Guanajuato, Guanajuato, a 20 veinte de agosto de 2018 dos mil dieciocho.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 2450/1ªSala/16 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado en la Secretaría General de Acuerdos de Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 24 veinticuatro de noviembre de 2016 dos mil dieciséis, *****, por su propio derecho, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«…el contenido del oficio que me dirige […] en su calidad de Secretario de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato el que contiene el cese de efectos de nombramiento a partir de esa fecha, fundándose el acto nulo en el hecho de que conforme al acta de hechos de fecha 28 de septiembre del año 2016 se origina el cese de los efectos de mi nombramiento del puesto nominal de médico general adscrito al CERESO León dentro de la dirección general del Sistema Penitenciario a cargo del secretario demandado, puesto que el carácter de trabajador de confianza carece de derecho de estabilidad en el empleo…»
La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad total del acto impugnado; y 2) El reconocimiento del derecho de la parte actora para que: (i) sea reinstalada en área distinta; (ii) derechos de antigüedad, salario y prestaciones que le corresponden al puesto que desempeñaba más los incrementos que se asignen al mismo; y (iii) se 2
condene o se apliquen medidas de apremio a los funcionarios que realizaron el procedimiento administrativo de manera ilegal.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 28 veintiocho de noviembre de 2016 dos mil dieciséis, se admitió la demanda, y se ordenó correr traslado de ella a las autoridades demandadas y se les emplazó para que dieran contestación a la misma.
Se admitieron las pruebas ofrecidas en el escrito inicial de demanda; excepto la testimonial respecto de la cual se requirió a la accionante para que presentara el cuestionario que deberían desahogar los testigos dado su carácter de servidores públicos, así como para que señalara los hechos sobre los cuales ofreció a cada testigo, apercibida que de no cumplir se le tendría por no ofrecida dicha prueba; y la confesional a cargo de la autoridad demandada, que fue desechada.
Por otra parte, para mejor proveer, se ordenó solicitar a la Subprocuraduría de los Derechos Humanos del estado de Guanajuato, zona “A”, copia certificada de las constancias que integran el expediente *****; y a la Agencia Investigadora ***** de León, Guanajuato, para que remitiera copia certificada de las constancias que integran la carpeta de investigación *****.
Además, se tuvo a la parte actora por designando abogado autorizado en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como señalando domicilio para recibir notificaciones.
En proveído de fecha 17 diecisiete de abril de 2017 dos mil diecisiete, se tuvo al Secretario de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, 3
por contestando la demanda en tiempo y forma, por designando abogados autorizados y señalando correo electrónico para recibir notificaciones; y por admitidas las pruebas ofrecidas y exhibidas en su ocurso, así como por haciendo suya la documental consistente en el comprobante de pago ofrecido y exhibido por la parte actora.
Además, se regularizó el proceso para efecto de no tener como autoridad demandada a *****, servidor público adscrito a la Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato.
Asimismo, se tuvo a la parte actora por exhibiendo copia certificada de las constancias que integran el expediente ***** de la Procuraduría de Derechos Humanos del Estado de Guanajuato; y al Director del Centro Estatal de Prevención y Reinserción Social de León, Guanajuato, por rindiendo el informe de autoridad que le fue solicitado; respecto de la copia certificada de la carpeta de investigación *****, se requirió a la Jefatura de Zona de la ciudad de León, Guanajuato.
En acuerdo de fecha 21 veintiuno de mayo de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo a la parte actora por desistiéndose del ofrecimiento de la prueba documental consistente en carpeta de investigación *****, en consecuencia se tuvo por no ofrecida tal probanza; por lo que respecta a la prueba testimonial, ésta se tuvo por no ofrecida en virtud de que la parte actora no dio cumplimiento al requerimiento que le fue formulado.
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala. 4
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 26 veintiséis de junio de 2018 dos mil dieciocho fue celebrada la audiencia de alegatos, mismos que no fueron presentados por ninguna de las partes.
C ON S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala es carece de atribuciones para conocer del asunto plateado, en virtud de que la controversia es de carácter laboral y no administrativa, lo que se determina con base en las consideraciones de hecho y de derecho que a continuación se exponen:
De conformidad con el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reiterado en diversas jurisprudencias que los grupos constituidos por militares, marinos, personal del servicio exterior, agentes del Ministerio Público, peritos y miembros de las instituciones policiales, tienen una relación de naturaleza administrativa con el poder público1, debido a que al diferenciar a ese grupo de servidores públicos en las reglas que rigen las relaciones del Estado con sus trabajadores y precisar que deberán regirse por sus propias leyes, la citada disposición constitucional los excluye de la
1 Cfr. Tesis 2a. XLVI/2013 (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Décima Época, Libro XX, Mayo de 2013, Tomo 1, Núm. de Registro: 2003764, consultable a Página 990, con el rubro «SEGURIDAD PÚBLICA. LA INDEMNIZACIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008, NO COMPRENDE EL CONCEPTO DE 12 DÍAS POR AÑO.» 5
aplicación de las normas de trabajo para los servidores públicos del Estado.
Se asevera lo anterior en virtud de que el artículo constitucional mencionado en el párrafo anterior, prevé textualmente lo siguiente:
«Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley.
El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán: […] B. Entre los Poderes de la Unión y sus trabajadores […]
XIII. Los militares, marinos, personal del servicio exterior, agente del Ministerio Público, perito y los miembros de las instituciones policiales, se regirán por sus propias leyes.
Los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, las entidades federativas y los Municipios, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido…»
Énfasis añadido.
Al respecto, es de precisar que las relaciones jurídicas entre las instituciones policiales y sus integrantes se rigen por la fracción XIII, del apartado B, del artículo 123 constitucional, siempre y cuando el servidor público pertenezca a la carrera policial -servicio profesional de 6
carrera policial-, puesto que cuando dicha condición no se cumpla, la relación será de carácter laboral; ello, según lo dispuesto en el artículo 73 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, que indica:
«Artículo 73.- Las relaciones jurídicas entre las Instituciones Policiales y sus integrantes se rigen por la fracción XIII, del apartado B, del artículo 123, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la presente Ley y demás disposiciones legales aplicables.
Todos los servidores públicos de las Instituciones Policiales en los tres órdenes de gobierno que no pertenezcan a la Carrera Policial, se considerarán trabajadores de confianza. Los efectos de su nombramiento se podrán dar por terminados en cualquier momento, de conformidad con las disposiciones aplicables, y en caso de que no acrediten las evaluaciones de control de confianza.»
Énfasis añadido.
En este contexto, de conformidad con el artículo 5, fracción X, del citado ordenamiento legal, se entiende por instituciones policiales, los cuerpos de seguridad, de vigilancia y custodia de los establecimientos penitenciarios, de detención preventiva o de centros de arraigos, así como a todas las dependencias encargadas de la seguridad pública a nivel federal, local y municipal que realicen funciones similares de investigación, prevención y reacción.
La carrera policial, según lo previsto en el artículo 78 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, es el sistema de carácter obligatorio y permanente, conforme al cual se establecen los lineamientos que definen los procedimientos de reclutamiento, selección, ingreso, formación, certificación, permanencia, evaluación, 7
promoción y reconocimiento; así como la separación o baja del servicio de los integrantes de las instituciones policiales.
Forman parte del servicio profesional de carrera quienes sean aspirantes y cadetes en formación que pretendan ingresar a una institución policial, así como a quienes sean policías de carrera y se encuentren adscritos a la Comisaría General de las Fuerzas de Seguridad Pública; el Cuerpo Estatal de Seguridad Penitenciaria; el Cuerpo Estatal de Seguridad para Adolescentes, como lo señala el artículo 4 del Reglamento del Servicio Profesional de Carrera Policial de la Secretaría de Seguridad Pública del Estado.
Por consiguiente se reitera que, sólo los miembros de las instituciones policiales que realicen efectivamente la función de policía y que, por tanto, estén sujetos a la carrera policial en los términos señalados en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, estarán sujetos al régimen previsto en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, constitucional y, en consecuencia, los demás miembros que aun perteneciendo a dichas instituciones, no realicen funciones similares de investigación, prevención y reacción en el ámbito de seguridad pública y no estén sujetos al sistema de carrera policial, mantendrán una relación de naturaleza laboral con la institución policial de mérito.
Sostiene lo anterior, la jurisprudencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que a continuación se transcribe:
«TRABAJADORES ADMINISTRATIVOS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES. NO ESTÁN SUJETOS AL RÉGIMEN DE EXCEPCIÓN DE DERECHOS PREVISTO EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, CONSTITUCIONAL, POR LO QUE LA RELACIÓN QUE MANTIENEN CON AQUÉLLAS ES DE NATURALEZA 8
LABORAL. De la interpretación del artículo referido, en relación con el numeral 73 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, se advierte que el régimen de excepción de derechos previsto en el precepto constitucional, sólo es aplicable a los miembros de las instituciones policiales que realicen la función de policía y que estén sujetos al Servicio Profesional de Carrera Policial; en consecuencia quienes, aun perteneciendo a dichas instituciones (trabajadores administrativos) no realicen funciones similares a las de investigación, prevención y reacción en el ámbito de seguridad pública y no estén sujetos al sistema de carrera policial, mantienen una relación de naturaleza laboral con tales instituciones, la cual se rige en términos de la fracción XIV del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.»2
Así también, ilustra el criterio emitido por juzgador, la tesis aislada cuyos título, subtítulo y texto son:
«TRABAJADORES AL SERVICIO DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES EN LOS TRES ÓRDENES DE GOBIERNO QUE NO PERTENEZCAN A LA CARRERA POLICIAL. POR DISPOSICIÓN LEGAL EXPRESA, SE CONSIDERAN DE CONFIANZA. De conformidad con el artículo 73 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, las relaciones jurídicas entre las instituciones policiales y sus integrantes se rigen por la fracción XIII del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; esa ley y demás disposiciones legales aplicables establecen expresamente que todos los servidores públicos de dichas instituciones, en los tres órdenes de gobierno, que no pertenezcan a la carrera policial, se considerarán trabajadores de confianza, por lo que los efectos de su nombramiento podrán darse por terminados en cualquier momento; de ahí que, al derivar dicha calidad de la ley, es innecesario que se acrediten las funciones desempeñadas de las contenidas en el artículo 5o. de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado para saber si corresponden a las de dirección, decisión, administración, inspección, vigilancia o fiscalización y, por ende, si son o no propias de un empleo
2 Época: Décima Época; Registro: 2001527; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Libro XI, Agosto de 2012, Tomo 1; Materia(s): Laboral; Tesis: 2a./J. 67/2012 (10a.); Página: 957. 9
de confianza, pues el fundamento para que éstos sean considerados trabajadores con tal calidad, se encuentra en la normativa referida.»3
Énfasis añadido.
En el caso, el régimen jurídico que debe aplicarse a la reclamante no es de naturaleza administrativa, sino laboral, puesto que no se actualizan las hipótesis normativas referidas con antelación, por lo que este Tribunal es incompetente para dirimir tal controversia.
Lo anterior, en virtud de que la demandante desempeñaba el cargo de Médico General adscrita a la Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, específicamente al Centro Estatal de Reinserción Social de León, Guanajuato.
Tal y como se acredita con el nombramiento de fecha 26 veintiséis de febrero del 2015 dos mil quince, visible a foja 08, y la solicitud de movimiento a la nómina -foja 50-; documentos públicos expedidos por servidores públicos en ejercicio de sus funciones, a los que se les otorga valor probatorio pleno, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 48, fracción II, 78, 117, y 121 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Asimismo, con la confesión expresa de ***** en su escrito inicial de demanda, ello de conformidad con lo previsto en los artículos 48, fracción I, 57 y 118 del Código citado, en virtud de que fue realizada por la demandante, con pleno conocimiento, sin coacción ni violencia, sobre un hecho propio como es el cargo que desempeñaba.
3 Época: Décima Época; Registro: 2009985; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 22, Septiembre de 2015, Tomo III; Materia(s): Laboral; Tesis: I.6o.T.142 L (10a.); Página: 2220. 10
De conformidad con el artículo 56 del Reglamento Interior para los Centros de Readaptación Social del Estado de Guanajuato, la función inherente al cargo que desempeñaba la demandante, era el de brindar atención médica a los internos y proporcionales el medicamento necesario4.
Por consiguiente, las labores que como médico general realizaba la actora, no pueden homologarse a las de policía, luego no se encuentra en la hipótesis de que habla la fracción XIII, apartado B del artículo 123 Constitucional y por ende, la relación que guarda con la autoridad municipal no es de naturaleza administrativa, sino laboral.
Lo anterior aunado a que el acto impugnado es de naturaleza laboral, ya que se señala lo siguiente:
«Atentos al acta de hechos de fecha 28 de septiembre de 2016 dos mil dieciséis a partir de la fecha de notificación de este aviso cesan los efectos de su nombramiento del puesto nominal de Médico General, adscrito al CERESO León dentro e la Dirección General del Sistema penitenciario; Dirección a mi cargo, expedido a su favor el día 03 de febrero del año 2015, puesto que es considerado en sus funciones como trabajador de confianza.
En virtud al régimen constitucional bajo el cual desempeñaba sus funciones como trabajador de confianza en esta Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, y carecer del derecho de estabilidad en el empleo, conforme a lo dispuesto por los artículos 116, fracción VI y 123, Apartado B), fracción XIV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
4«Articulo 56.- Los servicios de salud en los centros de readaptación social deberán ser suficientes para atender las necesidades de salud física y mental de los internos. En las instalaciones de los centros se les proporcionaran atención medica con el personal adscrito y los medicamentos necesarios, siempre que la partida presupuestal de los establecimientos lo permita.» 11
Así como, con fundamento en los artículos 4, fracción II; 6 y 8, primer párrafo de la Ley del Trabajo para los Servidores Públicos al Servicio del Estado y de los Municipios….»
Énfasis añadido.
Las disposiciones legales señaladas por la demandada en el acto impugnado prevén lo siguiente:
«Artículo 116. El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo.
Los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:
VI. Las relaciones de trabajo entre los estados y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto por el Artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias; y…»
«Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley.
El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán […]
B. Entre los Poderes de la Unión y sus trabajadores […]
XIV. La ley determinará los cargos que serán considerados de confianza. Las personas que los desempeñen disfrutarán de las medidas de protección al salario y gozarán de los beneficios de la seguridad social.»
«ARTÍCULO 4. Los trabajadores al servicio del Estado y los municipios, se clasifican en […] 12
II. Trabajadores de confianza…»
«ARTÍCULO 6. Son trabajadores de confianza los que realizan trabajos de dirección, inspección, vigilancia o fiscalización, cuando tengan carácter general, siendo, entre otros…»
«ARTÍCULO 8. Quedan excluidos del régimen de esta ley los miembros de las policías estatales o municipales, de las fuerzas de seguridad, de las fuerzas de tránsito y los trabajadores de confianza, pero tendrán derecho a disfrutar de las medidas de protección al salario y gozarán de los beneficios de la seguridad social…»
De la transcripción anterior, se desprende que el acto impugnado es materialmente laboral dado que se fundamentó en disposiciones de esa naturaleza; y no en disposiciones de índole administrativa.
Apoya lo expuesto la tesis aislada sostenida por el Primer Tribunal Colegiado del Decimosexto Circuito, pues en ella se precisa que cuando los trabajadores de confianza son despedidos con fundamento en normas derivadas de la ley burocrática, las prestaciones a que tienen derecho deben reclamarse ante el Tribunal de Conciliación y Arbitraje por ser el competente para dirimir esa controversia de contenido laboral, pues textualmente se señala:
«TRABAJADORES DE CONFIANZA DE LAS DEPENDENCIAS Y ENTIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESTATAL Y MUNICIPAL DE GUANAJUATO. EL TRIBUNAL DE CONCILIACIÓN Y ARBITRAJE DE LA ENTIDAD ES COMPETENTE PARA CONOCER DE LAS CONTROVERSIAS RELATIVAS A LAS PRESTACIONES A QUE TIENEN DERECHO CUANDO SON DESPEDIDOS. El artículo 8 de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado y de los Municipios de Guanajuato dispone la exclusión de los trabajadores de confianza del régimen de esa ley, pero les garantiza el derecho a disfrutar de las medidas de protección al salario y de los beneficios de la seguridad social e, incluso, estatuye 13
que en su favor, las dependencias pueden fijar, en disposiciones generales, que al término de la relación laboral reciban una indemnización que no podrá ser superior a tres meses de salario más doce días de éste por cada uno de los años de servicio prestados. En estas condiciones, si bien dicha norma puede generar confusión en cuanto al tribunal competente, administrativo o laboral, para conocer de las controversias suscitadas entre los trabajadores de confianza y las entidades gubernamentales, pues conforme al numeral 123 de ese ordenamiento, el Tribunal de Conciliación y Arbitraje de la entidad es competente para conocer de los conflictos de trabajo que se generen entre el personal y las dependencias o entidades de la administración pública estatal y municipal, para lo cual no distingue entre trabajadores de base y de confianza; mientras que el artículo 20 de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guanajuato prevé que será la naturaleza jurídico administrativa del acto reprochado a la autoridad, lo que dota de competencia a las Salas de dicho órgano jurisdiccional para conocer del juicio de nulidad instado por el particular afectado, también lo es que de la interpretación sistemática de los preceptos referidos, se colige que las prestaciones a que tienen derecho los trabajadores de confianza de las dependencias y entidades de la administración pública estatal y municipal cuando son despedidos, con fundamento en normas derivadas de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado y de los Municipios, deben reclamarse ante el Tribunal de Conciliación y Arbitraje, por ser el competente para dirimir esa clase de controversias de contenido materialmente laboral y salvaguardar los derechos que contempla el ordenamiento inicialmente aludido.»5
Énfasis añadido.
Por consiguiente, al no encontrar la demandante en el régimen de excepción previsto en la fracción XIII, apartado B del artículo 123 Constitucional y por ende, la relación que guarda con la autoridad municipal no es de naturaleza administrativa, sino laboral, y al tener el acto impugnado un contenido también de naturaleza laboral, se determina que este Tribunal no tiene competencia para resolver la
5 Época: Décima Época; Registro: 2014195; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 41, Abril de 2017, Tomo II; Materia(s): Laboral; Tesis: XVI.1o.A.120 A (10a.); Página: 1874. 14
«litis» planteada al tenor de lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3, primer párrafo, 6, fracción I y 20 de la abrogada Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guanajuato6, vigente en el momento en que inició el trámite del presente proceso.
Con base a todos los argumentos vertidos en este considerando; se
R E S U E L V E
ÚNICO. Esta Primera Sala carece de competencia para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
6 Ahora Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, emitida por la Sexagésima Tercera Legislatura Constitucional del Congreso del Estado Libre y Soberano de Guanajuato, mediante decreto número 196, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete.
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