Silao de la Victoria, Guanajuato, 24 veinticuatro de noviembre de 2020 dos mil veinte.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 495/1ª Sala/2020 promovido por *****, por propio derecho, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito presentado ante este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, el 24 veinticuatro de febrero del 2020 dos mil veinte; quien se señala en el proemio promovió proceso administrativo, señalando como acto impugnado el siguiente:
«…la resolución negativa ficta que se configuró a la gestión formal presentada el 15 de noviembre de 2019, ante el Ayuntamiento del municipio de Romita. Sin que hasta la fecha se me haya notificado respuesta expresa y por escrito de parte de dicha autoridad, que verse específicamente sobre la substancia de lo solicitado.»
La parte actora hizo valer como pretensiones: 1) La nulidad de la resolución impugnada; 2) El reconocimiento a su derecho y 3) La condena a la autoridad demandada para que acceda a la petición formulada en el escrito presentado el 15 quince de noviembre de 2019 dos mil diecinueve.
2
SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto dictado el 26 veintiséis de febrero del 2020 dos mil veinte, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella al Presidente Municipal de Romita, Guanajuato, y se le emplazó para que diera contestación a la misma.
Se desechó la demanda por lo que se refiere al Ayuntamiento del municipio indicado al no desprenderse la configuración de la resolución negativa ficta en cuanto a tal autoridad.
Conjuntamente, se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por la parte actora, salvo la consistente en renuncia voluntaria, respecto de la cual se le formuló un requerimiento debido a que la anexó únicamente en copia simple. También se admitió como prueba la presuncional legal y humana.
En proveído emitido el 1 uno de julio de la misma anualidad, se tuvo al Presidente Municipal de Romita, Guanajuato, por contestando la demanda en tiempo y forma legal.
Respecto de las pruebas, se admitieron las documentales ofrecidas y exhibidas; la prueba de informes a cargo del Director Jurídico del Municipio de Romita, Guanajuato; y la presuncional legal y humana.
Por otra parte, debido a que se impugnó una negativa ficta, se concedió a la parte actora el derecho a ampliar su escrito inicial de demanda.
Posteriormente, el 26 veintiséis de agosto de la misma anualidad, se tuvo a la parte actora por ampliando su escrito de demanda, por lo cual 3
se corrió traslado a la autoridad demandada para que diera contestación a la misma.
En acuerdo dictado el 14 catorce de octubre del año que transcurre, se tuvo al Presidente Municipal de Romita, Guanajuato, por no dando contestación a la ampliación de la demanda.
Por otra parte, se tuvo al Director Jurídico del Municipio de Romita, Guanajuato, por rindiendo el informe de autoridad ofertado como prueba.
Finalmente, al no existir pruebas pendientes de desahogo, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 4 cuatro de noviembre del 2020 dos mil veinte, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que fueron presentados por la parte actora y no así por la autoridad demandada.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 11, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; 243, segundo párrafo, de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, así como por 4
lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Para determinar la existencia del acto impugnado en este proceso, es prioritario determinar si en el caso quedó configurada la resolución negativa ficta impugnada.
En virtud de lo anterior, es conveniente resaltar en primer término que de conformidad con el artículo 5 de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, la figura de la negativa ficta es un medio de control de legalidad de los actos administrativos a través del cual, los particulares combaten el silencio de las autoridades administrativas ante una petición presentada y que trascurrido un determinado plazo sin que la autoridad emita la respuesta correspondiente, la ley atribuye el efecto jurídico de haberse dictado una resolución administrativa negativa a los intereses del particular.
Para su mayor comprensión, a continuación, se transcribe el precepto legal citado en el párrafo anterior:
«Artículo 5. El Ayuntamiento y los titulares de las dependencias y entidades de la administración pública municipal respetarán el ejercicio del derecho de petición, siempre que éste se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa.
A toda petición recaerá, por parte de la autoridad municipal, un acuerdo congruente con lo solicitado, completo, fundado y motivado que deberá ser comunicado al peticionario o a la persona autorizada por éste, a través de los diferentes tipos de notificaciones establecidos en el artículo 39 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
5
El Ayuntamiento deberá comunicar, en un término no mayor de veinte días hábiles, el acuerdo que recaiga a toda petición que se le presente. Asimismo, el presidente municipal y los titulares de las dependencias y entidades de la administración pública municipal, deberán hacerlo en un plazo no mayor de diez días hábiles.
En caso de que el Ayuntamiento, el presidente municipal o los titulares de las dependencias y entidades de la administración pública municipal no dieren respuesta en los plazos señalados en el párrafo anterior, se tendrá por contestando en sentido negativo.
El incumplimiento de las obligaciones contenidas en este artículo será sancionado en términos de la Ley.»
[Énfasis añadido]
De la disposición legal citada se desprende que existirá una negativa ficta cuando se cumplan los siguientes requisitos:
a) Que el particular ejerza su derecho de petición ante una autoridad administrativa, planteando por escrito una solicitud.
b) Que la autoridad administrativa ante la que se presentó el escrito omita dar respuesta a dicha petición -u omita notificarla al interesado- dentro del plazo de 20 veinte días tratándose del Ayuntamiento; y de 10 diez días hábiles en el caso del Presidente Municipal y de los titulares de las dependencias y entidades de la administración pública municipal.
Por lo que, cuando se actualizan estos supuestos, es factible concluir que se encuentra acreditada la existencia de una negativa ficta.
6
Así, bajo el principio procesal que reza «el que afirma está obligado a probar, salvo que su afirmación encierre una negativa», es factible señalar que, tratándose de una negativa ficta, el peticionario al afirmar haber presentado una solicitud ante la autoridad administrativa, le corresponde probar tal situación.
Por el contrario, al manifestar que la autoridad fue omisa en dar respuesta a su petición, se encierra una negación (la autoridad no respondió) que, por lo tanto, no le corresponde probar. De tal suerte que, si la autoridad afirma que sí dio una respuesta a la petición, deberá sustentar su dicho con los medios de prueba pertinentes, es decir; la respuesta debidamente notificada al peticionario.
Entonces, para sostener la inexistencia de una negativa ficta, es necesario que no se cumpla alguno de los requisitos anteriormente mencionados. Es decir, que el promovente no acredite haber ejercido por escrito su derecho de petición ante una autoridad administrativa, o bien, que dicha autoridad acredite que emitió una respuesta a la petición y la misma se hizo del conocimiento del particular en los términos previstos por la legislación aplicable.
En el caso concreto, el 15 quince de noviembre de 2019 dos mil diecinueve, el actor presentó escrito dirigido al Presidente Municipal demandado, solicitándole el pago de las prestaciones adeudadas con motivo del desempeño del cargo de policía preventivo.
Lo anterior se acredita fehacientemente con el original del escrito suscrito por el actor, en el cual consta un sello a manera de acuse de recibo, del que se advierte que fue recibido por la Presidencia Municipal de Romita, Guanajuato, el 15 quince de noviembre de 7
2019 dos mil diecinueve; documento privado con valor probatorio pleno al tenor de lo dispuesto por el artículo 124 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Lo anterior aunado al reconocimiento expreso de la autoridad encausada al dar contestación a la demanda1, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 119 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato; máxime que el documento privado es de fecha cierta, lo que se advierte del sello de recibido que contiene. Es ilustrativa la tesis:
«INTERÉS JURÍDICO EN EL AMPARO INDIRECTO. PARA ACREDITARLO CON UN DOCUMENTO PRIVADO, SE REQUIERE QUE ÉSTE SEA DE FECHA CIERTA. La Suprema Corte de Justicia de la Nación definió que un documento privado sólo es apto para acreditar el interés o derecho pactado en él frente a terceros, desde que: 1) se presenta ante algún fedatario público o autoridad competente en ejercicio de sus atribuciones legales, 2) se inscribe en algún registro público, o 3) muere alguno de los firmantes (contratantes). De lo contrario, se refutará de fecha incierta y será jurídicamente ineficaz para demostrar, por sí, la existencia y certeza del acto jurídico ahí contenido, en cuyo caso ese documento no podrá oponerse a terceros ajenos a él. Por tanto, cuando en el amparo indirecto se pretende justificar el interés jurídico sólo con la exhibición de documentos privados, es necesario que sean de fecha cierta para ser jurídicamente oponibles a terceros ajenos a éstos pues, de no ser así, sólo surten efectos entre las mismas partes suscriptoras, debido a que su eficacia jurídica frente a terceros no depende de si son reconocidos por los propios suscriptores, o de si fueron objetados en el juicio de amparo, sino que surge exclusivamente del requisito indispensable de fecha cierta, adquirido a través de alguna de las hipótesis mencionadas para conferirle esa calidad probatoria.»2 [Lo resaltado no es de origen]
1 Puesto que refirió en el apartado denominado «CONTESTACIÓN DE HECHOS», lo que a continuación se transcribe: «3. En cuanto al homólogo de hechos, es parcial mente cierto lo que la parte actora señala, sin embargo, fue la dirección de jurídico quien se estuvo comunicando personalmente con el actor a efectos de poder convenir su situación y poder llegar a un acuerdo entre las partes…» 2 Época: Décima Época; Registro: 2011460; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 29, Abril de 2016, Tomo III; Materia(s): Común; Tesis: II.1o.18 K (10a.); Página: 2313 8
Ahora bien, en el escrito inicial de demanda, la parte actora niega que se le hubiere notificado alguna respuesta por parte del Presidente Municipal en atención a su petición. Al respecto, como se adelantó, el ordinal 47 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato3, prevé como presunción que los actos de las autoridades administrativas son emitidos con apego a legalidad y, por ello, la obligación de desvirtuar dicha presunción corresponde al particular; sin embargo, cuando el interesado niega lisa y llanamente los hechos que motivan el acto, las autoridades deberán probar la veracidad de tales hechos, salvo que la negación implique la afirmación de otro hecho.
De esta forma, la manifestación de que no se le hubiera hecho de conocimiento o notificado algún oficio que diera respuesta a su solicitud, implica una negativa lisa y llana, dado que fue externada de manera categórica, sencilla, clara, sin condiciones y, sobre todo, sin comprender la afirmación de otro hecho.
Ilustrativa de lo anterior, resulta la tesis de rubro siguiente: «CARGA PROBATORIA EN EL JUICIO DE NULIDAD. NO CONSTITUYE UN REQUISITO SOLEMNE PARA FINCARLA A LA AUTORIDAD DEMANDADA CUANDO EL ACTOR NIEGA LOS HECHOS QUE MOTIVEN LOS ACTOS O RESOLUCIONES DE AQUÉLLA, QUE AL HACERLO UTILICE LA EXPRESIÓN «LISA Y LLANAMENTE».»4
3 «Artículo 47. Los actos administrativos se presumirán legales; sin embargo, las autoridades administrativas deberán probar los hechos que los motiven cuando el interesado los niegue lisa y llanamente, a menos que la negativa implique la afirmación de otro hecho.» 4 Tesis: V.2o.P.A.12 A, Novena Época; Registro: 170117; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXVII, Marzo de 2008; Materia(s): Administrativa; Página: 1741. 9
Por tanto, conforme a las reglas de distribución de la carga probatoria previstas por el referido ordinal 47 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, le fue constituido a la autoridad demandada el deber de demostrar con toda claridad y precisión que dio respuesta a la solicitud instada, así como la forma y términos en que se llevó a cabo la notificación respectiva, a fin de preservar la legalidad y validez jurídica de su actuación, lo que en la especie no ocurrió.
Ello en virtud de que la autoridad encausada no agregó constancia alguna que desvirtuara la falta de respuesta que se le imputa, sino que al dar contestación a la demanda refirió que la dirección de jurídico se estuvo comunicando personalmente con el actor para convenir su situación.
Es decir, en la presente causa procesal, el Presidente Municipal de Irapuato, Guanajuato, no exhibió el documento que contuviera la determinación recaída a la instancia que le fue presentada menos aún la correspondiente constancia de notificación a la peticionaria; concluyéndose que no cumplió con el débito probatorio que permitiera generar certeza de que efectivamente se dio respuesta a la petición en comento.
Por lo que debe considerarse que la autoridad demandada no atendió la solicitud planteada por el justiciable dentro del plazo de 10 diez días hábiles previsto, de conformidad con el artículo 5 de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato.
En consecuencia, por ficción de ley se estima que la petición de la parte actora fue resuelta en sentido negativo, por ello es correcto 10
considerar que en la especie sí se configuró la negativa ficta respecto de la solicitud presentada a la demandada el 16 dieciséis de octubre de 2018 dos mil dieciocho, y 18 de octubre del 2019 dos mil diecinueve.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
Señala la autoridad demandada que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 261, fracciones II, VI y VII, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, relativa a la inexistencia del acto en virtud de que no se despidió de forma injustificada al hoy actor del puesto que desempeñaba, aunado a que no emitió el acto que reclama, así también afirma que es un ato inexistente.
Son infundadas las causales de improcedencia invocadas por la autoridad demandada de conformidad con las consideraciones jurídicas siguientes:
Es necesario precisar en primer término que uno de los propósitos esenciales de la configuración de la negativa ficta se refiere a la determinación de la «litis» sobre la que versará el proceso administrativo, la cual no puede referirse a otra cosa sino a la materia de fondo de lo pretendido expresamente por el particular y lo negado 11
fictamente por la autoridad demandada, con el objeto de garantizar al particular la definición de su petición y una protección más eficaz respecto de los problemas controvertidos a pesar del silencio de la autoridad.
Por tal motivo, la autoridad al contestar la demanda contra la resolución negativa ficta, no podrá fundar su resolución en situaciones procesales que impiden el conocimiento de fondo, toda vez que al igual que el particular pierde el derecho, por su negligencia, para que se resuelva el fondo del asunto cuando no promueve debidamente, también precluye el de la autoridad para desechar la instancia o el recurso por esas u otras situaciones procesales que no sustentó en el plazo marcado por la ley; luego, al ser contestada dicha demanda por la autoridad, las únicas razones que podrá exponer para justificar la resolución son aquellas relacionadas con el fondo del asunto, y no otras de carácter procesal.
Por lo tanto, este juzgador se encuentra constreñido a examinar los temas de fondo sobre los que versa la negativa ficta para declarar su validez o invalidez.
Lo anterior encuentra apoyo en la jurisprudencia emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que es del tenor literal siguiente:
«NEGATIVA FICTA. EL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA NO PUEDE APOYARSE EN CAUSAS DE IMPROCEDENCIA PARA RESOLVERLA. En virtud de que la litis propuesta al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa con motivo de la interposición del medio de defensa contra la negativa ficta a que se refiere el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación, se centra en el tema de fondo 12
relativo a la petición del particular y a su denegación tácita por parte de la autoridad, se concluye que al resolver, el mencionado Tribunal no puede atender a cuestiones procesales para desechar ese medio de defensa, sino que debe examinar los temas de fondo sobre los que versa la negativa ficta para declarar su validez o invalidez.»5 [Énfasis añadido]
Lo anterior aunado a que tal y como se señaló en el Considerando Segundo de esta sentencia, quedó plenamente demostrada la existencia del acto impugnado en este proceso, es decir, la configuración de la negativa ficta respecto de la petición formulada por el actor a la autoridad demandada.
En este sentido, cabe destacar que las causas de improcedencia constituyen aspectos que precisamente impiden analizar el fondo de la controversia planteada, es decir, la legalidad del acto; luego, como los argumentos de la autoridad demandada versan sobre situaciones que no inciden en la procedencia del proceso, sino en el estudio de fondo – procedencia de las acciones solicitadas por el actor-, es viable desestimarlos. Sobre el tema resulta aplicable la jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que señala:
«IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO DEL ASUNTO, DEBERÁ DESESTIMARSE. Las causales de improcedencia del juicio de garantías deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si se hace valer una en la que se involucre una argumentación íntimamente relacionada con el fondo del negocio, debe desestimarse.»6 [Énfasis añadido]
5 Época: Novena Época; Registro: 173738; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXIV, Diciembre de 2006; Materia(s): Administrativa; Tesis: 2a./J. 165/2006 Página: 202 6 Época: Novena Época; Registro: 921015; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Apéndice (actualización 2002); Tomo I, Const., Jurisprudencia SCJN; Materia(s): Constitucional; Tesis: 15; Página: 27. 13
En consecuencia, quien resuelve determina no decretar el sobreseimiento del presente proceso administrativo, ya que, al tratarse de una negativa ficta, en la especie no se actualiza ninguna de las hipótesis normativas previstas en los artículos 261 y 262 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
CUARTO. Argumentos de las partes. No se transcribirán los conceptos de impugnación expuestos por la parte actora en contra de la negativa expresa, ni aquellos esgrimidos por la autoridad demandada tendientes a controvertir su eficacia debido a que los principios de exhaustividad y congruencia en la sentencia se satisfacen cuando se precisan los puntos sujetos a debate, se estudian y se les da respuesta, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia del rubro: «CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS. PARA CUMPLIR CON LOS PRINCIPIOS DE CONGRUENCIA Y EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO ES INNECESARIA SU TRANSCRIPCIÓN».7
QUINTO. Estudio de los conceptos de impugnación. Cuando se impugna una negativa ficta, conforme al artículo 282, segundo párrafo, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, será al contestar la demanda cuando las autoridades expresarán los hechos y el derecho en que se apoya para la emisión de la resolución ficta por la que se niega lo peticionado.
Sirve de apoyo a lo anterior el contenido de la tesis aislada que a la letra precisa:
7 Novena Época, Registro: 164618, Instancia: Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Jurisprudencia por Contradicción de Tesis, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXI, Mayo de 2010, Tesis: 2a. /J.58/2010, Página: 830. 14
«JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LA CONTESTACIÓN DE DEMANDA DE LA AUTORIDAD RESPECTO DE UNA NEGATIVA FICTA NO CREA UN NUEVO ACTO, SINO QUE A TRAVÉS DE ELLA SE DAN LOS FUNDAMENTOS Y MOTIVOS DE LA RESOLUCIÓN PRIMIGENIA. De conformidad con el artículo 22 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en caso de resolución negativa ficta, la autoridad demandada expresará los hechos y el derecho en que aquélla se apoya y contra éstos el actor está facultado para ampliar su demanda, de conformidad con el artículo 17, fracción I, de la citada ley; en razón de ello, no resulta factible concluir que dicha actuación procesal genera un nuevo acto de autoridad que pueda ser considerado como respuesta expresa, pues se trata de la misma negativa impugnada, reforzada con fundamentos y motivos en los que la autoridad apoya el sentido de afectación al particular.»8 [Énfasis añadido]
A su vez, en la ampliación de demanda, le corresponde a la parte actora, controvertir los fundamentos y motivos expuestos por la demandada en su contestación, apoya el razonamiento anterior la tesis aislada que a la letra precisa:
«NEGATIVA FICTA. CORRESPONDE A LA PARTE ACTORA EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO COMBATIR, EN VÍA DE AMPLIACIÓN DE DEMANDA, LOS FUNDAMENTOS QUE LA SOSTIENEN. La negativa ficta consiste en que transcurrido el plazo que la ley concede a una autoridad para resolver una petición formulada por un particular, aquélla no la hace y, así, se entiende que ha emitido resolución en sentido adverso a los intereses del particular, generándose el derecho de éste para impugnar la resolución negativa mediante el juicio correspondiente. Ahora, cuando la autoridad, al contestar, no propone temas diferentes a los abordados en la demanda, ni aduce motivos o razonamientos diversos de los que ya estaban combatidos en el escrito que dio origen al juicio, es claro que resulta innecesaria la ampliación, dado que ésta no haría otra cosa que reiterar lo dicho en la demanda; en cambio, si la contestación trata cuestiones no tocadas en la promoción inicial, o bien, esgrime argumentaciones que no podrían estimarse rebatidas de antemano en la demanda, porque ésta no se refirió directamente a ellas, es innegable que el actor debe, en
8 Época: Novena Época; Registro: 162102; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXXIII, Mayo de 2011; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.17o.A.27 A; Página: 1205 15
estos casos, producir la ampliación correspondiente, con la finalidad de contradecir tales argumentaciones, en atención a que se encuentra ya en condiciones de rebatir lo que aduce la demandada y aun cuando sea cierto que pesa sobre el órgano público el deber de justificar legalmente sus actos, en el caso de la negativa ficta es precisamente al ampliar la demanda cuando debe el particular, de modo específico y concreto, rebatir cada uno de los razonamientos que exponga la autoridad en su contestación. De manera que, si en el caso, la autoridad administrativa demandada, al contestar la demanda, expuso, entre otras cosas, que el derecho de los actores en el juicio se encontraba prescrito y, al efecto, la parte quejosa fue omisa en atacar esta afirmación en vía de ampliación, en la que sólo se concretó a evidenciar el proceder, en su opinión equivocado, de dicha autoridad a la luz de la negativa ficta reclamada, pero sin que de tales argumentos pudiera desprenderse dato alguno que demuestre que no ha operado la prescripción alegada por la propia autoridad, no cabe entonces otra conclusión que la de estimar, por falta de impugnación, apegado a derecho el proceder del tribunal responsable, en cuanto al reconocimiento de la validez de la resolución impugnada.»9
En ese sentido, al haberse vertido por parte de la autoridad en la contestación de demanda los motivos por los cuales se negó fictamente lo peticionado, y haberse rebatido en la ampliación de demanda, este juzgador se encuentra facultado para analizar tales argumentos a efecto de verificar si lo pretendido por la parte actora resulta procedente.
Mediante escrito presentado el 15 quince de noviembre de 2019 dos mil diecinueve la parte actora solicitó al Presidente Municipal demandado el pago de las cantidades adeudadas derivadas de la separación de su cargo como Policía Preventivo el 16 dieciséis de octubre de 2019 dos mil diecinueve, consistentes en vacaciones del segundo semestre del 2018 dos mil dieciocho; así como vacaciones,
9 Época: Novena Época; Registro: 187758; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XV, Febrero de 2002; Materia(s): Administrativa; Tesis: XVI.5o.3 A; Página: 875. 16
prima vacacional y aguinaldo proporcionales correspondientes al 2019 dos mil diecinueve.
Por su parte, del escrito de contestación a la demanda -negativa expresa; se aprecia que la autoridad demandada sostuvo esencialmente lo siguiente:
«3. […] fue la dirección de jurídico quien se estuvo comunicando personalmente con el actor a efectos de poder convenir su situación y poder llegar a un acuerdo entre las partes, aunado a lo anterior no se tuvo respuesta alguna por su parte, para que así se presentara en la dirección ya referida.
Así mismo, he de informar a su señoría, que la presente administración que encabezo en ningún momento se ha tornado negativa al pago de sus respectivos derechos como trabajadores del municipio, sé que es un derecho inalienable de todo trabajador, para lo cual estamos en toda disposición de hacerlo de la mejor manera, no afectando las finanzas municipales.
[…]
Manifiesto que, en ningún momento por parte del suscrito, se ocasionó agravio en contra del actor toda vez que el mismo fue quien al parecer abandono la fuente de trabajo con ello acreditado que suscrito jamás intervino ni de acción ni de derecho a la violación a la que hoy impugna a la autoridad, pues como ya lo he venido mencionado el suscrito no intervino en ningún momento ni como ordenadora ni como ejecutora, como lo establece en sus demanda inicial, es una y exclusivamente el dicho del actor, para intentar acreditar un vínculo con el suscrito y poder demandar con supuesta justificación, violentando la legitimada del hecho.
En consecuencia, resulta notoria improcedencia e infundadas las acciones intentadas por la parte actora de conformidad a lo previsto por el artículo 261 en sus fracciones VI y VII del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Bajo protesta de decir verdad, manifiesto que no he violado ninguno de los derechos humanos establecidos, ni emitido ningún acto que viole lo contemplado 17
en la Constitución Federal de incertidumbre legal a la parte actora, y siempre se ha procurado conducirse apegado a derecho.
Respecto de dicha negativa expresa, la parte actora manifiesta en el agravio único de la ampliación de demanda que la negativa expresa está indebidamente fundada y motivada.
Es de reiterar que en acuerdo dictado el 14 catorce de octubre del año que transcurre, se tuvo al Presidente Municipal de Romita, Guanajuato, por no dando contestación a la ampliación de la demanda, por lo que no hizo referencia al agravio esgrimido por el actor.
Entonces, la controversia en el presente proceso consiste en determinar si los fundamentos y motivos de la respuesta negativa expresa son congruentes con lo peticionado por la parte actora.
A juicio de este Juzgador los argumentos esgrimidos por la parte actora son fundados, con base en las consideraciones de hecho y de derecho que a continuación se exponen:
El artículo 16, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece como imperativo a toda autoridad, en su respectivo ámbito de competencia, la obligación de fundar y motivar la causa legal de sus actos, ello en respeto a las garantías constitucionales de seguridad y certeza jurídica consagradas en favor de los gobernados.
Además, el artículo 137, fracciones VI y IX, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los 18
Municipios de Guanajuato, estipula como elementos de validez del acto administrativo, el encontrarse debidamente motivado y que este sea expedido de manera congruente con lo solicitado, resolviendo expresamente todos los puntos propuestos por el interesado o previstos por las disposiciones jurídicas.
Luego, para considerar un acto administrativo por correctamente fundado y motivado, es necesario que éste cumpla con los siguientes elementos: a) Preceptos legales aplicables; b) Relato pormenorizado de los hechos, incluyendo elementos temporales, espaciales y de modo; y c) Argumentación lógica jurídica que explique con claridad la razón por la cual los preceptos de ley tienen aplicación al caso concreto, es decir, la subsunción racional del caso fáctico a la hipótesis normativa.
Al efecto, resulta oportuno hacer cita de la siguiente jurisprudencia:
«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.- De acuerdo con el artículo 16 constitucional, todo acto de autoridad debe estar suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y por lo segundo, que también deben señalarse con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, siendo necesario además, que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configure la hipótesis normativa. Esto es, que cuando el precepto en comento previene que nadie puede ser molestado en su persona, propiedades o derechos sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento, está exigiendo a todas las autoridades que apeguen sus actos a la ley, expresando de que ley se trata y los preceptos de ella que sirvan de apoyo al mandamiento relativo. En materia administrativa, específicamente, para poder considerar un acto autoritario como correctamente fundado, es necesario que en él se citen: a).- los cuerpos legales y preceptos que se están aplicando al caso concreto, 19
es decir, los supuestos normativos en que se encuadra la conducta del gobernado para que esté obligado al pago, que serán señalados con toda exactitud, precisándose los incisos, subincisos, fracciones y preceptos aplicables, y b).- los cuerpos legales, y preceptos que otorgan competencia o facultades a las autoridades para emitir el acto en agravio del gobernado.» 10 [Lo resaltado es propio]
En tal sentido, por motivación debe entenderse la expresión pormenorizada de las circunstancias, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión de la resolución y a través de las cuales se explique al justiciable la actuación de la autoridad, de modo que, además de justificar dicha decisión autoritaria, le permitan su defensa para el caso de que resulte irregular.
Por tanto, la transgresión a la garantía de la correcta motivación puede configurarse, entre otras, por una indebida motivación, la cual implica que las razones de la decisión administrativa no tienen relación con la apreciación o valoración de los hechos que tuvo en cuenta la autoridad, o el precepto en el que se subsumen es inadecuado, no aplicable o se interpreta incorrectamente, es decir, no hay justificación de la actuación de la autoridad que sea acorde con los hechos apreciados; así como por una incongruente motivación, la cual se configura cuando los argumentos justificatorios de la autoridad no coinciden o no se relacionan con la decisión expresada, impidiendo identificar la «ratio decidenci»11 del acto autoritario.
Tal criterio se advierte de las siguientes tesis jurisprudenciales:
10 Octava Época, Registro: 164618, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Jurisprudencia, Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 64, abril de 1993, Tesis: VI.2o. /J.248, Página: 43. 11 Locución latina que significa a literalidad «razón para decidir».
20
«FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. EL ASPECTO FORMAL DE LA GARANTÍA Y SU FINALIDAD SE TRADUCEN EN EXPLICAR, JUSTIFICAR, POSIBILITAR LA DEFENSA Y COMUNICAR LA DECISIÓN. El contenido formal de la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 constitucional relativa a la fundamentación y motivación tiene como propósito primordial y ratio que el justiciable conozca el «para qué» de la conducta de la autoridad, lo que se traduce en darle a conocer en detalle y de manera completa la esencia de todas las circunstancias y condiciones que determinaron el acto de voluntad, de manera que sea evidente y muy claro para el afectado poder cuestionar y controvertir el mérito de la decisión, permitiéndole una real y auténtica defensa. Por tanto, no basta que el acto de autoridad apenas observe una motivación pro forma pero de una manera incongruente, insuficiente o imprecisa, que impida la finalidad del conocimiento, comprobación y defensa pertinente, ni es válido exigirle una amplitud o abundancia superflua, pues es suficiente la expresión de lo estrictamente necesario para explicar, justificar y posibilitar la defensa, así como para comunicar la decisión a efecto de que se considere debidamente fundado y motivado, exponiendo los hechos relevantes para decidir, citando la norma habilitante y un argumento mínimo pero suficiente para acreditar el razonamiento del que se deduzca la relación de pertenencia lógica de los hechos al derecho invocado, que es la subsunción.»12 [Énfasis añadido]
Luego, tratándose de la petición elevada a una autoridad por un particular, la respuesta no deberá ser evasiva, ambigua, ni pretender confundirle, sino que habrá de otorgarse en forma congruente, completa, clara, expedita y exponiendo los motivos y fundamentos que sustenten su decisión, ello en respeto a lo dispuesto por los ordinales 8, 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
De esa forma, si la autoridad considera que la pretensión es infundada, así deberá expresarlo, sustentando -de manera clara- por qué estima improcedente dicha petición, garantizando que el peticionario pueda
12 Novena Época; Registro: 175082; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXIII, mayo de 2006; Materia(s): Común; Tesis: I.4o.A. J/43; Página: 1531. 21
tener pleno conocimiento de los motivos decisorios para estar en posibilidad, real y auténtica, de impugnar y controvertir tal actuación.
Entonces, dado que el justiciable solicitó el pago de las cantidades adeudadas derivadas de la separación de su cargo como Policía Preventivo el 16 dieciséis de octubre de 2019 dos mil diecinueve, consistentes en vacaciones del segundo semestre del 2018 dos mil dieciocho; así como vacaciones, prima vacacional y aguinaldo proporcionales correspondientes al 2019 dos mil diecinueve; era menester que el Presidente Municipal demandado se pronunciara sobre dicha solicitud.
Si bien la autoridad demandada reconoció que el justiciable tiene derecho al pago de prestaciones, ello tomando en consideración la renuncia al cargo que desempeñaba; no señaló el cálculo correspondiente, precisando los periodos, el salario y los porcentajes con base en los cuales se realice dicha cuantificación; tampoco señaló las normas legales aplicables.
Ahora bien, al señalar la demandada en la negativa expresa que son improcedentes e infundadas las acciones intentadas por la actora de conformidad con lo previsto en el artículo 261, fracciones VI y VII, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, la respuesta a su solicitud no fue congruente con lo solicitado al tenor de lo dispuesto en el artículo 137, fracción IX, de la codificación citada, lo que constituye una evasiva.
Lo anterior aunado a que, como se señaló en el Considerando Tercero, uno de los propósitos esenciales de la configuración de la negativa ficta se refiere a la determinación de la «litis» sobre la que versará el proceso 22
administrativo la cual no puede referirse a otra cosa, sino a la materia de fondo de lo pretendido expresamente por el particular y lo negado fictamente por la autoridad, con el objeto de garantizar al particular la definición de su petición y una protección más eficaz respecto de los problemas controvertidos a pesar del silencio de la autoridad.
Por estos motivos, la autoridad al contestar la demanda contra la resolución negativa ficta, no podrá fundar su resolución en situaciones procesales que impidan el conocimiento de fondo, toda vez que al igual que el particular pierde el derecho, por su negligencia, para que se resuelva el fondo del asunto cuando no promueve debidamente, también precluye el de la autoridad para desechar la instancia o el recurso por esas u otras situaciones procesales que no sustentó en el plazo marcado por la ley; luego, al ser contestada dicha demanda por la autoridad, las únicas razones que podrá exponer para justificar la resolución son aquellas relacionadas con el fondo del asunto, y no otras de carácter procesal.
Lo anterior encuentra apoyo en la jurisprudencia emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que es del tenor literal siguiente:
«NEGATIVA FICTA. LA AUTORIDAD, AL CONTESTAR LA DEMANDA DE NULIDAD, NO PUEDE PLANTEAR ASPECTOS PROCESALES PARA SUSTENTAR SU RESOLUCIÓN. El artículo 37, primer párrafo, del Código Fiscal de la Federación establece la figura jurídica de la negativa ficta, conforme a la cual el silencio de la autoridad ante una instancia o petición formulada por el contribuyente, extendido durante un plazo ininterrumpido de 3 meses, genera la presunción legal de que resolvió de manera negativa, es decir, contra los intereses del peticionario, circunstancia que provoca el derecho procesal a interponer los medios de defensa pertinentes contra esa negativa 23
tácita o bien, a esperar a que la autoridad dicte la resolución respectiva; de ahí que el referido numeral prevé una ficción legal, en virtud de la cual la falta de resolución por el silencio de la autoridad produce la desestimación del fondo de las pretensiones del particular, lo que se traduce necesariamente en una denegación tácita del contenido material de su petición. Por otra parte, uno de los propósitos esenciales de la configuración de la negativa ficta se refiere a la determinación de la litis sobre la que versará el juicio de nulidad respectivo del que habrá de conocer el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, la cual no puede referirse sino a la materia de fondo de lo pretendido expresamente por el particular y lo negado fíctamente por la autoridad, con el objeto de garantizar al contribuyente la definición de su petición y una protección más eficaz respecto de los problemas controvertidos a pesar del silencio de la autoridad. En ese tenor, se concluye que al contestar la demanda que se instaure contra la resolución negativa ficta, la autoridad sólo podrá exponer como razones para justificar su resolución las relacionadas con el fondo del asunto, esto es, no podrá fundarla en situaciones procesales que impidan el conocimiento de fondo, como serían la falta de personalidad o la extemporaneidad del recurso o de la instancia, toda vez que, al igual que el particular pierde el derecho, por su negligencia, para que se resuelva el fondo del asunto (cuando no promueve debidamente), también precluye el de la autoridad para desechar la instancia o el recurso por esas u otras situaciones procesales que no sustentó en el plazo legal.»13
Así pues, a pesar de que la contestación de demanda es el momento procesal oportuno que tuvo la autoridad demandada para señalar los hechos y el derecho por los cuales, fictamente, dio una respuesta en sentido negativo a las peticiones del particular; al no hacerlo se infiere que no pudo justificar debidamente las razones por las que fictamente se negó a resolver lo peticionado por el actor, y por tratarse de una negativa ficta no tiene otra oportunidad para fundar y motivar debidamente dicha negativa. Ilustra lo anterior la tesis que a continuación se transcribe:
13 Época: Novena Época; Registro: 173737; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XXIV, diciembre de 2006; Materia(s): Administrativa; Tesis: 2a./J. 166/2006; Página: 203.
24
«NEGATIVA FICTA. SE CONFIGURA CUANDO LA AUTORIDAD REQUERIDA, INJUSTIFICADAMENTE, DECLARA SU INCOMPETENCIA PARA CONOCER DE LA PETICIÓN. De lo dispuesto en el artículo 37 del Código Fiscal de la Federación se desprende que las autoridades fiscales están obligadas a resolver las instancias o peticiones que se les formulen dentro de ciertos plazos, y a notificar las resoluciones que dicten al respecto; su silencio conduce a considerar que resolvieron de manera negativa, configurándose así una resolución negativa ficta. Entonces, para que se actualice ese silencio administrativo es menester que la autoridad no conteste, no lo haga en el plazo legal, o haciéndolo, de una manera renuente y sin fundamentación ni motivación, no dé respuesta al fondo de la cuestión que se le planteó. Sobre tales premisas, es lógico establecer que cuando la autoridad contesta dentro del plazo respectivo, señalando que carece de competencia para resolver y demuestra tal circunstancia de manera fundada y motivada, no se integra la negativa ficta, pues es inconcuso que la respuesta que debe darse a la petición de un particular debe provenir de autoridad facultada para hacerlo. Por consiguiente, cuando la autoridad se declara incompetente para conocer de la petición o declina competencia en otra autoridad, para no estimar configurado el silencio administrativo es menester no sólo que haya citado los fundamentos y motivos relativos a esa determinación, sino que en realidad esa incompetencia se actualice; de lo contrario, debe considerarse emitida una evasiva a contestar y, por ende, configurada la negativa ficta.»14[Énfasis añadido]
Por consiguiente, se demuestra la causal de nulidad prevista en el artículo 302, fracción IV, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato. Dado que el vicio de ilegalidad señalado en el párrafo anterior trasciende al aspecto material del acto impugnado, y que existe cosa juzgada sobre el problema de fondo debatido, con fundamento en el artículo 300, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para
14 Época: Novena Época; Registro: 179852; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Tomo XX, diciembre de 2004; Materia(s): Administrativa; Tesis: I.15o.A.7 A; Página: 1383. 25
el Estado y los Municipios de Guanajuato, se declara la Nulidad Total de los fundamentos y motivos de la respuesta expresa.
SEXTO. Análisis de las pretensiones. Una vez satisfecha la pretensión de nulidad, se procede al estudio de las demás pretensiones solicitadas por la parte actora.
En primer término, se precisa que el actor solicita el reconocimiento de su derecho y la condena a la parte demandada para que ésta atienda de manera directa la solicitud planteada y acceda a la petición formulada en el escrito presentado el 15 quince de noviembre de 2019 dos mil diecinueve, en la que de manera sustancial pidió:
«…hasta la fecha no se me ha realizado el pago por las cantidades que se me adeudan derivadas de mi separación o finiquito. En razón de lo anterior le solicito se gestione dicho pago que corresponderá a vacaciones adeudadas del segundo semestre del 2018 y primer semestre del 2019, así como vacaciones proporcionales del segundo semestre del 2019 y prima vacacional y aguinaldo proporcionales. Por lo que solicito a usted de la manera más atenta gestione lo necesario para que se resuelva mi situación jurídica y se realicen los pagos que me corresponden como finiquito de la relación…»
Dado que el actor solicita el pago de diversas prestaciones económicas, en primer término, se procede a realizar el cálculo de la última remuneración diaria ordinaria percibida por el impetrante.
El artículo 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, previene que los servidores públicos de la Federación, los Estados y los Municipios, recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, cargo o comisión; la cual será determinada anualmente en los presupuestos de egresos correspondientes. 26
Dicha remuneración es definida por el precepto constitucional como toda percepción en efectivo o en especie, incluyendo dietas, aguinaldos, gratificaciones, premios, recompensas, bonos estímulos, comisiones y compensaciones.
En este sentido, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el criterio jurisprudencial 2a./J. 110/201215, con el rubro: «SEGURIDAD PÚBLICA. INTERPRETACIÓN DEL ENUNCIADO «Y DEMÁS PRESTACIONES A QUE TENGA DERECHO», CONTENIDO EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, VIGENTE A PARTIR DE LA REFORMA PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008», instituyó que el pago de las «demás prestaciones a que tenga derecho», como parte integrante de la obligación resarcitoria del Estado, debe interpretarse como el deber de pagar la remuneración diaria ordinaria, así como los beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones, o cualquier otro concepto que percibía el servidor público por la prestación de sus servicios.
Por consiguiente, para el cálculo de las prestaciones a que tenga derecho, debe atenderse a la suma de emolumentos que se le entregaban de forma regular, periódica y continua al impetrante, con motivo del desempeño de su encargo16.
15 Época: Décima Época; Registro: 2001770; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Libro XII, Septiembre de 2012, Tomo 2; Materia(s): Constitucional; Tesis: 2a./J. 110/2012 (10a.) ; Página: 617. 16 Resulta ilustrativa la tesis: «SALARIO BRUTO. LAS CONDENAS EN LOS LAUDOS DEBEN EFECTUARSE CON BASE EN AQUÉL.» Décima Época; Registro: 2011107 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Gaceta del Semanario; Judicial de la Federación Libro 27, febrero de 2016, Tomo III Materia(s): Laboral Tesis: XVI.1o.T.23 L (10a.) Página: 2139. 27
En el caso concreto, el justiciable acreditó que, con motivo del desempeño del cargo de policía adscrito a la Dirección General de Policía Municipal de León, Guanajuato, el salario integrado que percibía era el contenido en la representación impresa del Comprobante Fiscal Digital por Internet (CFDI) o factura electrónica, de fecha de emisión 15 quince de octubre de 2019 dos mil diecinueve17, que consigna las siguientes percepciones:
Percepciones Importe 1 Sueldo $***** 2 Previsión Social $***** 3 Apoyo familiar múltiple $*****
Al resolver la contradicción de tesis 569/2019, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que los comprobantes fiscales son los medios de convicción a través de los cuales los contribuyentes acreditan el tipo de actos o actividades que realizan para efectos fiscales.
Argumentó que sirven para cumplir con la obligación legal prevista en el artículo 29 del Código Fiscal de la Federación de los contribuyentes que efectúen retenciones de contribuciones consistente en expedir
17 El medio probatorio señalado fue objetado por la autoridad demandada en cuanto a su alcance y valor probatorio, pues en su consideración no se le debe otorgar valor probatorio ni de existencia al acto combatido. Sin embargo resulta ineficaz debido en primer término a que no se le otorga valor para el efecto de tener por acreditado el cese verbal, sino las percepciones que le eran pagadas, ello aunado a que la objeción de documentos es un procedimiento a través del cual la contraparte de la oferente ataca la documental exhibida en el proceso, alegando y en su caso, probando que no es auténtica por ser inexacta o falsa, con el fin de lograr que no sea considerada por el juzgador al momento de valorar las pruebas integrantes del expediente y dictar la sentencia respectiva; o bien, se controvierta su eficacia probatorio, lo que en el caso no acontece. Resulta ilustrativa a lo anterior, la tesis de jurisprudencia de rubro «DOCUMENTOS. SU OBJECIÓN NO BASTA PARA RESTARLES EFICACIA PROBATORIA PORQUE CORRESPONDE AL JUZGADOR DETERMINAR SU IDONEIDAD» [Época: Novena Época; Registro: 184145; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XVII, junio de 2003; Materia(s): Común; Tesis: I.3o.C. J/30; Página: 802. 28
comprobantes fiscales mediante documentos digitales a través de la página de internet del Servicio de Administración Tributaria (SAT), los cuáles deben cumplir con los requisitos previstos en el artículo 29-A del mismo ordenamiento legal, y que previo a su expedición se remita a la página oficial de dicho órgano desconcentrado el documento digital correspondiente, a fin de que éste se encuentre en aptitud de validar el cumplimiento de los requisitos establecidos para tal efecto, de asignar un folio al comprobante fiscal digital y de incorporar el sello digital del Servicio de Administración Tributaria.
Refirió que de conformidad con lo establecido en el artículo 99, fracción III, de la Ley del Impuesto sobre la Renta, los comprobantes fiscales digitales por internet pueden utilizarse como constancia o recibo de pago, para efectos de la legislación laboral, relación análoga a la administrativa que sostienen los integrantes de los cuerpos de seguridad pública con la Federación, Estados o Municipios18.
Puntualizó que la autorización prevista en la norma señalada en el párrafo anterior se incluyó con la intención de simplificar la forma de expedir los documentos que amparan las erogaciones que tienen efectos fiscales mediante los medios electrónicos previstos en las leyes aplicables, de ahí que sea viable considerar que también se buscó que esos documentos electrónicos tengan la misma función de acreditar el pago de salarios en términos de la ley laboral, en las mismas condiciones que el recibo impreso con la firma autógrafa del trabajador.
18 Así lo determinó la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia de rubro «SEGURIDAD PÚBLICA. LA INDEMNIZACIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, COMPRENDE EL PAGO DE 3 MESES DE SUELDO Y DE 20 DÍAS POR CADA AÑO LABORADO [ABANDONO DE LAS TESIS DE JURISPRUDENCIA 2a./J. 119/2011 Y AISLADAS 2a. LXIX/2011, 2a. LXX/2011 Y 2a. XLVI/2013 (10a.) (*)]» 29
Además, indicó que de conformidad con lo resuelto en el amparo directo en revisión 5611/2018, cuando en un juicio laboral la parte patronal ofrece como prueba la impresión de los recibos de nómina, con sello digital y cadena de caracteres generada por el Servicio de Administración Tributaria, dichos documentos son aptos para demostrar el pago y el monto de los salarios de los trabajadores, salvo que exista prueba en contrario, ya que en ese supuesto deberá estarse al resultado de la valoración con relación al caudal probatorio.
Por lo que, una vez que el contribuyente cumple con lo dispuesto en los artículos 29 y 29-A del Código Fiscal de la Federación, los comprobantes digitales no sólo dan crédito del cumplimiento de una obligación formal en materia fiscal sino que además, tal como establece el propio artículo 99, fracción III, de la Ley del Impuesto sobre la Renta, son aptos para demostrar el pago que se realiza a favor del trabajador.
Sin que ello signifique, tal como se dijo en el amparo directo en revisión 5611/2018, que el juzgador deba soslayar en la valoración de esa documentación electrónica que tales comprobantes, efectivamente, reúnan las condiciones para acreditar fehacientemente que se pagó el salario al trabajador.
De la ejecutoria anterior, derivó la jurisprudencia sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que es del tenor siguiente:
«RECIBOS DE NÓMINA CON SELLO DIGITAL Y CADENA DE CARACTERES GENERADA POR EL SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA (SAT). SON APTOS PARA DEMOSTRAR EL MONTO Y EL 30
PAGO DE LOS SALARIOS A LOS TRABAJADORES. Criterios discrepantes. Los Tribunales Colegiados analizaron una misma problemática jurídica arribando a posicionamientos contrarios, ya que mientras para uno de ellos la impresión de los recibos de nómina con sello digital y cadena de caracteres generada por la autoridad hacendaria, es apta para demostrar el pago y el monto de los salarios de los trabajadores, para el otro, esa eficacia demostrativa depende de la valoración que se haga de dicho documento con relación al caudal probatorio. Criterio jurídico. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación decide que cuando en un juicio laboral se ofrezca como prueba la impresión de los recibos de nómina con sello digital y cadena de caracteres generada por el Servicio de Administración Tributaria (SAT), dichos documentos son aptos para demostrar el pago y el monto de los salarios de los trabajadores, salvo que exista prueba en contrario, ya que en ese supuesto deberá estarse al resultado de la valoración con relación al caudal probatorio. Justificación. Lo anterior es así, porque una vez que el contribuyente cumple con lo dispuesto en los artículos 29 y 29-A del Código Fiscal de la Federación, los comprobantes digitales no sólo dan crédito del cumplimiento de una obligación formal en materia fiscal, sino que además, tal como establece el propio artículo 99, fracción III, de la Ley del Impuesto sobre la Renta, son aptos para demostrar el pago que se realiza a favor del trabajador. En el entendido de que para tener por satisfecha esta obligación, se deben reunir las siguientes condiciones: a) que exista constancia, en cualquier soporte, de que el patrón entregó el comprobante al trabajador; b) que los comprobantes contengan elementos que acrediten que efectivamente se realizó la erogación a favor del trabajador; y c) que esos mismos elementos o en virtud del sistema empleado en su emisión, demuestren que el pago del salario se realizó directamente al trabajador en un medio autorizado por el artículo 101 de la Ley Federal del Trabajo.»19
Por tanto, el comprobante fiscal digital aportado como prueba por la parte actora, tiene el alcance probatorio para demostrar el pago que en ellos se indica debido a que cuentan con el sello digital generado correspondiente a la cadena de caracteres que permite autentificar las operaciones realizadas y al no existir prueba en contrario.
19 Época: Décima Época; Registro: 2022081; Instancia: Segunda Sala; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 78, Septiembre de 2020, Tomo I; Materia(s): Laboral; Tesis: 2a./J. 30/2020 (10a.); Página: 584. 31
Por ende, se le otorga a dicha factura electrónica valor probatorio pleno al tenor de lo dispuesto en los artículos 48, fracción IX, 114, 127, 128 y 131 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, más aún que no fue objetada por la demandada.
Asimismo, resulta ilustrativa a lo anterior, por analogía, la tesis que a continuación se transcribe:
«DOCUMENTO ELECTRÓNICO. SI CUENTA CON CADENA ORIGINAL, SELLO O FIRMA DIGITAL QUE GENERE CONVICCIÓN EN CUANTO A SU AUTENTICIDAD, SU EFICACIA PROBATORIA ES PLENA. De conformidad con el artículo 210-A del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley de Amparo, la información generada o comunicada que conste en medios electrónicos, ópticos o en cualquier otra tecnología, constituye un medio de prueba que debe valorarse conforme a las reglas específicas contenidas en el propio precepto y no con base en las reglas generales aplicables a las copias simples de documentos públicos o privados impresos. Así, para establecer la fuerza probatoria de aquella información, conocida como documento electrónico, debe atenderse a la fiabilidad del método en que se generó, comunicó, recibió o archivó y, en su caso, si es posible atribuir su contenido a las personas obligadas e, igualmente, si es accesible para su ulterior consulta. En congruencia con ello, si el documento electrónico, por ejemplo, una factura, cuenta con cadena original, sello o firma digital que genere convicción en cuanto a su autenticidad, su eficacia probatoria es plena y, por ende, queda a cargo de quien lo objete aportar las pruebas necesarias o agotar los medios pertinentes para desvirtuarla.»20 [Énfasis añadido]
En este tenor, este juzgador arriba a la conclusión de que las percepciones enumeradas del 1 uno al 3 tres, son las percepciones percibidas por el actor de manera recurrente.
20 Décima Época; Registro: 2015428; Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito; Tipo de Tesis: Aislada; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 47, Octubre de 2017, Tomo IV Materia(s): Común Tesis: XXI.1o.P.A.11 K (10a.) Página: 2434 32
Así, la suma de las cantidades restantes -enunciadas del 1 uno al 3 tres- arroja un total de $***** (*****) que, dividida entre 15 quince días, da un sueldo diario de $***** (*****), cantidad que se tendrá como base para calcular las prestaciones a que tenga derecho el justiciable.
Una vez señalado lo anterior, a continuación, se analizará la procedencia de las pretensiones ejercidas por la parte actora respecto del pago de aguinaldo, vacaciones y prima vacacional.
Como se adelantó al inicio de este Considerando, solicita el actor el pago de vacaciones a partir del segundo semestre del 2018 dos mil dieciocho, prima vacacional a partir del segundo semestre del 2019 dos mil diecinueve, así como aguinaldo proporcional a este último año, y hasta el 15 quince de octubre de 2019 dos mil diecinueve, fecha en que renunció a su cargo como elemento policial.
Se reconoce el derecho solicitado por el actor al pago de aguinaldo, vacaciones y prima vacacional en las bases porcentuales y temporales a que se hará referencia en los siguientes párrafos.
Lo anterior al tenor de lo dispuesto en el artículo 50, segundo párrafo, de la Ley del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Guanajuato, que prevé el pago de las prestaciones que le correspondan al momento de su separación, esto es, las generadas con motivo del tiempo efectivamente laborado.
Asimismo, en virtud del reconocimiento de la autoridad encausada al dar contestación a la demanda sobre el derecho a percibir las 33
prestaciones señaladas, aunado a que no opuso excepción de pago alguna.
Con ello se acredita plenamente el derecho subjetivo del justiciable a recibir un pago por tales prestaciones, al tenor de lo dispuesto en el artículo 119 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Por otra parte, es necesario tener en consideración que el actor no manifestó el monto o base para el cálculo de las prestaciones solicitadas, tampoco se regulan dichas prestaciones en las leyes especiales que rigen a los integrantes de los cuerpos de seguridad pública ni en los reglamentos del municipio de Romita, Guanajuato, por lo que este juzgador arriba a la conclusión de que deberá pagarse al impetrante aguinaldo anual de 20 veinte días, vacaciones de 10 diez días cada seis meses, y prima vacacional del 30% correspondiente a las vacaciones, al ser los mínimos previstos en la ley burocrática.
Determinación que encuentra sustento en el ordinal 45 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, respecto a que los elementos de las instituciones de seguridad pública tienen derecho a que se garanticen las prestaciones mínimas previstas para los trabajadores al servicio del Estado, numeral que para mayor comprensión se inserta:
‹‹Artículo 45.- Las Instituciones de Seguridad Pública deberán garantizar, al menos las prestaciones previstas como mínimas para los trabajadores al servicio del Estado; las entidades federativas y municipios generarán de acuerdo a sus necesidades y con cargo a sus presupuestos, una normatividad de régimen complementario de seguridad social y reconocimientos, de acuerdo a lo previsto en el artículo 123, apartado B, fracción 34
XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.›› [Lo subrayado no es de origen]
La transcripción previa, sustenta la aplicación de los artículos 26, segundo párrafo, 27 y de la Ley del Trabajo de los Servidores Públicos al Servicio del Estado y de los Municipios, con relación a la base para el pago de prima vacacional, al ser prestaciones mínimas para los trabajadores al servicio del Estado y de los Municipios, el cual para su mayor comprensión a continuación se transcribe:
«Artículo 26. […] Por cada seis meses consecutivos de servicio, los trabajadores tendrán derecho a un período de vacaciones de diez días hábiles continuos.
«Artículo 27. […] Si la relación de trabajo termina antes de que se cumplan seis meses de servicio, el trabajador tendrá derecho a la parte proporcional que le corresponda por concepto de vacaciones….
Los trabajadores tendrán derecho a una prima vacacional de por lo menos treinta por ciento, sobre el sueldo o salario que les corresponda durante dicho periodo.»
«Artículo 41. Los trabajadores tendrán derecho a un aguinaldo anual equivalente a, por lo menos, veinte días de salario, que será cubierto en la primera quincena del mes de diciembre.»
[Lo subrayado es añadido]
En virtud de lo anterior, las prestaciones indicadas deberán pagarse en los siguientes términos:
Se reitera que el actor tiene derecho a recibir un aguinaldo anual de 20 veinte días de salario, de modo que del 1 uno de enero al 15 quince de octubre de 2019 dos mil diecinueve -fecha en que renunció a 35
su cargo, transcurrieron 288 doscientos ochenta y ocho días de servicio, como se aprecia en la siguiente tabla:
Año Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre Total 2019 31 28 31 30 31 30 31 31 30 15 0 0 288 Días laborados
Una vez determinados los días laborados, se procede a establecer la proporción que ha de pagarse al actor, por lo que si por 365 días de servicio -un año-, le correspondería el pago de 20 días, por los 288 días laborados le corresponde un pago de 15.78 días21 de salario.
Luego, de multiplicar el monto de la remuneración diaria ordinaria – $***** (*****)-, por los 15.78 días, se obtiene la cantidad de $***** (*****), que corresponde al importe del aguinaldo proporcional correspondiente al 2019 dos mil diecinueve.
Con relación a las vacaciones, el actor tiene derecho al pago de 10 diez días de salario por cada seis meses -182.5 días-, de modo que al no existir controversia en cuanto a que el actor laboró de julio a diciembre del 2018 dos mil dieciocho, se debe multiplicar el monto de la remuneración diaria ordinaria -$***** (*****)-, por los 10 diez días, se obtiene la cantidad de $***** (*****) que corresponde al importe de vacaciones del segundo semestre del 2018 dos mil dieciocho.
La misma cantidad de $***** (*****) corresponde al importe de vacaciones del primer semestre o periodo -enero a junio- del 2019 dos mil diecinueve.
21 Lo anterior es resultado realizar la operación denominada «regla de tres» que se obtuvo de multiplicar 288 días por 20 veinte y el producto de ello dividido entre 365 días. 36
En cambio, para obtener la parte proporcional del segundo periodo del 2019 dos mil diecinueve -1 uno de julio al 15 quince de octubre- debido a que no laboró los seis meses o los 182.5 días, se debe obtener en primer término la cantidad de días laborados, los cuáles fueron 107 como se aprecian de la siguiente tabla:
Año Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembr e Octubre Noviembr e Diciembre Total 2019
31 31 30 15 0 0 107 Días laborados
Una vez determinados los días laborados, se procede a establecer la proporción que ha de pagarse al actor, por lo que si por 182.5 días de servicio -seis meses-, le correspondería el pago de 10 días, por los 107 días laborados le corresponde un pago de 5.86 días22 de salario.
Luego, de multiplicar el monto de la remuneración diaria ordinaria – $***** (*****)-, por los 5.86 días, se obtiene la cantidad de $***** (*****), que corresponde al importe proporcional de vacaciones del segundo periodo del 2019 dos mil diecinueve.
Finalmente, el importe por la prima vacacional correspondiente al segundo periodo del 2019 dos mil diecinueve, que deberá pagarse al impetrante, es la cantidad de $***** (*****), que es el resultado de multiplicar $***** (*****) cantidad correspondiente a vacaciones proporcionales de la anualidad indicada por 0.30, esto es, el 30% sobre la cantidad resultante de vacaciones correspondientes al periodo indicado.
22 Lo anterior es resultado realizar la operación denominada «regla de tres» que se obtuvo de multiplicar 107 días por 20 veinte y el producto de ello dividido entre 182.5 días. 37
Por lo tanto, se condena a la autoridad demandada a realizar las gestiones necesarias ante la autoridad correspondiente, a fin de que le sea pagada la parte actora la cantidad de $***** (dieciséis mil setecientos cincuenta pesos con setenta y cinco centavos en moneda nacional que corresponde a la suma de las cantidades que por concepto de parte proporcional de aguinaldo 2019 dos mil diecinueve, vacaciones del segundo periodo de 2018 dos mil dieciocho, vacaciones del primer periodo de 2019 dos mil diecinueve, vacaciones proporcionales del segundo periodo vacacional de 2019 dos mil diecinueve así como proporcional de prima vacacional del último periodo indicado23.
Es ilustrativa, sobre la obligación de la autoridad demandada al cumplimiento de esta sentencia, a pesar de que materialmente no tenga las atribuciones materiales de pagar las prestaciones a las que se condenó, la tesis que a continuación se transcribe:
«CONSEJO DE HONOR Y JUSTICIA DE LA SECRETARÍA DE SEGURIDAD PÚBLICA DEL DISTRITO FEDERAL. ESTÁ VINCULADO AL CUMPLIMIENTO DE LA SENTENCIA DE NULIDAD Y DE LA INTERLOCUTORIA DEL RECURSO DE QUEJA EN QUE SE LE CONDENÓ AL PAGO DE UNA INDEMNIZACIÓN Y DEMÁS PRESTACIONES QUE CORRESPONDAN. Aun cuando de conformidad con los artículos 53 a 55 de la Ley de Seguridad Pública, así como 36, 42, fracciones V y IX y 61, del Reglamento Interior de la Secretaría de Seguridad Pública, ambos del Distrito Federal, no se otorgan al Consejo de Honor y Justicia materialmente las atribuciones legales de cuantificar y pagar la indemnización y demás prestaciones a las que se condenó en una sentencia de nulidad, en términos de lo dispuesto en el artículo 123, apartado B, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo cierto es que está vinculado a que no siga subsistiendo la omisión de cumplir con la sentencia aludida y la interlocutoria del recurso de queja, por lo que debe asegurarse que dichas
23 Esto es, la sumatoria de las siguientes cantidades $***** + $***** + $***** + $***** = $***** 38
determinaciones se cumplan en sus términos por las autoridades que deban realizar directa o materialmente el pago, en virtud de haber sido la autoridad demandada y vencida en el juicio de nulidad, para lo cual, debe agotar el uso de todos los medios a su alcance, incluso de las prevenciones y sanciones que conforme a las disposiciones aplicables pueda formular e imponer, para conseguir ese cumplimiento.»24
Se destaca que el Presidente Municipal de Romita Guanajuato deberá informar sobre el cumplimiento otorgado a la condena que precede en un término de 5 cinco días hábiles contados a partir de aquel en que cause ejecutoria esta sentencia, según lo dispuesto en el artículo 322 Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 255, fracciones I, II y III, 298, 299 y 300, fracciones II, V y VI, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala es competente para tramitar y resolver el presente proceso contencioso administrativo.
SEGUNDO. Se configura la resolución negativa ficta, con base en los fundamentos y razonamientos contenidos en el Considerando Segundo de esta sentencia.
24 Época: Décima Época; Registro: 2011785; Instancia: Plenos de Circuito; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Libro 31, Junio de 2016, Tomo III; Materia(s): Administrativa; Tesis: PC.I.A. J/67 A (10a.); Página: 1622. 39
TERCERO. No es procedente decretar el sobreseimiento en la presente causa administrativa, acorde a lo manifestado en el Considerando Tercero de la presente sentencia.
CUARTO. Se decreta la Nulidad Total de los fundamentos y motivos de la respuesta expresa, en términos de lo expuesto en el Considerando Quinto de la misma.
QUINTO. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad, se reconoce el derecho de la parte actora y se condena a la parte demandada, atento a lo determinado en el Considerando Sexto de esta resolución jurisdiccional.
Notifíquese a las partes.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Mariana Martínez Piña, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
La presente hoja de firma corresponde a la sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 495/1ª Sala/20, de fecha 24 veinticuatro de noviembre de 2020 dos mil veinte. —————————————–
Puedes descargar el documento 495_1a_Sala_20_terminado.pdf haciendo clic en el botón de arriba.
