Silao de la Victoria, Guanajuato, 08 ocho de enero de 2019 dos mil diecinueve.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 1041/1ªSala/18 promovido por *****, a través de su representante legal *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado ante la Secretaría General de Acuerdo de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el día 06 seis de julio de 2018 dos mil dieciocho, *****, a través de su representante legal *****, promovió proceso administrativo, señalando como actos impugnados los siguientes:
«RESOLUCIÓN: *****DE FECHA 24 DE MAYO DE 2018, RECAIDA EN EL EXPEDIENTE EN EL EXPEDIENTE: *****. (…)»
Además, la parte actora hizo valer como única pretensión en la presente causa administrativa la nulidad total de la resolución impugnada.
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SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Por auto dictado el 12 doce de julio de 2018 dos mil dieciocho, se admitió la demanda y se ordenó correr su traslado a las autoridades demandadas para que diera contestación a la misma. Asimismo, se tuvo por acreditada la personalidad de la parte actora, mediante copia certificada de la Escritura Pública número *****de fecha 10 diez de julio de 2014 dos mil catorce, otorgada ante la fe del Notario Público número ***** de León, Guanajuato, Licenciado*****.
Se tuvieron por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por el actor en su escrito inicial de demanda, así como la presuncional legal y humana en todo lo que le favorezca; y se le tuvo por designando abogados autorizados en términos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, así como señalando domicilio procesal para recibir notificaciones.
En ese orden temporal, en proveído de fecha 04 cuatro de septiembre de 2018 dos mil dieciocho, se tuvo al Subprocurador Regional «A» de la Procuraduría Ambiental y de Ordenamiento Territorial del Estado de Guanajuato, por dando contestación a la demanda en tiempo y forma legal; igualmente, se le tuvo por designando abogados autorizados, por señalando correo electrónico para recibir notificaciones, así como por admitidas las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas en su escrito de contestación de demanda.
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tuvo verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
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TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 31 treinta y uno de octubre de 2018 dos mil dieciocho, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que no fueron presentados por las partes.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2 y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato1; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. De conformidad con lo previsto por el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, previo al estudio del fondo, debe fijarse de manera precisa los actos impugnados por el actor. Al efecto, resulta ilustrativo lo establecido en la tesis de rubro: «ACTOS RECLAMADOS. REGLAS PARA SU FIJACIÓN CLARA Y PRECISA EN LA SENTENCIA DE AMPARO.»2
1 Vigente a partir del día 21 veintiuno de junio de 2017 dos mil diecisiete, mediante decreto número 196, y publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, cuarta parte, en fecha 20 veinte de junio de 2017 dos mil diecisiete, conforme a sus transitorios primero y segundo. 2 Novena Época; Registro: 181810; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XIX, Abril de 2004; Materia(s): Común; Tesis: P. VI/2004; Página: 255. 4
De ese modo, del análisis integral al escrito de demanda, se advierte que el accionante impugna la resolución número *****, dirigida a *****, emitida el 24 veinticuatro de mayo de 2018 dos mil dieciocho, por el Subprocurador Regional «A» de la Procuraduría Ambiental y de Ordenamiento Territorial del Estado de Guanajuato, y recaída al procedimiento administrativo ambiental número *****.
Resolución cuya existencia se encuentra debidamente acreditada en virtud de que fue exhibida en original por el actor, y considerando su calidad de documento público, dadas la firma autógrafa, sellos y signos exteriores apreciables en la misma, ésta genera convicción en quien resuelve respecto de su existencia y contenido, con motivo del valor probatorio pleno que le reviste, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 78, 117 y 121 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Asimismo, desprendido los conceptos de impugnación el accionante controvierte la legalidad del acta de inspección practicada el 25 veinticinco de octubre de 2017 dos mil diecisiete, por el inspector*****, en el domicilio ubicado en*****y entendida con*****, quien señaló tener el carácter de auxiliar administrativo y ambiental, habiéndose identificado con credencial para votar.
Actuación que, de igual forma, su existencia se encuentra debidamente acreditada, de conformidad con lo previsto por los artículos 78, 117 y 121 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; sin embargo, se precisa que ésta no constituye un acto definitivo sino de naturaleza meramente procedimental o de carácter intermedio, en la medida que integra parte de las etapas del procedimiento sancionador en materia de ambiental.
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No obstante, toda vez que el accionante combate la resolución definitiva dictada en el procedimiento administrativo antes mencionado, resulta procedente el estudio de las razones de ilegalidad vertidas por el accionante en contra del acta de inspección antes mencionada, que estén dirigidas a cuestionar las violaciones cometidas en esa etapa procedimental.
Al efecto, por analogía, resulta conducente acudir a lo establecido en la siguiente jurisprudencia y tesis, respectivamente:
«PROCEDIMIENTOS EN FORMA DE JUICIO SEGUIDOS POR AUTORIDADES DISTINTAS DE TRIBUNALES A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 114, FRACCIÓN II, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY DE AMPARO. SU CONCEPTO COMPRENDE TANTO AQUELLOS EN QUE LA AUTORIDAD DIRIME UNA CONTROVERSIA ENTRE PARTES CONTENDIENTES, COMO LOS PROCEDIMIENTOS MEDIANTE LOS QUE LA AUTORIDAD PREPARA SU RESOLUCIÓN DEFINITIVA CON INTERVENCIÓN DEL PARTICULAR. La Ley de Amparo establece que tratándose de actos dentro de un procedimiento, la regla general, con algunas excepciones, es que el juicio constitucional sólo procede hasta la resolución definitiva, ocasión en la cual cabe alegar tanto violaciones de fondo como de procedimiento, sistema que tiene el propósito de armonizar la protección de las garantías constitucionales del gobernado, con la necesidad de asegurar la expeditez de las diligencias procedimentales. Tal es la estructura que dicha Ley adopta en el amparo directo, así como en los procedimientos de ejecución y en los procedimientos de remate, como lo establece en sus artículos 158 y 114, fracción III, respectivamente. Por tanto, al establecer el segundo párrafo de la fracción II del artículo 114 acabado de citar, que cuando el acto reclamado de autoridades distintas de tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, emanen de un procedimiento en forma de juicio, el amparo sólo procede en contra de la resolución definitiva, debe interpretarse de manera amplia la expresión «procedimiento en forma de juicio», comprendiendo aquellos en que la autoridad dirime una controversia entre partes contendientes, así como todos los procedimientos en que la autoridad, frente al particular, prepara su resolución definitiva, aunque sólo sea un trámite para cumplir con la garantía de audiencia, pues si en todos ellos se reclaman actos dentro 6
de procedimiento, en todos debe de aplicarse la misma regla, conclusión que es acorde con la interpretación literal de dicho párrafo.»3
«ACTOS O VIOLACIONES INTRAPROCESALES PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DEL AMPARO DIRECTO. SUS CARACTERÍSTICAS. La connotación jurisprudencial de actos o violaciones intraprocesales para efectos de la procedencia del amparo directo, alude a aquellas que se dan dentro del procedimiento y sólo producen efectos de carácter formal, en relación con normas adjetivas; pueden hacerse valer en los conceptos de violación hasta que se dicte la sentencia definitiva o en la resolución que ponga fin al juicio. Esto es, las violaciones que inciden en disposiciones procesales o adjetivas -a diferencia de lo que ocurre con las de naturaleza sustantiva- no implican un agravio actual, sino que la afectación depende de su trascendencia o no al desenlace del juicio o procedimiento.»4
Lo resaltado es propio.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
Lo anterior, acorde a la jurisprudencia aprobada por el Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito, que es del tenor literal siguiente:
3 Novena Época Registro: 184435 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XVII, Abril de 2003 Materia(s): Común Tesis: 2a./J. 22/2003 Página: 196 4 Décima Época Registro: 2011349 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 29, Abril de 2016, Tomo III Materia(s): Común Tesis: I.1o.A.E.19 K (10a.) Página: 2136 7
«IMPROCEDENCIA. Sea que las partes la aleguen o no, debe examinarse previamente la procedencia del juicio de amparo, por ser esa cuestión de orden público en el juicio de garantías».5
Al no advertirse causal de improcedencia o sobreseimiento alguna que impida el análisis de fondo de la presente causa administrativa, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del presente proceso administrativo, ya que en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Argumentos de las partes. Se precisa a las partes que no se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por el impetrante, ni los argumentos esgrimidos por la autoridad encausada tendientes a controvertir su eficacia.
Ello, toda vez que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad expuestos, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».6
5 Octava Época, Registro: 210784, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Núm. 80, Agosto de 1994, Materia(s): Común, Tesis: VI.2o. J/323, Página: 87. 6 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 8
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. En su demanda el accionante hace valer como concepto de impugnación «PRIMERO», en lo medular, la violación a las formalidades esenciales del procedimiento, pues señala que el inspector adscrito a la Procuraduría Ambiental omitió identificarse debidamente, y por otra parte, no circunstanció todos los datos relativos al documento de su identificación. Situación por la cual, el actor acota que la resolución impugnada se encuentra viciada de origen, al emanar de un acta de inspección cuya irregularidad legal afectó la defensa de su representada.
Ello, pues indicia que en el acta circunstanciada, el inspector actuante omitió señalar los datos necesarios para determinar con precisión la vigencia de su credencial, ya que no especificó a que corresponde la primera fecha que asentó en el acta, tampoco expresa si es la fecha de expedición o la fecha de inicio de vigencia, lo que le impidió saber si dicha credencial se encontraba vigente al momento de practicar la diligencia. Además, sostiene que no fue señalado el día, mes y año de su expedición, el del inicio y el del término de su vigencia.
Igualmente, aduce que la autoridad no circunstanció el dispositivo, acuerdo, decreto o ley que le faculta a la autoridad ordenadora para expedir el documento identificatorio que portaba el inspector actuante, así como si dicho documento portaba algún sello o membrete oficial.
Por su parte, la autoridad demandada sostiene en el punto correlativo de su contestación, que la actuación impugnada fue emitida con apego a legalidad; ello, pues el accionante parte de una apreciación falsa de lo previsto por el ordinal 161 de la Ley para la Protección y Preservación del Ambiente, así como el arábigo 208, fracciones IV y VII, del Código 9
de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Lo anterior, bajo el argumento de que únicamente existe la obligación de identificarse con documento oficial al momento de comenzar la visita de inspección y en su caso asentar este hecho; sin obligarle en ningún momento a transcribir la fundamentación y motivación de las credenciales, ni a trasladar copia de la misma acompañada al acto de autoridad; en consecuencia la aseveración del actor está basada en apreciaciones falsas.
Así, de conformidad con el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se precisa que la litis del punto en análisis, estriba en determinar si el inspector adscrito a la Procuraduría Ambiental observó o no las formalidades esenciales del procedimiento al llevar a cabo la inspección de fecha 25 veinticinco de octubre de 2017 dos mil diecisiete, derivado de dilucidar si se identificó debidamente o no, y si circunstanció o no todos los datos relativos al documento de su identificación.
Observados los argumentos de las partes, así como el material probatorio que integra la presente causa, quien resuelve determina infundado el disenso del accionante, en razón de que la autoridad encausada acredita que el inspector número *****, adscrito a la Procuraduría Ambiental y de Ordenamiento territorial del Estado de Guanajuato, sí se identificó debidamente al momento de llevar a cabo la práctica de la diligencia de inspección, en observancia a lo previsto por los ordinales 16, párrafos primero, undécimo y décimo sexto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 162 y 163 de 10
la Ley para la Protección y Preservación del Ambiente del Estado de Guanajuato, mismos que disponen:
▪ Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
«Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causal legal del procedimiento. (…)
En toda orden de cateo, que sólo la autoridad judicial podrá expedir y que será escrita, se expresará el lugar que ha de inspeccionarse, la persona o personas que hayan de aprehenderse y los objetos que se buscan, a lo que únicamente debe limitarse la diligencia, levantándose al concluirla, una acta circunstanciada, en presencia de dos testigos propuestos por el ocupante del lugar cateado o en su ausencia o negativa, por la autoridad que practique la diligencia. (…)
La autoridad administrativa podrá practicar visitas domiciliarias únicamente para cerciorarse de que se han cumplido los reglamentos sanitarios y de policía; y exigir la exhibición de los libros y papeles indispensables para comprobar que se han acatado las disposiciones fiscales, sujetándose en estos casos, a las leyes respectivas y a las formalidades prescritas para los cateos. (…)»
▪ Ley para la Protección y Preservación del Ambiente del Estado de Guanajuato.
«Artículo 162.- El personal autorizado, al iniciar la inspección se identificará debidamente con la persona con quién se entienda la diligencia, exhibirá la orden respectiva y le entregará copia de la misma con firma autógrafa, requiriéndola para que en el acto designe dos testigos.
Artículo 163.- En toda visita de inspección se levantará acta, en la que se harán constar en forma circunstanciada los hechos y omisiones que se hubiesen presentado durante la diligencia.
Concluida la inspección, se dará oportunidad a la persona con la que se entendió la diligencia para que en el mismo acto formule observaciones en relación con los hechos u omisiones asentados en el acta respectiva, y para que ofrezca las pruebas 11
que considere convenientes o haga uso de ese derecho en el término de cinco días siguientes a la fecha en que la diligencia se hubiere practicado.
A continuación, se procederá a firmar el acta por la persona con quien se entendió la diligencia, por los testigos y por el personal autorizado, quien entregará copia del acta al interesado.
Si la persona con quien se entendió la diligencia o los testigos se negaren a firmar el acta, o el interesado se negare a aceptar copia de la misma, dichas circunstancias se asentarán en ella, sin que esto afecte su validez y valor probatorio.»
Asimismo, en aplicación supletoria7, el numeral 208, fracción IV,8 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, dispone como formalidad legal esencial que el inspector actuante deberá identificarse debidamente con el particular, exhibiendo «credencial o documento vigente con fotografía» expedido por la autoridad administrativa competente, que lo acredite legalmente para desempeñar su función; cuestión que deberá hacerse constar en el acta que al efecto se levante, junto con todas y cada una de las circunstancias, hechos u omisiones que se hayan observado en la diligencia.
Asimismo, en congruencia con el criterio asumido por el Pleno de este Tribunal en la resolución del recurso de reclamación toca número *****, en la visita de inspección deberá hacerse constar el número de la credencial o documento de identificación, la fecha de expedición y la de expiración, el órgano de la dependencia
7 En términos de lo previsto por el ordinal 133 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. 8 «Artículo 208. Las autoridades administrativas para comprobar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias podrán llevar a cabo visitas de verificación o inspección en el domicilio, instalaciones, equipos y bienes de los particulares, en los casos que señalen las leyes y reglamentos aplicables, conforme a las siguientes reglas: (…) IV. Al iniciarse la verificación o inspección, los visitadores que en ella intervengan se deberán identificar ante la persona con quien se entienda la diligencia, con credencial o documento vigente con fotografía expedido por la autoridad administrativa competente, que los acredite legalmente para desempeñar su función;(…)» 12
que la expide, el nombre y el cargo de quien la emitió, así como el nombre de la persona a quien identifica ese documento; de lo contrario, el accionante carecería de los elementos necesarios para determinar si quien pretende revisar sus documentos o posesiones para constatar el cumplimiento de las normas aplicables, realmente es personal autorizado por la administración, tomando en cuenta que mediante la identificación, el inspeccionado conoce cuestiones relacionadas con dicha personalidad para salvaguardar sus prerrogativas fundamentales, ya que de esas prácticas de vigilancia o verificación pueden derivar posibles afectaciones a sus intereses jurídicos.
De lo anterior, resulta ilustrativa la tesis aislada cuyo texto y rubro señalan:
«INSPECCIÓN EN CENTROS FIJOS DE VERIFICACIÓN DE PESO Y DIMENSIONES PREVISTA EN EL ARTÍCULO 70 DE LA LEY DE CAMINOS, PUENTES Y AUTOTRANSPORTE FEDERAL. REQUISITOS QUE DEBEN CONSTAR EN LA BOLETA DE INFRACCIÓN QUE AL EFECTO SE LEVANTE EN CUANTO A LA DEBIDA IDENTIFICACIÓN DEL SERVIDOR PÚBLICO COMISIONADO PARA PRACTICARLA. El artículo 70 de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal establece la facultad de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, a través de los servidores públicos comisionados, de inspeccionar o verificar en centros fijos de verificación de peso y dimensiones que opera la propia secretaría, que los vehículos de autotransporte federal, sus servicios auxiliares y transporte privado, cumplan con el reglamento y las normas oficiales mexicanas relativos. Así, del análisis del citado precepto, armonizado con el derecho fundamental de seguridad jurídica que tutela el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a fin de dar certeza legal al gobernado y evitar, en consecuencia, la actuación discrecional de la autoridad administrativa al llevar a cabo la diligencia de inspección, en la boleta de infracción que al efecto se levante debe hacerse constar la debida identificación del servidor público comisionado que la practique, a través de la descripción clara tanto del documento mediante el cual se identifica como del oficio que lo comisiona a 13
realizarla. Para esos efectos, habrán de asentarse las fechas de expedición y de expiración de la credencial, el órgano de la dependencia que la emitió, el nombre y el cargo de quien la expidió, así como el de la persona a cuyo favor se otorga; asimismo, la fecha de expedición del oficio comisión, el número que le corresponde, el órgano y el titular de la dependencia y el nombre del autorizado, o en su caso, agregar a la boleta de infracción y al tanto que se le entregue al particular, copia fotostática de los documentos que contengan esos datos, para que tenga plena certeza de que quien realizó la inspección está autorizado por la autoridad que emitió el oficio de comisión y facultado para efectuar el acto de molestia.»9
Énfasis añadido.
En la especie, de un análisis realizado al acta circunstanciada en la cual se consigna la visita de inspección practicada el día 25 veinticinco de octubre de 2017 dos mil diecisiete, se advierte que ésta fue entendida con*****, quien señaló tener el carácter de auxiliar administrativo y ambiental, habiéndose identificado con credencial para votar. Asimismo, se aprecia que fue asentado lo siguiente:
«(…) Acto seguido los inspectores actuantes C. Ing. ***** y el C. / / / / /___ procede(n) a identificarse con la persona con quien se entiende la diligencia, exhibiendo la(s) carta(s) credencial(es) Número(s). *****, expedida(s) por el C. Procurador Ambiental y de Ordenamiento Territorial del Estado de Guanajuato, *****, con fecha(s) del 19 DE ENERO DE 2017 con vigencia hasta el día 15 de Diciembre de 2017, que los acredita como inspectores adscritos a la Procuraduría Ambiental y de Ordenamiento Territorial del Estado de Guanajuato, en las cuales aparecen las respectivas fotografías y firmas de los inspectores que actúan, cerciorándose el visitado de que corresponden a sus portadores. (…)» (sic)10
«(…)
9 Época: Décima Época Registro: 2004710 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Libro XXV, Octubre de 2013, Tomo 3 Materia(s): Administrativa Tesis: IV.2o.A.63 A (10a.) Página: 1806 10 Transcripción visible a foja 1 una de 6 seis, del cuerpo del acta de inspección, así como a número de foja 15 de los autos que integran el presente proceso. 14
POR LA PROCURADURÍA
INSPECTOR N° *****
[FIRMA O SUSCRIPCIÓN] C. Ing. ***** PERSONA QUE ATIENDE LA DILIGENCIA
[FIRMA O SUSCRIPCIÓN] C. *****
TESTIGOS
[FIRMA O SUSCRIPCIÓN] C. *****
[FIRMA O SUSCRIPCIÓN] C. ***** (…)»11
De lo anteriormente expuesto, y contrario a lo esgrimido por el accionante, resulta patente que al momento de llevar a cabo la práctica de la visita de inspección en liza, el inspector actuante sí colmó correctamente la formalidad esencial relativa a la debida identificación de su cargo.
Ello, al apreciarse del acta circunstanciada en comento que la autoridad señaló el número de la credencial o documento de identificación (*****), la fecha de expedición (19 diecinueve de enero de 2017 dos mil diecisiete) y la de expiración (15 quince de diciembre de 2017 dos mil diecisiete), el órgano de la dependencia que la expide (Procuraduría Ambiental y de Ordenamiento Territorial del Estado de Guanajuato), el nombre y el cargo de quien la emitió (*****, Procurador Ambiental y de Ordenamiento Territorial del Estado de Guanajuato), así como el nombre de la persona a quien identifica ese documento (Ing. *****).
11 Transcripción visible a foja 6 seis de 6 seis, del cuerpo del acta de inspección, así como a número de foja 20 de los autos que integran el presente proceso. 15
Además, tampoco asiste la razón al accionante al señalar que el acta de inspección en cuestión se encuentra indebidamente fundamentada, pues dicho requisito previsto en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no es exigible para las actas de inspección, ya que dada su naturaleza y objeto, las conclusiones en ellas asentadas no son vinculatorias ni trascienden per se a la esfera jurídica del gobernado, temporal o definitivamente12.
No obstante lo anterior, también queda demostrado del contenido del acta de inspección que el inspector exhibió a quien atendió la diligencia la orden de inspección número *****13, manifestándole el objeto de su visita y haciendo constar que se hizo entrega de ésta en copia con firma autógrafa a quien atendió la diligencia.
Expuesto lo anterior, se puntualiza que la actuación en controversia no dejó en estado de indefensión al accionante, toda vez que éste sí tuvo la posibilidad real y autentica de constatar que el inspector
12 Criterio establecido en la resolución de fecha 20 veinte de junio de 2018 dos mil dieciocho, por el Pleno de este Tribunal dentro del Toca número *****, en el cual sostuvo que: «La única exigencia que en ese sentido impone el artículo 163 de la Ley para la Protección y Preservación del Ambiente del Estado de Guanajuato es la relativa a la circunstanciación de los hechos y omisiones que se hubiesen presentado durante la diligencia; lo que significa que cualquier irregularidad en la circunstanciación de un acta de inspección (falta, insuficiencia o indebida) constituirá, en todo caso, una violación procedimental». 13 En la cual, el Subprocurador Regional «A» de la Procuraduría Ambiental y de Ordenamiento Territorial del Estado de Guanajuato, comisionó con carácter de inspector adscrito a la Procuraduría Ambiental y de Ordenamiento Territorial del Estado de Guanajuato, a *****, con fundamento en lo previsto por os artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 1, 2, 5 fracción IV, 9 fracciones I, II, XIII, 27 fracción X, 160, 161, 162 y 163 de la Ley para la Protección y Preservación del Ambiente del Estado de Guanajuato, y artículos I, 19 fracción XI, 27, 28 y 31 Fracciones VII, XXV y XXVIII del Reglamento Interior de la Procuraduría Ambiental y de Ordenamiento Territorial del Estado de Guanajuato, y conforme a lo establecido en los puntos Primero y Segundo del Acuerdo que emite el Procurador Ambiental y de Ordenamiento Territorial del Estado de Guanajuato, mediante el cual se define la Competencia Territorial por municipios de las Subprocuradurías A y B de la Procuraduría Ambiental y de Ordenamiento Territorial del Estado de Guanajuato y se Delegan Facultades a los Subprocuradores, de fecha 21 de noviembre del año 2014 dos mil catorce, publicado en el No. 190, Cuarta Parte del Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guanajuato, en fecha 28 veintiocho de Noviembre del año 2014 dos mil catorce del Reglamento Interior de la Procuraduría Ambiental y de Ordenamiento Territorial del Estado de Guanajuato. 16
actuante realmente era personal autorizado por la Procuraduría Ambiental y de Ordenamiento Territorial del Estado de Guanajuato, para efecto de llevar a cabo la verificación de las actividades que se realizaban en el sitio y si el accionante contaba -en su caso- con la autorización en materia de impacto ambiental, debidamente emitida por el Instituto de Ecología del Estado de Guanajuato o por la autoridad competente para ello; de ahí, lo infundado del concepto de impugnación en estudio esgrimido por el actor en su demanda.
Por otra parte, en los conceptos de impugnación identificados como «SEGUNDO», «TERCERO» y «CUARTO»14, el accionante hace valer en esencia, la indebida motivación de la individualización de la sanción impuesta en la resolución impugnada, pues arguye que respecto a la gravedad de la infracción, no basta señalar la ubicación del inmueble e indicar que no cuenta con la autorización de impacto ambiental, reproducir parcialmente dos artículos y hacer manifestaciones genéricas a partir de frases como «pudiesen generarse», «posible generación» y «podrían ser causa», lo cual implica sucesos futuros e inciertos. Agregando que es imprescindible determinar cuál fue objetiva y comprobablemente la afectación o impacto generado con la conducta del particular a fin de desprender objetivamente la gravedad de la infracción.
Por otra parte, expresa que en relación a la condición económica del infractor, el análisis otorgado no fue específico ya que la autoridad no determinó en cantidad liquida su capacidad económica, ni expresó
14 Al efecto, para llevar a cabo esa metodología de estudio, dada la íntima vinculación de ambos conceptos de impugnación, es aplicable la Jurisprudencia bajo Registro: 167961, Tesis VI.2o.C. J/304, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta correspondiente a la Novena Época, tomo XXIX, de Febrero de 2009 dos mil nueve, visible a página 1677, y cuyo rubro refiere: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PROCEDE SU ANÁLISIS DE MANERA INDIVIDUAL, CONJUNTA O POR GRUPOS Y EN EL ORDEN PROPUESTO O EN UNO DIVERSO». 17
datos precisos y argumentos válidos para delimitar la solvencia que éste tiene como resultado de los ingresos y egresos, así como los gastos y perdidas que se hubieren resentido.
Por último, el accionante aduce que no fueron expresadas las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que la llevaron a considerar aplicable como sanción al caso concreto 200 doscientas veces la unidad de medida y actualización diaria vigente, monto superior al mínimo.
Lo anterior, en contravención a lo previsto por los numerales 16 y22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 171 y 172 de la Ley para la Protección y Preservación del Ambiente del Estado de Guanajuato.
Al respecto, la autoridad encausada sostiene en los puntos correlativos de su contestación, medularmente, que sí fueron debidamente valorados los parámetros legales relativos a la gravedad de la infracción y las condiciones económicas del infractor, previstos por el numeral 172 de la Ley para la Protección y Preservación del Ambiente del Estado de Guanajuato; además, añade la parte encausada que la sanción pecuniaria impuesta al actor sí se encuentra debidamente justificada al haberse analizado correctamente en la resolución impugnada la gravedad de la infracción, la condición socioeconómica del infractor y la reincidencia.
Además, señala que en caso de encontrarse indebidamente motivada la individualización de la multa impuesta al actor, la nulidad deberá ser para efecto de que se funde y motive debidamente la multa, tratándose de supuestos donde se encuentre comprobada la infracción o el acto 18
que lo configure como sucede en la especie -acota-, ya que el fondo del asunto no fue controvertido y por tanto, fue jurídicamente consentido.
A continuación, de conformidad con el artículo 299, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se precisa que la litis del punto en estudio, estriba en determinar si la resolución impugnada fue debidamente motivada o no en relación a la individualización de la sanción impuesta al accionante.
Observados los argumentos de las partes, así como el material probatorio que integra la presente causa, quien resuelve determina que resulta fundado dicho argumento de ilegalidad, y suficiente para determinar la nulidad de la resolución controvertida, conforme a los siguientes puntos:
De un análisis realizado a la resolución número *****, se advierte que en ésta se atribuyó al accionante la comisión de la infracción consistente en realizar actividades relacionadas con el curtido de pieles, en el domicilio ubicado en calle ***** número *****, en la ciudad de León, Guanajuato, sin contar con su previa autorización en materia de impacto, prevista por el ordinal 27, fracción X, y 30 de Ley para la Protección y Preservación del Ambiente del Estado de Guanajuato, mismos que disponen:
«Artículo 27.- La evaluación del impacto ambiental es el procedimiento a través del cual se establecen las condiciones a que se sujetará la realización de obras y actividades públicas o privadas que puedan causar desequilibrio ecológico o rebasar los límites y condiciones establecidos en las disposiciones aplicables para proteger el ambiente y preservar y restaurar los ecosistemas, a fin de evitar o reducir al mínimo sus efectos negativos.
19
Requerirán previamente la autorización en materia de impacto ambiental de la Secretaría de Medio Ambiente y Ordenamiento Territorial, quienes pretendan llevar a cabo alguna de las siguientes obras o actividades: (…)
X.- Las derivadas de la industria de autopartes, alimenticia y de bebidas, textil, electrónica, mueblera, metal-mecánica, cerámica y artesanal, curtiduría, fundición, hospitalaria, ladrilleras, del vidrio, vitivinícola y zapatera; (…)
Artículo 30.- Antes de iniciar la ejecución de los proyectos, quienes pretendan realizar cualquiera de las obras o actividades enumeradas en el artículo 27 deberán solicitar la autorización de impacto ambiental, acompañando a su escrito la información que señale el reglamento de esta Ley.»
Ello, derivado de los hechos u omisiones constatados en el acta de inspección practicada el 25 veinticinco de octubre de 2017 dos mil diecisiete, sin que el justiciable hubiere desvirtuado el contenido de la misma, en razón de que éste no hizo uso de su derecho de audiencia que le fue concedido en términos del ordinal 166 de la Ley para la Protección y Preservación del Ambiente del Estado de Guanajuato.
Asimismo, la encausada expresó en el Considerando número VII séptimo de la resolución combatida, los motivos considerados para efecto de individualizar la sanción, los cuales se transcriben a continuación:
«A) EN CUANTO A LA GRAVEDAD DE LA INFRACCIÓN.
La empresa «*****», se encuentra realizando actividades relacionadas con el curtido de pieles, en su etapa de acabado, sin contar con su previa autorización, en el domicilio ubicado en la calle ***** número *****, en la ciudad de León, Guanajuato, sin contar con su previa autorización en materia de impacto ambiental, debidamente emitida por el Instituto de Ecología del Estado de Guanajuato, contraviniendo con ello lo señalado por los artículos 27 veintisiete fracciones X décima y 30 treinta de la Ley para la Protección y Preservación del Ambiente del Estado de Guanajuato, los cuales señalan lo siguiente: (…) 20
Aunado lo anterior a que, la realización de cualquier obra o actividad que pueda generar algún impacto ambiental, sin contar con la autorización en materia de impacto ambiental, implica que las actividades necesarias para su ejecución no contengan los conceptos, y criterios contenidos en las normas y leyes relativas a la protección de los distintos componentes ambientales, así como las observaciones de técnicos especializados que, por su formación y campo de acciones, puedan condicionar los procesos productivos con acciones específicas para causar la menor afectación posible al sitio en que se desarrolla la actividad y su entorno.
La evaluación del impacto ambiental, es el procedimiento a través del cual se establecen las condiciones a que se sujetará la realización de obras y actividades públicas o privadas que puedan causar desequilibrio ecológico o rebasar los límites y condiciones establecidas en las disposiciones aplicables para proteger el ambiente y preservar y restaurar los ecosistemas, a fin de evitar o reducir al mínimo sus efectos negativos.
En el caso que nos ocupa se trata de los impactos ambientales que pudiesen generarse por las actividades de curtiembre y la posible generación de residuos y emisiones de partículas contaminantes a la atmósfera, por lo que el realizar dichos procesos sin contar con la autorización de impacto ambiental para el seguimiento y apego a las condiciones que se establecen en ella, podrían ser causa de un desequilibrio ecológico al no contemplarse las medidas y condicionantes necesarias para la protección y mitigación de los impactos ambientales generados.
B) LAS CONDICIONES ECONOMICAS DEL INFRACTOR.
Se observa del Acta de Inspección S/N sin número, de fecha 25 veinticinco de octubre del año 2017 dos mil diecisiete, en su foja 2 dos de 6 seis, y se asienta que la CURTIDURÍA, ubicada en la calle *****, propiedad y/o responsabilidad de la empresa denominada «*****», cuenta con una superficie de 1,680.00 mil seiscientos ochenta metros cuadrados aproximadamente, cuenta con 36 treinta y seis empleados, siendo su principal actividad, la de acabado de piel.
C) EN CUANTO A REINCIDENCIA
Con posterioridad a una minuciosa búsqueda practicada en el archivo de esta Procuraduría no se encontró expediente emanado de procedimiento de inspección y vigilancia practicada a la empresa denominada «*****», en su carácter de 21
propietaria y/o responsable de la CURTIDURÍA, ubicada en la calle *****, lo que permite precisar que no se han verificado con anterioridad violaciones a la normatividad ambiental vigente, por lo que es posible afirmar que no es reincidente.»
Con base en lo anterior, le fue impuesto al accionante como medida correctiva, la presentación de un estudio de afectación ambiental que contenga las medidas de restauración y compensación que garanticen la remediación a la afectación ocasionada, así como in dictamen debidamente emitido por el Instituto de Ecología, dentro de los 30 treinta días hábiles contados a partir de que surta efectos la notificación de la resolución; y como sanción: una multa equivalente a 200 doscientas veces la Unidad de Medida y Actualización diaria vigente, correspondiente a la cantidad de $*****, con fundamento en el artículo 171, fracción III, de la Ley de Protección y Preservación del Ambiente del Estado de Guanajuato.
Asimismo, se tiene que la autoridad encausada fundó legalmente su determinación de la sanción, en términos de lo previsto por el 172 de la Ley para la Protección y Preservación del Medio Ambiente del Estado de Guanajuato, mismo que dispone:
«Artículo 172.- Para la imposición de las sanciones por infracciones a esta Ley, se tomará en cuenta:
I.- La gravedad de la infracción, considerando el impacto en la salud pública; la generación de desequilibrios ecológicos; la afectación de recursos naturales o de biodiversidad; y, en su caso, los niveles en que se hubieran rebasado los límites establecidos en las normas oficiales mexicanas o en las normas técnicas ambientales aplicables; II.- Las condiciones económicas del infractor; y III.- La reincidencia, si la hubiere.
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En el caso que el infractor realice las medidas correctivas o de urgente aplicación o subsane las irregularidades en que hubiere incurrido, previamente a que la Procuraduría Ambiental y de Ordenamiento Territorial del Estado de Guanajuato y las autoridades municipales impongan una sanción, dichas autoridades deberán considerar tal situación como atenuante de la infracción cometida.»
Énfasis añadido.
Del anterior precepto legal, se colige que para efecto de realizar correctamente la individualización de la sanción a imponer a quien actualiza una infracción en materia de Protección y Preservación del Ambiente en el Estado de Guanajuato, la autoridad deberá tomar en cuenta como parámetros legales, de manera armónica: 1) la gravedad de la infracción; 2) las condiciones económicas del infractor; y en su caso 3) la reincidencia.
En ese sentido, si bien la sanción tiene como finalidad inhibir y castigar una conducta ilícita prevista en la ley, lo cierto es que el hecho de que sean tomados en consideración los aludidos parámetros legales por la autoridad administrativa, persigue como finalidad que la multa impuesta al accionante sea verdaderamente correspondiente a su capacidad económica real, al verdadero impacto y daño ocasionado con motivo de la infracción cometida, y al grado de su culpabilidad. Como resultado de la ponderación y análisis de los anteriores elementos, la aplicación de la sanción pecuniaria deberá ajustarse dentro de los límites mínimo y máximo que prevea la norma, evitando con ello la determinación de montos desproporcionados o excesivos que sean de carga insoportable para el particular.
Por ello, le es exigible a la autoridad que la individualización de la sanción sea cuidadosamente motivada, a fin de generar seguridad y certeza jurídica al particular, de manera que pueda 23
advertirse -de manera clara y sin ambigüedades-, el análisis y ponderación de los parámetros legales antes descritos, soportados en el contexto fáctico especifico, y así estar en posibilidad de determinar correctamente el monto de la sanción pecuniaria.
Al efecto, resulta ilustrativa de lo antes expuesto, la siguiente jurisprudencia y tesis -respectivamente-:
«MULTAS. DEBEN EXPONERSE LAS RAZONES QUE DETERMINEN LA GRAVEDAD DE LA INFRACCIÓN. Para la correcta imposición de una sanción no basta la simple cita del precepto legal en que se funda, ya que debe determinarse la gravedad de la infracción y para ello es menester que las autoridades razonen pormenorizadamente las peculiaridades del infractor y de los hechos motivo de la infracción especificando la forma y manera como influyen en su ánimo para detenerla en cierto punto, entre el mínimo y el máximo de la sanción, justificando así el ejercicio de su arbitrio para la fijación de las sanciones con base en la gravedad de la infracción.»15
«MULTA, CUANTIFICACION DE LA. CAPACIDAD ECONOMICA DEL INFRACTOR. Al imponerse una sanción pecuniaria, como no se trata de cobrar una prestación debida a título de impuesto o derecho, sino de sancionar una conducta ilícita prevista en la ley, en principio es lícito que las autoridades tomen en cuenta la situación económica del infractor para cuantificar la multa dentro de las condiciones relativas a su levedad o gravedad, pues si la intención del legislador al imponer las multas es castigar al infractor y disuadir a los causantes de cometer infracciones, es claro que esa finalidad no se alcanza correctamente si por infracciones semejantes se imponen multas semejantes a causantes con una notoria diferencia en su capacidad económica, pues la sanción resultaría más onerosa para el infractor económicamente débil. Por lo demás, en este aspecto, deberán razonarse cuidadosamente, no sólo las multas que se impongan sino también los argumentos mediante los cuales se impugne el monto de una multa que, a primera vista, no resulte desproporcionada a la capacidad económica del causante, dentro de
15 Séptima Época Registro: 1007737 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Apéndice de 2011 Tomo IV. Administrativa Segunda Parte – TCC Primera Sección – Administrativa Materia(s): Administrativa Tesis: 817 Página: 966. 24
los límites mínimo y máximo de la sanción, atentas las circunstancias de la infracción.»16
Lo resaltado es propio en ambas.
Lo anterior, destacando que el artículo 22, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece:
«Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. Toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado…»
Énfasis añadido.
Del anterior precepto Constitucional se desprende el principio de proporcionalidad17 que deberá observarse en la aplicación de todas las penas y sanciones, incluidas las de naturaleza administrativa -como vertiente de la potestad punitiva del Estado-, lo cual implica la prohibición de las penas y sanciones excesivas; para lo cual, tratándose de sanciones pecuniarias, la autoridad sancionadora deberá correlacionar dos elementos, a saber: 1) La correspondencia entre la cuantía de la multa y las condiciones económicas del infractor; y 2) Que la sanción pecuniaria sea proporcional en cuanto a la gravedad de la falta.
16 Séptima Época Registro: 256146 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación Volumen 46, Sexta Parte Materia(s): Administrativa Tesis: Página: 67. 17 Al efecto, resulta pertinente acudir al contenido de la jurisprudencia cuyo rubro reza: «PENAS. PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 22 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.». Décima Época, Registro: 160280, Instancia: Primera Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro V, Febrero de 2012, Tomo 1, Materia(s): Constitucional Tesis: 1a./J. 3/2012 (9a.), Página: 503. 25
Lo anterior, conlleva el otorgar al infractor la posibilidad de demostrar si fue o no su intención incurrir en la conducta antijurídica (grado de responsabilidad), su mayor o menor capacidad económica, así como la gravedad o levedad del daño ocasionado con la acción u omisión constitutiva de la infracción, para así evitar la imposición de una sanción excesiva. Sirve de sustento a lo anterior, el contenido de las jurisprudencias siguientes:
«MULTA EXCESIVA. CONCEPTO DE. De la acepción gramatical del vocablo «excesivo», así como de las interpretaciones dadas por la doctrina y por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para definir el concepto de multa excesiva, contenido en el artículo 22 constitucional, se pueden obtener los siguientes elementos: a) Una multa es excesiva cuando es desproporcionada a las posibilidades económicas del infractor en relación a la gravedad del ilícito; b) Cuando se propasa, va más adelante de lo lícito y lo razonable; y c) Una multa puede ser excesiva para unos, moderada para otros y leve para muchos. Por lo tanto, para que una multa no sea contraria al texto constitucional, debe establecerse en la ley que la autoridad facultada para imponerla, tenga posibilidad, en cada caso, de determinar su monto o cuantía, tomando en cuenta la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la reincidencia, en su caso, de éste en la comisión del hecho que la motiva, o cualquier otro elemento del que pueda inferirse la gravedad o levedad del hecho infractor, para así determinar individualizadamente la multa que corresponda.»18
«MULTAS. INDIVIDUALIZACIÓN DE SU MONTO. Basta que el precepto legal en que se establezca una multa señale un mínimo y un máximo de la sanción, para que dentro de esos parámetros el aplicador la gradúe atendiendo a la gravedad de la infracción, la capacidad económica del infractor, la reincidencia o cualquier otro elemento del que puede inferirse la levedad o la gravedad del hecho infractor, sin que sea necesario que en el texto mismo de la ley se aluda a tales lineamientos, pues precisamente al concederse ese margen de acción, el legislador está permitiendo el uso del arbitrio individualizador, que para no ser
18 Novena Época Registro: 200347 Instancia: Pleno Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo II, Julio de 1995 Materia(s): Constitucional Tesis: P./J. 9/95 Página: 5 26
arbitrario debe regirse por factores que permitan graduar el monto de la multa, y que serán los que rodean tanto al infractor como al hecho sancionable.»19
Énfasis añadido en ambas.
En ese sentido, de la individualización de la sanción impuesta al accionante en la resolución controvertida, este Órgano Revisor advierte que aun cuando la autoridad encausada pretendió ajustarse al margen de legalidad, lo cierto es que la motivación expresada respecto de la gravedad de la infracción fue exiguamente efectuada ya que no se señala de manera específica cual fue el daño ocasionado por el actor en relación al lugar donde se ubica y a sus habitantes, sino que la autoridad únicamente se limita a afirmar de manera genérica e impersonal que la falta de autorización de impacto ambiental podría ser causa de un desequilibrio ecológico al no contemplarse las medidas y condicionantes necesarias para la protección y mitigación de los impactos ambientales generados.
Asimismo, respecto a la capacidad y condiciones económicas del accionante en el proceso de origen, se advierte que también resulta insuficiente su motivación, pues la autoridad solamente tomó en cuenta para tal efecto, que el accionante, como propietario y/o responsable de la curtiduría:
▪ cuenta con una superficie de 1,680 m2 mil seiscientos ochenta metros cuadrados aproximadamente; ▪ cuenta con 36 treinta y seis empleados; y ▪ que tiene como principal actividad la del acabado de piel.
19 Novena Época Registro: 186216 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XVI, Agosto de 2002 Materia(s): Común Tesis: VI.3o.A. J/20 Página: 1172.
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Señalando que dicha información fue desprendida del acta de inspección practicada el 25 veinticinco de octubre de 2018 dos mil dieciocho.
No obstante, como puede observarse de los datos plasmados con anterioridad, se aprecia que éstos no son los pertinentes para esclarecer cuál es la verdadera capacidad económica del impetrante y, por ende, no generan suficiente certidumbre respecto de que la multa impuesta sea efectivamente proporcional respecto de su condición económica, en vinculación con la gravedad de la infracción cometida.
Luego, se puntualiza que el estudio de la capacidad económica de cualquier individuo implica que la autoridad se allegue de los elementos idóneos durante el trámite del procedimiento, a fin de permitirle realizar un análisis minucioso y exhaustivo de la condición económica del infractor, atendiendo a criterios tanto objetivos como subjetivos, como lo son los ingresos que obtiene y los egresos que realiza con motivo del desempeño de su actividad, el capital social con el que cuenta, los bienes que posee, la zona geográfica en que desempeña sus actividades, entre otros. Precisando que sería sesgado considerar sólo sus activos, sin ponderar la importancia o trascendencia de que incluso pudieran resultar mayores sus pasivos.
De lo anterior, resulta ilustrativo lo establecido en el criterio emitido por el Pleno de este Tribunal:
«CAPACIDAD SOCIOECONÓMICA COMO ELEMENTO INTEGRANTE EN LA INDIVIDUALIZACIÓN DE LA SANCIÓN. De los artículos 22 de nuestra carta magna y 172 de la Ley para la Protección y 28
Preservación del Ambiente del Estado de Guanajuato se colige que una sanción es pertinente cuando se toma en cuenta, previo a su imposición, el análisis de diversos factores, entre los que se destaca –para efectos de la litis– la capacidad socioeconómica del individuo a sancionar, entendiéndose como tal, los ingresos con los que cuenta aquél, y que son óptimos para cumplir con la sanción impuesta. De ahí que la decisión del a quo, cuando determinó que la multa no estuvo correctamente individualizada, se encuentra ajustada a derecho. En efecto, el hecho de que la autoridad demandada vierta ciertos datos –que el establecimiento es propiedad del actor, que cuenta con una determinada superficie, y que tiene como principal actividad la de extracción de material pétreo y recepción de residuos de construcción– no implica que haya realizado un estudio socioeconómico del actor (ingresos egresos y si existen remanentes), ya que la autoridad es omisa en explicar cómo de esos datos se concluye determinado estatus socioeconómico, y en consecuencia su capacidad para enfrentar una multa determinada, lo que implica una indebida motivación de la individualización de la sanción.»20
Lo resaltado es propio.
En esa tesitura, se puntualiza que el deber de la autoridad de motivar sus determinaciones tiene como fin primordial generar seguridad jurídica al particular, más aun tratándose de actos que afecten la esfera jurídica de los particulares, como en el asunto de mérito, donde le fue impuesta una sanción pecuniaria al accionante sin tomar como base de su decisión la totalidad de los elementos que integran la realidad y circunstancias específicas del actor, así como el impacto objetivo y concreto del daño ocasionado con la conducta antijurídica del actor.
Agotado lo anterior, es pertinente concluir que en la presente causa le asiste la razón al accionante, toda vez que la sanción impuesta por la autoridad demandada resulta excesiva y desproporcional, esto en razón de que la autoridad demandada realizó la expresión de razonamientos
20 Toca *****, recurso de reclamación interpuesto por el subprocurador Regional “A” de la Procuraduría Ambiental y de Ordenamiento Territorial del Estado de Guanajuato. Resolución del 3 de agosto de 2017.
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de manera exigua e insuficiente respecto de los parámetros legales considerados para individualizar la sanción impuesta al actor, de conformidad con el mandato establecido por el ordinal 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
De esa manera, queda demostrada la causal contenida en el artículo 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consistente en la insuficiente motivación respecto a la individualización de la sanción impuesta al actor en la resolución impugnada, al evidenciarse que la autoridad demandada no consideró los elementos idóneos que reflejaran de forma real la condición socioeconómica del impetrante, así como el daño verdaderamente provocado por el mismo.
Asimismo, es de precisarse que la nulidad de la resolución controvertida será solo en lo que respecta a la sanción impuesta al accionante (multa), ya que la motivación y sustento de su individualización se efectuó de manera desajustada a legalidad, por lo que su determinación se encuentra afectada de invalidez.
Sin embargo, en razón de que en la presente causa el accionante no esgrimió razonamiento alguno ni ofreció pruebas tendientes a desvirtuar la actualización de la conducta infractora que le fue imputada, se destaca que las conductas u omisiones constatadas resultan subsistentes y por tanto, la determinación de la infracción sancionada por la autoridad demandada establecida en la resolución número *****, resulta del todo legal y válida.
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Por lo que, de conformidad con lo previsto en el ordinal 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se decreta la Nulidad Parcial de la resolución número *****, emitida el 24 veinticuatro de mayo de 2018 dos mil dieciocho, por el Subprocurador Regional «A» de la Procuraduría Ambiental y de Ordenamiento Territorial del Estado de Guanajuato, y recaída al procedimiento administrativo ambiental número ***** únicamente respecto de la sanción impuesta al accionante (multa); para el efecto de que dicha autoridad emita otra resolución en la cual prescinda del vicio formal evidenciado y determine la sanción respectiva, motivando correcta y debidamente su individualización, atendiendo a lo previsto por el numeral 172 de la Ley para la Protección y Preservación del Medio Ambiente del Estado de Guanajuato, así como a los lineamientos y precisiones trazadas en el presente fallo.
Sirve de apoyo a tal determinación, el pronunciamiento realizado por el Pleno de este Tribunal en la resolución emitida dentro de Recurso de Reclamación toca número *****21, así como lo establecido en la jurisprudencia y criterio emitido por este Tribunal, respectivamente:
«MULTAS ADMINISTRATIVAS. LA INDEBIDA MOTIVACIÓN EN CUANTO AL MONTO IMPUESTO SÓLO GENERA LA NULIDAD PARA EFECTOS DE LA RESOLUCIÓN IMPUGNADA, SI SE RECONOCIÓ LA VALIDEZ DE LA DETERMINACIÓN DE LA CONDUCTA SANCIONADA. La circunstancia de que en la imposición de una multa administrativa no se hayan motivado debidamente los porcentajes que la
21 En la cual se determinó que «(…) la detección de una indebida individualización de la sanción en la resolución impugnada, no podía llevar a la A quo a decretar -de manera directa y sin ponderación alguna- la nulidad absoluta de la resolución controvertida, pues la ilegalidad de la actuación impugnada sólo acontece respecto de un “componente formal”, y no así respecto de la esencia de la resolución, es decir, los motivos y fundamentos relativos a la actualización de las infracciones imputadas al impetrante con motivo de la comisión de conducta y hechos también atribuidos.» 31
autoridad demandada asignó respecto de cada uno de los elementos que tomó en cuenta para determinar el monto de la sanción, como son: la importancia del asunto, las condiciones del infractor, la conveniencia de eliminar prácticas tendientes a infringir, en cualquier forma, las disposiciones de la ley o las que se dicten con base en ella; la gravedad de la sanción, etcétera, no puede llevar a la declaratoria de nulidad lisa y llana de la resolución impugnada, pues la ilegalidad del actuar de la autoridad demandada sólo acontece respecto de la motivación del monto de la multa, lo que no puede afectar lo relativo a la actualización de la conducta que originó dicha sanción, ya que al no declararse la nulidad del actuar de la autoridad sancionadora respecto de las infracciones imputadas al afectado, dichas determinaciones subsisten; por ende, en esos casos debe declararse la nulidad para efectos de que la autoridad demandada emita una nueva resolución en la que motive debidamente el monto de la sanción impuesta.»22
«NULIDAD PARCIAL PARA EFECTOS, TRATÁNDOSE DE LA INDEBIDA INDIVIDUALIZACIÓN DE LA SANCIÓN IMPUESTA POR LA PROCURADURÍA AMBIENTAL Y DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL DEL ESTADO DE GUANAJUATO, PROCEDE LA. Cuando en sentencia resulte fundada la impugnación de una resolución en la cual se imponga al particular una sanción en materia ambiental y de equilibrio ecológico, ello no producirá ipso facto su invalidez absoluta, sino que, al constituir dicho elemento un componente formal de la decisión autoritaria, el Juzgador deberá ponderar su grado de ineficacia. Ello, considerando que una vez substanciado el procedimiento administrativo sancionador, el orden jurídico obliga a las autoridades a determinar si fue cometida o no una conducta infractora y en su caso, la consecuencia jurídica que corresponda. Luego, cuando en la causa contenciosa administrativa se reconozca la subsistencia de la conducta infractora atribuida al particular, ya sea porque éste la hubiere aceptado de manera expresa o bien, tácitamente (al no exponer razonamientos ni haber ofrecido pruebas tendientes a desvirtuar la imputación en su contra o bien, que éstos hubieren resultado ineficaces), lo procedente será decretar la nulidad parcial de la resolución impugnada, para efecto de que la Procuraduría Ambiental y de Ordenamiento Territorial del Estado de Guanajuato, emita otra resolución en la cual prescinda del vicio formal evidenciado y determine la sanción conforme a derecho, esto es, motivando correcta y debidamente su individualización, en términos del ordinal
22 Novena Época Registro: 174227 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXIV, Septiembre de 2006 Materia(s): Administrativa Tesis: VII.2o.A.T. J/7 Página: 1220 32
302, fracciones II y III, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.»23
Asimismo, el Subprocurador Regional «A» de la Procuraduría Ambiental y de Ordenamiento Territorial del Estado de Guanajuato, deberá cumplimentar la condena que precede e informar sobre ello, en un término de 15 quince días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en el ordinal 322 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 137, 249, 255, fracción I, 298, 299, 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.
TERCERO. Se decreta la Nulidad Parcial de la resolución número *****, emitida el 24 veinticuatro de mayo de 2018 dos mil dieciocho, por el Subprocurador Regional «A» de la Procuraduría Ambiental y de
23 Toca 214/18 PL, recurso de reclamación -en línea- interpuesto por el autorizado del Subprocurador Regional «B» de la Procuraduría Ambiental y de Ordenamiento Territorial del Estado de Guanajuato. Resolución del 25 de septiembre de 2018. Ponente: magistrado Gerardo Arroyo Figueroa. 33
Ordenamiento Territorial del Estado de Guanajuato, y recaída al procedimiento administrativo ambiental número *****,únicamente respecto de la sanción impuesta al accionante (multa), para el efecto precisado en el Considerando Quinto de esta sentencia, por los motivos y fundamentos expuestos en el mismo.
Notifíquese a las partes.
En su oportunidad procesal archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
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