Silao de la Victoria, Guanajuato, 18 dieciocho de agosto de 2020 dos mil veinte.
A S U N T O
Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 296/1ª Sala/20 promovido por la persona moral *****, a través su apoderada legal *****, ha llegado el momento de resolver lo que en Derecho procede.
A N T E C E D E N T E S
PRIMERO. Promoción de la demanda. Por escrito recibido el 5 cinco de febrero de 2020 dos mil veinte, en la Oficialía Común de Partes de este Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato, quien se señala en el proemio, promovió proceso administrativo, indicando como acto impugnado el siguiente:
«…resolución de fecha 25 de noviembre de 2019, dictada en el Expediente ***** por la Directora de Incorporaciones de la Secretaría de Educación del Estado de Guanajuato.»
La parte actora hizo valer como única pretensión la nulidad del acto impugnado.
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SEGUNDO. Trámite del proceso administrativo. Mediante auto dictado el 11 once de febrero de 2020 dos mil veinte, se admitió la demanda, se ordenó correr traslado de ella a la autoridad demandada y se le emplazó para que diera contestación a la misma.
Además, para efecto de mejor proveer, se requirió a la encausada para que exhibiera copia certificada de las constancias del expediente *****.
Se admitieron las pruebas documentales ofrecidas y exhibidas por la actora en su escrito inicial de demanda. Respecto de la prueba de informes se requirió a la demandante para que precisara qué información deberá solicitarse a la autoridad demandada.
En proveído emitido el 13 trece de marzo de la misma anualidad, se tuvo al actor por no dando cumplimiento al requerimiento que le fue formulado, y por no ofrecida la prueba de informes de autoridad.
Por otra parte, se requirió nuevamente a la autoridad demandada para exhibiera copia certificada del expediente que le fue solicitado, debido a que contrario a lo solicitado, exhibió copia simple de éste.
Se tuvo a la Directora de Incorporaciones adscrita a la Dirección General de Profesiones, Servicios Escolares e Incorporaciones de la Secretaría de Educación del Estado de Guanajuato -por conducto de su representante legal-, por dando contestación a la demanda en tiempo y forma.
Conjuntamente, se le admitió la prueba documental ofrecida y exhibida. Respecto a la prueba de informe a cargo de la Unidad de Protección Civil, de la Dirección General de Desarrollo Urbano y 3
Protección Ambiental, y de la Unidad Municipal de Bomberos, todos del municipio de Guanajuato, Guanajuato, se le requirió a la encausada para que precise la relación de dicha prueba con el fondo del asunto.
En acuerdo dictado el 16 dieciséis de julio de esta anualidad, se tuvo a la autoridad demandada por exhibiendo copia certificada de las constancias que integran el expediente *****.
En cambio, se le tuvo por no dando cumplimiento al requerimiento que le fue formulado respecto de la prueba de informes ofertada en su contestación de demanda, por consiguiente, se le tuvo por no ofrecida tal probanza.
Finalmente, se señaló fecha y hora para la celebración de la audiencia de alegatos, la que tendría verificativo en el despacho de esta Primera Sala.
TERCERO. Audiencia final del proceso. Legalmente citadas las partes, el 22 veintidós de julio de 2020 dos mil veinte, tuvo verificativo la audiencia de alegatos, mismos que no fueron presentados por ninguna de las partes.
C O N S I D E R A N D O
PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato es competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo, de conformidad con los artículos 81 de la Constitución Política para el Estado de Guanajuato; 1, 2, 7, fracción I, inciso a), y 11, fracción I, de la Ley Orgánica del 4
Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Guanajuato; así como por lo previsto en los numerales 1, fracción II, y 249 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
SEGUNDO. Existencia del acto impugnado. Se encuentra debidamente acreditada con la copia certificada de la resolución dictada en el expediente *****, el 25 veinticinco de noviembre de 2019 dos mil diecinueve, emitida por *****, en ejercicio del cargo de Directora de Incorporaciones de la Secretaría de Educación del Estado de Guanajuato, la cual hace fe de la existencia del original del documento público descrito1. Lo señalado de conformidad con lo dispuesto en los artículos 48, fracción II, 78, 118, 121 y 123 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
TERCERO. Causales de improcedencia y sobreseimiento. Conforme a lo establecido por el artículo 261 en íntima vinculación con el diverso numeral 262, ambos del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, por cuestiones de orden público, previo al estudio de fondo del asunto, se procede al análisis de las causales de improcedencia y sobreseimiento previstas en los preceptos normativos antes citados.
Señala la autoridad demandada la improcedencia del proceso administrativo al tenor de lo dispuesto en el artículo 261, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en virtud de que la resolución impugnada tiene el carácter de instrumental, lo cual impide inferir si se
1 Tiene el carácter de públicos al haber sido emitida por funcionario público en ejercicio de sus funciones, así como por la existencia de firmas, sellos y logotipos. 5
le causa alguna afectación a la esfera jurídica de la demandante que motive a activar en su defensa el presente proceso administrativo.
Es fundada la causal de improcedencia invocada por la encausada, en virtud de que la resolución impugnada constituye un acto de carácter instrumental que no afecta derechos sustantivos de la impetrante, como a continuación se explica:
En principio es oportuno precisar, que el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en congruencia con el ordinal 25, numeral 1, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, reconoce el derecho de las personas a que se les administre justicia de manera efectiva e idónea, mediante un medio de defensa que permita conducir a un análisis por parte de un tribunal competente para determinar si existe o no una violación a derechos humanos y, en su caso, proporcionar una reparación.
Sin embargo, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia de rubro: «RECURSO JUDICIAL EFECTIVO. EL JUICIO DE AMPARO CUMPLE CON LAS CARACTERÍSTICAS DE EFICACIA E IDONEIDAD A LA LUZ DEL ARTÍCULO 25 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS»,2 recalca que el derecho a la tutela judicial efectiva o acceso a la impartición de justicia no es irrestricto en favor de los gobernados, ya que para efecto de analizar el fondo de los planteamientos propuestos por las partes en una instancia judicial, resulta indispensable para la prosecución y respeto de los derechos de seguridad jurídica y funcionalidad, el cumplimiento de los requisitos formales esenciales y presupuestos procesales necesarios.
2 Décima Época Registro: 2010984 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 27, Febrero de 2016, Tomo I Materia(s): Constitucional Tesis: 2a./J. 12/2016 (10a.) Página: 763 6
Por tal motivo, previo a todo estudio enderezado al fondo de la controversia, este Tribunal se encuentra constreñido a constatar la procedencia del proceso conforme a lo dispuesto por los ordenamientos jurídicos correspondientes, así como a verificar si fueron colmados debidamente los presupuestos y requisitos procesales necesarios para efecto de tramitar y resolver la pretensión que se sujeta a esta jurisdicción.
Ello, pues debe guardarse un equilibrio entre la protección de los derechos humanos, con la seguridad jurídica y la equidad procesal, ya que de continuarse con un proceso, en el cual se produzca una violación manifiesta a las reglas procedimentales3 (como sería la actualización de una causa de improcedencia o sobreseimiento que impida entrar al estudio del fondo), se provocaría un estado de incertidumbre en los destinatarios de esa función, y se perdería la autoridad y credibilidad indispensables en los órganos encargados de administrar justicia.
De lo anterior, por analogía, resulta propicio acudir a la jurisprudencia:
«DERECHO DE ACCESO A LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA. SU APLICACIÓN RESPECTO DE LOS PRESUPUESTOS PROCESALES QUE RIGEN LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL. Si bien los artículos 1o. y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el diverso 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, reconocen el derecho de acceso a la impartición de justicia -acceso a una tutela judicial efectiva-, lo cierto es que tal circunstancia no tiene el alcance de soslayar los presupuestos
3 Ejemplifica al efecto, por analogía, lo previsto en la tesis cuyo rubro reza: «IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO EN EL JUICIO DE AMPARO. LAS CAUSAS PREVISTAS EN LOS ARTÍCULOS 73 Y 74 DE LA LEY DE LA MATERIA, RESPECTIVAMENTE, NO SON INCOMPATIBLES CON EL ARTÍCULO 25.1 DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS». Décima Época Registro: 2000365 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Libro VI, Marzo de 2012, Tomo 2 Materia(s): Constitucional Tesis: XVI.1o.A.T.2 K (10a.) Página: 1167 7
procesales necesarios para la procedencia de las vías jurisdiccionales que los gobernados tengan a su alcance, pues tal proceder equivaldría a que los Tribunales dejaran de observar los demás principios constitucionales y legales que rigen su función jurisdiccional, provocando con ello un estado de incertidumbre en los destinatarios de esa función, pues se desconocería la forma de proceder de esos órganos, además de trastocarse las condiciones procesales de las partes en el juicio.»4.
Bajo ese contexto previo, se clarifica que la legitimación para intervenir en el proceso administrativo corresponde sólo a quien tenga un interés jurídico, y no a aquel que posea una mera facultad o potestad, ni a aquel que tenga un interés simple, es decir, a quien la norma jurídica objetiva no establezca en su favor alguna facultad de exigir. Además, como parte del presupuesto procesal en estudio, también resulta necesario que se verifique la existencia de una afectación, agravio o perjuicio al derecho jurídicamente tutelado del promovente, con motivo del acto de autoridad combatido, mismo que deberá apreciarse en forma real, actual, directa e inmediata.
Por otra parte, en congruencia con la decisión asumida por el Pleno de este Tribunal en la resolución de fecha 11 once de junio de 2018 dos mil dieciocho, recaída al Recurso de Reclamación número de toca 175/18PL125, es necesario que el acto o resolución impugnado irrogue una lesión a la esfera jurídica del justiciable, de manera definitiva; cuestión que no ocurre cuando los efectos del acto o resolución, aun
4 Décima Época Registro: 2007621 Instancia: Segunda Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 11, Octubre de 2014, Tomo I Materia(s): Constitucional Tesis: 2a./J. 98/2014 (10a.) Página: 909 5 En la cual, se resolvió, esencialmente, que: «(…) dado que al tratarse de procedimentales no definitivos los actos combatidos por el hoy recurrente, se advierte que el mismo no cuenta con interés jurídico para controvertirlos en esta instancia, pues los mismos no crean, declaran, reconocen, transmiten, modifican o extinguen su situación jurídica individual de forma definitiva o conclusiva. Siendo dicho interés jurídico un presupuesto procesal básico para acceder al proceso competencia de este Tribunal. Considerando al efecto que el aludido interés no sólo se colma con el derecho subjetivo tutelado con la norma, sino que le es menester una afectación actual, directa e inmediata a la esfera jurídica o patrimonial del ciudadano, y en la especie, los actos que se pretenden impugnar por el hoy recurrente no le generan ese tipo de afectación o perjuicio. (…)» Énfasis añadido. 8
cuando sean de carácter individual, resultan ser indirectos y que, para llegar a producir una afectación de manera directa, inmediata y real, es necesaria la expedición de una decisión ulterior que les otorgue definitividad, esta última con el propósito de resolver de manera determinante la cuestión suscitada y cerrar la instancia administrativa. Esclarece lo anterior, la tesis cuyo rubro y texto rezan:
«RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUGNABLES A TRAVES DEL JUICIO DE NULIDAD, CARACTERISTICAS DE LAS. Las resoluciones definitivas que pueden impugnarse ante las Salas Regionales del Tribunal Fiscal de la Federación, en términos del artículo 23 de su ley orgánica, son aquéllas mediante las cuales la autoridad administrativa define o da certeza a una situación legal o administrativa; de tal forma que quedan fuera de esa posibilidad aquellos otros actos a través de los cuales la autoridad administrativa solamente opina o solicita opinión, consulta o propone, investiga, constata o verifica hechos o situaciones sin decidir ni resolver la cuestión suscitada. No es óbice para lo anterior que el artículo 220 del Código Federal de Procedimientos Civiles, establezca que son resoluciones todos los decretos, autos y sentencias, pues dicha disposición se refiere nada más a las de carácter judicial, que son de naturaleza distinta a la de las resoluciones administrativas6».
En el caso concreto, el actor demuestra correctamente ser el destinatario de la resolución recaída al procedimiento administrativo de verificación o inspección, lo cual evidencia que, en efecto, el justiciable ostenta un derecho jurídicamente tutelado. Empero, en relación con la existencia de un agravio real, actual y directo a sus intereses jurídicos, quien resuelve aprecia que la resolución confutada únicamente se hace constar una «presunta contravención»; es así que la misma no depara al impetrante la actualización de esa afectación o perjuicio real, directo y definitivo a sus intereses jurídicos, ya que dicha decisión no crea, declara, reconoce, transmite, modifica o extingue por sí misma alguna
6 Octava Época Registro: 223446 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación Tomo VII, Marzo de 1991 Materia(s): Administrativa Tesis: Página: 206. 9
situación jurídica individual y concreta del accionante, como lo sería en su caso la imposición de alguna prohibición o limitación sobre la prestación del servicio de educación que desempeña, ni tampoco le restringe, limita o priva de bien o derecho patrimonial alguno.
En ese sentido, también es pertinente resaltar que en el Resolutivo de la resolución impugnada, se ordenó remitir el expediente a la autoridad competente de la Secretaría de Educación de Guanajuato, para que instaurara -de resultar procedente- el Procedimiento Administrativo Disciplinario correspondiente.
Así, se destaca que el procedimiento administrativo constituye una serie de actos vinculados con una misma finalidad, por lo cual, cuando se trata de actos procedimentales, la regla general es que el proceso administrativo únicamente es procedente en contra de la última resolución con la que el procedimiento culmina, en la cual se define la situación jurídica del particular. La razón de lo anterior radica en la intención de evitar la proliferación de juicios, lo que produciría en la práctica la obstrucción, dificultad o lentitud en el funcionamiento de la administración pública en el campo en que actúa frente a los particulares.
Luego, el proceso administrativo será improcedente al tenor de lo dispuesto en el artículo 261, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, en contra de los actos procedimentales impugnados de forma aislada al no afectar el interés jurídico del promovente, puesto que dichas violaciones pueden ser reparables al obtener un resultado favorable. Apoya lo anterior, el criterio sustentado por el Pleno del entonces Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guanajuato, 10
con motivo de la ejecutoria de fecha 09 nueve de agosto de 2000 dos mil, dictada dentro del toca 28/00, de rubro y texto siguientes:
«ACTOS PROCEDIMENTALES, SOBRESEIMIENTO DEL JUICIO EN TRATANDOSE DE. Si bien es cierto, en los artículos 57 y 58 de la Ley de Justicia Administrativa de Guanajuato, no se contempla como causal de improcedencia o sobreseimiento el entablar demanda contra actos que integran el procedimiento administrativo y en su artículo 18, fracción III, sólo se refiere a resoluciones definitivas en materia de responsabilidad administrativa; contra los actos que integran el procedimiento previo a la emisión del acto o resolución administrativas, se puede decretar una u otro con fundamento en el artículo 57, fracción I, de la ley de la Materia, al no afectar los intereses jurídicos del accionante, pues el acto así impugnado, no le ha lesionado aún ningún derecho que inclusive puede serle conferido o reconocido por la resolución que culmine con el procedimiento.» [Lo destacado es propio.]
Sin embargo, dicha regla tiene una excepción, pues el proceso administrativo será procedente en contra de actos procedimentales siempre y cuando éstos sean de imposible reparación, ello debido a que a diferencia de los actos de posible reparación, sus consecuencias son susceptibles de afectar directamente un derecho fundamental – interés jurídico-, por lo que los efectos de dicho acto no se destruyen con el sólo hecho de que quien los sufre obtenga una resolución o sentencia favorable a sus intereses.
Ilustra lo anterior, la tesis de jurisprudencia P./J. 24/927 por contradicción de tesis sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que es del tenor siguiente:
«EJECUCION IRREPARABLE. SE PRESENTA, PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DEL AMPARO INDIRECTO CONTRA ACTOS DENTRO DEL JUICIO, CUANDO ESTOS AFECTAN DE MODO
7 Época: Octava Época; Registro: 205651; Instancia: Pleno; Tipo de Tesis: Jurisprudencia; Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación; Núm. 56, Agosto de 1992; Materia(s): Común; Tesis: P./J. 24/92; Página: 11. 11
DIRECTO E INMEDIATO DERECHOS SUSTANTIVOS. El artículo 114 de la Ley de Amparo, en su fracción IV previene que procede el amparo ante el juez de Distrito contra actos en el juicio que tengan sobre las personas o las cosas una ejecución que sea de imposible reparación, debiéndose entender que producen «ejecución irreparable» los actos dentro del juicio, sólo cuando afectan de modo directo e inmediato derechos sustantivos consagrados en la Constitución, y nunca en los casos en que sólo afectan derechos adjetivos o procesales, criterio que debe aplicarse siempre que se estudie la procedencia del amparo indirecto, respecto de cualquier acto dentro del juicio.» [Lo resaltado es propio.]
Ahora bien, en el presente proceso, la parte actora impugna la resolución de fecha 25 veinticinco de noviembre de 2019 dos mil diecinueve, en el expediente *****, relativo al procedimiento de verificación o inspección, instaurado en contra de la Asociación civil «*****».
Por ello, es necesario hacer referencia a los artículos 154 y 155 de la Ley de Educación para el Estado de Guanajuato8, los cuáles refieren:
«Artículo 154. La Secretaría por conducto de la unidad correspondiente, ordenará mediante escrito el procedimiento administrativo de inspección, mismo que procederá de oficio o a petición de parte, donde se expresará…»
«Artículo 155. El procedimiento administrativo de inspección, se integrará de las siguientes etapas y plazos:
I. De la emisión del mandamiento escrito para ordenar la visita, mismo que se realizará dentro del término de 15 días hábiles de la recepción de la solicitud, cuando sea a petición de parte. Dicha orden atenderá lo referido en el artículo anterior;
II. Del desahogo de la visita de inspección, la cual se desarrollará en el plazo de hasta 15 días estipulado en la orden, pudiendo ampliarse éste término cuando la
8 Publicada en el Periódico Oficial del Estado de Guanajuato. Número 160, Segunda Parte, del 7 siete de octubre de 2011 dos mil once, ordenamiento legal abrogado, pero aplicable al caso concreto al ser el vigente al momento de la emisión del acto impugnado. 12
Secretaría lo considere pertinente y haya circunstancias que justifiquen la ampliación del plazo;
Durante esta etapa se deberán atender las siguientes formalidades:
a) Los inspectores se identificarán mediante credencial vigente expedida por la Secretaría, entregarán el escrito de la orden al particular, misma que será firmada de recibido; y si no estuvieren presentes, dejará citatorio, a quien se encuentre en el lugar o zona donde deba practicarse la diligencia; para que espere en la fecha y hora indicada por personal de la Secretaría para la práctica de la inspección, apercibiéndosele que, de oponerse a las actividades de inspección, o de no esperar al personal comisionado, se instrumentará el acta correspondiente con quien se encuentre presente;
b) La persona con quien se entienda la inspección, será requerida para que nombre a dos testigos que intervengan en la misma; si éstos no son nombrados o los señalados o no aceptan fungir como tales, el personal de la Secretaría así lo asentará en el acta. Los testigos podrán ser sustituidos por quien esté atendiendo la visita en cualquier tiempo, únicamente por motivos debidamente justificados, siguiendo las mismas reglas que para su nombramiento;
c) La persona con quien se entienda la diligencia, está obligada a permitir al personal de la Secretaría el acceso al lugar o zona objeto de la inspección, así como a proporcionar la información, equipos y bienes que se les requieran en la orden;
d) El personal de la Secretaría hará constar en el acta que al efecto se instrumente, todas y cada una de las circunstancias, hechos u omisiones que se hayan observado en la diligencia, y se abstendrá de pronunciarse en algún sentido sobre las observaciones que se hayan determinado con motivo de la visita de inspección;
e) La persona con quien se haya entendido la diligencia, los testigos y el personal de la Secretaría que hayan intervenido, firmarán el acta. Un ejemplar legible del documento se entregará a la persona con quien se entienda la diligencia. La negativa a firmar el acta o a recibir copia de la misma, se deberá hacer constar en el referido documento, sin que esta circunstancia afecte la validez del acta o de la diligencia practicada;
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f) Con las mismas formalidades indicadas en los incisos anteriores, se instrumentaran actas previas o complementarias, para hacer constar hechos concretos en el curso de la visita o después de su conclusión;
g) El particular o la persona con quien se atienda la diligencia, podrá solicitar el uso de la voz, para realizar manifestaciones que sirvan como pruebas en relación a los hechos, o en su caso manifestar las omisiones realizadas por la Secretaría para que se asienten en el acta, haciéndole saber que cuenta con cinco días hábiles contados a partir de la fecha en que se realizó la diligencia de inspección, para realizar por escrito las manifestaciones y ofrecer información que consideren;
h) Si durante la visita de inspección se detectan presuntas anomalías en la prestación del servicio público de educación, y estas no corresponden al objeto previsto en la orden de visita, se hará constar en el acta, tal situación, para proceder a una nueva visita;
III. De la emisión del informe; la Secretaría emitirá un informe dentro de los siguientes 30 días hábiles contados a partir del plazo señalado en el inciso g) de la etapa anterior. En el que otorgará a la Institución Educativa Particular un plazo de 30 días hábiles para atender las observaciones que se hayan emitido.
En caso de que la institución educativa particular no cuente con la información solicitada al término del plazo referido, la Secretaría podrá otorgarle sólo una prórroga por el término máximo de 15 días hábiles más, siempre y cuando ésta se solicite y justifique;
IV. De la emisión de resolución. Esta etapa se desarrollará en un plazo de 30 días hábiles, mismos que se computarán a partir de la conclusión de la etapa anterior.
Como se advierte, la disposición anterior es omisa en establecer cuál es el contenido y alcance de la resolución al procedimiento de inspección, esto es, no señala que tenga por objeto la imposición de una sanción o medida de control que cause un perjuicio irreparable o trascendental al inspeccionado, por lo que no necesariamente con su emisión se causa una afectación a la esfera jurídica del demandante, como acontece en la especie, debido a que en la resolución esencialmente se señala: 14
«CUARTO. Constituido el personal comisionado en el domicilio señalado […] se observó que opera el servicio educativo del tipo Básico en el nivel Preescolar; de tal forma que conforme a los hechos narrados, se presume que infringió la obligación prevista en el artículo 41 fracción XIII del Reglamento para la Prestación del Servicio Educativo por los Particulares en el Estado de Guanajuato, ello en correlación con el artículo 140 de la Ley de Educación para el Estado de Guanajuato; y presuntamente se actualiza la infracción prevista en el artículo 159 fracción X, XI y XVIII de la Ley de Educación para el Estado de Guanajuato.
QUINTO…
En virtud de que…
RESUELVE
PRIMERO. Se determina la conclusión del expediente *****.
SEGUNDO. En virtud de lo expuesto en los considerandos PRIMERO, SEGUNDO y CUARTO presuntamente se configura una infracción conforme lo dispuesto en el artículo 159 fracción XI y XVIII de la Ley de Educación para el Estado de Guanajuato de resultar procedente.
[…]
TERCERO. Una vez notificada la presente resolución, se ordena remitirla acompañada del expediente correspondiente, a la autoridad competente de la Secretaría de Educación de Guanajuato, peticionando se instaure de resultar procedente, el Procedimiento Administrativo Disciplinario en términos del artículo 164 de la Ley de Educación para el Estado de Guanajuato.» [Énfasis añadido]
Así, en el acto controvertido no se advierte que se tenga por acreditada una falta, ni tampoco la imposición de sanciones o medidas que afecten los derechos subjetivos de la impetrante, como una suspensión o medida de control o correctiva, entre otras de 15
similar naturaleza; sino que exclusivamente se presume la comisión de una infracción, y se determina enviar dicho acto, así como el expediente correspondiente, a la autoridad competente para que únicamente en caso de ser procedente, sea ésta quien instaure el procedimiento administrativo disciplinario.
Clarificándose que en dicho procedimiento disciplinario que en su caso se llegase a instaurar, el hoy actor podrá presentar sus respectivas pruebas y alegatos, esto es, tendría expedito su derecho a una adecuada defensa previa y también después de la conclusión de tal procedimiento. De donde se sigue que la instauración de ese futuro procedimiento disciplinario, más que serle perjudicial le beneficia, puesto que le otorga la oportunidad de defensa y le clarifica en definitiva su situación frente a la autoridad.
Así las cosas, es dable sostener que la resolución hoy impugnada forma parte de actos procedimentales relacionados, como lo es el procedimiento de inspección con el disciplinario, siendo a través de este último con el que se podría tener por acreditada la hoy presumible falta, así como la imposición de una sanción al particular, teniendo únicamente como antecedente el resultado obtenido de la verificación o inspección que se está controvirtiendo en este proceso.
Siendo así, que el artículo 164 de la Ley de Educación para el Estado de Guanajuato, a la letra indica:
«Artículo 164. La Secretaría de oficio o a petición de parte, podrá iniciar el procedimiento administrativo disciplinario en contra de las instituciones educativas particulares, a que se refiere el artículo anterior, y determinará, en su caso, la instauración del mismo, dentro de los treinta días hábiles contados a partir de que tenga conocimiento de la presunta irregularidad.
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Con anterioridad al acuerdo de instauración del procedimiento administrativo disciplinario, la Secretaría podrá abrir un periodo de información previa por el término de hasta quince días hábiles, a fin de conocer las circunstancias del caso concreto.
El procedimiento administrativo disciplinario, se integrará de las siguientes etapas y plazos:
I. De emplazamiento; la Instauración del procedimiento administrativo disciplinario se notificará y se correrá traslado al particular dentro de los seis días hábiles siguientes, contados a partir del acuerdo de ésta; otorgando diez días hábiles al particular, para manifestar lo que a su derecho convenga;
II. De Ofrecimiento, admisión y desahogo de las pruebas; esta etapa se desarrollará conforme a lo previsto por el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato;
III. De alegatos; concluida la etapa anterior, se pondrán las actuaciones a disposición de los interesados por un plazo de tres días hábiles siguientes a la notificación del acuerdo respectivo para que formulen los alegatos que estimen pertinentes;
IV. De resolución; transcurrido el plazo para formular alegatos o hecha la manifestación de no presentarlos, se dictará la resolución en un plazo de treinta días hábiles.
La Secretaría establecerá los parámetros para la individualización de la imposición de sanciones a que se refiere el presente capítulo de conformidad a la normativa que para tal efecto emita.
Lo no previsto en el procedimiento administrativo disciplinario se atenderá conforme a lo establecido en el Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
Ergo, se arriba a la conclusión de que la resolución impugnada en este proceso forma parte de un procedimiento seguido en forma de juicio, que si bien no tiene por objeto dirimir una controversia entre partes contendientes, sí constituye un procedimiento en el que la autoridad 17
educativa estatal prepara, estudia o previene su resolución definitiva – que deberá ser dictada en el procedimiento disciplinario-, para cumplir con el derecho fundamental de audiencia.
Establecidas las anteriores premisas, se concluye que el acto impugnado constituye un acto procedimental de posible reparación en virtud de que por sí solo no produce una afectación real, concreta, actual y directa en la esfera de derechos de la parte actora, pues únicamente informa al demandante la posibilidad de ser sujeto a un procedimiento disciplinario por los hechos ahí asentados, de ahí que carece de interés jurídico para impugnarla.
Ilustrativo de que el interese jurídico debe apreciarse en forma objetiva y no con base a presunciones o inferencias lógicas o considerando probables afectaciones futuras no inminentes, es la siguiente jurisprudencia citada por su analogía al caso en trato:
«INTERÉS JURÍDICO EN EL AMPARO. ELEMENTOS CONSTITUTIVOS. El artículo 4o. de la Ley de Amparo contempla, para la procedencia del juicio de garantías, que el acto reclamado cause un perjuicio a la persona física o moral que se estime afectada, lo que ocurre cuando ese acto lesiona sus intereses jurídicos, en su persona o en su patrimonio, y que de manera concomitante es lo que provoca la génesis de la acción constitucional. Así, como la tutela del derecho sólo comprende a bienes jurídicos reales y objetivos, las afectaciones deben igualmente ser susceptibles de apreciarse en forma objetiva para que puedan constituir un perjuicio, teniendo en cuenta que el interés jurídico debe acreditarse en forma fehaciente y no inferirse con base en presunciones; de modo que la naturaleza intrínseca de ese acto o ley reclamados es la que determina el perjuicio o afectación en la esfera normativa del particular, sin que pueda hablarse entonces de agravio cuando los daños o perjuicios que una persona puede sufrir, no afecten real y efectivamente sus bienes jurídicamente amparados.»9 [Énfasis añadido]
9 Novena Época Registro: 170500 Instancia: Primera Sala Tipo de Tesis: Jurisprudencia Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXVII, Enero de 2008 Materia(s): Común Tesis: 1a./J. 168/2007 Página: 225 18
Es en este tenor el criterio sustentado por la Cuarta Sala de este Tribunal10, del cual se advierte con nítida claridad que la resolución emitida en el procedimiento de verificación o inspección es susceptible de impugnarse una vez que se emita la resolución del procedimiento disciplinario que en su caso se instaure. A continuación, se transcribe el criterio referido:
«PROCEDIMIENTOS DE INSPECCIÓN Y DISCIPLINARIO, INSTAURADOS EN CONTRA DE PARTICULARES CON AUTORIZACIÓN O RECONOCIMIENTO DE VALIDEZ OFICIAL PARA IMPARTIR EL SERVICIO PÚBLICO EDUCATIVO, SON VIABLES DE ANALIZARSE EN CONJUNTO. No obstante que estamos en presencia de dos procedimientos, uno de inspección, compuesto, según el artículo 155 de la Ley de Educación para el Estado de Guanajuato, de las etapas de (i) emisión de mandamiento escrito, (ii) desahogo de la visita, (iii) emisión del informe, y (iv) resolución; y otro disciplinario, que se compone, según el diverso 164 de la misma norma, con las fases de (i) emplazamiento o instauración, (ii) ofrecimiento, admisión y desahogo de pruebas, (iii) alegatos, y (iv) resolución, y toda vez que el primero se constituye en una causa y consecuencia del segundo (lo cual denota una íntima vinculación), son viables de analizarse en conjunto, como si fuera uno solo. Ello es así en tanto la primera porción normativa señalada es omisa en establecer cuál es el contenido y alcance de la resolución al procedimiento de inspección (lo cual impide inferir si con ella se causa una afectación a la esfera jurídica del demandante o no –que en su caso lo motive a activar en su defensa los medios de impugnación correspondientes, a efecto de proteger su interés jurídico—), en la que corresponde al procedimiento disciplinario se pretende imponer una sanción al justiciable, pues la autoridad demandada lo considera responsable por la infracción de disposiciones administrativas a las que se encontraba sujeto, teniendo como antecedente inmediato los resultados obtenidos en el primero de los procedimientos mencionados. En este tenor, ante una ilegalidad en el procedimiento de inspección antedicho, en vía de consecuencia, adolecen del mismo vicio la instauración, el desahogo y la resolución del procedimiento disciplinario cuya resolución se combate, en tanto devienen de actos viciados de origen.»
10 Expediente 709/4a.Sala/2015. Sentencia del 2 de septiembre de 2016, *****, parte actora. 19
De esta manera, se obtiene que la resolución confutada no puede combatirse en forma autónoma en el proceso administrativo, únicamente podrá ser cuestionada su legalidad al combatirse la resolución recaída en el procedimiento disciplinario respectivo. Lo anterior, ya que las violaciones cometidas dentro del desahogo de cualquiera de las etapas del procedimiento de inspección son susceptibles de ser reparadas por la autoridad administrativa al momento de emitir la resolución en el procedimiento disciplinario, si este le es favorable a la actora, puesto que desaparecerían los agravios en su contra; en caso contrario, el justiciable tiene expedito su derecho para alegarlas en el momento en que se dicte la resolución última y definitiva a ambos procedimientos.
Además, no se soslaya hacer mención que en el Resolutivo de la decisión impugnada, la autoridad hizo de conocimiento a la actora que en contra del tal decisión, tenía el derecho de promover recurso de revisión, recurso de inconformidad o bien, promover proceso ante autoridad jurisdiccional competente en términos de lo previsto en los numerales 226 y 263 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato.
No obstante, el sólo ejercicio del medio de defensa optado por la actora -Proceso Administrativo-, por sí mismo no implica que se encuentren colmados a cabalidad todos los presupuestos de procedencia formales y materiales para conocer del fondo del asunto; ello, pues si bien es cierto que conforme a lo previsto por le ordinal 138, fracción V, del código de la materia, es una obligación de las autoridades administrativas señalar con precisión a los particulares el medio de defensa que proceda contra las resoluciones adversas 20
conforme al ordenamiento legal aplicable al caso, la autoridad ante la cual deba interponerse y el plazo para ello; también es cierto que la resolución impugnada no causa alguna afectación real, inmediata y objetiva al actor, conforme a los motivos y fundamentos expuestos en líneas anteriores.
Por tanto, no es posible asumir que la orientación otorgada por la autoridad demandada sea de carácter vinculante para quien resuelve con el propósito de tener por colmados los presupuestos de procedencia exigidos por el Código de Procedimiento y Justicia, con el objeto de analizar y dirimir el fondo del asunto.
En suma, el proceso administrativo es improcedente respecto de la resolución dictada el 25 veinticinco de noviembre de 2019 dos mil diecinueve, en el expediente *****, al no afectar los intereses jurídicos de la accionante, constituyendo un acto procedimental que es de ejecución reparable al momento de dictar la resolución que ponga fin al procedimiento disciplinario, por lo que no se afectan dichos intereses con el sólo desahogo y resolución del procedimiento de inspección o verificación controvertido.
Es por ello que se tiene por actualizada en el presente proceso la causal de improcedencia contenida en el artículo 261, fracción I, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, consistente en la falta de interés jurídico del hoy actor.
Ahora bien, conviene destacar al efecto que los elementos constitutivos del supuesto de improcedencia previsto por la fracción I 21
del numeral 261 del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, son concurrentes, y por tal motivo, basta con que se actualice: i) la inexistencia del derecho subjetivo que se dice vulnerado o bien, ii) la falta de afectación al derecho subjetivo con motivo del acto de autoridad; para que el medio de defensa intentado sea improcedente.
En consecuencia, se decreta el sobreseimiento en el presente proceso administrativo, de conformidad con el artículo 262, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, al sobrevenir la causa de improcedencia prevista en el ordinal 261, fracción I, de la misma codificación.
Se precisa que cuando en un juicio contencioso administrativo se ha decretado el sobreseimiento por actualizarse una causa de improcedencia cuyo estudio es preferente y de oficio, como aconteció en la especie; entonces, el órgano resolutor no debe analizar los conceptos de nulidad encaminados a demostrar la ilegalidad de la resolución reclamada, que constituye el problema de fondo.
Menos aún podría el juzgador emitir un pronunciamiento distinto al sobreseimiento (como reconocer al actor derechos a prestaciones), después de haber establecido la improcedencia del juicio con base al análisis del acto controvertido.
Ello, dado que el sobreseimiento es una institución de carácter procesal que pone fin al juicio, al aparecer una causa que impide se 22
resuelva la cuestión de fondo planteada; por tanto, no puede existir ninguna declaración del juzgador sobre la legalidad o ilegalidad del acto impugnado y se dejan las cosas en el estado que se encontraban antes de la presentación de la demanda.11
Con fundamento en los artículos 1, fracción II, 249, 261, fracción I, y 262, fracción II, del Código de Procedimiento y Justicia Administrativa para el Estado y los Municipios de Guanajuato, se:
R E S U E L V E
PRIMERO. Esta Primera Sala resultó competente para conocer y resolver el presente proceso administrativo.
SEGUNDO. Se decreta el sobreseimiento del proceso, por los motivos y fundamentos expuestos en el Considerando Tercero del presente fallo.
Notifíquese a las partes.
11 Razonamiento tomado de la jurisprudencia (III Región) 3o. J/2 (10a.), de la Décima Época, con número de registro 2009835, del Tercer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Tercera Región, con residencia en Guadalajara, Jalisco; publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 21, agosto de 2015, tomo II, página 1927, de título: ‹‹CONCEPTOS DE VIOLACIÓN EN EL AMPARO DIRECTO. SON INFUNDADOS AQUELLOS QUE REPROCHAN A LA AUTORIDAD RESPONSABLE LA OMISIÓN DE ANÁLISIS DE LOS CONCEPTOS DE NULIDAD DE FONDO, SI EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO FEDERAL SE SOBRESEYÓ AL ACTUALIZARSE UNA CAUSA DE IMPROCEDENCIA CUYO ESTUDIO ES PREFERENTE Y DE OFICIO››.
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En su oportunidad procesal, archívese el presente expediente como asunto concluido y dese de baja en el Libro de Registro de esta Primera Sala.
Así lo proveyó y firma el Maestro Gerardo Arroyo Figueroa, Magistrado Propietario de la Primera Sala, actuando legalmente asistido de la Licenciada Ruth Esther Rodríguez García, Secretaria de Estudio y Cuenta, que da fe.
La presente hoja de firmas corresponde a la Sentencia definitiva del proceso contencioso administrativo con número de expediente 296/1ª Sala/20, de fecha 17 diecisiete de agosto de 2020 dos mil veinte.
Puedes descargar el documento 296_1a_Sala_20_terminado.pdf haciendo clic en el botón de arriba.
