresa el tope cuando se trata de pensiones compatibles como en la especie.
En tales circunstancias, ante lo parcialmente fundado del agravio esgrimido por el reclamante, lo procedente es modificar la sentencia que se analiza, al efecto, sirve de sustento la jurisprudencia4 cuyo texto y rubro señalan: «RECLAMACIÓN. CUANDO EL PLENO DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO, AL RESOLVER EL RECURSO RELATIVO, MODIFICA O REVOCA LA SENTENCIA RECURRIDA, DEBE ESTUDIAR LOS CONCEPTOS DE IMPUGNACIÓN NO ANALIZADOS POR EL A QUO».
Ahora bien, del proceso de origen se advierte que la parte actora, comenzó a cotizar en el Instituto de Seguridad Social de Estado de Guanajuato, desde el 1 uno de febrero de 1990 mil novecientos noventa5, por ello, tal como lo precisó por
4 Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa publicada en Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, décimo época, tesis XVI.1o.A.T. J/28 (9a.) en la del Libro IX, Junio de 2012, tomo 2, página 757. 5 Lo anterior se advierte de la documental consisten en constancia de vigencia de derechos, expedida por la Coordinadora de Vigencia de Derechos y Archivo del Instituto de Seguridad Social de Estado de Guanajuato -foja 13 proceso de origen.- 12
el A quo, conserva en todo lo que le beneficie lo previsto en la norma de 1988 mil novecientos ochenta y ocho, ello con fundamento en el artículo noveno transitorio de la Ley Seguridad Social del Estado de Guanajuato6 -2002 dos mil dos-, que señalaba:
Artículo noveno.- Los asegurados inscritos con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley, así como sus beneficiarios, conservarán los derechos previstos en la Ley que se abroga en cuanto a lo que resulte más favorable a sus intereses.
Énfasis añadido.
Para un mejor entendimiento en torno al tema materia de análisis, se realizará un cuadro comparativo de la Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato -1988 mil novecientos ochenta y ocho, con las reformas de 2002 dos mil dos, que utilizó la demandada para atender la petición de la justiciable.
1988 2002 Establecía que la percepción de una pensión por vejez, es compatible con el disfrute de una pensión por riesgo de trabajo. Señalaba que la percepción de una pensión por vejez, es compatible con el disfrute de una pensión por riesgo de trabajo. Determinaba que la suma de las cuotas no podrá exceder de la cantidad fijada como cuota máxima, artículo 56 de la propia norma. Manifestaba que en los casos de las pensiones acumuladas, la suma de ellas no podrá exceder del 100% cien por ciento.
6 Decreto Número 128 de la Quincuagésima Octava Legislatura del Congreso del Estado de Guanajuato, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de 16 de agosto de 2002. 13
Artículo 56, señalaba como porcentaje máximo el 95% noventa y cinco.
Como puede advertirse ambas legislaciones, establecen que algunas pensiones son compatibles, en el caso que nos ocupa, la de vejez, con la de riesgo de trabajo, de igual forma señalan un tope, solo existe diferencia en el monto que se deberá otorgar con la suma de ambas a los pensionados.
Esto es, del análisis completo de la Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato -1988 mil novecientos ochenta y ocho7-, en su numeral 37, se desprende que contrario a la interpretación de la justiciable, la Ley en comento es clara en precisar que cuando un pensionista tuviera derecho o dos pensiones de las compatibles, la suma de las cuotas no podrá exceder de la cantidad fijada como cuota máxima, en los términos del artículo 56; que señalaba como monto máximo de la suma de cuotas de la pensiones compatibles el 95% noventa y cinco.
Se comparte para lo anterior la siguiente jurisprudencia8 cuyo rubro y texto expresan:
PENSIONES COMPATIBLES. EL ARTÍCULO 51, FRACCIÓN III, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA ABROGADA LEY DEL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES
7 Decreto Número 165 de la Quincuagésima Tercera Legislatura del Congreso del Estado de Guanajuato, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado Número 9, Segunda Parte, de fecha 29 de enero de 1988. 8 Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tesis 2a./J. 17/2010, p. 802, registro 162771.
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DEL ESTADO, QUE FIJA SU MONTO MÁXIMO, NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE SEGURIDAD SOCIAL PREVISTO EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XI, INCISO A), CONSTITUCIONAL. El citado precepto constitucional establece las bases mínimas de la seguridad social para los trabajadores al servicio del Estado, de las que deriva el derecho al pago de pensiones por jubilación, invalidez, vejez y muerte, aunque sin señalar el monto a cubrir por cada una de ellas, ya que deja al legislador ordinario su regulación. En ese sentido, se concluye que el artículo 51, fracción III, segundo párrafo, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, vigente hasta el 31 de marzo de 2007, al señalar que la suma de las pensiones compatibles en términos del propio numeral no podrá exceder la cantidad fijada como cuota máxima en el artículo 57 de la misma Ley, no contraviene la garantía de seguridad social contenida en el artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues al regular el monto a cubrir por concepto de las mencionadas pensiones respetó lo prescrito en éste.
En esta tesitura, no pasa inadvertido para quien resuelve, que las autoridades, en todo momento deben fundar y motivar sus actos, así, el derecho a la seguridad jurídica es la noción de contenido sustantivo del artículo 16 constitucional y, por tanto, es en función del mismo que se impone que los órganos del Estado deban sujetarse a un conjunto de requisitos en la emisión de actos de molestia, para que los individuos no caigan en incertidumbre sobre su relación con el Estado, lo que hace posible la subsistencia de un margen inalterable de la esfera de derechos y bienes del gobernado y constituye también un coto a la arbitrariedad.
De tal suerte, que los requisitos en los actos administrativos, que sean emitidos por autoridad competente y, destacadamente, por lo que hace a este asunto, estén 15
debidamente fundamentados y motivados, constituyen instrumentales elevados a rango constitucional a fin de asegurar el respeto al derecho humano a la seguridad.
Así, el primer requisito que deben cumplir los actos materialmente administrativos -entre otros-, dirigidos a ocasionar una molestia en la esfera jurídica del gobernado, es el de constar por escrito, lo que tiene como propósito fundamental el de asegurar que el ciudadano pueda constatar el cumplimiento de las demás garantías, esto es, que el acto proviene de autoridad competente y que se encuentre debidamente fundado y motivado.
Ahora bien, en cuanto a fundar y motivar, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido reiteradamente que por lo primero se entiende que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y, por lo segundo, que también deben señalarse, con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto; siendo necesario, además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configuren las hipótesis normativas.
Ahora bien, retomando el análisis de los requisitos contenidos en el artículo 16 constitucional, vistos como garantía del derecho a la seguridad jurídica y, a su vez, éste contextualizado a la luz del principio de legalidad, es necesario señalar que por el rango supremo de la norma que los 16
contiene, los referidos requisitos, instrumentales del derecho a la seguridad jurídica, vinculan en general a todo acto de molestia proveniente de cualquier autoridad; no obstante, por lo que hace al acto administrativo, tales requisitos se encuentran a su vez reforzados a través de los artículos 137 y 138 del Código de la materia, donde se contienen los elementos y requisitos de validez del acto administrativo.
De todo lo apreciado se obtiene, como una conclusión preliminar, que si bien el principio de legalidad, apreciado en su mayor amplitud, como una garantía primigenia del derecho a la seguridad jurídica, cuya adopción para el orden nacional queda reflejada en el primer párrafo del artículo 16 constitucional, da cabida al principio de oposición a la arbitrariedad, también conlleva a que éste opere a través de una actividad de control, en el caso jurisdiccional, lo que da como resultado que no baste que la justiciable considere que determinado acto carece o se encuentra indebidamente fundamentado para que se estime como obligatorio ni vinculante, sino que, en todo caso, está a su cargo señalar ante los órganos de control la asumida ausencia o indebida fundamentación, a su vez, corresponda a la autoridad demostrar que el acto cuestionado encuentra sustento en una facultad prevista por la norma, so pena de que el acto sea declarado contrario al derecho a la seguridad jurídica, de modo que, así, los procedimientos de control jurisdiccional constituyen la última garantía de verificación del respeto al derecho a la seguridad jurídica, cuyas reglas, establecidas por el legislador, deben en todo caso ser conducentes y congruentes con ese propósito. 17
Es ilustrativa para lo anterior, la siguiente tesis9 cuyo rubro y texto establecen:
PRINCIPIO DE LEGALIDAD. CARACTERÍSTICAS DE SU DOBLE FUNCIONALIDAD TRATÁNDOSE DEL ACTO ADMINISTRATIVO Y SU RELACIÓN CON EL DIVERSO DE INTERDICCIÓN DE LA ARBITRARIEDAD Y EL CONTROL JURISDICCIONAL. Del artículo 16, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierten los requisitos de mandamiento escrito, autoridad competente y fundamentación y motivación, como garantías instrumentales que, a su vez, revelan la adopción en el régimen jurídico nacional del principio de legalidad, como una garantía del derecho humano a la seguridad jurídica, acorde al cual las autoridades sólo pueden hacer aquello para lo que expresamente les facultan las leyes, en el entendido de que éstas, a su vez, constituyen la manifestación de la voluntad general. Bajo esa premisa, el principio mencionado tiene una doble funcionalidad, particularmente tratándose del acto administrativo, pues, por un lado, impone un régimen de facultades expresas en el que todo acto de autoridad que no represente el ejercicio de una facultad expresamente conferida en la ley a quien lo emite, se considerará arbitrario y, por ello, contrario al derecho a la seguridad jurídica, lo que legitima a las personas para cuestionar la validez de un acto desajustado a las leyes, pero, por otro, bajo la adopción del mismo principio como base de todo el ordenamiento, se genera la presunción de que toda actuación de la autoridad deriva del ejercicio de una facultad que la ley le confiere, en tanto no se demuestre lo contrario, presunción de legalidad ampliamente reconocida tanto en la doctrina como en la legislación nacional. Así, el principio de legalidad, apreciado en su mayor amplitud, da cabida al diverso de interdicción de la arbitrariedad, pero también conlleva que éste opere a través de un control jurisdiccional, lo que da como resultado que no basta que el gobernado considere que determinado acto carece de fundamentación y motivación para que lo estime no obligatorio ni vinculante o lo señale como fuente de un derecho
9 Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, décima época, tesis: IV.2o.A.51 K (10a.), p. 2239, registro 2005766.
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incontrovertible a una sentencia que lo anule, sino que, en todo caso, está a su cargo recurrir a los órganos de control a hacer valer la asumida ausencia o insuficiencia de fundamento legal y motivación dentro de dicho procedimiento y, a su vez, corresponderá a la autoridad demostrar que el acto cuestionado encuentra sustento en una facultad prevista por la norma, so pena de que sea declarado contrario al derecho a la seguridad jurídica, lo que revela que los procedimientos de control jurisdiccional, constituyen la última garantía de verificación del respeto al derecho a la seguridad jurídica, cuyas reglas deben ser conducentes y congruentes con ese propósito.
Énfasis añadido.
En esta tesitura, tal como lo precisó el Magistrado de la Cuarta Sala, la autoridad demandada se encontraba constreñía en todo lo que le beneficie a la actora, en relación al otorgamiento de su pensión por vejez, a aplicarle la norma abrogada, sin dejar de lado, que también deberá utilizar en todo lo que le resulte favorecedor al momento de otorgar la pensión solicitada el ordenamiento legal que le aporte mayor beneficio -incluso la vigente Ley de Seguridad Social10-, esto es, pues si del análisis del artículo 37 de la Ley Seguridad Social del Estado de Guanajuato de 1988 mil novecientos ochenta y ocho, se desprende que la suma de las pensiones consideradas como compatibles no podrá exceder de la cantidad fijada como cuota máxima, en los términos del artículo 56; la cual será del 95% noventa y cinco, deberá entonces aplicar en beneficio de la justiciable la Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, que resulte mas
10 Decreto Número 273 de la Sexagésima Tercera Legislatura del Congreso del Estado de Guanajuato, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado Número 224, Quinta Parte, de 20 de diciembre de 2017. 19
benéfica, en este caso la que establece: «…En los casos en que las pensiones acumuladas sean pensiones directas, la suma de éstas no podrá exceder del cien por ciento del salario base de cotización…», ello en atención al principio de legalidad, pues la autoridad sólo pueden hacer aquello para lo que expresamente le faculten la norma, de igual forma deberá observar el análisis de la retroactividad de las Leyes, en cuanto a no aplicar normas vigentes en perjuicio de derechos adquiridos, solo en beneficio de la personas (principio pro persona), es ilustrativa para lo anterior la siguiente jurisprudencia11 cuyo rubro y texto señalan:
RETROACTIVIDAD DE LA LEY Y APLICACIÓN RETROACTIVA. SUS DIFERENCIAS. El análisis de retroactividad de las leyes implica estudiar si una determinada norma tiene vigencia o aplicación respecto de derechos adquiridos o situaciones jurídicas acaecidas con anterioridad a su entrada en vigor. En cambio, el análisis sobre la aplicación retroactiva de una ley supone la verificación de que los actos materialmente administrativos o jurisdiccionales estén fundados en normas vigentes, y que en caso de un conflicto de normas en el tiempo se aplique la que genere un mayor beneficio al particular.
Bajo las anteriores premisas, tal como lo señaló el A quo, resulta procedente decretar la nulidad del oficio número ***** de 30 treinta de junio de 2017 dos mil diecisiete, suscrito por el Director de Prestaciones del Instituto de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, sin embargo será para el efecto de que dicha autoridad demandada emita una nueva determinación en donde de manera fundada y motivada
11 Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tesis 1a./J. 78/2010, página 285, registro 162299.
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atienda la petición de *****, esto es, de forma clara y desglosada aplique cada una de las normas12 que le resulte más benéfica, para otorgarle la pensión por vejez, así en cada rubro o concepto correspondiente deberá aplicar la Ley de Seguridad Social del Estado de Guanajuato, que le aporte un mayor beneficio, entendiéndose que no podrá aplicarle aquella que le perjudique.
Es ilustrativa para lo anterior la siguiente tesis13, cuyo rubro y texto señalan:
SENTENCIAS DE NULIDAD. FORMA EN QUE LAS AUTORIDADES DEBEN CUMPLIRLAS, EN ATENCIÓN AL ORIGEN DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA Y LOS VICIOS DETECTADOS, CONFORME A LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Los artículos 51 y 52 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo prevén los tipos de nulidad que pueden decretarse en el juicio contencioso administrativo, los cuales dependerán del origen de la resolución impugnada y de los vicios detectados; aspectos a los que debe acudirse para determinar la forma en que las autoridades deben cumplir las sentencias de nulidad. En cuanto a su origen, debe distinguirse si la resolución se emitió con motivo de una instancia, solicitud o recurso promovido por el gobernado o con motivo del ejercicio de una facultad de la autoridad. En el primer caso, donde el orden jurídico exige de la autoridad demandada un pronunciamiento, la reparación de la violación
12 Decreto Número 165 de la Quincuagésima Tercera Legislatura del Congreso del Estado de Guanajuato, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado Número 9, Segunda Parte, de fecha 29 de enero de 1988. Decreto Número 128 de la Quincuagésima Octava Legislatura del Congreso del Estado de Guanajuato, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de 16 de agosto de 2002. Decreto Número 273 de la Sexagésima Tercera Legislatura del Congreso del Estado de Guanajuato, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado Número 224, Quinta Parte, de 20 de diciembre de 2017. 13 Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Décimo Sexto Circuito, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época Tesis XVI.1o.A. J/17 (10a.), p.1659, registro 2008190. 21
dictada no se colma con la simple declaración de nulidad de dicha resolución, sino que es preciso que se obligue a la autoridad a dictar otra para no dejar incierta la situación jurídica del administrado. En cambio, cuando la resolución administrativa impugnada nace del ejercicio de una facultad de la autoridad, no es factible, válidamente, obligarla a que dicte una nueva, ante la discrecionalidad que la ley le otorga para decidir si debe o no actuar y para determinar cuándo y cómo debe hacerlo. Por lo que corresponde al vicio en que se incurrió, éste puede ser material o formal; en aquél, su ineficacia es total y, por eso, la declaración de nulidad que se impone, impide a la autoridad demandada volver a emitir el acto impugnado, si éste no tuvo su origen en una solicitud, instancia o recurso del particular, pues de ser así, al emitirlo de nuevo deberá prescindir del vicio material detectado. Para el caso de que el vicio incida en la forma del acto, esto es, en su parte estructural o en un acto procedimental que puede ser susceptible de reponerse, la ineficacia debe ser para el efecto de que se emita otro en el que se subsane esa deficiencia, si deriva de una solicitud, instancia o procedimiento promovidos por el gobernador o, simplemente, declarar su nulidad si no tiene ese origen, lo que no impide que la autoridad vuelva a emitir otro en idéntico sentido, siempre que purgue el vicio formal detectado.
Énfasis añadido.
Sirve de sustento para la anterior determinación lo previsto en los artículos 300 fracción II, 308, fracción II, 309 y 311 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, es de resolverse y se:
RESUELVE
PRIMERO. Se modifica la sentencia de 7 siete de enero de 2019 dos mil diecinueve, emitida en el proceso 22
administrativo número *****, por los razonamientos expuestos en el Considerando Quinto que antecede.
Notifíquese, en su oportunidad archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el libro de gobierno.
Así lo resolvió, por unanimidad de votos, el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado, integrado por el Presidente del Tribunal y Magistrado de la Primera Sala, Gerardo Arroyo Figueroa; el Magistrado de la Segunda Sala, Eliverio García Monzón; la Magistrada de la Tercera Sala, Antonia Guillermina Valdovino Guzmán; el Magistrado de la Cuarta Sala, José Cuauhtémoc Chávez Muñoz; y el Magistrado de la Sala Especializada, Arturo Lara Martínez; siendo ponente el primero de los mencionados, quienes firman14 con el Secretario General de Acuerdos, Eliseo Hernández Campos, quien da fe.
14 Estas firmas corresponden al Toca 116/19 aprobado en Sesión Ordinaria de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato de 23 veintitrés de abril de 2020 dos mil veinte.
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