Silao de la Victoria, Guanajuato, 17 diecisiete de mayo de 2019 dos mil diecinueve.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1894/1ª Sala/17 promovido por *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante juicio en línea en este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 29 veintinueve de septiembre de 2017 dos mil diecisiete, *****, por su propio derecho, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«…la resolución negativa ficta configurada ante la petición presentada a la autoridad demandada el 14 de agosto de 2017, sin que hasta este momento se me haya notificado respuesta alguna…»
Además, hizo valer como pretensiones intentadas en el presente proceso: 1) La nulidad total del acto impugnado; y 2) El reconocimiento del derecho para que la autoridad demandada dé contestación por escrito a la gestión que formuló, emitiendo su determinación debidamente fundada y motivada y se acceda a lo que concretamente se solicitó.
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SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 03 tres de octubre de 2017 dos mil diecisiete, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma.
Se tuvieron por admitidas las pruebas ofrecidas en el escrito inicial de demanda, se tuvo a la parte actora por designando abogados autorizados en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como por señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
Posteriormente, en proveído de 03 tres de abril de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo al Presidente Municipal de San Felipe, Guanajuato, por dando contestación a la demanda en tiempo y forma legal; también, se tuvieron por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas, además se le tuvo por designando abogados autorizados, y por señalando correo electrónico para recibir notificaciones.
Asimismo, se corrió traslado de la demanda a *****, en su carácter de tercero con derecho incompatible a la pretensión del actor, a fin de que compareciera al proceso.
Luego, por auto dictado el 05 cinco de julio de 2018 dos mil dieciocho, a la impetrante se le tuvo por haciendo uso de su derecho a ampliar en tiempo y forma legal la demanda, corriéndose traslado de este escrito a la autoridad demandada para que diera la contestación respectiva.
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Conjuntamente, se tuvo a *****, en su carácter de tercero con derecho incompatible a la pretensión del actor, por manifestando lo que a sus interés convino en relación con el presente proceso, se le tuvo por no señalando domicilio ni correo electrónico para recibir notificaciones; en consecuencia, las notificaciones, aún las de carácter personal se le realizaron por medio de estrados.
Se admitieron las pruebas documentales y las fotografías ofrecidas en su escrito de apersonamiento, y se le requirió a fin de que manifestara si era su deseo ofrecer otras tantas documentales exhibidas en el ocurso en mención.
A través de auto de fecha 06 seis de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, se requirió al Presidente Municipal de San Felipe, Guanajuato, a fin de que presentara su escrito a través de su perfil de usuario; a su vez, ante la desatención al requerimiento formulado a ***** -tercero con derecho incompatible a la pretensión del actor-, se tuvieron por no ofrecidas las pruebas documentales descritas en el acuerdo que precede.
En esa tesitura, mediante proveído dictado el 01 uno de febrero de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo al Presidente Municipal de San Felipe, Guanajuato -autoridad demandada-, por contestando la ampliación de la demanda en tiempo y forma legal.
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
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TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 01 uno de marzo de 2019 dos mil diecinueve, se celebró la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados únicamente por la parte actora, y no así por los demás interesados.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2 y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, 249, 307 A, 307 B y 307 D del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Configuración de la resolución negativa ficta. Este juzgador determina que en la presente causa se encuentra configurada la resolución negativa ficta impugnada, con sustento en las siguientes consideraciones:
El 14 catorce de agosto de 2017 dos mil diecisiete, *****, dirigió un escrito de petición al Presidente Municipal de San Felipe, Guanajuato.
1 Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete, mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete, conforme a sus transitorios primero y segundo. 5
Con el propósito de acreditar lo anterior, la accionante exhibió a través del Sistema Informático del Tribunal, la reproducción digital del escrito de petición dirigido a la autoridad referida, en el cual se aprecia el sello de recepción fechado el 14 catorce de agosto de 2017 dos mil diecisiete, por parte diversas dependencias pertenecientes al aludido municipio, entre ellas, el de la Presidencia Municipal.
Este medio de prueba tiene eficacia demostrativa plena para acreditar que la promovente presentó un escrito de petición ante la autoridad municipal ahora demandada, en virtud de que bajo protesta de decir verdad, manifiesta la actora que este documento corresponde a su original, sumado a que no fue objetado ni controvertido por las partes; ello, conforme a lo dispuesto en los numerales 81, 117, 124 y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
No pasa inadvertido que en el apartado de contestación a los hechos, arguye el Presidente Municipal demandado que niega la recepción de alguna gestión en fecha 12 doce de agosto de 2017 dos mil diecisiete, como lo hace valer la actora; sin embargo, es de precisarse que resulta evidente que en la demanda, la actora cometió un error mecanográfico sin trascendencia al narrar el hecho 4 de la misma, yerro inatendible para desestimar la recepción de la petición, habida cuenta que la interpretación del contenido del escrito de demanda debe armonizarse con las pruebas y anexos a la misma. Conclusión que también sustenta la tesis aislada2 emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que por identidad de razón resulta aplicable al caso concreto, y cuya literalidad expresa:
2 Tesis: P. XLVIII/98, Novena Época, Registro: 196233 Instancia: Pleno Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo VII, Mayo de 1998 Materia(s): Común Página: 69. 6
‹‹ERRORES NUMÉRICOS O CUALQUIER OTRO DE POCA IMPORTANCIA. DEBEN SER CORREGIDOS POR LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA, LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO Y LOS JUECES DE DISTRITO, APLICANDO ANALÓGICAMENTE EL ARTÍCULO 79 DE LA LEY DE AMPARO. El artículo 79 de la Ley de Amparo establece, en su parte conducente, que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Tribunales Colegiados de Circuito y los Juzgados de Distrito deberán corregir los errores que adviertan en la cita de los preceptos constitucionales y legales que se estimen violados, y que podrán examinar en su conjunto los agravios, los conceptos de violación y los demás razonamientos de las partes, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, pero sin cambiar los hechos expuestos en la demanda. Aplicando el precepto en comento, por analogía y mayoría de razón, se estima que dichos órganos jurisdiccionales deben corregir también el error en la cita del número del expediente de amparo en que se incurre en el escrito de agravios en la revisión, así como cualquier otro error numérico o mecanográfico, de poca importancia, que también a través de una corrección pueda permitir la procedencia del juicio de garantías o de los recursos previstos en la Ley de Amparo, evitándose en esa forma caer en rigorismos excesivos, que dejen en estado de indefensión al particular en aquellos casos en los que el juicio de garantías o el recurso correspondiente, se interponen en la forma y dentro de los plazos que establece la ley de la materia para cada caso concreto.
Resaltado añadido.
A mayor abundamiento sobre la fecha cierta de un documento privado, es ilustrativa la tesis de rubro «INTERÉS JURÍDICO EN EL AMPARO INDIRECTO. PARA ACREDITARLO CON UN DOCUMENTO PRIVADO, SE REQUIERE QUE ÉSTE SEA DE FECHA CIERTA.»3
3 Tesis: II.1o.18 K (10a.); Décima Época; Registro: 2011460; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 29, Abril de 2016, Tomo III; Materia(s): Común; Página: 2313.
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Bajo esa línea de pensamiento, en su escrito de demanda la impetrante niega que se le hubiere notificado alguna respuesta en atención a su petición.
Por su parte, en la contestación de demanda expresó la autoridad encausada que mediante oficio *****, de fecha 24 veinticuatro de octubre de 2017 dos mil diecisiete, se atendió de manera escrita la solicitud que le fue elevada el 14 catorce de agosto del mismo año, comunicado oficial por el que se subsana la falta de contestación
El argumento anterior constituye una confesión expresa del silencio administrativo respecto del escrito que le dirigió la parte accionante, es decir, de la falta de respuesta expresa previa a la presentación del escrito de demanda, cobrando aplicación lo dispuesto por el ordinal 5 de la Ley Orgánica Municipal vigente en el Estado al momento de la presentación de la solicitud4, que en forma literal indicaba:
‹‹Artículo 5. El Ayuntamiento deberá comunicar por escrito, en un término no mayor de veinte días hábiles, el acuerdo que recaiga a toda gestión que se le presente. Asimismo, el presidente municipal y los titulares de las dependencias y entidades de la administración pública municipal, deberán hacerlo en un plazo no mayor de diez días hábiles.
En caso de que el Ayuntamiento, el presidente municipal o los titulares de las dependencias y entidades de la administración pública municipal, no dieren respuesta en el plazo señalado en el párrafo anterior, se tendrá por contestando en sentido negativo.
El incumplimiento de las obligaciones contenidas en este artículo, será considerado como falta grave en los términos de la Ley de Responsabilidades
4 Precepto reformado en fecha 18 dieciocho de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, mediante publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, número 187, tercera parte. 8
Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Guanajuato y sus Municipios.››
Subrayado añadido.
De la porción normativa insertada se desprende que las autoridades administrativas municipales se encuentran obligadas a dar respuesta por escrito a las solicitudes formuladas por los particulares, dentro de los plazos que señala el mismo precepto jurídico.
Luego, transcurrido el plazo legal estatuido sin la producción de la respuesta correspondiente, la petición se entenderá resuelta en sentido negativo para el promovente, a manera de resolución negativa ficta.
El silencio administrativo aparece pues como una presunción legal que la ley establece a favor del administrado, para el solo efecto de poder deducir la pretensión frente a la denegación tácita como instrumento para que a través de esa ficción, el administrado pueda tener acceso a la vía jurisdiccional, en el caso de que la administración no resuelva expresamente.
Es decir, tiene como objeto generar certidumbre y seguridad jurídica al peticionario, ya que al asumir éste una resolución adversa a sus intereses y derechos, ello le habilita válidamente para impugnar la resolución que le es contraria, mediante los medios de defensa que considere pertinentes.
Así, para tener por acreditada la configuración de la resolución negativa ficta es necesario que concurran los siguientes extremos: 1) La existencia de una petición presentada por el particular ante la autoridad 9
administrativa; y 2) La inactividad o silencio de la autoridad administrativa ante dicha petición.
Sobre ello, resulta ilustrativo el siguiente criterio emitido por el Pleno de este Tribunal:
«NEGATIVA FICTA. DEBE ESTAR FEHACIENTEMENTE DEMOSTRADO QUE EL PARTICULAR ELEVÓ UNA PETICIÓN POR ESCRITO Y QUE LA AUTORIDAD NO SE LA CONTESTÓ, PARA QUE SE CONFIGURE LA.- Para considerar que existe una negativa ficta, no basta con que se desprenda de manera tácita que se hizo una solicitud a la autoridad demandada; sino que por el contrario, debe estar fehacientemente demostrado que el particular elevó una petición por escrito y que la autoridad no se la contestó en el término de ley para estar en presencia de dicha figura jurídica, pues el escrito petitorio es un requisito sine qua non para considerar la existencia de esa ficción jurídica, conforme a lo establecido en el artículo 20 fracción V de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado Guanajuato.»5
Subrayado propio.
Atendiendo a que el presente asunto versa sobre una solicitud dirigida al Presidente Municipal de San Felipe, Guanajuato, se determina que el término de ley se encuentra contenido en el citado numeral 5 de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, esto es, tratándose de una solicitud presentada ante dicha autoridad municipal concreta, éste tenía la obligación de responder por escrito a la solicitante en un plazo legal no mayor a diez días contados a partir de la recepción del escrito petitorio, notificando formalmente dicha respuesta.
5 Criterio del Pleno. Año: 2010. TOCA: 161/09.PL. Recurso de Reclamación interpuesto por José Martín Villarreal Huerta, en su carácter de actor. Resolución de fecha 4 cuatro de febrero de 2010 dos mil diez. 10
De acuerdo a lo antepuesto, es inconcuso que la solicitud de la interesada se resolvió en sentido negativo por ficción legal, en virtud de que la autoridad demandada -Presidente Municipal de San Felipe, Guanajuato- no acreditó que se hubiere notificado respuesta alguna a la impetrante, hasta antes de la presentación del escrito de demanda.
Para mejor precisión, se explica que en la especie, el 14 catorce de agosto de 2017 dos mil diecisiete, fue presentado escrito de petición ante la autoridad municipal, siendo a partir de esta fecha cuando comenzó a correrle el término que tenía para emitir su determinación; por lo que posteriormente, en fecha 29 veintinueve de septiembre de 2017 dos mil diecisiete, dada la falta de respuesta, se promovió la demanda de nulidad ante este Tribunal, mediando evidentemente un periodo superior al de 10 diez días contemplado en la Ley Orgánica Municipal.
En suma, se colige que en la presente causa se encuentra configurada la resolución negativa ficta recaída a la solicitud presentada por la accionante ante el Presidente Municipal de San Felipe, Guanajuato, el día 14 catorce de agosto de 2017 dos mil diecisiete.
TERCERO. Causas de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
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No obstante lo antepuesto y en definitiva, toda vez que el objeto de la presente controversia versa sobre la impugnación a una resolución negativa ficta, se destaca que no existe la posibilidad de resolver la causa con base en cuestiones procesales, sino que deberá estudiarse y dirimirse el fondo del asunto, con el propósito de garantizar al particular la definición de su petición y una protección más eficaz respecto de los problemas controvertidos pese a la incuria de la autoridad.
Sustenta el anterior pronunciamiento, lo establecido en la jurisprudencia siguiente:
«NEGATIVA FICTA. EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA NO PUEDE APOYARSE EN CAUSAS DE IMPROCEDENCIA PARA RESOLVERLA. En virtud de que la litis propuesta al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa con motivo de la interposición del medio de defensa contra la negativa ficta a que se refiere el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, se centra en el tema de fondo relativo a la petición del particular y a su denegación tácita por parte de la autoridad, se concluye que al resolver, el mencionado Tribunal no puede atender a cuestiones procesales para desechar ese medio de defensa, sino que debe examinar los temas de fondo sobre los que versa la negativa ficta para declarar su validez o invalidez.»6
Es por tal motivo que resultan inatendibles las causales de improcedencia hechas valer en la contestación de demanda, así como la aducida por el tercero con derecho incompatible a la pretensión del actor, relacionada con la ausencia de afectación a los intereses jurídicos de la promovente, pues en este tipo de asuntos la figura legal de la negativa ficta se constituye para efecto de su impugnación; dicho de
6 Tesis: 2a./J. 165/2006, Novena Época, Registro: 173738 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Diciembre de 2006 Materia(s): Administrativa, Página: 202. 12
otro modo, para legitimar el derecho a instar la vía jurisdiccional y generar certeza jurídica en el administrado7.
En efecto, el escrito presentado ante la autoridad administrativa y su desatención por la misma, integran un elemento ineludible en los procesos de nulidad en contra de resoluciones negativas por ficción jurídica.
Luego, al haberse determinado que en la presente causa sí se configuró la resolución negativa ficta de conformidad con los razonamientos expuestos en el Considerando que antecede, es que la afectación a la esfera jurídica se da por la presunción de una resolución desfavorable a las pretensiones del peticionario, por lo que la procedencia de éstas será precisamente motivo de estudio del fondo del asunto, resultando inatendible la causa invocada por la autoridad relativa a la inexistencia del acto impugnado.
Por consiguiente, quien resuelve no advierte causal de improcedencia o sobreseimiento que impida el análisis de fondo de la presente causa administrativa, por lo que se determina no decretar el sobreseimiento en el proceso administrativo respecto de la resolución negativa ficta, dado que en la especie no se actualizan los supuestos enunciados en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
7 Es relevante al respecto, la jurisprudencia de rubro: ‹‹NEGATIVA FICTA. LA AUTORIDAD, AL CONTESTAR LA DEMANDA DE NULIDAD, NO PUEDE PLANTEAR ASPECTOS PROCESALES PARA SUSTENTAR SU RESOLUCIÓN. Tesis: 2a. /J. 166/2006, Novena Época, Registro: 173737, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Diciembre de 2006 Materia(s): Administrativa, Página: 203. 13
Ahora bien, se advierte la existencia de resolución expresa recaída a la solicitud formulada por la accionante, toda vez que en su contestación, la autoridad demandada adjunta la respuesta contenida en el oficio *****, suscrito por el Presidente Municipal de San Felipe, Guanajuato, sobre el cual la actora se impuso de su contenido a través de la ampliación de demanda.
Así, al dar contestación a la ampliación de la demanda, el encausado, manifestó que ratificaba las causales de improcedencia y sobreseimiento hechas valer en la contestación de demanda, insistiendo en la inexistencia del acto; supuesto legal desestimado en líneas precedentes.
Al no prosperar las causales invocadas, y al no advertirse de oficio algún supuesto de improcedencia o sobreseimiento que impida el análisis de fondo esta causa, se determina no decretar el sobreseimiento en el proceso administrativo, toda vez que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por la impetrante, ni aquellos esgrimidos por la autoridad encausada tendentes a controvertir su eficacia, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, como en la especie acontece.
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Ello, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia de rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».8
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. Tratándose de la impugnación de una resolución negativa ficta -debidamente configurada-, de conformidad con lo previsto por el ordinal 282, segundo párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, será al contestar la demandada cuando las autoridades expresarán los motivos y el fundamento legal en que se apoya su determinación negativa ficta.
Lo anterior, con sustento en la tesis que a la letra reza:
«JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LA CONTESTACIÓN DE DEMANDA DE LA AUTORIDAD RESPECTO DE UNA NEGATIVA FICTA NO CREA UN NUEVO ACTO, SINO QUE A TRAVÉS DE ELLA SE DAN LOS FUNDAMENTOS Y MOTIVOS DE LA RESOLUCIÓN PRIMIGENIA. De conformidad con el artículo 22 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en caso de resolución negativa ficta, la autoridad demandada expresará los hechos y el derecho en que aquélla se apoya y contra éstos el actor está facultado para ampliar su demanda, de conformidad con el artículo 17, fracción I, de la citada ley; en razón de ello, no resulta factible concluir que dicha actuación procesal genera un nuevo acto de autoridad que pueda ser considerado como respuesta expresa, pues se trata de la misma negativa impugnada, reforzada con fundamentos y motivos en los que la autoridad apoya el sentido de afectación al particular.»9
Lo resaltado es propio.
8 Tesis: 2a. /J.58/2010, Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Página: 830. 9 Tesis: I.17o.A.27 A, Novena Época Registro: 162102 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXXIII, Mayo de 2011 Materia(s): Administrativa Página: 1205. 15
En ese sentido, al haberse vertido por parte de la autoridad demandada los fundamentos y motivos de la resolución expresa recaída a la petición, y haberse rebatido los mismos en la ampliación de demanda, este resolutor se encuentra facultado para el análisis de tales argumentos a efecto de verificar si lo pretendido por la impetrante resulta procedente.
Bajo tales circunstancias, en fecha 14 catorce de agosto de 2017 dos mil diecisiete, la actora presentó ante el Presidente Municipal de San Felipe, Guanajuato, un escrito en el que formuló la siguiente petición:
‹‹…en ningún momento y hasta el día de la fecha he recibido respuesta alguna de medidas y/o actividades, con el fin de evitar que en la finca ubicada en esta misma calle, donde se encuentra ubicado un salón de eventos denominado SALÓN DE FIESTAS *****, no se sigan violando preceptos legales como es el Reglamento para el funcionamiento de Establecimientos Comerciales y de Servicios…ya que desde el inicio de actividad de los mismos, hasta horas de la madrugada del día siguiente, tienen el volumen de los aparatos que utilizan para amenizar tales fiestas, a más de los decibeles permitidos en zona habitacional. Rompiendo con ello, la paz y la tranquilidad social del rumbo,…
…pidiendo le sea cancelado el permiso correspondiente a este Salón, o se le conmine a que adecue su local para que no salga el ruido ahí generado, y que no cause incomodidad y molestias a los vecinos aledaños a tal Establecimiento…››
Énfasis añadido.
Presentada la petición, transcurrió el término establecido en la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, sin que le fuera notificada respuesta alguna y agraviada con dicha situación, promovió 16
la demanda de nulidad en contra de la resolución negativa ficta acaecida sobre su instancia10.
Se destaca que en la demanda la accionante solicitó como parte del reconocimiento del derecho: ‹‹que la autoridad demandada dé contestación por escrito a la gestión que le formulé, emitiendo su determinación debidamente fundada y motivada y se acceda a lo que concretamente se solicitó… es decir, se verifique el debido cumplimiento de las disposiciones contenidas en el Reglamento para el Funcionamiento de Establecimientos Comerciales y de Servicios para el Municipio de San Felipe, Guanajuato.››
De esta forma, en la respuesta negativa expresa -oficio *****, suscrito por el Presidente Municipal de San Felipe, Guanajuato-, anexa al escrito de contestación de demanda, se aprecia que el encausado manifestó:
‹‹Que en seguimiento a las gestiones que Usted ha realizado ante la Administración próxima anterior y ante esta Administración que presido, hago de su conocimiento, que se ha atendido de manera oportuna, iniciando los procedimientos respectivos y dado seguimiento a las diversas quejas realizadas por su parte…por lo que se señala:
a)… previo a la aplicación de la normatividad aplicable, se debe observar por la autoridad la garantía de audiencia al particular para defenderse…permitiéndosele hacer valer su derecho a que se le respete o no el uso de suelo del giro comercial de su negociación…
b)…si bien el salón de fiestas denominado “*****” cuenta con el permiso de uso de suelo, este permiso debe ser renovado por el particular de manera anual, siendo que ya ha sido requerido el C. *****propietario del salón “*****”, esto por parte de la Dirección de Desarrollo Urbano mediante oficio *****, de fecha 18 de agosto de 2016, para realizar a la mayor brevedad las modificaciones
10 Esto quedó acreditado en el Considerando Segundo de este fallo. 17
necesarias que impidan que el sonido salga del establecimiento, a presentar el dictamen y resultado de las pruebas que demuestran que le establecimiento cumple con la normas oficial NOM-081-SEMARNAT-1994, así como comprobar que el estacionamiento con que cuenta es suficiente…dando como consecuencia directa, que no se haya autorizado a la fecha la renovación del permiso materia de su queja…
c)…una vez que se cumpla por parte del C. ***** con los requerimientos…se dará puntual atención a todos los señalamientos relativos a la incomodidad y molestia a los vecinos aledaños a ese y otros establecimientos en funcionamiento con dicho giro comercial…››
Resaltado propio.
Enseguida, al imponerse del contenido de un acto se constituye la prueba de su conocimiento por parte del destinatario para que quede vinculado a dicha actuación en lo que lo afecte o beneficie, y si lo considera contrario a sus intereses pueda inconformarse en los términos de la ley.
De tal suerte que al exhibir la autoridad demandada en su contestación una resolución que contiene la respuesta expresa a la solicitud planteada por la accionante, y teniendo ésta pleno conocimiento de los motivos y fundamentos autoritarios, se constituyó a la actor la carga procesal de expresar en su escrito de ampliación los conceptos de impugnación que debatieran la legalidad de dicha resolución.
Esto es, le corresponde a la parte actora, controvertir los fundamentos y motivos expuestos por la demandada en su contestación, con la finalidad de contradecir tales argumentaciones, en atención a que se encuentra ya en condiciones de rebatir lo que aduce la demandada. 18
Esclarece la cuestión antes expuesta, el siguiente criterio emitido por el Pleno de este Tribunal, que si bien se refiere a la abrogada Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Guanajuato, su razonamiento continúa vigente:
«NEGATIVA FICTA. CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA.- En la negativa ficta se parte de una ficción legal según la cual se atribuye al silencio de la administración efectos de una contestación desfavorable negativa a los intereses del peticionario, ante la cual el gobernado presenta a este Tribunal su demanda, refiriendo como conceptos de violación por vicios de forma en la pretendida contestación, de la que, obviamente, se ignoran sus fundamentos y motivos; siendo precisamente hasta la contestación de la demanda en que la autoridad debe dar a conocer las razones de la negativa, que en ese momento se transforma de ficta en negativa expresa, ante la cual ya con pleno conocimiento de los motivos y fundamentos autoritarios, el particular deberá expresar en su escrito de ampliación los conceptos de violación que considere le causa esa contestación, con el perjuicio que de no hacerlo así, obtendrá eventualmente una sentencia desfavorable. La interpretación anterior se basa en lo dispuesto por el artículo 73 de la Ley de Justicia Administrativa de Guanajuato en el que se hace mención del contenido de la contestación a la ampliación y, concretamente en la fracción IV, que previene: “Los argumentos por medio de los cuales se demuestre la ineficacia de los conceptos de violación”. Deduciéndose de esto que constituye una carga para el particular citar conceptos de violación en la ampliación de la demanda.»11
Subrayado añadido.
La situación descrita aconteció en el ocurso de ampliación de demanda, al expresar la accionante respecto de la respuesta negativa expresa, que desde el 18 dieciocho de agosto de 2016 dos mil dieciséis, la autoridad demandada ha permitido y tolerado el funcionamiento
11 Toca 4/03. Recurso de revisión promovido por el Síndico del Ayuntamiento de León, Guanajuato. Resolución de fecha 11 de junio de 2003. 19
irregular del establecimiento, incurriendo en inaplicación de lo dispuesto en los numerales 110, 131, 132, 134 y 135 del Reglamento de Zonificación, Uso y Destino del Suelo para el Municipio de San Felipe, Guanajuato.
Al dar contestación a la ampliación de la demanda, el encausado sostiene que los hechos vertidos en la ampliación de demanda no deben ser variados o modificados con la finalidad de acreditar las pretensiones en atención al principio de igualdad procesal y congruencia, ratificando además los argumentos de ineficacia vertidos en la contestación inicial.
Le asiste la razón a la autoridad demandada, en cuanto al esbozo de un hecho novedoso en la ampliación de demanda, es decir, manifiesta la impetrante que desde el 18 dieciocho de agosto de 2016 dos mil dieciséis, la autoridad demandada ha permitido y tolerado el funcionamiento irregular del establecimiento, suceso que aconteció en fecha posterior a la presentación del escrito petitorio, por lo cual no formó parte de la solicitud y atendiendo a las reglas de la lógica, no puede haber un pronunciamiento respecto de un hecho no planteado.
Esto es, la respuesta expresa deberá constreñirse a lo expresamente solicitado por la ahora actora al momento de formular la solicitud, en aras de garantizar el derecho fundamental de petición y su correlativo de obtener una respuesta completa y congruente.
Por ello, el argumento de impugnación contenido en la ampliación de demanda, no podrá considerarse parte de la litis, por lo que se declara inoperante. Así lo sustenta la jurisprudencia que enseguida se inserta: 20
‹‹JUICIO DE NULIDAD CONTRA UNA RESOLUCIÓN NEGATIVA FICTA. SON INOPERANTES LOS CONCEPTOS DE IMPUGNACIÓN EN LOS QUE EL ACTOR DEMANDA PRESTACIONES DISTINTAS DE LAS QUE SOLICITÓ ANTE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA, AL CONSTREÑIRSE LA LITIS A LO TÁCITAMENTE NEGADO. En virtud de la figura jurídica denominada negativa ficta, el silencio de la autoridad ante una instancia o petición formulada por el particular, durante el plazo que indique la ley, genera la presunción de que aquélla resolvió negativamente. Así, el contenido de esa resolución se limita a lo expresamente solicitado ante la autoridad y que se entiende tácitamente negado. En estas condiciones, al impugnar dicha determinación mediante el juicio de nulidad, el análisis de legalidad se constriñe a las prestaciones originalmente pedidas. Por tanto, si el actor demanda prestaciones distintas de las que solicitó ante la autoridad administrativa, la Sala debe declarar inoperantes los conceptos de impugnación correspondientes y no reconocer el derecho subjetivo respectivo, en su caso, porque aquéllas no forman parte de la litis. Lo anterior no se opone al principio de «litis abierta» que rige el procedimiento contencioso administrativo, ya que, aun cuando puedan hacerse valer nuevos conceptos de impugnación, la materia del juicio no debe modificarse.››12 Subrayado añadido.
Es propicio destacar que tratándose de una negativa ficta, la litis se integra por los motivos y fundamentos que la autoridad demandada exponga en su contestación, los argumentos que la parte actora haga valer como conceptos de impugnación en su ampliación de demanda, y por aquellos que realice la autoridad demandada en la contestación a la ampliación.
Acorde a lo anterior, es al ampliar la demanda cuando debe el particular, de modo específico y concreto rebatir cada uno de los
12 Tesis: XVI.1o.A. J/37 (10a.), Décima Época, Registro: 2015412, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 47, Octubre de 2017, Tomo IV, Materia(s): Administrativa, Página: 2339 21
razonamientos que exponga la autoridad en su contestación, con el propósito de refutar sus manifestaciones, en razón de que se encuentra en oportunidad procesal de oponerse a lo que alega la demandada; ergo, al no ocurrir de ese modo es evidente que los fundamentos y motivos de la misma aún subsisten ante su falta de impugnación, como en la especie sucede.
Esto es, el Presidente Municipal demandado aduce que realizó una consulta interna en diversas unidades administrativas, por lo que ha dado seguimiento de manera oportuna a las gestiones que la actora ha realizado, iniciando los procedimientos administrativos respectivos, puntualizando que no se ha renovado el permiso materia de la queja, en tanto que no han sido atendidos los requerimientos formulados mediante oficio número *****.
Luego, en el escrito de ampliación de demanda, se advierte la omisión por parte de la actora de atacar tales afirmaciones, o de producir argumentos que contradigan lo aseverado, es decir, no se desprende argumento que debata la resolución expresa a su petición; de ahí que debe considerarse apegado a derecho el actuar autoritario, y lo expresado por la encausada debe prevalecer como eficaz ante su falta de impugnación.
Ilustra el razonamiento anterior la tesis aislada que a la letra precisa:
«NEGATIVA FICTA. CORRESPONDE A LA PARTE ACTORA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO COMBATIR, EN VÍA DE AMPLIACIÓN DE DEMANDA, LOS FUNDAMENTOS QUE LA SOSTIENEN. La negativa ficta consiste en que transcurrido el plazo que la ley concede a una autoridad para resolver una petición formulada por un particular, aquélla no la hace y, así, se entiende que ha emitido resolución en sentido adverso a 22
los intereses del particular, generándose el derecho de éste para impugnar la resolución negativa mediante el juicio correspondiente. Ahora, cuando la autoridad, al contestar, no propone temas diferentes a los abordados en la demanda, ni aduce motivos o razonamientos diversos de los que ya estaban combatidos en el escrito que dio origen al juicio, es claro que resulta innecesaria la ampliación, dado que ésta no haría otra cosa que reiterar lo dicho en la demanda; en cambio, si la contestación trata cuestiones no tocadas en la promoción inicial, o bien, esgrime argumentaciones que no podrían estimarse rebatidas de antemano en la demanda, porque ésta no se refirió directamente a ellas, es innegable que el actor debe, en estos casos, producir la ampliación correspondiente, con la finalidad de contradecir tales argumentaciones, en atención a que se encuentra ya en condiciones de rebatir lo que aduce la demandada y aun cuando sea cierto que pesa sobre el órgano público el deber de justificar legalmente sus actos, en el caso de la negativa ficta es precisamente al ampliar la demanda cuando debe el particular, de modo específico y concreto, rebatir cada uno de los razonamientos que exponga la autoridad en su contestación. De manera que, si en el caso, la autoridad administrativa demandada, al contestar la demanda, expuso, entre otras cosas, que el derecho de los actores en el juicio se encontraba prescrito y, al efecto, la parte quejosa fue omisa en atacar esta afirmación en vía de ampliación, en la que sólo se concretó a evidenciar el proceder, en su opinión equivocado, de dicha autoridad a la luz de la negativa ficta reclamada, pero sin que de tales argumentos pudiera desprenderse dato alguno que demuestre que no ha operado la prescripción alegada por la propia autoridad, no cabe entonces otra conclusión que la de estimar, por falta de impugnación, apegado a derecho el proceder del tribunal responsable, en cuanto al reconocimiento de la validez de la resolución impugnada.» 13
Subrayado propio.
Habida cuenta de las constancias que obran en autos, se advierte la ausencia de impugnación que combata la legalidad de la resolución mediante la cual se da respuesta a lo peticionado, y al ya no subsistir la falta de contestación a la solicitud planteada, lo conducente es reconocer su validez.
13 Tesis: XVI.5o.3 A; Novena Época; Registro: 187758; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XV, Febrero de 2002; Materia(s): Administrativa; Página: 875. 23
No obstante lo predicho, de la respuesta expresa es observable que la autoridad demandada resolvió prósperamente la solicitud de la peticionaria, pues ésta última hizo del conocimiento del Presidente Municipal de San Felipe, Guanajuato, la desatención a las gestiones realizadas ante distintas instancias de ese municipio a fin de que se verificara el funcionamiento del salón de fiestas ‹‹*****››.
En su contestación, el primer munícipe manifestó que se ha atendido de manera oportuna y dado seguimiento a las diversas quejas presentadas; concretamente, que el salón de fiestas cuenta con un permiso que debe ser renovado, que se ha requerido a ***** a través de la Dirección de Desarrollo Urbano para que entre otras cosas, realice las modificaciones necesarias que impidan que el sonido salga del establecimiento y que a esa fecha no se había autorizado la renovación pues a consideración de la citada Dirección, no se han cumplido todas las recomendaciones solicitadas.
Por lo expuesto, se arriba a la conclusión que el Presidente Municipal de San Felipe, Guanajuato, resolvió de manera favorable y congruente la petición de la actora.
En consecuencia, no resta más que reconocer la VALIDEZ de los fundamentos y motivos expresados en la contestación de demanda, con fundamento en el artículo 300, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEXTO. Estudio de las pretensiones. En sintonía con el Considerando que antecede, se tiene que al apersonarse al proceso con 24
el carácter de tercero con derecho incompatible a la pretensión del actor, ***** expuso que en fecha 29 veintinueve de agosto de 2017 dos mil diecisiete, dirigió un escrito al Director de Desarrollo Urbano del municipio de San Felipe, Guanajuato, para informar las mejoras que se realizaron en el salón de fiestas, y que las mismas quedaron plasmadas en el ‹‹Acta Circunstanciada de Verificación›› redactada el 05 cinco de octubre de 2017 dos mil diecisiete, ofreciendo diversas pruebas documentales, de las que son relevantes las siguientes:
i) Oficio *****, con folio de salida *****, suscrito el 18 dieciocho de agosto de 2016 dos mil dieciséis por el Director de Desarrollo Urbano y Ecología de San Felipe, Guanajuato; ii) Permiso de uso de suelo de fecha 08 ocho de diciembre de 2017 dos mil diecisiete, a nombre de *****; iii) Acta circunstancia de verificación, elaborada el 05 cinco de octubre de 2017 dos mil diecisiete; y iv) Escrito de fecha 24 veinticuatro de agosto, signado por *****.
Si bien es cierto, las documentales antes descritas obran en copia simple, las mismas se encuentran adminiculadas con las manifestaciones de la autoridad demandada, por lo que producen la presunción de la existencia de sus originales, máxime que no fueron desvirtuadas ni objetadas por las partes; así, tienen eficacia demostrativa suficiente para acreditar su contenido, de conformidad con lo dispuestos en los arábigos 78, 81, 109, 117, 124 y 131 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
25
Apoya esta consideración el siguiente Criterio adoptado por el Pleno de este Tribunal, cuyo cuerpo se transcribe:
‹‹COPIAS FOTOSTÁTICAS SIMPLES; VALOR PROBATORIO DE LAS. La copia fotostática simple de un documento puede hacer prueba plena, porque cabe considerar que la aportación de tal probanza al proceso lleva implícita la afirmación de que esa copia coincide plenamente con su original. Aunado a ello, no debe pasarse por alto que al ser las copias simples consideradas como un indicio, pueden adminicularse con otros indicios o probanzas que obren en autos, a fin de establecer, como resultado de una valuación integral y relacionada, el verdadero alcance probatorio que debe otorgárseles. Además, tampoco debe pasar inadvertido que la concurrencia de varios indicios que apuntan hacia la formación de una misma presunción, partiendo de puntos diferentes, adminiculados con otras probanzas, aumenta la fuerza demostrativa de cada uno de ellos, y también la fortaleza probatoria en su conjunto. (Ponente: Magistrado José Cuauhtémoc Chávez Muñoz. Toca 19/16 PL, recurso de reclamación interpuesto por el autorizado del Secretario de Gobierno del Estado de Guanajuato. Resolución del 20 de abril 2016) ››
También resulta ilustrativo como criterio de autoridad, el criterio jurisprudencial de contenido siguiente:
«COPIAS FOTOSTÁTICAS SIMPLES. VALOR PROBATORIO DE LAS, CUANDO SE ENCUENTRAN ADMINICULADAS CON OTRAS PRUEBAS. Las copias fotostáticas simples de documentos carecen de valor probatorio aun cuando no se hubiera objetado su autenticidad, sin embargo, cuando son adminiculadas con otras pruebas quedan al prudente arbitrio del juzgador como indicio, en consecuencia, resulta falso que carezcan de valor probatorio dichas copias fotostáticas por el solo hecho de carecer de certificación, sino que al ser consideradas como un indicio, debe atenderse a los hechos que con ellas se pretenden probar, con los demás elementos probatorios que obren en autos, a fin de establecer, como resultado de una valuación integral y relacionada con todas las pruebas, el verdadero alcance probatorio que debe otorgárseles.»14
14 Tesis: I.3o.C. J/37, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época. Núm. de Registro 172557. Tomo XXV, Mayo de 2007, Página 1759. 26
Énfasis propio.
Entonces, de las constancias antes apuntadas en relación con las manifestaciones de la autoridad demandada y el tercero interesado, se obtienen las siguientes conclusiones:
1) La autoridad demandada ha dado respuesta por escrito derivada de la solicitud formulada; 2) Que para tal efecto, dicha autoridad realizó una consulta interna en sus diferentes dependencias y áreas, obteniendo que a través del oficio número *****, con folio de salida *****, suscrito en fecha 18 dieciocho de agosto de 2016 dos mil dieciséis, el Director de Desarrollo Urbano y Ecología de San Felipe, Guanajuato, hizo saber al tercero interesado sobre la inconformidad expuesta por la solicitante, requiriéndole realizara las modificaciones conducentes, presentara el dictamen que acredite que cumple con la norma oficial NOM-081- SEMARNAT-1994, y comprobara que el estacionamiento con que cuenta satisface la demanda que genera, apercibido de que se procedería a revocar el permiso; 3) En respuesta, el 29 veintinueve de agosto de 2017 dos mil diecisiete, ***** presentó ocurso para informar la intervención y modificación realizada en el inmueble, asignándosele el folio *****; 4) En seguimiento, el 05 cinco de octubre de 2017 dos mil diecisiete, se levantó el Acta Circunstanciada de Verificación; 5) Finalmente, el 08 ocho de diciembre de 2017 dos mil diecisiete, el Director de Desarrollo Urbano otorgó el permiso de uso de suelo en la modalidad de uso condicionado para salón de fiestas y eventos, atendiendo a la evidencia del folio *****, las observaciones de oficio 27
de notificación con folio de salida *****, e inspección practicada por el personal adscrito a esa Dirección.
Acorde a lo antedicho, es evidente que el Presidente Municipal atendió el pedimento de que la autoridad competente para emitir el permiso de uso de suelo -Dirección de Desarrollo Urbano-, previo a su otorgamiento verifique el debido cumplimiento de las disposiciones contenidas en el Reglamento para el Funcionamiento de Establecimientos Comerciales y de Servicios para el Municipio de San Felipe, Guanajuato, aunado a que el visitado realizó las adecuaciones estructurales para aislar sonidos y ruidos propios de la actividad.
En ese sentido, el tercero con derecho incompatible exhibió copia simple de la licencia de uso de suelo de fecha 19 diecinueve de julio de 2012 dos mil doce, del oficio *****, con asunto: Contestación, emitido el 12 doce de septiembre de 2013 dos mil trece, del Permiso de uso de suelo de fecha 12 doce de noviembre de 2014 dos mil catorce, del Permiso de uso de suelo de fecha 2 dos de noviembre de 2015 dos mil quince, así como nueve fotografías; empero, se desestima su eficacia demostrativa porque son innecesarias para dilucidar la presente causa, dado que no corresponde a esta Sala de conocimiento, la verificación del cumplimiento de las disposiciones normativas para el funcionamiento de establecimientos de servicio, esto con sustento en los ordinales 115, 117 y 124 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Es así que se torna manifiesto que el permiso de uso de suelo se otorgó ante el cumplimiento de los requerimientos establecidos por la 28
autoridad demandada al tratarse de un uso condicionado en términos del Código Territorial para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por lo que, es dable concluir que la autoridad demandada ha satisfecho las pretensiones de la solicitante.
De lo antepuesto se obtiene que a pesar de la respuesta favorable de la autoridad, resulta innecesario establecer condena alguna pues lo pretendido ha sido colmado.
Finalmente, con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 298, 299, 300, fracción I, y 307 A del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo.
SEGUNDO. Se configura la resolución negativa ficta, con base en los fundamentos y razonamientos contenidos en el Considerando Segundo de esta sentencia.
TERCERO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente resolución.
CUARTO. Se reconoce la validez de la respuesta expresa, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto de la misma.
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QUINTO. Como consecuencia de la declaratoria de validez, no ha lugar a imponer condena alguna a la autoridad demandada, atento a lo determinado en el Considerando Sexto de este fallo jurisdiccional.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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