Silao de la Victoria, Guanajuato, a 11 once de marzo de 2021 dos mil veintiuno.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1176/1ª Sala/20 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante Juicio en Línea en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 15 quince de julio de 2020 dos mil veinte, la persona mencionada en el párrafo precedente promovió, por su propio derecho, proceso administrativo en el cual señaló como acto impugnado el siguiente:
«Multa con folio *****, expedida por el Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato y/o inspector de movilidad de nombre *****, con número de identificación ***** adscrito al Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato».
Además, hizo valer como pretensiones: 1) la nulidad total del acto impugnado; y 2) como el reconocimiento del derecho y condena a la autoridad demandada, a: (i) la restitución del pago previo de la multa.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto dictado el 2 dos de septiembre de 2020 dos mil veinte, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a las autoridades demandadas. Además se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas
Posteriormente, en proveído de fecha 1 primero de octubre de 2020 dos mil veinte, se tuvo a la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración del Gobierno del Estado de Guanajuato, y al inspector de movilidad adscrito a la Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato, por contestando en tiempo y forma legal la demanda; así como por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en sus respectivos ocursos de contestación.
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Asimismo, se concedió a la parte actora el derecho a ampliar su demanda. Luego, en acuerdo de fecha 1 uno de marzo de 2021 dos mil veintiuno, se le tuvo a la parte actora por no ejerciendo su derecho a ampliar la demanda.
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 10 diez de marzo de 2021 dos mil veintiuno, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que no fueron presentados por ninguna de las partes.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I, inciso a), y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II y 307 A, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Oportunidad y Vía. De acuerdo a lo señalado en auto dictado el 2 dos de septiembre de 2020 dos mil veinte, y de las constancias del proceso de origen, se advierte que la demanda fue presentada con oportunidad en el plazo establecido en el ordinal 263 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, como proceso o juicio de nulidad en línea en la vía ordinaria.
TERCERO. Fijación y Existencia del acto impugnado. De conformidad con lo previsto por el artículo 299, fracción I, del código de la materia, previo al estudio del fondo, deben fijarse de manera precisa los actos impugnados por el actor.1
1 Al efecto, resulta ilustrativo lo establecido en la tesis de rubro: «ACTOS RECLAMADOS. REGLAS PARA SU FIJACIÓN CLARA Y PRECISA EN LA SENTENCIA DE AMPARO.» Novena Época; Registro: 181810; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIX, Abril de 2004; Materia(s): Común; Tesis: P. VI/2004; Página: 255
3 Así, del análisis integral al escrito de demanda, se advierte que en la presente causa el accionante pretende controvertir la legalidad de:
▪ La boleta de infracción con número de folio *****, redactada el día 5 cinco de marzo de 2020 dos mil veinte, por el Inspector de Movilidad adscrito a la Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato.
Actuación cuya existencia se encuentra debidamente acreditada en autos, pues aun cuando el accionante exhibió la misma en copia al carbón2, dicha documental resulta suficiente para generar convicción en quien resuelve sobre la existencia de su original y su contenido; ello, en razón de que el inspector de movilidad demandado no objetó la misma y, en consecuencia, se deberá tener por cierta y veraz la existencia del folio de infracción confutado. Lo anterior, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 78, 117, 119, 121 y 307K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Procedencia. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, y previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados3.
A) El inspector de movilidad demandado refiere que no calificó la infracción impugnada; siendo inexistente el acto que se le reclama correspondiente a la calificación de la boleta de infracción, por tanto, considera que es improcedente el juicio.
2 Apoya el criterio sustentado en la jurisprudencia de los Tribunales Colegiados del Primer Circuito, de rubro: «COPIA AL CARBÓN OFRECIDA COMO PRUEBA EN EL JUICIO LABORAL. SI CONTIENE LA FIRMA DE SUS SUSCRIPTORES HACE PRESUMIR LA EXISTENCIA DEL DOCUMENTO ORIGINAL Y, POR ENDE, ES INNECESARIO SU PERFECCIONAMIENTO PARA OTORGARLE VALOR PROBATORIO.» (Datos de localización Época: Novena Época; Registro: 163848; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXXII, Septiembre de 2010; Materia(s): Laboral; Tesis: I.6o.T. J/106; Página: 1052). 3 Ello, acorde a la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente: «IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías». Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87.
4 Sin embargo, este juzgador desestima la causal de improcedencia invocada, toda vez que se atribuye al inspector demandado el carácter de autoridad demandada al haber elaborado la infracción impugnada, y no por haberla calificado como erróneamente lo sostiene.
B) La autoridad hacendaria demandada invocó como causal de improcedencia que el acto combatido no fue ordenado, dictado o ejecutado por esta, sino que el mismo fue emitido por una autoridad diversa, por ello agrega que no tiene el carácter de autoridad demandada, lo cual resulta infundado.
En virtud de que la parte actora solicita como reconocimiento del derecho la devolución de la cantidad que indebidamente pagó, a la autoridad hacendaria, debe ser llamada a este proceso, porque podría verse afectado el erario del Estado, además de que al tratarse de un crédito fiscal la multa correspondiente, dicha dependencia en este caso en específico interviene como autoridad determinadora y ejecutora al recibir el pago de la misma4, y por tanto, tiene el carácter de autoridad demandada, conforme a lo dispuesto por el artículo 251, fracción II, inciso a), del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Se puntualiza que cuando en el recibo de pago expedido por la autoridad hacendaria se precise la cantidad que el particular debe enterar por concepto de multa a causa de una infracción de tránsito o transporte, sin que previamente se haya determinado o liquidado dicha multa, ni se hayan establecido las bases para cuantificarla por autoridad diversa, se está en presencia de un acto administrativo impugnable en su modalidad de crédito fiscal, al ser una declaración unilateral de voluntad de dicha autoridad, susceptible de incidir en la esfera jurídica del gobernado, ya sea creando, declarando, reconociendo, transmitiendo o extinguiendo una situación jurídica individual.5
4 Criterio de Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, de rubro: RECIBO DE PAGO. ACTO ADMINISTRATIVO. (Ponente: Magistrado Gerardo Arroyo Figueroa. Toca 60/18 PL. Recurrente: *****. Resolución del 10 diez de enero de 2018 dos mil dieciocho). 5 Resulta ilustrativo a lo señalado, la tesis aislada siguiente: «RECIBO DE PAGO DE UNA MULTA POR INFRACCIONES DE TRÁNSITO. ES UN ACTO DE AUTORIDAD PARA EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO, CUANDO LA ENTIDAD RECAUDADORA LIQUIDA EL MONTO DE LA INFRACCIÓN Y/O DE CONCEPTOS NO REFERIDOS EN LA BOLETA CORRESPONDIENTE (APLICACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA 2a./J. 182/2008).» Décima Época; Registro: 2012863; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 35, octubre de 2016, Tomo IV; Materia(s): Común, Administrativa; Página: 3037.
5 De modo que al no acreditarse en este proceso la determinación del monto a pagar por autoridad diversa a la Secretaría de Finanzas, Inversión y Administración, de manera previa a la emisión de «líneas de captura para la recepción de pagos» así como del comprobante de pago, se arriba a la conclusión de que la autoridad hacendaria sí ejerció unilateralmente facultades de decisión incidiendo en la esfera jurídica de la parte actora, creando y declarando la obligación fiscal determinada en cantidad líquida, y afectando su patrimonio.
No pasa desapercibido que la autoridad invoca las resoluciones dictadas en los procesos *****y *****; sin embargo, en ellos se decretó el sobreseimiento respecto a la emisión de la boleta de infracción, pero en la especie participa del acto confutado al determinar y recibir el monto asignado como multa; de ahí que, no sean eficaces para soportar su argumento.
Es de destacar, que la autoridad hacendaria está obligada a realizar la devolución de la cantidad pagada indebidamente, así como al pago de actualizaciones sobre ese monto, todo ello debido a sus funciones, sin perjuicio de haber sido o no parte en el procedimiento de origen6.
Hechas las precisiones anteriores y al no actualizarse ninguna de las causales invocadas por las autoridades demandadas, así como aquellas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, quien resuelve determina procedente no decretar el sobreseimiento del presente proceso administrativo.
QUINTO. Estudio Jurídico. Enseguida este Juzgador procederá al análisis de los conceptos de impugnación o causa de pedir que establece el actor en su escrito demanda, considerando los argumentos que exterioriza el demandado en su contestación.
6 Sustenta la anterior conclusión, lo dispuesto en la jurisprudencia de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro «AUTORIDADES NO SEÑALADAS COMO RESPONSABLES. ESTÁN OBLIGADAS A REALIZAR LOS ACTOS NECESARIOS PARA EL EFICAZ CUMPLIMIENTO DE LA EJECUTORIA DE AMPARO» [Novena Época; Registro: 1003209; Instancia: Primera Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Apéndice de 2011 Tomo II. Procesal Constitucional 1. Común Primera Parte – SCJN Décima Primera Sección – Sentencias de amparo y sus efectos; materia(s): Común; Tesis: 1330; Página: 1493]
6 A). Metodología. Enseguida de conformidad con el artículo 302, último párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, este Juzgador procederá de oficio al análisis de la competencia de la autoridad que emitió el acto impugnado por ser una cuestión de orden público, además de que ello representa un mayor beneficio al actor pues conduce a una nulidad de fondo7.
B). Planteamiento del Problema.
(i) Problema Jurídico a resolver. Así, de conformidad con el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, el «problema jurídico a dilucidar» consiste en determinar si el Inspector de Movilidad adscrito al Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato tiene o no facultades para emitir la infracción impugnada.
C). Razonamiento Jurisdiccional. El primer párrafo del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala que nadie puede ser molestado sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, lo que se reitera en el artículo 137, fracción I, del Código supra citado.
Así, los preceptos citados consagran el principio de legalidad, por virtud del cual las autoridades sólo están facultadas para hacer lo que la ley expresamente les permite, por lo que la competencia no solo se traduce en la posibilidad de emitir el acto de molestia en contra del gobernado, sino también en que por disposición expresa de una ley o reglamento dicha autoridad emisora deberá existir, si esto último no se justifica tampoco el acto emitido por ella8.
7«CONCEPTOS DE ANULACIÓN EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE GUANAJUATO. ES PREFERENTE EL ESTUDIO DE LOS RELATIVOS A LA FALTA DE COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD DEMANDADA PARA EMITIR EL ACTO IMPUGNADO, FRENTE A LOS ATINENTES A SU DEFICIENTE FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN, POR REPRESENTAR UN MAYOR BENEFICIO PARA EL ACTOR.» [Época: Décima Época; Registro: 2018136; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 59, octubre de 2018, Tomo III; Materia(s): Administrativa; Tesis: XVI.1o.A.174 A (10a.); Página: 2286.] 8 Conviene destacar sobre el tema relativo a la inexistencia legal de una autoridad y los efectos del acto emitido por ésta, la jurisprudencia de rubro «SUBDIRECTOR DE SANCIONES DE LA DIRECCIÓN DE SANCIONES, DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE ASUNTOS JURÍDICOS DE LA SECRETARÍA DEL TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL. SU EXISTENCIA DEBE CONTENERSE EN EL REGLAMENTO INTERIOR DE LA PROPIA SECRETARÍA» [Época: Novena Época; Registro: 197547; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo VI, octubre de 1997; Materia(s): Administrativa; Tesis: II.A. J/1; Página: 698]
7 Previo a realizar el análisis de acto impugnado, es necesario precisar que el 21 veintiuno de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, se reformó la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, con la finalidad de hacer más eficiente la materia de movilidad. Por ello, el Instituto de Movilidad del Estado se extinguió, en tanto se previó que la Secretaría de Gobierno, a través de una Unidad Administrativa que para tal efecto creara, habría de conocer asuntos de las materias de educación vial y del servicio público y especial de transporte9. En este tenor, los artículos 15 bis y 15 ter de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, disponen:
Artículo 15 bis. La Secretaría de Infraestructura, Conectividad y Movilidad, contará con una unidad administrativa en materia de movilidad encargada de ordenar, planear, promover y administrar la movilidad en el Estado.»
«Artículo 15 ter. La Secretaría de Gobierno contará con una unidad administrativa en materia de transporte encargada de ordenar, planear, promover y administrar el servicio público y especial de transporte en el Estado, así como la educación vial.» [Lo subrayado es propio]
A fin de reforzar los argumentos anteriores se transcriben los artículos transitorios primero, quinto, sexto y séptimo, de la Ley de Movilidad para el Estado de Guanajuato y sus Municipios, relativos a la reforma en comento:
«Artículo Primero. El presente Decreto entrará en vigor el 26 de septiembre de 2018, previa publicación en el Periódico Oficial de Gobierno del Estado.»
Artículo Quinto. La Secretaría de Obra Pública se transformará en Secretaría de Infraestructura, Conectividad y Movilidad; para tal efecto, el Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato trasferirá los asuntos jurídicos, administrativos, mobiliario, vehículos, instrumentos, aparatos, maquinaria, archivos y en general, el equipo de las unidades administrativas que hayan venido usando para la atención de sus funciones, a través de la entrega-recepción respectiva.»
9 Cfr. Iniciativa de Decreto a fin de reformar, adicionar, y derogar diversas disposiciones de las leyes de Obra Pública y Servicios Relacionados con la misma, para el Estado y los Municipios de Guanajuato; Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, de Alcoholes para el Estado de Guanajuato; para el Desarrollo y la Competitividad Económica del Estado de Guanajuato y sus Municipios; de Concesiones de Servicios e Infraestructura Pública para el Estado de Guanajuato; de Fomento a las Actividades de las Organizaciones de la Sociedad Civil en el Estado de Guanajuato; del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato; y al Código Territorial para el Estado y los Municipios de Guanajuato. Consultable el www.congresogto.gob.mx
8 «Artículo Sexto. La Secretaría de Infraestructura, Conectividad y Movilidad sustituye en todas sus obligaciones y asume los compromisos adquiridos por las entidades paraestatales que les transfieran los asuntos en términos del artículo quinto transitorio del presente Decreto.
Las referencias a la Secretaría de Obra Pública, y del Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato se entenderán referidas a la Secretaría de Infraestructura, Conectividad y Movilidad.»
«Artículo Séptimo. De conformidad a lo estipulado en el Reglamento de Entrega- Recepción para la Administración Pública Estatal, la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas, vigilará el proceso de entrega recepción extraordinaria.»
«Artículo Octavo. El Gobernador del Estado expedirá los reglamentos, así como las adecuaciones normativas y administrativas necesarias para el cumplimiento del presente Decreto, en un plazo que no exceda de un año, contado a partir de la entrada en vigor del presente Decreto.
En tanto se expiden, continuarán vigentes los actuales en lo que no se opongan al presente Decreto.» [Lo subrayado es propio]
De lo transcrito, se desprende que a partir del 26 veintiséis de septiembre del 2018 dos mil dieciocho, el Ejecutivo del Estado debía expedir y adecuar los reglamentos correspondientes dentro del año siguiente, y que las referencias al Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato se entenderán referidas a la Secretaría de Infraestructura, Conectividad y Movilidad; con lo cual se reitera la inexistencia del Instituto en mención.
En este contexto, a través del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobierno, el 30 treinta de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, se creó la Dirección General de Transporte, señalando que ésta es la Unidad Administrativa a que se refiere la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios10. Dentro de sus funciones, se estableció que serían ordenar, planear, promover y administrar el servicio público y especial de transporte, y las demás que le confiera la cita ley de movilidad, precisando que los inspectores de movilidad que le están adscritos serán competentes para emitir las boletas de infracción tratándose del servicio público y especial de transporte estatal.
10 Ello mediante decreto gubernativo número 08 ocho, mediante el cual se reforma el Reglamento Interior de la Secretaría de Gobierno, publicado el 30 treinta de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, número 240 doscientos cuarenta, sexta parte.
9 Lo señalado se advierte del contenido de los artículos 3, fracción II, inciso a), subincisos a.1, a.2, a.3, a.4 y a.5, 42, fracción III, 43, fracciones I y II, y 46 fracción I, y artículo primero transitorio, del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobierno, que para su mayor comprensión a continuación se transcriben:
«Artículo 3. Para el estudio, planeación, programación, ejecución y despacho de sus asuntos, la Secretaría contará con la siguiente estructura administrativa […] II. Subsecretaría de Servicios a la Comunidad: a) Dirección General de Transporte: a.1) Dirección de Desarrollo del Transporte; a.2) Dirección Jurídica de Transporte; a.3) Dirección de Inspección; a.4) Dirección de Atención, Capacitación y Educación Vial; y a.5) Dirección de Gestión Administrativa de Transporte…»
«Artículo 42. La Dirección General de Transporte debe planear, coordinar, supervisar y evaluar el trabajo de las siguientes unidades administrativas: I. Dirección de Desarrollo del Transporte; II. Dirección Jurídica de Transporte; III. Dirección de Inspección; IV. Dirección de Atención, Capacitación y Educación Vial; y V. Dirección de Gestión Administrativa de Transporte.»
«Artículo 43. La Dirección General de Transporte tiene, además de las facultades genéricas, las siguientes: I. Ordenar, planear, promover y administrar el servicio público y especial de transporte, así como la educación y cultura vial; II. Fungir como la Unidad Administrativa de Transporte a que se refiere la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios, con las atribuciones que la misma le confiere…»
«Artículo 46. La Dirección de Inspección tiene las siguientes facultades: I. Supervisar, verificar y vigilar, por conducto de los inspectores de movilidad, que la prestación del servicio público y especial de transporte de competencia estatal, se ejecute de acuerdo a la normatividad de la materia, así como levantar las boletas de infracción y actas de inspección…»
«Artículo Primero. El presente Decreto Gubernativo entrará en vigencia el día siguiente al de su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado.»
10 «Artículo Tercero. A la entrada en vigencia del presente Decreto Gubernativo, cualquier referencia que en decretos, reglamentos, convenios u otros instrumentos jurídicos se haga a los Institutos de Movilidad del Estado de Guanajuato y de Seguridad en la Tenencia de la Tierra del Estado de Guanajuato, se entenderá hecha a las Direcciones Generales de Transporte y de Seguridad en la Tenencia de la Tierra, respectivamente.» [Lo resaltado no es de origen]
En virtud de lo anterior, a partir del 01 uno de diciembre de 2018 dos mil dieciocho, el Inspector de Movilidad de la Dirección General de Transporte del Estado de Guanajuato, es la autoridad competente para vigilar el servicio público y especial de transporte estatal, y por consiguiente elaborar las infracciones con motivo del incumplimiento a las disposiciones que lo regulan.
Además, de las disposiciones citadas, se advierte que para todos los efectos legales, el Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato se entenderá referido a la Dirección General de Tránsito, pero únicamente en cuanto a ordenamientos legales y reglamentarios, decretos, convenios u otros instrumentos jurídicos emitidos con anterioridad a la vigencia de las reformas, pero no así para emitir actos administrativos con posterioridad, como es el caso de la infracción impugnada, ni tampoco que los actos emitidos por los inspectores del Instituto de Movilidad mencionado se entenderán emitidos por un inspector adscrito a la Dirección General de Tránsito. En este tenor, se emitió el criterio que enseguida se transcribe11:
«NULIDAD TOTAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EMITIDOS POR INSPECTOR DE MOVILIDAD DEL INSTITUTO DE MOVILIDAD DEL ESTADO DE GUANAJUATO CON POSTERIORIDAD AL 1 DE DICIEMBRE DE 2018. INEXISTENCIA DE LA AUTORIDAD. Mediante reformas a la Ley de Movilidad para el Estado de Guanajuato y sus Municipios, publicadas en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, el 21 de septiembre de 2018, se extinguió el Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, a su vez se previó que la Secretaría de Gobierno crearía una unidad administrativa para efecto de conocer asuntos de las materias de educación vial y del servicio público y especial de transporte. En este tenor, el 30 de noviembre de la misma anualidad, a través del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobierno, se creó la Dirección General de Transporte, por lo que de conformidad con los artículos 3, fracción II, inciso a), subincisos a.1, a.2, a.3, a.4 y a.5,
11 En este mismo sentido se pronunció la Tercera Sala de este Tribunal en la sentencia dictada dentro del proceso número 816/3ra Sala/2015 de fecha 26 veintiséis de febrero de 2016 dos mil dieciséis, de la cual derivó el criterio con el rubro «NULIDAD TOTAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS EMITIDOS POR OFICIALES ADSCRITOS A LA DIRECCIÓN GENERAL DE TRÁNSITO DEL ESTADO DEL ESTADO DE GUANAJUATO CON POSTERIORIDAD AL 1 DE ENERO DE 2015. INEXISTENCIA DE LA AUTORIDAD.»
11 42, fracción III, 43, fracciones I y II, y 46 fracción I, y artículo primero transitorio, a partir del 1 de diciembre de 2018, el inspector adscrito a dicha unidad es la autoridad competente para vigilar el servicio público y especial de transporte estatal, y por consiguiente elaborar las infracciones con motivo del incumplimiento a las disposiciones que lo regulan. No obsta a lo anterior, que el artículo séptimo transitorio del reglamento señalado, disponga que para todos los efectos legales, el Instituto de Movilidad se entenderá referido a la Dirección General de Tránsito, ya que ello únicamente ocurre en cuanto a ordenamientos legales y reglamentarios, decretos, convenios u otros instrumentos jurídicos emitidos con anterioridad a la vigencia de las reformas aludidas, pero no así para emitir actos administrativos con posterioridad, como es el caso de las infracciones. En consecuencia, de la inexistencia legal del Inspector adscrito al Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, deviene su incompetencia para emitir actos administrativos»12
Ahora, en el caso concreto, la infracción confutada fue emitida por un Inspector de Movilidad adscrito al Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, lo que se advierte del propio acto impugnado en que indica: «El Inspector de Movilidad adscrito al Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato que suscribe la presente boleta de infracción…»
Luego, si el Inspector de Movilidad adscrito al Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, es una autoridad jurídicamente inexistente, entonces, es incompetente para emitir el acto impugnado, pues al no estar prevista su existencia en una norma jurídica vigente al momento de la emisión del acto controvertido, tampoco habrá alguna disposición normativa que le atribuya facultad alguna. Ilustra lo anterior la tesis aislada Tesis: II.A.65 A13, que enseguida se transcribe en su rubro: «DIRECCIÓN GENERAL DE ORIENTACIÓN, QUEJAS Y DENUNCIAS DE LA CONTRALORÍA INTERNA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. ES LEGALMENTE INEXISTENTE».
No se omite señalar que en el margen izquierdo del acto combatido, se aprecia una leyenda que consigna lo siguiente:
12 Expediente: 745/1ª Sala/19. Sentencia del 30 de septiembre de 2019. Consultable en https://criterios.tjagto.gob.mx/nulidad-total-de- actos-administrativos-emitidos-por-inspector-de-movilidad-del-instituto-de-movilidad-del-estado-de-guanajuato-con-posterioridad-al-1-de- diciembre-de-2018-inexistencia-de-la-autoridad/ 13 Época: Novena Época; Registro: 194030; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo IX, Mayo de 1999; Materia(s): Administrativa; Tesis: II.A.65 A; Página: 1006.
12 «Lo anterior se sustenta además en lo dispuesto por los artículos 2, fracción V, 6, fracción I, 7, fracciones IV, XIII y XVI, de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios; 677, 678, fracciones I, II, III y IV, 707, fracciones I y II, del Reglamento de la Ley de Movilidad del Estado de Guanajuato y sus Municipios; 1, 2, 3, fracción II, inciso a, 3, 4, 8, fracciones III, VII y XVII; 42, fracción III, 46, fracciones I, IV, VIII, del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobierno.»
Sin embargo, en los preceptos señalados, no se encuentra fundamento alguno, conforme el cual el Inspector demandado esté adscrito a Instituto de Movilidad alguno, en tanto, por las razones previamente expuestas el instituto referido se encuentra extinto; por otra parte, se advierte que la leyenda inserta no aclara en modo alguno la denominación ni adscripción de la autoridad encausada al órgano que se indica en la boleta de infracción combatida.
D). Conclusión. En consecuencia, ante la inexistencia legal del Inspector de Movilidad adscrito al Instituto de Movilidad del Estado de Guanajuato, y por ende la incompetencia de la parte demandada que emitió la infracción impugnada, se actualiza la causal prevista en el artículo 302, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEXTO. Decisión o Fallo. Dado que la incompetencia del inspector demandado para emitir la infracción impugnada, constituye un vicio de ilegalidad que trasciende a su aspecto material o de contenido, y que existe cosa juzgada sobre el problema de fondo debatido, con fundamento en el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad Total14 de la mencionada infracción, así como de su correspondiente determinación y pago, al derivar éstos últimos de un acto viciado que fue declarado nulo en este fallo15.
14 Es aplicable por analogía la jurisprudencia de rubro «NULIDAD LISA Y LLANA PREVISTA EN EL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. SUPUESTOS Y CONSECUENCIAS» [Época: Novena Época; Registro: 184612; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XVII, marzo de 2003; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.4o.A. J/21; Página: 1534.] 15 Sostiene lo anterior el criterio de rubro «ACTOS VICIADOS, FRUTOS DE» [Época: Séptima Época; Registro: 252103; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación; Volumen 121-126, Sexta Parte; Materia(s): Común; Página: 280]
13 SÉPTIMO. Pretensiones del actor y consecuencias. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora, consistentes en que:
(A) Devolución de la multa. Solicita la parte actora el reintegro de la cantidad de ***** *****). Se reconoce el derecho y se condena a las autoridades demandadas para que realicen la devolución de la cantidad indicada, determinando que será de manera actualizada, ello de conformidad con el artículo 300, fracciones V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
(i) En cuanto a la devolución de la multa. De conformidad con en el artículo 143 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, los actos decretados nulos en este proceso no se presumen legítimos ni ejecutables; en consecuencia, procede restituir a la parte actora el derecho subjetivo que le fue vulnerado, previa verificación de su existencia por parte de este Tribunal16.
En la especie, el pago se encuentra debidamente acreditado, pues el actor manifiesta como parte de los hechos que dieron motivo a la demanda que, con la finalidad de recuperar su vehículo que le fue retenido en garantía, efectuó el pago de la multa impuesta con motivo del folio de infracción impugnado. Para acreditar lo anterior, el actor exhibe junto a su demanda la documental consistente en «líneas de captura para la recepción de pagos» relativo al folio de infracción impugnado, comprobante de pago con línea de captura *****, en que consta el pago efectuado por la cantidad de ***** *****), a Gobierno del Estado de Guanajuato.17
Por tanto, y toda vez que fue acreditado en el proceso que el accionante realizó el pago de la multa con motivo de la infracción decretada nula, se concluye
16 En este sentido, se comparte el criterio sustentado en la tesis aislada con el rubro «FACULTAD DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DE CONSTATAR LA EXISTENCIA DEL DERECHO SUBJETIVO DEL ACTOR PARA OBTENER SU RESTITUCIÓN O LA DEVOLUCIÓN DE UNA CANTIDAD. SU EJERCICIO PRESUPONE LA DECLARACIÓN DE ILEGALIDAD DE LAS CONSIDERACIONES QUE SUSTENTAN LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA»16[Época: Décima Época; Registro: 2013828; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Tesis: IV.2o.A.136 A (10a.); Página: 2707.] 17 Documentales a las que s eles otorga valor probatorio pleno de conformidad con los artículos 78, 117, 119, 121, 123 y 307K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en virtud de que las mismas fueron ofertadas en original -bajo protesta de decir verdad-, más aún que no fueron objetados por las partes.
14 que se configura el pago de lo indebido en términos de lo previsto por el 37 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato18, normatividad aplicable al caso concreto, dado que el pago fue efectuado en el mes de marzo del 2020 dos mil veinte, mismo que dispone:
«Artículo 37. Las autoridades fiscales están obligadas a devolver las cantidades pagadas indebidamente y las que procedan de conformidad con las leyes fiscales. La devolución podrá hacerse de oficio o a petición del interesado, a través de los medios de pago señalados en el segundo párrafo del artículo 31 de este Código.
Si el pago de lo indebido se hubiera efectuado en cumplimiento de un acto de autoridad, el derecho a la devolución nace cuando dicho acto queda insubsistente. Lo dispuesto en este párrafo no es aplicable a la determinación de diferencias por errores aritméticos, las que darán lugar a la devolución siempre que no haya prescrito la obligación.»
De la norma señalada se obtiene que la devolución de pago de lo indebido constituye un derecho del gobernado a través del cual se reincorporan a su patrimonio las cantidades que indebidamente pagó al fisco, por lo que no es lícito que el fisco retenga una cantidad que le fue pagada sin existir una obligación para ello. Lo indebido del pago se actualiza al haberse decretado la nulidad del acto impugnado que obligó o conminó el pago al actor19.
(ii) En cuanto a la actualización del importe pagado, a pesar de que el actor no lo solicitó de manera expresa, es un concepto que opera de forma adminiculada o subyacente a toda devolución, pues sólo así se restituye al actor en el pleno goce de su derecho violado, ello al tenor de lo dispuesto en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que obliga a la autoridad a reintegrar las cantidades obtenidas injustificadamente. Ilustra lo anterior, la tesis aislada que a continuación se transcribe:
18 Publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, el 25 de noviembre de 2005. 19 Es ilustrativa sobre la configuración del pago indebido de una multa cuando la boleta de infracción se decretó nula, la tesis aislada con el rubro BOLETAS DE INFRACCIÓN DE TRÁNSITO. AL DEJARSE INSUBSISTENTES SE ACTUALIZA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 61, FRACCIÓN XXI, DE LA LEY DE AMPARO, POR LO QUE EL PAGO EFECTUADO ES INDEBIDO Y SU DEVOLUCIÓN DEBE SOLICITARSE ANTE LA AUTORIDAD RESPONSABLE.(Época: Décima Época; Registro: 2014537; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 43, Junio de 2017, Tomo IV; Materia(s): Común; Tesis: XVII.1o.P.A.11 A (10a.); Página: 2871.)
15 «DEVOLUCIÓN DE CONTRIBUCIONES. LA AUTORIDAD FISCAL DEBE DEVOLVER AL CONTRIBUYENTE LAS CANTIDADES ACTUALIZADAS, AUN CUANDO ÉSTE NO LO SOLICITE (INTERPRETACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 17-A, 22, PÁRRAFO OCTAVO, Y 22-B DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN VIGENTES EN 2005). Este alto tribunal ha sostenido que el principio de proporcionalidad tributaria contenido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no sólo se manifiesta de manera positiva, sino también de forma negativa, al prohibir a la autoridad recaudar cantidades superiores a las debidas, obligándola a reintegrar al particular las obtenidas injustificadamente; asimismo, que en el caso de normas declaradas inconstitucionales, aun cuando no establezcan la actualización del monto a devolver, a fin de cumplir con el artículo 80 de la Ley de Amparo, la autoridad fiscal queda obligada a devolver el monto debidamente actualizado, ya que sólo así se restituye al gobernado en el pleno goce de la garantía individual violada. Por tanto, no es válido justificar la omisión de actualizar las cantidades enteradas indebidamente con la afirmación de que el contribuyente «no solicitó la actualización», ya que, por una parte, los formatos emitidos por la autoridad fiscal no tienen un espacio para solicitarla, lo cual no puede ser una omisión atribuible al contribuyente, pero además, éste tampoco puede solicitar el monto de la devolución actualizado, pues al presentar la solicitud no puede saber cuándo recibirá por parte de la autoridad la cantidad solicitada, y dado que la actualización del pago indebido debe realizarse desde que éste se efectuó hasta que la devolución se recibe, aquél no cuenta con los elementos necesarios para hacer el cálculo al presentar la solicitud de devolución. Por otra parte, la falta de una solicitud expresa no exime a la autoridad de cumplir con las obligaciones impuestas por la ley, ya que la actualización de las cantidades a su cargo no es optativa, sino que constituye una obligación clara y sin excepción alguna, de reintegrar al contribuyente los pagos de lo indebido actualizados.»20 [Lo resaltado es propio]
En este contexto, de conformidad con los artículos 29 y 38, cuarto párrafo, del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato, el monto de los aprovechamientos -la multa- deberá actualizarse por el transcurso del tiempo y con motivo de los cambios de precios en el país, para lo cual se aplicará el factor de actualización a las cantidades correspondientes, dicho factor se obtendrá dividiendo el índice nacional de precios al consumidor del mes anterior al más reciente del periodo entre el citado, entre el índice correspondiente al mes anterior al más antiguo de dicho periodo.
Tratándose de devolución, la actualización comprenderá el periodo desde el mes en que se realizó el pago de lo indebido, en el caso concreto desde el mes
20 Época: Décima Época; Registro: 2000567; Instancia: Primera Sala; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Libro VII, Abril de 2012, Tomo 1; Materia(s): Administrativa; Tesis: 1a. LXXIII/2012 (10a.); Página: 871.
16 de marzo del 2020 dos mil veinte, hasta aquel en que la devolución esté a disposición del actor.
Lo anterior, en congruencia con los motivos y razonamientos expuestos por el Pleno de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, dentro de los tocas números *****, *****y *****.
No se omite señalar que las autoridades demandadas refieren que es improcedente el pago de actualizaciones e intereses, ello lo sostiene con base en la jurisprudencia de rubro «LEYES TRIBUTARIAS. LA DEVOLUCIÓN DE LAS CANTIDADES ENTERADAS, DEBIDAMENTE ACTUALIZADAS, COMO EFECTO DE LA SENTENCIA DE AMPARO QUE DECLARA LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA EN QUE SE FUNDA EL PAGO DE UNA CONTRIBUCIÓN, NO COMPRENDE EL PAGO DE INTERESES INDEMNIZATORIOS (CÓDIGO FINANCIERON DEL DISTRITO FEDERAL ABROGADO)».21
Sin embargo, el criterio citado es inaplicable en virtud de que no existe identidad de casos, dado que como se sostiene en la ejecutoria de la contradicción de tesis 200/2010 que le da origen, la Segunda Sala determinó de forma concreta que la materia de dicha controversia es determinar si conforme al artículo 71 del Código Financiero del Distrito Federal, la devolución del entero de una contribución que fue declarada inconstitucional en una ejecutoria de amparo, debe o no comprender el pago de intereses, ello reviste especial relevancia en virtud de que la propia jurisprudencia indica que «…tal obligación indemnizatoria a cargo del fisco puede derivar de lo dispuesto en las leyes fiscales de la regulatorias de la contribución específica, por lo que debe atenderse a ésta para determinar si se encuentra legalmente prevista su procedencia…»; así, para el caso de esta entidad, como se expuso, la obligación de la devolución de la cantidad pagada debidamente actualizada, así como el pago de intereses, deriva de los artículos 25, 38, 40 y 41 del Código Fiscal para el Estado de Guanajuato.
Por lo tanto, para dar seguridad y certeza jurídica al poner fin a esta controversia, así como certidumbre y estabilidad a los bienes jurídicos involucrados, asegurando de tal manera su ejecución, se condena de manera
21 Época: Novena Época; Registro: 163321; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXXII, diciembre de 2010; Materia(s): Administrativa; tesis: 2a./J. 137/2010; Página: 526
17 expresa a las autoridades demandadas, a realizar las gestiones necesarias a fin de que le sea devuelta a la parte actora la cantidad de ***** *****) que pagó como multa, de forma actualizada.
OCTAVO. Ejecución de la Sentencia. Finalmente, las demandadas deberán cumplimentar la condena que precede e informar sobre ello, en un término de en un término de 5 cinco días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en los artículos 319, 321 y 322 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Cuarto de la presente sentencia.
TERCERO. Se decreta la nulidad total de los actos impugnados, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto y Sexto de la misma.
CUARTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconoce el derecho solicitado por la parte actora y, correlativamente, se condena a las autoridades demandadas, en los términos precisados en el Considerando Séptimo y Octavo de esta sentencia.
Notifíquese a las partes.
18 En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
La presente hoja de firmas corresponde a la sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1176/1ª Sala/2020.——————————————————–
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