Silao de la Victoria, Guanajuato, 22 veintidós de abril de 2019 dos mil diecinueve.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1711/1ªSala/18 promovido por *****, por su propio derecho, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado mediante juicio en línea a través del Sistema informático de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 31 treinta y uno de octubre de 2018 dos mil dieciocho, *****, por su propio derecho, promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«(…) la Sanción Administrativa con folio número *****, de fecha 20 de septiembre de 2018, mediante la cual se me levantó la Sanción Administrativa por el siguiente supuesto: “De la inspección realizada el día 19 diecinueve de septiembre del año en curso en el domicilio calle ***** se detectó la tala de 07 siete organismos de nombre común ficus. se observan troncos a ras del piso, dos frente al inmueble. y cinco sobre la calle *****” (…)» (sic)
La parte actora hizo valer como pretensión: 1) la nulidad de la resolución impugnada y 2) como condena a la autoridad demandada, se ordene que se abstenga de realizar la ejecución del cobro de la 2
cantidad impuesta en el folio impugnado o bien, alguna otra consecuencia derivada del aludido acto.
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto de fecha 6 seis de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma.
Se concedió la suspensión solicitada por la parte actora para el efecto de mantener las cosas en el estado en que se encuentran, esto es, para que la autoridad demandada se abstenga de hacer efectivo el cobro de la sanción impuesta, hasta en tanto se dicte sentencia en el presente juicio, sin necesidad de que se garantice el interés fiscal.
Asimismo, se tuvieron por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por la actora en su escrito inicial de demanda, así como por designando abogados autorizados y señalando correo electrónico para recibir notificaciones; igualmente, se le requirió para que exhibiera copia legible de la sanción administrativa con folio número *****de 20 veinte de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, toda vez que la documental exhibida como prueba en su demanda no resultaba legible.
Posteriormente, mediante proveído de fecha 14 catorce de enero de 2019 dos mil diecinueve, se tuvo a *****, Inspectora adscrita a la Dirección General del Medio Ambiente de Celaya, Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma; igualmente, se le tuvo por designando abogados autorizados para imponerse de autos y señalando correo electrónico para recibir notificaciones, así como por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en su ocurso de contestación. 3
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 13 trece de febrero 2019 dos mil diecinueve tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por la parte actora, y no así por la autoridad demandada.
Luego, mediante acuerdo emitido el 5 cinco de abril de 2019 dos mil diecinueve, se requirió a la autoridad demandada para que informara sobre el requerimiento de pago por sanción con número de folio *****, de fecha 22 veintidós de marzo de 2019 dos mil diecinueve, por la cantidad de $*****, realizado a *****, el 28 veintiocho de marzo de 2018 dos mil dieciocho, en el domicilio ubicado *****, por el Ministro Ejecutor adscrito a la Dirección de Ingresos de Celaya, Guanajuato, y si ha dado cumplimiento a la suspensión otorgada en el presente proceso; asimismo, para que remitiera la documental con la que lo acredite.1
C O N S I D E R A N D O
1 Ello, toda vez que la parte actora por manifestó que la autoridad demandada, hizo caso omiso respecto de la suspensión concedida en el presente proceso, toda vez que el 28 veintiocho de marzo de 2019 dos mil diecinueve, se presentó en el domicilio de la parte actora un Ministro Ejecutor adscrito a la Dirección de Ingresos de Celaya, a realizar un requerimiento de pago por sanción administrativa folio *****, de 20 veinte de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, emitida por la Dirección General de Medio Ambiente de Celaya, Guanajuato, mediante el folio número *****, de fecha 22 veintidós de marzo de 2019 dos mil diecinueve, por la cantidad de $*****, adjuntando al efecto, copia al carbón del requerimiento de pago referido, por lo que solicita se apliquen los medios apremio, para que se deje sin efectos el requerimiento de pago folio *****, de 22 veintidós de marzo de 2019 dos mil diecinueve 4
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente juicio en línea, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; en relación con el artículo 243, segundo párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, 307 A, 307 B y 307 D del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. De conformidad con lo previsto por el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, previo al estudio del fondo, debe fijarse de manera precisa los actos impugnados por el actor. Al efecto, resulta ilustrativo lo establecido en la tesis de rubro: «ACTOS RECLAMADOS. REGLAS PARA SU FIJACIÓN CLARA Y PRECISA EN LA SENTENCIA DE AMPARO.»2
Así, del análisis integral al escrito de demanda, se advierte que el accionante pretende controvertir la legalidad de la resolución administrativa con número de folio *****, emitida el día 20 veinte de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, por ***** Inspectora adscrita a la Dirección General de Medio Ambiente del Municipio de Celaya, Guanajuato.
Actuación cuya existencia se encentra debidamente acreditada en autos ya que el actor refiere en su escrito de demanda que -bajo protesta de
2 Novena Época; Registro: 181810; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIX, Abril de 2004; Materia(s): Común; Tesis: P. VI/2004; Página: 255 5
decir verdad- la reproducción digital de la resolución corresponde a su original, y en virtud de su calidad de documento público, se le otorga valor probatorio pleno para generar convicción respecto de su contenida y existencia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 78, 117, 121, 266, fracción I y 307 K del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público -previo al estudio de fondo del asunto- se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
Lo anterior, acorde a la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente:
«IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías».3
Al respecto, la autoridad señala en su escrito de contestación que en la presente causa administrativa se actualiza la causal de improcedencia prevista por el artículo 261, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consistente en que la sanción controvertida no afecta el interés jurídico del actor.
3 Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87. 6
Además, la autoridad agrega que el procedimiento respectivo está en trámite, por lo que dicha resolución no es un acto definitivo que cause agravio alguno a la accionante con su emisión.
Sobre el particular, desprendido del análisis realizado a la resolución impugnada se tiene que, por una parte, ésta se dirigió directamente4 *****-actora- y, en otro extremo, la autoridad atribuyó a la impetrante la infracción a lo establecido en el Reglamento para la Protección, Preservación y Restauración Ambiental del Municipio de Celaya, Guanajuato, y como consecuencia, se determinó a su cargo una sanción -una multa-, la cual sin prejuzgar hasta este momento sobre su legalidad o ejecución, se traduce en una lesión de carácter económico inminente y real a su esfera jurídica.
Esclarece lo anterior, lo establecido en la tesis cuyo rubro y texto rezan:
«INTERES JURIDICO, EL ACTO RECLAMADO DEBE AFECTARLO DIRECTAMENTE. Para que el quejoso pueda pedir amparo contra un acto que estime afecta sus intereses jurídicos, el acto de autoridad debe dirigirse directamente en su contra, o de no ser así debe el cumplimiento en sí afectarle, aunque originalmente el acto no haya sido dirigido en su perjuicio, por lo que si el quejoso no se encuentra en ninguna de las dos hipótesis el amparo es improcedente en términos del artículo 73 fracción V de la ley de la materia.»5
Énfasis añadido. Además, es de precisarse a la autoridad demandada que yerra en su apreciación al señalar que la resolución confutada carece de definitividad; ello, pues desprendido del contenido de la resolución
4 Sustenta el anterior pronunciamiento, el criterio emitido por este Tribunal intitulado: «INTERES JURÍDICO. LO TIENEN QUIENES SON DESTINATARIOS DE UN ACTO ADMINISTRATIVO» Expediente número 19/954/994. sentencia de fecha: 9 de enero de 1994. actor: *******. 5 Octava Época; Registro: 212268; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación; Tomo XIII, Junio de 1994; Materia(s): Común; Tesis: II.2o.212 K; Página: 590. 7
con folio *****, obra señalada en la parte izquierda inferior, la siguiente leyenda:
«DÉSEA CONOCER AL VISITADO QUE PODRÁ INTERPONER LOS MEDIOS DE DEFENSA QUE EN CONTRA DEL PRESENTE ACTO PROCEDAN, CONFORME A LO ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 315 DEL REGLAMENTO PARA LA PROTECCIÓN, PRESERVACIÓN Y RESTAURACIÓN AMBIENTAL DEL MUNICIPIO DE CELAYA, GTO; Y EL ARTÍCULO 226 DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO Y JUSTICIA ADMINISTRATIVA PARA EL ESTADO Y LOS MUNICIPIOS DE GUANAJUATO ANTE EL JUZGADO ADMINISTRATIVO MUNICIPAL; DENTRO DE LOS 10 DIEZ HÁBILES SIGUIENTES A LA FECHA DE EMISIÓN DEL ACTO. »
Lo resaltado es propio.
El anterior señalamiento realizado por la autoridad demandada, hace patente que la resolución administrativa con número de folio ***** el carácter de «impugnable», aunado a que dicha resolución -en efecto- individualiza una sanción (calificación) e impone a la justiciable una multa en cantidad liquida para que realice su pago.
Lo anterior, permite concluir a este Juzgador que la resolución controvertida tiene la calidad de definitiva para estimar procedente el presente proceso administrativo. Lo anterior, por analogía o similitud, se robustece con lo establecido en la jurisprudencia siguiente:
«BOLETAS DE INFRACCIÓN EMITIDAS POR VIOLACIÓN AL REGLAMENTO SOBRE EL PESO, DIMENSIONES Y CAPACIDAD DE LOS VEHÍCULOS DE AUTOTRANSPORTE QUE TRANSITAN EN LOS CAMINOS Y PUENTES DE JURISDICCIÓN FEDERAL. SE CONSIDERAN RESOLUCIONES DEFINITIVAS PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DEL JUICIO DE NULIDAD (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 6 DE DICIEMBRE DE 2007). Conforme a los artículos 11, fracción III y segundo párrafo, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, vigente hasta el 6 de diciembre de 2007, y 197 8
del Reglamento de Tránsito en Carreteras Federales, el juicio contencioso administrativo procede contra las boletas de infracción que un servidor público designado o comisionado por la Secretaría de Comunicaciones y Transportes emite por violación al Reglamento sobre el Peso, Dimensiones y Capacidad de los Vehículos de Autotransporte que Transitan en los Caminos y Puentes de Jurisdicción Federal. Lo anterior es así, porque el segundo de los preceptos mencionados dispone que se entregará al particular el original y una copia de aquéllas, el primero para sustituir temporalmente al documento que hubiere sido recogido en garantía y la segunda como citatorio para que el interesado se presente ante la oficina correspondiente, ya sea para la calificación de la infracción, o para pagar la multa, lo que implica el reconocimiento de que la aludida boleta impone una sanción económica que debe pagarse. Incluso, en la hipótesis de que faltare la calificación de la infracción por parte de otra autoridad, ésta partirá del supuesto de que el hecho atribuido al gobernado es cierto y, por ende, se limitará a individualizar la sanción; ya que la veracidad de éste no depende de la calificación que se realice. Además, el propio artículo 197, cuarto párrafo, destaca que el particular podrá impugnar la infracción y que el plazo para interponer el medio de defensa inicia a partir de que se entrega la referida boleta, con lo que se reconoce que es recurrible y ello la ubica como una resolución definitiva para efectos de la procedencia del juicio de nulidad, porque además de que la interposición de ese medio de defensa es optativa, por la inclusión del vocablo «podrán», que lleva a la idea de una disposición potestativa y no obligatoria, para asentar el hecho atribuido al imputado infractor no media un procedimiento concreto, ni requiere de una posterior convalidación para producir esa definitividad.»6
Lo resaltado es propio.
Por tanto, se desestima la causal de improcedencia invocada por la autoridad demandada, toda vez que al estar frente a una resolución que en definitiva define su situación jurídica y administrativa, la accionante se encontró válidamente habilitada para acudir ante esta instancia jurisdiccional a fin de salvaguardar los derechos que estima le fueron lesionados, quedando acreditada la existencia de la afectación a su interés jurídico.
6 Novena Época Registro: 170123 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXVII, Marzo de 2008 Materia(s): Administrativa Tesis: XVI.1o.A.T. J/5 Página: 1494 9
Agotado lo anterior, y al no advertirse que se opere alguna otra causal de improcedencia o sobreseimiento que impida el análisis de fondo de la presente causa administrativa, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del presente proceso administrativo, ya que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por la parte actora, ni aquéllos esgrimidos por la autoridad encausada tendientes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de congruencia y exhaustividad en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia por contradicción de tesis sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».7
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. Por cuestión de método, el estudio de los conceptos de impugnación se abordará en orden diverso al que fueron su ampliación de demanda, de conformidad con la tesis de jurisprudencia bajo el rubro:
7 Tesis número 2a./J.58/2010, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, Núm. de Registro: 164618, Tomo XXXI, Mayo de 2010, consultable a Página 830. 10
«CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO. El artículo 79 de la Ley de Amparo previene que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Tribunales Colegiados de Circuito y los Juzgados de Distrito pueden realizar el examen conjunto de los conceptos de violación o agravios, así como los demás razonamientos de las partes, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, empero no impone la obligación al juzgador de garantías de seguir el orden propuesto por el quejoso o recurrente en su escrito de inconformidad, sino que la única condición que establece el referido precepto es que se analicen todos los puntos materia de debate, lo cual puede hacerse de manera individual, conjunta o por grupos, en el propio orden de su exposición o en uno diverso.»8
En su escrito de demanda, la ahora accionante aduce en el concepto de impugnación identificado como «SEGUNDO» medularmente, la violación a las formalidades legales que rigen el procedimiento, al señalar que para efecto de imponérsele la sanción administrativa impugnada, en ningún momento se llevó a cabo un procedimiento previo.
Lo cual, indica que le dejó en estado de indefensión al inobservar las exigencias previstas en los numerales 295, 296, 297, 298, 299, 301, 302, 306, 307 y 308 del Reglamento para la Protección, Preservación y Restauración Ambiental del Municipio de Celaya, Guanajuato; circunstancia que -a su consideración- viola la debida comprobación de la sanción y su garantía de audiencia.
Al respecto, la autoridad demandada sostiene en el punto correlativo de su contestación que tanto el procedimiento como la boleta
8 Novena Época; Registro: 167961; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIX, Febrero de 2009; Materia(s): Común; Tesis: VI.2o.C. J/304; Página: 1677.
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impugnada se encuentran alineados y apegados a los requisitos exigidos por el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Así, de conformidad con el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, el punto controvertido en la presente causa estriba en determinar si existen o no vicios en el procedimiento, derivado de dilucidar si fue observado o no el procedimiento establecido en el Reglamento para la Protección, Preservación y Restauración Ambiental del Municipio de Celaya, Guanajuato, para efecto de imponer la sanción controvertida.
Ahora bien, una vez realizado el análisis al contenido de la resolución administrativa número *****, así como la totalidad de las constancias que integran los autos, quien resuelve concluye que resulta fundado el concepto de impugnación en estudio, y suficiente para declarar la nulidad de la resolución impugnada, con base en las siguientes precisiones:
El artículo 14, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, instituye «las formalidades esenciales del procedimiento», las cuales tienen como contenido la tutela de los derechos de audiencia y al debido proceso.
Garantía que se cristaliza en el ordinal 137, fracción VIII, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, al establecer como elemento de validez de todo acto administrativo que sea expedido de conformidad con las formalidades del procedimiento administrativo que prevean los ordenamientos jurídicos aplicables. 12
Por otra parte, el Título Noveno, de las Medidas de Control, Seguridad y Sanciones, Capítulo Primero, de la Inspección y Vigilancia, del Reglamento para la Protección, Preservación y Restauración Ambiental del Municipio de Celaya, Guanajuato, establece un procedimiento de verificación e imposiciones de sanciones en materia ambiental y de equilibrio ecológico, referido en forma general a todos los actos de inspección y vigilancia, que tienen como finalidad el cumplimiento de las disposiciones establecidas en el ordenamiento enunciado.
Para mayor comprensión, se procede a realizar la transcripción de los numerales 295, 296, 297, 298, 299, 300, 301, 302 y 303 que regulan las formalidades esenciales, bases y lineamientos del antes mencionado procedimiento:
«Artículo 295.- La Dirección, realizará en el ámbito de su competencia, los actos de inspección y vigilancia del cumplimiento de las disposiciones contenidas en el presente ordenamiento, así como las que del mismo se deriven.
Artículo 296.- La Dirección podrá realizar, por conducto del personal debidamente autorizado, visitas de inspección.
Dicho personal, al realizar las visitas de inspección, deberá estar provisto del documento oficial que lo acredite como tal, así como de la orden escrita debidamente fundada y motivada, expedida por autoridad competente en la que se precisará el lugar o zona que habrá de inspeccionarse, el objeto de la diligencia y el alcance de ésta.
Artículo 297.- El personal autorizado, al iniciar la inspección se identificará debidamente con la persona con quién se entienda la diligencia, exhibirá la orden respectiva y le entregará copia de la misma con firma autógrafa, requiriéndola para que en el acto designe dos testigos.
En caso de negativa o de que los designados no acepten fungir como testigos, el personal autorizado podrá designarlos, haciendo constar esta situación en el acta 13
administrativa que al efecto se levante, sin que esta circunstancia invalide los efectos de la inspección.
Artículo 298.- En toda visita de inspección se levantará acta, en la que se harán constar en forma circunstanciada los hechos y omisiones que se hubiesen presentado durante la diligencia.
Concluida la inspección, se dará oportunidad a la persona con la que se entendió la diligencia para que en el mismo acto formule observaciones en relación con los hechos u omisiones asentados en el acta respectiva, y para que ofrezca las pruebas que considere convenientes o haga uso de ese derecho en el término de cinco días siguientes a la fecha en que la diligencia se hubiere practicado.
A continuación, se procederá a firmar el acta por la persona con quien se entendió la diligencia, por los testigos y por el personal autorizado, quien entregará copia del acta al interesado.
Si la persona con quien se entendió la diligencia o los testigos se negaren a firmar el acta, o el interesado se negare a aceptar copia de la misma, dichas circunstancias se asentarán en ella, sin que esto afecte su validez y valor probatorio.
Artículo 299.- La persona con quien se entienda la diligencia estará obligada a permitir al personal autorizado el acceso al lugar o lugares sujetos a inspección en los términos previstos en la orden a que se hace referencia en el artículo 296 de este Reglamento, así como a proporcionar toda clase de información que conduzca a la verificación del cumplimiento de este Reglamento y demás disposiciones aplicables, con excepción de lo relativo a derechos de propiedad industrial que sean confidenciales conforme a la ley en la materia. La información deberá mantenerse por la autoridad en absoluta reserva si así lo solicita el interesado, salvo en caso de requerimiento judicial.
Artículo 300.- El personal autorizado de la Dirección, podrá solicitar el auxilio de la fuerza pública para efectuar la visita de inspección, cuando alguna o algunas personas obstaculicen o se opongan a la práctica de la diligencia, independientemente de las sanciones a que haya lugar.
Artículo 301.- Levantada el acta de inspección, la Dirección, requerirá al interesado, mediante notificación personal o por correo certificado con acuse de recibo, para que adopte de inmediato las medidas correctivas o de urgente aplicación necesarias 14
para cumplir con las disposiciones jurídicas aplicables, así como con los permisos, licencias, autorizaciones o concesiones respectivas, fundando y motivando el requerimiento, señalando el plazo que corresponda, y para que dentro del término de diez días exponga lo que a su derecho convenga y, en su caso, aporte las pruebas que considere procedentes.
Admitidas y desahogadas las pruebas ofrecidas por el interesado, o habiendo transcurrido el plazo a que se refiere el párrafo anterior, sin que haya hecho uso de ese derecho, se pondrán a su disposición las actuaciones, para que en un plazo de tres días hábiles, presente por escrito sus alegatos.
Artículo 302.- Una vez recibidos los alegatos o transcurrido el término para presentarlos, la Dirección procederá, dentro de los veinte días siguientes, a dictar por escrito la resolución respectiva, misma que se notificará al interesado personalmente o por correo certificado con acuse de recibo.
Artículo 303.- En la resolución administrativa correspondiente, se señalarán o, en su caso, adicionarán, las medidas que deberán llevarse a cabo para corregir las deficiencias o irregularidades observadas, el plazo otorgado al infractor para satisfacerlas y las sanciones a que se hubiere hecho acreedor conforme a las disposiciones legales aplicables.
Dentro de los cinco días hábiles que sigan al vencimiento del plazo otorgado al infractor para subsanar las deficiencias o irregularidades observadas, éste deberá comunicar por escrito y en forma detallada a la Dirección, haber dado cumplimiento a las medidas ordenadas en los términos del requerimiento respectivo.
Cuando se trate de segunda o posterior inspección para verificar el cumplimiento de un requerimiento o requerimientos anteriores, y del acta correspondiente se desprenda que no se ha dado cumplimiento a las medidas previamente ordenadas, la autoridad competente podrá imponer además de la sanción o sanciones que procedan conforme al artículo 306 de este Reglamento, una multa adicional que no exceda de los límites máximos señalados en dicho precepto.
En los casos en que el infractor realice las medidas correctivas o de urgente aplicación para subsanar las irregularidades detectadas, en los plazos ordenados por la Dirección, siempre y cuando el infractor no sea reincidente, y no se trate de 15
alguno de los supuestos previstos en el artículo 304 de este Reglamento, ésta podrá revocar o modificar la sanción o sanciones impuestas.»
Así, el artículo 296 del reglamento invocado, señala que la Dirección General de Medio Ambiente, podrá realizar por conducto del personal debidamente autorizado, visitas de inspección.
Las visitas de inspección, requieren en primer término una orden escrita, debidamente fundada y motivada, expedida por autoridad competente, en la que se precisará el lugar o zona que habrá de inspeccionarse, el objeto de la diligencia y el alcance de ésta.
Al respecto, se indica que de los autos que conforman el sumario de la presente causa, no se advierte la existencia de una orden para la inspección que se realizó, salvo la referencia de la autoridad demandada en el apartado en el que describe la verificación efectuada al lugar en que se llevó a cabo la inspección establecida9, sin que la autoridad o el actor hayan presentado al proceso constancia alguna de la que se desprenda la inspección o actos previos a la diligencia en que se determinó el incumplimiento al reglamento en materia ambiental municipal.
Por otra parte, el artículo 298 del reglamento municipal referido, establece que de toda visita de inspección se levantará acta, en la que se harán constar en forma circunstanciada los hechos y omisiones que se hubiesen presentado durante la diligencia, se dará oportunidad a la persona con la que se entendió la misma para que en dicho acto
9 «En cumplimiento a lo ordenado por la Dirección General de Medio Ambiente, dependencia de la Administración Pública Centralizada del Municipio de Celaya, Gto., se procede a realizar la descripción de los actos, hechos u omisiones violatorios de las leyes y reglamentos en materia de protección y preservación ambiental: De la inspección realizada el día 19 diecinueve de septiembre del año en curso en el domicilio calle ***** Se detectó la tala de 07 siete organismos de nombre común ficus, se observan troncos a ras del piso de frente al inmueble y cinco sobre la calle *****» (sic)Énfasis añadido. 16
formule observaciones en relación con los hechos u omisiones asentados en el acta respectiva, y para que ofrezca las pruebas que considere convenientes o haga uso de ese derecho en el término de cinco días siguientes a la fecha en que la diligencia se hubiere practicado.
En relación con lo anterior, de la revisión efectuada al contenido del folio impugnado no se desprende que la autoridad le haya señalado al particular o hecho de su conocimiento que contaba con dicha oportunidad, ni con la posibilidad de presentar las pruebas que considerara convenientes para desvirtuar los hechos asentados.
Por otra parte, el último párrafo del artículo 301 del reglamento ambiental municipal en comento, señala que admitidas y desahogadas las pruebas o transcurrido el plazo concedido para presentar los documentos que la Dirección le haya solicitado, se le otorgarán tres días hábiles al sujeto a procedimiento, para que presente por escrito sus alegatos, etapa que tampoco se advierte que se haya desahogado en forma previa a la determinación de la sanción que se impuso por parte de la autoridad y que ahora se impugna.
Así, es hasta transcurrido el plazo o a la presentación de los alegatos, que la Dirección procederá, dentro de los veinte días siguientes, a dictar por escrito la resolución respectiva.
Cabe hacer notar, que en la causa de conocimiento y desprendido del documento impugnado, se advierte como una sola diligencia, la verificación y determinación de la infracción (resolución de la autoridad), sin que mediara el procedimiento establecido en el reglamento ambiental municipal multicitado. 17
De modo que en la secuela procesal, la autoridad no acreditó la realización de alguna diligencia previa a la imposición de la sanción, aunado al señalamiento del actor de que: «en ningún momento se llevó a cabo procedimiento previo para imponerme la sanción administrativa que se impugna».
En ese sentido, aún y cuando la actora señala que la imposición de la sanción le fue hecha de conocimiento el 20 veinte de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, ello no implica que le fue otorgada la garantía de audiencia previa, ya que de los autos que integran el presente proceso no se desprende que la parte encausada hubiere otorgado previamente a la accionante la oportunidad real y autentica de alegar lo conveniente a sus intereses, ni que se le hubiera brindado la posibilidad real de ofrecer y desahogar las pruebas constitutivas de su defensa.
Lo anterior, máxime que la accionante, en términos de lo previsto por los numerales 47 y 51 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, negó que se le hubiere respetado su garantía de audiencia previa10; circunstancia por la cual es la autoridad demandada quien tenía asignada la carga probatoria de demostrar que efectivamente si le fue brindado a la impetrante la posibilidad de defender sus intereses, esto a fin de preservar la legalidad y validez de su actuación.
Al efecto, por analogía, resulta ilustrativo lo establecido en la tesis siguiente:
10 Al señalar en su demanda, esencialmente, que no fue oída y vencida en un procedimiento en el cual se respetaran todas y cada una de sus etapas, privándosele la oportunidad de manifestar lo conveniente a sus intereses, refutando las imputaciones de las que fue objeto. 18
«GARANTIA DE AUDIENCIA. LA CARGA DE LA PRUEBA DE QUE SE RESPETO, CORRESPONDE A LA AUTORIDAD RESPONSABLE. Cuando el quejoso afirma que no se le citó ni se le oyó en defensa de sus intereses, obliga a las autoridades responsables a demostrar lo contrario para desvirtuar la violación del artículo 14 constitucional que se reclama, pues de no ser así se le dejaría en estado de indefensión al quejoso, dada la imposibilidad de demostrar las omisiones o hechos negativos determinantes de la inconstitucionalidad de los actos reclamados.»11
Lo resaltado es propio.
No obstante lo anterior, de un examen realizado a la totalidad de los autos que integran el presente proceso, no se advierte que la parte encausada haya cumplido con el débito probatorio que le fue constituido, esto es, no acredita haber otorgado a la justiciable la oportunidad de alegar lo conveniente a sus intereses, ni haberle brindado la posibilidad de ofrecer y desahogar las pruebas constitutivas de su defensa.
Se insiste que la sustanciación del procedimiento de verificación e imposición de sanciones previsto por el reglamento ambiental del municipio de Celaya, Guanajuato, tiene como principal propósito respetar el derecho humano de audiencia de las personas; prerrogativa que, a su vez, tiene como parte medular el respeto de las formalidades esenciales del procedimiento, las que han sido definidas por el Alto Tribunal como aquellas etapas o trámites que garantizan una adecuada defensa.
Lo anterior, con sustento en lo dispuesto por los ordinales 1, 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 8 de la
11 Octava Época Registro: 225717 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación Tomo V, Segunda Parte-1, Enero-Junio de 1990 Materia(s): Administrativa, Constitucional, Común Tesis: Página: 224 19
Convención Americana sobre Derechos Humanos, así como lo establecido por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en su opinión consultiva número OC-18/03, que -en lo medular- define el «debido proceso legal» de la siguiente manera:
«Conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efecto de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier (…) acto del Estado que pueda afectarlos. Es decir, cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo, sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso (…) para que exista “debido proceso legal” es preciso que un justiciable pueda hacer valer sus derechos y defender sus intereses en forma efectiva»12
Cuestión sobre la cual, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha precisado que las formalidades esenciales del procedimiento se traducen en una serie de reglas que permiten a las partes probar los hechos constitutivos de su acción o de sus excepciones y defensas, dentro de un justo equilibrio que, por un lado, no dejen en estado de indefensión a las partes y, por el otro, aseguren una resolución pronta y expedita de la controversia; entendiendo como formalidades mínimas y esenciales: 1) la notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) la oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) la oportunidad de alegar; y 4) el dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas.
Lo anterior, de conformidad con lo establecido en la siguiente jurisprudencia:
«FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO. La garantía de audiencia establecida por el
12 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinión Consultiva OC-18/03 de 17 de septiembre de 2003, solicitada por los Estados Unidos Mexicanos, “Condición Jurídica y derechos de los Migrantes Indocumentados”, numeral 123. Disponible en: http://www.refworld.org.es/type,CASELAW,,,57f793d14,0.html 20
artículo 14 constitucional consiste en otorgar al gobernado la oportunidad de defensa previamente al acto privativo de la vida, libertad, propiedad, posesiones o derechos, y su debido respeto impone a las autoridades, entre otras obligaciones, la de que en el juicio que se siga «se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento». Estas son las que resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada antes del acto de privación y que, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. De no respetarse estos requisitos, se dejaría de cumplir con el fin de la garantía de audiencia, que es evitar la indefensión del afectado.»13
De esta forma y al no referirse en su contestación ni acreditar lo conducente, en términos de lo dispuesto por el artículo 279 del código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, y conforme con la prevención que se le hizo en el acuerdo de fecha 6 seis de noviembre de 2018 dos mil dieciocho, se tienen por ciertos los hechos que el actor le imputó de manera directa a la demandada, esto es, que no se llevó a cabo procedimiento previo a la imposición de la sanción.
Por tanto, se concluye que en la presente causa le asiste la razón a la impetrante, al ser patente que no fueron colmadas las formalidades previstas en el Reglamento para la Protección, Preservación y Restauración Ambiental del Municipio de Celaya, Guanajuato, norma que establece el desahogo de un procedimiento previo a la determinación de sanciones -como la que en la especie fue impuesta al actor-.
13 Novena Época. Registro: 200234. Instancia: Pleno. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo II, Diciembre de 1995. Materia(s): Constitucional, Común. Tesis: P./J. 47/95. Página: 133
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Por lo anterior, se considera que la autoridad desatendió en perjuicio del accionante, la máxima del «debido proceso» consagrada en el numeral 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues no bastaba la simple comunicación al afectado del acto de autoridad, sino que era necesario brindarle la oportunidad verdadera de exponer su defensa mediante las formalidades esenciales del procedimiento.
De lo cual, resulta ilustrativo lo establecido en la siguiente tesis:
«AUDIENCIA, GARANTIA DE DEBIDO PROCESO. La garantía de audiencia reconocida por el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no se contrae a una simple comunicación a la parte afectada para que tenga conocimiento de un acto de autoridad que pueda perjudicarlo, sino que implica el derecho de poder comparecer ante la autoridad a oponerse a los actos que afecten sus propiedades, posesiones o derechos y a exponer las defensas legales que pudiere tener, para lo cual, obviamente, es necesaria la existencia de un juicio en el que se observen, las formalidades esenciales del procedimiento, como lo expresa claramente el mencionado precepto constitucional, formalidades que están constituidas, de acuerdo con la teoría del proceso, por el emplazamiento para contestar demanda, un período para ofrecer y rendir pruebas y un plazo para presentar alegatos, a efecto de obtener una sentencia que declare el derecho en controversia, todo lo cual no puede ser satisfecho sino a través del debido proceso que exige el mencionado artículo 14 como garantía individual..»14
Énfasis añadido.
De esa manera, queda demostrada la causal de nulidad prevista por el artículo 302, fracción III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consistente en la existencia de vicios en el procedimiento que afectaron la defensa de la accionante, al evidenciarse que la autoridad
14 Séptima Época Registro: 254190 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación Volumen 82, Sexta Parte Materia(s): Común Tesis: Página: 24 22
demandada inobservó las formalidades esenciales del procedimiento, cuestión que trascendió a la legalidad de la determinación contenida en la resolución administrativa con número de folio *****.
Ello, en desapego al margen de legalidad establecido por los ordinales 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 137, fracción VIII, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, y 295, 296, 297, 298, 299, 300, 301, 302 y 303 del Reglamento para la Protección, Preservación y Restauración Ambiental del Municipio de Celaya, Guanajuato.
Como consecuencia, al haber prosperado los argumentos de ilegalidad en análisis, resulta innecesario el análisis y estudio de los conceptos de impugnación restantes, siendo sustento de este criterio la siguiente Tesis Jurisprudencial:
«CONCEPTOS DE VIOLACION. CUANDO SU ESTUDIO ES INNECESARIO. Si al considerarse fundado un concepto de violación ello trae como consecuencia la concesión del amparo, es innecesario analizar los restantes, ya que cualquiera que fuera el resultado de ese estudio, en nada variaría el sentido de la sentencia.» 15
Además, se puntualiza que la nulidad deberá ser lisa y llana16, ya que al estar en presencia de un vicio que implica la inexistencia de la orden de inspección, así como del procedimiento mismo, dicha transgresión
15 Octava Época Registro: 223103. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación. Tomo VII, Abril de 1991. Materia(s): Común. Tesis: V.2o. J/7. Página: 86 16 Ello, de conformidad con lo consignado en la tesis intitulada: «NULIDAD DE LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS. SENTIDO AMPLIO DEL CONCEPTO Y EFECTOS DE LA DECRETADA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL. Décima Época Registro: 2019461 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación Publicación: viernes 08 de marzo de 2019 10:11 h Materia(s): (Administrativa) Tesis: I.4o.A.157 A (10a.) 23
genera la insubsistencia e invalidez de la resolución administrativa definitiva dictada con sustento en un procedimiento inexistente.
De lo anterior, por analogía, es propicio acudir a la jurisprudencia siguiente:
«ORDEN DE VISITA. LA ILEGALIDAD DE LA MISMA PRODUCE LA NULIDAD LISA Y LLANA DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA. Considerando que la orden de visita es el acto administrativo que da inicio al procedimiento de fiscalización, debe estimarse que la ilegalidad de dicho acto implica necesariamente la inexistencia de la base de tal procedimiento, por lo que debe declararse la nulidad de las resoluciones administrativas dictadas con apoyo en el procedimiento cuya orden de visita fue declarada ilegal.»17
Énfasis añadido.
En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 300, fracción II y 302, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad Total de la resolución administrativa con número de folio *****, emitida el día 20 veinte de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, por ***** Inspectora adscrita a la Dirección General de Medio Ambiente del Municipio de Celaya, Guanajuato.
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora.
En su demanda, la justiciable solicita como condena a la autoridad demandada, se le ordene que se abstenga de realizar la ejecución del
17 Novena Época Registro: 195739 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo VIII, Agosto de 1998 Materia(s): Administrativa Tesis: VI.2o. J/144 Página: 753 24
cobro de la cantidad impuesta en el folio impugnado o bien, alguna otra consecuencia derivada del aludido acto.
Atento a lo anterior, de conformidad con lo dispuesto por el ordinal 300, fracción V, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se determina que la pretensión peticionada por la parte actora ha quedado satisfecha al tenor de la declaración de nulidad, conforme a lo expuesto en el Considerando Quinto de este fallo.
Lo anterior, toda vez que, de conformidad con el artículo 143, segundo párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, la nulidad tiene como principal efecto la invalidez e insubsistencia de los actos combatidos y, por ello, éstos no podrán presumirse legítimos, ni ejecutables; tampoco podrán subsanarse y el particular no tendrá la obligación de cumplir con ellos.
Así, con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracción I, 298, 299 y 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo. 25
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.
TERCERO. Se decreta la Nulidad Total de la resolución administrativa con número de folio *****, emitida el día 20 veinte de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto de esta resolución jurisdiccional.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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